Planificar, presupuestar y evaluar en América Latina y el Caribe

Dos modelos:Planificar…sin presupuestarPresupuestar…sin planificar{Sin embargo, renovado interés}

Documentos de ILPES disponibles para ocho países: Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Perú, Uruguay, Brasil y México

Temario

El entorno

Plan, presupuesto y GPR: recurrencias

Innovaciones

Talleres

Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general1, 1970-2006, en % de PIB

Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina.

1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.

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2002

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Estados Unidos (GG) Japón Unión Europea América Latina (19)

Cantidad, calidad del gasto público…

El control del gasto público :siete arreglos institucionales en la OCDE...

Reglas macro-fiscales y presupuestación plurianual

Supuestos macroeconómicos prudentes

Técnicas de agregación del presupuesto

Transparencia

Técnicas modernas de gestión financiera (base devengado)

Flexibilidad gerencial

Gestión por resultados

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1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Ingresos GastosFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2007, promedio simple, % de PIB

Recuperación del saldo público

“En los años recientes, hemos dedicado nuestros esfuerzos al control del gasto; ahora debemos mejorar su calidad”

Dos niveles macro de análisis: Clasificación económica Clasificación funcional

Cómo mejorar la calidad del sector público?

La calidad del gasto público La calidad del gasto público en América Latinaen América Latina

Gobierno central: déficit primario e inversión pública, 1980-2006, en % del PIB

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Inversión Pública en Infraestructura Déficit primario

Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión.

28.7

22.0

19.418.6

17.7 17.5

13.4 13.1

10.2 9.9 9.4 8.98.0 7.9 7.1 6.3 6.3 5.6

11.7 11.610.8

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IB)

1990-1991 2004-2005

Promedio regional 1990-1991: 12,9%

Promedio regional2004-2005: 15,9%

El gasto público social en América Latina

Clasificadores generales Protección social

1.  Servicio públicos generales2.  Defensa3.  Orden público y Seguridad4.  Asuntos Económicos5.  Protección Ambiental 6.  Vivienda y servicios comunitarios7.  Salud8.  Recreación, cultura y religión9.  Educación10. Protección social 

1. Enfermedad y discapacidad2. Tercera edad3. Sobrevivencia4. Familia y niños5. Desempleo 6. Vivienda social7. Exclusión social8. Otros 

La clasificación funcional del gasto público

La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB)

Source: Commission services.

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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Protección social

Servicios públicos generales

Salud

Educación

Asuntos Economicos

Otros

La gestión por resultados en la práctica

Todos los países de América Latina han emprendido reformas desde hace una década…

con suerte variable

Poca estabilidad políticaFalta de apoyo a nivel nacionalBuenas experiencias sub-nacionalesAmbigüedad de la misión…

La presupuestación plurianual

En los países miembros de la OCDE, los marcos presupuestarios plurianuales son la base de la consolidación fiscal. La exitosa implementación de estos marcos plurianuales no es menos que una “revolución cultural” en el gasto público.

Estos marcos plurianuales no son sin embargo objeto de legislación; se trata de documentos de planificación que reflejan un compromiso político con la disciplina fiscal.

Es preciso desdoblar el presupuesto plurianual en dos aspectos: uno relacionado con la implementación operativa y otro relacionado con su utilidad. En cuanto al segundo aspecto, la experiencia no ha sido del todo satisfactoria en América Latina (Argentina).

Percentual Contingenciado - 2005

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Sport Ciudades Energia Agricultura Transporte J usticia Total Defesa Educación

Fuente: Mussi (2005)

Modelos de evaluación

Plan (políticas) Brasil (PPA) Costa Rica Colombia (Sinergia) Mexico ?

Evaluar las políticas públicas expresadas en el plan de desarrollo

Presupuesto (programas) Chile Argentina Colombia (sub-nacional) Perú OCDE (Australia, Nueva

Zelanda) Enfasis en evaluación de

programas gubernamentales

Modelo presupuesto

Ventajas Fortaleza Institucional

(“liderazgo del cambio”) Buen manejo de

información Unidad

Institucional/programática

Problemas Ciclo presupuestario versus

impacto Juez y parte… Centralización operativa

Modelo plan

Ventajas Visión estratégica de

mediano plazo Transparencia “Pureza” tecnocrática

Problemas Plasmar políticas en

programas e Instituciones Donde están los gerentes? “Resistencia” de

presupuesto: POAs versus PPPs..

Planificar y Presupuestar: ¿el vino añejo en nuevas botellas?1. No hay UN modelo de integración.

2. Persiste divorcio de equipos técnicos entre presupuestadores y planificadores.

3. Problemas en la integración de sistemas de información; incapacidad de “conversar”.

4. Saturación de información para tomadores de decisiones: “menos es hermoso” (less is beautiful).

Verticalidad, Exceso de Instrumentos?

Plan Nacional de Desarrollo

Objetivos nacionales Objetivos de ejes de política pública del PND

Planes Sectoriales

Objetivos sectoriales Objetivos institucionales

Planes Institucionales

Indicadores de Objetivos Estratégicos Institucionales

Programas Presupuestarios

Indicadores de gestión

PRIORIDADESNACIONALES

PRIORIDADESSECTORIALES

FINES Y OBJETIVOSESTRATEGICOS

INSTITUCIONALES

Estadísticas NacionalesEstudios de

Impacto

Evaluaciones de Impacto y resultados

Intermedios

IndicadoresEstratégicos

CONTROL DE GESTIÓN

IndicadoresSistema de Control de

Gestión

Ejemplo: 1.1.1.1.1.1.1.1., 1.1.1.1.1.1.1.2, 1.1.1.1.1.1.1.3

La articulación entre el nivel macro y el nivel sectorial-institucional se pierde…

Metas Nacionales con escasa expresión en prioridades sectoriales

Metas Sectoriales dificilmente articuladas con metas institucionales

Metas Institucionales sin conexión con metas operacionales

Aspectos institucionales que inhiben la articulación entre Plan y Presupuesto

Los modelos son poco comprendidos en su lógica en las organizaciones, los discursos son poco integrados entre Entes Rectores e Instituciones (Centralismo, “caudillismo”, agencificación)

Liderazgos gerenciales poco consolidados

Problemas de diseño y construcción de indicadores, desafíos para su credibilidad…escasas capacidades instaladas en sistemas de información

¿Qué hacer?

Planificación, bye… Fuerte énfasis en coordinación inter-institucional… En sistemas de información… En unidades técnicas especializadas… …Y liderazgo político

Innovaciones

Se desarrollan Presupuestos Plurianuales vinculados a los planes 2020.

Se identifican los compromisos concretos que tiene el gobierno, y se vinculan a las asignaciones presupuestarias (clasificadores para la gestión por resultados).

Se establecen arreglos contractuales que determinan la responsabilidad de los Directivos por los resultados comprometidos.

Se crean sistemas de “buenas prácticas”. Se comparten objetivos entre dependencias.

Reino Unido: presupuesto plurianual

Fuente: Hughes (2008)

Reino Unido: insumos, impactos

Fuente: Hughes (2008)

CONVENIOS DE SERVICIO PUBLICO

Crecimiento sostenible y prosperidad (PSA 1-7)

1. Aumentar la productividad de la economía del Reino Unido. 2. Mejorar las habilidades de la población, para garantizar una base calificada de nivel mundial en 20203. Asegurar el control de la migración que protege al público y contribuye al crecimiento económico.4. Promover la ciencia e innovación de nivel mundial en el Reino Unido.5. Provisión confiable y eficiente de redes de transporte que apoyan el crecimiento económico.6. Establecer condiciones para el éxito de los emprendimientos en el Reino Unido.7. Mejorar los resultados económicos de las regiones y reducir la brecha en las tasas de crecimiento

económico entre las regiones.

Equidad y oportunidades para todos (PSA 8-17)

8. Maximizar las oportunidades de empleo para todos.9. Reducir a la mitad el número de niños en situación de pobreza de 2010-11, en pos de la erradicación

de la pobreza infantil para el año 202010. Elevar los resultados educativos de todos los niños y jóvenes.11. Reducir la brecha de rendimiento escolar de los niños de bajos ingresos. 12. Mejorar la salud y el bienestar de los niños y los jóvenes.13. Mejorar la seguridad de los niños y los jóvenes.14. Aumentar el número de niños y jóvenes en el camino hacia el éxito.15. Combatir las discriminaciones de género, raza, discapacidad, edad, orientación sexual y religión.16. Incrementar los adultos excluidos socialmente en asentamientos y empleo, educación o formación.17. Combatir la pobreza y promover una mayor independencia y bienestar en etapas posteriores de la

vida.

Fortalecimiento de las comunidades y una mejor calidad de vida (PSA 18-26)

18. Promover una mejor salud y bienestar para todos.19. Garantizar una mejor atención para todos.20. Aumentar la oferta de vivienda de largo plazo.21. Construir comunidades más cohesionadas, empoderadas y activas. 22. Desarrollar Juegos Olímpicos exitosos y Juegos Paraolímpicos. 23. Hacer las comunidades más seguras.24. Entregar un Sistema de Justicia Penal más efectivo, eficaz y transparente. 25. Reducir el daño causado por el alcohol y las drogas.26. Reducir el riesgo del terrorismo internacional para el Reino Unido y sus intereses

internacionales.

Un mundo más seguro, justo y ambientalmente sustentable (PSA 27-30)

27. Liderar el esfuerzo mundial para evitar el peligroso cambio climático.28. Garantizar un medio ambiente natural saludable para el día de hoy y el futuro.29. Reducir la pobreza en los países más pobres a través de los Objetivos del Milenio.30. Reducir el impacto de los conflictos mediante el aumento de los esfuerzos internacionales

del Reino Unido.

Reino Unido: convenios de servicio público

Reino Unido: un ejemplo de PSA

“Elevar la productividad de la economía” Concepto (factores críticos)

Innovación, Calificación de mano de obra, competencia, emprendimiento Medición

Indicador 1: productividad laboral a lo largo del ciclo Linea base: productividad laboral en el ciclo macroeconómico previo, periodicidad bi-anual Meta: no hay…

Indicador 2: Comparaciones internacionales de productividad laboral (por hora trabajada) Información adicional

Estrategia de implementación Inversión Innovación Mano de obra Competencia Emprendimiento Incremento de la productividad del sector público

Actores involucrados Camaras de comercio Tesorería Secretaría de economía Otros…

Gerencia y respondabilidad Ministro líder: Secretarío de Economía Comité de coordinación Funcionario responsable: director general de economía Plan de implementación de estrategia Consultas

Francia: Estructura presupuestaria por políticas públicas

Fuente: Bobay (2008)

Francia: Estructura presupuestaria por políticas públicas La misión, generalmente interministerial, es la

unidad de voto en el Congreso. Este puede reasignar programas dentro de una misión

El programa (de un mismo Ministerio) es la unidad de implementación para el Gobierno, con gerente responsable, metas de desempeño e indicadores de gestión, y créditos fungibles.

EJES ESTRUCTURANTES

Mega Objetivos

Meta

Medición

Estrategia de implementación

Ministerio 1 Ministerio 2 Agencia 3

Mega Objetivos

Meta Meta Meta

Ejes estructurantes

Un país más competitivo Oportunidades para todos y equidad Mejor calidad de vida (infraestructura y servicios) País seguro, confiable e integrado Un Estado al servicio de los ciudadanos

Megaobjetivos

1. Maximizar la oportunidad de empleo para todos

2. Elevar el desempeño económico de las regiones y reducir la brecha entre regiones

3. Construir comunidades cohesionadas, empoderadas y activas

4. Comunidades más seguras

5. Aumentar la oferta de vivienda de largo plazo

6. Proveer seguridad alimentaria y de abastecimiento

7. Garantizar un medio ambiente natural saludable para hoy y mañana

8. Entregar servicios públicos de manera eficiente, eficaz y transparente.

DESARROLLAR UN MEGAOBJETIVO “Elevar la productividad de la economía”

Concepto (factores críticos) Medición Estrategia de implementación

Actores involucrados Institucionalidad Gerencia y respondabilidad Presupuesto plurianual Plan operativo

La clasificación funcional del gasto público

Gobierno general

Clasificación funcional

2007 2008 p 2009 2010 2011

Gasto total 22.3 22.3

Servicios Públicos Generales 1.4 1.5

Defensa 1.7 1.7

Orden Público y Seguridad 1.2 1.3

Asuntos Económicos 3.0 2.7

Protección del Medio Ambiente 0.1 0.1

Vivienda y Servicios Comunitarios 0.3 0.2

Salud 2.8 3.0

Actividades Recreativas 0.1 0.1

Educación 3.7 3.9

Protección Social 7.9 7.9