PLANIFICAR Y PRESUPUESTAR EN TIEMPOS DE CRISIS: HACIA

UNA AGENDA DE IGUALDAD

Ricardo Martner

ILPES

TERMINOS CONTRADICTORIOS…

-15

-10

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5

10

15

-15 -10 -5 0 5 10 15

Fuente: estimaciones de The Economis para 42 países.

Déficit fiscal y tasa de crecimiento del PIB, 2009

•…Pero la politica fiscal ha sido la principal herramienta de estabilización en la crisis…

Plan E. Plan Español para el Estímulo de la Economí a y el Empleo

- Medidas de apoyo a las familias

- Medidas de apoyo a las empresas

- Medidas de fomento del empleo.

- Medidas financieras y presupuestarias

- Modernización de la economía

..y la crisis ha dado nacimiento y adelantado planes!

PSA/Delivey Unit UK

El costo es diseñar estrategias fiscales de salida

0

50

100

150

200

250

300

Alemania 66 63.6 68.7 79.8 86.8 91.4

Estados Unidos 61.9 63.1 68.7 88.8 99.8 112

Italia 106.9 104.1 105.6 117.3 123.2 132.2

Japón 195.3 195.5 202.5 217 226.2 239.2

Reino Unido 43.3 44 50.4 68.6 82.2 99.7

2006 2007 2008 2009 2010 2014

Fuente : FMI,”The State of Public Finance: a cross-country fiscal monitor”, Julio 2009

Cómo estamos por casa?

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DEUDA PÚBLICA DEL GOBIE RNO CENTRAL (En porcentaje del PIB)

Fuente : Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

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1991

1992

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1994

1995

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2000

2001

2002

2003

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2007

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Contribución Saldo primario Efecto tasa de interésEfecto tipo de cambio Efecto saldo f lujoEfecto crecimiento Saldo deuda pública

El dEl dééficit fue comparativamente moderado, con ficit fue comparativamente moderado, con impulsos generalmente impulsos generalmente contraccontracííclicosclicos

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESOS Y GASTOS FISCA LES, 2008-2009 (Variación en puntos porcentuales del PIB)

Ecu

Rdo

Col

Cri

Arg

PryChl

Bol

Hnd

Slv

HtiGtm

Ven

Mex

Ury

BraPer NicPan

LAC

RRNN

-3

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1

2

3

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5

-7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2

Ingreso Total

Gas

to T

otal

En busca de los factores explicativos de la distribución del ingreso

y = -1.515x + 54.48

R2 = 0.876

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

0.00 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00

Transferencias corrientes y subsidios, 2006(en porcentaje del PIB)

Coe

ficie

nte

de G

INI,

200

6

México

Ecuador

Chile

Paraguay

Argentina

Perú

UruguayVenezuela

Bolivia

Holanda Luxemburgo

Italia

Irlanda GreciaAlemania

FranciaFinlandia

Dinamarca

Austria

Estados Unidos

Reino Unido

Suecia

España

Portugal

Colombia Panamá

KoreaNueva Zelanda

Canada

Rep Checa

AustraliaHungría

Noruega

PoloniaBélgica

Suiza

Brasil

Fuente : Gonzalez, Martner (2010), presentado en XXII Seminario de Política fiscal de CEPAL

ÍNDICE DE GINI Y EDUCACIÓN

y = -0.186x + 124.2

R2 = 0.72

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

0.00 100.00 200.00 300.00 400.00 500.00 600.00

Indice PISA, 2006

Coe

ficie

nte

de G

INI,

200

6

México

ChileArgentina

Uruguay

Brasil

HolandaLuxemburgo

Japón

Italia

Irlanda

Grecia AlemaniaFranciaFinlandia

Dinamarca

Austria

Estados Unidos

Reino Unido

Suecia

España

Portugal

Nueva Zelanda

KoreaAustralia Canada

NoruegaRep Checa

Bélgica

Fuente : Gonzalez, Martner (2010), presentado en XXII Seminario de Política fiscal de CEPAL

La clasificación funcional del gasto público: Unión Europea

Protección social

Servicios publicos generales

Asuntos económicos

Salud

Educación

Defensa Orden público y seguridad

Vivienda Recreación cultura y religión

Protección ambiental

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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

ÍNDICE DE GINI E IMPUESTOS A LA RENTA

y = -1.42x + 53.07

R2 = 0.60

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10.00

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40.00

50.00

60.00

0.00 5.00 10.00 15.00 20.00 25.00 30.00 35.00

Impuestos sobre la Renta, 2006(en porcentaje del PIB)

Coe

ficie

nte

de G

INI,

200

6

MéxicoEcuador

Costa Rica

ChileParaguay

Argentina

Rep. DominicanaPerú

Uruguay

BrasilHonduras

Venezuela

Bolivia

HolandaLuxemburgo

Japón

Italia

IrlandaGrecia

AlemaniaFrancia

FinlandiaDinamarca

Austria

Estados Unidos

Reino Unido

Suecia

España

Colombia

Polonia

Korea

Hungría

Rep Checa

SuizaBélgica

CanadaAustralia

Noruega

Portugal

Nueva Zelanda

Fuente : Gonzalez, Martner (2010), presentado en XXII Seminario de Política fiscal de CEPAL

Acción fiscal y equidad

Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)

25 30 35 40 45 50 55 60 65

México

Chile

Brasil

Argentina

Italia

Dinamarca

OECD

Gini después de impuestos y transferencias

Gini después de transferencias

Gini antes de impuestos y transferencias

Pacto Fiscal: ecuaciónsociedad-estado

• De recaudar poco y mal a:�Estructura tributaria progresiva

�Expandir la carga tributaria�Reducir evasión y exenciones generalizadas

• Definir prioridades de gasto:�En lo social enfasis en lo no contributivo�En lo productivo: más para innovación�Banca de desarrollo: financiamiento inclusivo�Destinar inversión pública a infraestructura,

economía baja en carbono y pro-empleo

Nueva ecuación: Estado-mercado-sociedad

• Lo público como espacio de los intereses colectivos y no como lo estatal o lo nacional

• Con acuerdos políticos para un nuevo contrato social e inter-generacional con definición de responsabilidades y sistemas de rendición de cuentas

• Afianzar una cultura de desarrollo colectivo basada en la tolerancia frente a la diferencia y la diversidad

• Visión estratégica de largo plazo

• Políticas de Estado , no solamente de gobierno o administración, usando la vía de las instituciones …

Los países han avanzado en la presupuestación para resultados …

ImpactoProcedimientosEvaluación

AmpliadaLimitadaDiscrecionalidad de gasto

Anual o trimestralMensual o trimestral

Asignación de gastos

Productos o resultados

InsumosÉnfasis

Mediano plazoUn añoMarco temporal

Presupuestaciónpara resultados

Presupuestos convencionales

Fuente : Allen Shick, presentación en XX Seminario de Política fiscal de CEPAL

Instrumentos de Planificación

• Visión País y Plan 25

• Plan Nacional de Desarrollo (5 años)

• Presupuesto plurianual de gasto e inversiones, Planificación Institucional,

• Programación, Presupuesto y ejecución

• Sistemas de seguimiento y monitoreo

Prospectiva

Formulación

Coordinación

Tendencias, políticas, metas

Presupuestaciónde políticas y

metas, asignaciones de

gasto y de inversión pública

Objetivoscompartidos, entidades y programas

responsables

Evaluación

Indicadoresestratégicos

Funciones Productos

…y en los sistemas de planificación

Verticalidad, exceso de instrumentos?

• Plan Nacional de Desarrollo– Objetivos nacionales– Objetivos de ejes de política

pública del PND

• Planes Sectoriales– Objetivos sectoriales– Objetivos institucionales

• Planes Institucionales– Indicadores de Objetivos

Estratégicos Institucionales

• Programas Presupuestarios– Indicadores de gestión

PRIORIDADESNACIONALES

PRIORIDADESSECTORIALES

FINES Y OBJETIVOSESTRATEGICOS

INSTITUCIONALES

Estadísticas NacionalesEstudios de

Impacto

Evaluaciones de Impacto y resultados

Intermedios

IndicadoresEstratégicos

CONTROL DE GESTIÓN

IndicadoresSistema de Control de

Gestión

Ejemplo: 1.1.1.1.1.1.1.1., 1.1.1.1.1.1.1.2, 1.1.1.1.1.1.1.3

Evaluación y seguimiento

Dis

eño

Pro

gram

ació

n

EL CICLO DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Fiscal y Presupuestaria

Coordinación y fortalecimiento

institucional

Definición de prioridades

Inversiónpublica

De desempeño yresultados

De diseño

Áreas críticas de cooperación

ESTRATEGIASESTRATEGIASNACIONALES DE NACIONALES DE

DESARROLLODESARROLLO

EJES DE POLÌTICASEJES DE POLÌTICAS

INSTITUCIONALINSTITUCIONAL

PROGRAMASPROGRAMAS

Niveles de planificaciNiveles de planificaci óónn

¿Cómo definir políticas públicas?

MÉXICO: MAPA DE POSICIONAMIENTO ESTRATÉGICO

Fuente : Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Garcia, Alvaro (2008), “Instituciones y gobernabilidad: prioridades para el desarrollo”, ILPES, CEPAL.

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0.8

1

Crecim iento Económ icoIndice de Com petitividad Total

Bases para la Com petitividad

Eficiencia

Factores de Innovación

Apertura al Exterior

Invers ión

Productividad

Em pleo

Indice de Desarrollo Hum ano

Esperanza de Vida

Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)

Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)

Indice GINI

Seguridad SocialGas to en Salud - (Púb. + Priv.)Gas to en Educación - (Púb)

Tam año del Estado

Adicciones

Felicidad

Seguridad Ciudadana

Intens idad del CO2

Huella Ecológica Total

Indice de Dem ocracia

Satis facción de la Dem ocracia

Indice de Libertad

Indice de Calidad Política

Indice de Percepción de la Corrupción

Voz y Rendición de Cuenta

Efectividad de GobiernoCalidad de Regulación

Lider L.A.

Lider Mundial

¿Cómo definir políticas públicas?

COSTA RICA: MAPA DE POSICIONAMIENTO ESTRATÉGICO

Fuente : Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Garcia, Alvaro (2008), “Instituciones y gobernabilidad: prioridades para el desarrollo”, ILPES, CEPAL.

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0.4

0.6

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1

Crecimiento EconómicoIndice de Competitiv idad Total

Bases para la Competitividad

Ef iciencia

Factores de Innovación

Apertura al Exterior

Inversión

Productividad

Empleo

Indice de Desarrollo Humano

Esperanza de Vida

Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)

Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)

Indice GINI

Seguridad SocialGasto en Salud - (Púb. + Priv.)

Gasto en Educación - (Púb)Tamaño del EstadoObesidad

Adicciones

Felicidad

Seguridad Ciudadana

Intensidad del CO2

Huella Ecológica Total

Indice de Democracia

Satisfacción de la Democracia

Indice de Libertad

Indice de Calidad Política

Indice de Percepción de la Corrupción

Voz y Rendición de Cuenta

Efectividad de GobiernoCalidad de Regulación

Lider L.A.

Lider Mundial

¿Cómo definir políticas públicas?

CHILE: MAPA DE POSICIONAMIENTO ESTRATÉGICO

Fuente : Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Garcia, Alvaro (2008), “Instituciones y gobernabilidad: prioridades para el desarrollo”, ILPES, CEPAL.

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1Crecim iento Económ ico

Indice de Com petitividad TotalBases para la Com petitividad

Eficiencia

Factores de Innovación

Apertura al Exterior

Invers ión

Productividad

Em pleo

Indice de Desarrollo Hum ano

Esperanza de Vida

Matriculas Escolaridad (1, 2 y 3)

Indice de Pobreza - (Pobl. Infantil)

Indice GINI

Seguridad SocialGasto en Salud - (Púb. + Priv.)

Gas to en Educación - (Púb)Tam año del Es tadoCalidad de Educación

Obes idad

Adicciones

Felicidad

Seguridad Ciudadana

Intens idad del CO2

Huella Ecológica Total

Indice de Dem ocracia

Satis facción de la Dem ocracia

Indice de Libertad

Indice de Calidad Política

Indice de Percepción de la Corrupción

Voz y Rendición de Cuenta

Efectividad de GobiernoCalidad de Regulación

Lider L.A.

Lider Mundial

Cómo definir políticas públicas?La paradoja de las expectativas

Cómo definir políticas públicas?La paradoja de las expectativas

Cómo definir políticas públicas?La paradoja de las expectativas

¿Cómo definir políticas públicas?

• “La política pública es todo lo que los Gobiernos deciden hacer o dejar de hacer”: Dye (2005)

• La noción de desarrollo, en su aserción integrada, comienza a utilizarse a mediados de la década del cincuenta.

• El plan nacional de desarrollo, por tanto, persigue ser la expresión de las políticas públicas para el desarrollo.

Escasa articulación entre el nivel macro y el nivel sectorial-institucional

• Metas Nacionales con escasa expresión en prioridades sectoriales

• Metas Sectoriales difícilmente articuladas con metas institucionales

• Metas Institucionales sin conexión con metas operacionales

• Planificación del Desarrollo o Planificación del sector público(indicativo/mandatorio)?

La gestión por resultados, una panacea?

• Indicadoritis…ha aumentado la producción de información, pero se usan los indicadores para tomar decisiones?

• Los gerentes le otorgan más atención a los nuevos programas que a mejorar el impacto de los existentes (Budget 2011, OMB)

• La OMB le ha pedido a las agencias limitar sus metas prioritarias, entre 3 y 8, con alto valor para el ciudadano, en un horizonte de 18-24 meses y sin cambios legislativos.

Tres lemas

• Compartir objetivos (un plan, una meta, varias entidades)

• Simplificar (un solo sistema de seguimiento?, pocos indicadores)

• Definir indicadores de impacto, de mediano plazo

MISIMISIÓÓNN

El Ministerio El Ministerio ……....

Prioridad nn

….…

Prioridad 33

Prioridad 22

Prioridad 11

Sistema de

Programación

Gubernamental

N

n

…

3

2

1

Número Prioridad

Gubernamental

Objetivo

Estratégico

del Ministerio

N

n

…

3

2

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Número Obj.

Estratégico del

Ministerio

Objetivo

Estratégico

Institución

N

Misión de la Institución

La Institución….

Fuente : Arenas, Berner, Presupuesto por resultados…DIPRES, Chile

MISIMISIÓÓNN

El Ministerio El Ministerio ……....

Prioridad Número nn

….…

Prioridad Número 33

Prioridad Número 22

Prioridad Número 11

Sistema de

Programación

Gubernamental

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Número Prioridad

Gubernamental

Objetivo

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Ministerio

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Número Obj.

Estratégico de la

Subsecretaría a la

cual se Vincula

Objetivo

Estratégico

Institución

N

Misión de la Institución

La Institución….

Nº de Obj. Estratégico

de la Institución a la

cual se Vincula

Medio de

Verificación

Gasto

Asociado

Nombre Indicador

(Dimensión/Ambito

de Control

UsuarioProducto

Estratégicos

Nº

DESARROLLAR UN MEGAOBJETIVO

• “Elevar la productividad de la economía”�Concepto (factores críticos)�Medición�Estrategia de implementación

�Actores involucrados� Institucionalidad�Gerencia y respondabilidad�Presupuesto plurianual�Plan operativo

Reino Unido: un ejemplo de PSA• “Elevar la productividad de la economía”

� Concepto (factores críticos)� Innovación, Calificación de mano de obra, competencia, emprendimiento

� Medición� Indicador 1: productividad laboral a lo largo del ciclo

� Linea base: productividad laboral en el ciclo macroeconómico previo, periodicidad bi-anual� Meta: no hay…

� Indicador 2: Comparaciones internacionales de productividad laboral (por hora trabajada)� Información adicional

� Estrategia de implementación� Inversión� Innovación� Mano de obra� Competencia� Emprendimiento� Incremento de la productividad del sector público

� Actores involucrados� Camaras de comercio� Tesorería� Secretaría de economía� Otros…

� Gerencia y respondabilidad� Ministro líder: Secretarío de Economía� Comité de coordinación� Funcionario responsable: director general de economía� Plan de implementación de estrategia� Consultas