Droit institutionnel de lUnion européenne (8ème série) Les institutions: le PE Nicolas de...

Droit institutionnel de l’Union européenne

(8ème série)

Les institutions: le PE

Nicolas de Sadeleer

Professeur FUSL

Présentation générale

• 5 institutions forment la structure de base: CM, PE, Com., CJCE, Cour des comptes

• Chaque institution est le garant d’un intérêt déterminé

• L’équilibre institutionnel entretient une dynamique communautaire

• Eviter la concentration du pouvoir entre les mains d’un seul organe (« le pouvoir limite le pouvoir »)


Les traités fondateurs n’ont pas procédé à une séparation entre les institutions relevant du législatif ou de l’exécutif

• Fonction législative: exercée par le CM et de plus en plus souvent par le PE; la Com. disposant du pouvoir d’initiative

• Fonction exécutive: partagée par le CM et par la Com. (art. 202-211CE)

• Fonction d’administration: exercée par la Com. (représentation de la Communauté dans sa capacité juridique - acquisition, aliénation, actions en justice, administration de fonds CE)


• Fonction de représentation dans l’ordre international: partagée entre le Conseil, la Présidence du Conseil et la Commission (art. 300) et parfois le PE (pouvoir consultatif, mais l’avis conforme peut être requis cf. art. 300(2) al. 2)

• Fonction judiciaire: confiée à la CJCE, à laquelle est rattachée le TPICE

Le Parlement européen

Une insertion difficile

• « Dans le dessein du Général de Gaulle, il n’y a pas de place pour le Parlement européen composé de bavards irresponsables. Jean Monnet était tout sauf un parlementaire. La notion de contrôle parlementaire était le dernier de ses soucis. Il avait de la marche vers la démocratie une autre conception, paradoxalement plus gaullienne. De fait, le PE apparaît comme une excroissance sur un système institutionnel qui n’avait pas été conçu pour lui faire une place véritable »

• JP COT, « Le Parlement européen, fausse perspective et vrai paradoxe », Mélanges Dupuy, Paris, Pédone, 1992.

Siège du PE

• Répartition géographique:– Strasbourg: 12 sessions plénières/an , 4

jours/mois– Bruxelles: commissions parlementaires +

courtes sessions plénières– Luxembourg: secrétariat (moitié du

personnel, l’autre moitié est à Bruxelles).

• Coût: 15% du budget du PE

PE: l’organisation

• Composé des représentant des peuples et des EM (art. 189 TCE)

• Les parlementaires en sont les représentants; ils ne sont les représentants ni de leurs Etats ni de leurs parlements nationaux

• Elections et statut des parlementaires relèvent du droit CE et du droit national


• Parlementaires élus au suffrage universel et direct pour une durée de 5 ans (art. 190 TCE)

• Le vote est égal, chaque électeur ne pouvant disposer que d’une voix (Directive 93/109/CCE adoptée en vertu de 19(2)TCE)

• Election a lieu dans tous les EM au cours de la même période

• La détermination des circonscriptions, le droit de vote, les conditions d’éligibilité, les incompatibilités sont déterminés par le droit national


Nombre de sièges- conciliation entre plusieurs objectifs:

• - proportionnalité entre le nombre de sièges et la population des Etats (« représentation appropriée » en vertu de l’art. 190 TCE);

• - représentation des Etats peu peuplés (Luxembourg, Malte)

• - maintien de l’égalité entre les grands Etats• - efficacité: maintenir le nombre de

parlementaires dans les limites du raisonnable

PE: l’organisation• Art. 190(2) TCE. Le PE est composé de 736 députés. La clé de répartition

suivante est actuellement d’application:• Allemagne: 99 sièges;• France, Grande-Bretagne, Italie: 72 sièges • Espagne, Pologne: 50 sièges• Roumanie: 33 sièges;• Pays-Bas: 25 sièges • Belgique, Grèce, Portugal: 22sièges• Hongrie et République tchèque: 20 sièges• Suède: 18 sièges• Autriche: 17 sièges• Bulgarie: 17 sièges;• Danemark, Finlande, Slovaquie: 13 sièges• Irlande, Lituanie: 12 sièges• Lettonie: 8 sièges• Slovénie: 7 sièges• Chypre, Estonie, Luxembourg: 6 sièges• Malte: 5 siègesReprésentation très imparfaite (le rapport varie de 1 à 12)

Traité de Lisbonne

• Le PE comptera 751 députés comme prévu par le futur TUE (art.14)

PE: élections

• Art. 19(2) TCE - tout citoyen de l’Union a le droit de vote et d’éligibilité aux élections au PE dans l’EM où il réside

• Art. 191 TCE - partis politiques vecteurs de l’intégration au sein de l’Union

• Taux de participation aux élections décevant

PE: fonctionnement

Maîtrise de son organisation interne (art. 142 TCE)

Règlement intérieur

Le fonctionnement est compliqué par le nomadisme obligé des eurodéputés que rend nécessaire la dispersion des sièges du PE (12 sessions plénières à Strasbourg; 6 additionnelles à Bruxelles; commissions et groupes politiques à Bruxelles)

PE: organes de direction

• Président élu au suffrage universel direct pour une période de 2 ans et demi (législature divise en 2 périodes égales)– préside les séances plénières,– établit l’ordre du jour des travaux du PE– veille au respect du règlement,– assure la représentation externe du PE,– co-signe avec le président du CM les actes arrêtés

selon la procédure de codécision

Il est assisté par 14 vice-présidents

PE: organes de direction

Bureau: composé du président et de 14 vice-présidents, organisation administrative et financière du PE; secrétariat et services

Conférence des présidents: composé du président et des présidents des groupes politiques; organisation des séances, relations avec les autres institutions, composition des commissions, programmation législative

Secrétariat général: quatre directions générales, 4000 fonctionnaires recrutés sur concours (1/3 traducteurs et interprètes, multilinguisme intégral)

Le Parlement européen: “lost in translation”

• 23 langues officielles• 503 combinaisons de langues• 1/3 personnel du PE = traducteurs/interprètes

• Différents inconvénients: ralentissement des procédures, limitation du temps de parole

PE: organisation

Groupes politiques: facteur d’intégration européenne, pas de sections nationales. Formations organisées par affinités politiques. Conditions: 20 députés représentant au moins 1/5 des EM

• Groupe du Parti populaire européen (265)• Alliance progressiste des socialistes (184)• Alliance des démocrates et des libéraux (84)• Verts(55)• Conservateurs et réformateurs européens (54)• Gauche unitaire européenne/gauche verte nordique (35)• Europe Liberté démocratie (32)• Non inscrits (26)• TOTAL: 736

Groupes politiques

• Les groupes politiques reçoivent des dotations (2005: 45 millions €) et du personnel (3 attachés par groupe, +1 par 15 députés à partir de 30).

• Chaque groupe politique a sa propre structure.• Le président du groupe:

– prend la parole dans les grands débats– participe à la conférence des présidents de groupes– participe à des réunions informelles de présidents de

groupe.

Les groupes politiques se réunissent à Bruxelles (“semaine des groupes”) avant la session plénière. Ils répartissent les mandats et établissent les positions communes du groupe.

PE: organisation

• Commissions parlementaires: préparent les travaux du PE, siègent à Bruxelles

• 20 commissions parlementaires (politiques internes): budget, emploi, affaires sociales, environnement et santé, transport et tourisme, agriculture, pêche, affaires juridiques, affaires régionales, culture et éducation, marché intérieur et consommateurs,...

Les commissions parlementaires

• AFET - Commission des affaires étrangères • DROI - Sous-commission droits de l'homme • SEDE - Sous-commission sécurité et défense • DEVE - Commission du développement • INTA - Commission du commerce international • BUDG - Commission des budgets • CONT - Commission du contrôle budgétaire • ECON - Commission des affaires économiques et monétaires • EMPL - Commission de l'emploi et des affaires sociales • ENVI - Commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité

alimentaire • ITRE - Commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie • IMCO - Commission du marché intérieur et de la protection des

consommateurs • TRAN - Commission des transports et du tourisme • REGI - Commission du développement régional • AGRI - Commission de l'agriculture et du développement rural • PECH - Commission de la pêche • CULT - Commission de la culture et de l'éducation • JURI - Commission des affaires juridiques • LIBE - Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures • AFCO - Commission des affaires constitutionnelles • FEMM - Commission des droits de la femme et de l'égalité des genres • PETI - Commission des pétitions

Commissions parlementaires

Politiques externes•Commission des affaires étrangères (AFET)

•Sous-commission droits de l'homme (DROI)

•Sous-commission sécurité et défense (SEDE)

•Commission du développement (DEVE)•Commission du commerce international (INTA)


• Tous les parlementaires ne font pas nécessairement partie d’une commission. Par contre, un parlementaire peut participer aux travaux de plusieurs d’entre elles.

• Chaque commission a un président (et 3 vice-présidents): celui-ci mène les réunions, gère l’agenda et représente la commission lors des séances plénières.

• Chaque groupe politique a un chef de groupe au sein de chaque commission.


• Pour chaque proposition de législation, la commission compétente est désignée par la conférence des présidents. C’est elle qui remettra un rapport à l’assemblée plénière.

• D’autres commissions peuvent cependant demander à remettre un avis sur une proposition. Elles ne peuvent pas voter sur une proposition, mais peuvent proposer des amendements. Le dernier mot revient à la commission compétente.

Rythme de travail

• 2 semaines de commissions

• 1 semaine des groupes politiques

• 1 semaine plénière (12 à Strasbourg

+ 6 sessions plénières à Bruxelles (2 jours))

Les députés européens

• Le député européen partage son temps de travail entre Bruxelles, Strasbourg, et sa circonscription. A Bruxelles, il participe aux réunions des commissions parlementaires, des groupes politiques, et des sessions plénières additionnelles et à Strasbourg, il assiste aux douze sessions plénières.

• Ils se regroupent en fonction de leur affinité politique et non de leur nationalité

POUVOIRS DU PE

• - Pouvoir de contrôle

• - Pouvoir budgétaire

• - Pouvoir législatif

Pouvoirs de contrôle• Le PE exerce, de différents manières, une surveillance démocratique des autres institutions

européennes.

• (i) Lorsqu’une nouvelle Commission est installée, ses membres sont certes proposés par les gouvernements des États membres de l’UE, mais ils ne peuvent entrer en fonction sans l’approbation préalable du Parlement. Le PE les interroge individuellement, comme il l’a déjà fait pour le président élu de la Commission, et vote ensuite sur l’acceptation ou le rejet de la Commission toute entière.

• (2) Tout au long de son mandat, la Commission est politiquement responsable devant le Parlement, qui peut voter une « motion de censure » exigeant sa démission collective.

• (3) Le PE exerce son contrôle en examinant régulièrement les rapports que lui adresse la Commission (rapport général annuel, rapports sur l’exécution du budget, etc.).

• (4) Les parlementaires adressent fréquemment des questions (écrites et orales) à la Commission et celle-ci a l’obligation légale d’y répondre.

• (5) Le PE examine les pétitions des citoyens et peut créer des commissions temporaires d’enquête.

Pouvoirs budgétaires

• Le budget annuel de l’UE est établi conjointement par le PE et le CM.

• La commission du contrôle budgétaire du Parlement (COCOBU) surveille l’exécution du budget et chaque année, le Parlement décide d’approuver ou non la gestion du budget par la Commission au cours de l’exercice financier précédent. Cette méthode d’approbation est connue sous le nom technique de « l’octroi de la décharge ».

Pouvoirs

• Pouvoir d’initiative revient à la Commission

“Le Parlement européen peut, à la majorité des membres qui le composent, demander à la Commission de soumettre toute proposition appropriée sur les questions qui lui paraissent nécessiter l'élaboration d'un acte de l'Union pour la mise en œuvre de la Constitution. Si la Commission ne soumet pas de proposition, elle en communique les raisons au Parlement européen.” (art. 192(2) TCE)

PE: pouvoirs

• Pouvoir général de délibération qui autorise le PE à débattre de toute matière ainsi que la PESC et le CJP

• Pouvoir législatif garanti par différentes procédures (consultation, concertation, coopération, codécision)

Participation de la Commission aux travaux du PE

• Des Commissaires participent aux sessions plénières ou à certaines commissions parlementaires

• Des fonctionnaires de la Commission participent aux séances des commissions parlementaires en vue de répondre aux questions sur la politique de la Commission

• La Commission répond aux questions parlementaires (+/- 4000/an)

Etendue du pouvoir législatif

• « The Community has no legislature, only a legislative process in which the different political institutions have different parts to play »(Dashwood, ‘The Limits of EC powers’, ELR (1996)).

• « Since the EP does not have a general right of initiative and participation in decision-making, it does not have fully-fledged legislative powers » (Lenaerts & Van Nuffel, Constitutional law of the EU, Thomson, 2005)

Participation à la fonction législative: la consultation

Obligatoire dans les cas expressément prévus par le traité:

• Agriculture (art. 37(2) TCE) - chgt partiel• Concurrence (art. 83 TCE) - pas de chgt• Fiscalité indirecte (art. 93 TCE)- pas de chgt• Politique sociale (art. 137(3) TCE)-

codécision• Aménagement du territoire (art. 175(2) TCE) -

pas de chgt


• La consultation doit être effective. Reflétant un principe démocratique fondamental, il s’agit d’une formalité essentielle.

• Si des modifications substantielles sont apportées au projet, le PE doit être consulté à nouveau


L’absence de consultation obligatoire constitue la violation dune forme substantielle, laquelle peut être -sanctionnée par:

• un recours en annulation (art. 230)

• une exception d’illégalité (art. 241)

• une appréciation d’invalidité (art. 234)


• Un des domaines importants dans lequel la consultation n’est pas prévue est l’article 133 relatif à la politique commerciale commune

• Chgt radical avec le T. de Lisbonne: codécision

Participation à la fonction législative: la codécision et VMQ au CM

Obligatoire dans les cas expressément prévus par le traité:

• Non-discrimination en raison de la nationalité (art. 12 TCE)

• Libre circulation des travailleurs (art. 40 TCE)• Services (art. 52 TCE)• Politique sociale (art. 137(2) TCE)• Coopération judiciaire civile (art. 67(5) TCE)

Codécision et VMQ au CM

• Politique des transports (art. 71(1) TCE)• Politique sociale (art. 137(2) TCE)• Marché intérieur (art. 95 TCE)• Égalité ho/femmes (art. 141(3)TCE)• Fonds social européen (art. 148 TCE)• Encouragement à l’éducation (art. 149(4)

TCE)• Santé-envt.-consommateurs (art. 152(2);

153(4); 175)

Codécision et VMQ au CM

• Réseaux transeuropéens (art. 156 (1))

• Cohésion économique et sociale (art. 162(1) TCE)

• Recherche (art. 166-172 TCE)

• Transparence (art. 255(2))

Succès rencontré par la procédure de codécision

68 6776

87

105

25

0

20

40

60

80

100

120

1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005

Codécision: procédure

• Consacre un accroissement des pouvoirs du PE (droit de rejet définitif)

• CM et PE ressemblent à la chambre haute et basse d’un système bicaméral

• Champ d’application considérable• Remarquablement complexe dans la mesure

où il faut préserver l’équilibre institutionnel

Première lecture

• Commission présente sa proposition au PE ainsi qu’au CM

• PE émet un avis

Première lecture

(i) Si aucun amendement du PE, la proposition est arrêtée par le CM (10pc des propositions sont adoptées en 1ère lectures sans amendements)

(ii) Si tous les amendement figurant dans l’avis sont approuvés, le CM arrête l’acte (18pc des propositions sont adoptées en 1ère lecture)

(iii) Si le CM s’écarte de l’avis, il adopte une position commune à la MQ

Echec de la 1ère lecture

• Si un accord n’a pu être trouvé en première lecture, le CM transmet sa position commune au PE en l’informant pleinement des raisons qui l’ont conduit à adopter celle-ci

Deuxième lecture

(i) Approbation: Position commune est arrêtée si dans les 3 mois de sa transmission au PE celui-ci l’approuve ou ne s’est pas prononcé

(ii) Rejet: Position commune est rejetée à la majorité absolue des membres qui composent le PE

(iii) Amendements du PE: à la majorité absolue des membres qui composent le PE

Deuxième lecture

Si, dans les 3 mois, des amendements sont proposés par le PE, l’acte est transmis au CM et à la Commission

• -soit le CM approuve tous les amendements dans les 3 mois, l’acte est réputé adopté

(50 pc des dossiers trouvent toutefois un accord en 2ème lecture)

• - soit le CM n’approuve pas tous les amendements, comité de conciliation est alors convoqué

Comité de conciliation

• CC est composé des membres du CM et d’un nombre égal de membres du PE

• CC est coprésidé par le président du PE et le président du CM

• Le comité dispose d’un délai de 6-8 semaines pour trouver un accord

• Intenses négociations avant le CC en vue de dégager des solutions

• Actives négociations menées avec le concours de la Commission


• Le comité travaille sur la base de la position commune et des amendements du PE

• CC se prononce sur un texte commun (CM à la MQ; PE à la majorité de ses membres, chaque délégation vote séparément)


• Si un accord ne peut pas être trouvé, l’acte est réputé non adopté

• Directive sur les services portuaires rejetée par deux fois

• Directive 2004/25/CE sur les offres publiques d’achat proposée une première fois en janvier 1989 et adoptée seulement en 2004 après un long bras de fer législatif

• Brevetabilité des inventions biotechnologiques, le premier projet de directive rejeté en 1995

Trialogue

Troisième lecture

• Si un accord peut être trouvé, PE et CM disposent d’un délai de 6-8 semaines pour arrêter l’acte. Aucun amendement ne peut être introduit. Même si un accord est intervenu, le PE peut rejeter l’acte à la majorité absolue de ses députés.

EVOLUTION OF THE STAGE OF CONCLUSION

1999 - 2004

41

48

24

13

19

18

39

28

37

48

1616

15

21

20

0

10

20

30

40

50

60

1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004

1st reading 2nd reading 3rd reading

Procédure d’avis conforme

• Accords d’association (art. 310 TCE)• Adhésion de nouveaux EM (art. 49 TUE)• UEM (art. 107(5) TCE)• Cohésion (art. 161 TCE)• Accords internationaux ayant des impacts

budgétaires significatifs (art. 300(3) al. 2 TCE)Le refus ou le défaut d’avis interdit l’adoption de l’acte. Confère au PE un véritable droit de veto.

PE: pouvoirs

• Pouvoir budgétaire : droit de dernier mot sur les dépenses non obligatoires qui ne découlent pas du traité

• Conclusion des accords internationaux: PE consulté pour tous les accords

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