Dip Precedentes Constitucionales

PRECEDENTES PRECEDENTES CONSTITUCIONALESCONSTITUCIONALES

JULIO CESAR CASTIGLIONI GHIGLINO

CRITERIOS SOBRE CRITERIOS SOBRE TRIBUTACIÓN TRIBUTACIÓN

MUNICIPALMUNICIPAL

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONALCONSTITUCIONAL

EXP. N.° 0041-2004-AI/TCEXP. N.° 0041-2004-AI/TC11/11/200411/11/2004

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EXP. N.° 0041-2004-AI/TC

Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra las Ordenanzas N.os 171-MSS y 172-MSS expedidas por la Municipalidad de Santiago de Surco, que aprueban el régimen legal tributario y los importes de arbitrios municipales correspondientes al ejercicio fiscal 2004

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ANTECEDENTES

La Defensoría del Pueblo interpone demanda de inconstitucionalidad contra diversas Ordenanzas expedidas por la Municipalidad de Santiago de Surco, alegando que las mismas vulneran los principios tributarios de legalidad (no ratificación por ordenanza provincial y aplicación retroactiva de la ley), no confiscatoriedad y capacidad contributiva; y asimismo, porque utilizan criterios prohibidos para la determinación del importe a pagar por concepto de arbitrios.

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Delimitación del petitorio

La Defensoría del Pueblo, mediante la presente acción de inconstitucionalidad contra diversas Ordenanzas de la Municipalidad de Santiago de Surco que establecieron el pago de arbitrios por concepto de Serenazgo, Limpieza Pública, Parques y Jardines, para los periodos fiscales 1996 al 2004.

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Marco constitucional de los tributos municipales

El artículo 74° de la Constitución establece que los gobiernos regionales y los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción, y con los límites que señala la ley. Asimismo, señala que el Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de la persona. Ningún tributo puede tener carácter confiscatorio.

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Por su parte, la Norma II del Título Preliminar del Código Tributario -aplicable a todas las consecuencias jurídicas originadas por los tributos-, establece que su rendimiento sólo puede ser destinado a cubrir el costo de los servicios cuya prestación genera la obligación.

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La Norma IV, última parte señala que en los casos en que la Administración Tributaria se encuentra facultada para actuar discrecionalmente optará por la decisión administrativa que considere más conveniente para el interés público, dentro del marco que establece la ley

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Y la X señala que las leyes tributarias rigen desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.

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El artículo 69° de la Ley de Tributación Municipal, establece que el cálculo de tasa por arbitrios se efectúa dentro del primer trimestre de cada ejercicio fiscal. Por su parte, el artículo 69-A señala que, concluido el ejercicio fiscal, y a más tardar el 30 de abril del año siguiente, todas las municipalidades deberán publicar sus ordenanzas aprobando el monto de arbitrios, explicando los costos de determinación y los criterios que justifiquen los incrementos.

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El artículo 69-B indica que, en caso no se cumpla lo dispuesto en el artículo 69-A dentro del plazo establecido, sólo se podrán determinar el importe de arbitrios tomando como base el monto de las tasas cobradas por arbitrios al 1 de enero del año fiscal anterior, reajustándolos con la aplicación de la variación del Índice de Precios al Consumidor –IPC–.

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El artículo 40° de la Ley Orgánica vigente, Ley N.° 27972, establecen el requisito de la ratificación para la vigencia de las ordenanzas distritales.

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La determinación del costo del servicio y los parámetros generales de distribución:

casos arbitrios de Serenazgo, Limpieza Pública, Parques y

Jardines.

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Revisión de los criterios antes establecidos por el Tribunal Constitucional

En el caso de arbitrios –por su naturaleza-, el hecho generador de la obligación tributaria es la prestación efectiva o mantenimiento del servicio, cuyo cálculo debe hacerse en función de su costo

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En la cuantificación de las tasas se parte de dos principios: el principio de cobertura y el principio de equivalencia. – El primero se refiere al límite cuantitativo del

costo global del servicio para su distribución, – L segundo, al coste individualizado real o

potencial de cada servicio, de modo que no podrán exigirse tasas por servicios que no sean susceptibles de ser individualizados y que no procuren algún beneficio a las personas llamadas a su pago.

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La evaluación de estos aspectos no significa que el Tribunal Constitucional termine por regular conceptos correspondientes al Legislativo o al ejercicio de la potestad tributaria de las municipalidades; sino que, dentro de nuestra labor de Intérprete de la Constitución y protector de los derechos fundamentales de la persona.

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Consideramos necesario pronunciarnos de manera orientadora por aquello que no estuvo definido claramente en la Ley de Tributación Municipal y que ha generado una creciente problemática nacional en los contribuyentes. De ahí el interés público y la trascendencia de un pronunciamiento oportuno de este Colegiado.

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¿Que criterios están proscritos y cuáles se admiten como parámetros generales para

la distribución de costos por arbitrios?

Naturaleza de cada servicio determina la opción cuantificadora más adecuada, para lograr un equilibrio en la distribución de costos por uso efectivo o potencial del servicio; el criterio de razonabilidad y la conexión lógica entre el servicio prestado y la intensidad de su uso.

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La razonabilidad como criterio determinante de la validez del cobro

La aplicación de criterios de razonabilidad evita que la decisión de distribuir el costo del servicio sea discrecional por falta de reglas claras, y estará sujeto a parámetros objetivos que sustentan dicha decisión; en el caso de distribución de costos por servicios municipales, esta objetividad se verifica cuando exista una conexión lógica entre la naturaleza del servicio y el grado de intensidad en su uso, de modo tal que, gracias al criterio empleado, se obtengan con mayor fidelidad el monto que corresponde pagar en cada caso.

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Limpieza Pública

El pago por servicios de recolección y transporte de residuos, barrido y lavado de calles avenidas, relleno sanitario. Dependerá de la mayor intensidad del servicio en cada contribuyente, a fin de generar una mayor obligación de pago en estos casos.

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Limpieza Pública

Quien contamina más –por generación de basura y desperdicios -, debe pagar un arbitrio mayor. Por ello, un criterio ad hoc en este caso lo constituye el uso del predio; los establecimientos comerciales generan mayor cantidad de basura que una casa–habitación. De igual modo, el numero de personas que en promedio habitan un predio también determinará que en un caso u otro sea previsible una mayor generación de basura.

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Limpieza Pública

La tasa por recogida de basura, un despacho profesional, una cafetería, un supermercado, de la misma superficie, no generan el mismo volumen de residuos.

Relación proporcional entre el tamaño del predio y el uso del mismo, dos predios de la misma actividad comercial pero de distinto tamaño, presupone que el predio de mayor tamaño genera más desperdicios.

El criterio tamaño del predio sí determina que se reciba un mayor servicio por barrido y lavado de calles.

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Limpieza Pública

Tipo de residuos generados por cada sujeto pasivo de forma individual, con lo cual se creó una tasa de basura por generación puerta a puerta, acercándose de este modo a un mayor grado de equidad en el cobro.

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En el caso de parques y jardines

El servicio brindado suele orientarse a la implantación, recuperación, mantenimiento y mejoramiento de parques y jardines de uso público.

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En el caso de parques y jardines

Si bien los beneficios ambientales y preservación de áreas verdes benefician a todos por igual, quienes viven con mayor cercanía a parques y jardines, indudablemente reciben un beneficio mayor; de ahí que la ubicación del predio, resulta, en este caso, el criterio de distribución principal, pues el uso y tamaño del predio resultan tangenciales para medir, por sí mismos, el beneficio en este caso,

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En el caso de Arbitrios de Serenazgo

El servicio de serenazgo cumple el objetivo de brindar seguridad ciudadana, por lo general, mediante servicios de vigilancia pública y atención de emergencias. Como servicio esencial, la seguridad es un necesidad que aqueja por igual a todo ciudadano, por lo que el tamaño del predio resulta un criterio no relacionado directamente con la prestación de este servicio.

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Es razonable admitir que el uso de este servicio se intensifica en zonas de mayor peligrosidad, para cuya medición es importante el criterio de ubicación del predio; asimismo, puede admitirse el criterio uso del predio, ya que, por ejemplo, la delincuencia y peleas callejeras suelen producirse con mayor intensidad en lugares de uso comercial y discotecas.

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Artículo 69° (...) Para la distribución entre los contribuyentes de una municipalidad, del costo de las tasas por servicios públicos o arbitrios, se deberá utilizar de manera vinculada y dependiendo del servicio público involucrado, entre otros criterios que resulten válidos para la distribución: el uso, tamaño y ubicación del predio del contribuyente

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La incidencia de la capacidad contributiva en la determinación de

la cuantía de las tasas

Si bien de lo que se trata es de costear un servicio, nada obsta para que las Municipalidades tomen en cuenta reglas de justicia en la imposición; y es que nadie puede ser llamado al pago de tributos si por lo menos no cuenta con una capacidad mínima para satisfacerlos.

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La capacidad contributiva como uno de los principios constitucionales básicos para el ejercicio de la potestad tributaria del Estado, guarda estrecha relación con el principio de igualdad.

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Las prohibiciones al uso del valor del predio como criterio de cuantificación, cuando este resulta determinante para aumentar el pago de arbitrios, se justifica porque el mayor valor de un inmueble o los incrementos del mismo durante un año, de ninguna manera pueden determinar, por sí mismos, el aumento de los montos. Ello, deberá ser evaluado para efectos del pago del impuesto predial.

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Resulta claro que hay viviendas situadas en zonas de mayor peligrosidad, en cuyo caso el pago por una mayor intensidad en el uso del servicio se establece no por el costo de la vivienda, sino por la mayores posibilidades de riesgo y emergencia.

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Debe advertirse las dificultades que esta regla presenta en el caso de servicios esenciales, que por ser necesarios e imprescindibles, difícilmente permitirán determinar la capacidad contributiva de los usuarios, mayor aún en el caso de personas físicas.

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Los servicios de serenazgo, limpieza pública y parques y jardines son esenciales y de ineludible recepción; es lógico, entonces, que sea más factible y justificado atender al principio de capacidad contributiva, no siempre como criterio de determinación positiva, sino más bien estableciéndose exoneraciones u otros beneficios de pago, como lo son las tarifas sociales, para aquellos contribuyentes con menores recursos.

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La Unidad Impositiva Tributaria

En el caso de las ordenanzas impugnadas, mediante el uso de la UIT no se logra evidenciar una distribución razonable en las tasas por arbitrios, pues en estos casos, al ser usado conjuntamente con el valor del predio, distorsiona el verdadero consumo de los usuarios.

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La Unidad Impositiva Tributaria

Así, se observa que en la mayoría de los casos, la Municipalidad de Surco ha determinado el pago en función a rangos establecidos por el valor del predio según el autovalúo, al cual, se le ha aplicado un porcentaje de la UIT vigente al año del servicio.

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Principio de no confiscatoriedad en el caso de arbitrios municipales

El principio de no confiscatoriedad informa y limita el ejercicio de la potestad tributaria estatal, garantizando que la ley tributaria no pueda afectar irrazonable y desproporcionadamente la esfera patrimonial de las personas.

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Se transgrede el principio de no confiscatoriedad de los tributos cada vez que un tributo excede el límite que razonablemente puede admitirse como justificado en un régimen en el que se ha garantizado constitucionalmente el derecho subjetivo a la propiedad.

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La evaluación de la confiscatoriedad cuantitativa tiene una mayor dificultad por cuanto debe determinarse, primero, si el costo global del servicio es el que corresponde al gasto incurrido por el gobierno local; y, luego, si la distribución de dichos costos entre la totalidad de contribuyentes, ha sido tal, que cada contribuyente termine pagando lo que verdaderamente le corresponde por el beneficio, en función a la intensidad del uso del servicio.

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EXP. N.° 0041-2004-AI/TC

Finalmente, para el Tribunal Constitucional otro aspecto que merece ventilarse es el concerniente a la elaboración de la estructura de costos por servicios. No sólo en el caso materia de este proceso, sino en varios procesos de amparo contra diferentes Municipalidades, se ha observado que las ordenanzas no consignan informes técnicos o, de considerarlos, no especifican cómo se llega a establecer los montos que ahí se alegan.

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EXP. N.° 0041-2004-AI/TC

Asimismo, suele apelarse a consignar costos indirectos, sin que el contribuyente tenga una explicación de cuáles son. Ello, evidentemente, resta certeza al contribuyente respecto a si lo pagado por arbitrios corresponde efectivamente al costo del servicio.

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EXP. N.° 0041-2004-AI/TC

Declarar FUNDADA la acción de inconstitucionalidad; en consecuencia, inconstitucionales las siguientes Ordenanzas: – Ordenanzas N.° 171-MSS y 172-MSS (2004). – Ordenanza N.° 003-96-O-MSS (1996).– Ordenanza N.° 006-97-O-MSS (1997).– Ordenanza N.° 002-98-O-MSS (1998).– Ordenanza N.° 001-99-MSS (1999).

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EXP. N.° 0041-2004-AI/TC

– El artículo 4° de la Ordenanza N.° 024-MSS (2000).– El artículo 4° de la Ordenanza N.° 55-MSS (2001).– El artículo 6° de la Ordenanza N.° 92-MSS (2002).– Los artículos 7° y 8° y la Segunda Disposición Final de

la Ordenanza N.° 128-MSS (2003). – El artículo 5° de la Ordenanza N.° 130-MSS (2003).

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ASUNTO

Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra las Ordenanzas que regularon el régimen de arbitrios de la Municipalidad de Miraflores en el periodo 1997 a 2004.

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II. CARÁCTER VINCULANTE DE LA SENTENCIA

Mediante la STC N.° 0041-2004-AI/TC este Tribunal se pronunció en un proceso de Inconstitucionalidad sobre diversos temas relacionados con el ejercicio de la potestad tributaria municipal en la creación y determinación de arbitrios, sentando –por la propia naturaleza del proceso- jurisprudencia vinculante no sólo respecto al fallo, sino a la totalidad de su contenido.

Diferencia de los procesos constitucionales de la libertad, cuyos efectos vinculan únicamente a las partes –salvo se establezca el precedente vinculante a que hace referencia el artículo VII del Titulo Preliminar del Código Procesal Constitucional–, la sentencia con calidad de cosa juzgada en un proceso de inconstitucionalidad resulta de incuestionable cumplimiento para todos los aplicadores públicos y privados de las normas jurídicas, en la integridad de sus términos.

Los términos de la STC N.° 0041-2004-AI/TC, al ser cosa juzgada y tener fuerza de ley, deben ser aplicados en todo el proceso que hoy se resuelve y, por conexión y aquellos otros casos similares que, sin ser parte del presente proceso de Inconstitucionalidad, tengan vínculos sobre arbitrios con la misma problemática.

La calidad de cosa juzgada de una sentencia del Tribunal Constitucional no sólo impide que su fallo sea contradicho en sede administrativa o judicial, sino que prohíbe, además, que sus términos sean tergiversados o interpretados maliciosamente, bajo sanción de los funcionarios encargados de cumplir o ejecutar la sentencia en sus propios términos.

El Bloque de la Constitucionalidad

En el artículo 79° del Código Procesal Constitucional como principio de interpretación establece, cuyo tenor es: “(...) para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”

Exp. Nº 0007-2001-AA/TC

Sustento de la ratificación

STC Nº 0010-2003-ALLa ratificación es un requisito esencial para la producción normativa de las ordenanzas distritales en materia tributaria local, el cual regulado por el artículo 40°, tercer párrafo de la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades, que señala que Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia

Ratificación: elemento de validez

Consecuentemente, la ratificación de ninguna manera puede tener una finalidad meramente declarativa de validez –no tendría ningún sustento ni sentido si así se hubiera previsto–, sino más bien constitutiva. Su cumplimiento es condicionante para afirmar la observancia del principio de reserva de ley en materia

La reserva de ley en materia de tributación municipal

La reserva de ley en materia tributaria determina que todos los elementos esenciales del tributo (hecho generador, base imponible, sujetos y alícuota) sean creados mediante ley. Específicamente, en el caso de los gobiernos locales, la propia Constitución ha conferido a la ordenanza el rango de ley para ser utilizada como instrumento normativo idóneo para el ejercicio de su potestad tributaria.

Posición del Tribunal Constitucional y reglas de observancia obligatoria

La ratificación es un requisito esencial para la validez de la ordenanza que crea arbitrios

La publicación del Acuerdo de Concejo Provincial que ratifica, es un requisito para su vigencia.

El plazo del artículo 69-A de la Ley de Tributación Municipal, es el plazo razonable para la ratificación y publicación del Acuerdo de Concejo que ratifica la ordenanza.

Sólo a partir del día siguiente de la publicación de dicho acuerdo dentro del plazo, la municipalidad distrital se encuentra legitimada para cobrar arbitrios.

En caso que no se haya cumplido con ratificar (requisito de validez) y publicar (requisito de vigencia) una ordenanza dentro del plazo previsto, corresponde la aplicación del artículo 69-B de la Ley de Tributación Municipal; en consecuencia, el arbitrio se cobrará en base a la ordenanza válida y vigente del año fiscal anterior reajustada con el índice de precios al consumidor.

Si la norma del año anterior no cuenta con los requisitos de validez y vigencia, deberá retrotraerse hasta encontrar una norma que reúna tales requisitos y sirva de base de cálculo.

La apreciación

Esta situación importa, por un lado, a) la necesidad de que los órganos de control supervisen de manera estricta la forma como los Municipios calculan el costo total de los arbitrios; y, b) la necesidad de fijar legalmente los criterios mínimos para la distribución del costo global entre los contribuyentes de cada localidad.

Limpieza pública (fundamento)

Como quiera que el servicio de limpieza pública, involucra un conjunto de actividades, como por ejemplo servicios de recolección y transporte de residuos, barrido y lavado de calles, relleno sanitario, etc., los criterios de distribución deberán adecuarse a la naturaleza de cada rubro

Efectuar las siguientes precisiones

El criterio tamaño del predio, entendido como metros cuadrados de superficie (área m2), guarda relación directa e indirecta con el servicio de recolección de basura, en los casos de casa habitación, pues a mayor área construida se presume mayor provocación de desechos; por ejemplo, un condominio o un edificio que alberga varias viviendas tendrá una mayor generación de basura que una vivienda única o de un solo piso.

Deberá confrontarse, utilizando como criterio adicional, el número de habitantes en cada vivienda, lo cual permitirá una mejor mensuración de la real generación de basura.

El criterio tamaño de predio (área m2), no demostrará por sí solo una mayor generación de basura, por lo cual, deberá confrontarse a fin de lograr mayor precisión, con el criterio uso de predio, pues un predio destinado a supermercado, centro comercial, clínica, etc., presume la generación de mayores desperdicios no por el mayor tamaño del área de terreno, sino básicamente por el uso.

Para la limpieza de calles, no puede considerarse el tamaño de predio entendido como metros cuadrados de superficie, sino únicamente como longitud del predio del área que da a la calle, pues el beneficio se da en el barrido y limpieza de las pistas y veredas circunscritas a cada predio.

Mantenimiento de parques y jardines

En este caso, lo determinante para medir la mayor intensidad de disfrute del servicio será el criterio ubicación del predio, es decir, la medición del servicio según la mayor cercanía a áreas verdes. Por consiguiente, no se logrará este objetivo si se utilizan los criterios de tamaño y uso del predio, debido a que no relacionan directa o indirectamente.

Serenazgo (fundamentos)

En el servicio de serenazgo es razonable utilizar los criterios de ubicación y uso del predio, por cuanto su uso se intensifica en zonas de mayor peligrosidad. Asimismo, debe tenerse en cuenta el giro comercial; por ejemplo, la delincuencia y peleas callejeras suelen producirse con mayor frecuencia en centros comerciales, bares o discotecas.

LA CAPACIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA

Posición del Tribunal Constitucional

La capacidad contributiva, con base en el principio de solidaridad, puede excepcionalmente ser utilizada como criterio de distribución de costos, dependiendo de las circunstancias económicas y sociales de cada municipio y si de esa manera se logra una mayor equidad en la distribución, cuestión que debe sustentarse en la ordenanza que crea el arbitrio.

Cuando se apele al principio de capacidad contributiva en materia de arbitrios, este no debe ser el criterio determinante o de mayor prevalencia en la distribución de costos, sino el secundario o subsidiario, debiendo, en consecuencia, ser utilizado en conjunto con otros criterios, en cuyo caso, la prevalencia de unos sobre otros, dependerá razonablemente de la especial naturaleza de cada servicio.

La regla anterior rige para el uso del autoavalúo (índice expresivo de capacidad contributiva); en consecuencia, se prohíbe el uso de valor de predio (autoavalúo) como criterio cuantificador cuando se utilice como único criterio base o el de mayor prevalencia para la determinación de arbitrios, pues es ahí donde el arbitrio se convierte en un impuesto encubierto. Por consiguiente, se admite su uso como criterio secundario o subsidiario, constatadas las circunstancias de la primera regla.

El uso conjunto del autoavalúo y la UIT como criterios únicos no se

admite en ningún caso, pues privilegian la distribución únicamente en base a la capacidad contributiva y no por la prestación efectiva del servicio.

Existe una cuota contributiva ideal por la real o potencial contraprestación del servicio prestado que debe ser respetada, de modo que la apelación a la capacidad contributiva atendiendo al principio de solidaridad, pueda admitirse como razonable cuando sirva para reducir la cuota contributiva en situaciones excepcionales.

De evidenciarse una potencial desproporción de la recaudación, como consecuencia de la reducción del arbitrio en situaciones excepcionales, el desbalance por tal diferencia deberá ser compensado en mayor medida por los recursos del municipio, siempre que no afecte su equilibrio presupuestal y así evitar su traslado total a otros contribuyentes

LA EXIGENCIA DE NO CONFISCATORIEDAD EN EL CASO DE LOS ARBITRIOS MUNICIPALES

Posición del Tribunal Constitucional y reglas de observancia obligatoria

En términos generales, la evaluación de confiscatoriedad en el caso de arbitrios, se manifiesta por la determinación del monto global del arbitrio sobre la base de montos sobrevaluados o, en el caso de montos no justificados, por la falta del informe técnico financiero que demuestre la determinación de costos.

En cada caso concreto, el contribuyente deberá acreditar lo

que alega mediante los documentos mínimos indispensables (liquidaciones, órdenes de pago, determinaciones, así como otros elementos que demuestren la falta de recursos para asumir la carga o la no puesta a su disposición del servicio cobrado); sin embargo, será la Municipalidad quien asuma el mayor peso de la carga probatoria, debiendo ser ella quien demuestre la razonabilidad entre el costo del servicio y el monto exigido al contribuyente en cada caso específico.

Si el contribuyente personalmente o de manera conjunta reclama en vía administrativa y luego en la judicial la confiscatoriedad de los cobros, sustentándose en peritajes y estudios de certificación técnica, el municipio deberá correr con los costos efectuados por los contribuyentes, en caso sea atendido favorablemente su reclamo o demanda.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

EXP. N.° 0041-2004-AI/TC11/11/2004

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ANTECEDENTES

Con fecha 25 de febrero de 2004 la empresa recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, solicitando lo siguiente:– Se declaren inaplicables al caso concreto las Ordenanzas

Nº 352, Nº 4894 y Nº 563 emitidas por la entidad edil demandada, las mismas que regulan el cobro de arbitrios durante los años 2002, 2003 y 2004, respectivamente.

– Se disponga los arbitrios municipales atribuibles a la sean recalculados en base a lo dispuesto por el articulo 69º del Decreto Legislativo Nº 776 emitiendo nuevos recibos por los ejercicios correspondiente al periodo transcurrido entre 1997 y 2004.

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ANTECEDENTES

– Se deje sin efecto los recibos girados a la recurrente por concepto de pago de arbitrios de Limpieza Pública. Serenazgo, Parques y correspondiente a los años 2003 y 2004, calculados en base a lo dispuesto en las ordenanzas cuya inaplicación se solicita.

– Se deje sin efecto las Resoluciones de Departamento Nº 66-2900000453 y Nº 66-2900000452, que declaran improcedentes las reclamaciones por el excesivo cobro por concepto de arbitrios.

– Que para los ejercicio del año 2005 en adelante, se calculen los arbitrios municipales teniendo en cuenta las variaciones del Índice de Precios al Consumidor

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El cumplimiento de las sentencias Nº 0041-2004-AI/TC y Nº 0053-2004-AI/TC. El caso de la Ordenanza Nº 830 de la Municipalidad Metropolitana

de Lima

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STC Nº 0053-2004-AI/TC

Servicio Criterios de distribución

Justificación

Limpieza pública

Limpieza de calles

La longitud del predio del área que da a la calle

El beneficio se da en el barrido y limpieza de las pistas y veredas circunscritas a cada predio

Recolección de basura

Casa Habitación: el Tamaño del Predio, así como el número de habitantes en cada vivienda.Supuestos distinto a casa habitación; el tamaño del predio así como el uso que se de al mismo.

Mayor número de personas así como de área construida, presupone mayor generación de desechos.Por otro lado, en los supuestos distintos a casa habitación, no solo importa el tamaño del predio, sino también la actividad se realiza; por ejemplo no produce la misma cantidad de basura un hospital que un centro de entretenimiento68

STC Nº 0053-2004-AI/TC

Servicio Criterios de distribución

Justificación

Mantenimiento de parques y jardines

La ubicación del predio A mayor cercanía a las áreas verdes, mayor es la intensidad del disfrute del servicio.

Serenazgo Ubicación y uso del predio

El disfrute del servicio se intensifica en zonas de mayor peligrosidad, asimismo, los incidentes delictivos ocurren con menor frecuencia en zonas destinadas a vivienda en comparación con la de otros giros

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En el caso de autos la regulación de los arbitrios correspondiente a los ejercicios 2002,

2003 y 2004 -periodos cuestionados por el recurrente en su demanda ha seguido la

siguiente evolución:

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Años Instrumentos legales Características

2002 – 2003 2002 – 2005: Se encuentra vigente la Ordenanza Nº 352 y 484, que regulan los años 2002 y 2003, respectivamente

Usa como criterio de determinación el valor del predio ubicación y uso.

2005: Se remite la Ordenanza Nº 830, la cual señala que con respecto a estos periodos será aplicable la Ordenanza Nº 297. a su vez esta última deriva al fijación de los montos a pagar por concepto de arbitrios a la Ordenanza Nº 298.

La Ordenanza 298 considera como criterio de determinación el valor del predio determinado en la declaración jurada de autovalúo, por lo cual no resulta aplicable al periodo 2002, por contradecir lo dispuesto por el TC.




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2002 – 2003 En ese sentido ,regiría la Ordenanza Nº 830 y sus anexos, pero estos documentos tienen las siguientes carencias en lo que respecta a criterios de distribución:– Respecto a recolección de basura, no han considerado el número de personas a fin de calcular la distribución del costo.–En lo referido a barrido de calles, no se ha considerado únicamente la longitud del frontis, sino también la raíz cuadrada del área del terreno que no sería exacto en caso el predio no tenga forma cuadrada.–Con relación a parques y jardines, solo hay dos criterios: ubicación frente a un parque o que no esté frente a un parque; en este ultimo caso no se establece diferenciación si esta más o menos cerca , por lo que no resultaría justo igualar situaciones diferentes.–Respecto a serenazgo , no considera la ubicación del predio , criterio que es relevante para definir la peligrosidad de la zonaFinalmente no señala como alcanza el costo global que distribuye entre los contribuyentes.




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2002 – 2003 2004 – 2005: Ordenanza Nº 563

Usa como criterio de determinación el valor del predio, ubicación y uso.

2005: Se admite la Ordenanza Nº 830, la cual señala que con respecto a este período será aplicable la Ordenanza Nº 562. A su vez esta última norma deriva la fijación de los montos a pagar por concepto de arbitrios a la Ordenanza Nº 563.

Nos indica fehacientemente cómo ha obtenido los costos anuales de los arbitrios, ni cómo se han calculado los costos incurridos en la presentación del servicio. Lo anterior debido a que se señalan costos que aparentemente no tienen relación con el servicio.

Asimismo, señala los criterios de determinación pero no cómo se aplican los mismos, es decir, que influencia tiene en el pago que deben asumir los contribuyentes.

Así , al no cumplir lo establecido por el TC materia de tributación municipal, no sería aplicable a este período.En ese sentido, la Ordenanza Nº 830 regiría pero, como se ha explicado líneas arriba, tiene defectos que contradicen lo señalado por las sentencias 0041-2004-AI/TC y 0053-2004-AI/TC.

HA RESUELTO

Declarar FUNDADA la demanda de amparo de autos, en consecuencia, ordenar que se deje sin efecto las liquidaciones las liquidaciones y resoluciones de determinación de deuda tributaria citadas en los antecedentes de esta sentencia, y que la emplazada establezca una nueva tasa que deberá pagar el actor conforme a los fundamentos precedentes

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HA RESUELTO

Sanciónese a la Municipalidad Metropolitana de Lima con una multa de 10 URP como consecuencia del desacato a la STC 0053-2004-AI/TC, en perjuicio del orden constitucional y el respeto de los derechos fundamentales de los contribuyentes de dicha comuna.

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SOBRE LAS SOBRE LAS COBRANZAS COBRANZAS COACTIVACOACTIVA

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SENTENCIA DEL SENTENCIA DEL TRIBUNAL TRIBUNAL

CONSTITUCIONALCONSTITUCIONAL

EXP. Nº EXP. Nº 0015-2005-AI/TC0015-2005-AI/TC05/01/205/01/2

006006

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ASUNTO

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Metropolitana de Lima, representada por su alcalde, Óscar Luis Castañeda Lossio, contra el artículo 1.º de la Ley N.º 28165, que modifica el inciso e) del numeral 16.1 del artículo 16º; el numeral 23.3 del artículo 23º y el numeral 28.1 del artículo 28º de la Ley N.° 26979, de Procedimiento de Ejecución Coactiva

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Demanda

Demandante alega los siguientes: Que el inciso e) del numeral 16.1, modificado

por la Ley N.° 28165, dispone la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva con la sola presentación de la demanda contencioso- administrativa, ocasionando que las acreencias a favor de su representada se dilaten y corran riesgo, además de restringir el cumplimiento de las normas de competencia municipal y las rentas asignadas a los gobiernos locales.

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Demanda

Que el referido numeral 23.3 permite la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva con la simple presentación de la demanda “contencioso administrativa” (sic) [se refiere a la demanda de revisión judicial], sin mediar solicitud cautelar, y, por consiguiente, sin previa evaluación de los presupuestos procesales del fumus boni iuris y perículum in mora, transgrediendo así el artículo 195° de la Constitución.

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Demanda

Que el propósito de las modificaciones introducidas por la Ley N.° 28165 es restringir y debilitar las facultades de la Administración Pública en materia de ejecución forzosa de sus propios actos; así como facilitar la injerencia judicial en el procedimiento de ejecución coactiva.

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Demanda

Que el inciso e) del numeral 16.1; así como los numerales 23.3 y 28.1 de la Ley N.° 26979, modificados por la Ley N.º 28165, vulneran su autonomía como gobierno local, reconocida en el artículo 194° de la Constitución Política del Perú.

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FUNDAMENTOS Limites de la autonomía municipal

La autonomía municipal no puede ser ejercida de manera irrestricta, pues tiene ciertos límites que los gobiernos locales deben tomar en cuenta en su ejercicio. Sobre el tema abordado, el Tribunal ha expresado, en la STC 0038-2004-AI/TC, que “[S]i bien la Constitución ha establecido que los gobiernos locales gozan de la garantía institucional de la autonomía municipal en materia política, económica y administrativa, y que,

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FUNDAMENTOS Limites de la autonomía municipal

además, son competentes para aprobar su organización interna y su presupuesto, ello no implica que tales organismos gocen de una irrestricta discrecionalidad en el ejercicio de tales atribuciones, toda vez que, conforme al principio de unidad de la Constitución, esta debe ser interpretada como un todo, como una unidad donde todas sus disposiciones deben ser entendidas armónicamente”.

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La suspensión del procedimiento de ejecución coactiva y el derecho a la

tutela judicial efectiva

Al suspenderse la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva se evita que la administración ejecute el patrimonio del administrado, situación que garantiza la efectividad de las decisiones del Poder Judicial.

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Evidentemente, las demandas contencioso-administrativas o de revisión judicial del procedimiento no serían efectivas si la Administración ejecutó coactivamente el cumplimiento de una obligación antes de conocer el pronunciamiento en sede judicial sobre la actuación de la Administración Pública o sobre la legalidad y el cumplimiento de las normas previstas para la iniciación y el trámite del procedimiento de ejecución coactiva.

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Es decir, las modificaciones introducidas por la norma impugnada no suprimen la facultad de los gobiernos locales de realizar el cobro de sus acreencias, solo la conservan pendiente hasta que los procesos entablados sean resueltos jurisdiccionalmente, impidiendo la ejecución inmediata de las sanciones impuestas por la Administración a fin de evitar a los administrados perjuicios irreparables o de difícil reparación.

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En ese sentido, el inciso e) del numeral 16.1 del artículo 16º y el numeral 23.3 del artículo 23º de la Ley N.° 26979, modificados por el artículo 1º de la Ley N.º 28165, no vulneran los artículos constitucionales 194º y 195º, referentes a la autonomía y competencia de los gobiernos locales.

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El procedimiento de ejecución coactiva

El procedimiento de ejecución coactiva es la facultad que tienen algunas entidades de la Administración Pública para hacer cumplir actos administrativos emitidos por la misma Administración, es decir,[que] las obligaciones exigibles deben provenir de materias propias de las funciones que cada entidad tiene, basadas en el reconocimiento que cada ley especial ha considerado para cada Administración, o sea, siempre dentro de un marco normativo.

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La ejecutividad y la ejecutoriedad de los actos administrativos

La ejecutividad del acto administrativo está referida al atributo de eficacia, obligatoriedad, exigibilidad, así como al deber de cumplimiento que todo acto regularmente emitido conlleva a partir de su notificación; está vinculada a la validez del acto administrativo.

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La ejecutoriedad del acto administrativo, en cambio, es una facultad inherente al ejercicio de la función de la Administración Pública y tiene relación directa con la eficacia de dicho acto; en tal sentido, habilita a la Administración a hacer cumplir por sí misma un acto administrativo dictado por ella, sin la intervención del órgano judicial,

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Respetando los límites impuestos por mandato legal, así como a utilizar medios de coerción para hacer cumplir un acto administrativo y a contar con el apoyo de la fuerza pública para la ejecución de sus actos cuando el administrado no cumpla con su obligación y oponga resistencia de hecho.

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HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA las demanda de inconstitucionalidad de autos.

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NO PAGO POR NO PAGO POR RECURSOS RECURSOS

IMPUGNATORIOS EN IMPUGNATORIOS EN GOBIERNOS LOCALESGOBIERNOS LOCALES

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ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por don Ramón Hernando Salazar Yarlenque contra la sentencia de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 66, su fecha 30 de enero de 2004, que declaró infundada la acción de amparo de autos.

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ANTECEDENTES

Con fecha 14 de febrero de 2003, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad de Surquillo, solicitando que se ordene a la emplazada admitir a trámite sus medios impugnatorios sin la exigencia previa de pago de la tasa que por tal concepto tiene establecido en su respectivo Texto Único de Procedimientos Administrativos.

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ANTECEDENTES

Aduce el demandante que tras haberle impuesto una multa la entidad emplazada se presentó en la municipalidad a efectos de impugnar dicha decisión, pero se le exigió previamente el pago de quince nuevos soles (S/. 15.00) por concepto de tasa impugnación, conforme al TUPA de la referida entidad edil, agregando que la exigencia de dicho pago vulnera su derecho de petición, así como su derecho de defensa como elemento del debido proceso que consagra la Constitución.

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FUNDAMENTOS FUNDAMENTOS

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Control de constitucionalidad y control de legalidad de los actos de

la administración

En primer lugar, resulta pertinente atender que tanto el juez de instancia como el colegiado que atendió el recurso de apelación no se han referido a la dimensión constitucional de los hechos planteados por el recurrente, puesto que ambos se han limitado a verificar si la imposición del pago previsto para impugnar una decisión de la municipalidad emplazada, se ha ajustado a las normas infraconstitucionales como el Código Tributario o la propia Ordenanza Municipal N.º 084/MDS, que aprobó el TUPA de la municipalidad demandada, donde, en efecto, se encuentra previsto el cobro de un derecho por concepto de presentación de recursos impugnatorios.

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la administración

De acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima que la administración pública, a través de sus tribunales administrativos o de sus órganos colegiados, no sólo tiene la facultad de hacer cumplir la Constitución –dada su fuerza normativa–, sino también el deber constitucional de realizar el control difuso de las normas que sustentan los actos administrativos y que son contrarias a la Constitución o a la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional).

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la administración

Ello se sustenta, en primer lugar, en que si bien la Constitución, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 138.°, reconoce a los jueces la potestad para realizar el control difuso, de ahí no se deriva que dicha potestad les corresponda únicamente a los jueces, ni tampoco que el control difuso se realice únicamente dentro del marco de un proceso judicial.

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la administración

Ello se sustenta, en primer lugar, en que si bien la Constitución, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 138.°, reconoce a los jueces la potestad para realizar el control difuso, de ahí no se deriva que dicha potestad les corresponda únicamente a los jueces, ni tampoco que el control difuso se realice únicamente dentro del marco de un proceso judicial.

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la administración

Por tanto, el artículo 138.° no puede ser objeto de una interpretación constitucional restrictiva y literal; por el contrario, la susodicha disposición constitucional debe ser interpretada de conformidad con el principio de unidad de la Constitución, considerando el artículo 51.º antes señalado, más aún si ella misma (artículo 38.°) impone a todos –y no solo al Poder Judicial– el deber de respetarla, cumplirla y defenderla. Es coherente con ello el artículo 102º del Código Tributario, cuando precisa que «[a]l resolver el Tribunal Fiscal deberá aplicar la norma de mayor jerarquía (...)»; es decir, aquellas disposiciones de la Constitución que, en este caso, se manifiestan a través de los principios constitucionales tributarios y de los derechos fundamentales que están relacionados con dichos principios.

103


la administración

Por ello es intolerable que, arguyendo el cumplimiento del principio de legalidad, la administración pública aplique, a pesar de su manifiesta inconstitucionalidad, una ley que vulnera la Constitución o un derecho fundamental concreto. En definitiva, esta forma de proceder subvierte el principio de supremacía jurídica y de fuerza normativa de la Constitución y la posición central que ocupan los derechos fundamentales en el ordenamiento constitucional, en el cual «la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado» (artículo 1.º).

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la administración

Por ello, nada impide –por el contrario, la Constitución obliga– a los tribunales y órganos colegiados de la administración pública, a través del control difuso, anular un acto administrativo inaplicando una norma legal a un caso concreto, por ser violatoria de los derechos fundamentales del administrado, tal como lo dispone el artículo 10° de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que sanciona con nulidad el acto administrativo que contravenga la Constitución, bien por el fondo, bien por la forma; siempre, claro está, que dicha declaración de nulidad sea conforme a la Constitución y/o a la interpretación del Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.

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Debido procedimiento administrativo y derecho de impugnación de los

actos de la administración

El recurrente sostiene, en efecto, que la exigencia del pago previo de una tasa para recibir y dar trámite a su escrito de apelación contra un acto administrativo que considera contrario a sus intereses, afecta su derecho de defensa en sede administrativa y, por tanto, vulnera el debido procedimiento administrativo. Por su parte, al contestar la demanda, la municipalidad emplazada aduce que dicho cobro es por la “(...) realización de un acto administrativo que deseaba efectuar el actor”, el cual se encuentra plenamente reconocido en el TUPA y que, por ello, no puede ser inconstitucional.

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El Tribunal Constitucional no comparte el argumento de la emplazada, puesto que el hecho de que un acto se sustente en una norma o reglamento no le otorga necesariamente naturaleza constitucional, ni descarta la posibilidad de que este Colegiado efectúe el control jurisdiccional. Esta tesis es, en todo caso, contraria al Estado Democrático, donde rige el principio del control jurisdiccional de la administración y en el que, desde luego, el parámetro de control, como ya ha quedado dicho, no es la Ley ni el reglamento, sino la Constitución.

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El debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado durante la actuación del poder de sanción de la administración. Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica.

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El derecho de defensa y el derecho de recurrir al acto

administrativo En el presente caso, el Tribunal estima que también se

pone en riesgo este derecho constitucional cuando la municipalidad emplazada solicita el pago de una tasa para ejercer el derecho de impugnar una sanción administrativa, como lo es la determinación de multa en contra del recurrente. En tal sentido resulta inconstitucional y, por tanto, inaplicable al recurrente la disposición contenida en la Ordenanza Municipal N.º 084/MDS, que establece el pago de diez nuevos soles por concepto de recursos impugnativos, correspondiente a la Unidad Orgánica Oficina de Secretaría General, rubro 1.

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La imposición del pago de un derecho por recurrir un acto de la administración incentiva

la arbitrariedad de los actos de poder

Al momento de presentar su “expresión de agravios” frente a la decisión del a quo, el recurrente ha arqüido que “(...) de admitirse como legítima la facultad de la administración para cobrar un derecho administrativo por recepcionar recursos de impugnación contra las sanciones que impone, se estaría creando una nueva fuente de recursos financieros municipales sustentados en la arbitrariedad. En tal caso, ya no importaría si la multa finalmente será pagada, sino que el solo hecho de pretender impugnarla habrá de constituir un ingreso para la administración”.

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El derecho de petición y su desarrollo constitucional

Debe recordarse, a modo de precedente jurisprudencial, que en la sentencia 3548-2003-AA/TC, con ocasión de declarar que el principio solve et repete era contrario al derecho de acceso a la jurisdicción, se estableció que el condicionamiento del pago previo para impugnar una decisión de la Administración Tributaria constituía una restricción desproporcionada que la hacía contraria a la Constitución. Hoy, con igual fuerza, debe afirmarse que también el pago, ya no de la multa como ocurría en el caso del “pague primero y reclame después”, sino de la tasa para enervar la multa, mediante el recurso impugnativo respectivo, constituye igualmente una interferencia económica del derecho de acceso a la jurisdicción que como derecho constitucionalmente reconocido no puede ser condicionado bajo ningún supuesto.

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La distinción entre jurisprudencia y precedente

Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la Sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo (…)”. De este modo, si bien tanto la jurisprudencia como el precedente constitucional tienen en común la característica de su efecto vinculante, en el sentido de que ninguna autoridad, funcionario o particular puede resistirse a su cumplimiento obligatorio, el Tribunal, a través del precedente constitucional, ejerce un poder normativo general, extrayendo una norma a partir de un caso concreto.

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HA RESUELTO

Declarar FUNDADA la demanda de amparo; en consecuencia, ordena a que la Municipalidad Distrital de Surquillo admita a trámite el medio de impugnación interpuesto por el recurrente contra el acto administrativo que determinó una sanción de multa, sin exigirle previamente el pago de una tasa por concepto de impugnación.

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Dip Precedentes Constitucionales

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