1    

ИНТЕРНАЦИОНАЛНИ УНИВЕРЗИТЕТ БРЧКО

Правни факултет

НЕПОСРЕДНА ДЕМОКРАТИЈА

Дипломски рад

Ментор Кандидат Академик Проф. др Алекса Вулин Милорад Вођевић

Брчко, 2015.

2    

САДРЖАЈ

 

I УВОД  ..................................................................................................................................................  3  

II ОБЛИЦИ НЕПОСРЕДНЕ ДЕМОКРАТИЈЕ У ОПШТОЈ УПОТРЕБИ – СВОЈСТВА И ЗНАЧАЈ  ................................................................................................................................................  5  

1.   Појам и облици демократског одлучивања грађана  .............................................................  5  

2. Референдум као основни облик непосредне демократије  ........................................................  8  

2.1. Правни основ за референдум  ...............................................................................................  9  

2.2. Врсте референдума  .............................................................................................................  15  

2.3. Поступак примјене референдума  ......................................................................................  18  

2.4. Мјесто и улога (вриједности) референдума у друштву  ...................................................  23  

3. Плебисцит и његова функција  ..................................................................................................  25  

3.1. Расписивање плебисцита  ...................................................................................................  27  

3.2. Сличности и разлике између плебисцита и референдума  ...............................................  34  

4. Грађанска иницијатива  ..............................................................................................................  38  

4.1. Посебне врсте грађанских иницијатива  ............................................................................  43  

5. Петиција  .....................................................................................................................................  46  

6. Зборови грађана  .........................................................................................................................  53  

7. Мјесне заједнице  ........................................................................................................................  55  

III ПРИМЈЕНА РЕФЕРЕНДУМА И ДРУГИХ ОБЛИКА НЕПОСРЕДНЕ ДЕМОКРАТИЈЕ У СФЕРИ РАДА  ....................................................................................................................................  58  

1.   Примјена у земљама социјализма  ........................................................................................  58  

2.   Примјена у земљама капитализма  ........................................................................................  68  

ЗАКЉУЧАК  .......................................................................................................................................  76  

ЛИТЕРАТУРА  ...................................................................................................................................  80  

3    

I УВОД

Ријеч демократија потиче од грчких ријечи демос (народ) и кратери (владавина) тако

да директним преводом добијамо кованицу демократија - владавина народа. Међутим

цио народ не може да влада па би прецизније одређење ријечи демократија било

сљедеће: демократија је владавина већине грађана, односно представника већине

грађана, али и право мањине да се изрази. Да би демократија и једном друштву уопште

могла да постоји морају најпре да постоје права и слободе грађана и морају да постоје

демократске институције. То су претпоставке за постојање демократије. С друге стране

да би демократија могла да се развија неопходан је висок степен толеранције

(разумијевање за мишљење других). За претпоставку демократије такође је неопходан

висок степен одговорности оних који врше власт, једном ријечју неопходан је висок

систем политичке културе грађана.

Непосредна демократија је одувијек била људски идеал коме се тежиле генерације и

генерације. Та идеја непосредне демократије, да народ непосредно влада собом, а не

неки други орган који би им управљао, иако је била циљ људскога друштва, у пуном

смислу, никада није остварена. Ово из разлога што би непосредна демократија значила

потпуно уништење државе јер је држава, као посредни апарат, увијек одвојена од

народа. Када би држвни органи постали непосредно демократски, они више не би били

државни. Тако да у пракси увијек имамо једну комбинацију непосредне и

представничке демократије.

Непосредна демократија не би била ништа друго до народни суверенитет, и управо

начело народне суверености, ако би било консеквентно изведено, захтијева систем

непосредне демократије. Ако власт припада народу, логично је да је он и врши и да је у

његово име нико не може вршити.

Непосредна демократија се појављује у два основна облика, зависно од тога да ли

народ доноси одлуке само у области законодавства, или и области управе и судства.

Као први облик навешћемо тзв. облик непосредне демократије. Основно обиљежје овог

облика демократије је непосредно учешће грађана у власти. Ово је најнепосредније

остваривање народне воље, народне суверености, пошто овим путем грађани у

цјелости (без посредника) учествују у вршењу власти. Међутим, од када постоје такви

облици демократског одлучивања и вршења власти, поставило се питање у којим

случајевима се може примјењивати овај облик, а када то није могуће. С тим у вези

4    

издиференцирали су се неки облици који се могу примјењивати, а то су: масовне

скупштине, плебисцит, референдум, народна иницијатива и др. С друге стране

непосредно одлучивање грађана у државним органима је немогуће јер то што устави

утврђују да власт припада народу, то не значи да власт врши сваки појединац

(грађанин) већ народ у цјелини. Према томе, интегрална потпуна непосредна

демократија гдје би сваки појединац учествовао у власти је неостварива. Она је у сфери

теоријских претпоставки. Када се појединци (грађани нађу у власти, они су само орган

народа, и не остварују своју власт.

У сагласју са литературом могуће је разликовати два различита схватања појма

„непосредна демократија“. Са једне стране, под непосредном демократијом се сматра

специфичан тип политичке владавине у коме се сама политичка моћ директно и на

обавезујући начин упражњава посредством свих грађана и грађанки са правом гласа, а

не посредством појединачних представника или њиховог мањег броја или носилаца

функција. Појам супротан демократији схваћеној на овај начин јесте представничка

демократија. Са друге стране, под „непосредном демократијом“ подразумијева се

политички поступак доношења одлука гдје грађани и грађанке путем референдума

самостално и независно од избора одлучују о конкретним питањима која се тичу

политике и њеног садржаја. Такво поимање демократије не треба схватити као

супротност у односу на репрезентативну демократију. Напротив, поступак доношења

одлука конструисан по принципу плебисцита (енгл. plebiscite) може се предвидјети као

допунски инструменти политичке партиципације у различитим облицима политичких

система представничке демократије.

На овом мјесту ћемо се осврнути на инструменте непосредне демократије. Но прије

тога неопходно је направити разлику између изгласавања особа и конкретних питања.

Гласање које се тиче лица у демократијама се одвија на изборима. Непосредна

демократија, међутим, превазилази оквире избора, јер избори представљају темељ

репрезентативних система, што значи да грађанке и грађани бирају парламентарце,

шефове држава и влада, градоначелнике и тако даље, који онда, опет, са своје стране

доносе политичке одлуке као представници грађана и грађанки. За разлику од тога,

непосредна демократија подразумијева директне одлуке грађана и грађанки о

конкретним питањима посредством, плебисцита који се могу појавити у форми:

− Приједлога

− Референдума

− Иницијативе

5    

II ОБЛИЦИ НЕПОСРЕДНЕ ДЕМОКРАТИЈЕ У ОПШТОЈ УПОТРЕБИ – СВОЈСТВА И ЗНАЧАЈ  

1. Појам и облици демократског одлучивања грађана

Учешће људи у јавном животу заједнице се сматра једним од основних предуслова за

успостављање потпуне демократије и важним обиљежјем квалитета живота. Још је

Алексис де Токвил1 истицао да локална политика представља камен темељац

демократије јер омогућава највиши могући степен партиципације. Модерна друштвена

наука наставља да се бави овом тематиком, указујући да партиципација грађана у

јавном животу ствара нове облике друштвених односа и даје постиндустријском

друштву квалитативно другачије обрисе.2 Нагласак је, притом, стављен на испитивање

друштвене интеграције и ангажовање сваког појединца у доношењу одлука која се

најдиректније тичу њега и непосредне средине у којој живи.

Литература о демократском одлучивању је обимна и, због сложености овог концепта,

пати од терминолошких нејасноћа. У зависности од аутора и приступа, демократско

одлучивање се може односити на читав низ сродних али ипак различитих ствари.

Тако, Шери Арнстајн у раду „Љествица партиципације“ (The ladder of participation,

1971), истиче да код директне партиципације грађани представљају интегрални дио

процеса управљања и њихова се активна улога узима за пресудну у доношењу

кључних одлука у оквиру заједнице. Шта ће се сматрати кључним у заједници, у

идеалном случају, остављено је члановима да одлуче, односно, није наметнуто од

стране оних који заузимају позиције власти.3

Учешће грађана у јавном животу, у различитим облицима, увијек је непосредно.

Разлика је само у томе да ли грађани својим учешћем бирају органе који ће у њихово

име одлучивати или, непосредно учествујући, директно или индиректно, утичу на

одлучивање и рад тих истих органа које су бирали. Ипак, учешће грађана у

демократском одлучивању власти врши се на два начина: посредно и непосредно, на

                                                                                                                         1 Alexis-Charles-Henri Clérel de Tocqueville, француски филозоф, историчар и теоретичар 2 Пушић, Љ. (2001). Одрживи град, као једној социологији окружења, Нова, Београд. стр, 317. 3 Arnstein, R. Sh.,(1971). A Ladder of Citizen Participation, Journal of the Royal Town Planning Institute, Vol. 35, No. 4, July 1969, pp. 216-224.  

6    

основу чега се разликују представничка и партиципативна демократија, као заједнички

елементи демократски организованог друштва.

У представничкој демократији, грађани на изборима бирају своје представнике у

парламенту или друге органе (нпр. предсједника Републике, начелника општине) који

ће у њихово име одлучивати о веома важним питањима која ће се непосредно тицати

тих истих грађана који су их бирали. С обзиром на то да су ови представнички и

извршни органи бирани на одређени период (мандат) поставља се питање како, у

демократском друштву, утицати на њихове одлуке и рад да би те одлуке и понашања

била у складу са потребама и интересима грађана. Поред овога, важно је обезбиједити

механизме да грађани могу непосредно легитимисати своје потребе и интересе о

којима, могуће, ти исти органи нису водили рачуна или, у крајњем случају, да грађани

непосредно одлуче.

Непосредна демократија је интегрална примјена идеје демократије као непосредне

владавине народа. Она постоји кад се припадници једне политичке заједнице окупљају

на јавном месту или на једном простору и одлучују о јавним пословима. Најранији

облици непосредне демократије појавили су се у V и IV вијеку прије наше ере. Биле су

то скупштине свих слободних грађана у Атини (еклезије) на којима су биле доношене

државне одлуке. Сви слободни грађани били су, дакле, држава, па није било потребе за

формирањем посебних државних органа. Овакав идилични поступак доношења

државних одлука данас је, како каже Жорж Бирдо, "историјски куриозитет". Разлог

томе је једноставан. Данас је немогуће сабрати све грађане у држави који имају зрелост

за вршење јавних послова на једном месту. Због тога примјена непосредне демократије

долази у обзир само у малим територијалним јединицама, какве су јединице локалне

самоуправе. Тако данас у Швајцарској постоји неколико кантона (Glaris, Unterwalden,

Alpenzell) који имају мали број становника. У њима као највиши кантонални орган

постоји Landsgemeinde, тј. скуп свих пунољетних грађана кантона на којима се

једанпут годишње усвајају кантонални закони, бирају кантонални функционери и

посланици Савезне скупштине.

Непосредна демократија је као систем доношења државних одлука замиjењена

представничком демократијом. У њој грађани не одлучују непосредно на свом скупу,

али зато непосредно бирају оне који ће у њихово име одлучивати. Представничка

демократија критикована је са становишта теорије друштвеног уговора и народне

суверености као облик отуђивања суверености од свог аутентичног носиоца. Под

утицајем тих критика, а у складу са схватањем народне суверености, према којем је

7    

сувереност неотуђива од народа као свог носиоца, примијењено је неколико начина не

би ли се ублажио чисти представнички систем власти, међу којима су најпознатији:

императивни мандат, опозив, кратко трајање мандата и сл. Али, временом су настајали

и посебни облици непосредног учешћа грађана у вршењу власти, путем којих је

представничка демократија претварана у полунепосредну демократију.

Полунепосредна демократија је комбинација представничке и чисте демократије. У њој

постоје представнички органи, парламент и други, али о најважнијим јавним

питањима, посебно у области законодавства, народ резервише за себе доношење

одлуке без учешћа представника народа или у комбинацији с овим. При том није

правна природа питања о којима одлуку доноси непосредно народ разлог таквог

облика одлучивања, него је разлог таквог одлучивања практична важност тих питања и

жеља народа да се њима непосредно бави.

Постоји више облика непосредног одлучивања грађана у оквиру представничке

демократије. Такви облици су: народна иницијатива, референдум, народни вето и

плебисцит. Али, ако се облици непосредног учешћа народа у вршењу власти, према

садржини радње којом се то учешће манифестује, подијеле на оне у којима народ

предлаже доношење одређених аката и на оне у којима доноси одређене акте, онда се

сви набројани облици непосредног учешћа народа своде на народну иницијативу и

референдум. Оба института су установе непосредног народног законодавства.

Директнo демократско одлучивањe се може манифестовати на свим нивоима власти,

али је најлакше изводљивo на локалном и регионалном нивоу. Разлог томе лежи, прије

свега, у величини ових јединица. Најчешће се јавља у областима образовања,

здравства, социјалних сервиса, заштите човjекове околине, економског и комуналног

развоја итд. Грађани такође могу бити укључени и у анализу, подстицање,

формулисање, спровођење и евалуацију различитих одлука.

Упркос овако широко одређеној арени за директнo одлучивање, присутна је значајна

тензија између стручњака и грађана. Са усложњавањем и бирократизацијом друштва,

професионални управљачи почињу да доминирају процесом одлучивања. Стручњаци

имају образовање, способности и време да га посвете разматрању различитих

алтернатива, доношењу одлука и спровођењу различитих политика. Насупрот томе,

обичним грађанима недостаје специјалистичко знање и ресурси да би могли

8    

равноправно да учествују у формулисању и доношењу политичких одлука. Посљедиа

тога је да утицај стручњака расте, док се моћ грађана сразмјерно смањује.4

Механизми директне партиципације су многобројни и разноврсни, те грађанима на

располагању стоји велики број могућих начина учествовања. Они могу да се укључе у

јавне расправе, савјетодавне одборе, да одговарају на различите анкете, телефонске

интервјуе, да контактирају јавне службенике, пишу писма и петиције, покрећу

грађанске иницијативе итд. Ипак, већина ових механизама укључује само релативно

мали број људи и једносмерног је карактера – од владајућих структура ка грађанима.

Поред ових класичних, постоје и неки модернији модели који олакшавају учешће

грађана. Тако, примера ради, електронска партиципација (е-participation) отвара

могућности за сајбер-демократију и стварање виртуелних демократских заједница.

Наравно, за ове видове учешћа неопходна је адекватна техничка подршка којом се,

Републици Српској, односно Босни и Херцеговини, још увијек не располаже у

довољној мjери.

2. Референдум као основни облик непосредне демократије  

До данас је референдум најбољи и најобјективнији општеприхваћени облик

непосредне демократије у којој доминира исказивање воље грађана. Он се почео све

чешће примјењивати након 1501. године у Швајцарској када се Швајцарска

отцијепила од Њемачког царства и то баш на бази резултата референдума, наравно тај

референдум је проведен по систему Landesgemeinde (скупова свих бирача једног

кантона) из чега се развио модерни облик референдума као видa учешћа грађана у

власти и управљању.5 Етимологија ријечи референдум је латинског поријекла, па

референдум значи оно што треба да се каже, односно још поближе, референдум

значи оно што је сам народ организовано рекао о неком битном питању.

Његово појмовно и садржајно обликовање довршено је у деветнаестом и почетком

двадесетог вијека. Велики пођстицај афирмације референдума учиниле су двије важне

чињенице. Прва је доношење Декларације о правима Човјека и грађанина у доба

Француске револуције и, друга, доношење устава у скоро свим земљама свијета којима

су се гарантовала одговарајућа права и слободе грађана и предвиђали референдуми као                                                                                                                          4 Према, Roberts, N. (2004). Public Deliberation in an Age of Direct Citizen Participation, American Review of Public Administration, Vol. 4 Br. 34. 5 Према, Правна енциклопедија. (1975). Савремена администрација, Београд, стр. 1201.; Јовичић, М. (1957), Референдум, Институт за упоредно право, Београд, стр.5.  

9    

облици или форме изражавања воље (мишљења) грађана.

Референдум су, у начелу, формално прихватиле скоро све земље свијета. Међутим, у

пракси је било нешто другачије. Наиме, само је мали број земаља остао досљедан

референдуму као облику непосредног одлучивања, па се због тога све земље могу

сврстати у три категорије (групе), и то;

1) земље које издашно примјењују референдум као што су

Швајцарска, Француска, па и САД и бивша Југославија (нарочито у периоду од

1971. до 1990. године);

2) земље које примјењују референдум с времена на вријеме, а којих је

највише (огромна већина) и

3) земље које референдум скоро и не примјењују (то су, углавном,

тоталитарни режими, као нпр. Саудијска Арабија).

Референдум је преузет и прихваћен као битан облик непосредне демократије, и у

државним заједницама насталим на тлу бивше Југославије, посебно у Републици

Србији, Републици Црној Гори, и Републици Српској.6 Уставима тих држава

омогућено је да се примјењује референдум на свим нивоима од мјесне заједнице и

општине до федерације, Тиме се наставља традиција да Југославија и новоформиране

државе на њеном тлу нормативно и стварно прихватају и примјењују референдум.

Грађани непосредним гласом, одговарајући на питање „да“ или „не“, односно „за“ или

„против", доносе одлуку о питању које је предмет референдума (на примјер: устав,

закон или други општи акт), те неко друго питање које је од виталног значаја за ужу

или ширу заједницу у којој су грађани настањени.

2.1. Правни основ за референдум

Референдум као облик директног изјашњавања грађана један је од најраширенијих

облика непосредне демократије и судјеловања грађана у доношењу битних одлука.

Грађани требају да имају активну улогу у политичким процесима не само на изборима,

него и након што дају свој глас, а један од начина да се то оствари може бити

одлучивање на референдуму, било да је иницијатор референдума влада или сами

грађани. Референдумом се повећава утицај грађана у процесима политичког

                                                                                                                         6 Скупштина Републике Српске је на сједници одржаној 23.04.1993. у Новом Граду по први пут донијела Закон о референдуму.

10    

одлучивања, што на крају може имати позитиван утицај на развој демократске

политичке културе.

Како би референдум осигурао изјашњавање стварне слободне воље бирача потребно је

детаљно уредити правни оквир за његову проведбу. Било да референдум покрећу

државна или локална тијела или пак грађани својим иницијативама, он грађанима

омогућује значајно већу партиципацију у процесима доношења одлука.

Пошто су референдум и плебисцит уставна и изузетна форма непосредног одлучивања,

не могу се препустити стихијском начину организовања (провођења). Стога морају

постојати детаљно разрађена и утврђена правила игре (понашања). Та правила се

уређују правним нормама, и то на четири нивоа: уставима, законима, статутима и

међународним актима.

Устави су најзначајнији правни основ, пошто они утврђују темељне норме о

референдуму и плебисциту на основу којих долази до цјеловитог њиховог регулисања

законом, статутом и другим актима. Примјера ради, сви југославенски устави од 1946.

године, закључно са Уставним амандманима 1988. године, су на одговарајући начин

предвиђали могућност плебисцита и референдума. То чине и садашњи устави који су

на снази: Устав Републике Српске предвиђа плебисцит и референдум, затим Устав

Републике Србије предвиђа референдум, а предвиђају га и неке друге земље бивше

Југославије7. Већине земаља свијета уграђују још шири основ за референдум и

плебисцит, поготово за доношење и промјене устава, као на примјер: Швајцарска,

Француска, Русија, Италија и друге.

Закони су незаобилазан основ за утемељење и рад референдума и плебисцита. Све оне

државе које су, на овај или онај начин, уставом утемељиле референдум или плебисцит,

донијеле су законе о томе. У бившој Југославији (од 1945 до 1992. године) дјеловало је

осам таквих закона (закони шест република и двије покрајине). Законима се опширно

и прецизно утврђује о којим питањима, како и када се расписује референдум, те низ

других питања која омогућују да се, демократски и правно, проведу референдум и

плебисцит.

Статут и детаљно прописују примјену референдума у локалној самоуправи, односно

на подручјима општина, срезова, округа и др. Тако је била обавеза и пракса да све

општине имају свој статут, почев од 1956. године, када се први пут у Југославији

                                                                                                                         7 У Хрватској је крајем 2013. године одржан референдум о питању шта је брак.

11    

појавио тзв. Крањски статут8 у којем је неизоставно регулисано питање референдума.

И данашњи статути општина, као и Статут општине Бањалука регулишу питање

референдума. Поред статута општина, статуте доносе и мјесне заједнице, као и

предузећа и установе.

Међународни акти такође могу бити основ за провођење референдума и плебисцита,

Тако је Међународна конференција о мору, у Паризу 1920. године, закључила да се

проведе плебисцит о самоопредјељењу Корушке.9 Напоменимо на крају да је било и

других примјера да Међународна организација расписује референдум, али још и чешће

плебисцит.

Овдје је потребно нагласити да референдум понекад може угрозити основне темеље

савремених демократија. Наиме, либерална демократија као концепт представља облик

владавине у коме су спојени дихотомни либерални елементи владавине ограничене

осигурањем и заштитом људских и грађанских права, те демократски елементи у виду

директних облика демократије. Стога су ризичне ситуације у којима се путем

механизама директне демократије одлучује о људским правима (која морају бити

заштићена од угрожавања од стране државе, али и од стране самих грађана). Управо

зато, посебну пажњу се мора посветити регулаторним рјешењима која се односе на

услове за покретање референдума на иницијативу грађана.

Примјера рад швајцарско изјашњавање и одлучивање грађана путем референдума о

вјерским слободама 2009. године, тј. о приједлогу швајцарске популистичке Народне

странке о забрани градње минарета, показује све изазове референдума кад грађани

одлучују о људским и мањинским правима. У поменутом случају 57,5% швајцарских

грађана изјаснило се за забрану минарета, дакле за кршење мањинских права.10 Слично

томе, у америчкој савезној држави Калифорнији, грађани су путем референдума

одлучивали о прорачунским и пореским питањима, а одлуке су им вођене неодрживом

жељом за већим бројем и квалитетнијим јавним услугама, уз што нижа пореска давања.

Такве су референдумске одлуке у условима рецесије америчке привреде довеле до

великог мањка у прорачуну, што је на крају довело до отежаног функционисања јавних

служби. Стога су данас све присутнији захтјеви за промјеном правила за референдум.

Управо из оваквих разлога, у већини земаља постоје ограничења о чему се на

                                                                                                                         8 Царевић, М. (1980). Општина у политичком систему СМИЈ, Глас, Бања Лука, стр.89. 9 Митровић, А. (1969). Југославија на Конференцији мора 1919-1820, године, Београд, стр. 147. 10 Сличан примјер су и проблеми око референдума о ћирилици у Хрватској, односно о кршењу мањинских прва након уласка Хрватске у Европску унију јула 2013. гопдине

12    

референдуму не може одлучивати, а укључују питања људских права, пореза,

прорачуна, помиловања те прихваћања и ратификације међународних споразума.

И у земљама у којима нема правних сметњи за коришћење референдума, ријетки су

случајеви његовог коришћења. Тако је у Великој Британији референдум у

националним оквирима био први пут спроведен 1975, када су грађани одлучивали да

ли да Велика Британија приступи Европској заједници или да не приступи. Исто тако и

у Републици Италији је, за скоро шест деценија важења устава, референдум био

спроведен свега једанпут, и то поводом закона о разводу брака.

Правна основа за расписивање референдума у Републици Српској налази се у Уставу.

С тим у вези Народна скупштине Републике Српске је 13. априла 2011. године

донијела Одлуку о расписивању републичког референдума (Одлука). Одлука је

објављена у Службеном гласнику Републике Српске број 45/2011. У преамбули је

наведено да се Одлука доноси на основу члана 70 став 1 тач. 2 и 5. Устава Републике

Српске као и чланова 182 и 186 став 1 и 2 Пословника Народне скупштине Републике

Српске (Сл. гл. РС бр. 31/2011), те чл. 10 и 11 Закона о референдуму и грађанској

иницијативи Републике Српске (Сл. гл. РС, бр. 42/2010).

Доношењу одлуке о расписивању референдума је претходио низ закључака који су се

односили на стање у правосуђу БиХ. Иако се Одлука односи на наметнуте акте

Високог представника у цјелини, у другом дијелу референдумског питања се

искључиво односи на Суд и Тужилаштво БиХ. И једно и друго представља стварни

повод за расписивање референдума и за усвајање Одлуке. Релевантни прописи који

омогућавају расписивање референдума у Републици Српској су: Устав Републике

Српске који у члану 70. гдје су описане надлежности Народне слупптине наводи:

Народна скупштина доноси законе, друге прописе и опште акте; ...; расписује

републички референдум; зати Пословник о раду Народне скупштине, Закон о

референдуму и грађанској иницијативи.

Закон о референдуму и грађанској иницијативи у дијелу Спровођење референдума

(Члан 10) наводи:11

1) Народна скупштина одлуку о расписивању републичког референдума доноси

већином гласова укупног броја народних посланика;

                                                                                                                         11 Закон о референдуму и грађанској иницијативи у РС, Службени гласник РС бр. 42/10

13    

2) Приједлог за расписивање републичког референдума могу поднијети предсједник

Републике, Влада Републике Српске, најмање 30 народних посланика или

најмање 10.000 бирача;

3) Скупштина општине, односно града одлуку о расписивању општинског

референдума доноси већином гласова укупног броја одборника.

4) Приједлог за расписивање општинског референдума могу поднијети једна

трећина одборника, начелник односно градоначелник, најмање 10% бирача

уписаних у бирачки списак општине, односно града или 3000 бирача ако је у

бирачки списак општине, односно града уписано више од 30 000 бирача.

5) Од дана ступања на снагу одлуке о расписивању референдума из ст. 1. и 3. овог

члана до дана спровођења референдума не може протећи мање од 30 дана ни

више од шест мјесеци.

Надаље у члан 11. се говори о томе да:

1) Одлука о расписивању референдума садржи нарочито: назначење територије за

коју се референдум расписује, питање или питања о којима се грађани

изјашњавају и вријеме спровођења референдума.

2) Одлука о расписивању референдума објављује се на начин на који се објављују

акти органа који је расписао референдум.

Да би референдум успио, потребно је да буду испуњени одређени услови, међу којима

су два најважнија: први, да бирачи могу слободно да се изразе; други, да бирачи буду

довољно квалификовани, како би могли да изразе своју стварну вољу.

Први услов значи да је референдум успјешан само уколико су одстрањени притисци на

бираче, што ће омогућити да њихова воља буде стварно њихова. А то значи да

референдумска кампања мора бити слободна, како би присталице за „да“ и за „не“

имале подједнаке могућности да се изразе, као и да је расправа у вези са референдумом

отворена. Само ће под тим условима референдум повећати демократске вриједности

представничког система. Слободан избор је исто тако угрожен кад је референдумско

гласање пропраћено пријетњом да ће предлагач референдума у случају да не добије

подршку за одлуку за коју се залаже поднијети оставку. У Француској је референдум

тако коришћен под оба царства, а у овом вијеку у временском периоду од 1961. до

1969. Неуспијех референдума од 1969. био је разлог подношења оставке генерала Де

Гола на положај предсједника Републике и његовог повлачења из јавног живота.

Други услов успјеха референдума везан је за компетентност бирача, њихову

способност да располажу знањима и обавјештењима без којих није могуће доносити

14    

сложене референдумске одлуке. Непостојање такве способности у бирача Слободан

Јовановић назива „моралном сметњом“ за спровођење референдума. Такву „сметњу“

вјероватно је на уму имао и Прудон, када је још 1848. говорио да је опште право гласа

„изврсна институција да народ путем ње каже, не оно што мисли, него оно што се од

њега тражи да мисли“. Данашњи грађанин није у прилици да стекне многа знања, па

није више ни онако слободан као што је био у античкој држави. О томе Слободан

Јовановић каже: „У античкој држави, слободан је грађанин имао своје робове, живио је

од туђег рада, био господар свога времена, рједном ријечју имао је услове за виши

културни живот, па сагласно томе и за оне интелектуалне напоре који се траже од

једног законодавца. Под владом општег права гласа, слободан грађанин јесте махом

радник, човјек који се бори за насушни хљеб, знатно испод културног нивоа на коме се

налазио слободан грађанин у античкој држави. Бирачко тијело по општем праву гласа

није у стању да испуњава како треба ни своје бирачке дужности. Како се онда може и

мислити да му се повјере те још много теже, законодавне дужности?“

Посебан услов успјешности референдума је начин постављања референдумског

питања, које не смије бити двосмислено, нити тако да се у једном питању налазе два

питања. Оно мора бити једноставно – република или монархија, за или против женског

права гласа и слично. Уз то, питање мора бити постављено тако да буде погодно за

одговор са „да“ или са „не“. Референдум који се односи на устав или на закон од по

неколико десетина чланова нема смисла. Погођена је употреба референдума ако се

бирачи питају да ли су за непосредан избор председника републике или нису, али није

озбиљно износити на референдум устав од 106 чланова, као 1946. у Француској или

закон са 67 чланова који се односи на регионализацију, као 1969, опет у Француској.

Због тога Есмен није у референдуму видио демократска обиљежја, сматрајући да

грађанин приликом референдумског гласања није слободан, него је, напротив, подељен

између алтернатива „или да одбије закон за који вјерује да је у начелу добар због једне

одредбе коју сматра неприхватљивом или да прихвати ту одредбу да не би одбио

цијели закон“. А Андре Малро је писао: „Сматрао сам да је устав који предвиђа

референдум као средство власти сачињен за народ, а не народ за устав.“

15    

2.2. Врсте референдума

Референдум је непосредно изјашњавање грађана најчешће за једну од двије понуђене

алтернативе (углавном „за“ и „против“ или „да“ и „не“). Примјеном различитих

мјерила, могуће је добити различите врсте референдума, које постоје у савременим

уставним системима.

Када се посматра предмет због кога се референдум расписује, пракса показује да он

може да се односи на различита питања, али по овој подјели су најважнији

уставотворни и законодавни референдум. Поред ова два најзначајнија референдума

имамо и административни референдум, финансијски референдум, референдум из

области међународног права, референдум за распуштање парламента, итд.

Уставотворни референдум је врста референдума којим грађани изгласавају доношење

или промјену устава и он представља завршну и кључну фазу у уставотворном

поступку. Овој фази претходе друге фазе у којима парламент припрема приједлог, а

затим гласа о том приједлогу, при чему то гласање не значи коначно усвајање промјене

(односно доношење) устава. Коначно усвајање промјене (односно доношење) устава се

врши гласањем грађана на референдуму и тиме они потврђују, ратификују промјену

(односно доношење) устава. При томе, између земаља у којима се спроводи

уставотворни референдум постоје разлике, не само у погледу претходних фаза

поступка промјене устава, већ и у погледу већине која треба да се постигне на

свенародном гласању. Та већина може бити: већина од свих датих гласова (Јапан,

Филипини), већина бирача који су гласали с тим да је гласала већина од укупног броја

бирача (Хрватска, Словенија), већина грађана који имају право гласа (Куба), већина

пуноважних гласова (Италија), итд. Уставотворни референдум може бити обавезан или

факултативан. Уставотворни референдум је обавезан ако промјена (доношење) устава

мора да се изнесе пред народ, тј. на свенародно гласање. Сматра се да без потврде

(ратификације) од стране грађана, промјена (односно доношење) устава није извршена.

Обавезни уставотворни референдум се јавља, како пракса показује, у три вида. Прво,

уставотворни референдум је обавезан у свим случајевима промјене устава (Ирска,

Јапан, Швајцарска, Филипини, и др.). Карактеристично је да у Швајцарској, поред

грађана, о промјени устава морају да се изјасне и кантони. У неким земљама

предвиђени су случајеви у којима се неће спровести уставотворни референдум, иако је

он утврђен као обавезан. Нпр., у Француској уставотворни референдум се неће

спровести ако Предсједник Републике одлучи да пројекат уставне ревизије поднесе

16    

Парламенту сазваном као Конгрес који промјену Устава изгласава већином од три

петине датих гласова. Уставотворни референдум може бити, међутим, обавезан само за

промјену одређених одредаба (питања) устава, и то је други вид обавезног

уставотворног референдума. У Шпанији, такође, уставотворни референдум ће бити

обавезан ако се спроводи потпуна ревизија устава или дјелимична ревизија која се тиче

тачно одређених делова Устава. Трећи вид обавезног уставотворног референдума је

познат, нпр., у Сенегалу, и неким другим земљама. Он се састоји у обавези спровођења

референдума у случају да парламент не изгласа промјену устава већином коју је

прописао устав. У извјесном броју земаља уставотворни референдум је, међутим,

факултативан, иј. он није обавезан, али се може расписати ако такву одлуку донесе

одређени број посланика у парламенту, односно одређени број бирача и др. Тако,

пројекат уставне ревизије се ставља на референдум ако то захтијевају две трећине

чланова парламента (Гвинеја), једна петина чланова једног дома парламента или

500.000 бирача или пет покрајинских савета (Италија), једна десетина чланова једног

или другог дома парламента (Шпанија), итд. У Шпанији постоји и обавезан

референдум за промјену поједининих делова Устава, а у Аустрији референдум је

обавезан ако се ради о доношењу новог Устава, а ако се врши само делимична

ревизија, референдум се расписује на захтијев једне трећине чланова било једног било

другог дома парламента.

Законодавни референдум је врста референдума путем кога се грађани изјашњавају о

законима. Први познати примјер уставом предвиђеног законодавног референдума је

био у Француској. Тзв. Монтањарски Устав од 1793. године12 је повјерио законодавном

телу предлагање закона, а гласање о законима самим грађанима у оквиру њихових

примарних скупштина. Законодавни референдум је постао убрзо дио законодавне

процедуре у појединим државама чланицама САД, у Швајцарској, итд., да би у

двадесетом вијеку доживио знатно ширу примену. Карактеристично је да је

законодавни референдум био уставно предвиђен у скоро свим социјалистичким

земљама што, међутим, није довело и до његове стварне употребе у пракси ових

земаља. Законодавни референдум је несумњиво најаутентичнији облик изражавања

воље народа те је, као такав, у логици једне истинске демократије. Извјесни недостаци

који прате примјену законодавног референдума (проблем честог позивања грађана да

гласају, проблем познавања питања о коме гласају, итд.), међутим, доводе до

                                                                                                                         12 Уставни акт од 24. јуна 1793. године, чл. 11.

17    

ограничене употребе референдума, али не могу да оспоре његову вриједност и потребу

спровођења. Законодавни референдум, тамо гдје постоји, по природи ствари, чини

нераздвојни дио законодавне процедуре. У зависности од форме у којој се испољава,

референдум може да представља посебну фазу законодавног поступка. Под

факултативним законодавним референдумом се подразумијева такав референдум који

може, али не мора да буде расписан о неком питању.

Према времену примјене разликују се претходни референдум (кад претходи акту

државе и утврђује општа начела за тај акт, као, примјера ради, референдум од 2. јуна

1946. у Италији, којим је изабран републикански облик владавине, након којег је

услиједио нови устав Италије или одредба члана 2, Устава Републике Црне Горе, према

којој се о промјени државног статуса, облику владавине и промјени граница не може

одлучивати без претходно спроведеног референдума грађана) и накнадни референдум

(кад исти хронолошки слиједи послије акта државе, али кад без њега нема тог акта

државе – примјер уставотворног референдума према Уставу Републике Србије од

1990). Са становишта дјејства, разликују се конститутивни референдум (кад има за

циљ да потврди ваљаност или дјејство једног акта) и аброгативни референдум (кад

тежи да укине акт који је на снази, не замијењујући га при том неким другим). Примјер

аброгативног референдума пружа Устав Републике Италије од 1947. који у члану 75

каже: „Народни референдум се расписује ради одлучивања о потпуном или

дјелимичном укидању једног закона или једног акта који има снагу закона, кад то

захтијева педесет хиљада бирача или пет обласних савјета.“ У односу на правни основ,

разликују се обавезни референдум (кад је као такав предвиђен уставом, према којем

односног акта нема без пристанка бирачког тијела) и факултативни референдум (кад

га може захтијевати одређен проценат бирачког тијела, одређен број држава чланица

или аутономних јединица, одређен број посланика у парламенту или шеф државе у

случају сукоба између домова парламента или ради потврђивања одређених

околности). Са гледишта обавезности одлуке донесене на референдуму, разликују се

обавезујући референдум и савјетодавни референдум. Савјетодавни референдум

постоји кад се акт који је предмет референдума не усваја путем референдума, него се

гласањем на референдуму о том акту само изражава мишљење. Кад треба да донесе

неку важну одлуку, парламенту је од користи да сазна шта о томе мисле грађани, па да

би дошао до таквог сазнања, износи то питање на референдум. Од грађана се на

референдуму једноставно тражи да изразе своје мишљење. То мишљење може

политички посматрано имати велику тежину, али правно оно не обавезује парламент,

18    

који има пуну слободу у одлучивању. Парламент, значи, може одлучити и супротно

мишљењу грађана израженом на референдуму. Степен политичке везаности

парламента мишљењем грађана зависи од односа политичких снага у друштву.

По радно-функционалном принципу, референдум може бити у привредним

пређузећима и у установама. У њему учествују сви запослени радници. До уставних

амандмана на Устав СФРЈ из 1974. године, који су усвојени 1988. године, у радним

организацијама и установама референдум се проводио за све опште - нормативне акте,

а од 1988. године обавезан је само за доношење статута.13

Посебну врсту референдума представља арбитражни референдум (référendum

d'arbitrage), који постоји кад посебни државни орган, по правилу шеф државе, износи

бирачком тијелу на арбитражу спор који је настао између њега и парламента, односно

између домова парламента.

На крају је потребно напоменути да су у различитим уставним системима14 различито

утврђена подручја на која се односи законодавни референдум. Тако је већи број

земаља, међу којима и Швајцарска као бастион референдума, искључио неке законе из

референдума. „У системима који установљују законодавни референдум, често се

искључује његова примјена на доношење закона о буџету, амнестији, помиловању,

ратификацији међународних уговора и слично.

2.3. Поступак примјене референдума

Расписивање референдума зависи од субјекта коме је устав дотичне државе повјерио

право да то одреди (примјера ради у Тунису то може бити Предсједник Републике, у

Француској Предсједник Републике на предлог Владе или заједнички приједлог

домова парламента, у Италији пет стотина хиљада бирача или пет покрајинских

савјета, у Естонији парламент, итд). Предмет гласања на факултативном законодавном

референдуму може бити сваки закон. Често устави стриктно набрајају законе који могу

бити изнијети на референдум (нпр. Устав Француске Републике од 1958. одређује да

Предсједник Републике може ставити на референдум сваки нацрт закона који се тиче

организације јавних власти, који садржи потврду неког споразума ЕУ, или којим се

даје овлашћење за ратификовање неког међународног уговора који би, иако није

                                                                                                                         13 Амандман XXIV на Устав из 1974. године удвојен је 26. новембра 1986. године. 14Законски оквир, примјера ради, у Хрватској дефинише три врсте референдума: државни референдум, локални референдум и савјетодавни референдум.

19    

супротан Уставу, утицао на функционисање институција, док Устав Републике Италије

од 1948. забрањује референдум за пореске законе и за буџет, за амнестију и

помиловање, за ратификацију међународних уговора, као и Устав Естоније од 1992.

који забрањује закон о буџету, порезима и финансијским обавезама државе, итд.).

Обавезан референдум значи да се правни акт мора изнијети на општенародно гласање

да би, у случају позитивног исхода, постао коначно усвојен акт. Изношење свих или

одређених закона на референдум представља врло велику обавезу па и ризик за

законодавца па је и разумљиво што се обавезан референдум ријетко предвиђа у

уставима. Када је Република Српска у питању поступак спровођења референдума

регулисан је Законом о референдуму и грађанској иницијативи и сагласно са тим

законом право изјашњавања на референдуму имају грађани који у складу са уставом и

законом имају бирачко право.15

Поступак спровођења референдума у Републици Српској је јаван. Јавност поступка

спровођења референдума подразумијева право сваког грађанина да под једнаким

условима, путем средстава јавног информисања или на други одговарајући начин, буде

благовремено и истинито информисан о свим фазама поступка. Народна скупштина

Републике Српске одлуку о расписивању републичког референдума доноси већином

гласова укупног броја народних посланика. Приједлог за расписивање републичког

референдума у Републици Српској могу поднијети предсједник Републике, Влада

Републике Српске, најмање 30 народних посланика или најмање 10.000 бирача.

Скупштина општине, односно града, одлуку о расписивању општинског референдума

доноси већином гласова укупног броја одборника. Приједлог за расписивање

општинског референдума могу поднијети једна трећина одборника, начелник односно

градоначелник, најмање 10% бирача уписаних у бирачки списак општине, односно

града или 3.000 бирача ако је у бирачки списак општине, односно града уписано више

од 30.000 бирача. Од дана ступања на снагу одлуке о расписивању референдума до

дана спровођења референдума не може протећи мање од 30 дана ни више од шест

мјесеци.

Одлука о расписивању референдума садржи нарочито: назначење територије за коју се

референдум расписује, питање или питања о којима се грађани изјашњавају и вријеме

спровођења референдума.

                                                                                                                         15 Закон о референдуму и грађанској иницијативи Републике Српске, чл. 4. Службени гласник РС бр. 42/10.

20    

Органи за спровођење референдума су комисија и гласачки одбор. Комисију образује

орган који је расписао референдум, а комисија образује гласачке одборе. Кад се

спроводи републички референдум, односно општински референдум, комисије се

образују и у општини, односно граду. Кад се спроводи републички референдум,

комисије у општини, односно граду образује Републичка комисија за спровођење

референдума у року од 15 дана од дана ступања на снагу одлуке о расписивању

референдума.

Републичка комисија ће у року од 15 дана од дана ступања на снагу одлуке о

расписивању републичког референдума, закључити споразум са надлежним органима

власти Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине о спровођењу референдума за грађане

Брчко Дистрикта Босне и Херцеговине који имају држављанство Републике Српске.

Комисију за спровођење референдума чине предсједник и чланови комисије.

Републички референдум спроводе: Републичка комисија, комисија за спровођење

републичког референдума у општини, односно граду и гласачки одбори. Републичку

комисију коју чине предсједник и осам чланова именује Народна скупштина, на

приједлог надлежног скупштинског радног тијела, истовремено са доношењем одлуке

о расписивању референдума.

Републичка комисија:16

• доноси пословник о свом раду;

• стара се о законитом спровођењу републичког референдума;

• усклађује рад комисија за спровођење републичког референдума у општини,

односно граду и даје им упутства за спровођење републичког референдума;

• стара се о обезбјеђивању материјала за гласање за све органе који спроводе

републички референдум, као и за извршавање техничких припрема референдума;

• врши контролу штампања гласачких листића и поступка достављања гласачких

листића органима за спровођење референдума;

• прописује обрасце за спровођење републичког референдум;

• објављује прве незваничне резултате републичког референдума, најкасније у року

од 48 сати од затварања гласачких мјеста;

• утврђује резултате републичког референдума;

• подноси извјештај Народној скупштини о резултату гласања на републичком

референдуму,

                                                                                                                         16 Према Закону о референдуму и грађанској иницијативи Републике Српске.

21    

• јавно објављује резултате републичког референдума, као и за свако гласачко

мјесто у Републици и

• врши друге послове утврђене овим законом и одлуком о расписивању

референдума.

Комисију за спровођење републичког референдума у општини, односно граду чине

предсједник и четири члана.

Комисија за спровођење републичког референдума у општини, односно граду:

• доноси пословник о свом раду;

• одређује гласачка мјеста;

• именује гласачке одборе и стара се о правилности њиховог рада;

• врши техничке припреме гласања на републичком референдуму;

• преузима од гласачких одбора материјале о гласању на републичком

референдуму;

• утврђује резултат гласања републичког референдума на територији општине,

односно града;

• доставља извјештај Републичкој комисији о резултатима гласања и

• врши и друге послове утврђене овим законом.

Гласачки одбор именује се за свако гласачко мјесто, најкасније десет дана прије дана

одређеног за изјашњавање на референдуму. Гласачки одбор чине предсједник и два

члана.

Приликом именовања гласачких одбора, обавезно се води рачуна о сразмјерној

заступљености политичких странака у скупштини која је расписала референдум.

Гласачки одбор руководи гласањем на гласачком мјесту, обезбјеђује правилност и

тајност гласања и утврђује резултате гласања на гласачком мјесту. Гласачки одбор се

стара о одржавању реда на гласачком мјесту за вријеме изјашњавања на референдуму.

Питање о коме се грађани референдумом изјашњавају мора бити изражено јасно тако

да се на њега може одговорити ријечју „за“ или „против“, односно „да“ или „не“. Кад

се на референдуму грађани изјашњавају истовремено о више питања, свако питање

мора бити посебно формулисано на гласачком листићу тако да се на свако може

одговорити ријечју „за“ или „против“, односно „да“ или „не“.

Гласачки листић за изјашњавање на референдуму садржи:

а) назив органа који је расписао референдум,

б) датум одржавања референдума,

22    

в) питање или питања о којима грађани треба да се изјасне на референдуму,

г) ријечи „за“ и „против“, односно ријечи „да“ и „не“ једну поред друге и

д) отисак печата надлежне комисије.

Гласачке листиће припрема комисија за спровођење референдума. Комисија за

спровођење референдума утврђује број гласачких листића који мора бити једнак броју

грађана који имају право изјашњавања на референдуму уписаних у бирачки списак, као

и број резервних гласачких листића за спровођење републичког, односно општинског

референдума. Гласа се заокруживањем на гласачком листићу једног од могућих

одговора. У погледу начина гласања лица која нису у могућности да гласају на

гласачком мјесту, односно да сама гласају, сходно се примењују прописи о изборима.

По завршеном гласању гласачки одбор утврђује резултате гласања на гласачком мјесту

и о томе саставља записник. Неважећи гласачки листић је онај листић на коме су

заокружене и ријеч „за“ и ријеч „против“, односно и ријеч „да“ и ријеч „не“,

непопуњен листић и листић који је тако попуњен да се не може са сигурношћу

утврдити како се грађанин изјаснио.

У записнику о резултату гласања на гласачком мјесту наводе се: датум и мјесто

одржавања гласања, гласачко мјесто, лична имена чланова гласачког одбора, приједлог

који је стављен на референдум, број грађана с бирачким правом на гласачком мјесту,

број грађана с бирачким правом који је гласао, број неупотријебљених гласачких

листића, укупан број важећих гласачких листића, укупан број неважећих гласачких

листића, број гласова „за“ или „да“, односно „против“ или „не“ кад се гласало о неком

питању, број гласова за сваки од приједлога кад се гласало између више приједлога,

резултат гласања, као и друге чињенице важне за гласање и рад гласачког одбора.

Сваки члан гласачког одбора може дати издвојено мишљење и примједбе на записник.

Записник потписују сви чланови гласачког одбора. Записник и остале материјале са

гласања гласачки одбор доставља надлежној комисији у року од 12 сати од затварања

гласачког мјеста.

Извјештај о спроведеном референдуму комисија за спровођење референдума доставља

органу који је расписао референдум. Орган који је расписао референдум дужан је да

на првој наредној сједници од дана подношења извјештаја надлежне комисије

констатује резултате референдума.

Резултат републичког референдума објављује се у форми извјештаја у „Службеном

гласнику Републике Српске“, најкасније у року од 30 дана од дана констатовања

резултата референдума.

23    

Резултат општинског референдума објављују се на начин на који се објављује одлука о

расписивању референдума, најкасније у року од 30 дана од дана одржавања

референдума. Референдум је пуноважан ако је на њему гласала натполовична већина

грађана који имају бирачко право и који су уписани у бирачки списак. Референдумско

питање добило је подршку грађана ако се за њега изјаснила натполовична већина

грађана која је гласала на референдуму.

Ако су се грађани референдумом претходно изјаснили о одређеном питању, надлежни

орган ће донијети одговарајући акт у року од шест мјесеци од дана одржавања

референдума у складу са Уставом и законом.

О истом референдумском питању, без обзира на резултат изјашњавања грађана на

референдуму, грађани се не могу поново изјашњавати референдумом у року краћем од

шест мјесеци од дана одржаног референдума.

2.4. Мјесто и улога (вриједности) референдума у друштву

Систем иницијатива у којем је аутор текста и иницијатор парламент заснива се на

уставној концепцији референдума као средства политичких странака. Такав систем су

прихватиле државе с дугом парламентарном традицијом, попут Велике Британије,

Шведске и Норвешке, али га налазимо и у Ирској, Данској, те примјера ради, Финској.

Према тој концепцији референдума као средства политичких странака, парламентарна

већина процјењује предности народног изјашњавања и није подложна спољашњим

утицајима у доношењу одлука. Стога ће се парламентарна већина одлучити за

референдум уколико сматра да одлука која треба бити усвојена има далекосежно

значење које прелази границе њиховог мандата или уколико су подијељени о неком

питању (приликом чега обично први разлог не искључује други). Примјера ради у

британском референдуму из 1975. године, везаном за преговоре с ЕЕЗ-ом, сврха је била

рјешавање конфликта унутар Парламента у коме су парламентарна већина и опозиција

била малтене строго подијељена о том питању. Одлука донесена на референдуму

такође може имати и важне посљедице на политички систем у земљи, као што је био

случај након провођења норвешког референдума о приступању ЕЕЗ-у 1972. године. На

том је референдуму 53% бирача одбило приједлог који је имао подршку чак три

четвртине заступника у парламенту, а посљедица таквог резултата је била пад Владе и

раскол унутар социјалдемократа.

24    

С друге стране систем иницијативе у којем су аутор текста и иницијатор поступка и

даље органи државне власти, али иницијатор више није законодавно тијело, већ тијело

извршне власти, примјера ради предсједник, монарх и сл. основа је уставној

концепцији референдума као средства државног поглавара. Концепцију референдума

као средства државног поглавара прихватиле су државе с полупредсједничким

обликом организације власти гдје предсједника бира непосредно народ, попут

Француске. Први предсједник модерне Француске Шарл де Гол послужио се

референдумом како би добио подршку бирачког тијела за своју предсједничку

политику. Тај повратак народном одлучивању био је усмјерен на ограничавање

овласти парламента. Примјена ове уставне концепције референдума као средства

државног поглавара у појединим политичким суставима доноси потенцијалну опасност

и стваран ризик ауторитарног застарјевања. Таква би се ситуација могла десити у оним

политичким системима који нису достигли степен демократије одређен стварном

могућности провођења мирне смјене власти.

Систем иницијативе у коме је иницијатор одређен број грађана основа је уставној

концепцији референдума као средства грађана. Овдје је потребно нагласити да је међу

развијеним европских демократијама мало оних у којима је прихваћена уставна

концепција референдума као средства грађана. У вези с предњим можемо навести

Швицарску која је уједно и једина развијена демократија у којој се референдум

грађанске иницијативе примјењује на подручју устава, те Италију. Референдум

грађанске иницијативе усвојен у наведеним државама може се јавити у два облика:

када је аутор текста о којем се одлучује на референдуму парламент, а иницијатори тог

референдума су грађани или пак када су аутор и иницијатор поступка сам народ.

Уколико је аутор текста парламент, а иницијатори грађани, говоримо о факултативном

законодавном референдуму. С друге стране када је аутор текста и иницијатор поступка

сам народ, није ријеч о уклањању из правног поретка закона усвојених у парламенту,

већ о предлагању и усвајању прописа непосредно од народа. На крају додајмо да

референдум грађанске иницијативе заправо представља сталну пријетњу демократски

изабраној власти у држави јер његови резултати могу утицати на њен политички

програм те измијенити њене планове.

25    

3. Плебисцит и његова функција

Плебисцитом се међународном праву назива посебан тип референдума којим се

остварује право народа на самоопредјељење. Таквим референдумом се остварује

отцјепљење, односно раздруживање унутар неке државе или државне заједнице, или се

одлучује о удруживању у неку државу, односно државну заједницу.

За увођење плебисцита у структуру политичког система неке земље, морају да постоје

неки општи услови, слични за све системе, те посебни услови који су специфични за

сваки систем. Нагласимо на почетку да све земље свијета нису истински прихватиле, и

у свој правни систем и политички систем уградиле референдум и плебисцит, те да их у

пракси одржавају врло ријетко. Према неким објективним мјерилима, оне државе, које

прихватају и проводе плебисцит, или пак референдум, оствариле су релативно висок

степен демократије и остваривања људских права и слобода. Имајући у виду

специфичности сваке земље, али и заједничке елементе, изложићемо опште услове који

утичу на то да ли ће се у некој земљи референдум и плебисцит примјењивати или не,

односно да ли ће бити већа или мања успјешност примјене. Ти услови су првенствено:

ниво остваривања демократије, политичка култура становништва, карактеристике

изборног система, те идеологија и традиција.

Ниво остваривања демократије је несумњиво битан елемент у коначном утицају на то

да ли ће се примијенити или не плебисцит и референдум, као битне демократске

форме. За савремене политичке - државне системе, карактеристично је да се, путем

устава и других манифестационих облика, исказују као демократски. При томе је

тешко ући у суштину: шта се подразумијева под демократијом и које елементе

фаворизује. Али је битно да сви мисле да раде демократски и сви прихватају термин

демократије. Тако Норвежанин Arne Naess на овај начин пише о том контраверсном

појму демократије: "Појава ријечи (демократија), која има такав статус, је готово

јединствена у историји људских језика. Највјероватније је да се никада раније није

догодило да исти политички термин, који је за врло дуго времена био употребљаван у

похвалном, погрдном и неутралном смислу, буде прихваћен готово једнодушно као

главно политичко правило безмало свих политичких партија”.17 Коментаришући

схватања Арнеа, Најдан Пашић пише: "Различите, па чак и контрадикторне

интерпретације демократије у теорији и пракси могу се делимично објаснити

пропагандном злоупотребом појмова, које је тако распрострањено у наше време и                                                                                                                          17 Naess, А. А. (1956). Democracy, Ideology and Objectivity, Oslo, Univerzity press, стр. 45.

26    

представља један већ добро познати и много коришћен инструмент духовног

владања... Настојећи да искористе привлачност коју има демократија као политички

симбол у свести савременог човека, разне пропаганде одређују садржај тог симбола

произвољно, или, још тачније - пропагандистички, према својим потребама”.18

Управо предње илустрације схватања демократије јасно указују да ће референдум и

плебисцит бити примијењени у свакој оној држави у којој се демократија схвата као

начин навршавања права човјека, а не да се њоме манипулише и обмањује. То значи да

треба примјењивати облике непосредне демократије, а не облике формалне и

непотпуне демократије.

Политичка и општа култура становништва, а то значи и народних представника,

представља изузетан фактор у томе да ли ће се у једној држави примјењивати

референдум и плебисцит. Међутим, тешко је у свакој држави остварити висок степен

политичке културе. Разни фактори условљавају и различит ниво политичке културе.

Теорија познаје три облика (нивоа) политичке културе: парохијални, поданички и

партиципативни. Парохијална политичка култура је најнижи ниво политичке свијести

људи... Ниво парохијалне политичке културе имају они људи који нису довољно

свјесни своје улоге у политичком систему, нити улоге одговарајућег политичког

система... С друге стране поданичка политичка култура је нешто виши ниво политичке

свијести... Тај ниво политичке културе је доста раширен, чак и данас... За разлику од

претходна два облика партиципативна политичка култура је највиши ниво политичке

културе... Људи су на овом нивоу свјесни своје улоге и улоге политичког система.19

Ако је већина грађана на прва два нивоа, онда је тешко повјеровати да ће се у том

систему афирмисати примјена облика непосредне демократије, па и референдума и

плебисцита. Међутим, ако је обратно, тј. да је политичка свијест грађана на високом

нивоу, онда је сасвим извјесно да ће референдум и плебисцит бити у честој употреби.

Ограничења у бирачком праву и осталим политичким правима представљају велику

сметњу у примјени свих облика непосредне демократије. Сама чињеница да у неком

систему постоје врло велики и бројни цензуси, јасно нас упозорава да је законодавац (а

то значи носилац власти) желио да умањи бирачко тијело, и то баш ону категорију

људи који би, евентуално, при изјашњавању (гласању) могли бити против те власти.

Цензуси се обично односе на омладину између 18 и 20 година, затим на раднике (гдје

се тражи да губи право гласа грађанин ако није на истом мјесту боравио одређен                                                                                                                          18 Пашић, Н. (1976). Савремена држава, БИГЗ, Београд, стр. 248.  19  Према, Кузмановић, Р. (1991). Упоредни политички системи, Нови глас, Бања Лука, стр. 25.

27    

период, нпр. годину, двије, најчешће не више од пет), затим образовни цензус се

односи на широке народне масе (забрањује се бирачко право на примјер неписменима,

а умножава се број гласова онима који имају високо образовање). Дакле, цензуси

искључују велики број људи из демократског одлучивања (било да је ријеч о изборима

за органе власти било да се грађани изјашњавају о неком важном питању на

референдуму или плебисциту). Уско уз класичне форме цензуса, везана су и политичка

права и слободе, односно примјена или забрана политичког плурализма. Тамо гдје су

класични једнопартијски системи и гдје су евентуално забрањене политичке партије,

нема ни говора о афирмацији облика непосредне демократије.

Идеологија и традиција су два важна фактора који одређују да ли ће постојати, и у

којој мјери ће функционисати, облици непосредне демократије. Идеологија је моћно

оружје партија и система. Она постаје снага када овлада масама, поготово када

идеологија одговара радништву и сељаштву. Дакле, идеологија партије, државе,

система и слично, постаје покретач маса без обзира да ли је та идеологија била

исправна. Идеолошки системи тешко могу грађанству пружити пристојну садашњост,

они увијек нуде „свијетлу будућност“. Чини се управо да оперисање са категоријом

будућности, са оним што још није остварено, а може да буде, омогућује идеолошку

манипулацију. Идолатрија будућности огледа се у томе што идеологије, умјесто

незадовољавајуће стварности, понекад нуде сјајну визију будућности, умјесто опоре

свакидашњице."20

Према томе ако је стварност идеологизована, онда су облици непосредне демократије

обична и безсадржајна форма,. Плебисцит и референдум се ријетко одржавају, а ако се

то и деси, одлучивање се усмјерава са далеку будућност народа или тренутни интерес

носилаца идеологије. Уз идеологију која нуди недостижну будућност, јавља се

традиција, као контрапункт, која афирмише прошлост. У таквим системима, гдје се

избјегава садашњост, а нуди будућност и прошлост, најчешће су облици непосредне

демократије сведени на политичко-идеолошку игру, у којој је народ опијен заблудама.

3.1. Расписивање плебисцита

Само расписивање овог облика непосредног демократског одлучивања зависи од

врста плебисцита које нису тако разгранате и многобројне в као што су, примјера

ради, врсте референдума, па се у пракси јављају само двије врсте плебисцита (са                                                                                                                          20 Гоати, В. (1979) Идеологија и друштвена стварност, Радничка штампа, Београд, стр. 31.

28    

одговарајућим подврстама), и то: унутрашњи и вањски плебисцит.

Унутрашњи плебисцит односи се на све врсте плебисцита које расписују и проводе

државни органи једне суверене земље. Тако се, као унутрашња врста плебисцита,

јављају:

1) Плебисцит који с обзиром на своју свеобухватност, може бити:

државни, који се проводи на цијелој територији једне државе, и локални,

који се проводи на једном дијелу државе територије.

2) Плебисцит, с обзиром на то о каквом се садржају изјашњава

становништво, може бити; државно-политичке природе, уставно-правне

природе и дрђруствено-економске природе.

3) Плебисцит, с обзиром на то ко га расписује, може бити:

парламентарни, којег расписује највише законодавно и представничко

тијело, и извршни, којег расписује шеф државе или влада (овај облик

плебисцита је рјеђи пошто се они најчешће стављају

4) у улогу иницијатора – покретача одржавања плебисцита, а расписује га

парламент).

Вањски плебисцит је нешто рјеђи и појављује се у два вида, и то:

1) Плебисцит којег оиганизује нека свјетска мировна

конференција, када у поступку преговора не може доћи до споразума око

тога којој ће држави припасти нека територија. Таквих плебисцита је било

у свијету доста, као на примјер: у Француској у вези припајања Авињона,

Нице и Савоје, у Белгији – Олпена и Малмедија; Пољској и Источној

Пруској – Шлезије;, у Аустрији – Корушке итд.

2) Плебисцит којег организује свјетска организација (на примјер,

Лига народа, или Организација уједињених нација). Таквих плебисцита је

било десетак у посљедњих неколико деценија, нарочито у земљама које су се

ослобађале колонијализма (земље Азије, Африке и Јужне Америке).

Да би се расписао плебисцит (важи и за референдум), нужно је да устав, закон или

статути унапријед утврде када се он може расписати и провести. Тако, на примјер,

Устав Републике Српске (чланом 2)21 утврђује да се плебисцит проводи ради промјене

државне територије. Или, амандман XXIV на Устав из 1974. године изричито је

                                                                                                                         21 Након усвајања амандмана члан 2 данас гласи: Споразум о промјени међуентитетске линије разграничења између Републике Српске и Федерације Босне и Херцеговине може се изнијети на потврду путем референдума у Републици. (члан 2 Устава Републике Српске)

29    

обавезао да предузећа и установе референдумом доносе статут. Друга је ситуација за

расписивање референдума или плебисцита у тренутку када се појаве крупни

друштвени (државни или локални) проблеми, за које законодавна па ни извршна власт

нема мандат да их рјешава, већ то морају учинити грађани, или када ти органи имају

мандат, али желе мишљење грађана.

Плебисцит или референдум расписује, сагласно закону и другим општим актима,

највиши орган друштвено-политичке заједнице или организације - за коју се проводи

референдум или плебисцит. Тако, на примјер, савезни референдум или плебисцит

расписује Савезни парламент) републички референдум - републички парламент, те

обласни, срески и општински - њихове скупштине, а за предузећа и установе - њихови

савјети.

Закон о референдуму бивше Босне и Херцеговине био је на снази све до 23. априла

1993. године, када је донесен Закон о референдуму Републике Српске. У том ранијем

Закону стоји: "Референдум се може расписати ради претходног изјашњавања о

поједином питању из надлежности органа који расписује референдум или ради

потврђивања прописа и другог акта органа који расписује референдум... Одлука о

расписивању референдума објављује се у року од пет дана од дана расписивања

референдума у свим насељеним мјестима подручја на којем се проводи, односно у

организацијама и заједницама у којим се проводи референдум. Од дана расписивања

референдума до дана одржавања, не може протећи више од 60 дана, ни мање од 15

дана... Акт о расписивању плебисцита или референдума садржи нарочито: назив

друштвено-политичке заједнице, односно организације и заједнице за коју се расписује

референдум, питање које се ставља на референдум, подручје односно мјесто за које се

расписује референдум и дан провођења референдума.")22

Одлука о расписивању референдума је сувише значајна, са битним правним,

политичким и другим посљедицама, па због тога се мора добро претходно проучити

иницијатива за расписивање референдума. Треба процијенити шта се добија њиме,

затим утврдити да ли је он савјетодавни (факултативни) или обавезни (императивни),

те постоје ли остале формално-правне и политичке претпоставке,као и технички

услови за референдум. Када се већ донесе одлука о расписивању референдума, онда се

он мора и провести. Уз нормативни дио одлуке о расписивању референдума, у којој се

не смије изоставити ни један битан елемент прописан Законом о референдуму, нужно                                                                                                                          22 Члан 3, 4. и 13. Закона о референдуму, Службени лист БиХ, број 29/77 од 31. октобра 1977. године; Закон о референдуму, "Службени гласник Републике Српске", број 4/93.

30    

је да се донесе и објави политички проглас у којем ће бити објашњени циљеви

референдума и друга нужна појашњења.

Кампања за провођење референдума или плебисцита је битан елемент у низу

поступака (радњи) од момента доношења одлуке о расписивању референдума до

његова завршетка. Циљ кампање је да референдум или плебисцит успије, односно да

на гласачко мјесто изађе што више грађана. Кампања се води и због тога да што више

грађана каже „да“ или „не“, зависно од тога за што се залаже предлагач референдума.

Грађани ће моћи заузети правилан став, односно моћи ће се изјаснити објективно ако

им буду понуђене вјеродостојне, свеобухватне и благовремене информације -

документи и аргументи. Зато се, у правилу, уз одлуку као нормативни акт и уз проглас,

као политички акт, припрема документациона основа - писани материјал, брошура23 и

слично.

Врло значајну улогу у кампањи за референдум и плебисцит имају средства

информисања: дневна и друга штампа, радио и телевизија. Та средства, ако објективно

приказују чињенице релевантне за референдум и плебисцит, омогућиће да грађани

могу лакше да се одлуче како ће се изјаснити. Постоје ситуације када су чињенице

добро познате свима, па се кампања води само са политичког аспекта; тада може доћи

до тога да се референдум или плебисцит, као облик непосредне демократије,

исполитизује и идеологизује па да његови резултати не пруже праву вољу народа, већ

његову тренутну вољу, формирану јаком идеолошко-политичком кампањом. Међутим,

резултати референдума или плебисцита су тврдоглаве чињенице које не признају

тренутно расположење грађана, па се резултати узимају као материјализовани одраз

чврсто формиране воље грађана. Постоје мишљења да за референдум није потребна

агитација, већ само презентација докумената о којима се грађани изјашњавају или

документ о којем се грађани изјашњавају. Кампања (агитација) за референдум може се

водити до последњег дана, па чак и на сам дан изјашњавања. Ту, у правилу нема оне

двадесетчетворочасовне или четрдесетосмочасовне предизборне шутње, као код

парламентарних и других избора.

Утврђивање бирачког тијела је важан посао у поступку провођења референдума и

плебисцита. Тај посао обављају државни оигани (најчешће општине) на основу Закона

о бирачким списковима. Ажурирају се бирачки спискови, и то тако што се у њих уносе

                                                                                                                         23 Скупштина општине Бањалука расписала је референдум за увођење самодоприноса за период 1986-1991. године и том приликом издата је брошура на 34 странице у којој је обрађено због чега се уводи самодопринос.

31    

имена дораслих и досељених грађана, а исписују се умрли и одселили, као и они

којима је одузето право гласа судском одлуком. Привремено или трајно одузимање

права гласа грађанину може донијети надлежни суд, најчешће у два случаја: због

учињеног кривичног дјела и због одређене болести грађанина.

Ажурирање бирачких спискова врше општински органи управе по службеној

дужности, али су и грађани дужни да провјере да ли су уписани у бирачки списак.

Исправке се могу вршити, најчешће, све до момента издавања извода из бирачких

спискова, који се упућују бирачким одборима, и то, најчешће, 24 или 48 сати прије

почетка гласања. И поред пажљивог и одговорног рада органа управе, често се

дешавају грешке у списковима, па се неки грађани не нађу у списковима, а они умрли и

одсељени нису брисани, и слично. Зато, у неким случајевима, државна изборна

комисија дозвољава да грађани гласају на основу личне карте.

Величину (број) бирачког тијела је важно знати знатно раније (барем петнаестак дана

прије референдума) због техничких разлога (због броја листића који треба да се

штампају, због густоће бирачких одбора и сл.).

Утврђивање изборних јединица на територији гдје се проводи референдум или

плебисцит је веома значајан правни, политички и технички посао. Примјењују се

нормативни акти који важе за редовне (или ванредне) изборе, уколико није актом о

расписивању референдума или плебисцита другачије регулисано, односно уколико

није тачно утврђено која је то територија. Актом о расписивању референдума или

плабисцита може се одредити изборна јединица ако се ради о малој територији, као, на

примјер, расписује се референдум за једну мјесну заједницу, или расписује се

плебисцит за једно насеље или дио насеља, општину или дио општине, с циљем да се

грађани опредијеле за њихово територијално прикључење или отејепљење. У таквим

случајевима изборна јединица се поклапа са територијом на којој се грађани

изјашњавају.

Ако је референдум или плебисцит за цијело државно или релативно веће подручје,

онда се законом или одлуком утврђују изборне јединице. Начин одређивања изборних

јединица је веома сложен. Ради се о томе да, генерално узевши, изборне јединице

морају бити такве да омогућују остваривање једнакости бирачког права грађана. Зато

би било логично (и у пракси се најчешће тако ради) да се изборне јединице поклапају

са административно-терито-ријалним јединицама (срезовима, општинама, мјесним

заједницама). Међутим, дешава се да се путем изборних јединица желе постићи други

циљеви. До овога може доћи не само из објективних разлога усљед неједнаке величине

32    

изборних, јединица, које се поклапају са неједнаким административно-територијалним

јединицама, него и свесном дјелатношћу субјективних политичких снага ради

постизања изборне победе.")24 Из тог разлога може доћи до формирања необичних

изборних јединица са тежњом да у њима, на примјер, буде само градско или сеоско

становништво, или да буде претежно само једне националности, или да је у тој

јединици претежно заинтересовано становништво за исход референдума и сл. Постоје

посебне теорије о изборним јединицама, које се називају изборна геометрија. "Изборна

геометрија је једно од средстава која се употребљавају да би се извитоперили

принципи и изборна техника постојећег изборног система и обезбиједи повољни

изборни резултат у корист влађајућих група, односно партија.")25 Зато се мора водити

рачуна о томе, пошто су референдум и плебисцит важно питање и увијек је за њих неко

директно заинтересован.

Органи за провођење референдума или плебисцита су исти (или врло слични) као и код

редовних избора. Сагласно Закону о референдуму постоје два органа за провођење

референдума или плебисцита, и то: комисија и одбор (комисије и одбори). Уколико се

референдум или плебисцит проводе на ширем подручју, или чак на подручју цијеле

државе, онда постоје комисије на два или три нивоа (општинске, среске, републичке и

савезна), док бирачки одбори имају исти ранг и образују се за свако бирачко мјесто.

Правило је да предсједник и чланови комисије мора да буду правници, док чланови

гласачких одбора могу бити и грађани осталих занимања. Једино ако референдум или

плебисцит имају изразиту политичку димензију, онда се води рачуна да у гласачким

одборима буде број чланова бирачких одбора сразмјеран интересу и снази политичких

партија или група које проводе референдум или плебисцит.

Начин гласања на референдуму и плебисциту је такође одређено. Да би гласање

(изјасњавање) прошло без ометања и да би било реалан одраз воље гласача - грађана

мора да се проведу пажљиво и досљедно све претходне радње. Неке од тих радњи смо

споменули и образложили, а неке треба истаћи, као што су: правилно састављање

питања на листићу, довољан број гласачких листића, благовремено достављање

листића и осталог материјала, обезбјеђење мира и реда на гласачком мјесту.

Штампани листићи не смију бити превелики а ако их је више, мора да буду различите

боје. Комисија за провођење референдума или плебисцита мора доставити бирачком

                                                                                                                         24 Продановић, Д. (1983). Изборни системи, у књизи: Упоређни политички системи, Савремена администрација, Београд, стр. 338.  25 Чемерлић, Х. (1975). Политичка енциклопедија, Савремена администрација, Београд, стр. 370.

33    

одбору листиће и извод из бирачког списка бирача најмање 12 сати прије отварања

гласачког мјеста.

Утврђивање резултата гласања за референдум или плебисцит је завршна фаза

гласања. Гласачки одбори, по затварању гласачких мјеста, сабирају гласове "за" и

"против". Тај посао мора бити прецизан, високо одговоран и моралан. У прошлости је

било случајева намјештања резултата, разним махинацијама од стране гласачког

одбора, па чак и од комисија које сачињавају правници. Иако се у гласачке одборе

именују високо одговорни људи, ипак је корисно да се поставе контролори (монитори)

на гласачка мјеста. Они присуствују и током гласања и током пребројавања гласова и

утврђивања резултата гласања.26

Листићи се, у правилу, сврставају у три групе: прва група су листићи са одговором "да"

или "за"; друга група су листићи са одговором "не" или "против" и трећа група су

неважећи листићи.

Број листића из све три групе мора се поклапати са бројем заокружен гласача у изводу

из бирачког списка. Дозвољавају се ситне грешке, односно пар листића више или

мање, што се сматра очигледном омашком (грешком), али веће одступање упозорава на

незаконит рад одбора. У таквим случајевима, може референдумска комисија

поништити гласање на том гласачком мјесту и за 14 дана обновити гласање, а гласачки

одбор смијенити и, по потреби, покренути одговарајући законски поступак

(прекршајни или кривични).

Степен обавезности спровођења одлуке која је донесена на референдуму или

плебисциту је такође јасно дефинисан. По правилу, одлуке референдума или

плебисцита су обавезне - проводиве, биле оне позитивне или негативне. Међутим, ту

постоје неке разлике између референдума и плебисцита. Наиме, одлуке плебисцита су,

у сваком случају, и увијек обавезујуће и мора да се спроведу. На другој страни, код

референдума све зависи од тога какав је његов карактер.

Контрола провођења одлуке референдума и плебисцита је малтене обавезна. Стим у

вези свака правна држава има механизме (правне и политичке) којима обезбјеђује

извршење одлука. За извршење одлука референдума и плебисцита заинтересовано је

више фактора, као што су: јавна власт, грађани, политичке организације и међународне

организације. Степен заинтересованости је различит: па су грађани заинтересовани за

сваки референдум и плебисцит, јавна власт (државни органи) - за већину, а политичке                                                                                                                          26 Постављање страначких контролора нарочито се практикује код избора за парламент, као и када плебисцит расписује међународна организација-

34    

и међународне организације - само са неке. Тако се може говорити о вишеструкој

контроли: општенародној, државној (преко својих институција - најчешће преко судова

и инспекција), политичкој и међународној.

Контролу над извршењем одлука референдума и плебисцита, поред редовних судских

органа, има Уставни суд и Омбудсман. Уставни суд врши тај надзор по службеној

дужности или по пријави (захтјеву) странака (физичких или правних лица). Као

парламентарни орган, орган за контролу извршне, па и судске власти, омбудсман у

неким земљама има важну контролну улогу.

Међународне оиганизације врше контролу преко својих специјализованих

организација (нпр. ОУН преко низа својих органа) или путем густо распоређених

монитора у појединим државама, а нарочито у оној гдје се одржава референдум или

плебисцит који интересује дату међународну организацију.

Народна контрола се врши преко разних форми, као што су зборови грађана, мјесне

заједнице, разни савјети и одбори, те путем народних представника у органима власти

и путем масовних медија и других облика јавног мнијења и утицаја.

3.2. Сличности и разлике између плебисцита и референдума  

Пракса непрекидно жели да изједначи референдум и плебисцит. Стога се често дешава

да долази до замјене при употреби ових појмова од стране државних органа

(законодавног тијела) када се, на примјер, распише референдум, а требао би да буде;

плебисцит или обрнуто. 27 Уствари, државни органи који желе чути глас и вољу

(мишљење) народа на гријеше у садржини питања и проблема, али погријеше

(најчешће) у називу, што и није само формалне природе. Из тог разлога основно би

правило разликовања требало да буде у важности питања о којем се одлучује (важнија

- значајнија су питања за плебисцит) и учесталост провођења (рјеђе се проводи

плебисцит).

Између референдума и плебисцита постоји танана разлика и у теорији се она различито

нијансира. Наиме, референдум се односи на текст који се може тицати приједлога

новог устава или приједлога за промјену важећег текста устава (уставотворни

референдум) или на текст обичног закона (законодавни референдум), док је плебисцит

народно гласање којим се изражава повјерење или неповјерење према једном човеку у

                                                                                                                         27 Типичан примјер замјене је референдум Републике Српске од 15 и 16. маја 1993. године који је по Уставу требао бити плебисцит.

35    

чијим је рукама државна власт, тако што се одобравају његови акти или им се изражава

противљење (по C. Leclercq-у). Референдум се одређује као право бирачког тијела да се

изрази о некој нормативној мјери (misura normativa), према чему се разликује од

плебисцита, путем којег се бирачко тело изјашњава и о питањима као што су облик

владавине, присаједињење територије, повјерење једном политичком лидеру и

слично.28 Сличном линијом разграничења иде и Паоло Бискарети ди Руфија када каже

да се плебисцит не односи као референдум на нормативни или на управни акт, него

само на чињеницу или на догађај који су у вези са структуром државе или са статусом

и обликом државе (припајање територије, одржавање или промјена облика владавине,

приједлог одређене личности за избор на посебан положај и слично). Најједноставнија

разлика између референдума и плебисцита је она према којој референдум постоји кад

се гласа "за" или "против" једног рјешења, док плебисцит постоји када се гласа "за" или

"против" једног човјека (P. Vialle). Заједнички именилац свих ових нијансирања је да

се плебисцит тиче више политичког избора (scelta politica), политичке опције и уопште

политичког одлучивања него одлучивања о једном нормативном акту, односно тексту.

Овдје је потребно нагласити да новија француска уставна теорија плебисцит од

референдума разликује по другом критерију. Наиме, она референдумом сматра

одлучивање грађана о некој уставној или законодавној измјени, без пружања

политичког повјерења одређеном државном вођи. С друге стране, плебисцитом се

сматра непосредно одлучивање грађана о неком питању, иза којег се стварно крије

одлучивање о пружању или непружању политичког повјерења једном човјеку,

политичком вођи – у правилу државном поглавару. Дакле, у првом случају гласа се

само о тексту (законодавном или уставном), а у другом и о тексту и о особи. Овакво

схватање произашло је из уставноправне праксе у Француској током XIX и XX вијека,

када је одлучивано о повјерењу државном поглавару (Наполеону III, Де Голу и

Помпидуу).

Но, без обзира на наведено ипак се истиче да је разлика између референдума и

плебисцита дјело правника, пошто је плебисцит у суштини референдум, пошто су

бирачи у оба случаја позвани да се изјасне о једном тексту. Кад се подсјетимо

француске историје, каже Клод Леклерк, можемо запазити да је сваки референдум

мање или више садржавао елементе плебисцита. Ту се мање радило о одобравању

једног текста, а више о човјеку који је подстакао референдум и који је тим путем од

                                                                                                                         28 Vergottini, de G. (1998). Le transizioni costituzionali. Bologna, стр. 56.

36    

народа тражио, једноставно и јасно, пуно повјерење. То је било очигледно и на

референдуму који је у Француској био спроведен 27. априла 1969. поводом закона о

конституисању региона и о реформи Сената. Како је већина била за "не", генерал Де

Гол се, као предсједник Републике, према унапријед датом упозорењу, повукао из

јавног живота, што говори о томе да је под видом референдума о приједлогу закона, у

ствари, био спровођен плебисцит. Јер, теоријски посматрано, иза референдума се не

види човјек који је заинтересован за његов исход, док у случају плебисцита у позадини

текста који је изнесен на народно гласање увијек стоји конкретан човек, односно

политичка личност.

Као што видимо из наведеног сличности и разлике се могу утврдити, што је задатак у

првом реду, теорије, чиме би се избјегле забуне и замјене употребе ова два

демократска облика одлучивања (изјашњавања) грађана. Ако из аналитичког угла

посматрамо референдум и плебисцит ипак ћемо доћи до сличности, али и до разлика,

по некима већих, по некима мањих које би се у најкраћем могле сажети у сљедеће

сличности.

• Референдум и плебисцит су демократски облици одлучивања и управљања

грађана и представљају висок домет остваривања права и слобода грађана.

• У оба случаја и у референдуму и у плебисциту грађани су основни

субјект, односно ткиво без којег нема ни референдума ни плебисцита. И у једном

и у другом случају, изјашњавају се пунољетни грађани, с правом гласа, односно

примјењују се изборни закони (бирачки спискови, разни цензуси и др.).

• Поступак провођења референдума и плебисцита је исти. Одређују

се изборне јединице, централна комисија, бирачки одбори, утврђивање резултата

(већински систем – искључиво) и друго.

• Контрола провођења референдума и плебисцита је иста пошто се и

у једном и у другом случају мора остварити уставност и законитост.

С друге стране постоје и разлике које су итекако видљиве. Њих је потребно нагласити

да би се избјегло поистовјећивање референдума и плебисцита. Оне би могле бити

слиједеће:

Сам назив има другачију етимологију, што није случајно. На примјер, плебисцит је

незамислив без учешћа народа, прецизније грађана, док се референдум може

проводити не само у народу већ и у радним организацијама које имају другачију

структуру и логику бирачког тијела.

37    

Разлика је и у томе: ко може расписати референдум и плебисцит. Плебисцит, у

правилу, расписује само. највиши државни орган или међународна оиганизација29, а

референдум може расписати, поред државних органа, и предузеће, установа, општина,

мјесна заједница итд.

Разлике се манифестују и у томе о чему се одлучује. На плебисциту се, у правилу,

одлучује само о крупним питањима, као на примјер, о Уставу, о припајању или

одвајању државне или друге територије, те о повјерењу шефу државе.

Референдумом се, напротив, може одлучивати о свим, па и о најситнијим питањима,

почев од закона, уговора, правилника, статута и из свих области (привредне,

културне, здравствене, провјетне, комуналне итд.).

Значајне разлике су и у томе: ко проводи референдум, а ко плебисцит. Плебисцит

могу провести: само држава (највиши органи) или међународна организација (као

нпр. Уједињене нације, Лига народа, нека мировна конференција и сл.). Референдум

се проводи у оквиру државе и могу га провести, сагласно Уставу и закону, установе,

предузећа па све до државних органа, од општине до федерације.

Уцечталост одржавања такође може бити индикатор разлике. Плебисцит се одржава

врло ријетко и заказује се само за витална друштвена питања, док је референдум

врло чест. На стотине референдума се одржава само у једној држави (код нас је то

било изразито учестало након доношења и примјене Закона о удруженом раду).

Кворум учесника на референдуму и плебисциту указује на разлике. Наиме, опште је

правило да се пуноважним (ваљаним) сматра плебисцит ако се у њему "за" или

"против” изјаснила апсолутна већина, што значи преко 50% од укупног броја бирача.

На другој страни, код референдума, може се (иако је то несигурно) сматрати

успјехом ако је гласала "за" или "против" релативна већина, односно преко 50% од

изашлих на изјашњавање гласача (бирача).30

Обавезност донесених одлука је различита код плебисцита и референдума. Код

плебисцита, потпуна је обавезност провођења одлуке, без обзира да ли је позитивна

или негативна. Код референдума, није тако јер постоје тзв. савјетодавни

референдуми, гдје се само сугерише како би требало радити по неком питању, а

оставља се да тај орган или појединац ураде како желе.

Из изложеног се виде, врло јасно, сличности и разлике, односно, јасно се види да су

                                                                                                                         29 Према, Andrasy, J. (1978). Међународно право, Школска књига, Загреб, стр. 214-215. 30 Примјера ради на референдуму у Русији одржаном 25. априла 1993. године о повјерењу тадашњем предсједнику Русије и Врховном совјету узета је као пуноправна релативна већина.

38    

разлике велике и уочљиве па се, зато, мора разликовати плебисцит и референдум у

теорији и пракси.

Иако је овако суптилно разликовање довољно да се ова два појма одвајају, у пракси

референдум може бити праћен плебисцитом, што је чешће и, обрнуто, што је рјеђе.

Опасност која при том постоји је да се под видом одобравања једног текста пружа

неограничена подршка једном човјеку, а да при том бирачи нису имали избор, да нису

имали могућност да изаберу другог кандидата. У ствари је то тада био избор без

противкандидата.

Неповјерење које демократски пореци имају према плебисциту оправдава се честом

употребом плебисцита у аутократским режимима, у којима се плебисцитом у

директном облику изражава повјерење човјеку који је државни врх запосјео насилним

путем или на формално легитиман начин. Плебисцитом он жели да промијени облик

државе, па такав плебисцит има функцију прибављања легитимности новој власти. У

аутократским системима на бираче се врши јак притисак да слиједе вољу предлагача

плебисцита. И кад је политички и уставни поредак у основи демократски, ауторитарне

личности склоне су да користе референдум као плебисцит за потврду свог ауторитета.

Стварни плебисцит били су референдуми Де Гола, на којима су гласови о приједлозима

нормативних аката били коришћени као потврда политици предсједника Републике.

4. Грађанска иницијатива

Посебан облик непосредног учешћа грађана је грађанска или народна иницијатива, а

састоји се у томе да грађани могу предлагати доношење прописа или рјешавање

одређеног питања за чије су рјешавање исти непосредно заинтересовани.

Народна иницијатива као облик непосредног учешћа грађана у вршењу јавне власти се

везује за ону фазу поступка одлучивања у којој се поступак одлучивања покреће. С

обзиром на начин реализације она може бити неформална (најчешће као петиција) или

може имати уређен формални облик. Подношењем народне иницијативе у формалном

облику грађани покрећу законодавни или уставотворни поступак.

Народна иницијатива је право бирача да, под одређеним условима, поднесу приједлог

за доношење или измену закона или устава. Услови под којима се бирачи могу

користити овим правом прецизно се регулишу у уставу. За разлику од народне

иницијативе у неформалном облику, право подношења предлога закона односно устава

није индивидуално већ колективно право грађана.

39    

Народну иницијативу у формалном облику (предлог за доношење односно измену

закона или устава) може поднијети одређени број бирача. Број бирача који подносе

приједлог за доношење закона или устава је прецизно утврђен у уставу.

Народна иницијатива је као што смо нафласили овлашћење одређеног дијела бирачког

тијела да покрене поступак за промјену устава или за доношење формалног закона.

При том доносилац тих аката има обавезу да по приједлогу бирача поступи, тј. да

покрене поступак за доношење таквих аката. Народна иницијатива омогућује бирачима

да добију закон који сматрају опортуним, чак и у случајевима кад се парламент томе

супротставља. Она присиљава парламент да одлучује о закону који бирачи предлажу,

јер парламент о њему мора водити претрес и на крају гласати о његовом усвајању. Док

референдум и народни вето јамче народу да неће бити потчињен законима које не

жели, народна иницијатива му омогућује да добије законодавство какво жели. Такође,

док референдум значи учешће грађана у усвајању једног акта, народна иницијатива је

облик учешћа грађана у предлагању доношења одређеног акта, под условом да је

испуњен захтјев за потребним бројем потписника. Али, ни у једном од два облика

грађани не учествују у претресу. Разлог за то је материјална сметња која се не може

отклонити, пошто је физички немогуће на једном месту скупити толико грађана да би

се могао водити претрес. Расправу није могуће водити у средини каква је бирачко

тијело него једино у парламенту, који је већ представништво народа.

Народна иницијатива може имати два облика, у којима, мање или више, долази до

изражаја учешће грађана. Први облик је проста или неформулисана иницијатива (l'

initiative non formulée). Њени подносиоци општим изразима означавају циљ и смисао

закона који желе, на основу којих ће парламентарно тијело сачинити интегрални текст

приједлога закона. Оваква иницијатива, за разлику од петиције, обавезује парламент да

је узме у разматрање, тј. да изради на основу ње приједлог закона. Други облик је

формулисана иницијатива (l' initiative formulée), која је у ствари по члановима

редиговани приједлог закона. Такав облик иницијативе предвиђа, примјера ради, Устав

Републике Италије од 1947. год. који у члану 71 каже: „Народ врши законодавну

иницијативу, предлагањем од стране најмање педесет хиљада бирача приједлога закона

редигованог у члановима.“ Кад парламент на основу оваквог приједлога изгласа закон,

тај закон је коначно усвојен, без потребе да иде на народно гласање, референдум. Али,

ако га парламент одбаци или га измијени, устав може предвидјети да приједлог

потекао од народне иницијативе иде на народно гласање. Устав чак може ићи и даље,

па предвидјети да се иницијатива за доношење закона непосредно поднесе народу, на

40    

народно гласање, без могућности да се о закону одлучује у парламенту. Тада је ријеч о

готово савршеној демократији, пошто закон може бити усвојен без учешћа

представничког тијела, парламента.

Ово су различити модалитети народне иницијативе, какви постоје у Швајцарској.

Народна иницијатива постоји у кантонима не само кад је ријеч о ревизији устава него и

у вези са доношењем обичних закона. У тим случајевима иницијатива се подноси

парламенту. У швајцарској федерацији народна иницијатива постоји само у уставној

материји, али се непостојање народне иницијативе у области савезног законодавства

изиграва тако што јој се даје облик амандмана на устав. Ако је народна иницијатива за

промјену савезног устава формулисана као приједлог редигован по члановима, такав

приједлог подноси се на усвајање непосредно грађанима, а савезни парламент има

могућност да предложи противприједлог приједлогу који је потекао од народне

иницијативе, уколико са њим није сагласан.

Грађани ради остваривања народне иницијативе образују иницијативни одбор од

најмање три члана који имају бирачко право. Иницијативни одбор може образовати

посебне одборе за прикупљање потписа на појединим мјестима.

Приједлог за промјену или доношење одговарајућег акта, односно други приједлог

обухваћен народном иницијативом мора бити сачињен тако да се из њега јасно виде

правци промјена, односно рјешења о којима надлежни орган треба да се изјасни.

Иницијативни одбор доставља приједлог органу надлежном за доношење акта

(надлежни орган), односно за рјешавање о питању на који се приједлог односи ради

обавјештења да се за тај приједлог прикупљају потписи. Надлежни орган потврђује

пријем приједлога за који се прикупљају потписи на првој страници текста приједлога

и овјерава сваку страницу текста приједлога у оноликом броју копија колико поднесе

иницијативни одбор.

Надлежни орган задржава једну копију приједлога за који се прикупљају потписи.

Од подношења приједлога за који се прикупљају потписи приједлог се не може

мијењати ни допуњавати.

Иницијативни одбор пријављује прикупљање потписа Министарству унутрашњих

послова или његовој организационој јединици у општини на чијој ће се територији

прикупљати потписи. У пријави се наводе: назив органа коме је поднијет приједлог за

који се прикупљају потписи и пријемни број под којим је тај приједлог заведен; мјесто,

вријеме и начин прикупљања потписа; лични подаци лица која ће прикупљати потписе

41    

и мјере које ће иницијативни одбор предузети ради спречавања евентуалних

злоупотреба у вези с прикупљањем потписа.

Пријаву потписују чланови инцијативног одбора, односно чланови одбора који ће

прикупљати потписе.

Листа потписника народне иницијативе садржи:

1) назначење приједлога за који се прикупљају потписи с пријемним бројем

надлежног органа;

2) податке о потписницима иницијативе, који се уписују у сљедеће рубрике: редни

број потписника народне иницијативе;лично име потписника иницијативе, које

се исписује читким штампаним словима и потврђује његовим својеручним

потписом; адреса потписника иницијативе; лични број потписника иницијативе

ако га има; регистарски број личне карте потписника иницијативе;

3) датум и мјесто прикупљања потписа;

4) изјаву иницијативног одбора, односно одбора који је прикупљао потписе да сви

потписници на листи имају право учествовања у народној иницијативи у складу

с законом и да су се само једном потписали на листи, као и напомену о

евентуалном повлачењу потписа грађана;

5) потписе чланова иницијативног одбора, односно одбора који је прикупљао

потписе.

Прикупљање потписа грађана који учествују у народној иницијативи траје најдуже

седам дана, рачунајући од дана који је у пријави Министарству унутрашњих послова

означен као почетни дан прикупљања потписа.

Грађанин се може само једном потписати на листи потписника народне иницијативе.

Грађанин може свој потпис повући до истека последњег дана одређеног за

прикупљање потписа.

Потпис се повлачи у писменој форми, а одбор за прикупљање потписа констатује то у

листи потписника народне иницијативе.

Међу овлашћеним предлагачима закона, примјера ради, Устав Републике Србије

наводи и грађане који то право могу користити као колективно право, уз услов да

њихов предлог подржи најмање 30.000 бирача.

Као што смо већ нагласили грађанска иницијатива може бити у форми опште

иницијативе или приједлога за регулисање или рјешавање одређеног питања, а може

бити и у форми конкретног приједлога (нпр. доношење одређеног закона).

42    

На локалном нивоу, грађанском иницијативом може се покренути поступак за

доношење или промјену статута јединице локалне самоуправе, доношење или промјена

акта којим се уређују самостални послови у локалној заједници као и расписивање

референдума, како је уређено Законом о локалној самоуправи. Међутим, предмет

грађанске иницијативе могу бити и друга питања уређена статутом јединице локалне

самоуправе, у складу са Уставом и законом.

Остваривање права на грађанску иницијативу условљено је процедурама које су

уређене Законом о локалној самоуправи, односно Законом о референдуму и грађанској

иницијативи, а значајан број питања може бити уређен и статутом јединице локалне

самоуправе. Основни услов за пуноважност грађанске иницијативе је постојање

подршке одређеног броја грађана у односу на приједлог који је предмет грађанске

иницијативе.

У Закону о локалној самоуправи одређена је доња и горња граница броја потписа

подршке, у распону између 5% или најмање 500 бирача до 7% или највише 700 бирача

од укупног броја гласача. Ипак, постоји изузетак од овог правила, а односи се на

подношење приједлога за доношење измјене или допуне статута јединице локалне

самоуправе када је неопходно прикупити најмање 20% потписа бирача, али не више од

1.500 потписа бирача са подручја једнице локалне самоуправе.31 Број захтијеваних

потписа за пуноважност грађанске иницијативе уређује се статутом јединице локалне

самоуправе, у оквиру граница утврђених законом. Укратко, процедура остваривања

грађанске иницијативе своди се на обавезу формирања иницијативног одбора од

најмање три члана који јасно формулише приједлог који потписују сви чланови

иницијативног одбора.

Овакав приједлог се доставља органу јединице локалне самоуправе који је надлежан да

одлучи о приједлогу који је предмет грађанске иницијативе. С обзиром на то да је

обавеза органа да потврди пријем приједлога за који се прикупљају потписи и да

овјери сваку страницу тако формулисаног приједлога, препорука је да се ово питање

уреди статутом јединице локалне самоуправе, како је предвиђено у моделу статута

(нпр. да секретар скупштине јединице локалне самоуправе потврђује пријем пријелога

у случају када је предмет грађанске иницијативе доношење или измјена акта из

надлежности скупштине). Обавеза иницијативног одбора је да пријави прикупљање

потписа надлежној организационој јединици Министарства унутрашњих послова, а

                                                                                                                         31 Према Закону о референдуму и грађанској иницијативи Републике Српске.

43    

прикупљање потписа може трајати најдуже седам дана од дана наведеног у пријави.

Након прикупљеног довољног броја потписа, иницијативни одбор грађанску

иницијативу доставља надлежном органу на одлучивање. Надлежни орган је дужан да

прегледа да ли је грађанска иницијатива сачињена у складу са прописима.

Иницијативни одбор или грађанин има право да поднесе жалбу Врховном суду у року

од 15 дана од дана пријема обавјештења надлежног органа, у случају када сматра да је

надлежни орган неправилно поступио приликом разматрања валидности грађанске

иницијативе. У случају када је грађанска иницијатива сачињена у складу са прописима,

скупштина јединице локалне самоурпаве дужна је да у року од 60 дана од дана пријема

обави расправу и грађанима, односно иницијативном одбору, достави образложени

одговор. Ако иницијативни одбор сматра да надлежни орган није правилно поступио, у

случају одбијања приједлога, може у року од 15 дана од дана пријема обавјештења

поднијети жалбу Врховном суду који о томе доноси коначну одлуку.

 

4.1. Посебне врсте грађанских иницијатива  

У посебне врсте грађанских иницијатива се могу убројати тзв. агенда иницијативе,

еопозив, процедуре и кампање.

Када се разматрају механизми за такозване агенда иницијативе, тј. иницијативе за

постављање тема на дневни ред парламента (Agenda Initiatives) врло је битно да се овај

механизам јасно разликује од петиција. Како би се избјегло мијешање тог са другим

могућим механизмима непосредне демократије (укључујући и грађанску иницијативу и

референдум који захтијевају грађани и грађанке), неопходно је унапријед правно

дефинисати кључне ставке иницијативе за постављање тема на дневни ред парламента.

За разлику од петиција које могу да се баве само општим проблемима и захтијевима, за

иницијативе за постављање тема на дневни ред парламента је препоручљиво да се баве

законским или уставним промјенама путем јасно формулисаног законског приједлога

или уставног амандмана. У овом случају је битно одређивање минималног броја

потписа за квалификовање иницијативе за постављање тема на дневни ред парламента.

Превише мали број потписа законодавно тијело би схватило као неку врсту охрабрења

да иницијативу игнорише, док би превисоки праг значио да ће бити веома тешко

поднијети иницијативу и постићи њену успјешност, односно постићи да буде тема

парламентарне расправе. Стога би јавност требало да обезбиједи некакву финансијску

44    

или логистичку подршку за иницијативе за постављање тема на дневни ред парламента

с обзиром да оне омогућавају и регулишу институционални дијалог између грађанства

и власти.

Опозив као и други механизми непосредне демократије треба да успостави равнотежу

између принципа учешћа и принципа ефективног руковођења. Права грађана и

грађанки као и права личности на власти морају бити заштићена. Један од разлога што

се опозив не користи толико као други механизми непосредне демократије, јесте

проблем хармонизације процедуре опозива са ефективношћу институција

представничке демократије. Учестала гласања за опозив подривају представничку

демократију. Ипак, ако је процес превише компликован, тиме се ограничава могућност

да га грађанство ефикасно користи како би контролисало своје представнике и

представнице. Институција опозива утиче на друге институције и правила непосредне

и представничке демократије; зато се при одлучивању да се тај механизам омогући у

одређеном институционалном окружењу мора узети у обзир и утицај који механизам

опозива може да проузрокује у тој институцији. С друге стране, неопходно је имати на

уму и неколико других питања која се постављају при увођењу тог механизма.

Уколико је неки званичник опозван мора се одредити начин на који се бира његова

замјена, што ће можда довести до одржавања нових избора. Уколико се избор

заменика/це одвија истовремено са опозивом, ствара се конфузија између опозива и

изборне политике, што може да проузрокује ситуацију гдје се умјесто опозива

спроводи изборна трка. Уколико је замјена једноставно аутоматски постављена, то

може да остави утисак да се процес непосредне демократије замјењује једним мање

демократским процесом. Иако је процес опозива некад тежак за спровођење, сам

принцип је ипак компатибилан са принципима непосредне демократије.

Да би се објасниле процедуре као облик непосредне демократије неопходно је имати

знање о доступним инструментима непосредне демократије. Наиме, у мјестима гдје је

неки инструмент недавно уведен или гдје се ти инструменти ријетко користе, потребно

је осмислити и спровести програм који ће информисати грађанство (он може да

обухвата интернет, штампани материјал, едукативну и медијску кампању). С тим у

вети прве особе које напишу, предају, потпишу и региструју иницијативу, захјтев или

опозив, биће сматране предлагачима. Да би грађани и грађанке били у могућности да

региструју инструмент непосредне демократије који иницира грађанство, као и да

добију одређена права и обавезе, већина држава захтјева стварање комитета. Комитет

мора да испуни одређене услове како би се регистровао. Овим комитетима је

45    

неопходна подршка која може да подразумијева, између осталог, и писање текста и

наслова референдума, као и услуге превођења у мјестима у којима се користи више

језика. Формулација наслова морала би да буде рађена по специфичним правилима,

укључујући правило да све мора да буде написано јасно и да има јединствену тему. У

овом случају препоручује се постављање јасних правила која се једнако примењују и

на процес прикупљања потписа подршке, пошто је тај корак кључан за грађанске

иницијативе. Та правила не би требало да садрже беспотребне препреке у сакупљању

потписа или да прекомјерно ограничавају вријеме прикупљања. Уобичајено је да је

правила за провјеравање валидности потписа знатно варирају од мјеста до мјеста. Док

ће једна држава имати систем потпуне провјере сваког потписа, друге ће их

провјеравати методом случајног узорка. Како би се ојачало повјерење у институције,

сваки систем насумично одабраних потписа мора да буде статистички валидан. Код

процедура је једна од најкритичнијих ставки одговор на питање колико је нека

процедура приступачна онима којима је намијењена што у принципу представља

административне процедуре. Власти су укључене у скоро сваки дио процеса,

укључујући и давање савјета и подршке гласачком тијелу. Грађани и грађанке имају

велика очекивања од процедура непосредне демократије и зато је неопходно да

организовање референдума и његове процедуре буду добро испланиране.

Регулисање трајања референдума, то јест одређивање датума када референдум може да

се одржи, мора да дозволи довољно времена за кампању. Постављање општих и стално

важећих правила о томе колико могу да трају референдумске кампање могу да повећају

ниво демократског легитимитета, док специфична и тзв. ad hoc правила поспјешују

флексибилност и ефикасност власти. Стога би ad hoc правила генерално требало

користити што мање. У неким мјестима референдуми или гласања о грађанским

иницијативама одржавају се у исто вријеме када и општи избори, док је другдје то

одвојено. Зависно од тога да ли се референдум одржава у вријеме избора или не,

консеквенце ће се одразити на излазност бирачког тијела као и на то колико пажње ће

добити референдумски приједлог током кампање.

Начин на који се информације представљају јавности о садржају референдумског

приједлога кључно је када је ријеч о легитимности резултата раферендума, а процес

преношења тих информација мора да буде подробно размотрен. Са једне стране,

главни принцип добре праксе јесте стварање једнаких могућности за обје стране – за

оне који подржавају референдум и оне који су против референдумског приједлога. Са

друге стране, такође треба поштовати и основно право на слободу говора. Тако су у

46    

неким мјестима јавни фондови доступни за обје стране, као и бесплатно оглашавање у

медијима да би грађанство добило довољно информација о приједлогу. На другим

мјестима тај проблем је у потпуности препуштен политичким партијама или другим

приватним лицима.

На крају потребно је размотрити и стварање званичних комитета за кампању. Званични

комитети „за“ или „против“ преузимају одговорност за све кампањске активности и

тиме је могуће направити бољу структуру за руковођење референдумском кампањом.

Таквом поставком се властима даје већа контрола над структуром кампање; други то

виде као неосновано ограничење слободе говора и мишљења.

У многим мјестима обезбијеђена је минимална правна регулација за финансирање

кампање и она прописује обавезно назнаку извора финансирања кампање као и

подношење финансијских извјештаја властима. Ипак, транспарентност финансирања

није исто што и ограничење трошкова кампање. Уколико ће сви имати једнаке

могућности, онда је неопходно размотрити увођење ограничења за количину новца

коју је могуће потрошити на кампању или увођење јавних субвенција.

5. Петиција

Неформални облик народне иницијативе остварује се као право грађана да се обраћају

органима државне власти. То је њихово индивидуално право. Ово право грађани

остварују подношењем петиција и различитих сличних захтјева упућених органима

власти у којима износе своје приједлоге, захтјеве, критике и слично. Право подношења

петиција органима државне власти не захтјева од грађана да користе неку посебну

форму да би остварили ово право као ни да поштују неку посебну формалну процедуру

обраћања државном органу, нити њихов приједлог мора испуњавати било какве друге

формалне захтјеве. Он може бити изнијет у писменој или усменој форми. Садржај

петиције може бити различит. То може бити изношења различитих приједлога,

покретање иницијатива, указивања на проблеме, па до критике органа власти.

Органи државне власти су обавезни да размотре представке грађана као и да их

обавијесте о активностима које су предузели, али немају обавезу да поводом овако

изнијетих предлога покрену поступак одлучивања пред органима државне власти. Када

органи државне власти нађу да постоје разлози за покретање поступка у вези са

питањем које је покренуто петицијом, они могу одлучити да покрену поступак.

Поступајући по иницијативи грађана органи власти ће, у оквиру своје надлежности,

47    

сами покренути поступак. Са правног становишта, подношењем петиције не започиње

поступак одлучивања у надлежним органима. Поступак ће започети подношењем

приједлога од стране овлашћеног предлагача. Подстицај за подношење приједлога

потиче непосредно од стране грађана, али грађани нису формални предлагачи одлуке

нити њихова иницијатива покреће поступак одлучивања, већ то чини неки други

субјект (влада, министарство, посланици и сл.).

У уставном систему, примјера ради, Србије неформални облик народне иницијативе

остварује се кроз уставом гарантовано право грађана да подносе петиције као и кроз

њихово право да подносе друге приједлоге државним органима, организацијама којима

је повјерено вршење јавних овлашћења, органима аутономне покрајине и органима

јединица локалне самоуправе. Ово право грађани могу користити било као своје

индивидуално право било заједно са другим грађанима као колективно право.

У суштини латинско значење речи петиција је писмена молба, писмена представка,

молба групе грађана представничком тијелу.32 Оваква дефиниција појма петиција

указује да ова ријеч има бројна и многострука значења. С једне стране, она се може

одредити као облик обраћања грађана као појединаца у виду захтјева или молбе

одређеном државном (јавном) органу. Она се истовремено означава као писмена

представка, у смислу притужбе грађанина као појединца одређеном државом органу. С

друге стране, ријеч петиција означава и колективно, групно обраћање или захтјев

грађана одређеном органу, прије свега представничком тијелу у циљу рјешавања

одређеног питања од ужег или ширег друштвеног интереса, односно општег интереса

на националном или нижим нивоима власти. Поред поменутих термина, често се

употребљава и ријеч приједлог, који, чини се сублимира, све различите облике

појединачног или групног обраћања грађанина одређеном државном органу или јавном

тијелу без посебног одређивања његове терминолошке садржине.

Управо из тог разлога што различити термини означавају различите облике и циљеве

обраћања грађанина државном органу, представничком тијелу или ма којем другом

јавном тијелу, постоји потреба за његовим јасним садржинским и терминолошким

деинисањем. С друге стране, поставља се и питање у ком временском року, ком

поступку и на који начин државни органи имају дужност и обавезу да на овакве

захтјеве грађана или групе грађана одговоре. И у крајњој линији, који „бенефит“ имају

грађани од одговора на овакве захтјеве грађанина. Једном ријечју, то значи да само

                                                                                                                         32 Према Уставу Србије, Службени гласник РС, 98/06.

48    

посебан закон може да разријеши одређене дилеме али и начин поступања државних

органа поводом различитих захтјева усљед којих им се грађани обраћају.

Право на подношење петиција и других приједлога у многим западним демократијама

и данас има значајну улогу у промоцији, заштити и унапређењу људских права с

једне, и стварању отвореног, модерног и демократског друштва са друге стране. Развој

информатичке технологије у посљедње вријеме покренуо је и питање правног

регулисања могућности подношења петиција и других приједлога, укључују и и

прикупљање потписа преко интеренета. На жалост, иако је ово право и у прошлости и

данас, како у Републици Српској, тако и у региону, препознато као једно од

фундаменталних политичких уставом загарантованих права, оно је углавном остало

маргинализовано, прије свега јер није било адекватног одговора власти у вези са

терминолошким одређењем различитих облика обраћања јавним тијелима, различитог

„жанра“, начину његовог остваривања и промоцији овог права.

Примјера ради, некадашњи Устав СРЈ из 1992. године (који је важио до настанка

државне заједнице Србија и Црна Гора 2003. године), у корпусу људских права, је

„препознао“ право на представке, петиције и приједлоге на сљедећи начин: „Грађани

имају право да јавно критикују рад државних органа и организација и функционера и

да им подносе представке, петиције и приједлоге и да на њих добију одговор ако га

траже“.33 Из овакве непрецизне формулације, могло би се закључити да су петиције,

представке и приједлози, заправо облици појединачне или групне (дозвољене) јавне

критике грађана државним органима, али без ближег одређења шта се под овим

појмовима подразумијева. Ипак, Устав СРЈ предвидио је и обавезу државних органа,

организација и функционера да одговоре на њих, под условом да то подносилац тражи.

Овдје је потребно нагласити да већ Устав Србије из 2006. године у члану 56. утврђује

као једно од зајамчених људских права – право на петицију. Но, чини се да је овакав

уставни назив исувише узак, што указује и нормативна разрада овог члана, јер се у

овом члану Устава утврђује не само право на петицију већ и на подношење других

приједлога. Други приједлог није петиција, већ други облик писмена, а сам Устав не

разрађује даље, нити појам петиције, нити појам других приједлога.

Како посебан закон не постоји, остаје нејасно и шта је то петиција, а још више дилема

постоји у вези са изразом „други приједлози“. Као и Устав СРЈ, и Устав Србије из 2006.

године предвиђа обавезу државних органа и организација којима је повјерено вршење

                                                                                                                         33 Према Уставу Савезне Републике Југославије из 1992. године

49    

јавних овлашћења да дају подносиоцу представке или приједлога одговор када га

траже, али за то није утврђена нити разрађена посебна процедура. Ова уставна одреба

гласи: „Свако има право да, сам или заједно са другима, упућује петиције и друге

приједлоге државним органима, организацијама којима су повјерена јавна овлашћења,

органима аутономне покрајине и органима јединица локалне самоуправе и да од њих

добије одговор када га тражи. Због упућивања петиција и приједлога нико не може да

трпи штетне посљедице. Нико не може да трпи штетне посљедице за ставове изнијете у

поднијетој петицији или приједлогу, осим ако је тиме учинио кривично дјело.“34

На основу предњег можемо закључити да у Србији нема посебног законског оквира

који би на општи начин утврдио цјеловит систем остваривања овог људског права.

Последњи закон који се односио на представке и друге приједлоге, донијет је још за

вријеме бивше Југолсавије године 1977.35, а који је престао у Србији да важи 2002.

године. Нови закон никада није донијет, нити је данас у фази израде. Према томе, како

нема посебног закона који уређује начин остваривања уставног права на петиције и

друге приједлоге, остаје питање на који начин ово уставно право може да се оствари.

Чињеница да не постоји јединствени правни режим, у великој мјери „омета“

остваривање права на подношење петиције и других приједлога. Извјесна правила само

су парцијално утврђена, као на примјер, Законом о локалној самоуправи из 2007.

године, који петицијама и другим приједлозима у најширем смислу те ријечи посвећује

два члана. Када кажемо у „најширем смислу“ то значи да поменути закон не говори

директно о петицијама и предлозима већ о облицима непосредног учешћа грађана у

форми грађанске иницијативе.

Потребно је такође нагласити да се старим Пословником Народне скупштине Србије36

утврђено је да једно од сталних тијела јесте и Одбор за представке и петиције који је

конституисан у мају 2010. године а који ће, сходно новом Пословнику Народне

скупштине престати да постоји од новог сазива. Међутим, новим Пословником је

предвиђено да је функција сваког одбора да, у оквиру свог дјелокруга, разматра

иницијативе, петиције, представке и приједлоге из свог дјелокруга. С друге стране

Закон о Влади и Пословник Владе Републике Србије, иако је Влада један од шест

највиших државних органа утврђених Уставом Републике Србије, не садржи ни једну

норму која би регулисала остваривање права на представке и петиције. Закон о

                                                                                                                         34 Видјети, Устав Савезне Републике Југославије из 1992. године 35 Закон о раду савезних органа на представкама и приједлозима, Службени лист СФРЈ бр. 12/77. 36 Пословник Народне скупштине Србије, Службени гласник РС, 14/09.

50    

државној управи садржи одредбе о праву на притужбу, али се поставља садржинско

питање шта је то по својој правној форми притужба грађанина. С тим у вези у

различитим судским поступцима странке могу притужбама да се обрате, на примјер,

предсједнику Суда. У ширем смислу, притужбе такође имају карактер „других

приједлога“, а шта су то други приједлози, узимајући у обзир чињеницу да у вези са

остваривањем овог права нема цјеловитог закона који би дефинисао појам петиције,

представке, притужбе, приједлога и сл. настаје значајна правна празнина која у великој

мјери онемогућава и обесмишљава ово људско право.

Непостојање законом утврђених рокова, у којем би државни органи, организације

којима су повјерена јавна овлашћења, органи аутономне покрајине у Србији или

кантонални органи у Босни и Херцеговини, те органи јединица локалне самоуправе

били дужни да одговоре подносиоцима, непостојање одређене правне форме и сл. само

су посљедица непостојања посебног правног режима зе остваривања овог људског

права. Сасвим је извјесно да разлог за то лежи и у чињеници да за промоцију и

унапређење овог људског права ни не постоји посебан интерес органа јавне власти, јер

би остваривање овог права захтјевало и њихове нове обавезе и одговорности. Наиме,

ово право намеће двије врсте обавеза органима власти: да размотре петицију,

представку, приједлог или притужбу и да на исту дају одговор њиховим подносиоцима

у одговарајућим, реалним роковима.

Пракса показује да општински и градски прописи ово питање уређују углавном

начелно, а да се форма петиције, представке, притужбе или приједлога по правилу не

одређује, као ни поступак, а ни начин по коме орган јавне власти поступа по њиховом

пријему. Зато право на представке и друге приједлоге ни на нивоу државе као ни на

нивоу општине, градске општине или града нема у пракси онај значај који му Устав

даје и које би реално требало да има - а то је да се суштински омогући грађанима да

покрену дјелотворне иницијативе и носиоцима власти дају конструктивне и квалитетне

приједлоге за рјешавање питања од непосредног, заједничког или општег интреса, што

је од битног значаја за превазилажење формалне и успостављање стварне демократије,

као и за изградњу институција отвореног и слободног друштва. Грађани путем

представки, петиција, притужби и приједлога, индивидуално или колективно, могли би

да дају неформалне приједлоге за доношење или измјене општинских прописа,

подносе молбе и сугеришу рјешавање одређених конкретних проблема на

теририторији општине, предлажу начин рјешавања неког питања од значаја за грађане

градске општине, града или општине и упућују критике и притужбе на неправилне и

51    

незаконите поступке органа власти према њима. Стога је афирмативна акција која

гарантује јачање грађанског активизма у смислу чешћег подношења представки,

приједлога, петиција и притужби грађана од огромног значаја за подизање јавне

свијести да грађанин у савременим условима није поданик, већ активни учесник

друштвених процеса, нарочито на нивоу локалне заједнице.

Форма петиције у већини држава у окружењу није одређена законом. Пошто петиција

није исто што и народна или грађанска иницијатива, форма петиције не мора бити тако

„строга“ као што је то случај са захтјевом за покретање законодавне иницијативе. Зато

би петиција требало да садржи само неколико основих елемената од којих су

најважнији сљедећи:

1) назив органа коме се петиција упућује;

2) уставни основ за подношење петиције са захтјевом да се на петицију одговори;

3) јасно формулисан захтјев, приједлог и сл. подносилаца;

4) објашњење захтјева приједлога и сл. подносилаца представке, ако је то

потребно;

5) име и презиме потписника, њихов потпис и адресу становања (сваки други

податак с обзиром на форму петиције не би био неопходан);

6) ако се од органа јавне власти тражи да одговори на петицију, јасно назначење

овог захтјева;

7) име и презиме, потпис, адресу и јединствени матични број лица које је

покренуло петицију – заступника других потписника поводом конкретног

захтјева.

У ери информационих технологија, када се од органа тражи одговор, заступник

потписника петиције могао би да у петицији наведе и друге податке, као на примјер

број фиксног и мобилног телефона или мејл адресу.

Недостатак јединственог законског оквира којим би било регулисано поступање по

петицијама и другим приједлозима грађана рађа пуно неразумијевања у области

примјене, али и сврхе постојања овог уставног права. Несумњиво је да успостављању

правног оквира за поступање по петицијама и приједлозима претходи давање одговора

на питање – који је циљ петиција и приједлога грађана.

Петиције и приједлози морају бити двоструко корисни – са једне стране за грађане и са

друге за саму власт. Једна и друга страна често су конфронтиране, али путем петиција

и приједлога оне могу постати стране-сараднице на изградњи бољих политика. Тај

идеал се може постићи прије свега систематским приступом приједлозима и

52    

проблемима изнијетим од стране појединаца или група грађана – њиховим свеукупним

разматрањем, сумирањем и укључењем могућих рјешења при креирању јавних

политика. Власт, наиме, посматра петиције као сметњу у спровођењу унапријед

зацртаних политика и пред петиционашима се за непоступање по њиховим захтјевима

у новије вријеме правда већ упућеним позивима за учешће на расправама о стратешким

документима којима су утемељене политике и мјере спровођења. Међутим, грађанин

није нужно експерт и не може се очекивати да унапријед изнесе стручно мишљење о

стратешком документу; расправа о стратешким документима укључиће грађанина као

члана експертске невладине организације. Власт, дакле, не може очекивати од

грађанина да се уздржи од отпора нежељених мјера власти. Оно што се намеће као

рјешење конфронтације и легитимних и легалних интереса, јесте да се претходним

сагледавањем стварних потреба грађана израженим кроз петиције и приједлоге умањи

могући отпор мјерама при спровођењу политика. Иако у, примјера ради, Србији не

постоји јединствени систем поступања по петицијама и приједлозима уочени су разни

приступи у остварењу ових права на различитим нивоима власти – републичком,

покрајинском и локалном нивоу. Заједничко за све нивое власти јесте да се поступање

по петицијама и приједлозима углавном повјерава представничком органу – Народној

скупштини Србије, Скупштини АП Војводине скупштинама градова, општина и

градских општина. Дакле, иако је одговарање на петиције и приједлоге уставна обавеза

свих органа јавне власти, систематски приступ обраде и поступања среће се прије свега

у представничким тијелима, што је идентично упоредно-правном искуству. Још једна

заједничка карактеристика институционалном оквиру поступања по петицијама и

представкама јесте да, када постоје, независна тијела – заштитници грађана

(омбудсмани) – такође имају систематски приступ обради петиција и приједлога.

Међутим, имајући у виду тачно одређене надлежности ове институције, информације о

проблемима које су ван њене надлежности остају обрађене као бројке у извјештају и

често неискоришћени ресурс информација о потребама грађана.

На неким нивоима власти (тачније покрајинском) овај „законски системски“

недостатак превазиђен је успостављањем обавезне и ad hoc сарадње са канцеларијом

омбудсмана.

53    

6. Зборови грађана

Зборови грађана, као посебна форма народних скупова представљају једну од

најстаријих институција непосредне демократије. Овај облик народног учешћа

подразумијева да се грађани, окупљени на зборовима, „договарају о заједничким

питањима и потребама, информишу о разним питањима, расправљају о виталним

проблемима своје средине, одлучују о питањима за која су надлежни, врше друштвену

контролу над радом и активностима изабраних представника, органа, служби и

установа које задовољавају потребе грађана и обављају значајне функције у изборном

процесу“.37 Зборови грађана могу бити организовани у складу са различитим

принципима, па се, сходно томе, разликују: територијални зборови, зборови станара,

зборови радника и сл.

Збор грађана сазива се за дио територије утврђене статутом (насеље, мјесна заједница,

изборна јединица или дијелови насеља као што су засеоци, улице и слично). Статутом

ошптине прописује се поступак сазивања, рада и закључивања на збору грађана и

обавезе и права општинске скупштине/вијећа према збору грађана. Одређена питања

на основу статута могу се дефинисати као обавезним за изношење на зборове грађана

у циљу расправе и прибављања приједлога о тим питањима (нпр. програм развоја,

приједлог буцета, урбанистички план и др.). Зборови тог вида имају облик

консултативних зборова и њих би требало да сазива предсједник скупштине/вијећа

општине, што се у пракси данас веома мало примјењује.

Према важећем Закону о локалној самоуправи у оба ентитета Босне и Херцеговине,

зборови грађана су слободни да расправљају и дају приједлоге о свим питањима из

надлежности органа јединице локалне самоуправе, а своје захтјеве и приједлоге

усвајају већином гласова присутних грађана и упућују их скупштини/вијећу или

поједним оргашма или службама јединице локалне самоуправе. Наведени органи и

службе имају обавезу да у року 60 дана од одржавања збора размотре захтјеве и

приједлоге грађана и да о њима заузму став, донесу одлуку или мјеру, као и да о томе

обавијесте грађане. У принципу зборови грађана најчешће формулишу захтјеве и

приједлоге за рјешавање конкретних питања у свом насељу, који могу да се ријеше

предузимањем одређених мјера или доношењем или измјеном општинских прописа.

                                                                                                                         37   Милидраговић, Д. (1998). Облици непосредног учешћа грађана у локалној самоуправи, Локална самоупраеа, Ниш, бр. 3/98, стр. 48.  

54    

Ради ефикаснијег комуницирања зборова грађана и органа јединице локалне

самоуправе, ти ограни су према неким од статута дужни да пруже стручну помоћ

зборовима грађана.

Иако се у теорији наилази на оцјене о превазиђености овог облика народног

изјашњавања (поједини аутори везују га за, данас напуштени, комунални систем бивше

СФРЈ), институција зборова грађана и даље има своју примјену. Овај облик непосредне

демократије предвиђен је и појединим законима о локалној самоуправи бивших

југословенских република. Тако је чл. 24 ст. 7 Закона о локалној и регионалној

самоуправи Републике Хрватске прописано да општинско одн. градско вијеће може

тражити мишљење од мјесних зборова грађана о приједлогу општег акта или другог

питања из дјелокруга општине одн. града, као и о другим питањима одређеним

законом или статутом. Закон о локалној самоуправи Републике Словеније, такође,

предвиђа установу грађанских скупова (чл. 45). Домети овог облика непосредне

демократије ограничени су чињеницом да грађани, по правилу, не доносе одлуке

обавезујућег карактера.

Зборови грађана су скупови који се сазивају за уже дијелове подручја општине с

намјером да се на њима расправља и дају предлози о питањима из надлежности органа

општине.38 За разлику од грађанске иницијативе, којом се покрећу нова питања,

зборови служе за расправљање о већ сачињеним предлозима. Налази различитих

истраживања указују да у Србији грађани у малом броју користе овај механизам

партиципације. Тако, двије трећине испитаника (65,4%) у једном скорашњем

истраживању грађанске партиципације, изјављује да или није обавјештено или сматра

да се у њиховим општинама не организују зборови. Такође, већина (51%) оних који

знају за постојање зборова на њима никад не учествује јер сматра да се тиме ништа не

може промијенити, за то нема времена или је недовољно упозната са темом скупа.39

Ове налазе потврђују и подаци прикупљени за потребе истраживања цивилног друштва

Србије по којима је, у периоду од 2000-2004. године, свега 17% грађана присуствовало

зборовима организованим у оквирима локалне заједнице. Притом, од оних који су

учествовали већина је то урадила једном или пар пута, док је свега 2 до 3% испитаника

                                                                                                                         38 Милосављевић, Б.; Попадић, Д.; Логар, С. (2006). Учешће грађана на локалном нивоу – Анализа правног оквира и политике у србији и другим европским земљама, Стална конференција градова и општина, Београд, стр. 47. 39 Милосављевић, Б.; Попадић, Д. Логар, С. оп. цит. стр. 86.

55    

изјавило да је то учинило у више наврата.40 Да је ријеч о врло скромном броју, говори и

поређење ових налаза са резултатима истраживања спроведеног у Енглеској. Према

подацима Home Office Citizenship Survey-a за 2003. годину, у периоду од 12 мјесеци

који су претходили истраживању, 20% становништва Енглеске је присуствовало

зборовима на локалном нивоу (Home Office Citizenship Survey, 2004). Дакле, иако је

ријеч о четири пута краћем временском раздобљу, за 3% је, у односу на одговарајући

удио грађана Србије, виши проценат Енглеза који су учествовали на зборовима и

састанцима локалног карактера.

7. Мјесне заједнице

Посебан облик учешћа грађана у одлучивању о питањима од заједничког интереса

представљају мјесне заједнице. О улози и значају ове институције, данас, постоје

опречни ставови. Према мишљењу једних, како се опажа, мјесне заједнице су основа

локалне самоуправе, док су по другима оне реликт прошлости самоуправног

социјалистичког периода. Ова институција може да буде дефинисана као обавезна и

факултативна. У бившој СФРЈ, формирање мјесних заједница не само да је било

обавезно, него је овај облик организовања грађана представљао и уставну категорију.

Данас су мјесне заједнице, по правилу, установа факултативног карактера.  

Основни циљ оснивања мјесних заједница јесте задовољење извјесних заједничких

потреба грађана, настањених на одређеном дијелу територије локалне јединице (нпр.

потреба у области комуналне изградње, екологије и заштите од елементарних

непогода, културе и спорта, бриге о старима и социјално угроженим категоријама

људи).41 Дјелокруг ове установе, по правилу, није дефинисан законом, него се

прописује другим актима (статутом, или посебном одлуком локалне скупштине).42

Поједини закони, такође, предвиђају могућност да јединица локалне самоуправе

повјери мјесној заједници извршење извјесних послова из свог изворног дјелокруга (у

том случају, локална јединица дужна је обезбиједити и средства за реализацију датих

послова). Будући да иницијатива за оснивање мјесних заједница често потиче од самих

                                                                                                                         40 Миливојевић, З. (2006). Цивилно друштво Србије потиснуто током 1990-их, Аргумент и Центар за развој непрофитног сектора, Београд. стр. 204. 41 Илић, М. (2005). Мјесне заједнице у систему локалне самоуправе Србије, Локапна самоуправа, Ниш, бр. 12/2005, стр. 41. 42 Од овог правила, додуше, постоје извјесна одступања - тако нпр. Закон о принципима локалне самоуправе у Федерацији БиХ утврђује дјелокруг мјесних заједница («Службене новине Федерације Босне и Херцеговине», Сарајево, бр. 49/06).

56    

грађана и да они, неријетко, непосредно одлучују о питањима из њеног дјелокруга,

може се констатовати да ова установа води унапређењу грађанске партиципације (с

тим да је улогу мјесне заједнице неопходно правилно сагледати, односно не

приписивати овој установи већи значај него што јој објективно припада, нити

преамбициозно утврђивати њене задатке).

Као што смо већ нагласили основни циљ образовања мјесних заједница састоји се у

задовољавању општих, заједничких и свакодневних потреба становништва на

одређеном подручју јединице локалне самоуправе. За разлику од претходних

нормативних рјешења када је мјесна заједница била облигаторна уставна категорија,

данас је мјесна заједница у Босни и Херцеговши факултативна институција локалне

самоуправе. Подручје јединице локалне самоуправе може се подијелити на мјесне

заједнице ако је засновано на просторним, историјским, привредним или културним

разлозима и ако је то у интересу становника јединице локалне самоуправе. Интерес

за образовање мјесне заједнице утврђује се на збору грађана.

Основни правни акт мјесне заједнице је статут, који се доноси у складу са статутом

општине и одлуком о оснивању мјесне заједнице. Њиме се утврђују послови, органи и

поступак њиховог избора, организација и рад органа, начин одлучивања и друга

питања од значаја за рад мјесне заједнице.

Мјесна заједница има савјет, који има највише 11 чланова. Бирачи са пребивалиштем

на подручју мјесне заједнице непосредно на збору грађана бирају предсједника и

чланове савјета.

Административне и стручне послове за мјесну заједницу обавља административна

службајединице локалне самоуправе.

Задовољавање потреба и интереса грађана у мјесној заједници финансира се из:

• средстава грађана који они удружују путем самодоприноса или на други начин;

• накнада за услуге и других прихода које својим активностима остварује мјесна

заједница;

• прихода које општина уступа мјесним заједницама у складу са плановима

развоја

мјесне заједнице, односно општине;

• поклона и других средстава.

Средства за рад користе се у складу са програмима и плановима мјесних заједница.

Потребно је напоменути да одлуку о увођењу самодоприноса доносе грађани

57    

непосредно, тајним гласањем, те да се новчана средства која се прикупљају на основу

одлуке о самодоприносу уведеном за подручје мјесне заједнице уплаћују на рачун те

мјесне заједнице.

Буџетом јединице локалне самоуправе утврђују се посебна средства за финансирање

мјесних заједница, ако се ради о пренијетом вршењу послова из самоуправног

дјелокруга ошптине, који су од непосредног утицаја на живот и рад грађана на

подручју мјесне заједнице.

Преношење одређених послова из дјелокруга послова јединице локалне самоуправе

данас је посебно актуелно. Мјесна самоуправа актуелизује се с циљем приближавања

услуга грађанима на „кућни праг", штедећи на тај начин вријеме и новац грађана.

 

 

 

 

 

 

58    

III ПРИМЈЕНА РЕФЕРЕНДУМА И ДРУГИХ ОБЛИКА НЕПОСРЕДНЕ ДЕМОКРАТИЈЕ У СФЕРИ РАДА  

1. Примјена у земљама социјализма  

Вјероватно главни разлог неуспјеха већине социјалистичких земаља XX вијека да

дугорочније опстану, јесте и проблем дефинисања односа међузависности између

демократије и социјалистичког друштва. Темељни идеал свих љевичарских

организација је неоспорно непосредна или директна демократија. Међутим, увођење и

одржавање непосредно/директне демократије има чисто техничке отежавајуће

проблеме. Оно је лако примјењиво на референдумска питања, међутим у случају

избора извршних институција и доношења закона врло је тешко реализовати начела

непосредне демократије. Ова начела су примјењива само у релативно малобројним

заједницама. Ако се на овом мјесту вратимо у историју видјећемо да је један од разлога

пропасти, примјера ради, Римске Републике, управо лежао у одржавању непосредних

демократских скупштина у условима наглог повећања броја становника и посебно

територије. Зато су и покушаји усклађивања демократије и социјализма прилично

различити. На примјеру Скандинавије имамо социјалистичку еволуцију у оквирима

представничке вишестраначке демократије. С друге стране у совјетском и

источноевропском социјалистичком систему, усљед почетног несналажења у

реализацији догматских поставки, имамо остваривање каквог – таквог (доста

смањеног) демократског процеса (избори, напредовања) преко бирократизованог

једнопартијског апарата. У случају бившег југословенског социјалистичког

самоуправљања имали смо делегатски систем, који је представљао симбиозу одлика

непосредне демократије, представничке демократије и једнопартијске бирократије.

Занимљив је такође примјер Кине поготово у вријеме Културне револуције, који је

представљао врло чудну мјешавину деспотизма на једној страни и тоталне анархије и

непосредне демократије на другој страни. Тада су студенти, ученици и други грађани

(посебно ако су били црвени гардисти) могли говорити шта су хтјели (осим критике

самога Мао Це Тунга), радити шта су хтјели (изузев онога што је уперено директно на

великог вођу) и оспоравати и ударати на било чији (државни или партијски) ауторитет

(изузев наравно, ако то није био ауторитет Мао Це Тунга). Овај културно

револуционарни модел је, из овог угла се то може рећи, неславно завршио. Данас је

59    

кинеска „социјалистичка демократија” уствари стабилна комунистичка партијска

бирократија у условима капиталистичког економског уређења.

Као примјер непосредне демократије у социјалистичким државама узећемо бившу

Титову Југославију која је у почетку свог постојања непосредно након Другог свјетског

рата слиједила пут осталих социјалистичких земаља малтене у свему па и у пблицима

непосредне демократије који су у то вријеме сталаи народ на располагању. С тим у

вези непосредно након завршетка Другог свјетског рата, у Југославији је отворена

једна нова етапа друштвеног развоја. Устројство новог система почивало је, како то и

Устав каже, на власти радничке класе и грађана. Да таква уставна одредба не би била

обична фраза, да власт припада народу, било је нужно успоставити облике непосредне

демократије и то по угледу на остале социјалистичке државе, првенствено СССР. И

заиста, постепено, од 1945. године па све до 1992. године развијала се структура и

садржај непосредне демократије. Афирмисали су се у разним периодима и различити

облици учешћа маса у одлучивању. Тако су успостављени: зборови бирача, зборови

грађана, зборови радника, скупштине, конференције, предизборни и изборни зборови,

народна иницијатива, петиција и референдум. У Југославији од 1945-године па све до

1992. године, када је претала функционисати социјалистичка Југославија, није ни

једним актом омогућено да се може провести плебисцит, а све остале форме

одлучивања су постојале.

Тако Устав СФРЈ из 1946. године предвиђа референдум, као облик одлучивања и

управљања од стране грађана. Било је то и нормално с обзиром на карактер уређења у

којем се афирмисала тзв. народно-фронтовска демократија. Такав вид одлучивања био

је спецификум земаља социјалистичке оријентације. При оцјени тог периода, намеће се

основни закључак: да је на дјелу била непосредна демократија, комбинована са

посредном. Јасно се види да: што идемо даље од 1946. године према шездесетим,

седамдесетим и осамдесетим годинама то се више јавља и више је у употреби

непосредна демократија. Из тог разлога у то почетно доба социјалистичке Југославије

не може се говорити о некој садржајној и богатој непосредној демократији поготово не

у доба централистичко-административног управљања, у периоду између два устава

(1946 - 1953). Била је то више формална, па чак и тзв. квазидемократија. Ипак, тај и

такав Устав из 1946. године је предвидио да се може расписати и референдум.43

Међутим, суштина је ипак била у посредној демократији, што се јасно види из сљедеће

                                                                                                                         43 Члан 74. тачка 17. Устава ФНРЈ, "Сл.лист ФНРЈ", бр. 10/46.  

60    

уставне одредбе: "Народ остварује своју власт преко слободно изабраних

представничких органа државне власти, народних одбора, од мјесних народних одбора

до скупштина народних република и Народне скупштине ФНРЈ".44 Овдје је потребно

рећи да скоро исту формулацију преноси (преузима), како устав НР Босне и

Херцеговине, тако и устави осталих република. Надаље, према савезном Уставу из

1946. године, референдум расписује Президијум Народне скупштине ФНРЈ о питањима

из надлежности ФНРЈ, на основу одлуке Народне скупштине или Владе ФНРЈ. Из

овакве уставне одредбе, јасно произилази да је врло скучен број оних који могу, тј.

којима је дато право да предлажу одржавање савезног референдума (само Скупштина и

Влада). То, другим ријечима, значи да је референдум извлашћен од оних који одлучују,

од грађана. Нема, дакле, уставне основе да грађани могу захтијевати расписивање и

провођење референдума. Савезни референдум могао је бити расписан за било које, и

било колико питања из надлежности федерације, а републички референдум из

надлежности републике. Референдум је био факултативан, пошто ни једно питање није

изричито везано за референдум. С друге стране, референдум је могао бити

уставотворни, законодавни, али и везан и за остале акте. Устав је предвидио да се

донесе закон о референдуму. Међутим, за цијели уставни период од 1946. до 1953.

године није донесен никакав закон о референдуму, нити је одржан било гдје или било

по ком питању. Тако је референдум остао пука норма (форма), а учешће грађана у

одлучивању остало је у сфери посредне демократије. У ствари, он је остао у буквалном

смислу факултативан.

Ни други облици непосредне демократије у то вријеме у ФНРЈ нису упражњавани.

Тако су, тек 1949. године, уведени зборови бирача. Наиме, другим Законом о народним

одборима 1949. године (први је донесен 1946), уводе се зборови бирача, нарочито у

градовима и градским рејонима.45 Далеко ширу основу облицима непосредне

демократије дао је Савезни Општи закон о народним одборима из 1952. године. Након

тога, усвојена су три закона на нивоу БиХ (за срезове, са општине и за градове). Тим

законима, уводи се институција локалног референдума, а посебно су прецизирани

положај и улога референдума, те поступак његова расписивања. "Приједлог за

расписивање референдума, народни одбор среза и града достављао је Президијуму

Народне скупштине, односно Републичком извршном вијећу (Влади), као и народни

                                                                                                                         44 Члан 6. став 2. Устава ФНРЈ, из 1946. године 45 Царевић, М. (1987). Југославија између етатизма и самоуправљања, Глас, Бањалука, стр. 81.  

61    

одбор општине, али преко народног одбора среза коме је био подређен”.46 Локални

референдум, тј. референдум народних одбора, строго је контролисан од виших

(републичких) органа. Овим законом, био је уграђен референдум у политички систем

локалне самоуправе, али то није било довољно да се умање тенденције централизације

и посредовања и шкрта најава облика непосредне демократије.

Нови Уставни закон из 1953. године снажније, садржајније и свеобухватније утврђује

институцију референдума. Општи друштвени услови, а прије свега увођење

самоуправљања, формирање вијећа произвођача, увођење друштвене својине и низ

других промјена, били су генератор афирмације облика непосредне демократије, гдје

битно мјесто заузима референдум. Утврђујући темеље локалне самоуправе, Уставни

закон прецизира да се самоуправљање радног народа у општини, граду, срезу састоји,

између осталог, "у праву грађана да непосредно учествују у вршењу власти путем

референдума, зборова бирача, савјета грађана, учешћа грађана у управи и правосуђу и

путем других облика непосредног управљања".47

Уставна основа за референдум, проширује се и прецизира даље, чланом 18. Уставног

закона. Веома је значајно анализирати и одредити суштину одредби поменутог члана.

Из њега произилази:

a) да о расписивању референдума, на савезном нивоу, одлучује Савезна скупштина

(оба вијећа: Савезно и Вијеће произвођача);

b) да се може расписати тзв. законодавни референдум, тј. да о неком законском

приједлогу одлучују грађани, било прије или послије његовог усвајања;

c) да се референдум може расписати и са остала питања, из надлежности

федерације;

d) да расписивање референдума може предложити једна петина чланова једног

дома, или Вијећа народа, или Савезно извршно вијеће;

e) да је одлука бирачког тијела (грађана) обавезна; и

f) да се, двије године по завршеном референдуму, не може донијети закон или

други акт противан одлуци бирачког тијела.

На овако уређен начин, референдум постаје не само пука уставна прокламација

(начело) већ се он уграђује у саму суштину система. Свједоци смо да се одржавају

референдуми, и врло брзо заборављају и они и њихове одлуке. Зато Уставни закон врло

                                                                                                                         46  Према, Милидраговић, Д. (1977). Облици непосредне демократије, Свјетлост, Сарајево, стр. 217.  47  Члан 7. став 2. Уставног закона ФНРЈ, "Службени лист ФНРЈ", број 17/53.

62    

лијепо каже да се за пуне двије године не може донијети одлука од било којег органа,

противна одлуци грађана на референдуму.

Уставни закон проширује референдум из политичке сфере (државног и друштвеног

уређења) и на сферу друштвено-економског уређења. То се одлично види из члана 34.

Уставног закона, у којем се јасно истиче: да Савезно вијеће и Вијеће произвођача могу

расписа референдум ц питањима из области привреде, рада и социјалног осигурања.

Ова одредба иницираће, касније, праву поплаву референдума у локалној сфери

друштва, односно у области привреде и друштвених дјелатности.

Природа референдума, по Уставном закону, сврстава га у факултативне референдуме.

Јасно се то види, пошто нигдје нема императивне уставне норме по којој се каже да се

мора расписати референдум. Свугдје је речено да се може расписати референдум, а то

значи необавезно - факултативно.

Поред факултативног референдума, уставне одредбе о референдуму и одлучивању, те о

раду Савезне народне скупштине, инплицирају тзв. прикривени референдум.

Прикривени референдум могао се примијенити нарочито код поступка распуштања

Савезне народне скупштине или једног од њених вијећа.

Очигледно да су друштвене (продемократске) прилике у овом периоду утицале да се

уведе факултативни референдум, као савезни, републички и локални, а на нивоу

федерације и тзв. прикривени референдум (нема прикривеног локалног референдума).

У основи је отворен процес употребе битних облика непосредне демократије. Али,

нажалост, и поред уставних одредби, у периоду од 1946-1953. године није донесен

закон о референдуму, нити је референдум било гдје у пракси примијењен.

Устав СФРЈ из 1963. године, сагласно општем тренду развоја југославенског друштва,

предвиђа институцију референдума и уклапа га у систем самоуправљања, као модел

управљања. Период од 1963. године, већ се означавао, у теорији, и пракси тога

времена, као период развијеног самоуправљања, а то је, у основи, значило да је

непосредно одлучивање било основни облик учешћа грађана и радних људи у

одлучивању. И референдум је добио још значајније мјесто у систему него што је раније

имао. Он постаје значајан политички инструмент. На тај начин први пут од

конституисања нове Југославије, референдум се појављује и као обавезан за нека

питања. Дакле, прешао је онај праг од прикривеног и факултативног до обавезног.

Ипак, обавезни референдум предвиђен је само у једном случају, и то онда када се

63    

Савезно вијеће и Вијеће народа не сложе о промјени устава (његовој ревизији).48

Одмах да истакнемо да ова уставна одредба у пракси није кориштена.

Устав је први пут дао права грађанима да покрећу иницијативу за одржавање

референдума. Утврђено је да је право самоуправљања грађана неприкосновено и да, у

том смислу, грађани имају право ”да покрећу расписивање референдума" (члан 34.

тачка 4. Устава). Ова је одредба изразито демократска и омогућује да се оствари

суштина референдума. До тада су имали право на иницијативу (захтјев) за одржавање

референдума само највиши државни извршни и законодавни органи.

Скупштине друштвено-политичких заједница такође могу расписати референдум, ради

потврђивања закона или других својих аката, и то углавном као претходни

референдум.49 То право је дато и локалним друштвено-политичким заједницама које су

у пракси и расписивале референдуме за разна питања. Статути општина, мјесних зајед-

ница и радних организација уређивали су питања везана за референдуму. На основу

члана 89. Устава СФРЈ из 1963. године, и на основу члана 172. Устава СРБиХ,

Скупштина СРБиХ је донијела Закон о референдуму. Био је то први закон о

референдуму, донијет након више од 24 године уставне владавине нове Југославије.

Закон је модерно конципиран (у 29 чланова), са адекватним садржајем. Закон је, поред

основних (општих) одредаба, утврдио органе за провођење референдума, начин

изјашањавања - гласања, те приговоре и жалбе и, на концу, казнене одредбе за

прекршиоце одредаба Закона о референдуму. По овом Закону, дошло је до практичне

примјене референдума на нивоу општина (нпр. у Бањалуци је проведен први

референдум по овом Закону, 1971. године, док је, на нивоу Републике и на нивоу

СФРЈ, и даље остао референдум непримијењен). Од 1971. године, од доношења треће

групе амандмана (23 амандмана), референдуми се масовно одржавају у радним

организацијама и установама, иако се референдум и раније примјењивао, а нарочито од

1965. године, од доношења Закона о предузећима.

Устав СФРЈ из 1974. године утврђује одређене форме, путем којих ће се остваривати

утврђена права и слободе грађана, а посебно тзв. ново право - право на

самоуправљање. Утврђен је и референдум, као облик личног изјашњавања грађана, а

посебно радника у привреди и друштвеним дјелатностима. Цјелокупна концепција

уставног уређења Југославије заснивала се на два битна елемента на друштвеној

                                                                                                                         48 Члан 212. став 5. Устава из 1963.године, "Службени лист СФРЈ", број 14/63.  49 Члан 89, став 1,2,3 и 4 Устава СФРЈ из 1963. године.

64    

својини и на самоуправљању. Управо овај други елемент, који се односи на

самоуправљање, захтијевао је увођење битних облика непосредне демократије, међу

којима и референдум.

Законодавна, извршна и политичка власт Југославије, понесена идејом интегралног

самоуправљања, утицала је на то да је Устав постао опширан и пун одредница о

самоуправљању и самоуправи, што је, већ знамо, довело до нежељених и

непоправљивих ефеката у цјелокупном друштвено-политичком и друштвено-

економском систему. И у таквом еуфоричном истицању самоуправних права грађана и

радних људи, ипак је Устав изоставио обавезни референдум на савезном и

републичком нивоу. У фази јавне расправе о доношењу Устава, било је много захтјева

да се уведе обавезни референдум на нивоу федерације и република. Обавезност

референдума пренесена је на локалне органе (локални ниво) - општинске, градске, те

мјесне заједнице и радне организације. Тако се зна да се, нпр. завођење мјесног

самодоприноса може утврдити само референдумом, па су многи самодоприноси

завођени управо референдумом. Или, у предузећима и установама (односно

организацијама удруженог рада) утврђен је обавезни референдум за више питања, која

су утврђена Законом удруженом раду.

Устав утврђује: "Скупштина друштвено-политичке заједнице може расписати

референдум ради претходног изјашњавања радних људи о појединим питањима из

њене надлежности, или ради потврђивања закона, или других аката. Одлука донесена

на референдуму, обавезна је". Према одредбама наведеног члана, све скупштине ДПЗ -

од општине, градске заједнице, покрајине, републике па до федерације, могу расписати

референдум. Примјетно је да је предвиђени референдум факултативан. Новина је, у

односу на ранија рјешења, што он може бити претходни и накнадни, и да је, у оба

случаја, одлука донесена на референдуму обавезна.

Републички устави су нормирали питање примјене референдума, на сличан или исти

начин. С обзиром да су устави наложили доношење закона о референдуму, дошло је до

доношења Закона о референдуму у БиХ већ 1977. године. Када је 1987. године вођена

расправа о уставним промјенама на нивоу Југославије (амандмани усвојени 1988,

године), тада се повела расправа о промјенама републичких устава. Тако је отворен

процес уставних промјена и у републикама.

У фази припрема и расправе о савезним уставним амандманима, било је покушаја да се

у Устав прецизније ситуира одредба о уставном референдуму, којим би се одлучивало

о будућем уставном уређењу Југославије, па чак и о томе (ако затреба): да ли су

65    

грађани за Југославију, као савезну државу, односно савремену демократску

федерацију равноправних народа, народности и грађана или су за отцјепљење од те и

такве Југославије. Очигледно, да су се осјетиле већ тада тенденције које су

наговјештавале да може доћи до дезинтеграције Југославије до које је на крају и

дошло. Заједно са социјалистичком Југославијом у историју ће да оду и остали

социјалистички европски системи који ће након транзиционог периода раскрстити са

социјалистичким идејама друштва. На тај начин данас из угла непосредне демократије

о већини тих држава можемо говорити само као бивше социјалистичке државе које

свака на свој начин његује поједине облике директне демократије. Један од тих облика

је рецимо и непосредни начин избора градоначелника у локалним заједницама.

Уведен, посљедњих година, у многим европским државама непосредни начин избора

градоначелника, проширио је истовремено и специфичан облик општег гласања за

његов опозив (recall). Учесталија примјена непосредне демократије у локалним

заједницама представља такође резултат цивилизацијског и технолошког напретка,

који је довео до настанка е-демократије и е-управе. Њихова примјена је нарочито

ефикасна у локалним условима,50 шта у, примјера ради, Пољској представља, у свјетлу

законске регулативе, ниво општине.

Поред локалног у Пољској се може расписати и државни референдум и то о посебно

важним питањима за државу које процијени парламент, а има га право расписати

парламент апсолутном већином присутних посланика или већином укупног броја

посланика. Резултат референдума је обавезујући, ако је на њему учествовала већина од

укупног броја бирача. Међутим, у Пољској, наука и публицистика у истраживању и

извјештавању о непосредној демократији се, још увијек, своди, прије свега, на

општенационалну димензију (како у земљи, тако и у Европи), на тај начин вршећи,

донекле, маргинализацију огромног доприноса локалних заједница. А, само у Пољској,

то је већ преко 600 локалних референдума, пар десетина заједница које декларишу у

њиховим статутима право грађана за уредбодавне иницијативе. Осим тога, ту су врло

заступљене бројне друштвене консултације као и скупови грађана у сеоским срединама

као и насељима (око 40 хиљада заједница). Ипак, литература посвећена тој теми је

скромног обима.51 Нарочито, пак, недостају покушаји анализа пољске локалне

                                                                                                                         50   Sakowicz, М. (2008) E-demokracja a przywództwo lokalne, u: S. MichaŁowski, K. Kuć-Czajkowska, Przywództwo lokalne a kształtowanie demokracji partycypacyjnej, Lublin стр. 19.  51  Kiljan, К. (2011). Referendum lokalne w świetle przepisów ustawy z 15 września 2000 r, u: “Samorząd terytorialny“ 2001, br.11;  

66    

непосредне демократије у поређењу са аналогним облицима исте у осталим европским

државама.

С друге стране ако за примјер узмемо данашњу Чешку видјећемо да у тој земљи

основни облик непосредне демократије представљају ту референдуми. Њихове

принципе и начин спровођења одређује закон од 15. априла 1992. о муниципалним

изборима и локалном референдуму, у великој мјери подвргнут промјенама 2004.

године. Облигаторни референдум има мјесто када се ради о настанку нове општине

усљед одвајања дијела територије од већ постојеће општине и спроводи се само у том

дијелу општине. Остали референдуми имају факултативан карактер. Иницијативу за

њихово одржавање може дати савјет општине (извршни орган) или сваки грађанин,

који ће да прикупи потписе за такав приједлог одређене групе бирача у датој јединици

(од 30% при броју становника до 3 хиљаде, док у градовима са преко 200 хиљада

становника, тај проценат је 6%). У градовима, који су подијељени на насеља,

референдум може да се одржи и само у том дијелу града, на који се односи проблем о

коме се изјашњава. Закон таксативно набраја случајеве, у вези којих не смије да се

одржи референдум (између осталог, финансије, опозив градоначелника, предсједника

општине, стварање општине са бројем становника мањим од хиљаду како би се

спријечило даље уситњавање чешких општина). За валидност референдума потребна је

фреквенција 50%, а за позитиван исход прекополовична већина оних који су гласали.

Изузетно, у случају референдума везаног за подјелу ( или спајање) општине односно

стварање новог насеља, потребна је сагласност преко половине овлашћених за гласање.  

У годинама од 2000. до 2008. у Чешкој је одржано око 150 локалних референдума.

Њихову одлучну већину представљали су референдуми који су се односили на питања

локалног развоја или природне средине (примјера ради, утилизација атомског отпада,

питања транспорта, електрана на вјетар, али и отварања или повећања фабрика као и

изградња индустријских зона).  

Са друге стране, на основу закона од 1992. године у Чешкој у првој деценији постојања

закона није одржан ниједан факултативан референдум (инициран од стране савјета или

становника). Може да се, на неки начин, окривљује за такво стање како слабост

грађанског друштва у Чешкој, како и двозначност законских одредаба везаних за

локални референдум, које су омогућавале локалним саветима да одбацују приједлоге

изгласане на референдуму, према сопственом мишљењу.

Кад је Словачка у питању референдум може да се односи на најважнија питања

општине (региона), њихове подјеле или повезивања, али и на опозив начелника

67    

општине (не и председавајућег региона). Основу за проглашавање референдума јесте

приједлог савјета или петиција потписана од стране 30% овлашћених бирача. У

главном граду Братислави референдум се може, осим тога, односити, на увођење или

укидање локалног пореза. Грађанску иницијативу по том питању мора да подржи 20%

овлашћених гласача, док фреквенција мора да прекорачи 50%. Референдуми могу бити

такође одржани у дијеловима градова Братислава и Кошице. Осим тога, у оквирима

непосредне демократије у малим општинама, савјет сазива скупове свих грађана ради

консултација.52

Самоуправни референдум у Украјини иако предвиђен како у уставу, тако и у закону, у

пракси се ефективно не примјењује. Понекада, референдумски пројекти су „обарани“

већ приликом претходне фазе регистрације групе за иницијативу која прикупља

потписе. Закон предвиђа свакогодишње консултације, али оне имају чисто формални

карактер.53 Аналогно, миноран значај има грађанска иницијатива, о којој се у закону

говори на уопштени начин, док у статутима најчешће није ни предвиђена.

Референдуми у Мађарској имају облигаторан карактер у случајевима спајања,

дijељења, стварања општина или потврђивања декрета који је издао представнички

орган. Ипак, не може за задирети у питања буџета, опозива савјета и персоналних

питања. Иницијативу за расписивање референдума може дати 1/4 састава савјета,

комисија савјета, извршни орган локалне организације или грађанство (10 до 25%

бирача). За његову валидност неопходна је фреквенција изнад 50%. За позитивно

рјешење неопходно је такође да више од 50% гласова буде важећа. У општинама до

500 становника референдум може бити замијењен јавним скупом са овлашћењима за

доношење обавезујућих одлука, уколико учествује у њему више од половине

овлашћених бирача. Грађанска иницијатива (са потписима 5-10% бирача) може да се

односи на свако питање локалног карактера, док је представнички орган обавезан да

исту размотри у року од мјесец дана. Осим тога, у оквирима непосредне демократије

савјет је обавезан једном годишње да организује јавни скуп консултационог карактера.

На крају ћемо се осрвнути на Естонију у којој Закон о територијалној самоуправи

предвиђа два облика непосредне демократије: локални референдум и скуп грађана.

Овдје је потребно нагласити да у осталим балтичким државама нема локалних

референдума.

                                                                                                                         52   Према, Zognata-Kusz, A. (2009). Samorząd terytorijalny w Republice Słowacji, u: S. Wróbel (red.), Samorząd terytorijalny państw europejskich, Katovice.  53  Kęsek, R. Ukraina (2009), u: A.K. Piasecki (red.), Samorząd terytorialny w państwach europejskich, Krakuv  

68    

Социјализам у традиционалном пблику се данас понајвише сачувао у неким државама

Латинске Америке. Код данашњих латиноамеричких социјалиста демократија није

само флоскула или оклоп иза које се крију моћници иза завјесе или бирократски

(државни или партијски) апарат или финанцијско – капиталистички центри моћи.

Наиме, латиноамерички социјалисти су спојили елементе непосредне и представничке

демократије, и социјализам кренули проводити путем револуције која се дешава вољом

народа преко вишестраначког система и плуралитета идеја. Тако се, како би задржали

власт, латиноамерички социјалисти XXI вијека морају ослањати на широку подршку

народа која се стално, у правилним интервалима, провјерава. То није само ријеч о

изборима, него и о референдумима по стратешки битним питањима. Када је, примјера

ради, покојни Хуго Чавез изгубио на једном референдуму у Венецуели, он је то

прихватио без икаквих проблема и посезања за неким недопуштеним средствима. То је

њихова квалитативна предност у односу на оне који су мислили социјализам

изграђивати бесмисленим догматизирањем, тајном полицијом, денуцијацијама,

чисткама, прогонима и политиком провођења терора и одржања страха.

Латиноамерички социјализам је увео и врло битно начело унутрашње партијске

демократије која хронично недостаје код већине политичких странака. Умјесто да

владају страначки центри моћи, бирократске структуре или само један апсолутни

страначки „аутократа” већина партија је прихватила плуралност и изборну демократију

у провођењу партијске политике. Тако су те партијске структуре доста комплексне, а

идеје које оне заступају су разноврсне и то од социјализма, социјалиберализма,

социјалдемократије на једној страни па све до екологизма и троцкизма на другој

страни. Примјера ради кандидатску листу за венецуелански парламент није радио сам

поменути Чавез и највиши партијски чиновници, па чак и не партијски главни одбор и

конгрес, него сви чланови партије. Значи свако се, у оквиру процедуре, могао

кандидидовати да буде кандидат на листи за изборе 2010. год у Венцуцели што

понајбоље говори о дометима непосредне демократије.

2. Примјена у земљама капитализма Европа се састоји од 35 земаља од којих су 28 чланице Европске уније стога када

говоримо о примјени непосредне демократије у Европи малтене говоримо о примјени

директне демократије у Европској унији. С тим у вези стабилни системи демократске

владавине у већини држава обезбјеђују позитивну климу за већи степен

партиципативности грађана у обликовању јавних политика. Шема директне

69    

демократије у Европи представља разнобојни мозаик на четири нивоа политичког

система: на нивоу локалних политика, регија, односно покрајина у оквиру федерација,

на националном нивоу и на европском нивоу.

Директна демократија у Европи, ако начинимо грубу подјелу, потиче из 4 историјска

контекста:

• у неколико држава из прве демократске трансформације 1919/1920. примјера

ради, у Немачкој;

• у неким државама из друге демократске трансформације након фашистичког

периода, 1945.

• у многим државама из европских интеграција након 1958.

• у бројним државама из треће демократске трансформације након комунизма 1990.

У вези с предњим постоје четири основна облика директне демократије:

• обавезни референдум,

• референдум који иницира влада,

• грађанска иницијатива са референдумом и

• иницијатива за стварање нове политичке агенде.

Први облик тзв. обавезни референдум заступљен је у примјера ради Ирској гдје су сви

уставни амандмани донесени на овај начин. Устав (онај из 1937) требало је да

интегрише друштво након озбиљних унутрашњих сукоба. Примјена оваквог облика

референдума се такође односи на европске послове. Слична ситуација је и у у Данској,

гдје су референдуми готово обавезни за све европске послове.

Референдуми које иницира влада типични су за Француску (расписује их предсједник).

У Француској, дакле, директно изабрани предсједник може се обратити народу путем

референдума у циљу подршке важним одлукама и његове тобожње ванстраначке

позиције, позиције некога ко је изнад партије и друштвеног сукоба, што је коришћено

неколико пута. Тај облик употребљен је и у Аустрији (расписује га парламент) само по

питању референдума о нуклеарној енергији. Још неколико земаља користило је ову

форму тзв. ad hoc парламентарног законодавства. Посредством тог типа референдума,

грађани и грађанке само одговарају на питање постављено „одозго“.

Грађанска иницијатива као облик непосредне демократије доступна је у Италији,

Летонији, Литванији, Словачкој, Мађарској и Хрватској; у Словенији је означена као

референдум који иницирају грађани и грађанке; што се тиче европских држава ван

саме ЕУ, постоји и у Македонији. Предност овог типа референдума је у томе што

70    

грађани и грађанке иницирају садржај приједлога и референдума – они артикулишу

потребе и захтјеве „одоздо“. Проблеми усљед високих захтјева јављају се у неколико

земаља:  висока квота за број потписа у Летонији, Литванији и Словачкој довела је до

тога да се иницира само неколико случајева; висока излазна квота, примјера ради, у

Италији 50% регистрованих гласача, значи да је од шездесетак референдума важећих

било само неколико.

Иницијатива за стварање нове политичке агенде грађанима и грађанкама нуди само

могућност да представе приједлог. Одлука је, међутим, у потпуности у рукама

законодавца (или другог правног субјекта којег поставља власт). Тај облик непосредне

демократије познат је у Аустрији, гдје се и често користи) и у земљама попут Пољске,

Румуније, Шпаније и Португалије (гдје се ријетко користи).

Кад смо већ код Европске уније потребно је наглсити да су све чланице ове

организације прошло кроз референдум који је требао да потврди пријем сваке

појединачне чланице у ЕУ. Поред овог референдума неке државе су на референдуму

провјеравале и мишљење грађана у вези неких битних европских питања. Стога у

сљедећој табели дајемо упоредни преглед референдума одржаних у државама Европске

уније плус Швајцарска везаних за питања Европске уније у периоду 1992-2012.

Табела 2. Одржани рефрендуми у државама ЕУ поводом европских питања54

92 93 94 95 98 00 01 02 03 05 08 09 12

Аустрија Хрватска

Чешка Данска

Естонија Финска Француска

Мађарска Ирска

Летонија Лихтештајн

Литванија Луксембург Малта Холандија

                                                                                                                         54 Према, http://www.nsd.uib.no/european_election_database/election_types/eu_related_referendums.html. приступ 28.12.2013.

71    

92 93 94 95 98 00 01 02 03 05 08 09 12

Норвешка Пољска Словачка Словенија Шпанија Шведска Швајцарска

Из горње табеле можемо примјетити да први референдуми у наведеним земљама у

вези са европским статусом одржани 1992/1993. године и били су везани за питања о

Мастришком уговору. Тако су Данска, Француска, Лихтештајн и Ирска одржали

референдум у вези ратификације на Мастришког уговора. Примјере ради, захваљујући

одбацивању овог уговора у Данској, он је поново био на тапету годину дана касније,

односно 1993. године.

Читав један сет еферендуми о приступању Европској унији одржан је у периоду од

1994. до 2003. године. Године 1994, референдуми о уласку у Европску заједницу (ЕЗ)

су спроведена у Аустрији, Финској, Норвешкој и Шведској. Приступање је одбијена

само у Норвешкој Године 2003, референдуми су организовани у Чешкој Републици,

Естонији, Мађарској, Летонији, Литванији, Малти, Пољској, Словачкој и Словенији. У

свим овим земљама прихваћен је ЕУ приступ . Поменуте земље ушла су у Унију 2004,

заједно са Кипром , који нису организовао референдум. Хрватска је свој приступ

Европској унији такође овјерила на референдуму па је средином 2013. године и

приступила Европској унији.

Референдуми о ратификацији Амстердамског уговора из 1998. године су одржани у

Данској и Ирскаој. У оба случаја поменути споразум је био прихваћен. Затим

Референдум о Споразуму из Нице (2001/2002) је такође одржан у Ирској и први пут је

одбијен (2001), али је касније прихваћен (2002) .

Данска и Шведска су одржале референдум о приступању Европској монетарној унији

(ЕМУ ) у 2000 и 2003. години међутим у обе ове скандиданске земље, евро као

заједничка валута је био одбијен .

У државама Европске уније током 2005. године одржан је такође читав сет реферндума

о прихватању тзв Устава ЕУ. Примјера ради такви рефрендуми су одржани у

Француској , Холандији, Луксембургу и Шпанији. Занимљиво је напоменути да је

европски устав одбијен у Француској и Холандији . У шест других земаља (Чешка,

72    

Данска, Ирска , Пољска, Португал и Велика Британија) референдуми су или отказани

или одложени на неодређено време.

Такође је у Ирској одржан референдум о Лисабонском уговору из 2008. године јер

такво изјашњавање захтијева Ирски устав. Овај референдум је одбачен од стране

већине. Овако изјашњавање Ираца је направило проблеме Европској унији због

ратификације поменутог договора па је референдум у Ирској поновљен годину дана

касније гдје уз велику кампању ипак прихваћен .

На крају рецимо да је Швајцарска организовала чак четири рефрендума везана за

Европску Унију. Референдум о приступању Европској економској заједници (1992),

Референдум чија је тема био билатералан споразум са Европском унијом (2000) и два

референдума 2005. године (приступање Шенген зони и Дабнинска конвенција).

На крају кратко се кратко осврнимо на облике непосредне демократије у одређеним

државама Западне Европе. У Њемачкој након ступања на снагу Основног закона из

1949. године па све до данас било је неколико покушаја увођења елемената непосредне

демократије на савезном нивоу. Од већих покушаја треба споменути иницијативу

“Референдумом против атомских постројења”, коју су 1986. године у Бону покренули

Gerald Hafner, Thomas Mauer и др. Полазиште је, дакако, била чернобилска катастрофа

и упоtreba атомске енергије те се захтијевало увођење савезног референдума којим би

се одлучило о томе, али и о другим битним питањима. Ту су иницијативу подупрле

различитa udružewa и појединци, бројни умјетници, pa je прикупљено више од милиoн

потписа55 али све је завршило без успјеха. Као вјероватно најистакнутији покушај

увођења непосредне демократије на савезном нивоу свакако треба споменути

коалицијски уговор између СПД-а и Зелених из 1998., који је садржавао намјеру

увођења народних иницијатива и референдума на савезној разини. Додуше, о нацрту

ове иницијативе се гласало тек 2002. године и иста је одбијена56 јер није постигнута.

Ни владајућа Велика коалиција, која је на власт дошла 2005. године, није се могла

усугласити у вези тог питања. Но, за разлику од савезног нивоа, непосредна

демократија је пуно заступљенија на нивоу покрајина те на локалном нивоу. С тим у

вези у Њемачкој све савезне покрајине имају могућност грађанске иницијативе. Она је

уведена у контексту демократских промјена након 1945. године, а регулатива је

побољшана деведесетих година. Претпоставке варирају – од 10% потписа у Баварској и

                                                                                                                         55   Verhulst, J.; Nijeboer, A., (2007). Direkte Demokratie. Fakten, Argumente, Erfahrungen, Democracy International, Brüssel, str. 103.  56  За приједлог је гласало 348 од укупно 666 заступника.  

73    

5% у Хамбургу, двјема најактивнијим покрајинама углавном по питању школства,

заштите животне околине и државне структуре. До 2007. године, покренуто је око

4.500 иницијатива и одржано 2.200 референдума (највише у Баварској, Хамбургу и

Хесену).    

С друге стране у Норвешкој закон који се односи на локалне референдуме постојао је

већ крајем XIX вијека. Он је говорио о могућности спровођења референдума по

питању избора језика за наставу у школи или регулисања продаје алкохола. Резултати

таквих референдума су имали обавезујући карактер за локалну власт. Тада је установа

локалног референдума одигравала значајну улогу. Временом, Норвешка је кренула

различитим путем од већине европских земаља (које су почеле да развијају установе

непосредне демократије) и ограничавала је, путем законских промјена, могућности

одржавања и снагу моћи локалних референдума (нпр., од 1989. године референдум по

питању регулисања продаје алкохола не може да има обавезујући карактер). У

данашње време, Kommuneloven, односно право за општине, не одређује када локални

референдум може или мора да буде спроведен. На нивоу општине, најчешће

регулисано питање путем референдума јесте и даље питање избора наставног језика у

школама (51 референдум у годинама od 2000. do 2007). То произилази из чињенице да

у Норвешкој постоје два званична облика националног језика. Сагласно одредбама

едукационог закона, помоћни референдум мора бити спроведен у ситуацији када се

планира промјена наставног језика који је био обавезан у школи или када 25% бирача

или већина локалног савјета захтијева одржавање референдума по том питању. Друго

најпопуларније референдумско питање до 90-тих година било је питање регулација

које су се односиле на доступност алкохолу, док се у данашње вријеме такав

референдум одржава једном у пар година (136 референдума у годинама 1970-1999, док

у периоду 2000-2007, одржана су само 3 таква референдума). Данас, битна питања на

која се односе локални општински референдуми су питања спајања и подјеле општина

(29 референдума у периоду од 2000 до 2007). По питању учесталости, слиједе

референдуми који се односе на границе школског дистрикта (13 референдума у

годинама 2000-2007 ) и на питања природне средине (9 референдума).  

У Италији државни референдум може, поред парламента, сазвати и предсједник

Републике, а свака регија доноси прописе који регулишу грађанску иницијативу и

питања локалног референдума. Право одлучивања на референдуму имају сви грађани с

бирачким правом, а одлука се доноси већином гласова изашлих бирача уз услов да је

референдуму приступила већина бирача од укупног броја бирача. С друге стране у

74    

Италији такође почињу да се користе и одређене локалне иницијативе по угледу на

неке друге европске државе које су далеко одмакле када су у питању такви облици

непосредне демократије.    

У Великој Британији из угла непосредне демократије током више година, најчешће су

се примјењиване петиције и консултације. Ипак, увођење од 2000. године могућности

непосредног бирања градоначелника, закон је условио ранијим одржавањем локалног

референдума. Његов иницијатор могао бити како савјет, тако и грађани (5%). Изузетно,

референдум може да распише државни секретар, уколико би процијенио да савјет

покушава да обиђе примјену законских одредаба. У случају, када је исход референдума

био неповољан по непосредан избор градоначелника, сљедећи референдум по том

питању могао је да се одржи тек за 5 година.57

Аустријски устав предвиђа сљедеће могућности, када и како може доћи до

референдума. Референдум се у Аустрији може одржати ако парламент жели темељну

промјену устава. Та се промјена, тј. закон након прихватања у парламенту ставља пред

народу да се и он изјасни о томе. То би се могло назвати врстом обавезујућега

референдума. Али, за разлику од примјера Швицарске, народ не може сам предложити

промјену устава. И о дјеломичним промјенама савезнога устава може се одлучивати на

референдуму, али само ако то затражи трећина савезнога парламента (Nationarata) или

Савезнога вијећа (Bundesrata). У одређеним се случајевима може одлучивати и о

одређеноме законском приједлогу, али само ако одговарајућу одлуку донесе Савезни

парламент. На савезном нивоу су у Аустрији досад проведена два референдума: у

новембру 1978. о кориштењу атомске енергије у Аустрији (стављању у погон атомске

централе у Zwentendorfu) те у јуну 1994. године о приступању Аустрије Еуропској

Унији.

На крају рецимо да Дански устав предвиђа 4 врсте референдума (иако не и иницијативе

грађана). За обавезујући референдум за измјену Устава потребно је испуњење низа

претпоставки, између осталог и оне да барем 40% свих гласача морају одобрити

измјену. Осим тога, трећина парламентарних заступника има право захтијевати да се

одлука о одређеном приједлогу закона препусти грађанима. За одбацивање приједлога

закона потребно је, осим самог одбацивања на референдуму, да број бирача који су се

изјаснили за одбацивање приједлога представља барем 30% укупног бирачког тијела.

Закони који се не могу подвргнути овој процедури су они који уређују питања                                                                                                                          57  Према, Pawłowska, A. (2009). Wielka Brytania, u: A.K.Piasecki ( red.) Samorząd terytorijalny w państwach europejskich, Krakuv.  

75    

власништва, пореза, финансија, државног дуга, плата и пензија те постојећих

међународних обавеза. Осим ових облика, референдум је обавезан у случајевима када

се државне овласти из данскога Устава (једним дијелом) преносе на међународне

институције, а у парламенту није постигнут консензус од 5/6 заступника, а предвиђен

је и референдум о измјени старосне границе за бирачко право.

Из наведеног је видљиво да се Европске државе знатно разликују у нормативном и

емпиријском приступу проблематици непосредне демократије у државним, локалним и

регионалним заједницама. То првенствно произилази из традиције, уређења

конкретних земаља, политичког система, позиције територијалне самоуправе у систему

јавне управе, као и од праваца управљања државом од стране актуелне владајуће екипе.

Стога је тешко очекивати да ће те разлике нестати. Уосталом, нико не тежи

унификацији система локалне власти у Европи. Без обзира на то, ипак, те разлике

подлијежу бројним модификацијама. Још крајем XX вијека главне су разлике

произилазиле из унитарног, регионалног или федералног карактера дате државе. Ипак,

децентрализационе реформе су омогућиле локалним заједницама позивање на

непосредну демократију, како у земљама са јаким унитарним традицијама тако и тамо,

гдје до сада територијална самоуправа имала незнатан утицај.

Вриједи такође да се истакне да извјесни међународни споразуми приморавају државе

које су њих ратификовале на примјену консултација и референдума у одређеним

питањима (нпр. ликвидација општине, промјена њених граница и сл.). Такође, све

чешће у локалним заједницама примјењивана је е-демократија (Скандинавија,

Шпанија, Велика Британија). Ради се, прије свега, о експериментима на државном и

локалном нивоу уз употребу интернета и мобилне телефоније, шта омогућава

проширивање грађанске партиципације и имплементацију нових облика непосредне

демократије.

76    

ЗАКЉУЧAK  

С обзиром на тему непосредне демократије у пракси, те на основу анализе примјене

облика непосредне демократије у свијету и код нас, могуће је извести одређене

закључке.

(1) Непосредна демократија подразумијева политички поступак доношења одлука гдје

грађани и грађанке путем референдума или неког другог облика директне демократије

самостално и независно од избора одлучују о конкретним питањима која се тичу

политике и њеног садржаја. Такво поимање демократије не треба схватити као

супротност у односу на репрезентативну демократију. Напротив, поступак доношења

одлука конструисан по принципу плебисцита (енгл. plebiscite) може се предвидјети као

допунски инструменти политичке партиципације у различитим облицима политичких

система представничке демократије.

(2) Облици и ниво остваривања људских и грађанских права и слобода су, у

савременом свијету, у центру пажње. С обзиром на бројност државних заједница и

различитост њихових уређења (режима), различито се и остварују ова права и слободе.

У том оквиру, у сам врх политичких права (која се мијешају са социјално-економским)

стављају се облици непосредног одлучивања, а опет, унутар тих облика, на врху су

референдум и плебисцит.

(3) Директна грађанска партиципација се може манифестовати на свим нивоима

власти, али је најлакше изводљива на локалном и регионалном нивоу. Разлог томе

лежи, прије свега, у величини ових јединица. Најчешће се јавља у областима

образовања, здравства, социјалних сервиса, заштите човекове околине, економског и

комуналног развоја итд. Грађани такође могу бити укључени и у анализу, подстицање,

формулисање, спровођење и евалуацију различитих одлука на различитим нивоима.

(4) Референдум и плебисцит су прихваћени, као битан облик непосредног

одлучивања грађана, у већини земаља свијета, а нарочито у демократски уређеним

државама. Проучавајући ту проблематику, дошли смо до закључка да је conditio sine

qua non сваког демократског система афирмација (широка примјена) референдума и

плебисцита. То показује теорија и пракса, односно стварно и нормативно у водећим

демократским земљама свијета: Швајцарској, Француској, САД и многим другим.

Многе земље, међу којима и Југославија, као и већина држава насталих послије

77    

распада СФРЈ, прихватиле су референдум и плебисцит као важан облик и неотуђиво

право изјашњавања (одлучивања) грађана о битним државно-политичким, привредним.

(5) Референдум је ушао у правно-политички систем, почев од устава и закона, па до

локалних и интерних аката. У социјалистичким државама референдум се најчешће

није примјењивао у оној мјери која је одговарала типу друштва и уставном устројству.

Устави и закони су омогућавали његову примјену, али га пракса није на адекватан

начин прихватила и ставила у функцију. Међутим, посљедњих двадесетак година,

након транзиције социјалистичких земаља референдум је постао незамјењива форма

одлучивања првенствено у локалним заједницама (посебно у општинама и мјесним

заједницама), те у сфери рада (предузећима и установама).

(6) Плебисцитом се међународном праву назива посебан тип референдума којим се

остварује право народа на самоопредјељење. Таквим референдумом се остварује

отцјепљење, односно раздруживање унутар неке државе или државне заједнице, или се

одлучује о удруживању у неку државу, односно државну заједницу. За увођење

плебисцита у структуру политичког система неке земље, морају да постоје неки општи

услови, слични за све системе, те посебни услови који су специфични за сваки систем.

(7) Савремене демократије се све чешће одлучују на примјену непосредних облика

вршења власти. У прилог тој чињеници иде податак да је готово половина од око 1500

спроведених у свијету општих националних избора (како у облику референдума, тако и

плебисцита) одржана током последњих 30 година. Већина од њих је одржана у Европи.

У општинама у европским државама сваке се године одржава пар стотина референдума

и предузиман је и приближан број грађанских иницијатива. Савјет Европе је 1994.

године препоручио увођење и примјену инструмената непосредне демократије на

општинском нивоу. На прољеће 2005. године Парламентарна скупштина Савјета

Европе усагласила је први списак препорука које се односе на добру референдумску

праксу у Европи.

(8) Устав Републике Српске, слично уставима великог броја земаља, признаје право

на учешће грађана у управљању јавним пословима. Признавањем тог права у уставу

даје му се ранг политичког права које је гарантовано највишим правним актом. То је

тек прва од важних претпоставки да ово право добије и своју реалну димензију.

Одредба члана 33. Устава Републике Српске гласи: „Грађани имају право да учествују

у обављању јавних послова и да под једнаким условима буду примљени у јавну

службу.“ Поред тог права, Устав гарантује слободу мишљења и изражавања (члан 25),

слободу мирног окупљања и јавног протеста (члан 30), слободу удруживања (члан 31),

78    

право на слободне изборе (члан 29), право на јавну критику државних и других органа

и организација и право на петицију (члан 32). Као један од темеља уставног уређења

прокламована је локална самоуправа (члан 5), па су, сагласно томе, уставни положај и

права јединица локалне самоуправе основа и мјера овлашћења и одговорности

републичких органа (члан 66. став 2). Међу надлежностима Народне скупштине налази

се и расписивање референдума (члан 70), тако да она може одлучити да о појединим

питањима из своје надлежности одлуку донесе након претходног изјашњавања грађана

на референдуму (члан 77). Народна иницијатива је добила место у члану 76, према

коме право предлагања закона, другог прописа и општег акта има и 30.000 бирача.

(9) Јавне расправе су дефинисане у Закону о локалној самоуправи Републике Српске.

Без обзира што представљају облик консултовања грађана о појединим питањима из

надлежности органа јединице локалне самоуправе и њиховом виђењу приоритета

локалне заједнице овај облик непосредног учешћа грађана је нормативно мало развијен

у Закону о локалној самоуправи. Предвиђена је обавеза органа јединице локалне

самоуправе да организују јавне расправе о нацрту статута, нацрту одлуке о буџету, као

и о другим питањима утврђеним законом и статутом.

(10) Комуникацију грађана с њиховим политичким представницима отежава и сложено

државно уређење Босне и Херцеговине. С обзиром да у Федерацији БиХ постоје

ентитетски и кантонални закони, односно општински статути, врло често међусобно

неусклађени, дешава се да се преклапају надлежности виших и нижих нивоа власти

(ентитета и кантона, општина и кантона). У Федерацији Босне и Херцеговине на снази

је Закон о принципима локалне самоуправе у ФБиХ по којем грађани имају право на

непосредно учешће у процесу доношења одлука у локалним заједницама, те се наводе

и модалитети њиховог учешћа. Закон садржи и посебну одредбу о тзв. „мјесним

самоуправама“ које се сматрају јединицама локалне самоуправе, а остварују се у

мјесним заједницама као обавезном облику мјесне самоуправе. Што значи да Закон

обавезује на оснивање мјесних заједница као јединица за комуникацију и сарадњу

грађана с локалним властима, односно политичким представницима.

(11) Сумирајући истраживања и анализу референдума и плебисцита те осталих

опблика непосредне демократије, утврдили смо да се референдум и плебисцит

примјењују у скоро свим државним системима и као значајне форме демократског из-

јашњавања, са тенденцијом даљег развоја - примјене. Као такве форме, оне остају

(барем у овом тренутку) незамјењиве. Такође смо утврдили да се, у многим системима,

па и овом Републике Српске, односно Босне и Херцефовине, основни облици

79    

непосредне демократије примијењују с резервом, па чак и злоупотребљавају.

Недвосмислен је коначан закључак: Облици непосредне демократије су тековине

цивилизованог свијета и представљају потребу грађана, што се мора уставом

регулисати и, при томе треба обезбиједити инструменте заштите од злоупотребе.

80    

ЛИТЕРАТУРА

 

1) Auer, A. (1991). Le référendum populaire en Suisse et aux Etats-Unis: droit positif, histoire et fonctionnement, Révue francaise de Droit constitutionnel Andrasy, J. (1978). Међународно право, Школска књига, Загреб

2) Arnstein, R. Sh.,(1971). A Ladder of Citizen Participation, Journal of the Royal Town Planning Institute, Vol. 35, No. 4, July 1969

3) Bartolini S.; Mair P. (1990). Identity, Competition, and Electoral Availability: the stabilisation of European electorates 1885-985, Cambridge University Press, Cambridge

4) Бајровић. Р (2006). Босанскохерцеговачке општине и Еуропска унија, Непосредно учешће грађана у стварању политика на локалном нивоу, Open Society Fund Фунд БиХ, Сарајево

5) Beetham D. (2008). Парламентарна демократија у XXI веку –водич за добру праксу, (превод) Интерпарламентарна унија

6) Бел, С. (2010). Стари и нови институционализам. у: Инститције и инститцио-нализам, Приредили: Петар Бојанић и Иван Миленковић, Службени гласник, Београд

7) Биебер, Ф. (2004). Институционализирање етничности: постигнућа и неуспјеси након ратова у Босни и Херцеговини, на Косову и у Македонији, Форум Боснае (специјално издање), број 25/04, Сарајево.

8) Birch, D. (2002): Public Participation in Local Government- A survey of local authorities, Local and Regional Government Research Unit, ODPM Office of the Deputy Prime Minister, England.

9) Благојевић, М. (2005). О појму локалне самоуправе и њеним законским основама у Републици Српској, НИК Штампа, Добој

10) Bradshaw K. Pring D. (1972). Parliament and Congress, London 11) Butler, David/Ranney, Austin (ur.), (1978). Referendums. A Comparative Study of

Practice and Theory, American Enterprise Institut, Washington 12) Царевић, М. (1980). Општина у политичком систему СМИЈ, Глас, Бања Лука 13) Царевић, М. (1987). Југославија између етатизма и самоуправљања, Глас,

Бањалука 14) Cronin, Th. E. (1989) Direct Democracy: The Politics of Initiative, Referendum and

Recall, Cambridge, Mass. 15) Чавошки, К. (1999). Увод у право I, Основни појмови и државни облици,

Драганић, Београд 16) Чемерлић, Х. (1975). Политичка енциклопедија, Савремена администрација,

Београд 17) Чупић, Ч. (2010). Политика и одговорност, Удружење за политичке науке

Србије, Чигоја штампа, Београд 18) Daalder, H. (1993). The Development of the Study of Comparative Politics, u:

Keman, Hans (ed.), Comparative Politics: New Directions in Theory and Method. VU University Press, Amsterdam

19) Дмичић, М. (2003). Учешће грађана у доношењу одлука и управљања на локалном нивоу, Локална самоуправа, час. Сарајево

20) Ђорђевић, Ј. (1982). Уставно право, Савремена администрација, Београд

81    

21) Ђурђев, А. (2002). Уставно право II – Организација државне власти, Правни факултет, Нови Сад

22) Forester, J. (1989.). Planning in the Face of Power, University of California Press. Berkeley

23) Галогажа, М. (2005). Филозофија живота, ФПЕ, Бања Лука 24) Грубић, Н. (1999), Облици непосредног одлучивања у Уставу Републике

Хрватске из 1990. године, Владавина права, вол. 3, 1/1999. 25) Гоати. В. (1979). Идеологија и друштвена стварност, Радничка штампа, Београд 26) Гоати, В. (2008). Политичке партије и партијски системи, Факултет

политичких наука Универзитет Црне Горе, Подгорица 27) Huber, A. (1988) Staatskunde leksikon 28) Касаповић, М. (2003). Изборни лексикон, Политичка култура, Загреб, 2003. 29) Илић, М. (2005). Мјесне заједнице у систему локалне самоуправе Србије,

Локапна самоуправа, Ниш, бр. 12/2005 Правни акти

30) Закон о раду савезних органа на представкама и приједлозима СФРЈ 31) Закон о референдуму и грађанској иницијативи у РС 32) Закон о локалној самоуправи Републике Српске 33) Закон о Граду Бијељина, Добој, Приједор и Требиње 34) Закон о реферндуму СР БиХ 35) Закон о принципима локалне самоуправе у Федерацији БиХ 36) Изборни закон Босне и Херцеговине 37) Статут општине Бањалука 38) Статут Града Бијељина 39) Устав Републике Српске 40) Устав Републике Србије 41) Устав Савезне Републике Југославије 42) Устав Републике Хрватске 43) Пословник Народне скупштине Србије 44) Одлука о проглашењу резултата референдума у Републици Српској 45) Устав Федерације БиХ 46) Устав Конфедерације Швајцарске  

 Сајтови:

http://www.iri-europe.org/ http://library.fes.de/pdf-files/bueros/kroatien/50251/06.pdf, www.iri-europe.org http://ballotpedia.org/Forms_of_direct_democracy_in_the_American_states http://www.nsd.uib.no/european_election_database/election_types/eu_related_referendums.html