Droit institutionnel de l’Union européenne(7ème série)

Les institutions: la Commission européenne

Nicolas de SadeleerProfesseur aux FUSL

La promotion d’un intérêt communLa promotion d’un intérêt commun

La Commission assume quatre rôles principaux:

• proposer la législation au PE et au CM

• gérer / mettre en oeuvre les politiques et le budget de l’Union

– pouvoirs d’exécution conférés par le Parlement et le Conseil

– pouvoirs de décision propres (ex: politique de concurrence)

• veiller à l’application des actes juridiques communautaires (recours en

manquement devant la Cour de Justice-226 CE)

• représenter la Communauté sur la scène internationale (à l’exception de la

PESC)

Fonctionnement de la Commission

• La Commission se compose d'un Commissaire par Etat membre désigné par les gouvernements des différents pays.

- 6 membres représentent 74pc de la population- 11 membres représentent 7pc de la population

• La Commission agit indépendamment des gouvernements des Étatsmembres; elle est responsable devant le PE qui peut la censurer.

• Son mandat est de cinq ans (coïncidence entre les mandats de la Commission et du PE).

Désignation de la Commission

• Première étape (investiture du Président): la désignation du président incombe au Conseil réuni au niveau des chefs d'État ou de gouvernement statuant à la majorité qualifiée. Cette désignation doit être approuvée par le Parlement.

• Seconde étape (investiture collective): Le CM adopte à la majorité qualifiée et d’un commun accord avec le président désigné une liste de 27 candidats pour les postes de commissaire (pas plus d’un par État membre) (article 214(2))

Désignation de la Commission

• Le collège ainsi formé est soumis à un vote à la majorité qualifiée au Parlement. Ceci empêche le PE de se prononcer sur la nomination d’un commissaire ut singuli.

• C’est seulement lorsque le PE a donné son approbation à la composition que le Président et les membres du collège pourront être nommés d’un commun accord par les gouvernements des EM.

T. de Lisbonne

• Avec le TFUE, le nombre de Commissaires devrait être inférieur au nombre d’Etats membres (2/3). Dès lors, les Commissaires seront nommés selon un système de rotation égalitaire pour tous les pays, dont les modalités devront être définies.

• L’Irlande a toutefois obtenu que chaque EM soit représenté par un commissaire, ce qui impliquerait l’adoption d’un protocole.

T. de Lisbonne (art. 17TUE)

• Le candidat à la présidence de la Com. est proposé au PE par le Conseil européen (VMQ) et est élu par le PE à la majorité de ses membres

• Les commissaires doivent être proposés par le Conseil avec l’accord du président proposé et sur la base des suggestions faites par les EM

• Le collège doit être approuvé par le PE et nommé par le Conseil européen (VMQ)

Motion de censure du PE 

• Le PE peut adopter, à la majorité des deux tiers des voix exprimées et à la majorité de ses membres, une motion de censure du collège.

• La Commission a collectivement démissionné, pour la première fois de son histoire, le 16 mars 1999, avant qu’une motion de censure ne soit prononcée par le PE.

La Présidence

• Le président de la Commission dispose d'importants pouvoirs en vertu de l'article 217 CE de manière à assurer la cohérence

• Le président de la Commission :ｷｷ définit les orientations politiques qui permettent

à la Commission de remplir sa mission ｷｷ décide de l'attribution des tâches au sein du

collège des commissaires

Le principe de collégialité

• La Commission fonctionne selon le principe de la collégialité, autrement dit, les décisions y sont prises collectivement par le collège des commissaires et non par chaque commissaire individuellement.

• Les positions exprimées par la Commission reflètent les points de vue du collège pris dans son ensemble, et non ceux de ses membres pris individuellement.

Limites au principe de collégialité

• L’étendue des missions dévolues à la Commission rend impossible une application stricte du principe

• regroupement auprès de chaque commissaire d’un certain nombre de secteurs d’activités

• Nellie KROES (concurrence);Mc Creevy (Marché intérieur);Olli Rehn (élargissement);Joe Borg (pêche);G. Verheugen (entreprises et industrie); Fisher Boel (PAC)

• Légalité de la délégation : «catégories déterminées d’actes administratifs et de gestion, ce qui exclut par hypothèse les décisions de principe » (CJCE, Akzo-Chemie, 5/85) (ex. décisions d’émettre un avis motivé ou d’intenter un recours en manquement)

Groupes de commissaires

Groupes de CommissairesGroupes de Commissaires• 6 groupes de Commissaires: 6 groupes de Commissaires:

– groupe "stratégie de Lisbonne" (GC1)groupe "stratégie de Lisbonne" (GC1) – groupe "Conseil Compétitivité" (GC2)groupe "Conseil Compétitivité" (GC2) – groupe "relations extérieures" (GC3)groupe "relations extérieures" (GC3) – groupe "droits fondamentaux, lutte contre groupe "droits fondamentaux, lutte contre

la discrimination et égalité des chances" (GC4)la discrimination et égalité des chances" (GC4)– groupe "communications et programmation" (GC5)groupe "communications et programmation" (GC5) – groupe « affaires maritimes groupe « affaires maritimes »

• Objectifs: renforcer la coordination des actions, développer une vision stratégique, fournir les impulsions politiques

• Les groupes ne peuvent pas décider au nom du Collège (mais celui-ci pourra décider sans consultation interservices ou inter-cabinets)

L’indépendance des commissaires

• «les membres de la Commission exercent leurs fonctions en pleine indépendance dans l’intérêt général  de la communauté» (Art. 213 CE)

• Devoir d’honnêteté et de délicatesse

11 juillet 2006, Commission c. Edith Cresson, affaire C-432/04

• En vertu de l’article 213, paragraphe 2, troisième alinéa, CE, la Cour peut prononcer une sanction, en cas de violation des obligations découlant de la charge de membre de la Commission, consistant en la démission d’office ou la déchéance du droit à pension de l’intéressé ou d’autres avantages en tenant lieu.

11 juillet 2006, Commission c. Edith Cresson, affaire C-432/04

• La CJCE interprète la notion d’«obligations découlant de leur charge» de façon large. « En effet, compte tenu des hautes responsabilités qui leur sont confiées, il importe, …., que les membres de la Commission observent les normes les plus rigoureuses en matière de comportement » (para. 70).

• « Il incombe ainsi aux membres de la Commission de faire prévaloir à tout moment l’intérêt général de la Communauté non seulement sur des intérêts nationaux, mais également sur des intérêts personnels » (para. 71).

11 juillet 2006, Commission c. Edith Cresson, affaire C-432/04

• Compte tenu de son implication personnelle dans ce recrutement, puisque celui-ci a eu lieu à sa demande expresse, après qu’elle eut été informée qu’elle ne pouvait engager M. Berthelot à son cabinet, Mme Cresson doit être tenue pour responsable dudit recrutement et du contournement des règles qu’il a impliqué. Elle ne peut dégager sa responsabilité en se retranchant derrière l’autorisation de recrutement accordée par l’administration (…) (point 145).

• Arrêt du 11 juillet 2006, Commission c. Edith Cresson, aff. C-432/04

11 juillet 2006, Commission c. Edith Cresson, affaire C-432/04

•  Ainsi, en faisant procéder au recrutement d’une connaissance proche, M. Berthelot, en qualité de visiteur scientifique, alors qu’il n’allait pas exercer les activités correspondantes, cela afin de permettre à l’intéressé d’occuper des fonctions de conseiller personnel à son cabinet, quand bien même celui‑ci était déjà complet et que, de surcroît, M. Berthelot avait dépassé l’âge limite autorisé pour assurer de telles fonctions, Mme Cresson s’est rendue responsable d’un manquement d’un certain degré de gravité. (point 146).

• Il en résulte que Mme Édith Cresson a enfreint les obligations découlant de sa charge de membre de la Commission des Communautés européennes, au sens des articles 213, paragraphe 2, CE et 126, paragraphe 2 TCE

Siège de la Commission

• Le siège de la Commission se trouve à Bruxelles mais elle a aussi des bureaux à Luxembourg, des représentations dans tous les pays de l’UE et des délégations dans de nombreuses capitales des pays tiers.

L’administration

• Structure administrative est calquée sur le modèle des fonctions publiques nationales.

• La Commission est assistée dans son travail par des services transversaux (Secrétariat général, service juridique) et des services verticaux (23 directions générales (D.G.)).

L’administration

-- Chaque DG est responsable d’un (de) domaine(s) particulier(s). Chaque DG est responsable d’un (de) domaine(s) particulier(s). Son directeur général est responsable devant le commissaire Son directeur général est responsable devant le commissaire en charge du domaine.en charge du domaine.

-- les DG préparent les propositions législatives de la les DG préparent les propositions législatives de la Commission. Ces textes n’acquièrent un statut officiel que Commission. Ces textes n’acquièrent un statut officiel que lorsqu’ils sont «adoptés» par le collège.lorsqu’ils sont «adoptés» par le collège.

- les DG gèrent les programmes et politiques adoptés.les DG gèrent les programmes et politiques adoptés.

Commission• Affaires économiques et monétaires• Agriculture• Concurrence• Education et culture• Emploi, affaires sociales• Entreprises et industries• Environnement• Fiscalité et union douanière• Justice, liberté et sécurité$Marché intérieure• Pêche• Politique régionale• Recherche • SANCO• Socité de l’information• Transport et énergie• RELEX• Développement• Commerce

Tâches de la Commission (art. 211 TCE)

ｷｷ gardienne des traités, ｷｷ rôle d’initiative,ｷｷ rôle d’exécution,ｷｷ négociation des accords internationaux

Monopole de l’initiative

• Dans le cadre du premier pilier (TEC), la commission dispose d’un monopole de l’initiative ; elle élabore les textes législatifs (directive et règlement) et les soumet à la délibération du PE et du CM en fonction des matières concernées.

Typologie des actes adoptés par la Commission

• Actes autonomes- Directive de la Commission, décision, règlement, recommandation, …- Décisions administratives (“sui generis”)- Avis de la Commission- Décisions prises au terme d’une procédure “comitologie”

• Propositions législatives- Propositions au Conseil (et au Parlement européen) de décisions, de directives et de règlements (art. 249 CE)- Propositions modifiées / réexaminées

• Documents n’ayant pas de valeur normative- Communications, memoranda, rapports- livres verts, livres blancs (documents consultatifs)- Documents de travail des services de la Commission

• L’article 250 TCE accroît encore l’importance de ce rôle  : ill stipule que le CM « ne peut prendre un acte constituant un amendement de la proposition que statuant à l’unanimité ». Le CM ne peut ainsi s’écarter de la proposition de la commission qu’à l’unanimité, ce qui confère parfois à la Commission un rôle de conciliation entre États membres.

• Dans le cadre des deuxième (PESC) et troisième piliers (coopération policière et judiciaire en matière pénale - appelé à disparaître avec le T de Lisbonne), la Commission est soit pleinement associée (art. 27UE), soit partage le droit d’initiative avec les Etats membres (art. 34.2UE).

Monopole de l’initiative

Limites au pouvoir d’initiative

• UEM : Banque centrale européenne s’est vue reconnaître un pouvoir d’initiative (art. 107(5)TCE)

• Coordination des politiques économiques des EM: CM (art. 202(1) TCE)

• Enfin, le CM et le PE peuvent inviter la Commission à formuler des initiatives s'ils le jugent nécessaire (art. 208 TCE)

Pouvoir de surveillance : la Commission est gardienne des

traités

• EM : Obligation générale d’informer la Commission de toute mesure nationale susceptible d’affecter le droit CE (Application concomitante des articles 10 et 211 TCE)

• « veille à l’application des dispositions [des traités] ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de [ceux-ci] » (article 211 TCE).

Pouvoir de surveillance 

• Exemples :

• article 95, §§ 4-5 TCE: dérogations au marché intérieur ;

• article 97 TCE: mesures étatiques susceptibles de causer une distorsion des conditions de concurrence

Pouvoirs de surveillance

• Elle dispose pour ce faire de plusieurs moyens d’action. Tout d’abord, elle a la faculté de formuler des recommandations ou des avis, ce qui lui permet d’attirer l’attention des États membres sur d’éventuelles insuffisances ou infractions.

• Si un État membre a manqué à ses obligations, la Commission peut mettre l’état en demeure :

• - phase pré-contentieuse : (1) lettre de mise en demeure (2) émettre un avis motivé après avoir mis l'État en mesure de présenter ses observations.

• - phase judiciaire: Si cet avis n'est pas suivi d'effet, elle peut saisir la CJCE (articles 226 et 228 TCE).

Pouvoirs de surveillance

• Mécanisme de plainte: toute personne physique ou morale peut dénoncer à la Commission la violation du droit CE par des autorités étatiques. La Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire complet quant aux suites à donner aux plaintes qui lui sont transmises.

Pouvoir de surveillance

• Un EM peut également saisir la CJCE si il estime qu’un autre EM a manqué à ses obligations (articles 227 TCE). Ces hypothèses sont rarissimes.

• Elle contrôle enfin l’application des mesures dérogatoires aux traités (on parle de clauses de sauvegarde Article 95(4)(5)(10)).

Sanction de l’inexécution d’un arrêt de condamnation

• Lorsqu’un Etat membre ne prend pas les mesures qui résultent d’un arrêt de manquement :

- astreinte- amende (article 228 CE)

• Critères : gravité de l’infraction, durée, effet dissuasif de la sanction

Art. 228: application cumulative de l’astreinte et de

l’amende80 « La procédure prévue à l’article 228, 2, CE a pour objectif d’inciter un État membre défaillant à exécuter un arrêt en manquement et, par là, d’assurer l’application effective du droit communautaire. Les mesures prévues par cette disposition, à savoir la somme forfaitaire et l’astreinte, visent toutes les deux ce même objectif.

81     L’application de l’une ou de l’autre de ces deux mesures dépend de l’aptitude de chacune à remplir l’objectif poursuivi en fonction des circonstances de l’espèce. Si l’imposition d’une astreinte semble particulièrement adaptée pour inciter un État membre à mettre fin, dans les plus brefs délais, à un manquement qui, en l’absence d’une telle mesure, aurait tendance à persister, l’imposition d’une somme forfaitaire repose davantage sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période depuis l’arrêt qui l’a initialement constaté.

82     Dans ces conditions il n’est pas exclu de recourir aux deux types de sanctions prévues à l’article 228, paragraphe 2, CE notamment lorsque le manquement, à la fois, a perduré une longue période et tend à persister. »

Arrêt du 12 juillet 2005, Commission c France, aff. C-304/02, points 81-83

Pouvoir d’exécution

• Compétences d’exécution de la Commission ne lui appartiennent pas en propre  : elles lui sont conférées par le CM (article 202 CE). La délégation est désormais la règle (article 211 CE); le CM ne peut exercer ses compétences d’exécution que dans des « cas spécifiques ».

Pouvoirs d’exécution

• La Commission :ｷ ｷ établit les textes d'application de certaines

dispositions,

ｷｷ applique les règles des traités aux cas particuliers,

ｷｷ gère les crédits budgétaires destinés aux interventions de l'Union (article 205 CE).

Comitologie

• Chaque acte législatif précise l'étendue des compétences d'exécution attribuées à la Commission par le Conseil de l'Union européenne.

• Dans ce contexte, la Commission est assistée d'un comité, selon une procédure dite de « comitologie».

• Forums de discussion, les comités sont composés de représentants des États membres et présidés par la Commission. Ils permettent à la Commission d'instaurer un dialogue avec les administrations nationales avant d'adopter

des mesures d'exécution.

Comitologie

• Agriculture (79) ; relations extérieures (50) ; douane et fiscalité (47) ; environnement (60) ; relations sociales (30) ; consommateurs (8) ; marché intérieur et services financiers (23)

Comitologie

• Décision « comitologie » du CM 1999/468 du 28 juin 1999

• La décision « comitologie », en ce qui concerne les « procédures réglementaires avec contrôle » garantit au PE un « droit de contrôle » sur la mise en œuvre des actes législatifs adoptés en codécision.

• Le PE peut manifester son désaccord à l'égard de projets de la Commission ou, le cas échéant, du Conseil, qui excéderaient selon lui les compétences d'exécution prévues dans cette législation.

Comitologie : typologie

• Les comités peuvent être regroupés selon une typologie établie à partir de critères déterminant leurs modes de fonctionnement, à savoir :

ｷｷ comités consultatifs

ｷｷ comités de gestion

ｷｷ comités de réglementation

Comités consultatifs

• MATIERES: Mesures administratives, ni générale ou qui ne revêt pas d’importance sur le plan budgétaire

• COMPOSITION DU COMITE: Composé des représentants des EM, présidé par la Commission

• NATURE DE L’AVIS : ils adressent leur avis à la Commission, qui doit en tenir compte.

Comités de gestion

• MATIERES: PAC, pêche, principaux programmes communautaires

• COMPOSITION DU COMITE: composé des représentants des EM, présidé par la Commission

Comité de gestion

• PROCEDURE: procédure très favorable à la Commission; lorsque les mesures arrêtées par la Commission ne sont pas conformes à l'avis préalable du comité, la Commission doit les communiquer au CM qui peut amender la proposition (VMQ). Toutefois, le CM ne peut pas rejeter la proposition de décision. La Commission doit surseoir à appliquer sa mesure pendant une période de 3 mois.

• Si le comité rend un avis favorable ou n’émet pas d’avis, la Commission peut adopter la mesure.

Comités de réglementation

• MATIERES: protection de la santé ou la sécurité des personnes, des animaux et des plantes, ainsi qu'aux mesures modifiant des dispositions non essentielles des actes législatifs de base

• COMPOSITION DU COMITE: composé des représentants des EM, présidé par la Commission

Comité de réglementation

• PROCEDURE: Lorsque les mesures proposées par la Commission ne sont pas conformes à l'avis préalable du comité (VMQ), la Commission doit les communiquer au CM et, pour information, au PE.

• Le CM peut s’opposer à la proposition de la Commission (VMQ), cette dernière devant réexaminer sa proposition. Elle peut alors soumettre une proposition révisée, une nouvelle proposition ou soumettre à nouveau la même proposition.

• En cas de silence du CM à l’issue de la période de 3 mois, la Commission peut arrêter la mesure

Pouvoir en matière de droit de la concurrence

• Poursuivre les infractions aux règles de concurrence dont les entreprises se seraient rendues coupables (art. 81 et 82 TCE)

• Décision sur l’octroi d’aides d’Etat (art. 87 TCE)

Négociation des accords internationaux

• Le CM autorise la Commission à négocier, sous son contrôle, les accords internationaux qui portent en tout ou partie sur des domaines de compétence communautaire. (art. 300(1) TCE)

Conclusions : déclin du rôle de la Commission

• - Gestion monétaire : banque indépendante

• - PESC : Secrétaire général/ Haut représentant de l’Union

• - Politique sociale : Méthode Ouverte de Coordination (MOC)

renforcement du rôle de la Commission

• Intégration du III pilier : pouvoir d’initiative de la Commission, pouvoir de poursuivre devant la CJCE les EM ne transposant pas les futures directives concernant la coopération judiciaire pénale.

T. de Lisbonne (art. 18TUE)

• HR à la PESC est à la fois le président du Conseil des affaires étrangères et l’un des vice-présidents de la Commission. Position hybride.