“INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY FEDERAL DE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN, ASÍ COMO DE LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS PRODUCTO DE ÉSTA, AL

CARECER EL CONGRESO DE LA UNIÓN DE FACULTADES CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE NORMALIZACIÓN”

TESIS PROFESIONAL

QUE PARA OBTENER EL TITULO DE

LICENCIADO EN DERECHO

P R E S E N T A

MIGUEL ANGEL GARCÍA RODRÍGUEZ

DIRECTOR DE TESIS: DR. JOSÉ ANTONIO LOZANO DIEZ

MEXICO D. F. 2010

UNIVERSIDAD PANAMERICANA

FACULTAD DE DERECHO CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS ANTE

LA S.E.P CON NUMERO DE ACUERDO 944893 DE FECHA 24-III-94

A mí Padre: Por qué gracias a ti, soy una persona de bien. Por tu ejemplo. Espero con esto borrar el mal trago y la decepción del pasado. A mí Madre: Por qué sin ti, no sería nadie. Gracias por tu amor y dedicación. Por aguantar tu comedor lleno de libros. Espero con esto seguir dándote satisfacciones. Te amo madre.

A mí hermana: Por qué eres a quién más quiero, aunque no te lo sepa demostrar. Gracias por ayudarme a no pasar por la vida solo.

A mí Yayo: Por qué tú fuiste el primero en saber lo que sería. Por tu ejemplo. Por tus consejos. Por tu cariño. A mí Yaya y a mí Abuela: Por qué son el origen de todo lo que me formó. Por su grandeza Por su fortaleza. Gracias a las dos.

Familia: Por el apoyo y cariño que me brindan. A mis tías y tíos por su apoyo. A mis primos, por estar siempre a mi lado. Toto: Por qué siempre confiaste en mí.

Tere: Por tu paciencia, apoyo. Por lograr que se culminara este momento. Por ser el motor de mi vida. Te amo. Amigos: Por las juergas, las risas, las tristezas. Por todos esos momentos de alegrías que pasamos en todos estos años. Gracias por permitirme formar parte de sus vidas. Los quiero a todos y cada uno de Ustedes.

INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y

NORMALIZACIÓN, ASÍ COMO DE LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS

PRODUCTO DE ÉSTA, AL CARECER EL CONGRESO DE LA UNIÓN DE

FACULTADES CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE NORMALIZACIÓN

INDICE

INTRODUCCIÓN............................................................................... 1

CAPÍTULO I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA NORMALIZACIÓN EN MÉXICO............................................................ 9 I.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN EL DERECHO

ROMANO. .....................................................................9 I.2 ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN LA NUEVA

ESPAÑA. .....................................................................15 I.2.1 CASA DE CONTRATACIÓN DE INDIAS EN

SEVILLA..........................................................16 I.3 ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN MÉXICO. .........23

I.3.1 LEY SOBRE PESAS Y MEDIDAS..................24 I.3.2 LEY GENERAL DE NORMAS, PESAS Y

MEDIDAS........................................................30 I.3.3 LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y

NORMALIZACIÓN ..........................................35 I.3.4 LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA FEDERAL .......................................38 I.3.5 LEY DE COMERCIO EXTERIOR Y LEY

ADUANERA ....................................................40 I.3.6 LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN AL

CONSUMIDOR ...............................................43 CAPÍTULO II. MARCO NORMATIVO ......................................... 47

II.1 LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL....................................................48

II.2 LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN.......................................................61

II.2.1 PRIMERA ETAPA: NORMALIZACIÓN...........67 II.2.2 SEGUNDA ETAPA: EVALUACIÓN ................74 II.2.3 CONSULTA PÚBLICA ....................................85 II.2.4 NORMAS OFICIALES MEXICANAS DE

EMERGENCIA ................................................89 II.2.5 OBSERVANCIA DE LAS NORMAS................92 II.2.6 SANCIONES ...................................................93

II.3 REGLAMENTO DE LA LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN..........................96 II.3.1 ETAPA DE NORMALIZACIÓN .....................100 II.3.2 ETAPA DE EVALUACIÓN Y CONSULTA

PÚBLICA.......................................................103 II.3.3 OBSERVANCIA DE LAS NORMAS

OFICIALES MEXICANAS .............................104 II.3.4 VERIFICACIÓN Y VIGILANCIA

(SANCIONES)...............................................105 II.4 LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO....................................................108 II.5 SECRETARÍA DE ECONOMÍA.................................111 II.6 LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN AL

CONSUMIDOR..........................................................133 CAPÍTULO III. NORMAS OFICIALES MEXICANAS

¿CÓMO UNA LEY? ........................................... 145 III.1 PODER LEGISLATIVO .............................................146 III.2 FACULTADES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN ....149 III.3 ACTO LEGISLATIVO POR

EXCELENCIA LA “LEY” ............................................157 III.4 TIPOS DE LEYES .....................................................161 III.5 PROCESO LEGISLATIVO ........................................170

III.6 SANCIÓN Y COACCIÓN ..........................................180 CAPÍTULO IV. NORMAS OFICIALES MEXICANAS

¿CÓMO REGLAMENTO?.................................. 187 IV.1 FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER

EJECUTIVO. .............................................................187 IV.2 ELEMENTOS GENERALES DEL REGLAMENTO...201 IV.3 TIPOS DE REGLAMENTOS. ....................................204 IV.4 NATURALEZA JURÍDICA. ........................................207

CAPÍTULO V. NORMA OFICIAL MEXICANA ¿CÓMO ACTO ADMINISTRATIVO? ................. 213 V.1 ACTO ADMINISTRATIVO.........................................213 V.2 ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO..........216 V.3 CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS..................................................220 V.4 LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO....................................................229 V.5 DIFERENCIAS ENTE EL ACTO

ADMINISTRATIVO Y EL REGLAMENTO.................239 CAPÍTULO VI. VIOLACIONES CONSTITUCIONALES ............. 243

VI.1 VIOLACIÓN DE LA LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN A LA GARANTÍA DE LEGALIDAD, PREVISTAS POR LOS ARTÍCULOS 14 Y 16, AL CARECER DE LA DEBIDA FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, AL LEGISLAR EN UNA MATERIA EN LA CUAL EL CONGRESO DE LA UNIÓN NO TIENE FACULTADES. ...........................244

VI.2 VIOLACIÓN DE LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS A LOS ARTÍCULO 71, FRACCIÓN I

Y ÚLTIMO PÁRRAFO Y 72 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ASÍ COMO A LO DISPUESTO POR LOS ARTÍCULOS 39 Y 45 DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y 60, 65, 87 Y 88 DEL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, AL NO RESPETAR EL PROCEDIMIENTO PARA LA CREACIÓN DE UNA LEY. ........................................262

VI.3 VIOLACIÓN A LAS GARANTÍAS DE AUDIENCIA PREVIA Y LEGALIDAD CONSAGRADAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES, EN RELACIÓN CON LOS ARTÍCULOS 112, 112-A, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120 Y 120-A DE LA LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN Y 100, 102, 103 Y 104 DE SU REGLAMENTO. ........................................................280

CAPÍTULO VII. FIGURAS AFINES ............................................. 315 VII.1 ARANCELES Y MEDIDAS DE REGULACIÓN Y

RESTRICCIÓN NO ARANCELARIAS. .....................316 VII.2 CUOTAS COMPENSATORIAS ................................319 VII.3 “DUMPING” ...............................................................329

CAPÍTULO VIII. PROPUESTA PARA CONFERIR UNA PLENA CONSTITUCIONALIDAD A LA LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN, ASÍ COMO A LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS QUE EMANAN DE ELLA............. 335 VIII.1 DIVISIÓN DE PODERES ..........................................336 VIII.2 FACULTADES DE LOS PODERES DE LA UNIÓN..342 VIII.3 FACULTADES DELEGADAS....................................349

VIII.4 PROPUESTA DE REFORMA AL ARTÍCULO 73 FRACCIÓN XVIII, PARA CONFERIR FACULTADES AL PODER LEGISLATIVO DE EMITIR LEYES EN MATERIA DE NORMALIZACIÓN.....................................................370 VIII.4.1 LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y

NORMALIZACIÓN ........................................376 VIII.4.2 REFORMAS A LA LEY ORGÁNICA DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL.....380 VIII.4.3 CONCLUSIÓN ..............................................386

Bibliografía…………..................................................................... 388

1

INTRODUCCIÓN

La ciencia del Derecho, es una ciencia que se va superando día con

día por la compleja realidad a la que tiene que normar, pero no

podemos olvidar que el Derecho siempre va un paso atrás de la

realidad.

Por ello, el Estado Moderno se ha visto obligado a incursionar en

nuevas técnicas jurídicas distintas de las tradicionalmente

aceptadas, para acceder a nuevas formas de creación del Derecho

que le permitan una regulación más ágil para adecuarlo a la realidad

compleja a la que se enfrenta.

De aquí, parte una nueva forma de crear ordenamientos jurídicos en

nuestro sistema de Derecho Positivo y de la mayoría de los países

del mundo: “La Normatividad Administrativa”.

El título de ésta obra expresa la idea del autor, ya que considero que

la Normatividad Administrativa, en especial “la Ley Federal sobre Metrología y Normalización (LFSMN), su Reglamento y las Normas Oficiales Mexicanas derivadas de ella” no cuentan con

2

todas las características para ser una fuente real del Derecho

Positivo Mexicano, es decir son inconstitucionales.

La LFSMN, por conducto de las Normas Oficiales Mexicanas, se ha

convertido en una salida administrativa para atender de una manera

supuestamente más rápida los requerimientos en distintas materias,

al contar con un nuevo dispositivo, que regula aspectos tan

relevantes como la calidad de los productos, servicios y bienes que

entran a nuestro país, determinando con ello los procesos

específicos en cada materia.

Pero decimos supuestamente más ágil, ya que como se verá en el

transcurso del presente trabajo no cuentan con esa agilidad, aunado

a que esta nueva Normatividad Administrativa, no puede generar

obligaciones a los gobernados, por los vicios constitucionales que

acontecen en su creación.

No podemos ignorar, que la LFSMN y las Normas Oficiales

Mexicanas existen y que han adquirido en los últimos años una

gran importancia en nuestro ordenamiento jurídico al grado de que

tenemos Normas Oficiales Mexicanas en la mayoría de las materias:

salud, alimentos, producción, agricultura, energía, seguridad, medio

ambiente, telecomunicaciones, etc.

3

Pero esta supuesta novedad es muy discutible, ya que al realizar

una investigación sobre las disposiciones jurídicas vigentes en el

sistema jurídico mexicano, me pude percatar que éstas existen por

lo menos desde los años veinte. Lo que no esta a discusión es que

en las últimas décadas este tipo de disposiciones han proliferado en

todos los ámbitos regulando situaciones muy distintas.

Una gran diferencia entre las primeras normas administrativas, es

que eran de carácter técnico, expedidas por el presidente de la

República en uso de la facultad reglamentaria otorgada por el

artículo 89, fracción I de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos (CPEUM), pero ahora las Normas Oficiales

Mexicanas producto de la LFSMN, son expedidas por las

Secretarías de Estado, dejando en duda su obligatoriedad y el

ámbito de competencia del Poder Ejecutivo para su creación.

Lo llamativo es que mientras no existieron leyes que regularan a las

hoy denominadas Normas Oficiales Mexicanas, éstas fueron

expedidas con fundamento en una disposición constitucional1.

De ahí, que no debemos confundirlas al grado de pensar que en

verdad estamos frente a un instrumento jurídicamente válido, real y 1 Art. 89, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

4

novedoso del Derecho Positivo Mexicano, puesto que las Normas

Oficiales Mexicanas carecen de validez ya que la LFSMN no cuenta

con un sustento constitucional, lo que provoca vicios al momento de

su creación.

Sin embargo, el hecho de que las relaciones jurídicas modernas

sean cada vez más complejas y de que el Presidente de la

República como jefe del Poder Ejecutivo no pueda realizar de

manera personal todos los actos que permitan “proveer a la exacta

observancia de las leyes en la esfera administrativa”, ha evidenciado

la necesidad de que la Administración Pública Federal lo auxilie en

su labor.

Dicha situación nos ha llevado a reflexionar sobre diversos

problemas de orden constitucional como:

• La relación que existe entre la Administración Pública

Federal y el Poder Ejecutivo;

• Si el Congreso de la Unión, por conducto de sus dos

Cámaras, cuenta con facultades constitucionales para

legislar en esta materia;

5

• Si las funciones legislativas del Presidente de la República

pueden ser delegadas a los Órganos de la Administración

Pública Federal ya sea mediante Ley o a través de un

Reglamento interior y,

• El fundamento constitucional para la existencia de la

LFSMN.

El tema de las Normas Oficiales Mexicanas, representa un reto

mayor de lo que a primera vista pudiera aparentar dado que no se

trata solamente de aplicarlas y cumplirlas.

La problemática real, radica en descifrar si la LFSMN, que es el

ordenamiento legal por medio del cual surgen las Normas Oficiales

Mexicanas es constitucional, así como desentrañar la naturaleza

jurídica, lo cual se traduce en su obligatoriedad, por la cada vez más

frecuente o indebida remisión que las leyes y reglamentos hacen a

éstas.

En este sentido, pretendemos exponer como es que la LFSMN y las

Normas Oficiales Mexicanas que de ella derivan, han venido a

irrumpir con mayor frecuencia en el Derecho Positivo Mexicano, al

punto de que nos hemos acostumbrado a ellas sin cuestionarnos su

6

existencia, su legalidad y si en realidad cumplen con su función; pero

sobre todo si en verdad son una fuente Derecho, ya que presentan

peculiaridades y carencias que los estudiosos del derecho aún no

alcanzan a comprender.

Considerando los efectos jurídicos que este tipo de regulación ha

generado y seguirá generando en el Derecho, nos ha sido

imprescindible estructurar este estudio de la siguiente manera:

• Desde el punto de vista de la constitucionalidad de la ley

que las crea;

• Determinado su naturaleza jurídica y;

• La propuesta que se ofrece en este trabajo para otorgarles

una verdadera constitucionalidad.

Por último y antes de entrar de lleno al desarrollo de este trabajo, es

de vital importancia señalar que el abogado tiene que estar abierto a

los cambios que la sociedad requiere, sobre todo conociendo que el

Derecho siempre va un paso atrás de la realidad y es imprescindible

buscar la manera de resolver lo que se nos presenta y en el menor

tiempo posible.

7

Pero no debemos perder de vista la principal función del Derecho,

que es la de “dar a cada quién lo que le corresponde”, y para que

esa respuesta este sustentada en estructuras jurídicas y elementos

legales plenamente apegados a la CPEUM, no podemos ni

debemos desnaturalizar los ordenamientos jurídicos que forman

parte del Derecho Positivo de nuestro país.

Es importante aclarar que el hecho de que el autor de este trabajo

considere y trate de demostrar mediante el desarrollo del mismo,

que la LFSMN y las Normas Oficiales Mexicanas que de ella emanan, no son una fuente real de Derecho y por lo tanto

infringen principios constitucionales, violando ciertas garantías

consagradas en la misma, no implica que no esté de acuerdo y

mucho menos que me encuentre en contra de la regulación

específica a la que se refieren cada una de estas Normas Oficiales

Mexicanas.

Lo que se intenta, es elaborar la forma jurídica correcta para darle a

este tipo de Normalización Administrativa que indudablemente

existe, una verdadera constitucionalidad que les permita imponer

derechos y obligaciones como una real y vigente fuente del Derecho

Positivo Mexicano, contando con todos los elementos

constitucionales para su óptimo funcionamiento.

8

9

CAPÍTULO I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA NORMALIZACIÓN EN MÉXICO.

Aunque el capítulo en comento trate sobre los antecedentes de la

Normalización en nuestro país, no podemos dejar de hacer algunas

consideraciones de tipo general que por fuerza envuelven a los

antecedentes de este tipo de Normatividad Administrativa en la

historia del Derecho. Por ello trataremos de hacer un recorrido

histórico en busca de leyes, normas, ordenamientos, regulaciones,

etc., que nos otorguen una breve idea del surgimiento de este tipo

de Normalización Administrativa, desde el antiguo Derecho Romano.

I.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN EL DERECHO ROMANO.

La Normalización Administrativa como medio de regulación, no

existían como tal en el Derecho Romano, esto es, no existe una

figura a la cual podamos acudir y determinar que es el antecedente

histórico directo de una Norma Oficial, ya que en el Derecho

Romano no se tenía una división de poderes: Legislativo, Ejecutivo y

Judicial como la actual, ya que este modelo de división de poderes

10

fue producto de las ideas de la Ilustración y de la Revolución

Francesa de finales del siglo XVIII.

El régimen político de la Roma antigua descansaba en tres órganos:

Rey, Senado y Comicios. El Rey era el sumo sacerdote, jefe del

ejército, juez supremo y cabeza rectora. El REX, soberano vitalicio

estaba asistido por el SENATUS que mediante su AUTORITAS

decide sobre la validez de los acuerdos tomados por las asambleas

populares las COMITIA2. Este es el antecedente más parecido a la

normalización administrativa en el Derecho Romano.

Así, el Derecho Público en la antigua Roma estaba dividido en: las

Magistraturas, los Comicios y el Senado, y eran los magistrados, que

investidos de potestas como los Cónsules y el Pretor quienes

contaban con IMPERIUM, teniendo así la suprema dirección del gobierno del Estado; el mando militar; el IUS EDICENDI

(derecho de dirigirse al pueblo y dictar ordenanzas); la

IURISDICTIO, (facultad de administrar la justicia civil y criminal); el

IUS AGENDI CUM PATRIBUS y el IUS AGENDI CUM POPULO,

(derecho de convocar y presidir, respectivamente, al senado y a los

comicios); la COERCITIO, (poder disciplinario); el IUS

2 Derecho Romano, Juan Iglesias, Editorial Ariel Derecho, 15° Edición, Pág. 12.

11

AUSPICIORUM, (facultad de consultar la voluntad de los dioses con

precedencia a la celebración de ciertos actos)3.

De estas facultades la que nos ocupan son el IMPERIUM y el IUS

EDICENDI, que podemos visualizar como un Derecho Público del

cual emanaba la posibilidad de dirigir al Estado, así como la

posibilidad de dirigirse al pueblo dictando ordenanzas que los

vinculan con el poder público. La forma en la que la Administración

Pública manejaba el Estado.

Las asambleas populares eran tres: “comitia curiata”, “comitia

centuriata” y “comitia tributa”, más la “concilia plebis”.

La cédula primaria era la familia en donde el jefe de la comunidad

familiar era el paterfamilias. De la familia se va a la gens que son el

agrupamiento de comunidades familiares. Del conjunto de varias

gentes nace Roma, surgiendo así el Estado, la civitas como grupo

político unitario y supremo.

Se es civis mientras se es gentiles y, la gentilidad originaria tiene

cuño patricio. De ahí que la suma de las gentes plebeyas con las

gentes patricias en las tareas del gobierno de la civitas adquieren

3 Historia del Derecho Romano, Kunkel Wolfgang, Pág. 16 y 17.

12

rango en lo que toca al goce de los derechos privados. Por lo que,

se es persona y se tienen derechos y obligaciones, esto es, se está

bajo la protección del Estado, por conducto de la administración.

La nobleza patricia estaba dividida en linajes (gentes), los

pertenecientes a un mismo linaje estaban unidos por un nombre

común (NOMEN GENTILE).4 Estos grupos gentilicios y su cortejo de

clientes constituían unidades muy cerradas y fuertes y por lo tanto

un poderoso elemento dentro y del ordenamiento del Estado

Romano.

Los hombres libres tenían la ciudadanía romana, mientras que los

esclavos dependían de su dueño. Asimismo, los extranjeros

(PEREGRINUS) y los libertos (esclavos manumitidos) no tenían

derechos, a no ser que pertenecieran a la estirpe común de los

latinos o a otra comunidad a la que se hubiera concedido el

COMERCIUM, esto es, la equiparación con los ciudadanos en el

tráfico jurídico privado. Con ello, formaban parte del Estado Romano,

quedando así bajo la protección de la Administración Pública.

Con las asambleas cívicas que era el organismo supremo, se

decidía sobre la guerra y la paz, se elegían los magistrados y se 4 Historia del Derecho Romano, Kunkel Wolfgang, Pág. 14.

13

votaban las leyes, es decir mediante estas asambleas se podía

generar leyes que generaran derechos y obligaciones, vinculando a

la población romana con el Estado, por lo que podríamos suponer que de éstas asambleas podrían surgir ordenamientos jurídico similares a la Normalización de la actualidad.

Otro sistema para organizar a la Roma antigua fueron las coloniae

civium Romanorum (un régimen similar al actual de los municipios),

su fundación era regulada mediante senadoconsulto, que nombraba

a los magistrados que las regirían, quiénes asumían la tarea de fijar

mediante leges datae el régimen político de la colonia. Normas y ordenamientos jurídicos que atendían a ciertos actos acaecidos en la propia colonia.

Así, en las instituciones de Gayo el orden jurídico romano se

conformaba: “Constant autem iura populi Romani ex legibnus,

plebiscitos, senatus consultis, constitutionibus principium, edictos

forum qui ius edicendi habent, responsis predentium”5. (El Derecho

del pueblo romano se encuentra en las leyes, en los plebiscitos, en

los senadoconsultos, en las constituciones de los príncipes, en los

edictos de los que gozan del derecho a promulgarlos y en las

5 GAYO, 1, 2; Pomponio, D.1, 2, 2, 12; Papiniano, D 1, 1, 7 pr.

14

respuestas de los juristas). Es en estos ordenamientos, en donde

podemos encuadrar a la normatividad administrativa.

En la evolución del Derecho Romano cabe distinguir tres fases: la

del ius civile, la del ius pentium y la del Derecho heleno-romano o

bizantino.

El ius civile se cifra en un conjunto de normas consuetudinarias de

carácter rígido, formalista y simple6. Sobre estas normas y sobre la

ley de las XII Tablas –ley excepcional, que no perjudica a la nota de

coherencia que es propia del sistema consuetudinario-. La actividad

jurisprudencial llega a tal punto, que los mismos romanos identifican

el ius civile con el interpretatio: ius civile… in sola prudentium

interpretarione consistit (el derecho civil consiste en la sola

interpretación de los juristas)7.

La fase del ius pentium, es la época de expansión y la dominación

mundial. Derecho exento de formas, regulador del comercio,

aplicable entre romanos y frente a extranjeros. La jurisprudencia, el

Edicto pretorio y la legislación imperial son los factores que

6 Derecho Romano, Juan Iglesias, Ed. Ariel Derecho, 15° Edición, Pág. 29. 7 D. 1, 2, 2, 12.

15

contribuyen a la formación y desenvolvimiento del Derecho

cosmopolita.

Con el Imperio, el emperador adquiere una investidura divina y

ejerce el poder sobre un Estado patrimonial, el senado se convierte

en una simple corporación municipal. Por lo que, es el Emperador el

único encargado de emitir normas jurídicas. Tanto en materia

legislativa, como dentro de la Administración del Estado.

De este breve estudio realizado a la forma de crear Derecho en la

antigua Roma, podemos determinar que la Normatividad

Administrativa, como se dijo con anterioridad, no tienen una figura

exacta en la que podamos encuadrar, por lo que, el estudio de la

misma se desarrolla en el mundo Globalizado y del propio Derecho

que requiere de mecanismos actuales por la necesidad de éste de

regular la compleja realidad que se le presenta día con día.

I.2 ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN LA NUEVA ESPAÑA.

La Nueva España, se regía bajo el Derecho Castellano, el Derecho

del Reino de Castilla, que fue la corona que por el “Título Jurídico

16

de las Bulas Pontificias”8 en específico “Las Bulas Alejandrinas”

otorgadas por el Papa Alejandro Borja (Alejandro VI) obtuvo el

derecho de conquistar y evangelizar las tierras del nuevo mundo.

Por lo tanto, es del derecho de Castilla del que se nutrían las

relaciones jurídicas entre la Nueva España y la Corona Española

mediante “La Casa de Contratación de Sevilla”. Era la Casa de

Contratación de Sevilla, la que decidía qué y quiénes podían ir al

nuevo mundo.

I.2.1 CASA DE CONTRATACIÓN DE INDIAS EN SEVILLA.

En 1503 se estableció por Decreto Real la Casa de Contratación de

Indias en Sevilla, creada para fomentar y regular el comercio y la

navegación con el Nuevo Mundo. Su denominación oficial era Casa

y Audiencia de Indias y estableció un asiento que dio como fruto un

monopolio de comercio con las Indias en Sevilla9.

Se regulaba de acuerdo a las Ordenanzas expedidas en Alcalá de

Henares, y entre sus finalidades se especificaban las de "recoger y

8 Documentos solemnes que van sellados a partir de una bola - sello lacrado en

forma de bola. 9 REAL CÉDULA DE 1503 SEVILLA ESPAÑA.

17

tener en ella, todo el tiempo necesario, cuantas mercaderías,

mantenimientos y otros aparejos fuesen menester para proveer

todas las cosas necesarias para la contratación de las Indias; para

enviar allá todo lo que conviniera; para recibir todas las mercaderías

y otras cosas que de allí se vendiese, de ello todo lo que hubiese

que vender o se enviase a vender y/o contratar a otras parte donde

fuese necesario"10.

Su reglamento fue modificado por las Ordenanzas expedidas en

Monzón en 1510 y toda la legislación referente a este organismo se

imprimió en 1522.

Es decir, regulaba las mercancías y productos que irían al nuevo

mundo, como lo hacen actualmente las Normas Oficiales Mexicanas,

producto de la LFSMN, éstas regulan las especificaciones de los

productos y servicios que se comercializan en el territorio nacional.

Tal y como lo hacía la Casa de Contratación de Sevilla mediante

dichas ordenanzas.

Las Ordenanzas de 1510, son más extensas y minuciosas que las

de 1503. Se especifican las horas de trabajo; se determinan los

libros de registro que hay que llevar; se regula la emigración; se trata 10 REAL CÉDULA DE 1503M SEVILLA ESPAÑA.

18

de las relaciones con mercaderes y navegantes; se dispone lo

relativo a los bienes de los muertos en Indias, y se le incorpora el

matiz científico al incluirse dentro de la Casa de la Contratación al

Piloto Mayor -creado en 1508-, encargado de examinar a los pilotos

que desean hacer la carrera, y de trazar los mapas o cartas de

navegación y el Padrón Real o mapa-modelo del nuevo mundo,

hasta 1519 en que se crea el puesto de Cartógrafo.

A mediados del siglo la Casa del Océano era un organismo bien

reglamentado, con capilla y cárcel propia.

Su primera sede fueron las Atarazanas de Sevilla, pero como era un

lugar expuesto a las arriadas y dañino para las mercancías, pronto

fue trasladada a las dependencias del Alcázar Real, donde quedó

instalada en la sala denominada de los Almirantes. Allí permaneció

hasta que fue trasladada oficialmente a Cádiz en 171711.

En el siglo XVIII, es notoria la importancia que toma América por una

parte como escenario bélico dentro de la política internacional, y por

otra como eje fundamental dentro de la política comercial de las

naciones europeas. Ante esto la monarquía española se dio cuenta

11 ALONSO Diez Carlos Simón. “El traslado de la Casa de Contratación de Cádiz

1717. Madrid 1988, Pág. 267.

19

de la necesidad de tomar una serie de medidas que permitieran una

agilización del sistema administrativo y una mejora del sistema

administrativo y una mejora del sistema defensivo ante las

pretensiones de otras naciones.

Así, son los Borbones los encargados de intentar mejorar la

situación del Estado, con respecto a la América12.

Como controladora del tráfico marítimo, la Casa de Contratación de

Sevilla se encargaba del aprovisionamiento y del pertrecho de las

flotas, y de la inspección de los barcos que se disponían a zarpar

para América. Sus funcionarios aparejaban las flotas, compraban

mercancías, daban instrucciones a los navíos, fomentaban el trato

con Indias, estaban atentos a las necesidades de ultramar, y

cuidaban del registro de todas las embarcaciones.

Fungía como el organismo que regulaba todo lo relacionado la

producción de mercancías y servicios.

Por la estructura que se da a la Casa de Contratación de Sevilla, se

advierte una estrecha relación con la Hacienda Real. El tesoro de la

Corona ocupaba una parte esencial de los asuntos indianos. Por una 12 MUÑOZ Pérez José, “El comercio de Indias bajo los Austrias y la crítica del

proyectismo del XVIII, Sevilla. 1956, Pág. 87.

20

parte, servía para financiar la compra y transporte de la mayoría de

los bastimentos y pertrechos que eran llevados a las Indias. Por otro

lado, los asientos para la formación de toda nueva expedición

incluían expresamente cláusulas mediante las cuales se aseguraba

el interés de la Hacienda Real en los beneficios económicos del

viaje13.

Al efecto, eran comisionados funcionarios que acompañarían a los

descubridores en sus andanzas y velarían por la adecuada

satisfacción de los derechos reales.

Paralelamente a la Casa de la Contratación de Sevilla, en 1543 se

crea en Sevilla el Consulado de Mercaderes, la Casa Lonja como la

llamaban en los antiguos documentos sevillanos, la Bolsa como la

denominan los viajeros de los siglos XVI-XVIII, o el Consulado como

se le llamará en el siglo XIX.

Era una asociación comercial que protegía el comercio de la ciudad

contra los "no burgueses", que mermó algunas de las facultades a la

Casa de la Contratación de Sevilla.

13 MUÑOS Pérez José, “Ideas sobre el comercio en el Siglo XVIII español, en

<Estudios Americanos, n.° 100, Pág. 47, Sevilla, 1960.>.

21

El Consulado asumió una parte considerable de la jurisdicción civil

sobre sus miembros, que antes ejercía la Casa de Contratación de

Sevilla. Hasta esa fecha, los juicios y pleitos entre mercaderes se

celebraban en la Casa, pero los mercaderes, deseosos que se les

reconociera su jurisdicción, solicitaron permiso para constituir una

asociación similar a la de Burgos o Valencia. Sus principales

ordenanzas son de 1556.

En el Consulado estaban representados todos los tratantes con

Indias que no fueran extranjeros ni dependientes o subordinados

suyos. Sus ingresos procedían de la avería o seguro marítimo,

obligatoria para todo el que llevase más de un año negociando o el

que cargase en una o dos veces mercancías por valor superior a

1.000 ducados (se fijó en una blanca al millar). Este impuesto o

contribución permitía sufragar la organización de una Armada que

defendiera los buques del ataque corsario, en particular de los

franceses.

A medida que la estructura del comercio fue cambiando y Sevilla se

dedicó a exportar productos manufacturados, no fabricados en

Andalucía, sino traídos en su mayor parte desde el extranjero, los

miembros del Consulado sevillano fueron ejerciendo más que nada

22

un negocio de representación y comisión, en representación de

todas las casas mercantiles de Europa14.

No obstante la costumbre y los intereses creados, continuaron

protegiendo el monopolio de Sevilla, mucho después que el volumen

del comercio hubiese rebasado las posibilidades, siempre limitadas,

que ofrecía el puerto interior del Guadalquivir.

En el siglo XVIII, la política de los Borbones trajo como consecuencia

el traslado (1717) de la Casa de Contratación a Cádiz y el Juzgado

de Indias a Sevilla; al mismo tiempo, la progresiva descentralización

del comercio le fueron mermando atribuciones, hasta que en 1790

fue definitivamente suprimida15.

En síntesis, la Casa de Contratación de Sevilla, era el mecanismo

por medio del cual la Corona Española definía los lineamientos tanto

de exportación como de importación de mercancías a los territorios

conquistados en las Indias normando los requisitos a seguir para su

transportación, además era el organismo rector de la mercadería y

del pago de impuestos sobre estás y apoyaba al establecimiento de

mecanismos de control en la producción. 14 http://recursos.pnte.cfnavarra.es. 15 ALONSO Diez, Carlos Simón, “El traslado de la Casa de Contratación a Cádiz

1717.

23

Razón por la cual, se puede considerar como el primer organismo en

contar con normas que regularan distintos aspectos en la producción

de mercancías, esto es, una normalización administrativa para los

productos y servicios que llegaban al nuevo mundo.

I.3 ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN MÉXICO.

La Normalización Administrativa, producto de la LFSMN de la cual

emanan las Normas Oficiales Mexicanas ha adquirido un lugar

importante en nuestro sistema jurídico, al grado de que existen

Normas Oficiales Mexicanas en cualquier materia16, hecho que llama

la atención ya que estas regulaciones técnicas han existido por lo

menos desde los años veinte, pero con una regulación totalmente

distinta a la de hoy. Aquí una breve reseña:

México plasma sus primeros intentos en materia de Normalización

en el año de 1927, año en que el Gobierno Federal realiza su

primera proposición internacional en la “Conferencia General de

Pesas y Medidas celebrada en la ciudad de Paris”, en la cual

manifestó diversas inquietudes sobre la implementación de un

sistema de Normas Mexicanas que regularan y mejoraran la calidad

16 http://www.economia.gob.mx

24

de los productos de manufactura nacional, apoyándose en la técnica

y resultados obtenidos de los demás países que junto con México

formaron parte de dicha conferencia.

Debido a la gran cantidad de exposiciones presentadas en esta

conferencia, México parecía entender que para ser competitivo a

nivel internacional requeriría de un nuevo sistema de regulación de

calidad, lo cual parecía difícil de implementar y encontrar.

Es derivado de esta Conferencia donde se empieza a desarrollar la

idea actual de la “Normalización Administrativa” por conducto de las

Normas Oficiales Mexicanas.

I.3.1 LEY SOBRE PESAS Y MEDIDAS

Producto de esta Conferencia, en 1928 se creo la Ley sobre Pesas y

Medidas y su Reglamento, bajo el fundamento constitucional del

artículo 73, fracción XVIII17, de la Constitución, fundamento que

confiere al Poder legislativo las facultades para adoptar un sistema

17 Art. 73.- El Congreso tiene facultad:

Fracción XVIII.- Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas…

25

general de pesas y medidas, pero que hasta el día de hoy no le

confiere facultades en materia de normalización.

Fue en 1933, que aún y con ausencia de facultades constitucionales

por parte del Congreso se creó una sección especializada de

Normas dependiente de la entonces Secretaría de Economía

Nacional en donde se dieron los primeros experimentos sobre

anteproyectos de normas industriales para productos de consumo

general.

Pero es esta facultad la que está en duda, puesto que el artículo 73, de la CPEUM, no le otorga al Congreso de la Unión la posibilidad de legislar en materia de normalización.

A principios de 1943 se creó la Dirección General de Normas, ya

como un órgano más profesional y verdadero de Normalización que

desarrollara toda la corriente de ideas de la Secretaría de la

Economía Nacional, pero sin un fundamento constitucional que le

diera absoluta vigencia. Su propósito clave era el desarrollar un plan

económico que encausara, dirigiera y asesorara a las industrias, con

uniformidad de criterios así como simplificar los diferentes tipos de

fabricación, haciendo crecer la calidad del producto.

26

De este modo la naciente Dirección General de Normas tenía

asignada en un principio las siguientes funciones:

• Preparar las normas nacionales, previo reconocimiento de

las pruebas técnicas y especificaciones practicadas en los

laboratorios de investigación.

• Organizar grupos de industriales para hacer la mejor

selección de productos a normalizar.

• Realizar una labor de propaganda y convencimiento, a fin

de que los productores, en su propio beneficio, estabilizaran

las calidades de sus artículos, seleccionando, identificando

y garantizando sus tipos y modelos.

• Formalizar un directorio de productores que hubiesen

cumplido con los requisitos señalados en el punto anterior.

• Instruir a las oficinas federales, estatales y municipales, en

la preparación y aplicación de normas de producción.

• Auxiliar al Gobierno Federal en la tarea de efectuar sus

funciones.

27

De lo hasta aquí expuesto, podemos inferir que el actual Sistema de

Normalización Administrativa encuentra su fundamento en el deseo

y la necesidad de fortalecer la industria en nuestro país, puesto que

al mejorar la calidad de los productos y servicios, se obtienen como

resultados, claras ventajas para las actividades nacionales y de

exportación, generando mayor competitividad y sobre todo mayores

niveles de ventas, manufacturas, embarques e instalaciones, en

resumidas cuentas se promueve un mayor desarrollo para el país;

pero no cuenta con un fundamento constitucional que lo avale.

Es de este modo, como se empieza a generar la idea de regulación

en la que participan no solo el Gobierno Federal sino también el

sector privado.

Producto de lo señalado en los párrafos anteriores, se promulgo la

Ley sobre Pesas y Medidas de 15 de mayo de 1928 y la Ley de

Normas Industriales de 31 de diciembre de 1945 publicada el 11 de

febrero de 1946, que reconocen de manera formal el sistema de

Normalización Administrativa otorgándole facultades concretas a la

Dirección General de Normas, además de sentar las bases para el

establecimiento de los contactos necesarios con organismos

internacionales de normalización.

28

Pero sin una reforma constitucional que confiriera al Poder legislativo

facultades en materia de normalización.

Las facultades otorgadas a la Dirección General de Normas

establecidas en estas leyes eran las siguientes:

• Elaboración de Normas de Nomenclatura, de Calidad, de

Funcionamiento, o bien las que se juzgue convenientes por

su importancia en el campo económico o en el desarrollo

industrial del país.

• Formulación de las Normas mediante la solicitud de datos

de cámaras de comercio e industria convocando a

fabricantes, consumidores y asociaciones a juntas en donde

se estudie y discuta hasta aprobar cada Norma.

• Formulación de comités de normas, integrados por

representantes propuestos a la Secretaría de Industria y

Comercio, por cámaras industriales y un representante

oficial.

Cabe aclarar, que es mediante dicha facultad que se permite la

participación de especialistas en cada materia para la elaboración de

este tipo de regulaciones, lo que en la opinión del autor del presente

29

trabajo, rompe con las formalidades establecidas por la Constitución

para la creación de normas jurídicas con carácter vinculatorio, no por

el hecho de incluir a especialistas en los diferentes temas, sino por el

hecho de no seguir el procedimiento de creación de leyes

establecido por el artículo 72 de la CPEUM.

Se facultó a la Dirección General de Normas para crear un

organismo con el nombre de “NORMAS MEXICANAS ASOCIADAS”,

que tuviera el fin de orientar y coordinar entre industriales y

comerciantes los trabajos de normalización y el uso de las Normas

previamente aprobadas.

Por otro lado, la Dirección General de Normas empezó a tener

comunicación con países europeos, así como con organizaciones

internacionales dedicadas a la normalización como el caso particular

de la Organización Internacional de Normalización, mejor conocida

como Internacional Standards Organisation (ISO), de la cual México

es miembro fundador, así como el contacto con países

sudamericanos como Argentina y Brasil que después formaran la

Comisión Panamericana de Normas Técnicas (COPANT).

Lo rescatable de estos primeros esfuerzos para regular el proceso

de Normalización Industrial fue el incluir a los sectores

30

especializados en la producción para su discusión y elaboración de

anteproyectos de Normas Oficiales Mexicanas, pero en lo que si no estamos de acuerdo, es en darles un papel de legislador, pues es únicamente el Poder Legislativo el facultado por nuestra Constitución para expedir y promulgar las leyes que rijan a la nación.18

I.3.2 LEY GENERAL DE NORMAS, PESAS Y MEDIDAS

El 29 de diciembre de 1960, bajo el gobierno del Presidente Adolfo

López Mateos, se expidió la Ley General de Normas, Pesas y

Medidas, publicada el 7 de abril de 1961, con fundamento en el

artículo 73, fracción XVIII, olvidando una vez más que dicho

precepto únicamente faculta al Congreso de la Unión para legislar en

materia de pesas y medidas.

Esta ley disponía de un capítulo relativo a las normas y su

clasificación, en el cual limitaba las disposiciones que regulaban el

sistema general de pesas y medidas y las especificaciones que fijará

la Secretaría de Industria y Comercio para los productos industriales.

18 Art. 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

31

Las clasificaba en normas de pesas y medidas y normas

industriales.

Asimismo, contaba con una exposición lógica de conceptos, además

de una estructura metódica en sus artículos, pero lo más importante de este ordenamiento legal fue que por primera vez se le otorgó el carácter de obligatoriedad a las “Normas”, aún y cuando dicha ley proviene de facultades con las que no cuenta el Congreso de la Unión.

Es esta Ley, la que establece una división entre las Normas Oficiales

Mexicanas, distinguiéndolas entre Normas Obligatorias y Normas Opcionales. Las primeras eran las que regían el sistema de pesas y

medidas (obligatorias, debido a las facultades del Congreso para

legislar en materia de pesas y medidas), y las industriales (no

obligatorias) se ocupaban de prescripciones técnicas que pudieran

afectar la vida, la seguridad o la integridad de las personas y las que

señalaran las mercancías objeto de exportación.

De este modo y con características limitativas se estableció la

obligatoriedad de algunas normas, que fueron clasificadas en los

siguientes rubros:

32

• Normas que regían el Sistema de Pesas y Medidas

(obligatorias Art. 73, fracción XVIII);

• Normas Industriales por las que la Secretaría de Industria y

Comercio imponía requisitos, especificaciones y

lineamientos a los materiales, productos y procesos que

afectan la vida, la seguridad o la integridad corporal de las

personas;

• Normas aplicadas a productos de exportación e importación;

• Normas aplicables a productos, materiales, artículos o

mercancías de consumo del mercado nacional, según lo

determinara la propia Secretaría de Industria y Comercio, el

interés público, o la protección de la economía nacional

mexicana.

El tema principal de este análisis radica en que la CPEUM en su

artículo 73, fracción XVIII, otorga facultades al Congreso de la Unión

para adoptar un sistema de pesas y medidas.

Pero no existe fundamento constitucional que otorgue facultades al

Congreso de la Unión, en ninguna de sus dos cámaras para legislar

en materia de normalización, esto es, para emitir un ordenamiento

33

jurídico que regule el proceso de creación de una Normas Oficiales

Mexicanas, por lo que no cuentan con facultades constitucionales

para emitir la LFSMN.

A su vez, y en el supuesto sin conceder que el Congreso de la Unión

contará con facultades constitucionales, estas serían delegadas al

Poder Ejecutivo. De tal manera, que estaríamos en presencia de una

ley formalmente legislativa, pero materialmente administrativa.

Hecho que tampoco se encuentra previsto por nuestra constitución.

Derivado de lo anterior, se puede inferir que las Normas Oficiales

Mexicanas al provenir de una ley que no tiene sustento

constitucional, no cuentan con el carácter de obligatoriedad ya que

su creación adolece de un vicio constitucional lo que las vuelve

inconstitucionales.

La Ley General de Normas, pesas y Medidas clasificaba a las

normas por su objeto en:

• Normas de nomenclatura,

• Normas de funcionamiento,

• Normas de calidad y,

34

• Normas para los métodos de prueba oficiales.

Una verdadera aportación de la Ley de Normas de 1961, fue la de

definir el concepto de “NORMA” y de “NORMA INDUSTRIAL”; que

establecía:

Norma.- “Disposiciones que regulan el Sistema General de Pesas y

Medidas y las especificaciones que fija la Secretaría de Industria y

Comercio para los productos industriales”19.

Norma Industrial.- “Es el conjunto de especificaciones en que se

define la clase y calificación de un material, producto o

procedimiento para satisfacer necesidades y usos al que esta

destinado”20.

Por último, la Ley de 1961 fue la creadora de los denominados

COMITÉS CONSULTIVOS DE NORMALIZACIÓN, estos organismos

se integraban por personas o entidades de diferentes organizaciones

de servicios, industriales, profesionales, centros de investigación,

organismos de crédito, los cuales podrían ser designados solamente

por el titular de la Secretaría de Industria y Comercio.

19 Art. 2 de la Ley General de Normas y de Pesas y Medidas de 1961. 20 Art. 4 de la Ley General de Normas y de Pesas y Medidas de 1961.

35

I.3.3 LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN

En el año de 1988, bajo el Gobierno del Presidente Miguel de la

Madrid Hurtado se dieron enormes prioridades al desarrollo industrial

y comercial de nuestro país.

Como parte de la modernización y compromisos internacionales que

México deseaba impulsar, fue que se dio su inclusión al “General

Agreement of Trade and Tariffs” (GATT), dando como resultado el

surgimiento de la LFSMN, la cual le dio el carácter de orden público

e interés social a esta nueva figura las Normas Oficiales Mexicanas,

regulando un nuevo dispositivo que diera calidad a los productos,

servicios y bienes que entrarían al país.

Pero una vez más, se fundamentó en el artículo 73, fracción XVIII

Constitucional, el cual se ha insistido no confiere al Congreso de la

Unión facultades para legislar en materia de normalización.

La LFSMN, se publicó el 26 de enero de 1988 en el Diario Oficial de

la Federación, generando un punto de partida para el Sistema de

Normalización Administrativa en México, otorgándole cinco

principales características:

36

1. El Estado Mexicano empieza a dilucidar la Normalización

Administrativa, no sólo en cuestiones industriales o

comerciales sino yendo más allá de estas, estableciendo

finalidades claras y contenidos claves de dichas

regulaciones, aunque en cuanto a estas, como regulaciones

obligatorias aún existía un marco definido de materias.

Marco que hasta el día de hoy debería de existir para evitar

la creación de infinidades de normas sin regulación alguna.

2. Estableció por primera vez y de forma más publicitada el

concepto de “Normas Oficiales Mexicanas”, a las cuales

dividió en: Obligatorias y No Obligatorias.

3. Se instituyó la Comisión Nacional de Normalización, la cual

fungiendo como una Comisión Intersecretarial tenía el fin de

coadyuvar en la política de Normalización y coordinar las

actividades que en esta materia correspondiera a las

distintas dependencias y entidades de la Administración

Pública Federal.

4. Esta ley marca el inicio de la actividad concurrente del

Estado y organismos privados y sociales de una manera

activa para unir esfuerzos y crear reglamentaciones con

37

peritos en cada materia que dieran fuerza y objetividad a las

soluciones requeridas para dar calidad a los distintos

productos, bienes y servicios mexicanos o que se fueran a

comercializar dentro del Territorio Nacional.

5. Estableció un aparato más complejo para la formulación de

las Normas Oficiales Mexicanas a través de la

profesionalización de los Comités Consultivos Nacionales

de Normalización, los cuales brindaban un acceso más

amplio a los sectores interesados, de este modo se dio el

elemento final y distintivo de la forma material de crearse

dichas regulaciones a través de especialistas en las

materias, así como de cualquier persona interesada en

aportar ideas.

El 1° de julio de 1992, se reformo la LFSMN, en donde se pretendía

uniformar los procedimientos de normalización y medición,

estableciendo esquemas específicos que permitieran superar los

problemas de discrecionalidad y legalidad que subsistían en la Ley

de 1988.

La ley vigente ha sido reformada en dos ocasiones: el 24 de

diciembre de 1996, con el objeto de modificar las competencias de la

38

Secretaría de Economía, y cambiar el procedimiento de

modificación y cancelación de Normas Oficiales Mexicanas, que con

las reformas del 20 de mayo de 1997, fue adecuado de nuevo.

Pero no se reformó el artículo 73, fracción XVIII de la Constitución,

para conferir al Congreso de la Unión facultades en materia de

normalización y peor aún, no se establece la forma en la que el

Poder Legislativo delegue en el Poder Ejecutivo facultades para

emitir un ordenamiento en materia de normalización.

Por ser parte fundamental de este estudio, esta ley será

detalladamente analizada y desarrollada en el capítulo

correspondiente al Marco Jurídico de la Normalización

Administrativa.

I.3.4 LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL (LOAPF)

La LOAPF, es el ordenamiento jurídico que establece las facultades

para cada una de las dependencias de la Administración Pública, en

especial a las Secretarías de Estado que forman parte de la

39

Administración Pública Centralizada21, al determinar con precisión el

campo de competencia de cada una de ellas.

Cabe señalar, que dicha ley no otorga a todas las Secretarías

facultades para la formulación, participación, expedición,

modificación, cancelación, etc., de Normas Oficiales Mexicanas.

Dicho ordenamiento, otorga a la Secretaría de Economía, la facultad de establecer y vigilar las normas de calidad pesas y medidas necesarias para la actividad comercial; así como las normas y especificaciones industriales y todas las demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos22.

Pero en ningún momento le otorga facultades para emitir, modificar, crear, dirigir, recopilar, etc. Normas Oficiales Mexicanas.

Asimismo, inexplicablemente la LOAPF únicamente faculta a 3

Secretarías para emitir Normas Oficiales Mexicanas, por lo que

resalta que la Secretaría de Economía, que es la encargada de

21 Art. 2 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 22 Art. 34, fracciones XIII y XXX Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal.

40

recopilar, expedir y llevar un control de las Normas Oficiales

Mexicanas, no cuente con dichas facultades.

Por ser parte fundamental de este estudio, esta ley será

detalladamente desarrollada en el capítulo correspondiente.

I.3.5 LEY DE COMERCIO EXTERIOR (LCE) Y LEY ADUANERA (LA)

Aún y cuando el número de legislaciones que hacen referencia a la

Normalización Administrativa mediante las Normas Oficiales

Mexicanas, son muchas, los dos ordenamientos más importantes en

la regulación mexicana son en materia de Comercio Exterior:

• Ley de Comercio Exterior de 1993 y,

• Ley Aduanera de 1996.

La LCE, aunque su contenido sobre Normas Oficiales Mexicanas es

limitado, dilucida una cuestión importante que desde la perspectiva

del Derecho del Comercio Exterior es sumamente relevante.

41

Es precisamente esta ley la que en primera instancia muestra a las

Normas Oficiales Mexicanas como una barrera al comercio, dándole

el carácter de “una verdadera barrera comercial no arancelaria”.

No existe una definición doctrinaria que defina con exactitud este

tipo de obstáculos comerciales, aunque nos apegamos a la

definición dada por diversos doctrinarios al conceptualizarla como

“toda barrera al comercio distinta de un arancel”. De ahí, que las

Normas Oficiales Mexicanas al regular la calidad de los productos y

servicios que entran a nuestro país, sean una barrera no arancelaria

al comercio exterior.

La LA, es otra legislación que al efecto establece disposiciones

trascendentes en materia de Normalización Administrativa, al remitir

en múltiples ocasiones a lo establecido por las Normas Oficiales

Mexicanas.

Para los efectos del Despacho Aduanero en cuanto a importaciones

y exportaciones se exige como requisito el contar con los

documentos que comprueben el cumplimiento de las regulaciones y

restricciones no arancelarias, mismas que tendrán que ser

publicadas en el Diario Oficial de la Federación y serán identificadas

en término de la fracción arancelaria y nomenclatura

42

correspondientes, así como de la tarifa señalada al efecto en los

impuestos generales de importación y exportación.

Pero es esta ley, la más agresiva cuando se trata de exigir el

cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas en los distintos

regímenes aduaneros, lo que de no realizarse puede dar origen a

procedimientos de embargo precautorio y como tal presentarse el

inicio de un Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera.

Así las cosas, es el Régimen Aduanero de Depósito Fiscal el que ha

desarrollado con más fuerza la verificación al cumplimiento de la

Normalización Administrativa por conducto de las Normas Oficiales

Mexicanas, con la habilitación de la autoridad para que ciertos

almacenes generales de depósito puedan revisar su cumplimiento a

través de las Unidades de Verificación correspondientes.

Una vez más tenemos un punto a resaltar sobre la aplicación de las Normas Oficiales Mexicanas, al determinar si cuenta con esa coercibilidad para imponer sanciones, aspecto que será analizado en el transcurso del presente trabajo.

Cabe aclarar, que la materia de comercio exterior establecida por la

LA y la LCE, ostentan un fundamento constitucional plasmado en el

43

artículo 131 de la Constitución, que permite la delegación de

facultades por parte del Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo

para establecer aranceles al comercio exterior23. Lo que no sucede

en materia de normalización

Por último es de señalarse que el incumplimiento de las Normas

Oficiales Mexicanas en productos de importación o exportación es

severamente penado yendo desde el simple embargo en la vía

precautoria de los bienes, materiales y mercancías hasta una multa

del 70% al 100% del valor comercial de los mismos.

I.3.6 LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR (LFPC)

Existe un gran número de ordenamientos administrativos que

desarrollan el aspecto de la Normalización Administrativa, y por

consecuencia las diversas Normas Oficiales Mexicanas, en cuanto a

su reconocimiento y obligatoriedad. 23 Art. 131. segundo párrafo:

El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o de realizar cualquiera otro propósito en beneficio del país…

44

Tal es el caso de la LFPC, promulgada en el año de 1992, como una

de las principales estructuras normativas bajo la cual se regula el

sistema de Normalización Administrativa Mexicana, ya que una de

las finalidades principales de la citada regulación es el brindar

calidad, seguridad y garantía al consumidor de bienes, productos y

servicios.

Esta legislación tiene la función de proteger al consumidor en su

seguridad e integridad física, así como en sus diversos intereses

patrimoniales al momento de elegir productos, bienes o servicios.

De este modo la LFPC otorga facultades a la Secretaria de

Economía para expedir Normas Oficiales Mexicanas, cuando por

materia no se encuentre facultada ninguna dependencia de la

Administración Pública Centralizada y por otro lado otorga facultades

a la Procuraduría Federal del Consumidor para sancionar su

incumplimiento.

Cuestión que analizaremos a detalle en el capítulo correspondiente al hablar de las facultades con las que cuenta la Secretaría de Economía y si estas son dadas por una ley que cuente con todos los elementos necesarios para conferir facultades.

45

Finalmente el “Registro Obligatorio de Contratos de Adhesión”, es

una facultad contenida en la LFPC, al dar facultades a la Secretaría

de Economía para que mediante la expedición de Normas Oficiales

Mexicanas se exija a ciertos proveedores de bienes y servicios

inscribir sus contratos de adhesión ante la Procuraduría Federal del

Consumidor, como es el caso de los relativos a agencias funerarias,

tiempos compartidos u órdenes de servicios de talleres automotrices.

Por ser parte fundamental de este estudio, esta ley será

detalladamente desarrollada en el capítulo correspondiente.

46

47

CAPÍTULO II. MARCO NORMATIVO

Para iniciar con el análisis normativo que regula la Normalización

Administrativa, esto es, la LFSMN, en específico las Normas

Oficiales Mexicanas, tenemos que partir por conocer la forma en que

se crean éstas, por lo tanto, la manera en la que surgen a la vida

jurídica, es decir, su fundamento constitucional.

Asimismo tenemos que analizar su constitucionalidad, su vinculación

con otras leyes y sobre todo la competencia constitucional del

órgano de Gobierno que las promulga, el poder Legislativo.

Para ello, analizaremos el marco normativo que le da vida, la

LFSMN, así como la forma en que surgen las Normas Oficiales

Mexicanas que son el medio jurídico por el cual se lleva a cabo la

Normalización Administrativa, las cuales aparentemente cuentan con

el carácter de normas generales, abstractas, autónomas y

coercibles, distinta a los actos administrativos, a los reglamentos y

circulares administrativas. Asimilándose así a una ley.

Así las cosas, iniciaremos con el estudio de las leyes que confieren

al Poder Ejecutivo sus facultades, para de ahí tratar de encontrar el

48

fundamento constitucional para la existencia de las Normalización

Administrativa.

II.1 LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

El Poder Ejecutivo, por conducto de la Administración Pública

Federal realiza las funciones que le son conferidas por la

Constitución, para ello, y producto de la imposibilidad del Presidente

de la República para llevar a cabo todas las funciones

administrativas, es que la Administración Pública se divide.

Esta división se compone de la Centralización, la Desconcentración

y la Descentralización administrativa, pudiendo agregar aquí a las

Empresas de participación Estatal. Pero es la LOAPF, la que

establece los lineamientos para una correcta organización de la

Administración, dividiendo a ésta en:

(i) Centralizada y

(ii) Paraestatal.

Así las cosas, la Administración Pública Federal se compone de

acuerdo a la LOAPF en:

49

• La Administración Pública Centralizada y

• La Administración Pública Paraestatal.24

La Administración Pública Centralizada cuenta con las siguientes

dependencias:

• Secretarías de Estado,

• Departamentos Administrativos y

• Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.25

La Administración Pública Paraestatal se compone de:

• Los Organismos Descentralizados

• Empresas de Participación Estatal Mayoritaria,

• Instituciones Nacionales de Crédito,

• Organizaciones Auxiliares Nacionales de Crédito,

• Instituciones Nacionales de Seguros y Fianzas y

24 Art. 1 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 25 Art. 2 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

50

• Fideicomisos.

Al analizar la organización de la Administración Pública Federal, que

es el medio por el cual el Poder Ejecutivo desarrolla sus funciones.

Trataremos de comprender a la Normalización Administrativa, la cual

se materializa por conducto de las Normas Oficiales Mexicanas,

producto de la LFSMN, con ello entenderemos si éstas pueden

contar con las características de generalidad, abstracción,

autonomía y coercibilidad, con los que inexplicablemente cuentan.

Aún y cuando no cumple con el proceso de creación de una ley,

reglamento, decreto y acuerdos expedidos por el Presidente de la

República, para generar derechos y obligaciones, ya que como se

dijo éstas surgen del procedimiento establecido por la LFSMN.

Son las Secretaría de Estado, como parte de la Administración

Pública Federal quienes cuentan con la competencia otorgada por el

artículo 2° de la LOAPF para formular respecto de los asuntos de su

competencia, los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos

expedidos por el Presidente de la República,26 pero trataremos de

analizar si también cuentan con la facultad para expedir Normas

26 Art. 12 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

51

Oficiales Mexicanas en el ámbito de su competencia, como lo

establece la LFSMN.

El artículo 12 de la LOAPF27, señala que cada Secretaría de Estado,

formulará respecto de los asuntos de su competencia; los proyectos

de LEYES, REGLAMENTOS, DECRETOS, ACUERDOS y

ÓRDENES del Presidente de la República.

Como puede apreciarse no habla de proyectos ni mucho menos de

formular normatividad en materia de normalización como los son las

Normas Oficiales Mexicanas, por lo que estamos en presencia del

primer cuestionamiento respecto a la constitucionalidad de la

Normatividad Administrativa producto de la LFSMN, que es el

supuesto ordenamiento jurídico debatido en el presente trabajo.

¿Tienen facultades las Secretarías de Estado para formular Normas

Oficiales Mexicanas?

De acuerdo a lo que señala el artículo 12 de la LOAPF, las

Secretarías de Estado, no tienen facultades para formular esta clase

de normas, asimismo, el artículo 16 de la misma ley, señala que

corresponde a los titulares de las Secretarías de Estado, el trámite y

27 Art. 3 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

52

resolución de los asuntos de su competencia, competencia que es

otorgada a cada Secretaria en los artículos 27 a 42 del mismo

ordenamiento legal.

Por lo anterior, son los titulares de las Secretarías, los únicos

facultados para el trámite y resolución de lo asuntos de su

competencia, pero para la mejor organización del trabajo podrán

delegar en los funcionarios a que se refieren los artículos 14 y 15,

cuales quiera de sus facultades, excepto aquellas que por

disposición de ley o del reglamento interior respectivo, deban ser

ejercidas precisamente por dichos titulares28.

Pero es evidente, que el Poder Ejecutivo no puede delegar facultades que no les fueron otorgadas, es decir, no pueden delegar la facultad de formular normatividad en materia de normalización, puesto que la LOAPF, no le confiere dicha facultad.

Por lo anterior, si el Congreso de la Unión no cuenta con facultades

para legislar en materia de normalización, éste no puede delegar en

el poder Ejecutivo dicha facultad. De tal manera, que el Presidente

28 Art. 16 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

53

tampoco puede delegar a sus secretarios una facultad que no le es

conferida al primer poder delegante.

Ahora bien, es la propia LOAPF, la que no solamente limita sus facultades y atribuciones, sino que también limita la validez de formular respecto de los asuntos de su competencia; los proyectos de LEYES, REGLAMENTOS, DECRETOS, ACUERDOS y ÓRDENES del Presidente de la República, al señalar que dichos reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la República deberán contar para su validez y observancia constitucional con la firma del Secretario de Estado respectivo.

De ahí, que cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos

o más Secretarías o Departamentos, deberán ser refrendados por

todos los titulares de los mismos.

Esta limitante de contar para su validez y observancia con la firma

del Secretario respectivo, la encontramos en el artículo 13 de la

LOAPF que a la letra dice:

Artículo 13.- Los reglamentos, decretos y acuerdos

expedidos por el Presidente de la República deberán,

54

para su validez y observancia constitucionales ir firmados por el Secretario de Estado o el Jefe del Departamento Administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más Secretarias o Departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos.

Tratándose de los decretos promulgatorios de las

leyes o decretos expedidos por el Congreso de la

Unión, sólo se requerirá el refrendo del titular de la

Secretaría de Gobernación.

Pero dicho requisito de carácter formal, se establece en el artículo

92 de la CPEUM el cual establece:

Artículo 92.- Todos los reglamentos, decretos,

acuerdos y órdenes del Presidente deberán estar

firmados por el Secretario de Estado o Jefe de

Departamento Administrativo a que el asunto

corresponda, y sin este requisito no serán

obedecidos.

55

Es precisamente este artículo, el que establece la figura del

Refrendo, como elemento formal para la creación de un reglamento,

decreto o acuerdos expedidos por el Presidente, elemento que en el

caso de las Normas Oficiales Mexicanas producto de la LFSMN, no

se requiere, pues basta con la simple publicación en el Diario Oficial

de la Federación para que comience su vigencia.

Derivado de lo anterior, podemos inferir que para que un reglamento,

decreto y acuerdos expedidos por el Presidente en su ámbito de

competencias formen parte del Derecho Positivo Mexicano y

adquieran el carácter de obligatorios deberán:

(i) Ser emitidos por los funcionarios acreditados para ello y

(ii) Llevar el refrendo del Secretario de Estado del ramo al que

se refieran.

Razón por la cual, es primordial para el estudio de este trabajo

determinar si las Normas Oficiales Mexicanas que emanan de la

LFSMN requieren o no del refrendo del Secretario de Estado del cual

verse para su validez, contando así, con un requisito formal que les

de el carácter de reglamento, decreto o acuerdo expedido por el

56

Presidente. Aún y cuando estos ordenamientos sean producto de la

LFSMN que se insiste es inconstitucional.

Así las cosas, no basta con la publicación en el Diario Oficial de la

Federación, sino que es primordial que cuente con el mencionado

refrendo para que obtenga ese carácter obligatorio y puedan por si

mismas, imponer derechos y obligaciones.

Por tanto, si las Normas Oficiales Mexicanas que derivan de la

LFSMN no requieren de este elemento formal, podemos inferir que

no tienen el carácter de reglamento, decreto y acuerdo expedidos

por el Presidente, por lo tanto, su obligatoriedad deberá estar

fundada en una figura distinta a la del refrendo, puesto que de ser un

ordenamiento legal de los antes mencionados sin el refrendo no

puede ni debe imponer derechos y obligaciones para los

gobernados, puesto que carece de un elemento formal que las

avale.

Este fundamento debería estar contemplado en la CPEUM.

Derivado de lo anterior, si las Normas Oficiales Mexicanas tuvieran

el carácter de reglamento, decreto o acuerdo expedido por el

Presidente de la República, este requeriría para su validez del

57

refrendo del Secretario del ramo sobre el que versara la Norma

Oficial Mexicana, por lo que, al no contar con el se viola lo dispuesto

por el artículo 92 de la CPEUM.

Por otro lado, en el Título Segundo, Capítulo Segundo, de la LOAPF

se establece la competencia de cada una de las Secretarias de

Estado, y Consejerías Jurídicas del Ejecutivo Federal. Así el artículo

26 del mismo ordenamiento legal establece las 18 Secretarías de

Estado con las que cuenta el Poder Ejecutivo y, es este capítulo

segundo el que determina cuales son las funciones de cada una de

estas. 29

Mediante un análisis minucioso realizado a los artículos que

componen este ordenamiento, en relación a las funciones con las

que cada Secretaria de Estado cuenta, resalta que son únicamente 3

secretarías de las 18 que conforman la Administración Pública

Federal, las que cuentan con facultades expresas para formular, expedir y participar en la creación de Normas Oficiales Mexicanas, las cuales son:

29 Artículos 26 a 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

58

(i) La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales30,

(ii) La Secretaría de Energía31 y

(iii) La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,

Pesca y Alimentación32.

Por lo que las otras 16 Secretarías, incluida la más importante en el

tema de la Normatividad Administrativa, establecidas mediante las

Normas Oficiales Mexicanas, la Secretaría de Economía, no cuentan

con la facultad de formular, realizar, emitir, modificar, cancelar,

publicar, este tipo de Normas.

Razón por la cual, y atendiendo al principio general de derecho “lo que no está prohibido, está permitido”, que llevado a los órganos

del Estado se debe entender a contrario sensu, “lo que no está expresamente conferido, está expresamente prohibido”, dichas secretarías no cuentan con la mencionada facultad de emitir

30 Artículo 32-Bis, fracciones IV y V, Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal. 31 Artículo 33, fracciones X, XII, XIII y XIX, Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal. 32 Artículo 35, fracciones IV y XXI incisos d) y e), Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal.

59

Normas Oficiales Mexicanas. Por lo que al emitirlas, van más allá

de sus atribuciones.

Razón por la cual, en el presente trabajo se considera que las

Normas Oficiales Mexicanas no pueden ser un ordenamiento jurídico

que tenga validez en el Derecho Positivo Mexicano, al emanar

primero de una ley que carece de sustento constitucional, al carecer

el Poder Legislativo de facultades en materia de normalización y

segundo, al ser emitidas por los Secretarios de Estado, los cuales

tampoco cuentan con dicha facultad.

Pero sobre todo al carecer de un requisito formal de los

ordenamientos jurídicos emitidos por la Administración Pública: el refrendo del Secretario de Estado del ramo sobre el que verse la Norma Oficial Mexicana.

En cuanto a la Secretaría de Economía, como secretaría encargada

de la materia de normalización, ésta no cuenta con facultades

expresas para formular, emitir, pero sobre todo para recopilar las

Normas Oficiales Mexicanas, y el hecho de que lo haga, es una

actividad que se encuentra fuera de sus facultades, razón por la que

al estar fuera de su ámbito de competencia se configura una

violación Constitucional.

60

No basta con que la fracción XXXI, del artículo 34 de la LOAPF

señale que son atribuciones de la Secretaría de Economía las que le

atribuyan expresamente otras las leyes y reglamentos.

En este orden de ideas, no basta con que la LFSMN y la LFPC o

incluso reglamentos internos, como el Reglamento Interior de la

Secretaría de Economía, confieran estas facultades, puesto que

dichas leyes o reglamentos solo pueden conferir atribuciones que

tengan un sustento constitucional, que como se ha planteado en el

desarrollo de este trabajo no existe.

Por lo que, el Poder legislativo no puede delegar en el Poder

Ejecutivo, facultades con las que no cuenta, y mucho menos se

puede dar un carácter de validez a una norma expedida por la

Administración Pública, en virtud, de que ésta no tiene facultades

para emitirla.

Cabe aclarar que lo antes escrito será sustentado en los capítulos

subsecuentes de esta obra, al hablar de las facultades

Constitucionales para emitir leyes, reglamentos, decretos o actos

administrativos con las que cuentan los órganos del Estado.

61

II.2 LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN

La LFSMN, es el marco normativo mediante el cual se regula la

creación de las Normas Oficiales Mexicanas y es este mismo

ordenamiento el que le otorga la facultad al Ejecutivo Federal por

conducto de la Administración Pública Federal, la competencia para

regular sobre las materias señaladas en dicha Ley.

Por lo que, se puede interpretar que esta delegación de facultades

por parte del legislativo, se fundamenta en las llamadas facultades

extraordinarias. Pero se insiste en que el poder Legislativo, no puede

delegar facultades que no le fueron conferidas por el Poder

Constituyente.

De tal manera, y como se ha señalado en el transcurso de la

presente obra, esta LFSMN, adolece de un vicio constitucional,

puesto que fue emitida por el Congreso de la Unión, sin contar con

facultades constitucionales para legislar en materia de

normalización. lo que convierte a esta ley y a todo lo que surja de

ella en materia de normalización en inconstitucional.

Ahora bien, suponiendo sin conceder que el Congreso de la Unión

contara con facultades en materia de normalización, el objeto que

62

nos ocupa de la LFSMN es la normalización que se establece en el

artículo 2º, fracción II, que señala lo siguiente:

ARTICULO 2o.- Esta Ley tiene por objeto:

I… II. En materia de normalización, certificación,

acreditamiento y verificación:

a) Fomentar la transparencia y eficiencia en la elaboración y observancia de normas oficiales mexicanas y normas mexicanas;

b) Instituir la Comisión Nacional de Normalización

para que coadyuve en las actividades que sobre

normalización corresponde realizar a las distintas

dependencias de la administración pública federal;

c) Establecer un procedimiento uniforme para la elaboración de normas oficiales mexicanas por las dependencias de la administración pública federal;

d) Promover la concurrencia de los sectores público,

privado, científico y de consumidores en la

elaboración y observancia de normas oficiales

mexicanas y normas mexicanas;

63

e) Coordinar las actividades de normalización,

certificación, verificación y laboratorios de prueba

de las dependencias de administración pública

federal;

f) Establecer el sistema nacional de acreditamiento

de organismos de normalización y de certificación,

unidades de verificación y de laboratorios de

prueba y de calibración; y

g) En general, divulgar las acciones de

normalización y demás actividades relacionadas

con la materia.

De la transcripción anterior, podemos identificar que esta ley está

encaminada a regular el procedimiento de creación, publicación y

divulgación de Normas Oficiales Mexicanas, así como la creación de

una Comisión Nacional de Normalización, que coadyuven con la

Administración Pública Federal, para su elaboración, pero también

podemos observar que en ninguna parte del texto del artículo se

señala la intervención de las Secretarías de Estado, sino que habla

de las dependencias de la Administración Pública Federal.

Asimismo, dicho ordenamiento legal equipara a las dependencias de

la administración pública federal, con las dependencias

64

normalizadoras, a lo que en la práctica se les ha equiparado con las

Secretarías de Estado que forman parte de la Administración Pública

Federal. Pero es necesario señalar como ya se hizo, que no todas

las dependencias de la Administración Pública Federal, dígase

Secretarías de Estado cuentan con facultades para crear, publicar,

formular o divulgar esta clase de ordenamientos en materia de

normalización, las Normas Oficiales Mexicanas.

Así las cosas, en la LFSMN encontramos la facultad que no otorga la

LOAPF a las dependencias del Ejecutivo para expedir Normas

Oficiales Mexicanas en las materias relacionadas con sus

atribuciones y determinar su fecha de entrada en vigor33.

Pero dicha atribución o facultad, tampoco encuentra ningún

fundamento en otro ordenamiento legal y mucho menos en la

CPEUM.

Razón por la cual, se considera que la expedición y creación de las

Normas Oficiales Mexicanas, vulnera garantías constitucionales

como la de legalidad consagrada en el artículo 16, la de seguridad

jurídica establecida por el artículo 14 en relación con el artículo 73

(de las facultades del Congreso de la Unión), la del debido 33 Artículo 38 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

65

procedimiento de creación de leyes señalado por el artículo 72, así

como lo establecido por el artículo 92 (al no imponer el requisito

formal del refrendo), todos de la CPEUM.

Por otra parte, es el artículo 3º de LFSMN el que de manera por

demás incompleta intenta dar una definición de lo que para el

Derecho Mexicano es una Norma Oficial Mexicana, decimos intenta,

porque la definición que nos presenta no desentraña la naturaleza

jurídica de estos ordenamientos administrativos.

Artículo 3º.- Para los efectos de esta Ley se

entenderá por:

XI. Normas Oficiales Mexicanas: la regulación

técnica de observancia obligatoria expedida por

las dependencias competentes, conforme a las

finalidades establecidas en el artículo 40, que

establece reglas, especificaciones, atributos,

directrices, características o prescripciones

aplicables a un producto, proceso, instalación,

sistema, actividad, servicio o método de

producción u operación, así como aquellas

relativas a terminología, simbología, embalaje,

66

marcado o etiquetado y las que se refieran a su

cumplimiento o aplicación;…

De esta definición nos surgen varios cuestionamientos:

(i) ¿Tiene de verdad una observancia obligatoria?, y de ser así

¿Qué les otorga ese carácter?,

(ii) ¿Si tienen que ser expedidas por las dependencias

competentes, deberán llevar el refrendo del Secretario de

Estado del ramo sobre el que verse la Norma o

simplemente con cumplir con el procedimiento de la LFSMN

se perfeccionan? y

(iii) ¿Esta lista de requisitos y objetos tiene un carácter

limitativo?

Pero antes de resolver estas interrogantes, es importante para la

congruencia del presente trabajo, desentrañar las características con

las que cuentan las Normas Oficiales Mexicanas, explicando con

base en la LFSMN el procedimiento para la creación y expedición de

las mismas, conforme al sistema de normalización establecido por

dicha ley, en virtud, de que al conocer la forma en que surgen a la

vida jurídica, podremos entender el por qué de su obligatoriedad.

67

La LFSMN contempla dos etapas en la materia de normalización:

(i) Normalización.- que comprende todo el proceso de

desarrollo de una norma, desde que se detecta la necesidad

de contar con ella hasta que se expide y;

(ii) Evaluación de la conformidad.- que abarca todas las

actividades en torno a la demostración que hace un

particular de que un determinado producto o servicio cumple

con una Normas Oficiales Mexicanas.

II.2.1 PRIMERA ETAPA: NORMALIZACIÓN

Esta etapa comienza, cuando una dependencia decide iniciar con la

elaboración de una Norma Oficial Mexicana relativa a su ámbito de

competencia, al detectar la necesidad de resolver algún problema

específico, o porque un grupo de personas interesadas se acercan a

solicitar que se elabore una norma para someter a control algún

producto o actividad; o bien, porque al hacer el benchmarking34 con

las normas internacionales o normas de otros países, la

34 Benchmarking puede traducirse como el hecho de autocompararse con

organizaciones de clase mundial en la materia de que se trate, con el propósito de mejorar.

68

dependencia percibe que de acuerdo a las tendencias mundiales

hay regulaciones que deben ser desarrolladas.

Por ejemplo, actualmente en el área de nuevas tecnologías.

Así las cosas, la dependencia antes de empezar a trabajar en el

tema materia de la futuras Normas Oficiales Mexicanas deberá

incluirlo en el Programa Nacional de Normalización, que aprueba

anualmente la Comisión Nacional de Normalización35.

Cabe aclarar, que tanto el Programa Nacional de Normalización

como la Comisión Nacional de Normalización, tampoco cuentan con

un fundamento constitucional para su creación y existencia, puesto

que como se ha señalado, el Congreso de la Unión no cuenta con

facultades para emitir leyes en materia de normalización, de ahí que

todo lo que provenga de la LFSMN sea inconstitucional.

Razón por la cual la LFSMN, al contar con un vicio de origen, no

pueden crear organismos sin violar con ello preceptos

constitucionales, como los artículos 14, 16, 72, 73 y 92 de la

CPEUM.

35 Artículos 38 y 39 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

69

Este requisito, de incluir los temas materia de futuras Normas

Oficiales Mexicanas en el Programa Nacional de Normalización, está

señalado por los artículos 60 y 61-A de la LFSMN. Posteriormente la

dependencia procede a formar un grupo de trabajo con expertos de

los sectores privados, sociales, académicos y públicos para que se

dé a la tarea de elaborar un anteproyecto que sea la base para la

publicación definitiva de la Norma Oficial Mexicana.

En esta etapa también se verifica que normas tanto mexicanas como

internacionales, tienen relación con el tema a tratar, revisión que es

obligatoria según lo establece el artículo 44 cuarto párrafo de la ley

en comento36.

Conjuntamente con el desarrollo del anteproyecto, la dependencia

empieza a elaborar la Manifestación de Impacto Regulatorio, que en

los términos de la LFSMN debe contener una explicación sucinta de

la finalidad de la norma, de las medidas propuestas, de las

alternativas consideradas y de las razones por las que fueron

desechadas.

36 Ley Federal sobre Metrología y Normalización Artículo 44.- Corresponde a las

dependencias elaborar los anteproyectos de normas oficiales mexicanas y someterlos a los comités consultivos nacionales de normalización…

70

Asimismo, debe contener una comparación de dichas medidas con

los antecedentes regulatorios, así como una descripción general de

las ventajas y desventajas de la factibilidad técnica de la

comprobación del cumplimiento con la norma37.

El anteproyecto acompañado por su correspondiente Manifestación

de Impacto Regulatorio, se someten a la consideración del Comité

Consultivo Nacional de Normalización, para su análisis y

observaciones, las cuales podrán ser realizadas en un plazo que no

excederá de 75 días38.

En este plazo, la Manifestación de Impacto Regulatorio también es

sometida a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (que sustituyó

a la Unidad de Desregulación Económica de la Secretaría de

Economía), creada mediante decreto por el que se reforma la Ley

Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), publicado en el

Diario Oficial de la Federación el 19 de abril del año 2000.

37 Art. 45 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 38 Artículo 46, fracción I, Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

71

La dependencia puede contestar las observaciones hechas por la

Comité Consultivo Nacional de Normalización, para lo cual tiene un

plazo de 30 días naturales39.

Aprobado el anteproyecto de la Norma Oficial, éste adquiere el

carácter de proyecto, el cual, se publica en el Diario Oficial de la

Federación para consulta pública por un plazo de sesenta días

naturales40. En este periodo de consulta pública, se requiere por

mandato de ley que también la Manifestación de Impacto

Regulatorio deba estar a disposición del público41.

Asimismo, el artículo 65 de la LFSMN, establece que el Comité

Consultivo Nacional de Normalización deberá estar integrado por

personal técnico de la dependencia competente, así como por

organizaciones de industriales, prestadores de servicios,

comerciantes, productores agropecuarios, forestales o pesqueros,

centros de investigación científica o tecnológica, colegios de

profesionales y consumidores.

39 Art. 46, fracción II, Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 40 Art. 46, fracción I y 47, fracción I, Ley Federal sobre Metrología y

Normalización. 41 Art. 47, fracción I, Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

72

Vencido el plazo de la consulta pública obligatoria, el Comité

Consultivo Nacional de Normalización correspondiente analiza los

comentarios recibidos, hace las modificaciones pertinentes, prepara

una respuesta a los comentarios que se publican en el Diario Oficial

de la Federación y aprueba la Norma definitiva.

Cabe hacer mención, que ni la LOAPF ni la LFSMN otorgan a ninguna de las Secretarías de Estado, la facultad de designar representantes que integren el Comité Consultivo Nacional de Normalización.

Es en esta etapa, donde surge el principio de consenso mediante el

cual se toman las resoluciones del Comité Consultivo Nacional de

Normalización, en los términos del artículo 64 de la ley. Pero aquí tenemos otro problema, la LFSMN no define que se entiende por consenso, lo que viola la garantía de legalidad al dejar al arbitrio de la autoridad dicha definición.

La respuesta a los comentarios formulados, debe ser publicada en el

Diario Oficial de la Federación por lo menos quince días naturales

antes de la publicación de la Norma definitiva42. Cumplido el plazo, la

dependencia bajo cuya coordinación se elaboró la Norma Oficial 42 Art. 47, fracciones II t III, Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

73

Mexicana, la publica en forma definitiva en el Diario Oficial de la

Federación43.

Salta al interés del presente trabajo, el hecho de que es la LFSMN la

que en su artículo 38, fracción II, establece que cada una de las

dependencias del gobierno federal elabore sus propias normas,

cuando, se insiste, la LOAPF no otorga dichas facultades a todas las

Secretarías de Estado. Lo que nos deja el siguiente

cuestionamiento:

¿Qué ordenamiento jurídico es el apropiado para otorgar la facultad a las dependencias del gobierno federal para emitir normas? ¿Las Normas Oficiales Mexicanas, emitidas por las Secretarías que no cuentan con facultades otorgadas por la LOAPF, tendrían algún carácter de obligatoriedad? Respuestas

que con el desarrollo de los capítulos posteriores se podrán ir

resolviendo.

Este proceso de creación de las Normas Oficiales Mexicanas, puede

ser criticado en cuanto al plazo tan amplio para su elaboración y

publicación en el Diario Oficial de la Federación, puesto que es el

43 Art. 47, fracción IV, Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

74

periodo de consulta pública obligatoria de sesenta días naturales lo

que lo lleva a tomar tanto tiempo.

Así las cosas, ¿qué beneficio acarrea el emitir las Normas Oficiales

Mexicanas bajo este proceso y no bajo el procedimiento establecido

en el artículo 72 de la CPEUM dándole con ello un carácter y

naturaleza jurídica definida como una Ley?

II.2.2 SEGUNDA ETAPA: EVALUACIÓN

Ya publicada la Norma Oficial Mexicana, se lleva a cabo la

evaluación de la conformidad en la que los fabricantes,

distribuidores, comercializadores, importadores, etc., tienen que

demostrar que un determinado producto o servicio cumple con las

especificaciones de una norma.

Cuando se trata de regulaciones técnicas o normas, en principio, son

las dependencias del gobierno federal las que pueden decidir si son

ellas las que directamente y con su propio personal, efectúan la

evaluación de la conformidad, o si se apoyan en particulares para la

realización de esas actividades.

75

Ahora bien, en el caso de que decidieran hacerlo por si mismas,

regresaríamos al anterior cuestionamiento, ¿que ordenamiento legal

le otorga dicha facultad?

Puesto que se vuelve a insistir que ni la LFSMN aún y cuando fuera

constitucional, ni la LOAPF le confieren la facultad de efectuar la

evaluación de la conformidad de una Norma Oficial Mexicana a las

Secretarías de Estado.

En el caso de que las dependencias, decidieran apoyarse de un

particular, éste deberá estar reconocido de forma oficial. Y es la

Secretaría de Economía la que ha autorizado la operación de la

Entidad Mexicana de Acreditación, A.C.44 para tales fines, sin contar

con una atribución expresa para ello.

No podemos dejar de insistir, en que la Secretaría de Economía no

cuenta con facultades para emitir Normas Oficiales Mexicanas y

mucho menos para dar reconocimiento oficial a los particulares para

efectuar la evaluación de la conformidad de una Norma, ni

reglamentar la operación de la Entidad Mexicana de Acreditación,

A.C., aún y cuando ésta haya sido creada mediante Decreto.

44 Decreto Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de enero de 1999.

76

Ahora bien, y conforme a lo anterior, que pasaría si una empresa

solicita a la Secretaría de Economía el reconocimiento oficial para

efectuar la evaluación de la conformidad. Dicha empresa, quedaría

en un evidente estado de inseguridad jurídica al no existir

ordenamiento legal alguno que señale el procedimiento para su

otorgamiento, ya que ni la LFSMN ni su reglamento establecen dicho

procedimiento.

Peor aún, que pasaría si le es negado el reconocimiento, pues no

existe un procedimiento para impugnar esa negativa, lo que nos deja

una vez más en un estado de indefensión producto de la LFSMN,

aunado a su inconstitucionalidad de origen.

Dicho lo anterior, y cumplidas las dos etapas señaladas en la

LFSMN, se puede entender que la Norma Oficial Mexicana entra en

vigor, generando con su sola entrada en vigor derechos y

obligaciones para los gobernados. Efectos que hasta lo aquí expuesto, no deberían de generarse.

Ahora bien, para entender el cuestionamiento antes planteado

consistente en saber que ordenamiento legal le otorga facultades a

las dependencias del gobierno federal, que como se mencionó son

las 18 Secretarías de Estado, debemos analizar con base en la

77

LFSMN cuales son las materias que son objeto de las Normas

Oficiales Mexicanas.

La atribución de las dependencias normalizadotas de elaborar

Normas es limitada, circunscribiéndose única y exclusivamente a las

materias que señala la LFSMN, que en su artículo 40, tiene como

finalidad establecer:

“Artículo 40.-…

Último párrafo

Los criterios, reglas, instructivos, manuales,

circulares, lineamientos, procedimientos u otras

disposiciones de carácter obligatorio que requieran

establecer las dependencias y se refieran a las

materias y finalidades que se establecen en este

artículo, sólo podrán expedirse como normas oficiales

mexicanas conforme al procedimiento establecido en

esta Ley”.

Así, tenemos que las únicas materias en las cuales se pueden emitir

Normas Oficiales Mexicanas son las señaladas en las fracciones

siguientes del artículo 40 antes mencionado:

78

• Cuidar de la seguridad de las personas (fracciones I, III, V,

VII, XIII y XVI).

• Evitar dañar la salud humana, animal y vegetal (fracciones I,

V y XI).

• Procurar el mejoramiento del medio ambiente y de los

ecosistemas, así como la preservación de los recursos

naturales (fracciones I, V, X y XVII).

• Establecer las condiciones de salud e higiene que deben

tener los centros de trabajo y otros centros públicos de

reunión (fracciones II y VII).

Fortalece la idea de este trabajo, el hecho de que faltando a lo

establecido por esta ley, es decir, que se emitan Normas Oficiales

Mexicanas en materias que no están establecidas, las Normas

Oficiales Mexicanas no pueden tener obligatoriedad.

El artículo 41 señala los requisitos que deben de contener las

Normas Oficiales Mexicanas.

ARTICULO 41.- Las normas oficiales mexicanas deberán contener:

79

I. La denominación de la norma, su clave y en su

caso, la mención a las normas en que se basa;

II. La identificación del producto, servicio, método,

proceso, instalación o, en su caso, del objeto de

la norma conforme a lo dispuesto en el artículo

precedente;

III. Las especificaciones y características que

correspondan al producto, servicio, método,

proceso, instalación o establecimientos que se

establezcan en la norma en razón de su

finalidad;

IV. Los métodos de prueba aplicables en relación

con la norma y en su caso, los de muestreo;

V. Los datos y demás información que deban

contener los productos, o en su defecto, sus

envases o empaques, así como el tamaño y

características de las diversas indicaciones;

VI. El grado de concordancia con normas y

recomendaciones internacionales cuando

existan;

VII. La bibliografía que corresponda a la norma;

80

VIII. La mención de la o las dependencias que

vigilarán el cumplimiento de las normas cuando

exista concurrencia de competencias; y

IX. Las otras menciones que se consideren

convenientes para la debida comprensión y

alcance de la norma.

Asimismo, según el artículo 43, participan en la elaboración de

Normas Oficiales Mexicanas, ejerciendo sus respectivas

atribuciones, las dependencias a quienes corresponda la regulación

o control del producto, servicio, método, proceso o instalación,

actividad o materia a normalizarse45.

Cabe resaltar, que tal y como quedó establecido en el estudio de la

LOAPF, sólo son 3 Secretarías las que cuentan con una atribución

expresa para emitir, elaborar y participar en la creación de Normas

Oficiales Mexicanas, aunado a que la facultad para emitir leyes y

reglamentos, sólo está conferida por la CPEUM al Congreso de la

Unión por conducto de sus dos Cámaras y al Presidente de la

República46.

45 Artículo 43 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 46 Artículos 73 y 81 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

81

Es por ello, que seguimos considerando que la actual forma de creación de las Normas Oficiales Mexicanas producto de una ley inconstitucional, las convierte a ellas en inconstitucionales desde su origen.

Conforme al artículo 44 de la LFSMN, se expresa el derecho a

presentar iniciativas de Normas Oficiales Mexicanas, el cual es

limitado únicamente a las siguientes autoridades:

• Las dependencias, entendiendo estás como las Secretarías

de Estado.

• Los organismos nacionales de normalización, los cuales

pueden presentar sus respectivas normas mexicanas como

anteproyectos de Normas Oficiales Mexicanas a la

consideración de los Comités consultivos nacionales de

normalización.

• Las personas interesadas, quienes pueden presentar a las

dependencias propuestas de Normas Oficiales Mexicanas.

Pero con este tipo de Normas Oficiales, se crea un ordenamiento

jurídico general, abstracto y obligatorio, de naturaleza jurídica igual a

las de las leyes emitidas por el Congreso de la Unión, las cuales

82

únicamente pueden existir mediante una iniciativa por parte del

Presidente, las Cámaras que conforman el Congreso de la Unión o

de los congresos de los estados.

De aquí, surge la pregunta sobre si en verdad las dependencias,

entendidas estas, como las Secretarías de Estado cuentan con

facultades para emitir iniciativas que configuren Normas Oficiales

Mexicanas que tienen un carácter obligatorio. Ello, partiendo de la

base de que ni siquiera el Congreso de la Unión cuenta con

facultades para emitir leyes en materia de normalización.

Es importante precisar que la LFSMN, no utiliza el término de

dependencias normalizadoras, sin embargo, así se les ha

denominado de forma coloquial y se desprende de algunos

preceptos de la ley.

Por tanto, si la propia LFSMN no señala con precisión las

dependencias del Poder Ejecutivo facultadas para participar en el

proceso de creación de las Normas Oficiales Mexicanas y tampoco

señala que son las Secretarías de Estado las facultadas para ello,

estamos en presencia de una violación al principio de legalidad

consagrado en los artículos 14 y 16 constitucionales, puesto que se

83

deja al arbitrio del Legislador decidir quienes pueden participar en la

creación de las Normas Oficiales Mexicanas.

Así las cosas, si la LFSMN no señala quienes o que son las dependencias normalizadoras, y que éstas son las únicas facultadas para emitir las Normas Oficiales Mexicanas, pero mucho menos da una definición de las mismas, es que insistimos en la inconstitucionalidad de este tipo de supuestos ordenamientos jurídicos obligatorios y coercibles.

Las dependencias normalizadoras se conocen de la integración de la

Comisión Nacional de Normalización47, la cual está conformada por

subsecretarios de nueve dependencias, subsecretarios de Estado

de la Administración Pública Federal, a las que se conoce como

normalizadoras.

Las dependencias normalizadoras son:

SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social

SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y

Recursos Naturales (Artículo 32-Bis,

fracciones IV y V, LOAPF).

47 Art. 59, fracción I, Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

84

Secretaría de Energía Secretaria de Energía (Artículo 33,

fracciones X, XII, XIII y XIX, de la LOAPF)

ECONOMÍA Secretaría de Economía

SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería,

Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

(Artículo 35, fracciones IV y XXI incisos d

y e, de la LOAPF)

SCT Secretaría de Comunicaciones y

Transportes

SSA Secretaria de Salud

STPS Secretaría del Trabajo y Previsión Social

ST Secretaría de Turismo

Con ello, tácitamente la propia ley las agrupa de forma distinta a las

restantes 9 secretarías, pero sobre todo a tres dependencias que

integran la Comisión Nacional de Normalización que son la

Secretaria de Educación Pública, la Secretaría de la Función Pública

y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, puesto que no les

otorga la calidad de dependencias normalizadoras.

Por lo tanto, ¿las Normas Oficiales Mexicanas que emitan estás tres

Secretarías no son obligatorias o no cuentan con validez? Según lo

85

analizado por esta obra, no, puesto que no cuentan con facultades

expresas para emitirlas.

II.2.3 CONSULTA PÚBLICA

La obligación de publicar para consulta pública los proyectos de

Normas Oficiales Mexicanas en el Diario Oficial de la Federación, es

desde el punto de vista del autor de este trabajo, la contribución más

importante de la LFSMN de 1992, al dar un avance en el sistema

jurídico mexicano y poner un freno a las dependencias de la

Administración Pública Federal.

Freno que se establece en la constitución, ya que como se ha

mencionado en múltiples ocasiones, no existe fundamento

constitucional que faculte al Congreso de la Unión para legislar en

materia de normalización.

Con este freno, se garantiza la participación de todos los sectores de

la sociedad interesados en las actividades de normalización,

permitiendo que los ciudadanos hagan sus comentarios y participen

activamente en su formación, pero sobre todo que tengan

conocimiento de ellas, lo que le otorga a las Normas Oficiales

86

Mexicanas mayor publicidad y reconocimiento social, pero nunca

una obligatoriedad, que se traduce en su inconstitucionalidad.

El beneficio real de la consulta pública establecida en la LFSMN, es

dotar de transparencia al proceso de normalización; proceso que se insiste no es el de la creación de una ley, reglamento, decreto o acto administrativo de carácter general.

Por lo que, al emitir una figura jurídica carente de fundamento constitucional, de facultades por parte de los organismos gubernamentales que las emiten, se está en presencia de un ordenamiento supuestamente de carácter legal que viola garantías constitucionales desde su nacimiento.

Cabe aclarar, que no se está en contra de la regulación que

contienen las Normas Oficiales Mexicanas, sino su ambigua forma

de creación que se traduce en su inconstitucionalidad, que deja a los

gobernados en un estado de indefensión e inseguridad jurídica al

crearse normas jurídicas coercibles y obligatorias mediante un

procedimiento carente de fundamento constitucional.

Es cierto, que con la consulta pública los particulares y sobre todo

los especialistas, intervienen en la creación de anteproyectos y

87

proyectos de Normas Oficiales Mexicanas y con ello logran tener un

conocimiento previo de la misma, pero también se debe mencionar

que las observaciones hechas por los particulares a los

anteproyectos y proyectos de Normas Oficiales Mexicanas, no

siempre son tomados en cuenta por las dependencias

normalizadoras.

Ahora bien, la consulta pública cuenta con ciertas características48:

• Plazo.- los particulares cuentan con 60 días naturales,

contados a partir de la publicación del proyecto en el Diario

Oficial de la Federación, para presentar sus comentarios al

Comité Consultivo Nacional de Normalización

correspondiente a la dependencia normalizadora que

emitiera el proyecto.

• Documentos a disposición de los particulares para consulta.- el texto íntegro del proyecto y la Manifestación

de Impacto Regulatorio, los cuales deben de estar a

disposición de los particulares durante toda la consulta.

48 Artículo 73, Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

88

• Evaluación de los comentarios recibidos.- el Comité

Consultivo Nacional de Normalización está obligado a

analizar los comentarios que hayan sido recibidos en la

etapa de consulta.

• Las respuestas a los comentarios.- las cuales deben ser

publicadas en el Diario Oficial de la Federación cuando

menos 15 días naturales antes de la publicación de la

Norma Oficial definitiva en el Diario Oficial de la Federación.

Como se puede apreciar y se ha señalado, la consulta tiene ciertas

carencias pues ni la propia LFSMN ni su reglamento, establecen el

valor que tienen las observaciones que formulan los particulares, es

decir, si son o no vinculatorias para los Comité Consultivo Nacional

de Normalización.

Tampoco establece la obligación para las dependencias

normalizadoras de abrir y llevar un expediente sobre cada Norma

Oficial Mexicana, que eventualmente pudiera ser revisado tanto por

los interesados, como por el Poder Judicial en algún juicio materia

de su competencia.

89

Asimismo, la LFSMN no establece plazos fijos para la terminación de

una Norma Oficial Mexicana, esto es, no se tiene un límite para su

creación, contrario al procedimiento legislativo consagrado en la

Constitución, ya que si una ley es regresada por la Cámara revisora

después de su segunda revisión, dicha iniciativa del ley se quedará

en el tintero hasta el siguiente periodo de sesiones. Pero en el caso

de las Normas Oficiales Mexicanas, estás pueden vivir como

proyectos por un tiempo ilimitado49.

II.2.4 NORMAS OFICIALES MEXICANAS DE EMERGENCIA

El artículo 48 de la LFSMN, establece la posibilidad de que las

dependencias normalizadoras expidan Normas Oficiales de

Emergencia. Esto es, si existiera una emergencia, las dependencias

pueden elaborar directamente las Normas Oficiales Mexicanas

requeridas conforme a su ámbito de competencia y publicarla en el

Diario Oficial de la Federación.

Nos encontramos con la única posibilidad constitucional para la

existencia de una norma jurídica de las características de las

49 Artículo 72, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

90

Normas Oficiales Mexicanas, las “Normas Mexicanas de

Emergencia”.

Según los artículos 29 y 49 de la Constitución, en función de las

facultades delegadas con las que cuenta el Presidente. Facultades

delegadas que le confieren el Poder legislativo para legislar cuando

producto de la emergencia se suspendan garantías. Pero es el único

caso y con el requisito sine qua non de que medie la emergencia.

Pero en este caso, sólo estamos en presencia de una excepción al

procedimiento de creación de una Norma Oficial Mexicana

establecido por el artículo 46 de la ley en comento, pues en estos

casos no se requiere la elaboración de un anteproyecto que sea

sometido a consulta pública, ni de una Manifestación de Impacto

Regulatorio y no de un caso de suspensión de garantías como lo

establecen los artículos 29 y 49 de nuestra Carta Magna.

Pero, ¿qué es una emergencia?

El artículo 48, establece que se consideran casos de emergencia los

acontecimientos inesperados que afecten o amenacen de manera

inminente las finalidades que para las Normas Oficiales Mexicanas

91

establece el artículo 40 de la propia ley, agregando que deben tener

por objeto evitar daños irreparables e irreversibles.

Pero lo cierto es, que dicha definición de emergencia es

notoriamente insuficiente lo que deja al arbitrio de las dependencias

normalizadoras el establecimiento de una emergencia y es una gran

tentación para realizar Normas Oficiales Mexicanas sin seguir el

procedimiento establecido por la LFSMN, que de por sí es ambiguo

e inconstitucional.

Lo que en un momento dado puede vulnerar garantías individuales

como las de legalidad y seguridad jurídica entre otras más.

Las Normas Oficiales de Emergencia, sólo tienen vigencia de seis

meses, prorrogable por el mismo tiempo por una solo vez. Pero para

poder prorrogarla, la dependencia normalizadora que la elaboró,

deberá ahora si realizar la Manifestación de Impacto Regulatorio

correspondiente.

Así las cosas, es la LFSMN la que faculta a las dependencias

normalizadoras, a participar en la elaboración, modificación, creación

y publicación de las Normas Oficiales de Emergencia, cumpliendo

con ciertos requisitos establecidos en ella para su validez.

92

II.2.5 OBSERVANCIA DE LAS NORMAS

EL artículo 52 de la LFSMN, es el precepto jurídico que declara la

obligatoriedad de las Normas Oficiales Mexicanas, al señalar que

todos los productos, métodos, instalaciones, servicios o actividades

deberán cumplir con las mismas.

Derivado de lo establecido en el artículo antes señalado, se

desprende una obligatoriedad que va más allá del ámbito de

competencia federal de la ley en comento, al señalar que cuando un

producto o servicio deba cumplir una determinada Normas Oficiales

Mexicanas, sus similares a importarse también deberán cumplir las

especificaciones establecidas en la norma50.

Lo que a juicio del autor de este trabajo, genera obligaciones para

particulares de otros países que al intentar importar sus productos

deberán conocer y sobre todo ajustarse a las Normas que rigen en

nuestro país. Lo que puede llegar a ser muy cuestionable, en los

casos de mercancías que provengan de países con los que México

no tenga firmado un tratado internacional.

50 Art. 53 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

93

Así las cosas, el último párrafo del artículo 53 establece que los

productos o servicios a importarse deberán contar con el certificado

o autorización de la dependencia competente para regular el

producto o servicio correspondiente.

Lo anterior, genera una obligación para los fabricantes o prestadores

de servicios tanto nacionales como extranjeros, de obtener un

certificado o autorización sin que en ninguna ley o reglamento se

establezca el mecanismo, formalidades y tiempos para su obtención.

Dejando al arbitrio de las dependencias su otorgamiento, lo que se

puede traducir en una violación de garantías constitucionales.

II.2.6 SANCIONES

El artículo 112 de la LFSMN establece que al haber incumplimiento a

lo dispuesto por dicha ley y demás disposiciones derivadas de ella,

se sancionará de forma administrativa por las dependencias

conforme a sus atribuciones51.

Del análisis de lo dispuesto por el artículo señalado, surge la

pregunta sobre las atribuciones de las dependencias, pues dichas

atribuciones como ya se ha mencionado, son otorgadas por la 51 Art. 112 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

94

LOAPF, pero en ninguno de los artículos que confieren las

facultades a las Secretarías de Estado, se desprende facultad

alguna para sancionar el incumplimiento de una Normas Oficiales

Mexicanas.

Es más, como ya se ha explicado no todas las dependencias

cuentan con facultades para crear, publicar, modificar, expedir, etc.,

Normas Oficiales Mexicanas, por lo tanto, si no pueden intervenir en

su creación, mucho menos podrán sancionar su incumplimiento.

El artículo 112 de la LFSMN establece las sanciones, siguientes:

• Multa,

• Clausura temporal o definitiva, que podrá ser parcial o total,

• Arresto hasta por treinta y seis horas,

• Suspensión o revocación de la autorización, aprobación o

registro según corresponda,

• Suspensión o cancelación del documento donde consten los

resultados de la evaluación de la conformidad, así como de

la autorización del uso de contraseñas y marcas registradas.

95

Cada una de estas sanciones, son aplicables según la conducta u

omisión realizada por los particulares o unidades revisoras, pero la

ley únicamente señala los supuestos para sancionar:

(i) Con multa52,

(ii) Suspender total o parcialmente el registro, la autorización, o

la aprobación de los organismos nacionales de

normalización53 y,

(iii) Cancelar el registro para operar a los organismos

nacionales de normalización54.

En tal virtud, al darse una sanción de clausura temporal o definitiva,

arresto, suspensión o revocación de la autorización, aprobación o

registro, así como la suspensión o cancelación de documento donde

consten los resultados de la evaluación de la conformidad, se dejaría

en estado de indefensión a los particulares al no saber la conducta

que origino dicha sanción.

Por lo que, estaríamos en presencia de una violación a las garantías

consagradas en los artículos 14 y 16 Constitucionales de legalidad, 52 Art. 112-A Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 53 Art. 118 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 54 Art. 120 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

96

seguridad jurídica, fundamentación y motivación, al dejar al arbitrio

de las dependencias normalizadoras la determinación de la conducta

que amerite una sanción distinta a la multa.

Aunado a lo anterior, las sanciones contempladas por el artículo 112

de la LFSMN, no contemplan mínimos ni máximos para su

imposición, ni atienden a la capacidad del particular y mucho menos

atienden a la intención o reincidencia, convirtiéndose así en penas

inusitadas y trascendentales prohibidas por el artículo 22 de la

CPEUM.

Asimismo, el reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización (RLFSMN) tampoco tipifica las conductas que

ameriten una sanción de arresto, clausura o cancelación de

registros, ni los montos mínimos y máximos para su imposición.

II.3 REGLAMENTO DE LA LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN

El 14 de enero de 1999, el Presidente Ernesto Zedillo Ponce de

León publicó en el Diario Oficial de la Federación el RLFSMN con

fundamento el artículo 89, fracción I de la CPEUM, precepto legal

que otorga la facultad reglamentaria al jefe del Poder Ejecutivo.

97

Como se ha expuesto en el presente trabajo, si la LFSMN no es un

ordenamiento que tenga fundamento constitucional, todo lo que

nazca a la vida derivado de la misma carece del mismo vicio de

inconstitucionalidad. Esto es, si el Congreso de la Unión no cuenta

con facultades para emitir leyes en materia de normalización, es

claro que el Presidente aún contando con facultades constitucionales

para emitir reglamentos, no puede reglamentar una ley que no es

constitucional.

Asimismo, el RLFSMN es emitido con fundamento en los artículos

12, 13, 27, 28, 31, 32, 32-Bis, 33, 34, 35, 36, 37, 38, fracciones I

incisos c) y e) y VIII, 39, 40 y 42 de la LOAPF.

Es importante analizar lo establecido por dichos artículos, ya que

como se ha señalado en el capítulo referente a la LOAPF, no todas

las Secretarías de Estado cuentan con facultades para emitir

Normas Oficiales Mexicanas, lo que puede devenir en una violación

a las garantías de legalidad y seguridad jurídica consagradas en los

artículos 14 y 16 de la CPEUM.

Es claro, que el Presidente cuenta con la facultad reglamentaria y

que mediante dicha atribución tiene la obligación de reglamentar las

leyes emitidas por el Congreso de la Unión, para así lograr el óptimo

98

funcionamiento de las disposiciones jurídicas que forman parte del

Derecho Positivo Mexicano.

Pero es evidente, que al emitir el reglamento en cuestión, el

Ejecutivo se funde en preceptos que no confieren a las Secretarías

de Estado facultades para emitir Normas Oficiales Mexicanas. Esto

es, señala como fundamento los artículos de la LOAPF que

confieren atribuciones a las secretarías de:

SEGOB (Art. 27)

SRE (Art. 28)

SHCP (Art. 31)

SEDESOL (Art. 32)

SEMARNAT (Art. 32-Bis)

Secretaría de Energía (Art. 33)

SE (Art. 34)

SAGARPA (Art. 35)

SCT (Art. 36)

99

SFP (Art. 37)

SEP (Art. 38, fracción I, inciso c) y e) y VIII)

SS (Art. 39)

STPS (Art. 40)

ST (Art. 42)

Hay que resaltar que únicamente SEMARNAT, la Secretaria de

Energía y SAGARPA, cuentan con facultades para emitir Normas

Oficiales Mexicanas.55

Aunado a lo anterior, el Reglamento deja fuera a las Secretarías de

la Defensa Nacional, de Marina, de Seguridad Pública y de la

Reforma Agraria, secretarías que indudablemente emiten y publican

Normas Oficiales Mexicanas.

De tal manera, que nos surgen las siguientes dudas:

1. ¿Las Normas Oficiales Mexicanas que emiten las Secretarías de Estado o dependencias normalizadoras que no fueron señaladas en el fundamento para emitir el

55 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

100

reglamento y que siguen lo establecido por él, tienen el carácter de Normas Oficiales Mexicanas?

2. Pero sobre todo si ¿Cuentan con validez al ser emitidas por dependencias que no cuentan con fundamento para ello ya que el RLFSMN no las menciona?

No, puesto que carecen de facultades, asimismo y sin importar si

cuentan o no con ellas, todo lo que nazca a la vida jurídica producto

de la LFSMN es de suyo inconstitucional.

Ahora bien, entrando al estudio específico del RLFSMN es necesario

hacerlo conforme al análisis realizado a la LFSMN, aún y cuando el

propio reglamento no lleva el mismo orden que la ley, esto es,

mediante las respectivas etapas en el proceso de normalización.

II.3.1 ETAPA DE NORMALIZACIÓN

Es el Capítulo Tercero, de la Normalización en donde encontramos

que es la Secretaría de Economía en coordinación con las demás

dependencias y organismos nacionales de normalización, los que

integran, revisan y actualizan periódicamente el Catálogo Mexicano

de Normas, el cual contiene el listado y la colección de Normas

101

Oficiales Mexicanas vigentes, incluidas las que se expidan en caso

de emergencia, así como de los proyectos que se expidan.

Asimismo, los artículos 30 y 31 del RLFSMN señalan los

procedimientos que deberán de seguir las dependencias

normalizadoras para elaborar anteproyectos, así como para la

elaboración, expedición y publicación conjunta de Normas Oficiales

Mexicanas.

Por otra parte, el artículo 32, reglamenta la forma de realizar la

Manifestación de Impacto Regulatorio56. El artículo 33 señala los

requisitos que deben seguir las dependencias o entidad competente

que expidan un proyecto de Normas Oficiales Mexicanas, que son:

• Mencionar el Comité Consultivo Nacional de Normalización

encargado de recibir los comentarios al mismo,

• Los requisitos que deben contener los comentarios hechos

por los interesados que presenten respecto de dichos

proyectos de Normas Oficiales Mexicanas. Pero tampoco le

confieren algún valor a dichos comentarios57.

56 Artículo 32 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 57 Artículo 33 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

102

Las dependencias, conforme al artículo 34, del RLFSMN

determinarán la entrada en vigor de cada Norma Oficial Mexicana

que expidan, plazo que no podrá exceder de 60 días naturales

después de la publicación en el Diario Oficial de la Federación, salvo

algunas excepciones. La entrada en vigor podrá ser escalonada por

capítulos, párrafos, incisos o subincisos58.

El artículo 36, reglamenta lo establecido por el artículo 49 de la

LFSMN, al establecer los documentos que se deben presentar

cuando una Norma Oficial Mexicana obligue al uso de materiales,

equipos, procesos, métodos de prueba, mecanismos,

procedimientos o tecnologías específicas, los cuales se deberán

acompañar en una solicitud por escrito ante la dependencia que

haya publicado la Norma, para especificar la descripción de los

materiales, equipos, procesos, etc., la metodología para la aplicación

de los mismos así como la copia del pago de derechos por la

evaluación de la solicitud59.

La dependencia que haya publicado la Norma Oficial Mexicana

deberá resolver la solicitud dentro de los 60 días naturales siguientes

58 Artículo 34 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 59 Artículo 36 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

103

a la recepción de la misma, conforme a lo establecido por el artículo

37 del RLFSMN60.

II.3.2 ETAPA DE EVALUACIÓN Y CONSULTA PÚBLICA

El RLFSMN hace referencia a la revisión de las Normas Oficiales

Mexicanas en su artículo 40 para lo cual toma en consideración si

existen normas o lineamientos internacionales que no existían

cuando la Norma Oficial Mexicana fue publicada, y si ésta fue

modificada; comprueba también si la Norma Oficial Mexicana ha

quedado obsoleta o la tecnología la ha superado y si se requiere

incorporar a la Norma Oficial Mexicana criterios generales en

materia de evaluación de la conformidad61.

El capítulo II del Título Cuarto, de la acreditación y determinación del

cumplimiento, establece los procedimientos para la Evaluación de la

Conformidad, los cuales según el artículo 80 podrán elaborarse en

forma general o para cada Norma Oficial Mexicana en particular.

El plazo de consulta pública de los procedimientos de evaluación

será de 60 días naturales. Previo análisis de las observaciones y

60 Artículo 37 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 61 Artículo 40 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

104

comentarios, se procederá a la publicación definitiva en el Diario

Oficial de la Federación. La Secretaría de Economía notificará a

quién corresponda, los procedimientos para la evaluación de la

conformidad que expidan las dependencias y sean publicados en el

Diario Oficial de la Federación con forme a los acuerdos y tratados

internacionales de los que México sea parte62.

II.3.3 OBSERVANCIA DE LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS

El cumplimiento de los requisitos de información comercial

contenidos en las Normas Oficiales Mexicanas, no están sujetos a

certificación siendo responsabilidad del importador, productor,

fabricante, comercializador o prestador de servicio que sus

productos satisfagan los requisitos establecidos en esas normas.

En el caso de riesgos sanitario, fitozoosanitario, ecológico,

nutricional, de seguridad o protección al consumidor, la dependencia

competente requiera del análisis de laboratorio para comprobar la

62 Artículo 80 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

105

veracidad de la información ostentada en el producto o servicio, no

se estará sujeto a la certificación63.

II.3.4 VERIFICACIÓN Y VIGILANCIA (SANCIONES)

Para la verificación y vigilancia de lo establecido en la LFSMN, y

conforme a lo establecido por el artículo 89 del reglamento, las

dependencias integrarán sistemas de información mediante

requisitos y condiciones que se establecen en los artículos 96 a 104.

El artículo 96 del RLFSMN establece los sistemas de información

que integren las dependencias, en donde incluirán a las personas a

las que se les otorgue, cancele o revoque un documento donde

consten los resultados de la evaluación de la conformidad, así como

las empresas a las que se les efectúen las verificaciones

correspondientes64.

De tal manera que el Título Quinto de la Verificación en su Capítulo

Único, establece las bases para las visitas de verificación o

comprobación de las Normas Oficiales Mexicanas, pero dicho

procedimiento adolece de muchos principios procesales como: 63 Artículo 50, Capítulo III, Sección II De las Normas Oficiales Mexicanas,

Reglamento de Ley Federal de Metrología y Normalización. 64 Artículo 96 Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

106

• En ningún momento se habla de un citatorio. ¿Qué pasa si

el visitador acude a la empresa y no se encuentra nadie?

• En el caso de que tenga que recabar muestras por el objeto

de la visita, no señala plazo para regresar a la empresa

visitada a levantar el acta.

• Antes de cerrar el acta dará vista al verificado para que

manifieste lo que a su derecho convenga, plazo que

tampoco esta establecido en el RLFSMN ni en la Ley.

• Una vez analizado lo manifestado por el verificado, tampoco

señala plazo para emitir una respuesta. La cual puede ser

una sanción como multa, arresto, clausura o cualquiera de

las señaladas en el artículo 112 de la Ley.

Derivado de los vicios procesales mencionados, se puede inferir que

las dependencias violan en perjuicio de los visitados las garantías de

seguridad jurídica y las del debido proceso, pues al no fijar un plazo

para emitir una sanción se deja en estado de indefensión a los

particulares, puesto que la dependencia verificadora puede emitir

una sanción pasado incluso el plazo de la vigencia de la Norma

supuestamente violada.

107

Ahora bien, en el caso de que al cerrar el acta los productos y

servicios que no cumplan con las Normas Oficiales Mexicanas

queden inmovilizados en el lugar en donde se encuentren, mediante

la adhesión o colocación de sellos o fajillas y en el caso de servicios

se prohíba su prestación:

1. ¿Qué pasa con la vista al verificado para manifestar lo que a

su derecho convenga?

2. ¿Se hace de inmediato con posterioridad a lo manifestado

por el visitado?

Encontrándonos con otros dos vicios de procedimiento que se

traducen en violación a garantías constitucionales.

El artículo 100 del RLFSMN, señala el supuesto jurídico para la

clausura que se da en el caso de que por la magnitud de las

violaciones no sea posible inmovilizar los productos, para lo cual se

requiere de una resolución previa de la Secretaría o de la autoridad

competente.

Pero una vez más volvemos al mismo cuestionamiento, ¿Con qué

plazo cuentan la Secretaría o la autoridad competente para emitir la

108

resolución? ¿Cuáles son los actos u omisiones que generan una

clausura?

Por lo que hace al resto del contenido del RLFSMN, se limita a como

su nombre lo dice reglamentar el funcionamiento, integración y

procedimiento de la Comisión Nacional de Normalización, del

Programa Nacional de Normalización, el Comité Consultivo Nacional

de Normalización, de los Comités Mexicanos para la participación y

atención de organismos internacionales y de los Organismos

Nacionales de Normalización.

Es procedente señalar, que con lo hasta aquí expuesto y si la

LFSMN no es una ley que tenga fundamento constitucional, ya que

el Congreso de la Unión no tiene facultades para legislar en materia

de normalización, por consiguiente, el RLFSMN también es

inconstitucional.

II.4 LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

El 4 de agosto de 1994 se publico en el Diario Oficial de la

Federación la LFPA, con el objetivo de regular todos los actos,

procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal.

109

La LFPA, es el ordenamiento jurídico que desarrolla en su conjunto

al Acto Administrativo, y es también el marco legal que le otorga a

las Normas Oficiales Mexicanas el carácter de acto administrativo, lo

cual se establece en el artículo 4, que a la letra dice:

Artículo 4.- Los actos administrativos de carácter general, tales como reglamentos, decretos,

acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y

formatos, así como los lineamientos, criterios,

metodologías, instructivos, directivas, reglas,

manuales, disposiciones que tengan por objeto

establecer obligaciones específicas cuando no

existan condiciones de competencia y cualesquiera

de naturaleza análoga a los actos anteriores, que

expidan las dependencias y organismos

descentralizados de la administración pública federal,

deberán publicarse en el Diario Oficial de la

Federación para que produzcan efectos jurídicos.

Conforme a lo establecido por el artículo transcrito, se debe entender

que las Normas Oficiales Mexicanas son un Acto Administrativo de Carácter General, al igual que los reglamentos, decretos, acuerdos,

circulares y formatos, que expidan las dependencias y organismos

110

descentralizados de la Administración Pública Federal, por lo que en

dicha LFPA se debería establecer una definición de lo que se debe

entender por acto administrativo de carácter general, definición que

no se encuentra en el cuerpo de la ley en comento.

Por lo tanto, si las Normas Oficiales Mexicanas son un acto

administrativo de carácter general, ¿por qué no deben de contar con

los requisitos de éstos? ¿Por qué no requieren de ser emitidos por el

Presidente como los reglamentos? y ¿por qué no requieren del

refrendo como los decretos o acuerdos generales?

La LFPA, establece los elementos y requisitos que deben contener

los actos administrativos. Regula los supuestos para declarar su

eficacia, su nulidad o anulabilidad, así como su extinción.

Desarrolla el procedimiento administrativo, desde su inicio ya sea de

oficio o a petición de parte, señala quienes son los interesados,

establece los términos y plazos, así como el procedimiento de

notificación y su tramitación, terminación, establece las infracciones

y sanciones y los medios de impugnación.

111

Está LFPA, nos abre el camino para intentar encuadrar a las Normas Oficiales Mexicanas como un: ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL.

Pero por la importancia que tiene para el presente trabajo, encuadrar

a las Normas Oficiales Mexicanas como una figura jurídica concreta,

el estudio de éstas como acto administrativo de carácter general

será abordado en el capítulo V de este trabajo.

II.5 SECRETARÍA DE ECONOMÍA

La Secretaría de Economía, como lo señala la LFSMN es la

secretaría encargada de integrar el Programa Nacional de

Normalización, codificar las Normas Oficiales Mexicanas por materia

y mantener el inventario y la colección de las mismas.

Asimismo, funge como Secretario Técnico de la Comisión Nacional

de Normalización y de los Comités Consultivos Nacionales de

Normalización y principalmente expide las Normas Oficiales

Mexicanas a que se refieren las fracciones I a IV, VIII, IX, XII, XV y

XVIII del artículo 40 de la LFSMN en las áreas de su competencia65.

65 Art. 39 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

112

Por su parte, el Reglamento Interior de la Secretaría de Economía es

el que establece las atribuciones y facultades con las que cuenta

dicha Secretaría de Economía.

El reglamento fue emitido bajo el gobierno del Presidente Vicente

Fox Quesada, conforme a las facultades conferidas por el artículo

89, fracción I de la CPEUM y los artículos 18 y 34 de la LOAPF.

Es el artículo 2 del Reglamento Interior de la Secretaría de

Economía, el que enlista los servidores públicos que conforman a la

Secretaría de Economía, y en su apartado B fracción VII señala al

Director General de Normas66. Por su parte el artículo 19 determina

las atribuciones de dicho servidor público.

Artículo 19.- Son atribuciones de la Dirección General de Normas:

I.- Formular, revisar, expedir, modificar, cancelar y

difundir las normas oficiales mexicanas y

normas mexicanas en el ámbito de competencia

de la Secretaría, así como determinar la fecha

de su entrada en vigor.

66 Artículo 2 Reglamento Interior de la Secretaría de Economía.

113

Esta atribución, la encontramos muy discutida ya que ni la LOAPF ni

la LFSMN le otorgan facultades expresas a la Secretaría de

Economía para formular, revisar, modificar, cancelar y difundir

Normas Oficiales Mexicanas, por lo que si el Reglamento Interior de

la Secretaria de Economía otorga estás facultades, está yendo más

allá de la Ley, convirtiéndose este en inconstitucional.

Estas facultades también son discutidas al observar que la LFSMN

es inconstitucional al haber sido emitida por el Congreso de la Unión

sin tener facultades constitucionales para legislar en materia de

normalización.

II.- Constituir, organizar y presidir el Comité

Consultivo Nacional de Normalización para la

elaboración de normas oficiales mexicanas

dentro de la competencia de la Secretaría; fijar

las reglas para su operación, en los términos de

las disposiciones legales aplicables, y participar

con voz y voto en otros Comités Consultivos

Nacionales de Normalización en los que se

afecten las actividades industriales o

comerciales;

114

La LOAPF, no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para

constituir, organizar y presidir el Comité Consultivo Nacional de

Normalización.

Por otro lado la LFSMN únicamente señala que son los Comités

Consultivos de Normalización, pero no otorga facultades a las

Secretaría de Economía para constituirlos, organizarlos y

presidirlos67.

Asimismo, es el RLFSMN el que delimita las funciones de los

Comités por conducto de la Comisión Nacional de Normalización, así

como su conformación y organización68. De tal manera, que si el

Reglamento Interior de la Secretaría de Economía otorga estás

facultades, está yendo más allá de la ley y de su reglamento, siendo

dicho reglamento interior inconstitucional.

Estas facultades también son discutidas al observar que la LFSMN

es inconstitucional al haber sido emitida por el Congreso de la Unión

sin tener facultades constitucionales para legislar en materia de

normalización.

67 Artículos 62 a 64 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 68 Artículos 59 a 62 Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización.

115

III.- Fungir como Secretario Técnico de la Comisión

Nacional de Normalización y coordinar sus

organismos de colaboración;

La LOAPF, no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para

fungir como Secretario Técnico de la Comisión Nacional de

Normalización.

La LFSMN únicamente desarrolla la forma de instituir la Comisión

Nacional de Normalización, su integración y sus funciones,

señalando en el artículo 59 a la Secretaría de Economía como parte

integrante de ésta, pero nunca le otorga la facultad de fungir como

Secretario Técnico.

Por otro lado, el RLFSMN en su artículo 52 establece los órganos

con los que cuenta la Comisión Nacional de Normalización para

desarrollar las funciones que les confiere el artículo 60 de la LFSMN.

Razón por la cual, si el Reglamento Interior de la Secretaria de

Economía otorga estás facultades, está yendo más allá de la ley,

siendo así inconstitucional.

Estas facultades también son discutidas al observar que la LFSMN

es inconstitucional al haber sido emitida por el Congreso de la Unión

116

sin tener facultades constitucionales para legislar en materia de

normalización.

IV.- Registrar, verificar y vigilar a los organismos

nacionales de normalización y, en su caso,

participar en sus órganos de gobierno, así como

suspender o cancelar su registro;

La LOAPF no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para

registrar, verificar y vigilar a los organismos nacionales de

normalización, ni mucho menos para participar en sus órganos de

gobierno, así como suspender o cancelar su registro.

Es la LFSMN, la que solamente determina los requisitos necesarios

para operar como organismo nacional de normalización, en donde

únicamente se menciona que hay que presentar ante la Secretaría

de Economía la solicitud de registro, así como sus estatutos69.

Es en el RLFSMN, donde se determina el plazo para que la

Secretaría de Economía de respuesta a las solicitudes de registro

(60 días), infiriendo así las facultades de la Secretaría de Economía

69 Artículos 65 a 67 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

117

para otorgar el registro como organismo nacional de normalización70,

yendo más allá de lo establecido por la ley, siendo así

inconstitucional.

Estas facultades también son discutidas al observar que la LFSMN

es inconstitucional al haber sido emitida por el Congreso de la Unión

sin tener facultades constitucionales para legislar en materia de

normalización.

V.- Codificar por materias las normas oficiales

mexicanas, normas mexicanas, normas

extranjeras e internacionales, mantener el

inventario y colección de las mismas, y

establecer y operar el servicio de información

correspondiente;

La LOAPF, no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para

codificar por materias las Normas Oficiales Mexicanas, normas

mexicanas, normas extranjeras e internacionales, mantener el

inventario y colección de las mismas y establecer y operar el servicio

de información correspondiente; esto es así, ya que si la propia

70 Artículos 68 a 70 Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y

Normalización.

118

LOAPF no le otorga facultades para formular, revisar, modificar,

cancelar y difundir Normas Oficiales Mexicanas, mucho menos

tendrá facultades para codificarlas.

Es en el artículo 39 de la LFSMN, donde se otorga facultades a la

Secretaría de Economía para codificar las Normas Oficiales

Mexicanas.

Estas facultades también son discutidas al observar que la LFSMN

es inconstitucional al haber sido emitida por el Congreso de la Unión

sin tener facultades constitucionales para legislar en materia de

normalización.

VI.- Autorizar el uso de contraseñas y marcas

oficiales y, en su caso, conceder licencias para

el uso de estas últimas en los términos de la

LFSMN y su Reglamento;

La LOAPF no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para

autorizar el uso de contraseñas y marcas oficiales y, en su caso,

conceder licencias para el uso de estas últimas.

La LFSMN tampoco otorga facultades a la Secretaría de Economía

para autorizar el uso de contraseñas y marcas oficiales, ni mucho

119

menos para conceder licencias para su uso, puesto que solamente

le otorga facultades a la Secretaría de Economía para establecer las

características de las contraseñas, así como establecer los

emblemas que denoten la acreditación y aprobación71.

Así las cosas, debería ser el RLFSMN el que estableciera el

procedimiento para la autorización del uso de contraseñas y marcas

oficiales así como el procedimiento para conceder las licencias para

su uso, pero únicamente hace mención del procedimiento para la

obtención de la autorización del uso de marcas, sin mencionar el

procedimiento para que la Secretaría de Economía conceda

licencias.

Por otra parte, el RLFSMN se limita a decir, que cuando se pretenda

establecer las características de las contraseñas se debe remitir

para su opinión a la Secretaría de Economía (la cual como se dijo no

tiene facultades), el anteproyecto de la Normas Oficiales

Mexicanas72, sin establecer nada más. Por lo tanto al ser el

Reglamento Interior de la Secretaría de Economía al otorgar estas

facultades, está yendo más allá de la ley, siendo así inconstitucional.

71 Artículos 76 y 78 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 72 Artículo 83 Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.

120

Estas facultades también son discutidas al observar que la LFSMN

es inconstitucional al haber sido emitida por el Congreso de la Unión

sin tener facultades constitucionales para legislar en materia de

normalización.

VII.- Coordinar y supervisar el Sistema Nacional de

Acreditamiento de Laboratorios de Pruebas y el

Sistema Nacional de Calibración y participar en

ellos;

La LOAPF, no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para

coordinar y supervisar el Sistema Nacional de Acreditamiento de

Laboratorios de Pruebas y el Sistema Nacional de Calibración, ni

mucho menos para participar en ellos. Puesto que la LOAPF en su

artículo 34, fracción XIII únicamente faculta a la Secretaría de

Economía para establecer y vigilar las normas de calidad, pesas y

medidas necesarias para la actividad comercial.

La LFSMN, en su artículo 24 instituye el Sistema Nacional de

Calibración con el objeto de procurar la uniformidad y confiabilidad

de las mediciones que se realizan en el país, señalando que éste se

integrará por la Secretaría de Economía, el Centro Nacional de

Metrología, las entidades de acreditación, los laboratorios de

121

calibración y demás expertos en la materia, pero en ninguna parte

de su texto la faculta para coordinarlo y supervisarlo.

Por otra parte, el artículo 81 de la LFSMN instituye el Sistema

Nacional de Acreditamiento de Laboratorios de Pruebas, pero nunca

faculta a la Secretaría de Economía para coordinarlo y supervisarlo.

En cuanto al RLFSMN, éste hace mención del Sistema Nacional de

Calibración, pero sin otorgar facultades a la Secretaría de Economía

para coordinarlo y supervisarlo. Asimismo en los artículos 87 a 91

constituye las bases para que los laboratorios de prueba y

calibración puedan obtener su acreditación y aprobación como

organismos de certificación y unidades de verificación, pero no

otorga facultades a la Secretaría de Economía para coordinarlos y

supervisarlos, por lo que al ser el Reglamento Interior de la

Secretaría de Economía el que otorga estas facultades, está yendo

más allá de la ley, siendo así inconstitucional.

VIII.- Aprobar, previa opinión de la Comisión Nacional

de Normalización, los lineamientos para la

organización de los comités de evaluación para

la acreditación y, en su caso, para la aprobación

122

de personas acreditadas, así como participar en

dichos comités y supervisar su operación;

La LOAPF, no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para

aprobar los lineamientos para la organización de los comités de

evaluación para la acreditación y, en su caso, para la aprobación de

personas acreditadas, así como participar en dichos comités y

supervisar su operación.

La LFSMN, establece que serán las entidades de acreditación las

que integren los comités de evaluación, los cuales estarán

constituidos por materia, sectores y ramas específicas, conforme a

los lineamientos que dicte la Secretaría. Por lo que es esta ley, la

que le otorga dicha facultad.

Estas facultades también son discutidas al observar que la LFSMN

es inconstitucional al haber sido emitida por el Congreso de la Unión

sin tener facultades constitucionales para legislar en materia de

normalización.

IX.- Aprobar, verificar y vigilar a los organismos de

certificación, laboratorios de prueba y de

calibración, y unidades de verificación

123

acreditados, así como renovar, suspender y

revocar las aprobaciones;

La LOAPF, no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para

aprobar, verificar y vigilar a los organismos de certificación,

laboratorios de prueba y de calibración, y unidades de verificación

acreditados, así como renovar, suspender y revocar las

aprobaciones.

Asimismo, la LFSMN tampoco faculta a la Secretaría de Economía

para realizar dichas aprobaciones, verificaciones o vigilar a los

organismos de certificación, laboratorios de prueba y de calibración.

El RLFSMN, en su artículo 75 especifica el procedimiento para

suspender en forma parcial o total la acreditación de los organismos

de certificación, laboratorios de prueba, laboratorios de calibración o

unidades de verificación, pero dicho procedimiento es llevado a cabo

por las entidades de acreditación y no por la Secretaría de

Economía.

Lo que se traduce en una incongruencia entre lo señalado por la ley

y su reglamento. Razón por la cual, si el reglamento otorga

124

facultades que la ley no confiere, esté iría más allá de la ley a la que

reglamenta convirtiéndose así en inconstitucional.

X.- Expedir y publicar la lista de instrumentos de

medición, cuya calibración, verificación inicial,

periódica o extraordinaria sea obligatoria;

XI.- Autorizar, previa opinión de las dependencias

competentes, a las entidades de acreditación,

así como recibir las reclamaciones que se

presenten en contra de ellas, requerirles

información, vigilar y verificar su actuación,

opinar sobre la suspensión o cancelación de las

acreditaciones que otorguen y, en su caso,

requerir la revisión de dichas acreditaciones;

Se insiste que la LOAPF, no otorga facultades a la Secretaría de

Economía para autorizar a las entidades de acreditación, así como

recibir las reclamaciones y requerirles información, vigilar y verificar

su actuación, opinar sobre la suspensión o cancelación de las

acreditaciones que otorguen ni para requerir revisión de dichas

acreditaciones.

125

La LFSMN, solamente señala la forma de creación y funcionamiento

de las entidades de acreditación, pero no faculta a la Secretaría de

Economía para autorizarlas, ni para recibir reclamaciones, incluso no

señala un procedimiento para resolver las reclamaciones

presentadas, requerirles información, vigilar y verificar su actuación.

El RLFSMN, únicamente señala que la Secretaría de Economía y las

dependencias competentes, vigilarán de manera permanente el

estricto apego de la entidad de acreditación a la ley, al reglamento, a

las Normas Oficiales Mexicanas, normas mexicanas y normas o

lineamientos internacionales, pero nunca establece un procedimiento

para requerirles información ni como vigilar y verificar sus

actuaciones.

Por lo que al ser el Reglamento Interior de la Secretaría de

Economía el que otorga estas facultades, está yendo más allá de la

ley, siendo así inconstitucional.

XII.- Autorizar, en el ámbito de su competencia, el

uso o aplicación de materiales, equipos,

procesos, métodos de prueba, mecanismos,

procedimientos o tecnologías alternativos,

126

diferentes a los previstos en las normas oficiales

mexicanas, en los términos de la LFSMN;

Con esta atribución otorgada por el Reglamento Interior de la

Secretaría de Economía, estamos en presencia de una facultad

todavía por encima de la otorgada por la propia LFSMN, las Normas

Oficiales Mexicanas y las normas mexicanas, por lo que al ser este

Reglamento interior el que otorga dichas facultades, está yendo más

allá de la Ley, siendo así inconstitucional.

XIII.- Mantener, organizar y operar el registro, así

como publicar el listado de organismos

nacionales de normalización, de entidades de

acreditación, de personas acreditadas y, en su

caso, aprobadas, de las suspensiones y

revocaciones correspondientes, así como de

organismos internacionales reconocidos por el

gobierno mexicano por norma, materia, sector o

rama, según se trate;

La LOAPF, no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para

mantener, organizar y operar el registro, así como publicar el listado

de organismos nacionales de normalización, de entidades de

127

acreditación, de personas acreditadas y, en su caso, aprobadas, de

las suspensiones y revocaciones correspondientes, así como de

organismos internacionales reconocidos por el gobierno mexicano

por norma, materia, sector o rama.

La LFSMN, en su artículo 39 señala las facultades de las Secretaría

de Economía y, es la fracción IV la que establece que corresponde a

ella mantener un registro de organismos nacionales de

normalización, pero no le confiere facultades para publicar el listado

de organismos nacionales de normalización, de entidades de

acreditación, de personas acreditadas, y mucho menos establece el

mecanismo para su publicación.

Por su parte, el RLFSMN tampoco establece la facultad de la

Secretaría de Economía de publicar el listado a que se refiere la

fracción XIII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Economía,

ni el procedimiento a seguir para su publicación. Por lo que al ser

este Reglamento el que otorga dichas facultades, está yendo más

allá de la ley, siendo así inconstitucional.

XIV.- Aplicar la LFSMN y la LFPC en el ámbito de

competencia de la Secretaría, así como las

disposiciones derivadas de dichas leyes, en lo

128

relativo a la formulación, revisión, expedición,

difusión y evaluación de la conformidad respecto

de las normas oficiales mexicanas y normas

mexicanas;

La LOAPF no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para

aplicar la LFSMN y la LFPC, en lo relativo a la formulación, revisión,

expedición, difusión y evaluación de la conformidad respecto de las

Normas Oficiales Mexicanas y Normas Mexicanas.

Tampoco la LFSMN señala como su ley supletoria la LOAPF, lo que

se enfatiza en el artículo 39 de la LFSMN, que en ningún momento

establece expresamente que la Secretaría de Economía pueda

aplicar dicha ley. Aunque se debe de entender que esta implícito en

ella.

Por su parte, el RLFSMN no especifica un procedimiento para

aplicar la LFSMN, aún y cuando es este ordenamiento el que

desarrolla lo perpetuado por la ley a la que reglamenta. Provocando

con ello, violaciones constitucionales al dejar en inseguridad jurídica

a los gobernados a quienes se les aplique la LFSMN.

129

XV.- Verificar y vigilar el cumplimiento de las

disposiciones de su competencia, así como

imponer las medidas precautorias y las

sanciones que correspondan en los términos de

la LFSMN;

Como ya se comentó, al analizar las sanciones que la LFSMN

impone a los particulares que incumplan con lo señalado por la

misma, no se cuenta ni en la ley ni en el reglamento con un

procedimiento para ello, puesto que no se señala la forma en la que

se debe verificar y vigilar el cumplimiento, ni mucho menos el

método para imponer sanciones, generando así violaciones a los

artículos 14 y 16 de la CPEUM de debido proceso legal que dichos

artículos establecen.

XVI.- Promover, difundir, establecer las políticas y

efectuar la investigación, análisis y demás

aspectos relacionados con la normalización,

metrología, aprobación, evaluación de la

conformidad y de calidad y coordinarse, en su

caso, con las dependencias competentes, con

los organismos nacionales de normalización y

entidades de acreditación y las personas

130

acreditadas por éstas, así como vigilar el uso

adecuado del equipo e instalaciones necesarias

requeridas para estas funciones;

XVII.- Constituir, organizar y presidir los comités

mexicanos para la participación y atención de

los organismos internacionales de

normalización, metrología, acreditación y

evaluación de la conformidad y de la calidad,

aprobar previa opinión de la Comisión nacional

de Normalización, los lineamientos para la

organización de dichos comités, así como

participar en dichos organismos y en las

negociaciones comerciales internacionales que

correspondan en el ámbito de su competencia;

XVIII.- Organizar y operar el Centro de Información y

Punto de Contacto del país, con el fin de dar

cumplimiento a los compromisos establecidos en

los tratados comerciales internacionales de lo

que México sea parte;

131

XIX.- Participar en la celebración de acuerdos con

instituciones oficiales extranjeras e

internacionales para el reconocimiento mutuo de

los resultados de la evaluación de la

conformidad que se lleve a cabo por las

dependencias, personas acreditadas y las

mencionadas instituciones, así como de las

acreditaciones otorgadas, emitir el visto bueno y,

en su caso, la aprobación de los acuerdos que

en esta materia celebren las entidades de

acreditación y personas acreditadas, y

XX.- Definir, en coordinación con la Dirección General

de Programación, Organización y Presupuesto y

de acuerdo con los lineamientos que dicte la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el

destino de los recursos generados por la

participación de México en los organismos

internacionales de normalización, así como el

mecanismo para el pago de regalías por

derechos de autor generadas por la venta en el

132

país de normas internacionales propiedad de

dichos organismos.

La Dirección General de Normas estará a cargo

de un Director general, auxiliado en el ejercicio

de sus facultades por el Director General

Adjunto de Operación; por los Directores de

Normalización; de Metrología; de Evaluación de

la Conformidad; de Normalización Internacional,

de Promoción, y de Gestión de la Calidad.

Estas últimas atribuciones conferidas por el Reglamento Interior de

la Secretaría de Economía, se desprenden de lo establecido por la

LFSMN, sin dejar a un lado el hecho de que la LOAPF no le otorga

facultades a la Secretaría de Economía en materia de Normas

Oficiales Mexicanas.

Pero tampoco debemos olvidar que estas facultades son discutidas

al observar que la LFSMN es inconstitucional al haber sido emitida

por el Congreso de la Unión sin tener facultades constitucionales

para legislar en materia de normalización. Aunado a que, aún y que

el Congreso contara con facultades en materia de normalización, no

133

existe la facultad para que sea el Poder Ejecutivo por conducto de

las Secretarias de Estado el que realice dichas funciones.

Así, podemos concluir que el Reglamento Interior de la Secretaría de

Economía, reglamenta una ley que no tiene sustento constitucional,

por lo que éste también carece de valides.

II.6 LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR

La Ley Federal de Protección al Consumidor (LFPC) otorga

facultades a la Secretaria de Economía para expedir Normas

Oficiales Mexicanas, cuando por materia no se encuentre facultada

ninguna dependencia de la Administración Pública Centralizada73 y

por otro lado otorga facultades a la Procuraduría Federal del

Consumidor para sancionar su incumplimiento.

Por lo que, nos volvemos a encontrar con otro ordenamiento legal

que faculta a la Secretaría de Economía para desarrollar

atribuciones que la LOAPF, no le confiere, siendo esta ley orgánica

la que establece las funciones que cada una de las Secretarías de

Estado debe realizar.

73 Artículo 3 Ley Federal de Protección al Consumidor.

134

Así las cosas, volvemos al problema original de las Normas Oficiales

Mexicanas, al basar su existencia en un ordenamiento emitido sin

facultades constitucionales.

Es el Capítulo II de las Autoridades, de la LFPC, por medio del

artículo 19 donde se establecen las facultades de la Secretaría para

expedir Normas Oficiales Mexicanas74, tema discutido en el

transcurso del presente trabajo, pues si la LOAPF no faculta a la

Secretaría de Economía para elaborarlas, estamos en presencia de

leyes que delegan facultades en materias distintas. Pero sobre todo

leyes que delegan facultades con las que el Congreso no cuenta.

De tal manera, que si la LFPC le confiere a la Secretaría de

Economía la facultad de emitir Normas Oficiales Mexicanas, se

vuelve a la incongruencia ya expuesta de si el Congreso de la Unión

puede legislar en materias que no le fueron expresamente facultadas

por la Constitución.

Por lo que, si el Congreso no cuenta con esas facultades no puede

mediante ninguna ley conferirse facultades por si mismo, esto es, no

cuenta con facultades para legislar en materia de normalización,

74 Artículo 19 Ley Federal de Protección al Consumidor.

135

razón por la cual, la LFPC emanada del mismo Congreso, no puede

otorgar facultades que el Constituyente no le confirió.

Asimismo, el artículo 24 que establece las atribuciones de la

Procuraduría Federal del Consumidor, en la fracción XIV, señala que

la Procuraduría deberá vigilar y verificar el cumplimiento de las

disposiciones contenidas en esta ley y, en el ámbito de su competencia, las de la LFSMN, así como de las Normas Oficiales Mexicanas y demás disposiciones aplicables, y en su

caso determinar los criterios para la verificación de su cumplimiento.

De tal manera, que es la Procuraduría Federal del Consumidor la

encargada de vigilar el cumplimiento de la LFSMN y de las Normas

Oficiales Mexicanas aún y cuando ni la propia LFSMN ni su

Reglamento lo establecen.

Cabe señalar, que la atribución que le confiere el artículo 24 de la

LFPC, es únicamente para vigilar en el ámbito de su competencia,

esto es, en cuanto a las relaciones entre proveedores y

consumidores, por lo que de ninguna manera se puede entender que

la Procuraduría Federal del Consumidor pueda determinar los

criterios para la verificación del cumplimiento de todas las Normas

Oficiales Mexicanas.

136

Por otra parte la fracción XIX, del artículo en comento, señala que es

la Procuraduría Federal del Consumidor la que deberá aplicar las

sanciones y demás medidas establecidas en esta ley, en la LFSMN

y demás ordenamientos aplicables.

Por lo que, nos encontramos ante otro problema de aplicación de

sanciones, ya que como se comentó, la LFSMN ni su Reglamento

establecen con precisión cuales son las conductas u omisiones que

configuran los distintos tipos de sanciones, violando con ello

principios constitucionales de procedimiento.

El artículo 25 de esta LFPC establece las medidas de apremio que la

Procuraduría Federal del Consumidor puede aplicar, las cuales son:

• Apercibimiento,

• Multa,

• En caso de que persista la infracción podrán imponerse

nuevas multas por cada día que transcurra sin que se

obedezca el mandato respectivo,

• El auxilio de la fuerza pública.

137

Por otra parte, el artículo 25 Bis, establece que la Procuraduría

Federal del Consumidor podrá aplicar las siguientes medidas

precautorias cuando se afecte o pueda afectar la vida, la salud, la

seguridad o la economía de una colectividad de consumidores:

• Inmovilización de envases, bienes, productos y transportes,

• El aseguramiento de bienes o productos en términos de lo

dispuesto por el artículo 98 TER de esta ley,

• Suspensión de la comercialización de bienes, productos o

servicios,

• Colocación de sellos de advertencia,

• Ordenar la suspensión de información o publicidad a la que

se refiere el artículo 35 de esta ley.

Pero el punto de análisis, corresponde al segundo párrafo en donde

se señala que las medidas precautorias se dictarán conforme a los

criterios que al efecto expida la Procuraduría Federal del

Consumidor y dentro del procedimiento correspondiente en términos

de lo dispuesto en el artículo 57 y demás relativos de la LFSMN.

138

Como ya se señaló en el capítulo respectivo a la LFSMN, el artículo

57 mismo que se transcribe señala:

ARTICULO 57.- Cuando los productos o los servicios

sujetos al cumplimiento de determinada Normas

Oficiales Mexicanas, no reúnan las especificaciones

correspondientes, la autoridad competente prohibirá de inmediato su comercialización, inmovilizando los productos, hasta en tanto se acondicionen, reprocesen, reparen o substituyan. De no ser esto posible, se tomarán las providencias

necesarias para que no se usen o presten para el fin

a que se destinarían de cumplir dichas

especificaciones.

Si el producto o servicio se encuentra en el comercio, los comerciantes o prestadores tendrán la obligación de abstenerse de su enajenación o prestación a partir de la fecha en que se les notifique la resolución o se publique en el Diario Oficial de la Federación. Cuando el incumplimiento de la norma pueda dañar significativamente la salud de las personas,

139

animales, plantas, ambiente o ecosistemas, los comerciantes se abstendrán de enajenar los productos o prestar los servicios desde el momento en que se haga de su conocimiento. Los

medios de comunicación masiva deberán difundir

tales hechos de manera inmediata a solicitud de la

dependencia competente.

Los productores, fabricantes, importadores y sus

distribuidores serán responsables de recuperar de

inmediato los productos.

Quienes resulten responsables del incumplimiento de la norma tendrán la obligación de reponer a los comerciantes los productos o servicios cuya venta o prestación se prohiba, por otros que cumplan las especificaciones correspondientes, o en su caso, reintegrarles o bonificarles su valor, así como cubrir los gastos en que se incurra para el tratamiento, reciclaje o disposición final, conforme a los ordenamientos legales y las recomendaciones de expertos reconocidos en la materia de que se trate.

140

El retraso en el cumplimiento de lo establecido en el párrafo anterior podrá sancionarse con multas por cada día que transcurra, de conformidad a los establecidos en la fracción I del artículo 112 de la presente Ley.

Por su parte, la fracción I del artículo 112 establece:

ARTICULO 112.- El incumplimiento a lo dispuesto en esta Ley y demás disposiciones derivadas de ella, será sancionado administrativamente por las dependencias conforme a sus atribuciones y en base a las actas de verificación y dictámenes de laboratorios acreditados que les sean presentados a la dependencia encargada de vigilar el cumplimiento de la norma conforme lo establecido en esta Ley. Sin perjuicio de las

sanciones establecidas en otros ordenamientos

legales, las sanciones aplicables serán las

siguientes:

I. Multa…

141

De las transcripciones anteriores, se desprende que ni en la LFSMN,

ni en la LFPC se establece con precisión un procedimiento para

imponer sanciones, ni se señalan los actos u omisiones que las

configuren, ni mucho menos los medios de defensa con los que

cuentan los particulares para impugnar la imposición de dichas

sanciones.

Violando con ello, principios constitucionales de debido proceso legal

establecidos por el artículo 16 de la CPEUM.

El Capítulo XII de la Vigilancia y Verificación, en el artículo 96

determina que es la Procuraduría Federal del Consumidor la que con

el objeto de hacer cumplir las disposiciones de esta ley y de la

LFSMN, cuando no corresponda a otra dependencia, practicará la

vigilancia y verificación necesarias en los lugares donde se

administren, almacenen, transporten, distribuyan o expendan

productos o mercancías o en los que se presten servicios,

incluyendo aquellos en tránsito.

Para la verificación y vigilancia a que se refiere el párrafo anterior, la Procuraduría Federal del Consumidor actuará de oficio conforme a lo dispuesto en esta ley y en los términos del procedimiento previsto por la LFPA, y tratándose de la

142

verificación del cumplimiento de Normas Oficiales Mexicanas, de conformidad con la LFSMN.

Es este un punto a destacar en el tema de la verificación y vigilancia,

ya que con forme a la LFPA los actos administrativos deberán llevar

a cabo el procedimiento establecido en la misma para su

notificación, plazos e imposición de sanciones.

Por su parte la LFPC, cuenta con un procedimiento para la

imposición de sanciones por el incumplimiento a lo señalado en la

propia ley. Pero también señala que el procedimiento para la

verificación del cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas se

apegara al procedimiento establecido por la LFSMN.

De ahí que, tenemos tres ordenamientos legales que regulan la

verificación del cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas, la

LFPA, la LFPC y la LFSMN.

En este sentido, la LFSMN no contempla a ninguna de las otras

leyes en comento como su ley complementaria, razón por la cual, no

se puede aplicar una ley para subsanar las lagunas de otra, sin que

ésta misma prevea en su articulado la remisión a ordenamiento de

forma supletoria.

143

De tal manera, ni la LFSMN, su reglamento ni la LFPC, especifican

con claridad los procedimientos para sancionar, cancelar o embargar

productos o servicios, lo que se traduce en una inseguridad jurídica

para los gobernados.

Asimismo, del estudio de estas leyes no podemos encuadrar con

claridad a las Normas Oficiales Mexicanas, razón por la cual, en los

siguientes capítulos haremos un breve estudio sobre los distintos

ordenamientos jurídicos de nuestro derecho (leyes, decretos,

reglamentos y actos administrativos).

Con ello, trataremos de encontrar alguna similitud que nos permita

obtener la solución a la inconstitucionalidad de la LFSMN, por lo que

hace a la materia de normalización, específicamente en cuanto a las

Normas Oficiales Mexicanas.

144

145

CAPÍTULO III. NORMAS OFICIALES MEXICANAS ¿CÓMO UNA LEY?

En este capítulo, nos enfocaremos en los ordenamientos jurídicos

que emanan de la LFSMN, por lo que trataremos de determinar si

las Normas Oficiales Mexicanas cuentan con características

similares a las de una ley, y con ello, encontrarles una similitud o

característica que les permita tener el carácter de generales,

abstractas y coercibles, aún y cuando éstas, no surjan del

procedimiento establecido por el artículo 72 de la Constitución.

Ello con el fin, de obtener una solución a la inconstitucionalidad

planteada en el presente trabajo. De tal manera, que si las Normas

Oficiales Mexicanas contaran las características de una ley, una

solución a su inconstitucionalidad es que fueran promulgadas como

tales. Pero en el supuesto contrario, encontrar el mecanismo jurídico

que les confiera plena constitucionalidad y con ello, las

características de ser abstractas, impersonales y coercibles.

146

III.1 PODER LEGISLATIVO

En el presente apartado, analizaremos las funciones del Poder

Legislativo desde el punto de vista formal y materialmente legislativo,

por conducto del Congreso de la Unión mediante sus dos cámaras

(Senadores y Diputados).

Esto en función de poder determinar, que es, como surge a la vida

jurídica y las características del acto legislativo por excelencia: la

“Ley”. Para así, determinar si las Normas Oficiales Mexicanas

cuentan con las características necesarias para ser catalogadas

como una ley.

La función legislativa también puede apreciarse desde un punto de

vista objetivo o material, esto es, prescindiendo de su autor y de la

forma como se realiza. Para sólo considerar la naturaleza intrínseca

del acto, en el cual se concreta y exterioriza: la ley75.

Es aquí, en donde podemos colocar a las Normas Oficiales

Mexicanas como una ley formalmente legislativa pero materialmente

administrativa. En virtud de que éstas, cuentan con características

similares a las de una ley, siendo abstractas, impersonales y

75 GABINO Fraga, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa Pág. 41.

147

coercibles, surgiendo a la vida jurídica desde un punto de vista

materialmente legislativo, pero formalmente administrativas.

Es el punto de vista material el que por el momento nos interesa, a

fin de clasificar los actos del Congreso, principalmente legislativos de

acuerdo con su contenido intrínseco.

El acto legislativo, desde el punto de vista material, es “el que crea una situación jurídica general, impersonal, objetiva”76, como lo son las Normas Oficiales Mexicanas. Así entendido el acto

legislativo, puede expresarse mediante la ley o el reglamento, pues

ambos consignan una situación como la descrita, con la diferencia

de que el reglamento hace referencia a una ley y es expedido por el

órgano ejecutivo.

La ley, está constituida por una manifestación de voluntad

encaminada a producir un efecto de derecho. La ley es por esencia

un acto jurídico, por lo que podemos afirmar que la ley desde el

punto de vista material se caracteriza por ser un acto que crea,

modifica o extingue una situación jurídica general.

76 GASTÓN JÉZ, Los principios generales del Derecho administrativo, Madrid,

1928, Pág. 49.

148

Materialmente los actos jurídicos emanados del Poder Legislativo

crean normas de derecho, una “Ley”. Es por ello, que se duda de la constitucionalidad de las Normas Oficiales Mexicanas, producto de la LFSMN, puesto que éstas no emanan del Poder Legislativo.

Cuando el Congreso expide una ley, coinciden en la realización del

acto el aspecto formal (al ser emitido por el órgano legislativo) y el

aspecto material (por tratarse de un acto que crea situaciones

jurídicas, generales, impersonales y objetivas). Aspectos que no

confluyen en la creación de las Normas Oficiales Mexicanas.

De esta forma, nos abocaremos a analizar la función legislativa en

su acto primordial que es la de crear la ley. Con el fin, de determinar

si las Normas Oficiales Mexicanas al no surgir del procedimiento

constitucional para la creación de una ley, pueden tener las mismas

características.

De ahí, que se vuelve a insistir, en la ausencia de facultades para legislar en materia de normalización, pues no basta con que

el artículo 73, fracción XXX señale que cuenta con facultades para

expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer

efectivas todas las facultades antes otorgadas por el propio artículo,

149

así como por todas las demás facultades otorgadas por la

Constitución, puesto que la materia de normalización no se

encuentra establecida en ningún otro precepto de nuestra Carta

Magna.

Razón por la cual, desde este momento se puede señalar que las

Normas Oficiales Mexicanas, no pueden ni deben contar con las

mismas características de una ley, ya que en principio no tienen

fundamento constitucional para su existencia, aunado a que dichas

Normas no surgen a la vida jurídica mediante el mecanismo

constitucional.

III.2 FACULTADES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN

Ahora bien, partiendo de la base constitucional de que las leyes

pueden ser emitidas por el Congreso de la Unión, con base en las

iniciativas presentadas, de acuerdo a lo establecido por el artículo 71

constitucional, es necesario analizar las facultades del Congreso de

la Unión por conducto de sus dos cámaras.

De acuerdo al artículo 50 de la CPEUM, se establece el sistema de

dos Cámaras o bicamarista del poder Legislativo, dividiendo al Poder

Legislativo en dos Cámaras:

150

(i) Diputados y

(ii) Senadores.

En México la Constitución de 1824, consagró el bicamarismo de tipo

norteamericano al establecer la Cámara de Diputados sobre la base

de la representación proporcional al número de habitantes, y el

Senado compuesto por dos representantes de cada Estado.

El artículo 71 de la CPEUM de 1917, señala a los facultados para

iniciar leyes o decretos, limitando únicamente a 3 figuras:

I. El Presidente de la República

II. Diputados y Senadores del Congreso de la Unión y;

III. Las Legislaturas de los Estados.

De lo anterior, encontramos que una facultad del Congreso de la

Unión es la de presentar iniciativas de leyes. La cual cumpliendo con

el procedimiento establecido para la creación de las mismas, genera

a la vida jurídica una ley en sentido formal y material.

El Congreso de la Unión, como poder Legislativo Federal es el

encargado de expedir las leyes en todas las materias que se

151

encuentran enlistadas en el artículo 73 de la Constitución. Al

respecto el Maestro Enrique Sánchez Bringas en su libro “Derecho

Constitucional” señala las distintas facultades con las que cuenta el

Poder Legislativo77.

De está clasificación, encontramos las siguientes facultades del

Congreso de la Unión, establecidas en el artículo 73 de la

Constitución, las cuales son limitativas, puesto que lo que no le es

conferido al Poder Legislativo Federal por la Constitución, le está

conferido a los poderes legislativos Estatales.

Las facultades del Congreso de la Unión según el artículo 73 de la

Constitución, son las siguientes:

1. Facultades para la organización:

a) Fracción XI.- facultades para crear o disminuir empleos

públicos.

b) Fracción XX.- facultades para expedir las leyes para la

organización del cuerpo diplomático y consular

mexicano.

77 Confrontar Derecho Constitucional, Sánchez Bringas Enrique, Editorial Porrúa.

152

c) Fracción XXIV.- facultades para expedir la ley que

regule la entidad de Fiscalización Superior.

d) Fracción XVII.- facultad para dictar leyes sobre vías

generales de comunicación, y sobre postas y correos.

e) Fracción XVIII.- facultad para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas.

2.- Facultades Tributarias:

a) Fracción VII.- facultades para imponer las

contribuciones necesarias para cubrir el gasto público.

b) Fracción XXIX.- facultades para establecer

contribuciones.

3.- Facultades en materia patrimonial:

a) Fracción X.- Expedir leyes para la conservación del

patrimonio nacional y regular la riqueza patrimonial en

153

materia de energía eléctrica y nuclear, así como los

bienes nacionales.

b) Esta facultad se relaciona con el artículo 28 cuarto

párrafo de la propia Constitución, puesto que la

energía eléctrica es materia federal.

4.- Facultades en materia Económica:

a) Fracción XIX E.- facultad de expedir leyes de orden

económico, referentes al abasto y la producción de

bienes y servicios.

Esta facultad se relaciona con los artículos 25, 26 y 28

de la Constitución.

b) Fracción IX.- facultad para impedir que en el comercio

de Estados se establezcan obstáculos para el

transporte de mercancías.

c) Fracción VIII.- facultad para establecer las bases para

que el Ejecutivo celebre empréstitos, reconocerlos y

establecer la forma de pago de los mismos.

154

d) Fracción XXIX D.- facultad para expedir leyes sobre

planeación nacional del desarrollo económico y social.

5.- Facultades en materia de Población:

a) Fracción III.- facultades para formar nuevos Estados

dentro de los límites de los existentes.

b) Fracción XVI.- facultad para emitir leyes nacionalidad,

ciudadanía, naturalización, emigración e inmigración.

c) Fracción XXIX C.- facultad para expedir leyes que

establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de

los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus

respectivas competencias, en materia de

asentamientos humanos.

6. - Facultad en materia de Educación y Cultura:

a) Fracción XXV.- facultad para establecer y organizar

escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias

y profesionales.

155

7.- Facultad en materia de Salud:

a) Fracción XVI.- facultad de legislar sobre salubridad

general de la República.

8.- Facultad en materia de Comercio:

a) Fracción X.- la materia de comercio es federal y se rige

por esta fracción y por el Código de Comercio.

9.- Facultad en materia de Seguridad Nacional:

a) Fracción XII.- facultad de declara la guerra

10.- Facultades en materia de Procedimientos Penales:

a) Fracción XXI.- facultad para establecer los delitos y

faltas contra la federación y las sanciones que deban

imponerse.

b) Fracción XXII.- facultad para conceder amnistías por

delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales

federales.

En torno a estas facultades, y únicamente a éstas, el Poder

Legislativo emite las leyes que rigen en toda la Federación.

156

Cabe volver a hacer mención, de que en ninguna de las fracciones

del artículo 73 de la Constitución, se establece la facultad de legislar

en materia de normalización, aunado a que las Normas Oficiales

Mexicanas, no son producto de una iniciativa de los órganos

facultados por el Poder Constituyente.

Derivado de lo anterior, si el artículo 73 de la CPEUM, no confiere al

Congreso de la Unión por ninguna de sus dos cámaras la facultad de

emitir leyes en materia de normalización, es que se hace hincapié en

que el Poder Legislativo no cuenta con estas facultades.

Por lo que, no basta con las llamadas facultades implícitas que

señala la fracción XXX del artículo en cuestión, por medio de la cual

el Congreso de la Unión puede concederse a sí mismo o a cualquier

órgano del gobierno, por medio de una ley, atribuciones necesarias

para desempeñar sus facultades explícitas.

Las facultades implícitas: son aquellas que por mandato

constitucional sirven de medio para alcanzar un fin. Estas mismas,

fueron definidas por el Maestro Felipe Tena Ramírez como “aquellas

157

en las que el poder legislativo puede concederse a sí mismo alguna

de las facultades explícitas”.78

Por lo que, las facultades implícitas se encuentran totalmente

vinculadas con las facultades explícitas, ya que las primeras derivan

de las segundas. Pero si no existe una facultad explícita, las

implícitas no tienen sustento. Dichas facultades serán analizadas en el capítulo IX, mediante el cual se desarrolla la propuesta del presente trabajo.

III.3 ACTO LEGISLATIVO POR EXCELENCIA LA “LEY”

Una vez estudiada la estructura y organización constitucional de los

órganos del Estado que tienen facultades para presentar iniciativas

que se conviertan en leyes, podemos desentrañar las características

con las que cuenta la “ley”, para de ahí iniciar con el estudio de la

naturaleza jurídica de las Normas Oficiales Mexicanas y poder

determinar si éstas son o no una ley.

Ahora bien, para entender debidamente a la ley es necesario

definirla, por lo que podemos decir:

78 TENA Ramírez Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, Pág. 115

a 119.

158

Ley.- “Es el conjunto de reglas imperativo-atributivas bilaterales, heterónomas, generales, abstractas, coercibles, públicas y formales vigentes en determinado Estado”.

Para entender mejor lo señalado en el párrafo anterior, es necesario

analizar cada una de sus componentes.

Imperativas.- implica la orden de someterse a sus disposiciones.

Normas Bilaterales.- al decir que el Derecho es un conjunto de

normas bilaterales se entiende que lo son porque por un lado

imponen obligaciones, pero por el otro, otorgan facultades o

derechos.

Heterónomas.- representan y manifiestan el patrón de conducta

esperado según la voluntad popular, por lo que se pierde la

autonomía normativa del individuo regido por ellas.

Generales.- por que se refieren a todos los individuos que se

encuentren dentro de la misma categoría o en las mismas

condiciones.

Abstractas.- condicionan ciertas consecuencias a uno o varios

supuestos, que sucedan en la sociedad y no a uno en lo particular.

159

Coercibles.- su cumplimiento se puede hacer a un en contra de la

voluntad del obligado.

Públicas.- para su validez se requiere que hayan sido dadas a

conocer, oficialmente, a los sujetos destinatarios de las mismas.

Formales.- porque para poder constituirse requieren de ser creadas

conforme a los procedimientos idóneos previamente establecidos.

Además del carácter general e imperativo de la ley, ésta debe tener

los medios adecuados que garanticen su cumplimiento, es decir, la

ley debe tener y tiene una sanción. Si la ley no se cumple

voluntariamente, es necesario que el poder público intervenga e

imponga su cumplimiento forzoso, es decir, que sean coactivas.

Al respecto, el maestro Kelsen señala:

“Que una ley será válida en la medida en que derive

de una norma jurídica superior, de conformidad con

los procedimientos legislativos”.

En este contexto, habremos de concluir que la ley emitida por el

Poder Legislativo producto de las facultades consagradas por la

Constitución, será válida por provenir de una norma jurídica superior.

160

De tal manera, que los diversos actos jurídicos que pueden ser

materialmente legislativos, como lo son las circulares, decretos en

sentido impropio, manuales de operatividad, Normas Oficiales Mexicanas, etc., no cuentan con las características de generalidad, obligatoriedad y una sanción para su incumplimiento, al no ser formal y materialmente un acto legislativo emitido precisamente por el Poder Legislativo.

Todos los actos distintos a la ley o a los Tratados Internacionales

pueden ser materialmente legislativos, pero su naturaleza formal

será diversa a la de la ley.

Por lo tanto, podemos señalar que la ley es una regla de Derecho

emanada del Poder Legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo,

que crea situaciones generales y abstractas por tiempo indefinido y que sólo puede ser modificada o suprimida por otra ley, o por otra regla que tenga eficacia de ley.

Entonces, la ley la podemos definir como lo hacen los Maestros

Eduardo García Enterría y Tomás Ramón Fernández en su obra

“Curso de Derecho Administrativo I” en donde señalan:

161

“Ley es el acto publicado como tal, leída en el

Boletín Oficial del Estado, que expresa un mandato

normativo de los órganos que tienen

constitucionalmente atribuido el poder legislativo

superior”.79

Así, la ley se trata de un concepto formal, caracterizado por el sujeto

del que emana y por la fuerza específica que de ello se deriva, esto

es, la posibilidad de obtener su cumplimiento forzoso y la imposición

de una sanción.

Por lo anterior, es el Poder Legislativo el único facultado por la

CPEUM para expedir leyes, las cuales para su existencia y validez

deben de ser expedidas bajo el procedimiento establecido en la

misma.

III.4 TIPOS DE LEYES

El Maestro Eduardo García Máynez al clasificar a la norma jurídica

(entendida esta como ley), desde el punto de vista de su fuente, es

decir, desde el órgano del que proviene, nos habla de “la repetición

79 Curso de Derecho Administrativo I, Eduardo García Enterría y Tomás Ramón

Fernández, Ed. Civitas, S.A., Madrid, Págs. 77 y 78.

162

más o menos reiterada de ciertas maneras de obrar, cuando a éstas

se halla vinculado el convencimiento de que son jurídicamente

obligatorias, o derivan de la actividad de ciertos tribunales. A los

creados por órganos especiales, a través de un proceso regulado

formalmente, se le da el nombre de leyes o normas de derecho

escrito”80.

Asimismo, al clasificar las normas jurídicas desde el punto de vista

de su ámbito de validez, establece: “la temporalidad al estar

constituidas al lapso durante el cual conservan su vigencia; el

material, por la materia que regula, y el personal, por los sujetos a

quienes obliga”.

Al clasificarlas desde el punto de vista de su ámbito de temporalidad,

las divide en normas de vigencia determinada o indeterminada. La

primera como aquellas cuyo ámbito temporal de validez formal se

encuentra establecido de ante mano; las segundas, como aquellas

cuyo lapso de vigencia no se ha fijado desde el principio.

Ahora bien, en cuanto al estudio que nos ocupa en el presente

trabajo, podemos establecer que las Normas Oficiales Mexicanas,

80 GARCÍA Máynez Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, Ed. Porrúa,

Págs. 79 y 80.

163

en relación a la clasificación que señala el Maestro García Máynez,

son de temporalidad tanto determinada (Normas Oficiales Mexicanas

de Emergencia), como indeterminada (las Normas Oficiales

Mexicanas que no son de Emergencia).

La clasificación que establece el Maestro García Máynez que más

nos interesa para efectos del presente trabajo, es la que realiza

desde el punto de vista de su jerarquía.

El maestro García Máynez establece lo siguiente:

“Los preceptos que pertenecen a un sistema

jurídico pueden ser del mismo o de diverso rango.

En la primera hipótesis hay entre ellos una relación

de coordinación; en la segunda; un nexo de supra o

subordinación. La existencia de relaciones de este

último tipo permite la ordenación escalonada de

aquellos preceptos y revela, al propio tiempo, el

fundamento de su validez…

El ordenamiento jurídico no es una sucesión

interminable de preceptos determinantes y actos

determinados, algo así como una cadena

164

compuesta por un número infinito de eslabones,

sino que tiene un límite superior y otro inferior. El

primero denomínase norma fundamental; el

segundo está integrado por los actos finales de

ejecución, no susceptibles ya de provocar ulteriores

consecuencias.

La norma suprema no es un acto, pues, como su

nombre lo indica, es un principio límite, es decir,

una norma sobre la que no existe ningún precepto

de superior categoría. Por su parte, los actos

postreros de aplicación carecen de significación

normativa, ya que representan la definitiva

realización de un deber jurídico (un ser, por

consiguiente).

El orden jerárquico normativo de cada sistema de

derecho se compone de los siguientes grados:

1.- Normas constitucionales

2.- Normas ordinarias

3.- Normas reglamentarias

165

4.- Normas individualizadas…”

De lo establecido por el Maestro García Máynez, trasladado al

ordenamiento jurídico que se estudia, se puede inferir que las

Normas Oficiales Mexicanas son jerárquicamente inferiores, y que

su límite es la Constitución; y que su acto de ejecución materializa el

límite inferior.

En este sentido, las Normas Oficiales Mexicanas en el caso de tener

una naturaleza jurídica de ley, serían normas individualizadas, por

ser norma de índole general.

Por su parte, el Maestro García Máynez al clasificar a las normas

jurídicas desde el punto de vista de sus sanciones, las divide en

cuatro grupos:

(i) Leges perfectae.- aquellas cuya sanción consiste en la

inexistencia o nulidad de los actos que las vulneran;

(ii) Leges plus quam perfectae.- aquellas en que la norma

sancionadora impone al infractor un castigo y exige,

además, una reparación pecuniaria;

166

(iii) Leges minus quam perfectae.- aquellas cuya violación no

impide que el acto violatorio produzca efectos jurídicos, pero

hace al sujeto acreedor a un castigo. y;

(iv) Leges imperfectae.- aquellas que no se encuentran

provistas de sanción.

Así, de esta división podemos inferir que las Normas Oficiales

Mexicanas en el supuesto de contar con una naturaleza jurídica de

ley, serían de las denominadas leges minus quam perfectae, puesto

que la violación a éstas, no impide que el acto violatorio produzca

efectos jurídicos, pero hace al infractor acreedor a un castigo o

sanción.

De la siguiente clasificación desarrollada por el Maestro García

Máynez, surge la posibilidad de intentar otorgarle a las Normas

Oficiales Mexicanas una naturaleza jurídica concreta, y esta división

es desde el punto de vista de sus relaciones de complementación,

las cuales son:

Normas jurídicas que tienen un sentido pleno, llamadas primarias.

En tanto que otras sólo poseen significación cuando se les relaciona

167

con preceptos del primer tipo, es decir, cuando una regla de derecho

complementa a otra, que reciben el calificativo de secundarias81.

De esta manera, las Normas Oficiales Mexicanas, al complementar a

la LFSMN y a su Reglamento, se les puede dar el carácter de

normas secundarias.

Esto es así, ya que conforme a lo expresado por el Maestro García

Máynez, “las secundarias, no encierran una significación

independiente, y sólo podemos entenderlas en relación con otros

preceptos”.

De esta manera, y en busca de una naturaleza jurídica para las

Normas Oficiales Mexicanas, podemos decir que forman parte del

grupo de normas secundarias constituido por las sancionadoras, que requieren del supuesto jurídico de inobservancia de los deberes

impuestos por la disposición sancionada.

Kelsen, expresa la relación entre las dos normas – sancionada y

sancionadora- por medio de la fórmula:

81 GARCÍA Máynez Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, Ed. Porrúa,

Pág. 92.

168

“Si A es, debe ser B; si B no es, debe ser C. La

primera parte del enunciado corresponde a la norma

sancionada, la segunda a la sancionadora. Las

consecuencias jurídicas que la última establece no

pueden actualizarse sino en el caso de que la otra

regla sea infringida”.

Por lo tanto, si se actualiza el supuesto jurídico de incumplimiento a

lo señalado por la Normas Oficiales Mexicanas (ésta como norma

sancionadora o secundaria), éste no podría existir sin la LFSMN,

(norma sancionada), puesto que, es ésta la que impone las

sanciones al incumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas.

Por su parte el Maestro Miguel Villoro Toranzo, divide los grados

jerárquicos normativos en lo siguientes:

1. Normas fundamentales, contenidas en la “ley primaria” o

Constitución de la Nación.

2. Normas secundarias, contenidas en las leyes aprobadas por

el Congreso.

3. Normas reglamentarias, contenidas en los reglamentos,

decretos, órdenes y acuerdos emitidos por el Poder

169

Ejecutivo y, en sus casos, por las Secretarías y

Departamentos de Estado.

4. Normas individualizadas, contenidas en las decisiones del

Poder Judicial o del Poder Ejecutivo, o en los convenios

celebrados entre particulares.

Señala que las leyes secundarias, son todas las leyes que, en

ejercicio de sus facultades legislativas, aprueba el Congreso de la

Unión, mismas que se pueden dividir en dos:

1. Leyes secundarias “simpliciter” o leyes ordinarias, que son

las que dicta el Congreso en ejercicio de las respectiva

facultad explícita sobre materia distinta de la Constitución

misma y;

2. Leyes secundarias “secundum quid”, que pueden ser

orgánicas, reglamentarias o complementarias. Las dos

primeras desarrollan el texto constitucional; la tercera lo

adiciona82.

82 VILLORO Toranzo Miguel, Introducción al Estudio del Derecho, Ed. Porrúa,

Págs. 304 y 305.

170

En este sentido, y de acuerdo a la clasificación del Maestro Villoro,

las Normas Oficiales Mexicanas serían “secundum quid”

complementarias, pues adicionan una materia a la Constitución, la

materia de normalización. Materia que de manera por demás ilegal

adicionan a la Constitución, cuando su jerarquía de normas

secundarias no les faculta para ello.

Desarrollado, el concepto de ley, sus características y su ámbito de

validez, podemos entrar al estudio de su forma de creación, para con

ello, determinar si las Normas Oficiales Mexicanas al no seguir el

proceso de creación de una ley, pueden tener la naturaleza jurídica

de éstas.

III.5 PROCESO LEGISLATIVO

Para poder determinar si una Norma Oficial Mexicana tiene

naturaleza jurídica de una ley en sentido formal y material y por la

tanto el carácter de generalidad, obligatoriedad, así como el de ser

impersonal, abstracta y coercible, debemos analizar la forma de

creación de una ley, para lo cual desarrollaremos el “Proceso

Legislativo” expresado por los artículos 70 y 72 de la CPEUM, que a

la letra señalan:

171

Artículo 70. Toda resolución del Congreso tendrá el

carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se

comunicarán al Ejecutivo firmados por los

presidentes de ambas Cámaras y por un secretario

de cada una de ellas, y se promulgarán en esta

forma: "El Congreso de los Estados Unidos

Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)".

El Congreso expedirá la ley que regulará su

estructura y funcionamiento internos.

La ley determinará, las formas y procedimientos para

la agrupación de los diputados, según su afiliación de

partido, a efecto de garantizar la libre expresión de

las corrientes ideológicas representadas en la

Cámara de Diputados.

Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de

promulgación del Ejecutivo Federal para tener

vigencia.

Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya

resolución no sea exclusiva de alguna de las

172

Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas,

observándose el Reglamento de Debates sobre la

forma, intervalos y modo de proceder en las

discusiones y votaciones.

A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen,

pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo

aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no

tuviere observaciones que hacer, lo publicará

inmediatamente.

B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo,

todo proyecto no devuelto con observaciones a la

Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a

no ser que, corriendo este término hubiere el

Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en

cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer

día útil en que el Congreso esté reunido.

C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o

en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus

observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá

ser discutido de nuevo por ésta y si fuese

173

confirmado por las dos terceras partes del

número total de votos, pasará otra vez a la

Cámara revisora. Si por esta fuese sancionado

por la misma mayoría, el proyecto será ley o

decreto y volverá al Ejecutivo para su

promulgación.

Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.

E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado

en parte, o modificado, o adicionado por la

Cámara revisora, la nueva discusión de la

Cámara de su origen versará únicamente sobre

lo desechado o sobre las reformas o adiciones,

sin poder alterarse en manera alguna los

artículos aprobados. Si las adiciones o reformas

hechas por la Cámara revisora fuesen aprobadas

por la mayoría absoluta de los votos presentes en

la Cámara de su origen, se pasará todo el

proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la

fracción A. Si las adiciones o reformas hechas

por la Cámara revisora fueren reprobadas por la

mayoría de votos en la Cámara de su origen,

174

volverán a aquella para que tome en

consideración las razones de ésta, y si por

mayoría absoluta de votos presentes se

desecharen en esta segunda revisión dichas

adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya

sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al

Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la

Cámara revisora insistiere, por la mayoría

absoluta de votos presentes, en dichas adiciones

o reformas, todo el proyecto no volverá a

presentarse sino hasta el siguiente período de

sesiones, a no ser que ambas Cámaras

acuerden, por la mayoría absoluta de sus

miembros presentes, que se expida la ley o

decreto sólo con los artículos aprobados, y que

se reserven los adicionados o reformados para su

examen y votación en las sesiones siguientes.

F. En la interpretación, reforma o derogación de las

leyes o decretos, se observarán los mismos

trámites establecidos para su formación.

175

G. Todo proyecto de ley o decreto que fuere

desechado en la Cámara de su origen, no podrá

volver a presentarse en las sesiones del año.

H. La formación de las leyes o decretos puede

comenzar indistintamente en cualquiera de las

dos Cámaras, con excepción de los proyectos

que versaren sobre empréstitos, contribuciones o

impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos

los cuales deberán discutirse primero en la

Cámara de Diputados.

I. Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán

preferentemente en la Cámara en que se

presenten, a menos que transcurra un mes desde

que se pasen a la Comisión dictaminadora sin

que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el

mismo proyecto de ley o decreto puede

presentarse y discutirse en la otra Cámara.

J. El Ejecutivo de la Unión no puede hacer

observaciones a las resoluciones del Congreso o

de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan

176

funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo

mismo que cuando la Cámara de Diputados

declare que debe acusarse a uno de los altos

funcionarios de la Federación por delitos oficiales.

Tampoco podrá hacerlas al Decreto de

convocatoria a sesiones extraordinarias que

expida la Comisión Permanente.

Todas las leyes ordinarias lato sensu, salvo la que supone el artículo

70 constitucional, requieren de un procedimiento común para poder

ser creadas, que conforme al artículo 72 del mismo ordenamiento es

el siguiente:

1. Iniciativa.- La iniciativa es el acto por el que se pone a

consideración del Congreso de la Unión un proyecto de ley. Los

sujetos facultados para iniciar las leyes son los señalados por el

artículo 71 de la CPEUM.83

Las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las

legislaturas de los Estados o por las diputaciones de los mismos,

pasarán desde luego a comisión. Las que presenten los diputados o

83 Artículo 71, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

177

los senadores, se sujetarán a los trámites que designe el

Reglamento de Debates.

2. Discusión.- Es el acto por el que las Cámaras examinan y

reflexionan sobre un proyecto de ley, para decidir si lo aprueban o lo

rechazan.

3. Aprobación.- Es el acto por el cual las Cámaras consienten o

consideran adecuado, en todo o en parte, un proyecto de ley.

4. Sanción.- Acto dentro del procedimiento legislativo, por el que el

Ejecutivo aprueba o rechaza la creación de la ley, ya sea

promulgando o vetando el proyecto proveniente del Congreso de la

Unión.

a) Promulgación.- sanción positiva del Ejecutivo al proyecto de ley

que le envía el Congreso y por el que se corresponsabiliza del

mismo.

b) Veto.- es el resultado del ejercicio de la facultad del Presidente de

la República, para objetar todo o en parte, mediante las

observaciones respectivas, un proyecto de ley o decreto, que para

su sanción le envía el Congreso, es el rechazo del proyecto de ley.

178

c) Elevación del veto.- cuando un proyecto de ley o decreto del

Congreso es vetado por el Ejecutivo, dicho proyecto es regresado,

con sus observaciones, a la Cámara de origen, en la que deberá ser

discutido de nuevo, y si fuese confirmado por las dos terceras partes

del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora, en

la que si se aprueba por la misma mayoría, se “elevará” el veto,

enviando el proyecto al Ejecutivo para su publicación.

5. Publicación.- La publicación es la notificación jurídica, para la

Nación, de la creación de un positivo legal.

Atendiendo a lo expresamente señalado por los artículos 70 y 72 de

la Carta Magna, se puede inferir que las Normas Oficiales

Mexicanas no tienen una naturaleza jurídica de ley.

Ya que al ser creadas bajo el procedimiento establecido en el

artículo 46 de la LFSMN, y no mediante el procedimiento establecido

por los artículo señalados de nuestra Constitución, no pueden ni

deben contar con las características esenciales de una ley, en

sentido formal y material, puesto que no nacen a la vida jurídica bajo

una iniciativa del Presidente, ni de las dos cámaras del Congreso de

la Unión, ni mucho menos por las legislaturas de los Estados.

179

Por tal motivo, las Normas Oficiales Mexicanas no cuentan con las

características de una ley, y por ello, no pueden imponer

obligaciones ni mucho menos sancionar de forma coactiva su

supuesto incumplimiento.

El acto legislativo, concluye en el punto en que la ley emanada del

Congreso ya no es objetable por el Ejecutivo, bien sea por haber

transcurrido el término constitucional sin que éste hubiere formulado

objeciones, o bien porque, habiéndolas presentado, el Congreso no

las aceptó o, al contrario, modificó de acuerdo con ellas el proyecto

original.

El acto legislativo es entonces definitivo y perfecto, más para que

sea obligatorio, es menester que se inicie, mediante la promulgación

la actividad del Poder Ejecutivo, la cual esta conferida por la fracción

I del artículo 89, de la CPEUM84.

Con la promulgación el Ejecutivo autentifica la existencia y

regularidad de la ley, ordena su publicación y manda a sus agentes

que la hagan cumplir; en esa virtud, la ley se hace ejecutable,

84 Art. 89 …

Fracción I …

180

adquiere valor imperativo, carácter que no tenía antes de pasar de la

jurisdicción del Congreso a la zona del Ejecutivo85.

III.6 SANCIÓN Y COACCIÓN

Una de las características esenciales de la ley, es la posibilidad de

imponer sanciones por su incumplimiento, así como la facultad de

obligar el cumplimiento de la misma mediante la coacción.

Por regla general, las normas jurídicas enlazan determinadas

consecuencias al incumplimiento de los deberes que el derecho

objetivo impone. Entre las derivadas de la inobservancia de un

precepto jurídico cualquiera, una de las más características es la

sanción.

Las consecuencias a que da origen la realización de la hipótesis

normativa prevista en una ley, pueden consistir en el nacimiento, la

transmisión, la modificación o la extinción de facultades y

obligaciones. Para la consecución de éstas, la norma puede imponer

una sanción.

85 TENA Ramírez Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, Págs.

461-462.

181

La sanción se define, como consecuencia jurídica que el

incumplimiento de un deber produce en relación con el obligado. La

cual se encuentra condicionada a la realización de un supuesto,

como la inobservancia de un deber establecido por una norma a

cargo del sujeto sancionado.

No debemos confundir la sanción con los actos de coacción. Ésta,

como ya se dijo es una consecuencia normativa de un

incumplimiento, que constituyen su aplicación o realización efectiva.

Coacción es, por lo tanto, la aplicación forzada de la sanción.

La sanción, proviene de la propia ley que al determinar las

obligaciones de los gobernados sujetos a los ordenamientos

jurídicos vigentes, establece al momento de configurarse la

hipótesis.

Asimismo la sanción, puede provenir del incumplimiento de una

obligación de dar, hacer o no hacer. Ejemplo:

En un contrato de compra venta, el deudor y al acreedor tienen

obligaciones conjuntas, mientras que uno tiene la obligación de

pagar el dinero establecido, el otro tiene la obligación de entregar la

cosa. Si cualquiera de los dos incumple con su obligación de dar (el

182

dinero o la cosa), se configura la sanción, la cual puede estar

establecida en el propio contrato o derivar directamente de la ley.

En cuanto a las obligaciones de hacer, la sanción surge al momento

en el que una de las partes (ya sea en un contrato o en una relación

de suprasubordinación) no realiza determinada acción. En materia

tributaria los contribuyentes tiene la obligación de hacer su

declaración de impuesto, la sanción surge al momento del

incumplimiento en su presentación.

Por lo que hace al tema que nos interesa en el presente trabajo, la

obligación de los gobernados es la de cumplir con los márgenes

establecidos en las Normas Oficiales Mexicanas, una obligación de

hacer, la cual de ser incumplida atrae la imposición de una sanción.

Sanción que es constitucionalmente discutida, ya que la Norma

Oficial Mexicana, como se analizó no cuentan con una naturaleza

jurídica de ley, además de provenir de una ley inconstitucional.

De esta manera, no cuentan con una de las características

esenciales de las leyes, que es la posibilidad de imponer una

sanción por su incumplimiento.

183

En cuanto a las obligaciones de no hacer, éstas implican una

sanción al momento de ser realizadas aún y cuando la ley las

prohíbe de forma tajante. Dichos supuestos, se materializan en la

materia penal.

Volviendo a la división de poderes establecida por nuestra CPEUM,

la posibilidad de imponer una sanción al incumplimiento de una ley,

proviene directamente del poder Legislativo, el cual, la establece en

la misma ley.

En este sentido, cuando se infringe una ley, es el poder Judicial el

encargado de determinar si el gobernado es merecedor de la

imposición de una sanción, la cual de no ser cumplida por el

condenado a ella, puede ser impuesta mediante la coacción.

La coacción es el mecanismo por virtud del cual, el poder Ejecutivo

hace respetar las leyes emitidas por el Congreso de la Unión, en

tanto haya sido determinada mediante un Juez.

Derivado de lo anterior, y con la premisa sostenida por el presente

trabajo, las Normas Oficiales Mexicanas al no tener una naturaleza

de ley, no cuentan con la característica de poder imponer una

184

sanción y mucho menos con la posibilidad de hacer cumplir ésta

mediante la coacción.

En tal virtud, cuando una Norma Oficial Mexicana impone una

sanción y sobre todo la hace valer mediante la coacción está

violando garantías constitucionales, puesto que no son una ley.

Razón por la cual, las sanciones que aparejan el incumplimiento de

una Norma Oficial Mexicana, establecidas en la LFSMN, al ser

materializadas mediante la coacción, pero sobre todo sin un

procedimiento judicial, se convierten en inconstitucionales.

Así las cosas, podemos concluir que las Normas Oficiales

Mexicanas no son una ley, puesto que no son producto de un acto

legislativo emanado de alguna de las cámaras del Congreso de la

Unión, del Presidente o de las legislaturas de los Estados.

De ahí, que su naturaleza jurídica deberá ser distinta a la de la ley.

De tal manera, que al no contar con esa naturaleza jurídica, no

pueden tener el carácter de obligatoriedad ni la posibilidad de

aparejar una sanción por su incumplimiento, esto es, no tienen el

carácter de ser coercibles.

185

Aunado a lo anterior, y solamente suponiendo que las Normas

Oficiales Mexicanas tuvieran una naturaleza jurídica perfectamente

bien determinada, se estaría en posibilidad de aplicar una sanción a

su incumplimiento

De tal manera, es necesario buscar un mecanismo constitucional

que confiera al Congreso de la Unión facultades para legislar en

materia de normalización, con la intención de subsanar el vicio de

inconstitucionalidad con el que actualmente cuenta la LFSMN.

Por lo que, al contar con un sustento constitucional se pueda indagar

el la posibilidad de que el Congreso de la Unión, delegue en el Poder

Ejecutivo por conducto de los Secretarios de Estado, la emisión de

los ordenamientos legales que se analizan.

186

187

CAPÍTULO IV. NORMAS OFICIALES MEXICANAS ¿CÓMO REGLAMENTO?

En el presente apartado, trataremos de analizar a la Normas

Oficiales Mexicanas desde el punto de vista del reglamento emitido

mediante la facultad conferida por el artículo 89, fracción I, de la

Constitución al Jefe del Poder Ejecutivo.

Para ello, desentrañaremos las características tanto formales como

materiales, así como el proceso de creación de un reglamento, para

con ello, poder determinar si las Normas Oficiales Mexicanas se

pueden asemejar o incluso tiene la naturaleza jurídica de

reglamento.

IV.1 FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO.

El Reglamento, nos dice el maestro Fraga:

“Es una norma o conjunto de normas jurídicas de

carácter abstracto e impersonal que expide el Poder

Ejecutivo en uso de una facultad propia cuya

188

finalidad es facilitar la exacta observancia de las

leyes expedidas por el Poder Legislativo”86.

Por ello, podemos afirmar que el reglamento es un instrumento de

aplicación de la ley, el instrumento jurídico con el que cuenta el

Poder Ejecutivo para lograr la finalidad propia de sus funciones,

ejecutar las leyes emitidas por el Congreso de la Unión.

Pero este instrumento del Poder Ejecutivo, deviene de la separación

entre éste y el Poder Legislativo, y es precisamente esta separación

la que fundamenta nada menos que el poder reglamentario del

Presidente de la República.

Para entender las diferencias que existen entre la ley y el

reglamento, es necesario hacer un breve recorrido histórico de la

administración pública, para así determinar con precisión cuales son

las facultades con las que cuenta el Poder Ejecutivo en su

manifestación de administrar al Estado, para así entender el porque

de la facultad reglamentaria.

Aquí una breve reseña:

86 FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 106.

189

En los principados germánicos, después de la derrota de Napoleón,

se instauró el sistema de monarquía constitucional, en el que la ley y

el reglamento se distribuyeron horizontalmente las materias, esto es,

la ley se refiere a la regulación de las cuestiones relacionadas con la

libertad y propiedad de los súbditos y todas las demás se regulaban

mediante reglamentos. Esto significa que el Rey era competente

para la adopción de todas las decisiones que no afectaran la libertad

y la propiedad87.

Es en la Constitución de Bonaparte del año VIII de la era

napoleónica, donde se atribuye al gobierno un poder reglamentario

para la ejecución de las leyes88.

El reconocimiento de un poder reglamentario general de la

administración se encuentra en el llamado “principio monárquico”,

que buscó integrarse tras el fin del imperio napoleónico en los

esquemas democráticos alumbrados por la Revolución.

Habría en el Estado un “principio democrático”, pero a su lado, con

fuente de legitimidad propia un “principio monárquico”, el pacto de

87 VALLS Hernández Sergio Armando, Facultad Reglamentaria, México, Suprema

Corte de Justicia de la Nación, 2001, Pág.8. 88 GRECO Carlos Manuel, y Muñoz Guillermo, Andrés Lecciones de derecho

administrativo, vol. I, Buenos Aires, Morena, 1977 Pág. 148.

190

los dos sería precisamente la Constitución, y en la Constitución cada

principio puede producir su propia norma: la ley, el principio

democrático; el reglamento, el principio monárquico89.

Pero fue en la Constitución francesa de 1958, donde la ley fue

considerada como el acto jurídico supremo carente de todo límite, y

el reglamento, en principio, únicamente podía intervenir en la

aplicación o ejecución de la ley, sus disposiciones debían ser en

cualquier caso, conforme a la misma.

De este modo, e inmersos en los progresos de la revolución

francesa, los juristas españoles copiaron del constitucionalismo

francés e incorporaron a su régimen jurídico, la potestad

reglamentaria del Poder Ejecutivo.

Así, la Constitución española de Cádiz de 19 de marzo de 1812,

publicada en la Nueva España el 30 de septiembre del mismo año,

confiere la facultad de emitir reglamentos al Poder Ejecutivo, puesto

que para que el Rey pudiera ejecutar una ley, era necesario que

89 LÓPEZ Olvera Miguel Alejandro, La Facultad Reglamentaria del Poder

Ejecutivo en México, un Estudio Histórico, Pág.10.

191

expidiera un reglamento, como facultad para ejecutar las leyes

emanadas de las Cortes90.

Asimismo, a partir del Reglamento Provisional Político del Imperio

Mexicano de 1822, siempre se ha reconocido en todas las

Constituciones que ha tenido nuestro país, en forma expresa, que el

Presidente de la República tiene la facultad de dictar reglamentos91.

De ahí que en nuestro derecho mexicano, dicha facultad haya sido

otorgada en la Constitución de 182492, las Leyes Constitucionales de

183693 y en las Bases Orgánicas de 184394.

De todas ellas, la más acertada es la centralista de 1843, que

otorgaba al Presidente de la República la facultad de expedir

90 RABASA Emilio O., Historia de las Constituciones Mexicanas, México, UNAM,

2002, Pág.2. 91 Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano, suscrito en la Ciudad de

México el 18 de diciembre de 1822. 92 Artículo 110, fracción II. “Dar reglamentos, decretos y órdenes para el mejor

cumplimiento de la Constitución, Acta constitutiva y leyes generales”. 93 Artículo 17, fracción I, de la Cuarta Ley “Son atribuciones del presidente de la

República: I. Dar, con sujeción a las leyes generales respectivas todos los decretos y órdenes que convengan para la mejor administración pública, observancia de la Constitución y leyes, y de acuerdo con el Consejo, los reglamentos para el cumplimiento de éstas”.

94 Artículo 87 “Corresponde al presidente de la República, fracción IV. Expedir órdenes y dar los reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes, sin alterarlas ni modificarlas”.

192

órdenes y dar los reglamentos necesarios para la ejecución de las

leyes, sin alterarlas ni modificarlas.

El maestro Tena Ramírez señala que las Bases Orgánicas de 1843,

(constitución Centralista), contaban con dos ventajas sobre las

Constituciones de 1824 y 1836, puesto que:

(i) Solamente autorizaban al Poder Ejecutivo para la

reglamentación de las leyes, mientras que las otras dos

permitían indebidamente que dicho poder reglamentara

también a la Constitución y,

(ii) Disponía que los reglamentos no pueden alterar ni modificar

las leyes95.

En la Constitución de 1857, se estableció como atribución del

Presidente de la República, proveer en la esfera administrativa a la

exacta observancia de las leyes que expida el Congreso. Al contrario

de sus antecesoras, ésta no consignaba expresamente la facultad

95 TENA Ramírez Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, Pág. 464.

193

de dictar reglamentos, en su lugar estableció la Expresión: “proveer

en la esfera administrativa a su exacta observancia”96.

Actualmente, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo descansa

en la fracción I del artículo 89 de la Constitución. Sin embargo, dicha

disposición no expresa en su texto la palabra “reglamento”.

El maestro Gabino Fraga sostiene que el Ejecutivo, bajo la vigencia

de las Constituciones de 1857 y 1917, -continúa con la facultad

reglamentaria, pues no se encuentra ninguna razón en los

antecedentes históricos de ellas que pueda indicar que la intención

del Constituyente haya sido diversa de la de los legisladores

precedentes-97.

Confirma la existencia de la facultad reglamentaria del presidente de

la República – sostiene Tena Ramírez- la disposición contenida en

el artículo 92 de la propia Constitución, la cual establece: “Todos los

reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán

estar firmados por el Secretario de Estado o Jefe de Departamento

96 Constitución 1857, Art. 85, fracción I “Las facultades y obligaciones del

presidente son las siguientes: I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia”.

97 FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág.109.

194

Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no

serán obedecidos” 98.

Por su parte, el artículo 89 de la CPEUM, señala las facultades y

obligaciones del Presidente de la República, en su fracción primera,

establece que es facultad y obligación del presidente, “Promulgar y

ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo

en la esfera administrativa a su exacta observancia”.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado el

precepto anterior, señalando que el Constituyente le confiere al

Poder Ejecutivo por conducto del Presidente de la República tres

facultades:

a. La de promulgar las leyes que expida el Congreso de la

Unión;

b. La de ejecutar dichas leyes y;

c. La de proveer en la esfera administrativa a su exacta

observancia, o sea la facultad reglamentaria99.

98 TENA Ramírez Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, Pág. 465. 99 Semanario Judicial de la Federación, México, SCJN, octava época tesis XL89,

t. III, primera parte, Pág. 325.

195

El artículo 89, fracción I, de la Constitución –sostiene la Suprema

Corte- otorga al presidente además de las facultades de promulgar

las leyes que expide el Congreso de la Unión y de ejecutarlas, la de

proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, los que

significa poner los medios adecuados para facilitar la ejecución de

dichas leyes; facultad que ejercita normalmente mediante la

expedición de reglamentos, que tienen por objeto desarrollar y

explicitar las disposiciones contenidas en los ordenamientos

legales100.

De tal manera, la facultad reglamentaria consagrada por el artículo

89, fracción I, es aceptada por la mayor parte de los tratadistas de

derecho constitucional:

Para el maestro Gabino Fraga, el sentido gramatical de la palabra

“proveer” es el de poner los medios adecuados para un fin, es decir,

para facilitar la ejecución de las leyes. Si se analizan las

circunstancias prácticas en que las leyes deben ejecutarse, dice

Fraga, se observará que es necesario para que tengan una exacta

observancia, entre otros actos, desarrollar sus preceptos para

100 Semanario Judicial de la Federación México, Suprema Corte de Justicia de la

Nación, Octava época, tesis XL/89. T. III, primera parte, Pág. 325.

196

ajustarlos a las modalidades que tienen las relaciones a las cuales

van a ser aplicados101.

Las disposiciones que detallan los elementos que la ley consigna

deben tener el mismo carácter que ésta, pues la fracción se refiere

no únicamente a un solo caso de observancia, sino a todos los

casos que puedan presentarse, a diferencia de la ejecución misma,

que siempre significa la aplicación concreta de la ley a un caso

especial102.

De la interpretación gramatical que realiza el maestro Fraga, de la

disposición legal, nos lleva a la conclusión de que en ella se otorga

junto con otras, la facultad de expedir disposiciones generales que

sean el medio práctico adecuado para poder dar exacta observancia

a la ley.

Además, la atribución de la facultad reglamentaria al poder Ejecutivo

se justifica por la necesidad de aligerar la tarea del poder Legislativo

relevándolo de la necesidad de desarrollar y completar en detalle las

leyes para facilitar su mejor ejecución, teniendo en cuenta que el

Ejecutivo está en mejores condiciones de hacer ese desarrollo, 101 FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 110. 102 CARPIZO Jorge y MADRAZO Jorge, “Derecho Constitucional”, México, UNAM,

1991 Pág. 64.

197

puesto que se encuentra en contacto más íntimo con el medio en el

cual va a ser aplicada la ley.

Señala Fraga –existiendo mayores facilidades para la modificación

de los reglamentos, el uso de la facultad reglamentaria permite que

la legislación se pueda ir adaptando oportunamente a las

circunstancias cambiantes en que tiene que ser aplicada, adaptación

que no sería posible si dependiera del poder Legislativo, ya que éste

tiene procedimientos más complicados y periodos reducidos de

funcionamiento-103.

Justifican la tesis anterior –sostiene Fraga- los argumentos

derivados de la conexión que el artículo 89, fracción I, tiene con

otros de la misma Constitución, entre los cuales puede citarse el

artículo 92, en donde se fijan los requisitos formales que deben

llenar los reglamentos que expida el Ejecutivo.

Lo anterior –concluye Fraga- demuestra que la facultad

reglamentaria constituye una facultad normal del poder Ejecutivo,

103 FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Págs. 104 y 105.

198

que no deriva de ninguna delegación legislativa, sino que la tiene

directamente por habérsela otorgado la Constitución104.

El maestro Andrés Serra Rojas, confirma la existencia de la facultad

reglamentaria del Presidente de la República al señalar que dicha

facultad se encuentra reconocida en el artículo 107, fracción VIII,

inciso a), que establece la revisión ante la Suprema Corte y precisa:

-Cuando habiéndose impugnado en la demanda de

amparo, por estimarlos directamente violatorios de

esta Constitución, leyes federales o locales,

tratados internacionales, reglamentos expedidos

por el Presidente de la República de acuerdo con la

fracción I, del artículo 89 de esta Constitución y

Reglamentos de leyes locales expedidos por los

Gobernadores de los Estados, subsista en el

recurso el problema de constitucionalidad-105.

Afirma el maestro Tena Ramírez,

“Que cuando se emplea la palabra “proveer” en la

fracción I del artículo 89, quiere decir que el 104 FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 111. 105 SERRA Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 206.

199

presidente tiene facultad de usar los medios

apropiados para hacer que se observen las leyes

expedidas por el Congreso, tales medios no son los

ejecutivos, porque ya en otro lugar se le confieren al

presidente.

Tienen que ser, pues, medios de la misma naturaleza

de la ley, necesarios para desarrollar en su aplicación

los preceptos contenidos en la ley, lo cual significa

que son de aplicación general, como la ley misma a

la cual se refieren”.

Así, los actos reglamentarios son materialmente legislativos, pero

formalmente administrativos, porque según la Constitución competen

al presidente, lo cual se corrobora si se tiene en cuenta que cuando

la fracción I, dice “en la esfera administrativa”, está concediendo al

Ejecutivo la facultad de expedir disposiciones de carácter general,

que por su naturaleza incumben al Congreso.

Como se ve – sigue Tena Ramírez-, es preciso hacer todo un

esfuerzo de dialéctica para conducir la interpretación gramatical al fin

preconcebido.

200

Así las cosas, en esta facultad reglamentaria del Presidente

encontramos la máxima expresión de la vinculación que existe entre

la actividad legislativa que realiza el Poder encargado de esta

función, y los actos de sanción y promulgación de las leyes que

competen al Poder Ejecutivo.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado la

facultad reglamentaria con la que cuenta el Presidente de la

República de la siguiente forma:

JURISPRUDENCIA Y TESIS AISLADAS - 9A ÉPOCA FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN.

Según ha sostenido este alto tribunal en numerosos precedentes, el articulo 89, fracción I, constitucional, faculta al presidente de la republica para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquellas se distinguen de estas básicamente, en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que esta instituido para acatarla en cuanto dimana del legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. el principio de reserva de ley, que desde su aparición como reacción al poder ilimitado del monarca hasta su formulación en las constituciones modernas, ha encontrado su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del congreso, como son las

201

relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos; mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento este precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.

Amparo en revisión 1948/94. Proveedora de Señales y Dispositivos para Transito, S.A. de C.V. 16 de junio de 1995. Cinco votos. Ponente: Juan Diaz Romero. Secretaria: Adriana Campuzano de Ortiz.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo II, agosto de 1995, p. 284.

Derivado de lo anterior, podemos establecer que el reglamento es el conjunto de normas administrativas subordinadas a la ley, obligatorias, generales e impersonales, expedidas unilateral y espontáneamente por el Presidente de la República, los Gobernadores de los Estados o por la Asamblea de Representantes del Distrito Federal en virtud de facultades discrecionales que le han sido conferidas por la Constitución o que resulten implícitamente del ejercicio del Poder Ejecutivo.

IV.2 ELEMENTOS GENERALES DEL REGLAMENTO.

El maestro Serra Rojas, nos señala cuales son los elementos

generales del reglamento. Como fuente del derecho administrativo:

202

1. Es un conjunto de normas de derecho administrativo, que

emanan unilateralmente del Poder Ejecutivo Federal, es

decir, de la suprema autoridad administrativa.

2. Tienen por objeto ejecutar las leyes administrativas que

expida el Congreso de la Unión, sin que el concepto

“ejecución de leyes” se agote en la facultad reglamentaria,

ni asumir la misma fuerza jurídica de la ley.

3. Cuentan con un carácter impersonal y general, que asumen

caracteres semejantes al de la ley.

4. No puede invadir el domino reservado por la Constitución al

legislador, por lo que debe mantenerse el principio de

superioridad de la ley. El reglamento está subordinado a la

ley, en ningún caso puede prevalecer sobre ella.

5. Debe ser promulgado y publicado para que tenga fuerza

legal obligatoria

6. No debe contener otras cargas, restricciones, limitaciones o

modalidades, que las establecidas en la ley106.

106 SERRA Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Págs. 198 y 199.

203

Por su parte Cesar Carlos Garza García, señala “la facultad

reglamentaria es la capacidad autoritaria para especificar la ley, de

tal forma que sea fácil y certeramente aplicable107.

En este sentido, podemos inferir que el reglamento al estar

subordinado a la ley y derivar de ésta tiene ciertos límites.

a. Principio de primacía de la ley.- implica que dada la

jerarquía superior de la ley al reglamento, aquélla no puede

ser modificada por éste. Principio basado en la autoridad

formal de las leyes, reconocida en el inciso f) del artículo 72

de la Constitución.

b. Principio de autoridad formal de la ley.- indica que para

poder modificar, reformar, derogar o abrogar una ley,

deberá seguirse el mismo procedimiento que, el idóneo para

su creación.

c. Principio de reserva de la ley.- establece que hay materias

que sólo pueden ser reguladas por una ley (acto jurídico de

derecho público formalmente legislativo y ejecutivo, y

107 GARZA García Cesar Carlos, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Mc Graw

Hill, Pág. 147.

204

materialmente legislativo), por lo que, no hay materias

propias de los reglamentos.

IV.3 TIPOS DE REGLAMENTOS.

La legislación mexicana considera los siguientes tipos de

reglamentos administrativos o reglamentos de autoridad:

A. Reglamentos Ejecutivos o reglamentos de ejecución.- son a

los que se refiere la fracción I, del artículo 89 de la

Constitución y tienen por finalidad reglamentar las leyes que

expide el Congreso de la Unión. Tienen por finalidad

desarrollar las normas contenidas en las leyes.

En ocasiones se requiere del mandato expreso de la ley

para reglamentar sus preceptos.

B. Los reglamentos autónomos.- por disposición constitucional,

son excepciones a la regla de que los reglamentos siempre

deben estar directamente subordinados a una ley ordinaria,

en sentido lato; éstos detallan directamente un dispositivo

constitucional.

205

En México sólo existen reglamentos autónomos en los

siguientes casos:

- Reglamentos gubernativos, regulan aquellas

actividades sociales que el poder público

reglamenta108.

- Reglamentos de policía o bandos de policía, se

refieren a aquellos que tienen por finalidad mantener el

orden y la tranquilidad.

- Reglamentos que regulan la extracción y utilización de

las aguas del subsuelo, cuando lo exija el interés

público o la afectación a otros aprovechamientos109.

C. Reglamentos interiores de la Administración Pública.- que

contienen el poder disciplinario de la misma, que tienen por

finalidad regular el orden y la disciplina en los servicios

públicos y demás funciones administrativas.

D. Reglamento administrativo.- el cual se define como toda

declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función

108 Artículo 21, primer párrafo de la Constitución. 109 Artículo 27, quinto párrafo de la Constitución.

206

administrativa que produce efectos jurídicos generales en

forma directa.

Es una declaración, porque es una manifestación de

voluntad, conocimiento o juicio, esto es, un acto

administrativo y no un mero hecho administrativo que es tan

sólo la actuación material de un órgano administrativo.

Es unilateral por oposición a bilateral, porque interviene una

sola parte que es la administración.

Se realiza en ejercicio de la función administrativa porque,

en este caso la realiza un órgano administrativo competente

y la competencia reglamentaria es inherente a la

administración, y produce efectos jurídicos generales

directos porque el carácter normativo atañe a la esencia

misma del reglamento, es una norma jurídica de carácter

general que produce efectos jurídicos para un número

indeterminado de personas y de casos110.

110 VALLS Hernández Sergio, Facultad Reglamentaria del Ejecutivo Federal,

SCJN.

207

IV.4 NATURALEZA JURÍDICA.

Definido el reglamento, y habiendo analizado los distintos tipos de

éstos, debemos referirnos a su naturaleza jurídica.

Al respecto, encontramos diversas opiniones de tratadistas:

García de Enterría –El reglamento es un acto de la administración,

pero no un acto administrativo, cuyo lugar sistemático se encuentra

siempre y sólo en el campo de las fuentes del derecho

administrativo-111.

Serra Rojas –El reglamento es un acto de la administración sujeto al

derecho administrativo, sometido al principio de legalidad y

fiscalizable en la vía contencioso-administrativa-112.

Tena Ramírez –El reglamento, como la ley, es una disposición de

carácter general y abstracto, sancionada por la fuerza pública; es,

pues, un acto objetivamente legislativo-113.

111 Citado por el Maestro Andrés Serra Rojas. 112 SERRA Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 205. 113 TENA Ramírez Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, Pág. 468.

208

Carre de Malberg –El acto reglamentario constituye un acto de

carácter administrativo, porque emana de la autoridad administrativa

como acto de ejecución de las leyes-114.

Gabino Fraga –Considera al acto reglamentario como un acto

administrativo; pero que desde el punto de vista material identifica al

reglamento con la ley, porque en ésta encuentra los mismos

caracteres que en aquél-115.

El Ministro Sergio Valls Hernández considera al reglamento de la

siguiente manera: –El reglamento formalmente es de naturaleza

administrativa porque proviene de una autoridad administrativa y

está encaminado a proveer lo relativo a la instrumentación y

aplicación de una ley-116.

De lo anterior, podemos señalar que el reglamento tiene una

naturaleza jurídica de acto de la administración, general, abstracto e

impersonal, emitido por el Poder Ejecutivo mediante la facultad

otorgada por la fracción I, del artículo 89 de la Constitución.

114 Citado por el Maestro Gabino Fraga. 115 FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág.106. 116 VALLS Hernández Sergio, Facultad Reglamentaria del Ejecutivo Federal,

SCJN.

209

Así, las Normas Oficiales Mexicanas que como se ha visto en el

desarrollo del presente trabajo, son generales, abstractas e

impersonales, podrían tener una naturaleza jurídica de reglamento,

puesto que cada una de ellas desarrolla la materia que le compete a

modo de reglamentar los parámetros, lineamientos, categorías,

niveles, etc., de ciertos productos o servicios.

Pero esta supuesta naturaleza jurídica de reglamento, se evapora al

analizar la forma de creación de las Normas Oficiales Mexicanas, ya

que éstas son emitidas al amparo de la LFSMN por conducto de los

Secretarios de Estado, quienes no cuentan con facultades para

reglamentar.

Al respecto, el maestro Serra Rojas señala –La función

reglamentaria es una función que específicamente corresponde en la

doctrina y en la jurisprudencia al Presidente de la República, sin que

esta facultad pueda delegarse-117.

Siguiendo este criterio, el maestro Tena Ramírez al concluir que la

facultad reglamentaria del poder ejecutivo es una excepción al

principio de separación de poderes, señala:

117 SERRA Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 200.

210

“La excepción de que hablamos se estableció por la

Constitución a favor exclusivamente del Presiente de

la República, nunca de los Secretarios de Estado, ni

de ningún otro órgano dependiente del Ejecutivo. Ni

siquiera la misma ley puede delegar en nadie la

facultad reglamentaria que corresponde al

Presidente, pues en tal caso la ley usurparía el lugar

de la Constitución al ampliar la excepción a casos no

señalados en aquélla”118.

El maestro Cesar Carlos Garza señala:

“La facultad reglamentaria es propia y exclusiva del

Ejecutivo y, además, la Constitución no le autoriza

para delegarla, por lo que, atendiendo al principio de

legalidad con referencia al derecho público, el

Presidente está incapacitado para delegar, ni aunque

una ley ordinaria se lo permitiera”119.

118 TENA Ramírez Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, Págs.

468 y 469. 119 GARZA García Cesar Carlos, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Mc Graw

Hill, Pág. 149.

211

En tal virtud, si las Normas Oficiales Mexicanas son emitidas de

acuerdo a la señalado por la LFSMN, que faculta a los Secretarios

de Estado del ramo sobre el que verse la norma a emitirlas, esta

confiriendo facultad indelegables, según lo establecido por la

Constitución, lo que haría de las Normas Oficiales Mexicanas, de

tener una naturaleza jurídica de reglamento, inconstitucionales.

Aunado a la ya tan mencionada inconstitucionalidad de dicha ley, al

haber sido emitida por el poder legislativo sin contar con atribuciones

para ello.

Por otra parte, bajo la óptica de los principios de primacía de la ley y

reserva de la ley, las Normas Oficiales Mexicanas no pueden

reglamentar materias exclusivas de la ley y mucho menos ir más allá

de lo establecido por ésta, lo que inmediatamente les quita el

carácter de reglamento, ya que de serlo irían más allá de la ley

convirtiéndolas una vez más en inconstitucionales.

Con estas afirmaciones, podemos concluir que las Normas Oficiales

Mexicanas aún y cuando cuentan con las características de ser

generales, abstractas e impersonales, no pueden ni deben tener una

naturaleza jurídica de reglamento.

212

213

CAPÍTULO V. NORMA OFICIAL MEXICANA ¿CÓMO ACTO ADMINISTRATIVO?

Al haber quedado claro en los dos capítulos anteriores, que las

Normas Oficiales Mexicanas no cuentan con las características para

ser una ley ni un reglamento, intentaremos determinar si éstas,

cuentan con las características para ser un acto administrativo.

V.1 ACTO ADMINISTRATIVO

Para entender lo que es un acto administrativo, es necesario

entender que es el Derecho Administrativo, el cual podemos definirlo

como: “la parte del derecho público que tiene por objeto la

organización, los medios y las formas de actividad de la

administración pública y las relaciones jurídicas consiguientes entre

ella y los demás sujetos”120.

120 ZANOBINI Guido, Curso de Derecho Administrativo, Parte General, Editorial

Acayú, Buenos Aires Argentina, Pág.39.

214

El maestro Eduardo García de Enterría, lo define de la siguiente

forma: -El Derecho Administrativo es el Derecho propio y específico

de las Administraciones Públicas en cuanto personas-121.

De tal manera, que el Derecho Administrativo es el conjunto de

normas jurídicas que organiza la actividad de la administración

pública, que al encauzar el ejercicio de la función administrativa en

forma unilateral o contractual, se manifiesta en una intensa actividad

que se traduce en numerosos actos de naturaleza diversa creadores

de derechos y obligaciones.

De la definición de Derecho Administrativo, encontramos a la

actividad administrativa, que es la actividad que se realiza dentro de

la esfera de derecho público; cuya finalidad principal es la de dar

satisfacción al interés general.

La actividad administrativa comprende las medidas necesarias para

salvaguardar el orden público, la tranquilidad, seguridad y salubridad

pública; por medio de intervenciones tendientes a regular y fomentar

la actividad de los particulares; por medio de los servicios públicos

que otorguen prestaciones para satisfacer las necesidades

121 GARCÍA De Enterría Eduardo, Curso de Derecho Administrativo I, Editorial

Civitas, Madrid, 1982, Pág. 31.

215

colectivas y por la gestión directa en la vida económica, cultural y

asistencial.

Así, la función administrativa se concreta en actos jurídicos,

consistentes en una declaración de voluntad en ejercicio de una

potestad administrativa y hechos y operaciones materiales.

Por lo que el acto administrativo lo podemos definir según el maestro

Andrés Serra Rojas como:

“El acto administrativo es un acto jurídico, una

declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento y

de juicio, unilateral, externa, concreta y ejecutiva, que

constituye una decisión ejecutoria, que emana de un

sujeto: la Administración Pública, en el ejercicio de

una potestad administrativa, que crea, reconoce,

modifica, transmite o extingue una situación jurídica

subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interés

general”122.

El maestro Zanbini lo define:

122 SERRA Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 238.

216

“Cualquier declaración de voluntad, deseo,

conocimiento, juicio, cumplida por un sujeto de la

administración pública en el ejercicio de una potestad

administrativa”123.

En consecuencia, podemos definir al acto administrativo como un

acto jurídico, de derecho público, que emana de la Administración

Pública; y sometido al Derecho Administrativo.

V.2 ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Zanbini, señala que existen dos tipos de elementos del acto

administrativo:

(i) Los esenciales.- son tales elementos que sirven para dar

vida al acto administrativo y sin los cuales éste o no tiene

ninguna importancia o es un acto propio de una categoría

jurídica diversa.

123 ZANOBINI Guido, Curso de Derecho Administrativo, Parte General, Editorial

Acayú, Buenos Aires Argentina, Pág.312.

217

(ii) Los no esenciales.- aquellos que de no aparecer el acto

administrativo sigue siendo jurídicamente válido124.

La doctrina mexicana, clasifica los elementos del acto administrativo

en:

Elementos subjetivos.- por definición el acto administrativo no puede

ser realizado sino por un sujeto de la administración pública. Es el

órgano de la administración que lo realiza, que exige ser realizado

por quién tiene aptitud legal para ello.

La competencia en derecho administrativo tiene una significación

idéntica a la capacidad en derecho privado; es decir, el poder legal

de ejecutar determinados actos. Constituye la medida de las

facultades que corresponden a cada uno de los órganos de la

Administración. La competencia requiere siempre un texto expreso

de la ley para que pueda existir.

En el derecho privado la capacidad es la regla y la incapacidad la

excepción, mientras que en el derecho administrativo rige el principio

inverso; es decir, que la competencia debe justificarse expresamente

en cada caso. 124 ZANBINI Guido, Curso de Derecho Administrativo, Parte General, Editorial

Acayú, Buenos Aires Argentina, Pág.39.

218

De ahí que se vuelve a insistir en la falta de competencia de las

Secretarías de Estado para emitir, Normas Oficiales Mexicanas, ya

que de ser éstas un acto administrativo, los Secretarios de Estado

como sujetos encargados de su emisión no cuentan con facultades

para emitirlas, violando con ello el principio de legalidad consagrado

por los artículos 14 y 16 de la Constitución.

Los elementos subjetivos son los siguientes:

a) Administración,

b) Órganos,

c) Competencia e investidura legítima del titular del órgano.

Elementos objetivos.- es la cosa, la actividad, la relación de que se

ocupa y por el que dispone, juzga, certifica lo que resulta de su

contenido.

a) El objeto del acto administrativo debe ser determinado o

determinable, posible y lícito. El objeto o contenido del acto

administrativo forma la sustancia que lo determina, es decir,

aquello que el acto decide, certifica, opina, dispone o

219

permite. Alude a la resolución que en caso concreto adopta

la autoridad.

b) El motivo que es el antecedente o presupuesto que precede

al acto y lo provoca, es decir, su razón de ser o razones que

mueven a realizar el acto. Es el antecedente que lo provoca,

es la situación legal o de hecho prevista por la ley como

presupuesto necesario de la actividad administrativa.

c) La finalidad es el propósito de interés público contenido en

la ley.

Elementos formales.- expresión externa del acto, que se integra con

el procedimiento, la forma de la Declaración y la notificación.

Constituye un elemento externo que viene a integrar el acto

administrativo, comprende todos los requisitos que la ley señala

como necesarios para la expresión de la voluntad que genera la

decisión administrativa.

La voluntad.- el acto administrativo debe estar formado por una

voluntad libremente manifestada. Elemento que puede parecer

propio de una categoría de actos administrativos, los que constituyen

una declaración de voluntad establecida en la ley.

220

V.3 CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

El maestro Zanbini, al hacer la clasificación de los actos

administrativos establece una primera distinción al considerar

primero el elemento subjetivo, en segundo lugar al elemento de la

voluntad y por último el del contenido125.

Por su parte, Gabino Fraga utiliza para la clasificación de los actos

administrativos cinco criterios126.

Por otro lado el maestro Andrés Serra Rojas, establece nueve

criterios de clasificación de los actos administrativos127.

De ahí, que en el presente trabajo conjuntaremos los criterios

doctrinales señalados para intentar clasificar no solo a los actos

administrativos, sino también, encuadrar a las Normas Oficiales

Mexicanas en una supuesta naturaleza jurídica de acto

administrativo, en una de las siguientes clasificaciones de los actos

administrativos.

125 ZANBINI Guido, Curso de Derecho Administrativo, Ed. Acayú, Págs. 323 a 345. 126 FRAGA GABINO, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Págs. 229 a 254. 127 SERRA Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Págs. 244 a 253.

221

a. Por la naturaleza misma de los actos.- se clasifican en

dos categorías: actos materiales, que no producen efectos

de derecho y actos jurídicos, si engendran consecuencias

jurídicas.

b. Por las voluntades que intervienen en su formación.-

pueden constituirse por una voluntad única o por actos

formados por el concurso de varias voluntades y son:

b.1 Simples.- son todos aquellos que se concentran en la

manifestación de voluntad de un solo sujeto y de un

solo órgano del mismo. Es también llamado unilateral y

es aquél en el que interviene una sola voluntad de un

ente administrativo se individual o colectivo, es decir, la

voluntad de la administración pública se manifiesta en

forma unilateral.

b.2 Complejos.- son los resultantes del concurso de la

voluntad de varios órganos o de varios sujetos de la

administración pública. Éste puede ser bilateral o

plurilateral, varias personas u órganos que se unen en

una sola voluntad.

222

De los actos complejos, se desprenden otras clases de

actos administrativos:

b.2.1 Acto Colegial.- son los actos emanados de

diversos consejos o comisiones, juntas o

cuerpos que colaboran con la administración

pública, ambas voluntades tienen la misma

finalidad.

b.2.2 Acto Unión.- en este acto intervienen varias

voluntades, pero ni su finalidad es idéntica, ni

su efecto es el de dar nacimiento a una

situación jurídica individual.

b.2.3 Contrato.- es un acto jurídico en el que

concurren varias voluntades, pero no se

puede considerar como un acto administrativo,

ni como acto propio de la función

administrativa, en éste, las voluntades se

dirigen a fines diversos y por lo general

contrapuestos.

223

b.3 Por la relación que dichas voluntades guardan con la ley.- los actos administrativos se clasifican en:

b.3.1 Actos obligatorios, reglados o vinculados.-

consisten en la mera ejecución de la ley, el

cumplimiento de una obligación que la norma

impone a la administración cuando se han

realizado determinadas condiciones de hecho.

Es un acto que constituye la mera ejecución

de la ley.

b.3.2 Acto discrecional.- tiene lugar cuando la ley

deja a la administración un poder libre de

apreciación para decidir si realiza o no,

concede o no, ejecuta o no un acto.

c. Por el radio de acción de los actos administrativos:

c.1 Internos.- aquellos que tienen eficacia dentro de la

organización administrativa y no producen efectos

respecto a tercero.

c.2 Externos.- aquellos que realizan las actividades

fundamentales del Estado o sea a las que corresponde

224

prestar los servicios a su cargo y las de ordenar y

controlar la acción de los particulares, producen

efectos con relación a terceros.

d. Por su finalidad.- los actos administrativos se pueden

separar en actos preliminares y de procedimiento, en

decisiones o resoluciones y en actos de ejecución.

d.1 Actos preliminares y de procedimiento.- son todos

aquellos actos que no son sino un medio, un

instrumento para realizar los actos que constituyen el

principal fin de la actividad administrativa.

d.2 Actos de ejecución.- son todos aquellos actos, unos de

orden material y otros de orden jurídico, que tienden a

hacer cumplir forzadamente las resoluciones y

decisiones administrativas, cuando el obligado no se

allana voluntariamente a ello.

d.3 Actos instrumentales.- son los medios para realizar las

actividades administrativas y comprenden actos

preliminares, de trámite o preparación o en general de

procedimiento.

225

e. Por su contenido y efectos jurídicos.- los actos

administrativos pueden clasificarse en las siguientes

categorías:

e.1 Actos que amplían la esfera jurídica de los particulares,

entre estos se están:

La admisión.- acto que tiene por objeto permitir el

ingreso de una persona para que forme parte de una

institución, con el fin de que pueda gozar de ciertos

derechos y servicios públicos.

La concesión.- acto que jurídicamente confiere a un

particular un derecho subjetivo, una condición jurídica

o un nuevo derecho, por medio del cual el poder

público le transfiere derechos o facultades

administrativas, conceden el manejo o explotación de

un servicio público o la explotación y aprovechamiento

de bienes del domino del Estado.

La autorización.- es un acto unilateral de la

administración pública, el cual se otorga con relación a

los servicios públicos, y por medio de ella la autoridad

226

administrativa faculta a una persona privada o pública

para realizar un acto administrativo como ejercicio de

un poder jurídico o un derecho preexistente, al

comprobarse que se han satisfecho los requisitos

legales para el ejercicio de un desarrollo.

El permiso.- alude a levantar una prohibición.

La licencia.- no determina el nacimiento de un nuevo

derecho a favor de una persona, sino la eliminación de

un requisito jurídico, para poder ejercitar un derecho

conferido por el propio poder.

La aprobación.- acto por medio del cual la autoridad

administrativa superior controla y vigila los actos

emitidos por determinadas autoridades administrativas

inferiores.

La dispensa o condonación.- es el acto administrativo

que exime a un particular del cumplimiento de una

obligación prescrita por la ley.

e.2 Actos destinados a limitar la esfera jurídica de los

particulares:

227

Órdenes administrativas.- actos administrativos que

imponen a los particulares una obligación de dar o

hacer o de no hacer, llamándose, según el caso,

mandatos o prohibiciones, tienen por objeto castigar

las infracciones de las leyes, como la multa, el

decomiso, la clausura, el arresto, que son impuestas

por la administración.

La expropiación.- actos administrativos por medio del

cual la autoridad administrativa ejercita coacción sobre

los particulares que se niegan a obedecer

voluntariamente los mandatos de la ley o las órdenes

de la referida autoridad. Es una transferencia coactiva

de derechos, que impone a los particulares la cesión

de sus propiedades al poder público, mediante ciertos

requisitos y con arreglo al interés general.

La revocación.- retiro de un acto válido por otro,

apoyado en causas supervenientes.

f. Actos de autoridad y actos de gestión:

228

f.1 Actos de autoridad.- llamados actos del poder público

o de su actuación soberana, es Estado procede

autoritariamente por medio de mandatos que son

expresión de su voluntad y se fundan en razones de

orden público.

f.2 Actos de gestión.- el Estado no siempre manda, ni es

necesario que haga valer su autoridad, pues en

ocasiones se equipara a los particulares para hacer

más frecuentes, efectivas y seguras las relaciones con

ellos, se coloca en el mismo plano y prescinde de sus

privilegios y prerrogativas de soberano y su voluntad

suerte efecto

g. Acto condición.- es el que se realiza para condicionar la

aplicación de una ley a un caso concreto, como el acto del

nombramiento que atribuye a una persona una situación

jurídica general.

h. Acto subjetivo.- creador de situaciones jurídicas

individuales que comprende una situación jurídica particular

como el contrato.

229

i. Acto administrativo declaratorio.- todas las declaraciones

sobre determinadas propiedades de personas o cosas, de

cuya existencia o ausencia, dependen determinadas

consecuencias jurídicas o administrativas.

j. Acto administrativo registral.- inscripción en un registro

público, o el otorgamiento de un documento especial.

V.4 LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Definido el acto administrativo, y habiendo establecido cuales son

sus elementos y los distintos tipos de éstos, analizaremos los

elementos y requisitos con los que debe contar para tener una

eficacia jurídica creadora de derechos y obligaciones, esto es, los

elementos formales que exige para su validez la LFPA.

Asimismo, y a la luz de los elementos formales que establece dicha

ley, intentaremos determinar si las Normas Oficiales Mexicanas

cuentan con una naturaleza jurídica de acto administrativo que les

permita crear derechos y obligaciones a los particulares.

El artículo 3, de la ley en comento establece lo siguiente:

230

Artículo 3.- Son elementos y requisitos del acto

administrativo:

I. Ser expedido por órgano competente, a través de

servidor público, y en caso de que dicho órgano

fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o

decreto para emitirlo;

Este requisito ha sido planteado desde el inicio del presente trabajo,

ya que se ha insistido en la ausencia de facultades tanto del

Congreso de la Unión para legislar en materia de normalización,

como del jefe del Poder Ejecutivo, él cual no cuenta con facultades

para emitir las Normas Oficiales Mexicanas, pero sobre todo la falta

de competencia de los Secretarios de Estado para expedirlas, ya

que si el Presidente no cuenta con dicha facultad es jurídicamente

imposible que las delegue en sus secretarios.

De este aspecto, partimos para poder expresar la propuesta de

solución que se plantea en el presente trabo, propuesta que tiene

como fin conferir facultades constitucionales al Congreso de la Unión

para que a su vez, éste las delegue en el Poder Ejecutivo por

conducto de los Secretarios de Estado.

231

La propuesta señalada, será detalladamente explicada en el capítulo

IX de este trabajo.

II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo;

determinado o determinable; preciso en cuanto a

las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por

la ley;

Este requisito formal de contar con un objeto determinado o

determinable, no tiene discusión en las Normas Oficiales Mexicanas,

puesto que éstas cuentan con un objeto lícito y de protección al

interés general. Lo que está a discusión es la forma en la que dicho

objeto surge a la vida jurídica creando derechos y obligaciones a los

particulares.

III. Cumplir con la finalidad de interés público

regulado por las normas en que se concreta, sin

que puedan perseguirse otros fines distintos;

Es claro que las Normas Oficiales Mexicanas, están encaminadas a

proteger el interés general proveyendo de una figura supuestamente

jurídica que determine con precisión las características que deben

de tener ciertos productos o la prestación de determinados servicios.

232

Es por ello, que las Normas Oficiales Mexicanas a la luz de su

finalidad si cumplen con el propósito de proteger el interés general.

IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa

de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos

casos en que la ley autorice otra forma de

expedición;

Las Normas Oficiales Mexicanas, si constan por escrito incluso éstas

son publicadas en el Diario Oficial de la Federación, pero como se

ha analizado no cuentan con la firma autógrafa de la autoridad que

la expide.

En este sentido, si las Normas Oficiales Mexicanas fueran un acto

jurídico estás deberían de establecer actos concretos e individuales,

por lo que su expedición tendría que estar firmada por la autoridad

competente.

En el caso de que las Normas Oficiales Mexicanas tuvieran una

naturaleza jurídica de reglamento, éstas deberían de ser emitidas

por el Presidente de la República.

V. Estar Fundado y Motivado;

233

Es este requisito formal, el más importante en todo acto de gobierno

ya sea legislativo o ejecutivo, puesto que su falta de motivación y

fundamentación infringe garantías individuales.

Por lo que, en el caso de las Normas Oficiales Mexicanas dicho

requisito no puede ser debidamente cumplido, ya que como se ha

desarrollado, las mismas no pueden estar debidamente fundadas al

carecer los Secretarios de Estado de la competencia para emitirlas.

De ahí, que si el Congreso de la Unión no cuenta con facultades

constitucionales para legislar en materia de normalización, la LFSMN

carece de fundamento constitucional, razón por la cual, la emisión de

las Normas Oficiales Mexicanas no tiene un debida motivación y

fundamentación, lo que las convierte en inconstitucionales.

Aunado a lo anterior, si el Presidente no cuenta con facultades para

emitir este tipo de ordenamientos jurídicos, no es viable pensar en

que delegue facultades que no tiene a sus Secretarios de Estado, lo

que hace inconstitucionales a las Normas Oficiales Mexicanas.

En el supuesto sin conceder que las Normas Oficiales Mexicanas

fueran un reglamento, también carecerían del requisito formal de

fundamentación y motivación, puesto que éstas no son emitidas por

234

el Presidente en el uso de su facultad reglamentaria, y de serlo irían

más allá de la ley que reglamentan.

Así, que como se ha mencionado en repetidas ocasiones las

Normas Oficiales Mexicanas al carecer de una debida

fundamentación y motivación, tanto en su supuesto carácter de

reglamento o acto administrativo infringe la garantía de seguridad

jurídica consagrada por los artículos 14 y 16 de la Constitución.

VI. Derogada

VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones

relativas al procedimiento administrativo previstas

en esta Ley;

Las Normas Oficiales Mexicanas, se emiten de acuerdo al

procedimiento establecido por la LFSMN, ley que carece de validez

constitucional y no conforme a la LFPA como lo establece la fracción

en comento.

Asimismo, si las Normas Oficiales Mexicanas fueran un acto

administrativo, éstas deberían ser expedidas de acuerdo a la LFPA,

lo que al no ocurrir así trae como resultado la falta de un requisito

formal para su existencia y validez.

235

En el supuesto sin conceder, de que las LFSMN contara con validez

constitucional, ésta debería de especificar expresamente su remisión

a la LFPA como ley supletoria, lo que como se puede apreciar no se

establece.

VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto,

causa o motivo, o sobre el fin del acto;

IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su

emisión;

X. Mencionar el órgano del cual emana;

XI. Derogado

Las Normas Oficiales Mexicanas, en cierto sentido si cumplen con

estos tres requisitos formales, ya que no media error en su objeto,

causa o motivo, ni sobre el fin de las mismas, además de que son

expedidas sin dolo o violencia puesto que su fin es de interés

general, aunado a que en su publicación, se menciona con claridad

la Secretaría o Secretarías de Estado que participan en su

expedición.

236

XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la

referencia específica de identificación del

expediente, documentos o nombre completo de

las personas;

En este requisito formal, encontramos la diferencia más palpable

entre los actos administrativos y las Normas Oficiales Mexicanas, los

primeros se refieren a actos concretos e individuales que surgen en

referencia específica de un acto de la administración pública, por lo

que deben estar identificados en un expediente, mientras que las

segundas se refieren a actos abstractos, impersonales y generales,

razón por la cual, no surgen de un acto administrativo.

XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión;

Las Normas Oficiales Mexicanas, no requieren de este requisito

formal puesto que es subsanable al ser publicadas en el Diario

Oficial de la Federación, que establece su entrada en vigor.

XIV.Tratándose de actos administrativos que deban

notificarse deberá hacerse mención de la oficina

en que se encuentra y puede ser consultado el

expediente respectivo;

237

Este es el requisito formal, en el que más dudas encontramos al

referirnos a las Normas Oficiales Mexicanas. La notificación de su

vigencia se hace mediante el Diario Oficial de la Federación, lo que

como asentamos en la fracción anterior le da un cierta validez.

Pero el problema surge, cuando dicha notificación se refiere a un

supuesto incumplimiento de una Norma Oficial Mexicana, ya que el

procedimiento establecido en la LFSMN tiene muchas lagunas que

no pueden ser subsanadas con la ley en comento, en virtud de que

son leyes totalmente opuestas que en ninguna de éstas se hace la

remisión de supletoriedad entre ellas.

XV. Tratándose de actos administrativos recurribles

deberá hacerse mención de los recursos que

procedan, y

Las Normas Oficiales Mexicanas, no son un acto administrativo que

pueda ser recurrido, ya que si los particulares no están de acuerdo

con ellas, solamente pueden hacer sus comentarios en el periodo

correspondiente a la normalización y evaluación, pero dichos

comentarios e inconformidades no son obligatorios para la autoridad

administrativa que intenta emitirlas.

238

Ahora bien, lo que si puede llegar a ser impugnable son las

violaciones constitucionales que éstas por su sola vigencia o por los

vicios procedimentales que engendran causen algún agravio a los

particulares que infrinjan sus garantías constitucionales.

XVI. Ser expedido diciendo expresamente todos los

puntos propuestos por las partes o establecidos

por la ley.

Requisito formal que en definitiva no puede ser tomado en cuenta al

tratarse de una Norma Oficial Mexicana, ya que en éstas no existen

puntos propuestos por las partes al ser emitidas por la voluntad de la

administración.

Pero el vicio más evidente a resaltar de este requisito formal

establecido por la LFPA, es en relación a los actos administrativos,

puesto que éstos están fundados en las leyes que a su vez cuentan

con un fundamento constitucional. Lo que como se ha hecho valer

en el presente trabajo, no existe en el caso de las Normas Oficiales

Mexicanas, puesto que su fundamento constitucional es nulo.

239

V.5 DIFERENCIAS ENTE EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL REGLAMENTO

Como vimos en el capítulo IV, el reglamento es un acto de

naturaleza administrativa, en virtud de que es emitido por el Poder

Ejecutivo con forme a lo establecido por la fracción I del artículo 89

de la Constitución, pero no es un acto administrativo.

Se realiza en ejercicio de la función administrativa, por un órgano

administrativo competente el Presidente de la República y la

competencia reglamentaria es inherente a la administración, produce

efectos jurídicos generales directos porque el carácter normativo

atañe a la esencia misma del reglamento.

Es una norma jurídica de carácter general que produce efectos

jurídicos para un número indeterminado de personas y de casos. De

este planteamiento, es claro que el reglamento sea un acto de

naturaleza administrativa.

De tal manera que si el reglamento no es un acto administrativo,

debe tener diferencias con éste, las cuales son:

240

• El reglamento es una norma que mantiene su vigencia hasta

que sea derogada, en tanto que el acto administrativo se

agota con su cumplimiento.

• El acto administrativo es una potestad administrativa distinta

a la potestad reglamentaria.

• El acto administrativo emana de una autoridad

administrativa, unitaria o colegiada, en el ejercicio de la

función administrativa, mientras que el reglamento surge de

la facultad otorgada por la fracción I, del artículo 89

Constitucional al Presidente, para proveer en la esfera

administrativa a su exacta observancia.

• El acto administrativo, produce efectos jurídicos directos e

inminentes, porque ellos provienen del mismo acto, mientras

que los reglamentos establecen la voluntad del poder

Ejecutivo para proveer en la exacta observancia de las leyes

emanadas del Congreso de la Unión.

• El reglamento no es un acto administrativo, sino un acto

formalmente administrativo por originarse en la

administración pública y materialmente legislativo por crear

241

una situación jurídica general, expresión de la función

normativa de la administración pública; mientras que el acto

administrativo crea una situación jurídica concreta.

El maestro Eduardo García de Enterría, señala:

“El acto administrativo es la declaración de voluntad,

de juicio, de conocimiento o de deseo realizado por la

Administración en ejercicio de una potestad

administrativa distinta de la potestad

reglamentaria”128.

El acto administrativo, se considera formalmente como el acto

legítimamente realizado por la Administración Pública y

materialmente como el acto que limita sus efectos a situaciones

jurídicas concretas o particulares, y en los casos de los actos

condición y subjetivo o circunstancias necesarias para que el acto

administrativo produzca sus efectos legales.

De las clasificaciones anteriores, no es prácticamente imposible

encuadrar a las Normas Oficiales Mexicanas, ya que los actos

administrativos independientemente de sus características 128 GARCÍA De Enterría Eduardo, Curso de Derecho Administrativo I, Ed. Civitas,

Madrid, 1982, Pág. 456.

242

únicamente pueden establecer situaciones jurídicas concretas e

individuales.

Por lo que, si las Normas Oficiales Mexicanas establecen

situaciones generales y abstractas, éstas no pueden ser clasificadas

como un acto administrativo, aún y cuando surjan a la vida jurídica

por medio de un sujeto de la administración pública como los son los

Secretarios de Estado, pero en el supuesto sin conceder de que

éstas fueran un acto administrativo de carácter general como lo

señala el artículo 4 de la LFPA, éstas deberían contar con el

refrendo.

De lo anterior, podemos concluir que las Normas Oficiales

Mexicanas, al ser un ordenamiento general abstracto e impersonal,

no tienen naturaleza jurídica de acto administrativo, por lo que no

pueden imponer obligaciones a los particulares, ya que como se ha

mencionado en el presente capítulo, los actos administrativos sólo

pueden crear situaciones concretas e individuales.

243

CAPÍTULO VI. VIOLACIONES CONSTITUCIONALES

Analizada la falta de naturaleza jurídica de la Normas Oficiales

Mexicanas, puesto que éstas como se expresó en los capítulos

precedentes no cuentan con las características para ser una ley, un

reglamento, ni un acto administrativo, no pueden ni deben imponer

obligaciones a los gobernados, pues de hacerlo, éstas se convierten

en inconstitucionales.

Asimismo, como se planteó en el capítulo anterior, las Normas

Oficiales Mexicanas tampoco cuentan con las características para

ser un acto administrativo, lo que también las convierte en

inconstitucionales, aunado a que suponiendo sin conceder fueran un

acto jurídico, estas al ser generales y abstractas irían más allá del

ámbito de competencia de un acto administrativo, puesto que éstos

son concretos e individuales.

De ahí, que podemos concluir que al provenir de una ley

inconstitucional e imponer derechos y obligaciones a los gobernados

e incluso sanciones por su supuesto incumplimiento, violan garantías

constitucionales como se demostrará en el presente capítulo.

244

VI.1 VIOLACIÓN DE LA LFSMN A LA GARANTÍA DE LEGALIDAD, PREVISTAS POR LOS ARTÍCULOS 14 Y 16, AL CARECER DE LA DEBIDA FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 73 DE LA CPEUM, AL LEGISLAR EN UNA MATERIA EN LA CUAL EL CONGRESO DE LA UNIÓN NO TIENE FACULTADES.

Como se ha establecido en el desarrollo del presente trabajo, la

LFSMN, así como su Reglamento resultan violatorios de las

garantías de fundamentación y motivación, establecidas en los

artículos 14 y 16 de nuestra Constitución, en virtud de que el

Congreso de la Unión carece de facultades para legislar en materia

de normalización, ya que la materia de normalización no se

encuentra contemplada en el artículo 73 Constitucional.

El artículo 73 de nuestra Carta Magna, establece las facultades con

las que cuenta el Congreso de la Unión, y de un análisis realizado al

mismo se puede dilucidar que no le confiere facultades para legislar

en materia de normalización, lo que convierte a la LFSMN en una ley

inconstitucional, al ser emitida sin facultades constitucionales

expresas.

245

Derivado de lo anterior, y con base en lo establecido por el artículo

124 constitucional, “lo que no le está expresamente conferido a los

funcionarios federales, se entiende reservada a los Estados”129.

En este contexto, serian las legislaturas de los Estados, las

facultadas para emitir leyes en materia de normalización, situación

que de ninguna manera se intenta establecer en el presente trabajo,

puesto que la normalización es una materia que atañe a toda la

Federación en una semejanza con la materia del comercio.

Así las cosas, si una Ley Federal es emitida en contravención a lo

dispuesto por los artículos 73 y 124 de nuestra Carta Magna, ésta

por si sola es inconstitucional, violando las garantías individuales de

fundamentación y motivación que consagran los artículos 14 y 16

constitucionales.

La fracción XVIII del artículo 73, consagra la facultad otorgada por la

constitución al Congreso de la Unión para adoptar un sistema de pesas y medidas y legislar sobre dicha materia, lo que nos da el fundamento constitucional para la existencia de la antigua Ley sobre Pesas y Medidas de 1928.

129 Artículos 73 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

246

Pero dicho numeral, no puede ser el fundamento de la LFSMN, en cuanto a la materia de normalización, puesto que del precepto en cuestión y de ninguna otra facción del mismo artículo, se desprenden facultades para legislar en esa materia.

El artículo 73, en su fracción XVIII establece:

Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:

XVIII.- Para establecer casas de moneda, fijar las

condiciones que ésta debe tener, dictar

reglas para determinar el valor relativo de la

moneda extranjera y adoptar un sistema

general de pesas y medidas…

Como se aprecia con la simple lectura del artículo, éste establece de

manera limitativa las facultades del Congreso de la Unión en materia

de:

(i) Casas de moneda,

(ii) Reglas para determinar el valor relativo de la moneda

extranjera y,

(iii) Adoptar un sistema general de pesas y medidas.

247

De entre los actos, actividades o materias específicas que dicha

fracción alude, no se encuentra la materia de normalización, por lo

cual el Congreso está impedido para emitir leyes en dicha materia.

A este respecto, resulta de explorado Derecho que los órganos del

Estado (incluyendo a los Poderes de la Unión), solamente están

facultados para realizar los actos jurídicos que la ley expresamente

les confiere lo cual, tratándose de la competencia del Poder

Legislativo, se traduce en que solamente pueden actuar respecto de

las materias y con las limitaciones que la CPEUM expresamente les

confiere por conducto del artículo 73.

Sobre este asunto, el maestro Ignacio Burgoa O. señala:

“Las facultades legislativas del Congreso de la Unión,

consisten en las atribuciones que a favor de este

organismo establece la Constitución para elaborar

normas jurídicas (…) el conjunto de las mencionadas

facultades integran la competencia legislativa del

Congreso de la Unión… (Su competencia federal) se

deriva puntual y estrechamente del principio consagrado

en el artículo 124 constitucional, clásico en los

regímenes federativos, y que establece el sistema de

248

facultades expresas para las autoridades federales y

reservadas para las de los Estados. Conforme al él, el Congreso de la Unión, a título de cuerpo legislativo federal sólo puede expedir leyes en las materias que expresamente señala la Constitución…”130

Robustece la idea planteada, la siguiente tesis emitida por el Pleno

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación CLVIII/2000, que

establece:

“PODERES DE LA FEDERACIÓN. LAS ATRIBUCIONES DE UNO RESPECTO DE LOS OTROS SE ENCUENTRAN LIMITATIVAMENTE PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LA LEYES QUE A ELLA SE AJUSTAN. Del análisis de la CPEUM, se advierte, por una parte, que en su artículo 49 establece como nota característica del Gobierno Mexicano, el principio de división de poderes al señalar expresamente que “El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.” Determinando en su segundo párrafo, como regla general, que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, lo que sustenta el principio complementario de autonomía de cada poder. Por otra parte, también se aprecia que ambos principios no implican que los poderes tengan que actuar siempre y necesariamente separados, pues si bien cada uno tiene señaladas sus atribuciones (73, Congreso de la Unión; 74, facultades exclusivas de la Cámara de Diputados; 76, facultades exclusivas de la Cámara de Senadores; 77, facultades de ambas Cámaras en que no requieren de la intervención de la otra; 78, atribuciones de la

130 “Derecho Constitucional Mexicano”, Ed. Porrúa, México 1985, Pág. 643.

249

Comisión Permanente; 79, facultades de la autoridad de fiscalización superior de la Federación; 89, facultades y obligaciones del presidente de la República; 99, facultades del Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación), del examen de las mismas se aprecia que en varios casos se da una concurrencia de poderes, como ocurre, por ejemplo, en la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en que participan el Poder Legislativo, a través de la Cámara de Senadores, que hace la designación, y el presidente de la República, titular del Poder Ejecutivo, que presenta ternas para que de ellas se seleccione a quienes se designe. Conforme al principio de supremacía constitucional, cabe inferir que cuando se está en presencia de facultades u obligaciones de cada uno de los poderes que se relacionan con otro poder, las mismas deben estar expresamente señaladas en la propia Constitución y si bien el Congreso de la Unión tiene dentro de sus atribuciones dictar leyes, ello no puede exceder lo establecido en el artículo 49 de la Constitución, ni lo expresamente señalado en las disposiciones especificadas, relativas a las facultades y deberes de cada poder. Por consiguiente, las fracciones XXIV y XXX del artículo 73, que precisan como facultades del Congreso de la Unión la de”… expedir la ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión…”; y la de “… expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.”, deben interpretarse enmarcadas y limitadas por los principios referidos, es decir, salvaguardando el de división de poderes y el de autonomía de cada uno y regulando, en detalle, las facultades y obligaciones que a cada poder señala la propia Constitución, pero sin introducir atribuciones u obligaciones que no estén consignadas en la misma y que supusieran no ajustarse a ella, vulnerando los repetidos principios.”

250

Como se desprende de lo anterior, si bien es cierto conforme al

artículo 73, fracción XVIII de la CPEUM, el Congreso de la Unión

puede dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda

extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas; no

está facultado para legislar en materia de normalización, de tal

manera que al emitir en la LFSMN el apartado referente a la

normalización, está actuando fuera de su ámbito de atribuciones

constitucionales.

En otras palabras, en una correcta interpretación del precepto

constitucional mencionado, aún y cuando el Congreso de la Unión

puede dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda

extranjera y adoptar y sistema general de pesas y medidas, esa

potestad no le esta conferida para emitir leyes en materia de

normalización. Razón por la cual, la LFSMN se torna en

inconstitucional al carecer de la debida fundamentación y motivación

que requieren los actos legislativos.

Así las cosas, no encontramos ante un caso en el que un órgano del

Estado Federal (el Congreso de la Unión), actuó con base en un

precepto jurídico concreto (el artículo 73, fracción XVIII), para emitir

un acto de autoridad (la LFSMN), siendo que tal precepto no le faculta para legislar en materia de normalización.

251

En consecuencia, estamos en presencia de una clara violación a las

garantías de motivación y fundamentación consagradas en los

artículos 14 y 16 de la CPEUM.

Corrobora lo anterior, la siguiente Jurisprudencia:

“FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente este facultado para ello, ya que estos requisitos en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.

Así las cosas, si el fundamento de la LFSMN, supuestamente lo es

el artículo 73, fracción XVIII, dicha fundamentación adolece de un

vicio constitucional, en virtud de que en el multicitado artículo no le

fue conferida por parte del Poder Constituyente al Poder Legislativo

la facultad de legislar en materia de normalización.

Derivado de lo anterior, se debe tener presente que de acuerdo con

diversas tesis del Poder Judicial de la Federación, una vez que algún

órgano del Estado ha actuado (y, por ende, emitido un acto de

252

autoridad como lo es la LFSMN), con base en preceptos que fijan su

competencia y facultades, no le es posible cambiar el fundamento de

su actuación, afirmando que son aplicables otros preceptos diversos

que en el caso concreto no fundaron su acto.

Esto es así, ya que el artículo 16 de la CPEUM establece lo

siguiente:

Artículo 16.- Nadie puede ser molestado en su

persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,

sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.

...

El Maestro Ignacio Burgoa O., señala respecto del artículo

constitucional en comento, lo siguiente:

“El artículo 16 de nuestra Constitución es uno de los

preceptos que imparten mayor protección a cualquier

gobernado, sobre todo a través de la garantía de legalidad que consagra, la cual, dadas su extensión y efectividad jurídicas, pone a la

253

persona a salvo de todo acto de mera afectación a su esfera de derecho que no sólo sea arbitrario, es decir, que no esté basado en norma legal alguna,

sino contrario a cualquier precepto, independientemente de la jerarquía o naturaleza del ordenamiento a que éste pertenezca.”131

De acuerdo con el precepto constitucional en comento, la garantía

de legalidad consiste, esencialmente, en que para que una

autoridad, de cualquier índole que ésta sea, pueda afectar la esfera

jurídica de los gobernados, se requiere que ese acto de autoridad se

encuentre debidamente fundado y motivado, para que no deje en

estado de indefensión al particular.

El denominado “control de legalidad” de los actos de autoridad tiene

como objetivo en el contexto constitucional, que las autoridades se ciñan en forma estricta a las facultades que les otorga el legislador, para que sus determinaciones tengan en todo momento fundamento y consecuencias de derecho.

131 Las Garantías Individuales, Ignacio Burgoa Orihuela, Editorial Porrúa, 28ª

Edición, México 1996, Pág. 589.

254

En este orden de ideas, el Congreso de la Unión al emitir la LFSMN

se aparta de las facultades conferidas por el Poder Constituyente

consagradas en el artículo 73, lo que nos trae como consecuencia

una ausencia de fundamentación y motivación de la ley en comento.

Asimismo, el control de legalidad no se limita sólo al hecho de que

las autoridades que emiten la ley, reglamento, decreto, acto

administrativo y acuerdo, tenga facultades para ello, sino que las obliga a fundar y motivar debidamente sus actuaciones, con

objeto de que éstas no sean emitidas de forma arbitraria.

La fundamentación legal que exige el artículo 16 de nuestra Carta

Magna, estriba en que la autoridad tiene la obligación de determinar

la norma o normas en las que sustenta su actuación, pues de lo

contrario ésta será irremediablemente inconstitucional. Por lo que, al

emitir la LFSMN bajo el fundamento de la fracción XVIII del artículo

73, está yendo más allá de sus facultades, violando con ello la

garantía de legalidad.

Al respecto, el Maestro Burgoa comenta:

“La fundamentación legal de la causa del

procedimiento autoritario, de acuerdo con el espíritu

255

del legislador de 1857, que permanece intocado en la

Constitución actual, consiste en que los actos que

originen la molestia de que habla el artículo 16

constitucional, deben basarse en una disposición normativa general, es decir, que ésta prevea la situación concreta para la cual sea procedente realizar el acto de autoridad, que exista una ley que lo autorice.”132

Por su parte, la motivación legal consiste en la expresión ajustada

a situaciones verdaderas, de las causas, razones y circunstancias

por las cuales la autoridad considera actualizada la hipótesis

contenida en la norma que sirve como fundamento del acto de

autoridad. Pero si atendemos, a que el Congreso no tiene facultades

para legislar en materia de normalización, esto es, no cuenta con

fundamento constitucional para ello, es evidente que no puede

motivar su contenido.

Respecto de las garantías de fundamentación y motivación

establecidas en el artículo 16 de la Constitución, el Poder Judicial

Federal ha interpretado lo siguiente:

132 Las Garantías Individuales, Ignacio Burgoa Orihuela, Editorial Porrúa, 28ª

Edición, México 1996, Pág. 602.

256

“ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL. El requisito de fundamentación y motivación exigido por el artículo 16 Constitucional, al tener el rango de una garantía individual implica una obligación para las autoridades, de cualquier categoría que éstas sean, de actuar siempre con apego a las leyes y a la propia Constitución, de manera que sus actos no aparezcan emitidos arbitrariamente.”

Amparo en revisión 1377/1966. Salinas Mina de Oro, S.A. Septiembre 26 de 1966. Por unanimidad de 5 votos. Ponente: Mtro. Octubre. 2ª Sala.- Boletín 1960. Pág. 474.

“MOTIVACIÓN. La motivación exigida por el artículo 16 constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emitió llegó a la conclusión de que el acto concreto al cual se dirige se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se formuló la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal.”

Sexta Época, Tercera Parte: Vol. LXXVI, Pág. 44. A.R. 4862/59.- Pfizer de México, S.A.- 5 votos.

Jurisprudencia publicada en las páginas 668 y 669 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1975.

“FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, GARANTÍA DE. Cumplir lo preceptuado por el artículo 16 de la Constitución Federal, que exige que en todo acto de autoridad, se funde y motive la causa legal del procedimiento, deben satisfacerse dos clases de requisitos, uno de forma y otro de fondo. El elemento formal queda surtido cuando en el acuerdo, orden o resolución, se citan las disposiciones legales que se consideran aplicables al caso y se expresan los motivos que procedieron a su emisión. Para integrar el segundo elemento, es necesario que los motivos invocados sean reales y

257

ciertos y, que conforme a los preceptos invocados, sean bastantes para provocar el acto de autoridad”.

Semanario Judicial de la Federación. Sexta Época. Volumen CXXVIII. Tercera Parte. Enero de 1968. Segunda Sala. Página 21.

De los anteriores criterios sostenidos por el Poder Judicial de la

Federación se advierte que, para que un acto de autoridad, como lo

es la LFSMN, se encuentre debidamente fundada y motivada, es

necesario que, además de precisar exactamente los dispositivos

legales en que se sustenta según el caso concreto, exprese las

causas, circunstancias o motivos reales y ciertos que hayan

precedido y sean bastantes para provocarlo. Distinguiendo

claramente la perfecta adecuación entre los motivos aducidos y su

configuración en la hipótesis normativa que se apliquen al caso

concreto.

En consecuencia, no es suficiente que en un acto de autoridad como

lo es emitir la LFSMN, se señale la fracción XVIII del artículo 73

Constitucional, ya que éste en ninguna parte de su contenido

confiere facultades al Congreso de la Unión para legislar en materia

de normalización.

Así las cosas, el Maestro Ignacio Burgoa señala:

258

“Que la garantía de fundamentación “consiste en que los actos que originen la molestia deben basarse en una disposición normativa general, es decir, que ésta prevea la situación concreta para la cual sea procedente realizar el acto de autoridad”, por otro

lado expresa que la garantía de motivación exige que

“las circunstancias y modalidades del caso particular

encuadren dentro del marco general correspondiente

establecido por la ley”.133

De lo anterior se advierte que las garantías de fundamentación y

motivación tienen por objeto salvaguardar la garantía de legalidad

que, igualmente, consagra el artículo 16 de la Constitución Federal.

Ello, en la medida en que fijan ciertos límites a las autoridades

dentro de los cuales deben actuar al ejercitar actos que puedan

causar un perjuicio en la delicada esfera jurídica patrimonial de los

particulares.

En consecuencia, para cumplir con los requisitos tan esenciales

como la fundamentación y la motivación, es necesario que todo acto

de autoridad exprese los preceptos legales aplicables al caso 133 Las Garantías Individuales. Ed. Porrúa. 24ª. Edición, México 1992, Págs. 602 y

604.

259

concreto y, además, que dichos preceptos encuentren perfecta

adecuación con los motivos y circunstancias que inevitablemente

debe señalar la autoridad para justificar su resolución.

Ahora bien, el Poder Ejecutivo mediante la Administración Pública

Federal, de ninguna forma escapa de las garantías de

fundamentación y motivación consagradas en la Carta Magna, al

emitir cualquier acto, dígase ley, reglamento, decreto, acto

administrativo, acuerdo, circular, ya que es una obligación

constitucional, el respetar la garantía de legalidad con una correcta

fundamentación y motivación.

Por lo tanto, ni la LOAPF, ni el Reglamento Interior de la Secretaría

de Economía, ni otras leyes secundarias pueden conferir

atribuciones ni al Congreso de la Unión, ni a la Administración

Pública por conducto de las Secretarías de Estado para emitir

ordenamientos legales en la materia de normalización, en virtud de

que la Constitución no se las otorga.

Como puede apreciarse, resulta que las autoridades no pueden

modificar el fundamento de sus actos, con posterioridad a su

emisión. Tal principio constituye un elemento fundamental de

nuestro sistema jurídico que debe ser respetado por cualquier

260

autoridad que emita actos sujetos a una debida motivación y

fundamentación, tal como es el Congreso de la Unión respecto de la

LFSMN, puesto que dicha ley no tiene fundamento constitucional

para su emisión.

Así las cosas, el Congreso de la Unión se encuentra facultado para

emitir leyes, pero únicamente dentro del ámbito de atribuciones que

le confiere el artículo 73 de nuestra Carta Magna, en el cual, no se

encuentra la materia referente a la normalización, por ello, es

inconcuso que se pretenda establecer dicha atribución a la fracción

XVIII, ya que en ésta sólo se otorgan facultades para dictar reglas

para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas.

De tal manera, que es jurídicamente imposible que se haga una

interpretación integradora del precepto constitucional que se

violenta, porque lo correcto es realizar una interpretación literal del

mismo, dada la claridad con la que se distribuye el sistema

competencial en nuestro país, por lo que no es dable asegurar que

el Congreso de la Unión cuenta con facultades para legislar en

materia de normalización, cuando la CPEUM no se la confiere de

manera expresa.

261

Es por lo anterior, que la LFSMN en lo que respecta a la materia de

normalización es inconstitucional, puesto que tal acto legislativo

excede el ámbito de sus facultades, lo que se traduce en una

violación a la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 de

la CPEUM al carecer de la debida fundamentación y motivación que

requieren todos los actos de autoridad.

Esto es así, en virtud de que dicha materia, no se encuentra

expresamente enunciada en el catálogo de atribuciones conferidas

por el artículo 73 de la CPEUM al Congreso de la Unión.

262

VI.2 VIOLACIÓN DE LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS A LOS ARTÍCULO 71, FRACCIÓN I Y ÚLTIMO PÁRRAFO Y 72 DE LA CPEUM, ASÍ COMO A LO DISPUESTO POR LOS ARTÍCULOS 39 Y 45 DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y 60, 65, 87 Y 88 DEL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, AL NO RESPETAR EL PROCEDIMIENTO PARA LA CREACIÓN DE UNA LEY.

Las Normas Oficiales Mexicanas, violan lo dispuesto por los artículos

71, fracción I y último párrafo y 72 de la CPEUM, en relación a los

artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados

Unidos Mexicanos y 60, 65, 87 y 88 del Reglamento para el

Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos

Mexicanos, al no respetar los procedimientos de creación de una ley.

En virtud de lo anterior, al no cumplir con el procedimiento

constitucional para la creación de leyes, violan lo dispuesto por los

artículos 71, fracción I y último párrafo y 72 de la CPEUM, en

relación con lo dispuesto por los artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica

del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos y 60, 65, 87 y 88 del

263

Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los

Estados Unidos Mexicanos.

Para demostrar la inconstitucionalidad de las Normas Oficiales

Mexicanas, debemos analizar lo dispuesto por los artículos en

comento, los cuales en la parte conducente señalan:

Artículo 71.- El derecho de iniciar Leyes o Decretos

compete:

I. Al Presidente de la República;

II. A los diputados y senadores del Congreso de la

Unión y;

III. A las Legislaturas de los Estados.

Las iniciativas presentadas por el Presidente de la

República, por las legislaturas de los estados o por

las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego

a comisión. Las que presentaren los diputados o los

senadores, se sujetarán a los trámites que designe el

reglamento de debates.

264

Como se puede apreciar, para la creación de las leyes se debe

aplicar el procedimiento que contempla el último párrafo del artículo

transcrito; en dicho párrafo se aprecian los siguientes supuestos

representados de manera esquemática:

1)

Iniciativa presentada por: Pasa a:

El Presidente de la República

Comisión

2)

Iniciativa presentada por: Se sujetaran a:

Diputados o Senadores Los trámites que designe el reglamento de debates

Por otro lado el artículo 72 Constitucional en la parte relativa señala:

Artículo 72.- Todo proyecto de ley o decreto, cuya

resolución no sea exclusiva de alguna de las

Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas,

observándose el reglamento de debates sobre la

forma, intervalos y modo de proceder en las

discusiones y votaciones.

265

Así, el primer párrafo del artículo transcrito representado de forma

esquemática señala lo siguiente:

Observándose el reglamento de debates

sobre la forma, intervalos y modo de

proceder en las discusiones y

votaciones

Se discutirásucesivamente en

ambas

Todo proyecto de ley o decreto, cuya

resolución no sea exclusiva de alguna

de las Cámaras

Observándose el reglamento de debates

sobre la forma, intervalos y modo de

proceder en las discusiones y

votaciones

Se discutirásucesivamente en

ambas

Todo proyecto de ley o decreto, cuya

resolución no sea exclusiva de alguna

de las Cámaras

De lo anterior, tenemos que para el nacimiento de una ley se debe

discutir sucesivamente en ambas Cámaras y observar lo establecido

por el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de

proceder en las discusiones y votaciones, lo cual, en el

procedimiento establecido por la LFSMN para la creación de las

Normas Oficiales Mexicanas no se respeta, violando con ello el

procedimiento constitucional de creación de una ley.

Esta violación, se configura en el momento en que las Normas

Oficiales Mexicanas creadas con base en la LFSMN, imponen

derechos y obligaciones a los gobernados, esto es, tienen el carácter

de ser abstractas, impersonales y coactivas, como si fueran una

verdadera ley.

266

De ahí, que al tener las características propias de una ley, las

Normas Oficiales Mexicanas, tendrían que surgir a la vida jurídica

mediante el procedimiento de creación establecido por los artículos

71, fracción I y último párrafo y 72 de la CPEUM, por lo que al no

surgir de éstos son inconstitucionales.

Ahora bien, es claro que para la creación de las Normas Oficiales

Mexicanas no se aplicó lo ordenado por los artículos en antes

señalados, lo que trae como consecuencia la violación a lo

establecido por la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos

Mexicanos en sus artículos 39, 54 y demás aplicables, así como los

artículos 60, 65, 87, 88 y demás aplicables del Reglamento para el

Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos,

puesto que en ninguna de las etapas de su creación, se constituyó

una Comisión, para su aprobación y discusión.

Esto es, para el nacimiento de las Normas Oficiales Mexicanas el

proyecto de éstas, debía haber sido realizado por cualquiera de las

Cámaras integrantes del Congreso de la Unión (Diputados y/o

Senadores) y, sometidas a los establecido por los artículos 60, 65,

87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso

General de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que al no

267

realizarse dicho procedimiento, es por demás evidente la violación

constitucional en la que se incurre para su creación.

Es importante aclarar, que las Normas Oficiales Mexicanas al tener

el carácter de abstractas, impersonales y coercibles, con lo cual

generan derechos y obligaciones para los gobernados, deben de ser

generadas por el Congreso de la Unión.

Pero éste, al no contar con facultades para legislar en materia de

normalización, delega en la Administración Pública de una forma por

demás carente de fundamento la creación de éste tipo de

ordenamientos jurídicos, violando con ello lo establecido por los

artículos 71, fracción I y último párrafo y 72, así como lo establecido

por el artículo 73 de nuestra Carta Magna.

Por lo hasta aquí expuesto, se puede apreciar que resulta ilegal el

procedimiento de creación de las Normas Oficiales Mexicanas, ya

que no se aplicó lo dispuesto por los artículos 71, fracción I y último

párrafo y 72 en relación con los artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica

del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, así como lo

establecido por los artículos 60, 65, 87 y 88 del Reglamento para el

Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos

268

Mexicanos, artículos que en su parte conducente establecen lo

siguiente:

Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos:

Articulo 39.

1. Las Comisiones son órganos constituidos por el

Pleno, que a través de la elaboración de

dictámenes, informes, opiniones o resoluciones,

contribuyen a que la Cámara cumpla sus

atribuciones constitucionales y legales.

2. La Cámara de Diputados cuenta con comisiones

ordinarias que se mantienen de legislatura a

legislatura y son las siguientes:

I Agricultura y Ganadería; VI Cultura;

II Asuntos Indígenas; VII Defensa Nacional;

III Atención a Grupos Vulnerables;

VIII Derechos Humanos;

IV Ciencia y Tecnología; IX Desarrollo Metropolitano;

V Comunicaciones; X Desarrollo Rural;

269

XI Desarrollo Social; XXVI Pesca;

XII Economía; XXVII Población, Fronteras y Asuntos Migratorios;

XIII Educación Pública y Servicios Educativos;

XXVIII Presupuesto y Cuenta Pública;

XIV Energía; XXIX Puntos Constitucionales;

XV Equidad y Género; XXX Radio, Televisión y Cinematografía;

XVI Fomento Cooperativo y Economía Social;

XXXI Recursos Hidráulicos;

XVII Fortalecimiento al Federalismo;

XXXII Reforma Agraria;

XVIII Función Pública; XXXIII Relaciones Exteriores;

XIX Gobernación; XXXIV Salud;

XX Hacienda y Crédito Público; XXXV Seguridad Pública;

XXI Justicia; XXXVI Seguridad Social;

XXII Juventud y Deporte; XXXVII Trabajo y Previsión Social;

XXIII Marina; XXXVIII Transportes;

XXIV Medio Ambiente y Recursos Naturales;

XXXIX Turismo, y

XXV Participación Ciudadana; XL Vivienda

270

Articulo 45.

1. Los presidentes de las comisiones ordinarias, con

el acuerdo de éstas, podrán solicitar información o

documentación a las dependencias y entidades

del Ejecutivo Federal cuando se trate de un

asunto sobre su ramo o se discuta una iniciativa

relativa a las materias que les corresponda

atender de acuerdo con los ordenamientos

aplicables.

2. No procederá la solicitud de información o

documentación, cuando una u otra tengan el

carácter de reservada conforme a las

disposiciones legales aplicables.

3. El titular de la dependencia o entidad estará

obligado a proporcionar la información en un

plazo razonable; si la misma no fuere remitida, la

comisión podrá dirigirse oficialmente en queja al

titular de la dependencia o al C. Presidente de la

República.

271

4. Las comisiones ordinarias cuya materia se

corresponde con los ramos de la Administración

Pública Federal harán el estudio del informe a que

se refiere el primer párrafo del artículo 93

constitucional, según su competencia. Al efecto,

formularán un documento en el que consten las

conclusiones de su análisis. En su caso, podrán

requerir mayor información del ramo, o solicitar la

comparecencia de servidores públicos de la

dependencia ante la propia comisión. Si de las

conclusiones se desprenden situaciones que por

su importancia o trascendencia requieran la

presencia en la Cámara del titular de la

Dependencia, la comisión podrá solicitar al

Presidente de la Conferencia para la Dirección y

Programación de los Trabajos Legislativos que el

Secretario del Despacho o Jefe de Departamento

Administrativo correspondiente comparezca ante

el Pleno. Asimismo, se estará a lo dispuesto por

el párrafo segundo del artículo 93 constitucional.

272

5. Asimismo, las comisiones a que se refiere el

párrafo anterior y de acuerdo a su competencia,

darán opinión fundada a la Comisión de

Presupuesto y Cuenta Pública, con base en los

informes que rindan el Poder Ejecutivo Federal y

las demás entidades fiscalizadas, en los términos

del artículo 79, fracción I, de la Constitución.

Dichas opiniones deberán ser enviadas a más

tardar sesenta días después de la recepción de

los informes. La opinión fundada tendrá por objeto

hacer aportaciones a esa Comisión sobre

aspectos presupuestales específicos, en relación

al cumplimiento de los objetivos de los programas

del correspondiente ramo de la Administración

Pública Federal, y para que sean consideradas en

la revisión de la Cuenta Pública.

6. Las comisiones tendrán las tareas siguientes:

a) Elaborar su programa anual de trabajo;

273

b) Rendir un informe semestral de sus

actividades a la Conferencia para la Dirección

y Programación de los Trabajos Legislativos;

c) Organizar y mantener un archivo de todos los

asuntos que les sean turnados, que deberá ser

entregado a la Legislatura siguiente;

d) Sesionar cuando menos una vez al mes;

e) Resolver los asuntos que la Mesa Directiva de

la Cámara les turne;

f) Dictaminar, atender o resolver las iniciativas,

proyectos y proposiciones turnadas a las

mismas en los términos de los programas

legislativos acordados por la Conferencia para

la Dirección y Programación de los Trabajos

Legislativos; y

g) Realizar las actividades que se deriven de esta

ley, de los ordenamientos aplicables, de los

acuerdos tomados por el Pleno de la Cámara y

274

los que adopten por sí mismas con relación a

la materia o materias de su competencia.

7. Las comisiones tomarán sus decisiones por

mayoría de votos de sus miembros. En caso de

empate en la votación de un proyecto de

dictamen o resolución deberá repetirse la votación

en la misma sesión, y si resultare empate por

segunda vez, se discutirá y votará de nuevo el

asunto en la sesión inmediata, pero si aquél

persistiere, el asunto será resuelto en definitiva

por el Pleno, dando cuenta de ambas posiciones,

escuchando a los oradores a favor y en contra

que determine el Presidente de la Mesa Directiva

y conforme a las reglas del debate que rigen a la

Asamblea.

Los proyectos de dictamen de la Sección

Instructora y los de las comisiones encargadas de

resolver asuntos relacionados con imputaciones o

fincamiento de responsabilidades, así como de

juicio político y declaración de procedencia, sólo

275

pasarán al Pleno si son votados por la mayoría de

los integrantes respectivos.

Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso

General de los Estados Unidos Mexicanos:

Artículo 60.- Ninguna proposición o proyecto podrá

discutirse sin que primero pase a la Comisión o

Comisiones correspondientes y éstas hayan

dictaminado. Sólo podrá dispensarse este requisito

en los asuntos que por acuerdo expreso de la

Cámara se calificaren de urgente o de obvia

resolución.

Cuando la Cámara conozca de los permisos a que

se refieren las fracciones II, III y IV del Inciso B) del

Artículo 37 de la Constitución General, la Comisión

Legislativa correspondiente podrá formular dictamen

resolviendo varias solicitudes a la vez, integrando en

el proyecto de Decreto, tantos artículos como

permisos se concedan, sin perjuicio de que, puestos

a discusión, si un legislador así lo solicita, cualquier

artículo será reservado.

276

Artículo 65.- Para el despacho de los negocios se

nombrarán, de cada una de las Cámaras,

Comisiones Permanentes y especiales que los

examinen e instruyan hasta ponerlos en estado de

resolución.

Las Comisiones Permanentes se elegirán en la

primera sesión que verifiquen las Cámaras después

de la apertura del período de sesiones de su primer

año de su ejercicio.

Artículo 87.- Toda Comisión deberá presentar

dictamen en los negocios de su competencia, dentro

de los cinco días siguientes al de la fecha en que los

haya recibido. Todo dictamen deberá contener una

parte expositiva de las razones en que se funde y

concluir con proposiciones claras y sencillas que

puedan sujetarse a votación.

Artículo 88.- Para que haya dictamen de comisión,

deberá éste presentarse firmado por la mayoría de

los individuos que la componen. Si alguno o algunos

277

de ellos desistiesen del parecer de dicha mayoría,

podrán presentar voto particular por escrito.

Conforme a los artículos transcritos, es claro que las Normas

Oficiales Mexicanas no tienen naturaleza jurídica de ley, pero sin

embargo imponen derechos y obligaciones a los gobernados, así

como el establecimiento de sanciones para su incumplimiento.

Así las cosas, la sola imposición de obligaciones y la coercibilidad de

las Normas Oficiales Mexicanas, le otorgan una calidad que

constitucionalmente no les es conferida, esto es, no cuentan con las

características para ser una ley, tal y como se señaló en el capítulo

III de este trabajo.

De tal manera, que al contar con características propias de una ley,

su creación debió de respetar el proceso legislativo consagrado por

el artículo 71 de la Constitución, lo que al no configurarse se traduce

en una clara violación al procedo constitucional establecido para la

creación de una ley, puesto que, no sigue con el procedimiento de

discusión sucesiva en ambas Cámaras, ni mucho menos se crea un

Comité que dictamine el contenido de las Normas Oficiales

Mexicanas.

278

Por lo que, si las Normas Oficiales Mexicanas son creadas bajo lo

establecido por la LFSMN, es claro que no se respeta lo señalado

por la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos,

al no establecer comisiones ordinarias para la creación y discusión

de los proyectos y/o dictámenes de las mismas, así como lo

establecido por el Reglamento para el Gobierno Interior del

Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, al no discutirse

los proyectos y/o dictámenes de éstas ante las comisión

correspondiente.

De tal manera, que la creación de las Normas Oficiales Mexicanas

no sólo violan lo establecido por los artículos 71, fracción I y último

párrafo y 72 de la Constitución, sino también lo establecido en los

artículos aplicables a la Ley Orgánica del Congreso de los Estados

Unidos Mexicanos y del Reglamento para el Gobierno Interior del

Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, lo que las

hace a todas luces inconstitucionales.

Por lo tanto, si una Norma Oficial Mexicana impone determinadas

obligaciones para asegurar la calidad de ciertos productos o para

desarrollar, procesar, importar, exportar, etc. mercancías, pero sobre

todo impone sanciones, es claro que no cuenta con la coercibilidad

necesaria para obligar a su cumplimiento, ya que desde su creación

279

aduce de violaciones constitucionales al no cumplir con el

procedimiento para la creación de leyes, que es el único

ordenamiento jurídico capaz de imponer sanciones a los

gobernados.

Por ello, aún y cuando se esté en la hipótesis normativa de

incumplimiento prevista por las Normas Oficiales Mexicanas, éstas

no puedes ser coercibles ya que adolecen de un vicio constitucional

desde su nacimiento.

En ese orden de ideas, si una Norma Oficial Mexicana impone una

carga o establece una sanción por la violación de ciertos parámetros

establecidos en la misma, lo procedente es que el particular al ver

afectado su interés jurídico acuda al Juicio de Amparo solicitando la

protección de la Justicia Federal, ya que estas violan lo establecido

por la Constitución para la creación de leyes.

Por lo anterior, si las Normas Oficiales Mexicanas tienen el carácter

de ser abstractas, impersonales y coercibles, el hecho de nacer a la

vida jurídica conforme a los establecido por la LFSMN viola lo

establecidos por los artículos 71, fracción I y último párrafo y 72 de la

CPEUM, convirtiéndolas en inconstitucionales.

280

VI.3 VIOLACIÓN A LAS GARANTÍAS DE AUDIENCIA PREVIA Y LEGALIDAD CONSAGRADAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES, EN RELACIÓN CON LOS ARTÍCULOS 112, 112-A, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120 Y 120-A DE LA LFSMN Y 100, 102, 103 Y 104 DE SU REGLAMENTO.

La LFSMN así como su reglamento, transgreden las garantías de

audiencia y de legalidad que asisten a los gobernados, y que se

encuentran establecidas en los artículos 14 y 16 Constitucionales, en

los siguientes términos:

Las garantías de seguridad jurídica son: derechos subjetivos

públicos a favor de los gobernados, que pueden ser oponibles a los

órganos estatales, a fin de exigirles que se sujeten a un conjunto de

requisitos previos a la comisión de actos que pudieran afectar la

esfera jurídica de los individuos, para que éstos no caigan en la

indefensión o la incertidumbre jurídica, lo que hace posible la

pervivencia de condiciones de igualdad y libertad para todos los

sujetos de derechos y obligaciones.

281

El artículo 14 de nuestra Carta Magna señala en su segundo párrafo

lo siguiente:

“Artículo 14.-

Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de

sus propiedades, posesiones o derechos, sino

mediante juicio seguido ante los tribunales

previamente establecidos, en el que se cumplan las

formalidades esenciales del procedimiento y

conforme a las leyes expedidas con anterioridad al

hecho.

(…)”

El precepto en cita contiene una de las limitaciones más importantes

a la actividad gubernativa, que consiste en que ninguna autoridad en

ninguna materia puede privar a un gobernado de sus derechos sin

cumplir con todos y cada uno de los requisitos taxativamente

impuestos.

Así, el artículo 14 de nuestra Carta Magna, establece la garantía de

audiencia previa, esto es, la posibilidad que tienen los gobernados

de tener un juicio previo, en donde se les permita conforme a las

282

leyes procesales ofrecer pruebas y alegatos que desvirtúen lo

manifestado por la autoridad.

“La seguridad jurídica es la certeza que debe tener el gobernado de

que su persona, su familia, sus posesiones o sus derechos serán

respetados por la autoridad, pero si ésta debe producir una

afectación en ellos, deberá ajustarse a los procedimientos

previamente establecidos en la CPEUM y las leyes secundarias”134.

De la definición anterior encontramos 5 elementos integrantes de la

seguridad jurídica:

1. Derechos subjetivos públicos a favor de los gobernados: Son derechos subjetivos porque entrañan una

facultad que se deriva de una norma, y son públicos porque

se pueden hacer valer ante sujetos pasivos públicos, es

decir, el Estado y sus autoridades.

2. Oponibles a los órganos estatales: Significa que el

respeto a este conjunto de garantías puede ser reclamado

al Estado.

134 Las Garantías de Seguridad Jurídica, Colección Garantías Individuales,

Suprema Corte de Justicia de la Nación, primera edición.

283

3. Requisitos previos a la comisión de actos que pudieran afectar la esfera jurídica de los individuos: Los requisitos

están previstos en la Constitución y en las leyes

secundarias. Si el Estado comete actos donde tales

requisitos no hayan sido cubiertos, la seguridad jurídica de

los gobernados se verá vulnerada.

4. No caer en estado de indefensión o de incertidumbre jurídica: La nobleza y la majestad de las garantías de

seguridad jurídica radican en que éstas se erigen como

baluartes del acceso efectivo a la justicia, al que tienen

pleno derecho los individuos de toda sociedad libre y

democrática, donde el Estado no subordina a sus intereses

la estabilidad social que demanda la subsistencia del

derecho.

5. Pervivencia de condiciones de igualdad y libertad para todos los sujetos de derechos y obligaciones: Mientras

la conducta del Estado para con los particulares no

desborde el marco de libertad y de igualdad que el texto

constitucional asegura a través de las garantías

individuales, es de esperar que la situación igualitaria y

284

libertaria de los gobernados no degenere en condiciones de

desigualdad que preludien una era de caos social.

De lo anterior se desprende que la importancia de las garantías de

seguridad jurídica es fundamental: de ellas depende el sostenimiento

del Estado constitucional y democrático de derecho.

En efecto, las garantías de seguridad jurídica entrañan la prohibición

para las autoridades de llevar a cabo actos de afectación en contra

de particulares y, cuando deban llevarlos a cabo, deberán cumplir

con los requisitos previamente establecidos, con el fin de no vulnerar

la esfera jurídica de los individuos a los que dicho acto está dirigido.

A efecto de determinar cuales son los requisitos para privar a un

particular de sus derechos, es menester recordar que la garantía de

audiencia está integrada por cuatro garantías específicas de

seguridad jurídica, a saber:

(i) El juicio previo al acto de aplicación;

(ii) Que el juicio se siga ante tribunales previamente

establecidos;

285

(iii) Que se cumplan las formalidades esenciales del

procedimiento; y

(iv) Que se juzgue con base a las leyes vigentes con antelación

a la causa que origine el juicio.

Estas cuatro garantías específicas son necesariamente

concurrentes.

Así, en tanto que la garantía de audiencia se forma con la conjunción

indispensable de las cuatro, se entiende vulnerada con la sola

violación de una de ellas.

Respecto a la garantía de audiencia conviene citar algunos

precedentes de nuestros Tribunales Federales:

“AUDIENCIA. GARANTÍA DE.- La garantía de audiencia que consagra el artículo 14 constitucional exige que antes de privar a una persona de sus derechos, se le debe dar oportunidad de alegar y probar lo que a su derecho corresponda, lo que implica darle a conocer en forma plena y cabal todos los datos o elementos que puedan fundar y motivar el acto de autoridad, pues de lo contrario malamente podría alegar y probar en forma adecuada y congruente. Y tal garantía debe ser respetada siempre por las autoridades administrativas, aunque la ley que rija el acto no prevea o establezca ese debido proceso legal, y aunque estimen que sus facultades para actuar son discrecionales, a menos que aleguen y demuestren razonablemente que el interés público o la seguridad nacional justifican que no se otorguen en esa forma el derecho de previa

286

audiencia. Esto, claro ésta, entorpece en alguna manera los procedimientos administrativos, pero ese es el precio de la democracia.”

PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

Amparo en revisión 607/77, Julio César Aguilera Saavedra. 20 de septiembre de 1977, unanimidad de votos.

Volúmenes 103-108, sexta parte. P.36.

“AUDIENCIA, GARANTÍA DE. ACTOS ADMINISTRATIVOS.- Dentro de nuestro sistema constitucional no basta que una autoridad tenga atribuciones para dictar alguna determinación, para que ésta se considere legal e imperiosamente obedecida; máxime cuando tal determinación es revocatoria de otra anterior otorgada a favor de algún individuo. Los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República imponen a todas las autoridades del país la obligación de oír en defensa a los posibles afectados con tales determinaciones, así como la de que éstas al pronunciarse, se encuentren debidamente fundadas y motivadas.”

Sexta Época, Tercera Parte:

Volumen XV, p. 33.- A.R. 7225/57.- Benajamín Romero Villa.- 4 votos.

Volumen XIX, p.47.- A.R. 5501/58.- “Laboratorios Doctomex”, S.A.- 4 votos.

Volumen XXIII, p. 9.- A.R. 5723/58.- Laboratorios Liomont. S.A.- 5 votos.

Volumen XXXIII, p. 21.- A.R. 2125/59.- Antonio García Miche.- 5 votos.

287

Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1975. Tercera parte. Segunda Sala. Tesis 336.p.564.

“AUDIENCIA, GARANTÍA DE. DEBE RESPETARSE AUNQUE LA LEY EN QUE SE FUNDE LA RESOLUCIÓN NO PREVEA EL PROCEDIMIENTO PARA TAL EFECTO.- La circunstancia de que no exista en la ley aplicable precepto alguno que imponga a la autoridad responsable la obligación de respetar a alguno de los interesados la garantía de previa audiencia para pronunciar la resolución de un asunto, cuando los actos reclamados lo perjudican, no exime a la autoridad de darle oportunidad de oírlo en defensa, en atención a que, en ausencia de precepto específico, se halla el mandato imperativo del artículo 14 constitucional, que protege dicha garantía a favor de todos los gobernados, sin excepción”.

Sexta Época. Tercera Parte:

Volumen LXXXVIII, p. 30. A.R. 831/64.- Mercedes de la Rosa Puente.- 5 votos.

Volumen 26, p. 122.- A-R- 2462/70.- Poblado “Villa Rica”. Opio de Actopan, Ver. 5 votos.

Volumen 26, p. 122.- A.R. 2462/70.- Poblado las Cruces, hoy Francisco I. Madero, Opio de Lagos de Moreno, Jal.- 5 votos.

Volumen 63, p. 25.- A.R. 3372/73.- Carmen Gómez de Mendoza.- 5 votos. Volumen 63, p. 25.- A.R. 2422/73.- Adolfo Cárdenas Guerra.- 5 votos.

Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1975, tercera parte. Sala Segunda, tesis 339, p. 569. apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte. Salas y tesis Comunes, tesis 268. p. 483.”

En esos términos, por disposición de la Ley Fundamental, los

gobernados tenemos derecho a que, si alguna autoridad intenta

288

emitir un acto privativo en nuestro perjurio, éste se expida previa

audiencia o mediante juicio, mismo que debe seguirse ante

tribunales cumpliéndose en todo momento las formalidades

esenciales del procedimiento. Además en el juicio que se siga

deberán aplicarse las leyes exactamente aplicables al caso concreto.

Respecto de la tercera de esas garantías específicas, debemos

precisar que las formalidades esenciales del procedimiento se

constituyen por una serie de actos concatenados entre sí que

necesariamente deben llevarse a cabo para dirimir una contienda,

para declarar un derecho, imponer una sanción o en general, para

fijar una situación jurídica concreta respecto de un particular.

Estas formalidades son, en esencia, todos los actos que

necesariamente deben verificarse para que no quede duda de que el

particular ha sido auténticamente oído en el procedimiento de que se

trate.

Así, las formalidades esenciales del procedimiento consisten en

aquellas condiciones sustanciales, permanentes e inmutables que

deben reconocerse en todo juicio para que éste sea lo que es y no

otra cosa.

289

Dichas condiciones esenciales, se traducen en brindar al posible

afectado por el acto privativo, dentro del juicio previo a su emisión, la

oportunidad de defensa, la oportunidad probatoria, la oportunidad de

alegar y el derecho de que la sentencia que se dicte resuelva la

cuestión efectivamente planteada atendiendo a los argumentos de

defensa.

Por ello, un juicio o procedimiento reunirá en su desarrollo las

formalidades esenciales del procedimiento, si las leyes que lo

regulan y las autoridades que lo tramitan establecen y cumplen los

siguientes requisitos fundamentales:

1. Que el particular tenga conocimiento del inicio del

procedimiento;

2. Que tenga conocimiento de la cuestión a debate y de las

consecuencias privativas que se producirán en caso de que

prospere la acción;

3. Que se le dé oportunidad de presentar sus defensas;

4. Que se organice un sistema de comprobación o

confirmación para que quien afirme o sostenga una cosa lo

290

demuestre y quién sostenga lo contrario pueda también

comprobarlo;

5. Que se dé oportunidad a las partes de formular y presentar

alegaciones y,

6. Que el procedimiento concluya con una resolución que

decida sobre la cuestión debatida y, al mismo tiempo, fije la

forma en que ha de cumplirse.

Ahora bien, en el caso concreto la LFSMN, su Reglamento, así como

la LFPC, no establecen un procedimiento que cumpla con todas las

formalidades esenciales del procedimiento y con ello vulneran en

perjuicio de los gobernados la garantía de seguridad jurídica

compuesta por la garantía de audiencia previa y de de debido

proceso legal establecidas por la Constitución.

Esto es, no existe un procedimiento concreto establecido por la

LFSMN, ni por su reglamento y mucho menos en la LFPC para la

verificación y vigilancia de las Normas Oficiales Mexicanas, ni mucho

menos para su sanción.

Esto es así, debido a que el procedimiento establecido en los

artículos 112 a 120-A de la LFSMN, en relación a los artículos 100 a

291

104 de su reglamento no se establecen con precisión las

formalidades esenciales del procedimiento, al no señalar con

claridad la forma en la que inicia el procedimiento.

Los artículos en comento establecen textualmente lo siguiente:

Ley Federal sobre Metrología y Normalización

CAPITULO II

De las Sanciones

ARTICULO 112.- El incumplimiento a lo dispuesto en

esta Ley y demás disposiciones derivadas de ella,

será sancionado administrativamente por las

dependencias conforme a sus atribuciones y en base

a las actas de verificación y dictámenes de

laboratorios acreditados que les sean presentados a

la dependencia encargada de vigilar el cumplimiento

de la norma conforme lo establecido en esta Ley. Sin

perjuicio de las sanciones establecidas en otros

ordenamientos legales, las sanciones aplicables

serán las siguientes:

292

I. Multa;

II. Clausura temporal o definitiva, que podrá ser parcial o total;

III. Arresto hasta por treinta y seis horas;

IV. Suspensión o revocación de la autorización,

aprobación, o registro según corresponda; y

V. Suspensión o cancelación del documento donde

consten los resultados de la evaluación de la

conformidad, así como de la autorización del uso

de contraseñas y marcas registradas.

ARTÍCULO 112-A.- Se sancionará con multa las conductas u omisiones siguientes:

I. De veinte a tres mil veces el salario mínimo

cuando:

a) No se proporcione a las dependencias los

informes que requieran respecto de las

materias previstas en esta Ley;

293

b) No se exhiba el documento que compruebe el

cumplimiento con las normas oficiales

mexicanas que le sea requerido; o

c) Se contravenga una norma oficial mexicana

relativa a información comercial, y ello no

represente engaño al consumidor;

II. De quinientas a ocho mil veces el salario mínimo

cuando:

a) Se modifique sustancialmente un producto,

proceso, método, instalación, servicio o

actividad sujeto a una evaluación de la

conformidad, sin haber dado aviso a la

dependencia competente o a la persona

acreditada y aprobada que la hubiere

evaluado;

b) No se efectúe el acondicionamiento,

reprocesamiento, reparación, substitución o

modificación, a que se refieren los artículos 57

294

y 109, en los términos señalados por la

dependencia competente;

c) Se utilice cualquier documento donde consten

los resultados de la evaluación de la

conformidad, la autorización de uso de

contraseña, emblema o marca registrada, o

que compruebe el cumplimiento con esta Ley

y las disposiciones que de ella derivan, para

un fin distinto del que motivó su expedición;

d) Se contravengan disposiciones contenidas en

las normas oficiales mexicanas;

e) Se cometa cualquier infracción a la presente

Ley, no prevista en este artículo;

III. De tres mil a catorce mil veces el salario mínimo

cuando:

a) Se incurra en conductas u omisiones que

impliquen engaño al consumidor o constituyan

una práctica que pueda inducir a error;

295

b) Se ostenten contraseñas, marcas registradas,

emblemas, insignias, calcomanías o algún otro

distintivo sin la autorización correspondiente; o

c) Se disponga de productos o servicios

inmovilizados;

IV. De cinco mil a veinte mil veces el salario mínimo

cuando se incurra en conductas u omisiones que

impliquen grave riesgo a la salud, vida o

seguridad humana, animal o vegetal, al medio

ambiente o demás finalidades contempladas en

el artículo 40;

Para efectos del presente artículo, se entenderá por

salario mínimo, el salario mínimo general diario

vigente en el Distrito Federal al momento de

cometerse la infracción.

ARTÍCULO 113.- En todos los casos de reincidencia

se duplicará la multa impuesta por la infracción

anterior, sin que en cada caso su monto total exceda

del doble del máximo fijado en el artículo anterior.

296

Se entiende por reincidencia, para los efectos de esta

Ley y demás disposiciones derivadas de ella, cada

una de las subsecuentes infracciones a un mismo

precepto, cometidas dentro los dos años siguientes a

la fecha del acta en que se hizo constar la infracción

precedente, siempre que ésta no hubiese sido

desvirtuada.

ARTICULO 114.- Las sanciones serán impuestas

con base en las actas levantadas, en los resultados

de las comprobaciones o verificaciones, en los datos

que ostenten los productos, sus etiquetas, envases, o

empaques en la omisión de los que deberían

ostentar, en base a los documentos emitidos por las

personas a que se refiere el artículo 84 de la Ley o

con base en cualquier otro elemento o circunstancia

de la que se infiera en forma fehaciente infracción a

esta Ley o demás disposiciones derivadas de ella. En

todo caso las resoluciones en materia de sanciones

deberán ser fundadas y motivadas y tomando en

consideración los criterios establecidos en el artículo

siguiente.

297

ARTÍCULO 115.- Para la determinación de las

sanciones deberá tenerse en cuenta:

I. El carácter intencional o no de la acción u

omisión constitutiva de la infracción;

II. La gravedad que la infracción implique en

relación con el comercio de productos o la

prestación de servicios, así como el perjuicio

ocasionado a los consumidores; y

III. Las condiciones económicas del infractor.

ARTICULO 116.- Cuando en una misma acta se

hagan constar diversas infracciones, las multas se

determinarán separadamente y, por la suma

resultante de todas ellas, se expedirá la resolución

respectiva.

También cuando en una misma acta se comprendan

dos o más infractores, a cada uno de ellos se

impondrá la sanción que preceda. Si el infractor no

intervino en la diligencia se le dará vista del acta por

el término de diez días hábiles, transcurrido el cual, si

298

no desvirtúa la infracción, se le impondrá la sanción

correspondiente.

Cuando el motivo de una infracción sea el uso de

varios instrumentos para medir, la multa se

computará en relación con cada uno de ellos y si hay

varias prevenciones infringidas también se

determinarán por separado.

ARTICULO 117.- Las sanciones que procedan de

conformidad con esta Ley y demás disposiciones

derivadas de ella se impondrá sin perjuicio de las

penas que correspondan a los delitos en que incurran

los infractores.

ARTÍCULO 118.- La Secretaría y las dependencias

competentes de oficio, a petición de la Comisión

Nacional de Normalización o de cualquier interesado,

previo cumplimiento de la garantía de audiencia de

acuerdo a lo establecido en la LFPA, podrán

suspender total o parcialmente el registro, la

autorización, o la aprobación, según corresponda, de

los organismos nacionales de normalización, de las

299

entidades de acreditación o de las personas

acreditadas cuando:

I. No proporcionen a la Secretaría o a las

dependencias competentes en forma oportuna y

completa los informes que le sean requeridos

respecto a su funcionamiento y operación;

II. Se impida u obstaculice las funciones de

verificación y vigilancia;

III. Se disminuyan los recursos o la capacidad

necesarios para realizar sus funciones, o dejen

de observar las condiciones conforme a las

cuales se les otorgó la autorización o aprobación;

IV. Se suspenda la acreditación otorgada por una

entidad de acreditación; o

V. Reincidan en el mal uso de alguna contraseña

oficial, marca registrada o emblema.

Tratándose de los organismos nacionales de

normalización, procederá la suspensión del registro

300

para operar cuando se incurra en el supuesto de las

fracciones I y II de este artículo o se deje de cumplir

con alguno de los requisitos u obligaciones a que se

refieren los artículos 65 y 66.

Para los laboratorios de calibración, además de lo

dispuesto en las fracciones anteriores, procederá la

suspensión cuando se compruebe que se ha

degradado el nivel de exactitud con que fue

autorizado o no se cumpla con las disposiciones que

rijan el funcionamiento del Sistema Nacional de

Calibración.

La suspensión durará en tanto no se cumpla con los

requisitos u obligaciones respectivas, pudiendo

concretarse ésta, sólo al área de incumplimiento

cuando sea posible.

ARTÍCULO 119.- La Secretaría y las dependencias

competentes de oficio, a petición de la Comisión

Nacional de Normalización o de cualquier interesado,

previo cumplimiento de la garantía de audiencia de

acuerdo a lo establecido en la LFPA, podrá revocar

301

total o parcialmente la autorización o aprobación,

según corresponda, de las entidades de acreditación

o de las personas acreditadas cuando:

I. Emitan acreditaciones, certificados, dictámenes,

actas o algún otro documento que contenga

información falsa, relativos a las actividades para

las cuales fueron autorizadas, acreditadas o

aprobadas;

II. Nieguen reiterada o injustificadamente el

proporcionar el servicio que se les solicite;

III. Reincidan en los supuestos a que se refieren las

fracciones I y II del artículo anterior, o en el caso

de la fracción III de dicho artículo, la disminución

de recursos o de capacidad para emitir

certificados o dictámenes se prolongue por más

de tres meses consecutivos; o

IV. Renuncien expresamente a la autorización,

acreditación o aprobación otorgada. En el caso

302

de personas acreditadas se cancele su

acreditación por una entidad de acreditación.

La revocación conllevará la entrega a la autoridad

competente de la documentación relativa a las

actividades para las cuales dichas entidades fueron

autorizadas, y aprobadas, la prohibición de

ostentarse como tales, así como la de utilizar

cualquier tipo de información o emblema pertinente a

tales actividades.

ARTÍCULO 120.- La Secretaría, de oficio, o a

petición de las dependencias competentes, de la

Comisión Nacional de Normalización o de cualquier

interesado, previo cumplimiento de la garantía de

audiencia de acuerdo a lo establecido en la LFPA,

podrá cancelar el registro para operar a los

organismos nacionales de normalización cuando:

I. Se reincida en las infracciones a que se refiere el

artículo 118;

303

II. Se expidan normas mexicanas sin que haya

existido consenso o sea evidente que se

pretendió favorecer los intereses de un sector; o

III. En el caso de la fracción III del artículo 118, la

disminución de recursos o de capacidad para

expedir normas se prolongue por más de tres

meses consecutivos.

ARTICULO 120-A.- Cuando derivado de una

verificación se determine la comisión de una

infracción, y el visitado cuente con un documento

expedido por persona acreditada y aprobada, se le

impondrá a ésta una multa equivalente a la que

corresponda al visitado en virtud de la infracción

cometida, siempre que exista negligencia, dolo o

mala fe en dicha expedición, sin perjuicio de las

demás sanciones que le correspondan.

304

Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización

Artículo 100. Cuando por la magnitud de las

violaciones no sea posible inmovilizar los productos,

se procederá a la clausura del establecimiento,

previa resolución de la Secretaría o de la autoridad

competente.

Artículo 101. Cuando se presente un dictamen,

certificado, informe u otro documento expedido por

personas acreditadas y aprobadas, los verificadores

comprobarán su vigencia, haciéndolo constar en el

acta respectiva y, en su caso, se procederá a recabar

las muestras respectivas en los términos de los

artículos 91 y 101 de la Ley.

Una vez oído al infractor y desahogadas las pruebas

ofrecidas y admitidas, se procederá a dictar por

escrito la resolución que proceda, dentro de los diez

días siguientes, la cual será notificada en forma

personal o por correo certificado.

305

Artículo 102. Para los efectos de la fracción V del

artículo 112 de la Ley, las dependencias

competentes podrán suspender o cancelar los

documentos donde consten los resultados de la

evaluación de la conformidad, expedidos por ellas o

por las personas acreditadas y aprobadas cuando:

I. Durante una visita de verificación se demuestre el

incumplimiento con las normas oficiales

mexicanas aplicables, sin perjuicio de lo

dispuesto por los artículos 93 y 102 de la Ley;

II. No se cumpla con las características y

condiciones establecidas en el certificado;

III. Se hayan efectuado modificaciones al producto

sin haber solicitado previamente el visto bueno de

la dependencia u organismo de certificación

correspondiente, o

IV. El documento donde consten los resultados de la

evaluación de la conformidad pierda su utilidad o

se modifiquen o dejen de existir las

306

circunstancias que dieron origen al mismo, previa

petición de parte.

Artículo 103. Para los efectos de los artículos 112,

fracción IV, 118 y 119 de la Ley, la autorización para

operar como entidad de acreditación podrá ser

suspendida total o parcialmente o revocada, siempre

y cuando exista un previo apercibimiento por parte de

la Secretaría, la cual fijará un plazo no inferior a 90

días naturales para subsanar o corregir los hechos

correspondientes.

Transcurrido dicho plazo sin que las entidades de

acreditación hayan justificado y, en su caso,

corregido o subsanado los hechos antes citados, la

Secretaría emitirá resolución en la que suspenda o

revoque la autorización, la cual surtirá efectos a los

tres meses de su publicación en el Diario Oficial de la

Federación.

Artículo 104. Cuando en los términos de los artículos

118 y 119 de la Ley se suspenda total o

parcialmente, o bien se revoque la autorización de

307

una entidad de acreditación y, en consecuencia ésta

cese en sus funciones, la Secretaría tendrá a su

cargo la actividad de acreditación en la rama o sector

correspondiente, mientras persista la suspensión o

no se autorice otra entidad de acreditación al efecto,

respectivamente.

En este supuesto, la información de la entidad de

acreditación relativa a su operación y a las

acreditaciones otorgadas, deberá entregarse a la

Secretaría.

De las transcripciones anteriores, podemos visualizar que ni la Ley

Federal sobre Metrología y Normalización ni de su reglamento,

LFSMNse establecen loas conductas, actos u omisiones que

configuren una sanción de clausura temporal o definitiva, parcial o total, aunado a las violaciones procesales en las que se incurren

al no especificar con claridad la manera en la que se debe notificar a

los particulares y el proceso para llevar a cabo dicha clausura, así

como las otras sanciones distintas a la multa.

Derivado de lo anterior, al existir un procedimiento concreto en la

LFSMN, mediante el cual se imponga una sanción como la clausura,

308

que deja muchas lagunas en cuanto a su supuestos, es que

acudimos al procedimiento administrativo establecido por la LFPA, la

cual establece:

DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

CAPITULO PRIMERO

DISPOSICIONES GENERALES

Artículo 12.- Las disposiciones de este Título son aplicables a la actuación de los particulares ante la Administración Pública Federal, así como

a los actos a través de los cuales se desenvuelve la

función administrativa.

Dicho procedimiento, se efectúa ante la Administración Pública

Federal, por lo que el supuesto incumplimiento de alguna Norma

Oficial Mexicana, se da con las dependencias normalizadoras las

cuales en estricto derecho, al no ser definidas por ninguna ley violan

la garantía de seguridad jurídica establecida por los artículos 14 y 16

de la Constitución, aunado a que no correspondería efectuar un

procedimiento de carácter administrativo en contra de dichas

dependencias normalizadoras.

309

Artículo 14.- El procedimiento administrativo podrá

iniciarse de oficio o a petición de parte interesada.

Artículo 15.- La Administración Pública Federal no

podrá exigir más formalidades que las

expresamente previstas en la ley.

Las promociones deberán hacerse por escrito en el

que se precisará el nombre, denominación o razón

social de quién o quiénes promuevan, en su caso

de su representante legal, domicilio para recibir

notificaciones, así como nombre de la persona o

personas autorizadas para recibirlas, la petición que

se formula, los hechos o razones que dan motivo a

la petición, el órgano administrativo a que se dirigen

y lugar y fecha de su emisión. El escrito deberá

estar firmado por el interesado o su representante

legal, a menos que no sepa o no pueda firmar, caso

en el cual, se imprimirá su huella digital.

El promovente deberá adjuntar a su escrito los

documentos que acrediten su personalidad, así

310

como los que en cada caso sean requeridos en los

ordenamientos respectivos.

Artículo 17.- Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se

entenderán las resoluciones en sentido negativo al

promovente, a menos que en otra disposición legal

o administrativa de carácter general se prevea lo

contrario. A petición del interesado, se deberá

expedir constancia de tal circunstancia dentro de

los dos días hábiles siguientes a la presentación de

la solicitud respectiva ante quien deba resolver;

igual constancia deberá expedirse cuando otras

disposiciones prevean que transcurrido el plazo

aplicable la resolución deba entenderse en sentido

positivo.

En el caso de que se recurra la negativa por falta

de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro

311

del mismo término, se entenderá confirmada en

sentido negativo.

En este punto, es importante señalar que ni la LFSMN ni su

reglamento, establecen un plazo para determinar las sanciones

aplicables al incumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas, por

lo que se deja en estado de indefensión a los particulares al no

conocer los actos u omisiones que dieron origen al establecimiento

de las mismas.

De lo anterior, y en el supuesto de que las Normas Oficiales

Mexicanas fueran un acto administrativo, el procedimiento para

imponer una sanción como lo es la clausura, por su incumplimiento

debería iniciarse conforme a lo establecido por la LFPA.

Pero como se analizó en el capítulo V, las Normas Oficiales

Mexicanas no cuentan con las características para ser un acto

administrativo, razón por la cual no es viable acudir al procedimiento

establecido en la LFPA.

De ahí, que la sanción se funde en lo establecido por la LFSMN, la

cual no contempla a las Normas Oficiales Mexicanas como un acto

administrativo concreto, sino como un acto administrativo abstracto,

312

general e impersonal emanado de una Ley Federal, la cual como se

ha desarrollado en el presente trabajo es inconstitucional.

Por lo tanto, si la determinación de la sanción proviene de la

dependencia normalizadora sin llevar las formalidades de un acto

administrativo, no podemos identificarlo con el procedimiento

administrativo establecido en los artículos anteriormente señalados

por la LFPA.

De tal manera, que el establecimiento de la sanción proviene del

nulo procedimiento de la LFSMN, siendo este inconstitucional por no

respetar los principios constitucionales para el imponer sanciones.

Por lo hasta aquí expuesto, se puede concluir que ni la LFSMN, ni su

Reglamento, así como el Reglamento Interior de la Secretaría de

Economía, ni la LFPC, son los ordenamientos jurídicos idóneos para

sancionar los supuestos incumplimientos de la Normas Oficiales

Mexicanas, puesto que carecen de principios constitucionales de

procedimiento, violando con ello garantías individuales.

Para explicar con mayor claridad lo hasta aquí expuesto, se presenta

el siguiente ejemplo:

313

Si un particular no cumple con lo establecido en una Norma Oficial

Mexicana, la dependencia normalizadora iniciaría un procedimiento

para determinar una sanción. En dicho procedimiento, se impone al

particular la sanción de clausura.

Es justo aquí, en donde se configura la violación a la garantía de

seguridad jurídica ya que en el oficio que establece la clausura, la

dependencia normalizadora carecería de fundamento legal para

establecer dicha sanción, puesto que no existe ningún artículo en la

LFSMN que establezca los actos u omisiones que configuren la

sanción de clausura, dejando al particular en un estado de

indefensión al no conocer los supuestos que configuraron la sanción.

Por otra parte, al sancionar con clausura se viola la garantía de

audiencia, ya que no se otorga al particular ni en la LFSMN ni en su

reglamento, la posibilidad de ofrecer pruebas que desvirtúen lo

manifestado por la autoridad. Dejando en un estado de inseguridad

jurídica al particular.

La garantía de debido proceso legal, se viola desde el momento en

que la dependencia normalizadora, no emite un oficio mediante el

cual se de a conocer al particular los actos u omisiones que dieron

lugar a la clausura, esto es, la LFSMN ni su reglamento, no

314

establecen el procedimiento para la notificación del oficio, ni mucho

menos el término para que el particular pueda presentar pruebas

que desvirtúen lo manifestado por la autoridad.

En tal virtud, si la dependencia normalizadora lleva a cabo la

clausura sin una previa notificación y sin establecer los actos u

omisiones que la generaron, deja en un estado de indefensión a

particular, que es sujeto de una clausura sin conocer con precisión

los supuestos que la generaron.

Por lo anterior, es claro que la LFSMN y su reglamento violan en

perjuicio de los gobernados las garantías consagradas por los

artículos 14 y 16 de la constitución, al dejarlos en un estado de

inseguridad jurídica.

Por lo anteriormente expuesto, es que se considera que la LFSMN y

su reglamento son inconstitucionales, por lo que lo procedente es

que se concediera en un juicio de garantías, el amparo y protección

de la justicia federal a los particulares víctimas de una clausura o de

una sanción distinta a la multa establecidas por dichos

ordenamientos legales.

315

CAPÍTULO VII. FIGURAS AFINES

Habiendo analizado ya las características de las Normas Oficiales

Mexicanas, así como las facultades del Poder Legislativo en materia

de Normalización, podemos iniciar el estudio de las figuras que en

el Derecho Positivo Mexicano cuentan con ciertas características

afines, mediante las cuales podemos hacer una comparación e

incluso un análisis para determinar su fundamento, así como sus

diferencias y semejanzas.

Asimismo, utilizar los mecanismos constitucionales para la existencia

de algunas figuras en materia de comercio exterior que nos de luz

para buscar un mecanismo que se pueda utilizar para dar sustento a

la Normalización Administrativa.

Puesto que en materia de Comercio Exterior, existe un mecanismo

constitucional que permite la delegación de facultades por parte del

Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo.

Derivado de lo anterior, intentaremos definir algunas figuras:

316

VII.1 ARANCELES Y MEDIDAS DE REGULACIÓN Y RESTRICCIÓN NO ARANCELARIAS.

Los aranceles son las cuotas de las tarifas de los impuestos

generales de exportación e importación, los cuales pueden ser:

(i) Ad-valorem,

(ii) Específicos y

(iii) Mixtos135.

Los aranceles, a los que se refiere el artículo 13 de la LCE, pueden

adoptar distintas modalidades:

• Arancel-cupo, cuando se establezca un nivel arancelario

para cierta cantidad o valor de mercancías exportadas o

importadas, y una tasa diferente a las exportaciones o

importaciones de esas mercancías que excedan dicho

monto;

• Arancel estacional, cuando se establezcan niveles

arancelarios distintos para diferentes períodos del año; y

135 Artículo 12 Ley de Comercio Exterior.

317

• Las demás que señale el Ejecutivo Federal136.

Se pueden establecer aranceles distintos a los generales previstos

en las tarifas de los impuestos generales de importación y

exportación cuando así lo establezcan tratados o convenios

comerciales internacionales de los que México sea parte.

Las medidas de regulación y restricción no arancelarias a la

exportación de mercancías se pueden establecer en los siguientes

casos:

• Para asegurar el abasto de productos destinados al

consumo básico de la población, y el abastecimiento de

materias primas a los productores nacionales o para regular

o controlar recursos naturales no renovables del país, de

conformidad a las necesidades del mercado interno y las

condiciones del mercado internacional;

• Conforme a lo dispuesto en tratados o convenios

internacionales de los que México sea parte;

136 Artículo 13 Ley de Comercio Exterior.

318

• Cuando se trate de productos cuya comercialización esté

sujeta, por disposición constitucional, a restricciones

específicas;

• Cuando se trate de preservar la fauna y la flora en riesgo o

peligro de extinción o de asegurar la conservación o

aprovechamiento de especies;

• Cuando se trate de situaciones no previstas por las normas

oficiales mexicanas en lo referente a seguridad nacional,

salud pública, sanidad fitopecuaria o ecología, de acuerdo a

la legislación en la materia.

También existen medidas de regulación y restricción no arancelarias

a la importación, circulación o tránsito de mercancías a las que se

refieren las fracciones III y IV del artículo 4° de la LCE137 que se

137 Ley de Comercio Exterior Artículo 4.- El Ejecutivo tendrá las siguientes

facultades: Fracción III.- Establecer medidas para regular o restringir la exportación o importación de mercancías a través de acuerdos expedidos por la Secretaría o, en su caso, conjuntamente con la autoridad competente, y publicados en el Diario Oficial de la Federación; Fracción IV.- Establecer medidas para regular o restringir la circulación o tránsito de mercancías extranjeras por el territorio nacional procedentes del y destinadas al exterior a través de acuerdos expedidos por la autoridad competente y publicados en el Diario Oficial de la Federación.

319

establecen de acuerdo a lo señalado por el artículo 16 de dicho

ordenamiento legal.

Las medidas de regulación y restricción no arancelarias consisten

en:

(i) Permisos previos,

(ii) Cupos máximos,

(iii) Marcado de país de origen,

(iv) Certificaciones,

(v) Cuotas compensatorias y los demás instrumentos que se

consideren adecuados para los fines de la LCE.

VII.2 CUOTAS COMPENSATORIAS

Son las únicas medidas autorizadas para combatir las prácticas

desleales del comercio internacional, utilizadas para impedir la

concurrencia al mercado interno de mercancías en condiciones que

dejen en desventaja a los productores nacionales, implicando con

ello dichas prácticas desleales.

320

Nuestro país, se comprometió a abrogar desde el 1° de enero de

1988, el Sistema de Precios Oficiales a la Importación, con el cual se

impedían este tipo de prácticas desleales138.

Las cuotas compensatorias son equivalentes en el caso de

discriminación de precios, a la diferencia entre el valor normal y el

precio de exportación y en el caso de subvenciones al monto del

beneficio, si bien pueden ser menores al margen de discriminación

de precios siempre y cuando sean suficientes para desalentar la

importación de mercancías139.

La naturaleza jurídica de la Cuota Compensatoria, es de

aprovechamientos y constituyen regulaciones no arancelarias.

Diversos autores señalan que este sistema de cuotas

compensatorias no esta previsto en la Constitución y que para su

debida fundamentación legal se requiere de una reforma al artículo

28 constitucional en materia de monopolios y no al 31 fracción IV, ya

que la naturaleza de las cuotas compensatorias, como se mencionó

138 LEYCEGUI B, “Análisis del Marco Jurídico de las Prácticas Desleales en

México”, en Comercio a Golpes. Las Prácticas Desleales del Comercio Internacional bajo el TLCAN. Ed. Porrúa, México 1997.

139 MALPICA de la Madrid Luis, “El Sistema Mexicano contra Práctica Desleal de el Comercio Internacional y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, Ed. Porrúa, 2da Edición, México 1990.

321

es de aprovechamiento, para con ellas compensar las condiciones

de importación de las mercancías hasta ponerlas en la situación en

que se encontrarían sin la presencia de la práctica desleal.

Malpíca de la Madrid, señala que son barreras no arancelarias

impuestas por el ejecutivo a través de la Secretaría de Economía

con la finalidad de imponer una carga pecuniaria a la importación de

mercancías140.

Las Cuotas Compensatorias, se definen como un aprovechamiento

ya que su aplicación implica un ingreso al Estado por funciones de

derecho público tendientes a garantizar las condiciones para una

competencia comercial sana y libre de distorsiones.

Lo que corresponde hacer a la Secretaría de Economía, es

determinar las cuotas compensatorias que resulten de las

investigaciones en materia de prácticas desleales de comercio

internacional. Es importante no considerar a las cuotas

compensatorias con la misma naturaleza que las cuotas o aranceles

fijados a la importación o exportación, ya que estos si tienen una

naturaleza jurídica de impuestos. 140 MALPICA de la Madrid Luis, “El Sistema Mexicano contra Práctica Desleal de

el Comercio Internacional y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, Ed. Porrúa, 2da Edición, México 1990.

322

Los aprovechamientos no forman parte de las contribuciones por lo

que no están sujetas a la aplicación de los criterios establecidos en

el artículo 31 fracción IV constitucional (garantías de

proporcionalidad, legalidad, equidad y destino al gasto público).

Las cuotas compensatorias, son medidas no arancelarias y típicas

según la fracción III del artículo 5º de LCE y su función es regular el

comercio exterior y no recaudatoria como son los aranceles141.

Por lo tanto lo que el artículo 131 constitucional consigna, es una

facultad exclusiva al ejecutivo para modificar los aranceles, facultad

de las llamadas excepcionales o delegadas con las que cuenta el

poder Ejecutivo, que permiten que un poder de la Unión (el

Ejecutivo), realice actividades que son propias del poder Legislativo.

Aquí, encontramos el mecanismo otorgado por la Constitución para

que un poder realice facultades que le son propios a otro de los

poderes de la unión “Las Facultades Delegadas o Excepcionales”.

Así mismo, la LCE y su reglamento facultan al Secretario de

Economía a fijar las cuotas compensatorias que sean necesarias.

Las cuotas compensatorias y las medidas de salvaguarda pueden 141 Artículo 5° Ley de Comercio Exterior.

323

determinarse en cantidad específica o ad valorem. Cuando son

específicas, se calculan por unidad de medida debiéndose liquidar

en su equivalente en moneda nacional. Cuando son ad valorem, se

calculan en términos porcentuales sobre el valor en aduana de la

mercancía.

El acuerdo relativo a la aplicación del artículo VI del GATT 94,

establece que un derecho antidumping sólo permanecerá en vigor

durante el tiempo y en la medida necesaria para contrarrestar el

dumping que este causando daño al país que lo determinó142.

Al imponer una cuota o al proponer una medida de salvaguarda, la

Secretaría de Economía, debe vigilar que esta medida además de

proporcionar una defensa a la protección nacional, evite que

repercuta negativamente en otros procesos productivos y en el

público consumidor143.

En cuanto a la aplicación de las cuotas compensatorias, estas

podrán ser provisionales, o definitivas, que al igual que las medidas

142 Artículo VI del GATT (1994). 143 SEADE Jesús, “Prácticas Desleales en el GATT de hoy y mañana”, en

Prácticas Desleales del Comercio Internacional bajo el TLCAN, Ed. UNAM, México 1995.

324

de salvaguarda se hacen efectivas a partir del día siguiente de su

publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Quedando los importadores o sus consignatarios obligados a

calcular en el pedimento de importación, los montos de las cuotas

compensatorias provisionales y definitivas o de salvaguarda y a

pagarlas junto con los impuestos al comercio exterior, sin perjuicio

de que las cuotas compensatorias provisionales o definitivas sean

garantizadas.

El cobro de las mismas, tanto provisionales como definitivas,

corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Dicha

Secretaría puede aceptar las garantías constituidas señaladas en el

Código Fiscal de la Federación, tratándose de las cuotas

compensatorias provisionales. Si en la resolución final se confirma la

cuota compensatoria provisional, el pago será requerido por la

Secretaría o en su caso, se harán efectivas las garantías otorgadas.

Cuando en la resolución se modificó o revocó la cuota

compensatoria, procede la cancelación o en su caso la modificación

de las garantías o bien, la devolución con los intereses de las

cantidades enteradas por ese concepto.

325

La cancelación o modificación de las garantías, procede cuando la

Secretaría de Economía, elimine o modifique las cuotas

compensatorias definitivas en los siguientes supuestos:

• Procedimientos de revisión de cuotas compensatorias

definitivas,

• Procedimiento de cobertura de producto,

• Procedimiento que resuelvan los recursos de revocación,

• En el cumplimiento de sentencias dictadas por el Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,

• Resoluciones finales que adopte la Secretaría de Economía

como consecuencia de la decisión dictada en los

mecanismos alternativos de solución de controversias.

Las partes interesadas pueden solicitar a la Secretaría de Economía,

en cualquier tiempo que se resuelva si determinada mercancía esta

sujeta a una cuota compensatoria definitiva, para ello debe cumplir

los siguientes requisitos:

326

• Solicitud por escrito, ante la Unidad de Prácticas

Comerciales Internacionales144 por el particular

interesado/representante acompañado de los documentos

que lo acrediten, indicando los fundamentos legales y las

razones que sustenten su solicitud y señalar la mercancía

de que se trate,

• La Secretaría de Economía declarará el inicio del

procedimiento por medio de su publicación en el Diario

Oficial de la Federación y notificará a las partes y convocará

aquellas que tengan interés en el procedimiento, para que

en un plazo de 60 días manifiesten lo que a su derecho

convenga,

• Admitida la solicitud, la Secretaría de Economía dictará la

resolución en un plazo máximo de 130 días a partir del día

de la publicación Diario Oficial.145

La Secretaría deberá valorar y analizar libremente los elementos en

que se sustenta la petición, para la cual puede proveerse de toda

información y datos que necesite. 144 Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales, de la Secretaría de

Economía. 145 Capítulo XIX del Tratado de Libre Comercio para América del Norte.

327

Si el solicitante considera que la mercancía debe estar excluida de la

cuota compensatoria definitiva, tiene derecho a no efectuar el pago

durante el procedimiento siempre que exhiba la garantía prevista.

Si la Secretaría de Economía, resuelve que la mercancía debe estar

sujeta al pago de cuota compensatoria, el solicitante importador esta

obligado a pagarla junto con el recargo que corresponda. Si la

Secretaría resuelve que el producto no está sujeto al pago de la

cuota, se deberán cancelar las garantías ofrecidas y en su caso

devolver las cantidades pagadas con sus intereses146.

El resultado del procedimiento para determinar si una mercancía

esta o no sujeta al pago de cuota compensatoria se deberá publicar

en el Diario Oficial y notificarse a las partes. En cuanto a la vigencia

de las cuotas compensatorias definitivas, esta será durante el tiempo

y en las medidas necesarias para contrarrestar la práctica desleal

que este causando daño o amenaza de daño al producto nacional.

Cuando las cuotas definitivas se hayan impuesto para contrarrestar

la amenaza de daño causada por importaciones en condiciones de

discriminación de precios o subvención, la revisión debe incluir una

evaluación de la inversión que sin la cuota no hubiera sido 146 http://www.economia.gob.mx/?P=395

328

factiblemente realizada. La cuota puede ser revocada por la

Secretaría de Economía en caso de que la inversión proyectada no

se haya efectuado.

Se debe tener presente que las cuotas definitivas pueden ser

eliminadas en un plazo de 5 años contados a partir de su entrada en

vigor, sin necesidad de procedimiento alguno.

En los casos de elusión de cuotas, la Secretaría de Economía

publicará en el Diario Oficial de la Federación, el inicio del

procedimiento y notificará al importador, exportador o al gobierno

extranjero, en un plazo de 60 días a partir de su publicación, para

que manifiesten lo que a su derecho convenga. Agotado el

procedimiento la Secretaría procederá a publicar en el Diario Oficial

la resolución que proceda en un plazo máximo de 130 días a partir

de su publicación y notificará a las partes.

Podemos concluir que las cuotas compensatorias, se asimilan a las

Normas Oficiales Mexicanas puesto que ambas figuras son un

medio de control, las primeras como mecanismo para evitar las

prácticas desleales de comercio exterior, y las segundas como un

mecanismo de control en el proceso y calidad de las mercancías en

territorio nacional.

329

VII.3 “DUMPING”

Atendiendo a una de las finalidades específicas de la Normalización

Administrativa por conducto de la LFSMN, al establecer mediante las

Normas Oficiales Mexicanas, la regulación de la entrada de

mercancías a nuestro país que cuenten con los estándares de

calidad óptimos para su consumo, es que podemos equipararlas con

otro medio de control en materia de Comercio Exterior como lo es el

evitar las Prácticas Desleales de Comercio Internacional, mediante

la imposición de Cuotas Compensatorias y la figura denominada

Dumping.

Nuestro país a principios del sexenio del presidente Miguel de la

Madrid, con la política de apertura de fronteras, cambió del Sistema

de Sustitución de Importaciones (proteccionista) al del libre comercio

en el año de 1982.

La razón fue la crisis financiera creada por la excesiva deuda

externa del país y la caída de los precios del petróleo. Con esta

apertura al libre comercio se requirió de una deducción a los

aranceles que se cobraban a los países que exportaban mercancías

a nuestro país.

330

Esta apertura, trajo como resultados:

• Una competencia leal de importaciones con productos

nacionales y;

• Importaciones a nuestro país en condiciones desleales.

En el año de 1985, se aprobó y promulgo la Ley Reglamentaria del

Artículo 131 de la CPEUM en Materia de Comercio Exterior. Y en

1986, se promulgó el Reglamento contra Prácticas Desleales de

Comercio Internacional. Asimismo, en 1987 se consolido el Sistema

de defensa contra prácticas desleales con la suscripción de GATT.

También en 1987 México firmó el Acuerdo relativo a la Aplicación del

Artículo VI del GATT conocido como “Código Antidumping”, y fue

hasta el 28 de enero de 1997 cuando se tuvo la primera

investigación Antidumping en nuestro país.

Pero no fue sino hasta el año de 1993, con la publicación de la

actual LCE y su Reglamento, que México comenzó a desarrollar con

frecuencia las investigaciones relacionadas con las prácticas

desleales en importación y exportación, obteniendo su máximo

desarrollo en este tema al integrarse al “Acta Final de la Ronda de

331

Uruguay de Negociaciones Comerciales Internacionales de la OMC”

en el año de 1994.

Así, encontramos una práctica continua de procedimientos para

evitar las prácticas desleales que es el llamado Dumping.

La LCE define al Dumping:

Dumping.- importación de mercancías idénticas o similares a un

precio inferior a su valor normal, que causen o amenacen causar

daño a la producción nacional.147

El Dumping se da, cuando existe discriminación de precios,

diferencias notables ente el precio de venta y el valor nominal de

ciertos productos, (precio doméstico y precio de exportación), el cual

se determina por tipo de producto, por lo que la comparación del

valor normal del precio de exportación debe ser de mercancías lo

más similares posibles para que se pueda llegar a determinar una

práctica desleal de comercio exterior148.

147 Artículos 28, 29 y 30 de la Ley de Comercio Exterior y 2.1 del Acuerdo

Antidumping. 148 WITKER Jorge y Ruperto M. PATIÑO, “La Defensa Jurídica contra Prácticas

Desleales del Comercio Internacional”, UNAM. Instituto de Investigaciones Jurídicas, México 1987.

332

El término Dumping ha sido adoptado en México, así como el de la

subvención, diferenciándose de los esquemas internacionales que

establecen el Antidumping Duty (Derecho Antidumping) y el

Countervailing Duty (Derecho Compensatorio).

La diferencia entre el Dumping y las Normas Oficiales Mexicanas es

que para que se sancione, en el primero, se tiene que generar un

daño a la industria nacional, mientras que en las segundas se tiene

que estar en el supuesto de incumplimiento de las mismas para que

se genere la sanción149.

El Dumping, se determina en términos porcentuales mediante la

siguiente fórmula:

% Dumping =VN - Px

Px% Dumping =

VN - Px

Px

Donde VN es el precio de venta y;

PX es el precio de exportación150.

149 RODRIGUEZ Fernández Mata, “Los Derechos Antidumping en el Derecho

Comunitario”, Ed. Lex Nova, España 1999. 150 http://www.economia.gob.mx

333

El % de Dumping se utiliza para equilibrar los precios de exportación

con los precios de la industria nacional y ajustarlos entre sí, para así,

evitar las prácticas desleales en el comercio internacional y poner a

los productores nacionales en igualdad de competencia con los

precios de productos del extranjero151.

Es por ello, que podemos equiparar al Dumping con las Normas

Oficiales Mexicanas pues éstas también generan una igualdad entre

los productos que vienen del extranjero con los nacionales,

cumpliendo con los procesos, calidad y condiciones que se fijan en

el mercado nacional.

151 QUINTANA A. Elvia, “El Comercio Exterior de México, Marco Jurídico,

Estructuras y Política”, Ed. Porrúa, México 1989.

334

335

CAPÍTULO VIII. PROPUESTA PARA CONFERIR UNA PLENA CONSTITUCIONALIDAD A LA LFSMN, ASÍ COMO A LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS QUE EMANAN DE ELLA.

Antes de plasmar la solución que este trabajo propone para otorgar

un verdadero fundamento constitucional a las Normas Oficiales

Mexicanas, es importante realizar un análisis a la forma de gobierno

establecida por la CPEUM, para de allí desentrañar el sentido de la

división de poderes y sobre todo la división de funciones de los tres

órganos de gobierno tanto Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como

las actividades propias y concurrentes de cada uno de los Poderes

de la Unión.

Con ello, estaremos en posibilidad de conocer los mecanismos que

la propia Constitución establece para que surjan a la vida jurídica

ordenamientos legales propios del Poder Legislativo, pero emitidos

por el Poder Ejecutivo.

336

VIII.1 DIVISIÓN DE PODERES

La división de poderes en nuestro país, proviene de las ideas

liberales producto de la Ilustración, encabezada por las obras de

Montesquieu “El espíritu de las Leyes” y de Rosseou “El Contrato Social” de finales del siglo XVIII.

Montesquieu, descubre que el poder público tiene que funcionar de

forma separada, surgiendo así la división de poderes en tres:

(i) El que hace y deroga las leyes “El Poder Legislativo”,

(ii) El que conduce las relaciones con los demás países, así

como el que presta a los habitantes del Estado la seguridad

pública “El Poder Ejecutivo” y

(iii) “El Poder Judicial” que se ocupa de castigar los delitos,

juzgar y decidir las controversias jurídicas.

Estas ideas, fueron recogidas por el poder Constituyente de 1824, y

retomadas por el Constituyente de 1917, para proclamar la

Constitución que actualmente nos rige, la cual:

1. Es el fundamento y origen del Estado,

337

2. Regula los procesos de creación de leyes y

3. Organiza al los órganos del Estado

De estas ideas, surge nuestra organización constitucional, en donde

la primera y fundamental distribución de competencias opera entre

los Estados y la Federación y la segunda, entre los tres Poderes de

la Unión152.

Por lo tanto, de esta división se desprenden las funciones de cada

uno de los tres poderes de la Unión:

Función Ejecutiva.- función administrativa, función mediante la cual

se promulga una ley; son actos materiales encaminados a imponer

coactivamente el mandato contenido en un acto jurídico concreto,

individualizado y obligatorio; aplican, con carácter obligatorio, una

norma general a un caso concreto, pero sin que resuelvan un

conflicto entre partes.

Esta función es exclusiva en nuestro país para el Presidente de la

República, en el ámbito federal; al Gobernador, en la justicia local, al

152 Derecho Constitucional Mexicano, Felipe Tena Ramírez, Ed. Porrúa, Pág. 253.

338

Alcalde en el ámbito municipal y al Jefe de Gobierno del Distrito

Federal, en su competencia territorial.153

Función Legislativa.- es la crear las normas de Derecho, en México

se le atribuye al Congreso de la Unión compuesto por la Cámara de

Diputados y la de Senadores.

Función Jurisdiccional.- es la de resolver un conflicto entre las

partes, por un tercero imparcial y con carácter obligatorio para los

involucrados. En México, dicha función se le atribuye en el ámbito

federal al “Poder Judicial de la Federación”, conformado por la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Tribunal Federal

Electoral, los Tribunales Colegiados de Circuito, los Tribunales

Unitarios de Circuito, los Juzgados de Distrito y el Consejo de la

Judicatura Federal.

Así las cosas, no debemos olvidar que en la materialización de las

funciones del Estado no siempre es un solo órgano de gobierno el

que las desarrolla exclusivamente, pues en ocasiones un órgano de

gobierno desempeña distintas o todo tipo de funciones, aunque

153 Derecho Constitucional Mexicano, César Carlos Garza García, Ed. Mc Graw

Hill, Pág. 74.

339

siempre haya una que le corresponda por mandato constitucional y

de acuerdo a la naturaleza de la función pública que le es prioritaria.

Si bien, el Estado requiere de una organización especializada por

funciones con el objeto de poder cumplir con su fin, en sus distintas

expresiones, también es importante subrayar que la especialización

no puede ser tal que resulte en la desarticulación del ejercicio de la

tarea gubernamental, pues de otra forma la actividad estatal se

convertiría en un caos generalizado.

En este sentido, el Maestro César Carlos Garza García sostiene:

“En estas condiciones, es de suma relevancia

sostener que el desarrollo de las distintas funciones

debe de tener puntos de encuentro, para que la

actividad estatal no pierda su sentido, guarde si

integridad y, además, se constituya un sistema

efectivo de contrapesos en el desempeño de las

mismas”154.

De lo anterior, encontramos la doble naturaleza de todos los actos

jurídicos de derecho público realizados por los Poderes de la Unión, 154 GARZA García César Carlos, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. McGraw

Hill, México 1998, Págs. 7 y 8.

340

en donde por una parte se toma en cuenta al órgano que las realiza

(formal) y, por otro lado, la naturaleza de la función pública que

desarrollan (material).

De aquí se desprende la naturaleza formal y material de los actos

jurídicos del Estado.

Formalmente.- Los actos jurídicos de derecho público de los

órganos de gobierno pueden ser: administrativos (realizados por el

Poder Ejecutivo), legislativos (realizados por el Congreso de la Unión

en sus dos Cámaras) o judiciales (realizados por el Poder Judicial).

Materialmente.- Los actos jurídicos de derecho público de los

órganos de gobierno pueden ser:

• Legislativos, si crean normas de derecho;

• Jurisdiccionales, si resuelven un conflicto entre partes por

un tercero imparcial y con carácter obligatorio para los

involucrados; y,

• Ejecutivos o administrativos, si promulgan una ley; resultan

en actos materiales encaminados a imponer coactivamente

el mandato contenido en un acto jurídico concreto,

341

individualizado y obligatorio; aplican, con carácter

obligatorio, una norma general a un caso concreto, pero sin

que resuelvan un conflicto entre partes; o resuelven un

conflicto entre partes, con carácter obligatorio para los

involucrados, pero sin la intervención de un tercero

imparcial155.

De tal manera, que existen actos jurídicos de derecho público de

naturaleza formalmente legislativa pero materialmente

administrativos, como lo son las Normas Oficiales Mexicanas, puesto

que son un acto legislativo que crea una norma de derecho, pero

son realizadas por conducto del Poder Ejecutivo mediante las

Secretarías de Estado .

En virtud de este tipo de actos, es imperativo realizar un análisis de

las facultades concedidas por la Constitución a los distintos Poderes

de la Unión, con el fin de desentrañar la naturaleza jurídica de cada

acto jurídico de derecho público.

No debemos olvidar lo señalado en la introducción de este trabajo,

puesto que las Normas Oficiales Mexicanas son un marco normativo

que existe y sobre todo que es vigente en nuestro derecho, pero su 155 FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 29.

342

creación es la que se pone en duda, por lo tanto, el análisis sobre las

facultades de los tres poderes no ayudará a entender su naturaleza

jurídica, pero sobre todo, darles la constitucionalidad de la cual

carecen.

VIII.2 FACULTADES DE LOS PODERES DE LA UNIÓN

Como lo señalé al principio del presente capítulo, con la división de

poderes encontramos la organización constitucional, en donde la

primera y fundamental distribución de competencias opera entre los

Estados y la Federación y la segunda, entre los tres Poderes de la

Federación.

Pero también, encontramos otro tipo de facultades:

A. Facultades concurrentes.- se dan por consecuencia de la

distribución de competencias entre los Estados y la

Federación, las cuales han sido distinguidas por la doctrina

en dos tipos156:

1.- Facultades concurrentes strictu sensu o facultades

coincidentes.- son aquellas que se otorgan 156 GARZA García César Carlos, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. McGraw

Hill, México 1998, Págs. 7 y 8.

343

simultáneamente a dos o más ámbitos de gobierno o

jurisdicciones.

Dadas las condiciones adoptadas por el Constituyente

de 1857 y retomadas por el Constituyente de 1917,

nuestro país es una Federación157, por lo que, resulta

prácticamente imposible que se presenten facultades

coincidentes, pues lo que le compete a una jurisdicción

se les excluye a las demás, con la única excepción del

último párrafo del artículo 117 constitucional158.

157 Artículos 115, 116, 117, 118 y 124 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos. 158 Articulo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso: I. Celebrar alianza,

tratado o coalición con otro Estado ni con las potencias extranjeras. II. Derogada. III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas, ni papel sellado. IV. Gravar el transito de personas o cosas que atraviesen su territorio. V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de el, a ninguna mercancía nacional o extranjera; VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectué por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía. VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuesto o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia. VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. Los Estados y los municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones publicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas publicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en

344

2.- Facultades concurrentes al estilo de los Estados Unidos

de América.- son aquellas que otorgadas a la

Federación, pero que no ejercita, son desarrolladas por

los Estados. En esta doctrina, se dice que si las

facultades eran originariamente de los Estados, pero

éstos por conducto del pacto federal se las confieren a

la Federación, entonces si ésta no las ejercita, pues

entonces bien pueden ser realizadas por los Estados.

B. Facultades implícitas.- son las que con apoyo en la

fracción XXX, del artículo 73, constitucional, el Congreso de

la Unión puede concederse a sí mismo o a cualquiera de los

órganos del gobierno, por medio de una ley, como

atribuciones necesarias para poder desempeñar sus

facultades explícitas o precisamente señaladas, de tal

manera, que las facultades implícitas consisten en un grupo

una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informaran de su ejercicio al rendir la cuenta pública. IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el congreso de la unión autorice. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo.

345

de facultades que le son conferidas sin precisarlas

exactamente159.

Las facultades implícitas: son aquellas que por mandato

constitucional sirven de medio para alcanzar un fin. Estas

mismas, fueron definidas por el Maestro Felipe Tena

Ramírez como “aquellas en las que el poder legislativo

puede concederse a sí mismo alguna de las facultades

explícitas”.

Así, una tesis aislada del Primer Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito, sostiene:

FACULTADES IMPLÍCITAS Y EXPLÍCITAS. MULTAS.- En un sistema constitucional como el nuestro, de facultades específicamente otorgadas a las autoridades, de manera que sólo pueden hacer lo que la ley les permite, a diferencia del particular, que puede hacer todo lo que la ley no le prohíbe, se debe estimar que las autoridades, para actuar con competencia en términos del artículo 16 constitucional al causar perjuicio o molestias a los particulares, deben actuar con facultades legales que les hayan sido otorgadas en la Constitución o en alguna ley. Por una parte, si hay cierto tipo de facultades que se otorgan en forma genérica, de manera que las autoridades no pueden actuar fuera de los fines, objetivos y materia que se les señalan, pero que al mismo tiempo, por la naturaleza misma de la facultad otorgada, resulta imposible que la propia Constitución contenga todos

159 Constitución, Reforma Constitucional y Fuentes del Derecho en México, Ed.

Porrúa, Pág. 85.

346

los elementos y matices de la facultad otorgada, y en estos casos, se deben estimar constitucionalmente otorgadas todas las facultades sin las cuales sería nugatorio, o estéril, o se vería sustancialmente mermada la facultad que expresamente se otorgó. Y, aun tratándose de las facultades legislativas del Congreso, por ejemplo, que están sólo sucintamente enunciadas en el artículo 73 constitucional, la doctrina ha dicho que si el fin de la ley es legítimo, y si está dentro de los objetivos señalados en la Constitución, y los medio escogidos en la ley son claramente adecuados para alcanzar esos objetivos, y además no sólo no están prohibidos, sino que son compatibles con la letra y el espíritu de la Constitución, esa ley es constitucional. Pero hay oros campos en los que las facultades implícitas se otorgan en forma restrictiva, de manera que no puede hablarse ahí de facultades implícitas, y sólo se puede admitir que se ejerciten las facultades expresa y limitativamente otorgadas. Es el caso de las normas que imponen cargas fiscales, reconocido en el artículo 11 del Código Fiscal de la Federación y emanado primordialmente de la fracción IV del artículo 31 constitucional, conforme a la cual ningún cobro se puede hacer por la vía económico-coactiva ni aplicarse ninguna otra sanción a un particular, sin acudir a los tribunales previamente establecidos (como excepción a lo dispuesto en el artículo 14 constitucional), si no está claramente determinado en una ley, sin que las autoridades administrativas puedan ampliarse sus facultades al respecto por razones de interés público, o de conveniencia en el ejercicio de sus facultades, ni por ningunas otras. En el caso de las multas y sanciones administrativas se está, evidentemente en la segunda hipótesis de las examinadas, y las facultades para imponer sanciones, así como las sanciones mismas y las hipótesis en que procede su aplicación, deben estar expresa y explícitamente enunciadas en la ley, sin que se pueda ampliar ni facultades, ni sanciones, ni hipótesis de infracción, ni por analogía, ni por mayoría de razón, ni porque indebidamente se estime que el que puede lo más debe poder lo menos. Luego, para imponer las sanciones a que restrictivamente se refiere el artículo 23, fracción VI, del

347

Reglamento Interior de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (sin analizar aquí si es el Congreso el que debe fijar las facultades de los órganos de autoridad del Ejecutivo, o si éste puede por sí y ante sí ampliarlas, otorgarlas o modificarlas), con base en ese precepto sólo tiene facultades el Director General de Control y Vigilancia Forestal, sin que pueda asumirlas el Secretario del ramo por analogía ni por mayoría de razón, ni por poder lo más, como superior de quien puede lo menos, porque esto violaría el sistema de facultades restringidas para imponer sanciones cobrables por la vía económico-coactiva, o imponibles sin acudir a los tribunales previamente establecidos.

Amparo directo 1110/80. Doddoli Hermanos, S. de R. L. 10. de abril de 1981. Unanimidad de votos. Ponente: Guillermo Guzmán Orozco.

Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación 7ª. Época. Volumen 145-150. Página: 119. Clave: Tesis.

Entonces, debemos entender que las facultades implícitas se

encuentran totalmente vinculadas con las facultades explícitas, ya

que las primeras derivan de las segundas.

En el mismo tenor señala el Maestro Tena Ramírez, “para que las

facultades implícitas sean otorgadas es indispensable el

cumplimiento de los siguientes 3 requisitos:

1. La existencia de una facultad explícita que por sí sola no

podrá ejercerse;

348

2. La relación de medio necesario respecto a fin, entre la

facultad implícita y el ejercicio de la facultad explícita, de

suerte que sin la primera no podría alcanzarse el uso de la

segunda;

3. El reconocimiento por el Congreso de la Unión de la

necesidad de la facultad implícita y su otorgamiento por el

mismo congreso al poder que de ella necesita”160.

De tal manera, que la emisión de una ley en una materia en la cual

el Congreso de la Unión no tiene facultades, no se debe clasificar

como facultad implícita, puesto que, ésta requiere de una facultad

explícita para ser desarrollada, puesto que para la existencia de la

implícita se requiere de una explícita que la respalde.

Así las cosas, la materia que nos ocupa, la “normalización” no

encuentra fundamento constitucional que permita al Congreso de la

Unión, legislar sobre ella, por lo que, no estamos en presencia de

una facultad implícita, puesto que no existe una facultad explícita del

Congreso para legislar en materia de normalización.

160 TENA Ramírez Felipe, “Derecho Constitucional Mexicano”, Ed. Porrúa, Págs.

115 a 119.

349

Por lo tanto, si la materia de normalización no fue conferida por la

Constitución al Poder Legislativo, estamos en presencia de otro tipo

de facultades.

VIII.3 FACULTADES DELEGADAS

Existe en nuestra historia constitucional, un sustento en cuanto a

facultades otorgadas por el Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo,

para que éste realice funciones de carácter legislativo, las cuales se

conocen como facultades delegadas o facultades extraordinarias.

Dichas facultades, consagran una excepción al principio de división

de poderes, puesto que un poder (el Legislativo) delega en otro (el

Ejecutivo), ciertas facultades que le competen por naturaleza,

permitiendo que el otro realice facultades que no le son

constitucionalmente propias.

Como es el caso que nos ocupa, en donde el Congreso de la Unión

encargado de legislar, delega en el Poder Ejecutivo la facultad de

hacerlo en materia de normalización, producto de las atribuciones

conferidas en la LFSMN a la administración pública.

350

Es el artículo 29 constitucional, el que enmarca una de las pocas

excepciones al principio de división de poderes, de las que se

desprende el fundamento de las facultades delegadas, toda vez que

en los términos del artículo 49, el Congreso de la Unión puede

delegar en el Poder Ejecutivo facultades legislativas para hacer

frente a la emergencia.

La figura de facultades delegadas en el constitucionalismo

mexicano, tiene sus antecedentes en el artículo 308 de la

Constitución de Cádiz, que establecía con cierta timidez este tipo de

facultades al hablar del arresto de delincuentes, pero no permitió la

delegación de funciones como una medida frecuente161.

El Constituyente de 1824, a pesar de la propuesta de Don Miguel

Ramos Arizpe sobre las facultades delegadas162, no aceptó las

medidas de excepción. En 1836 con las “Siete Leyes” se retomaron

161 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA MONARQUÍA ESPAÑOLA.

PROMULGADA EN CÁDIZ A 19 DE MARZO DE 1812. Art. 308. Si en circunstancias extraordinarias la seguridad del Estado exigiese, en toda la Monarquía o en parte de ella, la suspensión de algunas de las formalidades prescritas en este capítulo para el arresto de los delincuentes, podrán las Cortes decretarla por un tiempo determinado.

162 Miguel Ramos Arizpe (1775-1843), llamado el Padre del Federalismo Mexicano.

351

las ideas del constituyente de 1824, quedando expresamente

prohibida la delegación de funciones.

La primera vez que se consagran constitucionalmente las facultades

de excepción, fue en las Bases Orgánicas de 1843, expedidas por la

Junta Nacional Legislativa otorgando al Ejecutivo este tipo de

facultades únicamente en dos casos:

1. Invasión extranjera y

2. Sedición extranjera163.

Pero fue la Constitución de 1857, la que en su artículo 29 aceptó

definitivamente tanto la suspensión de garantías como el principio de

las facultades extraordinarias o facultades delegadas164.

163 TENA Ramírez Felipe, “La suspensión de garantías y las Facultades

extraordinarias en el derecho mexicano”, Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, México, enero-diciembre 1945, Págs. 122 y 149.

164 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA MEXICANA DE 1857. Art. 29 En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o cualesquiera otros que pongan a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el presidente de la República, de acuerdo con el consejo de ministros y con aprobación del congreso de la Unión, y, en los recesos de éste, de la diputación permanente, puede suspender las garantías otorgadas en esta Constitución, con excepción de las que aseguren la vida del hombre; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión pueda contraerse a determinado individuo.

352

La Constitución de 1857, contemplaba las facultades legislativas de

carácter extraordinario, otorgadas por el Congreso al Poder

Ejecutivo. Pero la distinción radica, en que el Ejecutivo no actuaba

en forma independiente, sino como delegado que cumple una

comisión conferida por el delegante165.

El 5 de noviembre de 1857, fue cuando por primera vez en nuestra

historia constitucional el Congreso de la Unión autorizó al Ejecutivo

para hacer uso de facultades extraordinarias para salvaguardar el

orden público, la independencia y nuestras instituciones en épocas

de apremio.

Pero dicha aplicación, produjo serios problemas, no tanto por el

procedimiento de suspensión en sí mismo, sino en cuanto a la

interpretación de las facultades extraordinarias del Ejecutivo para

hacer frente a la emergencia.

Una recta interpretación del precepto, tanto entonces como en la

Constitución de 1917, supone necesariamente que para que el

Si la suspensión tuviere lugar hallándose el congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el ejecutivo haga frente a la situación. Si la suspensión se verificare en tiempo de receso, la diputación permanente convocará sin demora al congreso para que las acuerde.

165 TENA Ramírez Felipe, “Derecho Constitucional Mexicano”, México, Ed. Porrúa, Pág. 239.

353

Ejecutivo pueda ser investido de facultades extraordinarias para

hacer frente a la emergencia, es necesario que previamente se

hayan suspendido las garantías producto de una emergencia166.

Sin embargo, durante la vigencia de la Constitución de 1857, los

extremos del mismo sistema se separaron. Se había interpretado

que las referidas autorizaciones implicaban, mayormente, facultades

legislativas, facultades que empezaron a ser utilizadas por el

Ejecutivo fuera de su objetivo, es decir, hacer frente a la emergencia.

De este modo, el Ejecutivo expediría legislación ordinaria que no

podía considerarse de emergencia; legislando sin que previamente

se hubieran suspendido las garantías.

El presidente Benito Juárez, legisló tanto en épocas de paz como de

emergencia y esta viciosa práctica continúo con los sucesivos

titulares del Poder Ejecutivo Federal incluso hasta nuestros días.

El artículo 29 de la Constitución de 1857, preveía que el único

objetivo de las facultades delegadas, era el de poder hacer frente a

la emergencia y garantizar la seguridad social, puesto que el

Congreso de la Unión delegaba en el Poder Ejecutivo la facultad de 166 CARPIZO Jorge, La Constitución Mexicana de 1917, México, UNAM, 1982,

Págs. 201-217.

354

una vez suspendidas las garantías, establecer las normas jurídicas

procedentes para proteger la seguridad social.

En este sentido, la legislación de la que hablamos en el presente

trabajo se emite mediante una delegación de facultades que realiza

el Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo, sin fundamento

constitucional alguno y sin que medie la emergencia.

El Constituyente de 1917, quiso regresar al espíritu original del

precepto y decidió adicionar al artículo 49 con un párrafo segundo,

en el que se señalaba como única excepción al principio de división

de poderes, es decir, facultades legislativas delegadas, el caso de la

suspensión de garantías en los términos del artículo 29, esto es,

solamente en casos de emergencia167.

De tal manera, que las autorizaciones de las que habla el artículo 29

antes mencionado, entrañan tanto facultades legislativas, como una

mayor amplitud en la esfera propiamente administrativa.

La Constitución de 1917, retomó las ideas del constituyente de 1857,

en cuanto a la necesidad de mediar la condición de emergencia 167 Boletín Mexicano de Derecho Comparado, “Concepto y Fundamento

Constitucional del Derecho Aduanero”, José Othón Ramírez Gutiérrez, Edición 1985 mayo-agosto, Pág. 639-668, Número 53, Vol. 18. Revista Jurídica del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

355

como única posibilidad para la delegación de facultades,

distinguiendo la delegación de facultades de un órgano a otro.

Venustiano Carranza, quién había criticado el otorgamiento de

facultades extraordinarias para legislar en toda clase de asuntos por

parte del Congreso al Poder Ejecutivo, llegando incluso al desprecio

de la ley suprema, pronunció un discurso ante el Congreso

Constituyente, expresando: “Es necesario devolver al Poder

Legislativo su grandeza, es conveniente que se convierta en el

órgano Legislativo, hay que acabar con este vicio de estar dando

facultades extraordinarias al presidente de la República”168.

Por lo que de acuerdo con su proyecto, el artículo 49 solamente

podría conceder facultades legislativas de carácter extraordinario al

Ejecutivo, en los casos previstos por el artículo 29.

Pero dicho límite consistente en la necesidad de emergencia,

también fue pasado por alto, ya que a pocos días de haber entrado

en vigor la Constitución de 1917, el 8 de mayo de 1917, el propio

Venustiano Carranza, solicitó facultades extraordinarias en materia

168 Boletín Mexicano de Derecho Comparado, “Concepto y Fundamento

Constitucional del Derecho Aduanero”, José Othón Ramírez Gutiérrez, Edición 1985 mayo-agosto, Pág. 639-668, Número 53, Vol. 18. Revista Jurídica del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

356

de impuestos, sin apegarse a lo dispuesto por el artículo 29

constitucional; y el Congreso se las otorgó.

Cabe aclarar, que el límite de las facultades delegadas no es

únicamente el de la emergencia, sino que el Congreso tenga

facultades que a su vez delegue en otro de los poderes de la Unión.

Esto es, el Poder Legislativo no puede delegar en el Poder Ejecutivo

facultades que no le fueron conferidas por el Constituyente.

Así las cosas, en nuestro derecho existen facultades delegadas

previstas por la Constitución, en las cuales no se requiere de una

emergencia. Un ejemplo de estas es lo establecido por el artículo

131 de la Constitución en materia de comercio exterior, en donde el

Congreso delega en el Presidente la posibilidad de imponer

gravámenes a las mercancías que ingresas y salen del territorio

nacional.

En este contexto el maestro José Othón Ramírez Gutiérrez, al

desentrañar el fundamento del Derecho Aduanero explica el porque

de la intervención tan estrecha del Poder Ejecutivo en esta materia,

a la luz de la delegación de facultades extraordinarias por parte del

Congreso al Ejecutivo y, establece lo siguiente:

357

“La delegación de facultades para legislar que realiza el

Congreso de la Unión a favor del Poder Ejecutivo

Federal, con fundamento en el párrafo segundo del

artículo 131 constitucional, se encuentran

estrechamente vinculadas con los artículos 29 y 49 de la

Constitución”.

Al respecto el maestro Jorge Carpizo, señala: “las ideas modernas

se inclinan por una colaboración de funciones entre los diversos

órganos del Estado, en donde debemos distinguir la DELEGACIÓN

DE FACULTADES de un poder a otro”169.

Para entender el por qué de las facultades delegadas o facultades

extraordinarias, es necesario realizar un recorrido por las diversas

ocasiones en que el Poder Ejecutivo ha echado mano de esta figura.

Con la Segunda Guerra Mundial, el presidente Ávila Camacho

obtuvo del Congreso, de conformidad con los artículos 29 y 49 de la

Constitución, facultades extraordinarias para expedir la “Legislación

de Emergencia” requerida.

169 CARPIZO Jorge, La Constitución Mexicana de 1917, México, UNAM, 1982,

Págs. 201-217.

358

Sin embargo, también expidió leyes que no reunían tal carácter, (Ley

de la Lotería Nacional, las leyes que crean el Colegio Nacional, el

Hospital Infantil, Instituto Nacional de Cardiología, Ley de la Cámara

de la Propiedad, el Decreto sobre Talleres de Costura y Pequeñas

Industrias en el Distrito Federal, entre otras.), violándose con ello las

disposiciones constitucionales y excediendo lo dispuesto por la Ley

de Suspensión de Garantías del 1° de junio de 1942170.

La Corte, durante este periodo, se declaró en contra de que el

presiente siguiera legislando; así, la Segunda Sala, en el amparo

promovido por Fernando Coronado, estableció que el Ejecutivo era

incompetente para expedir leyes fiscales con base en la Ley del 1°

de junio de 1942.

Por su parte, el 28 de marzo de 1951, se adiciono el artículo 49

constitucional, producto de la adición del segundo párrafo del

artículo 131 del propio ordenamiento legal, “En ningún otro caso,

salvo lo dispuesto en el artículo 131, se otorgarán facultades

extraordinarias para legislar.”

170 Escuela Nacional de Jurisprudencia, “Curso colectivo sobre suspensión de

garantías y legislación de emergencia”, Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, México, enero-diciembre 1945, Págs. 91-216.

359

De tal forma, que la única facultad delegada o extraordinaria, que se

encuentra expresamente determinada en la constitución, es la

conferida al Poder Ejecutivo en materia comercio exterior,

establecida por el artículo 131 de la Constitución:

“El ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la

Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de

las tarifas de exportación e importación, expedidas por

el propio Congreso, y para crear otras, así como para

restringir y para prohibir las importaciones, las

exportaciones y el tránsito de productos, artículos y

efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el

comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de

la producción nacional, o de realizar cualquier otro

propósito en del país. El propio Ejecutivo al enviar al

Congreso el presupuesto fiscal de cada ano, someterá a

su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad

concedida.

Este párrafo permite que el Congreso pueda delegar atribuciones

legislativas en el Ejecutivo, poniendo en sus manos, en buena

medida, el equilibrio de la balanza internacional de comercio del

país, siempre y cuando se reúnan las siguientes condiciones:

360

Que exista urgencia para regular:

1. El comercio exterior,

2. La economía del país,

3. La estabilidad de la producción nacional,

4. Cualquier otro propósito en beneficio del país.

Si el ejercicio que haga el Ejecutivo de estas facultades, no se

encuentra debidamente fundado en los supuestos anteriores, la

facultad concedida la estará ejerciendo en forma arbitraria e ilegal.

De tal manera, que la solución a la inconstitucionalidad de las

Normas Oficiales Mexicanas que se propone en el presente trabajo

es la de reformar el artículo 73, fracción XVIII, para conferir

facultades al Congreso de la Unión en materia de normalización y

que éste a su vez, delegue en el Poder Ejecutivo por conducto de los

Secretarios de Estado la emisión de ordenamientos jurídicos en esta

materia.

Dicha reforma se sustenta en los mecanismos establecidos en la

CPEUM, como lo es la figura de la delegación extraordinaria (artículo

361

131, segundo párrafo en materia de comercio exterior), artículo 29 y

49, que establecen la emergencia.

¿Pero, cuál es el fundamento para que sea el Ejecutivo quién

reforme las tarifas de importación y exportación y no lo haga el

Congreso? O en nuestro caso de estudio ¿Cuál es el fundamento

para que sea el Ejecutivo quién legisle en todas las materias bajo la

modalidad de Normas Oficiales Mexicanas?

El nacimiento de las facultades delegadas al Ejecutivo para legislar en materia de comercio exterior, es nuestro fundamento constitucional. Del cual partimos para proponer que se confieran facultades delegadas al Ejecutivo por conducto de los Secretarios de Estado para emitir ordenamientos legales en materia de normalización.

Para entender mejor la figura de las facultades delegadas, pero

sobre todo para darle un sustento teórico es necesario conocer sus

antecedentes:

a) El pensamiento norteamericano

a.1) El presidente de los Estados Unidos Hoover, en un

mensaje de 30 de septiembre de 1929, expresó lo

362

siguiente, para justificar la existencia de las tarifas de

importación y exportación manejadas por el Poder

Ejecutivo171:

171 Las razones para mantener en vigor tales preceptos (referentes a las tarifas

flexibles) son más convincentes en la actualidad, que en cualquier época anterior. Ninguna ley arancelaria ha sido o será expedida que sea perfecta. Contendrá injusticias. Está por encima de la capacidad humana manejar, bajo las condiciones requeridas por la función legislativa, todos los factores que influyan sobre varios miles de productos, sin cometer errores ni crear algunas injusticias. No puede ser de oro modo. Por otra parte, si fuese expedida una tarifa arancelaria perfecta, la rapidez con que cambian nuestras condiciones económicas y la constante modificación de nuestras relaciones con la vida económica extranjera, harían que llegasen a ser imperfectas en menos de un año, algunos aspectos de ciertas partes de la ley. Ha sido comprobado por medio siglo de experiencia, que el Congreso no puede modificar las tarifas más de una vez cada siete y ocho años. El que las recomendaciones de la Comisión de Aranceles sean sometidas al Congreso para que éste actúe respecto de ellas, en lugar de que lo sean al Ejecutivo, sólo significa la destrucción del principio de tarifas flexibles. Cualquiera persona que tenga experiencia en la legislación arancelaria de la última mitad del siglo pasado, sabe perfectamente bien que el Congreso no puede estudiar aspectos constantes en sus funciones y sin crear conflictos y problemas políticos en detrimento de sus otras importantes actividades. En literalmente cientos de ocasiones el Congreso en el pasado se ha negado a estudiar cualquiera modificación a una tarifa, sin practicar una revisión general. El precepto referente a la flexibilidad es uno de lo más progresistas en la elaboración de la tarifa que ha habido en nuestra historia. Es un grave defecto el que no exista remedio para los casos aislados de la injusticia que pueden plantearse, por la falta de protección adecuada, a ciertas industrias o porque se destruya la oportunidad de revisar aranceles que sean más elevados de lo que sea necesario para proteger algunas industrias y que por lo tanto, sean gravosas para el público. Imponer un tal sistema al público por periodos tan largos es, desde mi punto de vista, económicamente malo y perjudicial para el interés público.

363

- Ningún arancel ha sido o será perfecto; la rapidez

con que cambian las condiciones económicas de un

país no lo permiten.

- El Congreso no puede modificar las tarifas más de

una vez cada siete u ocho años, pues al estudiar

una modificación aislada, provocaría discusiones

sobre su totalidad.

- Las recomendaciones de la Comisión de Aranceles

para modificar las tarifas deben proponerse al

Ejecutivo y no al Congreso.

- El concepto de la flexibilidad es uno de los más

progresistas en la elaboración de la tarifa.

a.2) La jurisprudencia de la Suprema Corte norteamericana

se pronunció a favor de la flexibilidad de las tarifas. Al

dictar sentencia en el caso J.W. Hampton Jr. Vs.

Unites States, resolvió que:

“Si el Congreso a través de un acto

legislativo, determina un principio inteligible al

cual debe conformarse la persona o el cuerpo

364

autorizado para fijar dichas cuotas, esa acción

legislativa no es una delegación prohibida de

la facultad legislativa. Si se considera

conveniente modificar las tarifas aduanales de

acuerdo con las condiciones cambiantes de

producción tanto nacionales como del

extranjero, puede el Congreso autorizar al

Ejecutivo a llevar a cabo este propósito, con la

ayuda de una Comisión de Aranceles creada

bajo la autoridad del Congreso.

Y, por último concluía: “Lo que el presidente

estuvo obligado a hacer, lo fue sólo en

ejecución de un acto de Congreso. No

consistió en expedir una ley. Él era

únicamente un agente del Poder Legislativo

para comprobar y declarar el hecho que daba

lugar a que entrara en efecto la ley”.

a.3) La doctrina de los Estados Unidos llama a las

facultades delegadas “Poder reglamentario ejercido

por el presidente en virtud de delegación legislativa”,

que se divide en varias categorías; la importante para

365

nuestro estudio es la legislación suplementaria o

subordinada, similar a las facultades extraordinarias de

nuestro país. La Corte Suprema, en este caso,

estableció que una delegación válida debe reunir

ciertos requisitos:

1. Delimitar claramente la delegación, y;

2. Restringir la facultad del delegado a la

determinación de las condiciones previstas por el

Congreso.

b) La Comisión de Aranceles de 1927.

Por decreto de 29 de agosto de 1927, publicado en el Diario Oficial

de 31 de agosto de ese mismo año, el presidente Plutarco Elías

Calles, en uso de facultades extraordinarias otorgadas por el

Congreso de la Unión, reorganiza en su funcionamiento la Comisión

de Aranceles.

El Ejecutivo expide este decreto en uso de facultades

extraordinarias, continuando la práctica de contrariar el espíritu del

artículo 49 constitucional lo que en esa época fue común en los

366

presidentes, que actuaban bajo la idea de facilitar la expedición de

leyes, con menoscabo de las actividades del Poder Legislativo.

Por otra parte, no se reorganizó la Comisión, porque ésta no existía

legalmente, sino que se trata de un acto de creación de un cuerpo

colegiado, que tenía por objeto estudiar la política arancelaria y

proponer a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para que

ésta en su caso las eleve a la consideración del Ejecutivo Federal,

todas las modificaciones que estime convenientes a las tarifas de

importación y exportación172.

c) Ley de Fomento de Industrias de Transformación

Esta ley, publicada en el Diario Oficial de 9 de febrero de 1946,

facultaba a las Secretarías de Economía Nacional y Hacienda y

Crédito Público a emitir declaratorias de franquicias fiscales, en

especial del impuesto general de importación (artículo 4o.), además

de renta, timbre, contribución federal y diez por ciento adicional

sobre el timbre (artículo 5º.).

Este artículo 20, en una clara violación a las disposiciones

constitucionales, facultaba al Ejecutivo Federal para dictar las 172 Artículo 1° del Decreto que reorganiza la Comisión de Aranceles, 29 de agosto

de 1927.

367

medidas arancelarias que estimara necesarias, a fin de fomentar el

desarrollo de las industrias nuevas o necesarias a que esta ley se

refiere.

d) Ley de Ingresos de la Federación

A partir de la Ley de Ingresos para el año de 1947, se incluye el

artículo 7, que faculta al Ejecutivo para modificar en los términos que

proponga la Comisión de Aranceles, las tarifas de los impuestos de

importación y exportación, de conformidad con el artículo 20 de la

Ley de Fomento de Industrias de Transformación. El mismo precepto

se repite en las leyes de ingresos de 1948 y 1949.

Para el año de 1950, se modificó el contenido del precepto que se

había incluido en las tres leyes anteriores para establecer en su

artículo 10, que con fines de estabilidad monetaria, se impediría la

elevación de precios y se protegería la producción nacional.

La Ley de Ingresos para 1951, traslada el sentido anterior a su

artículo 10, aumentando hasta el cien por ciento las variaciones a las

cuotas de la tarifa de importación; también otorgaba la facultad de

señalar porcentajes de aumento o disminución mayores de los

señalados en la ley, siempre que se trate de casos de perturbación

368

grave de la economía nacional o de un déficit presupuestal

considerable. Cabe señalar la condición de gravedad, pues éste el

supuesto previsto por la Constitución para las facultades delegadas.

La postura de la Suprema Corte de Justicia de la Nación no se

definió en defensa de los preceptos constitucionales que regulan el

otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo. Sirve de

apoyo la jurisprudencia:

Tomo XXI, p. 1564, Amparo Administrativo en revisión, Arellano Carlos, de 28 de diciembre de 1927.

FACULTADES EXTRAORDINARIAS. Si bien es cierto que la facultad de expedir las leyes corresponde al Poder Legislativo, también lo es que, cuando por circunstancias graves o especiales, no hace uso de esa facultad, o de otras que le confiere la Constitución, puede concedérselas al Ejecutivo, para la marcha regular y el buen funcionamiento de la administración pública, sin que se repute anticonstitucional el uso de dichas facultades, por parte de aquél; porque ello no significa, ni la reunión de dos poderes en uno, pues no pasan al último todas las atribuciones correspondientes al primero, ni tampoco una delegación del Poder Legislativo en el Ejecutivo, sino más bien, una cooperación o auxilio de un poder a otro. El otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo, no restringe las facultades del Legislativo para expedir las leyes de ingresos y el presupuesto de egresos, sino que sólo capacitan a aquel poder para expedir las leyes que deben normar el funcionamiento de la Hacienda Pública, y que no son únicamente las ya dichas de ingresos y egresos; y si no obstante las facultades extraordinarias, el Poder Legislativo expide los presupuestos de ingresos, esto sólo significa que el Ejecutivo, a pesar de las facultades, queda incapacitado para legislar respecto de dichos presupuestos, durante el año para el cual deben regir.

369

A partir de la adición promovida por el Presidente Lázaro Cárdenas

al artículo 49 de la Constitución, la Corte modificó su criterio, y en

relación a la delegación de facultades que el artículo 12 de la Ley de

Ingresos de la Federación para 1948 otorgaba al Ejecutivo,

modificándolo y estableciendo el siguiente criterio jurisprudencial:

Tomo CIII, p. 995, Amparo Administrativo en Revisión, Cía. Industrial de Matamoros, S.A. de C.V., 30 de enero de 1950.

FACULTADES DE LEGISLAR. El artículo 73, fracciones VII y XXIX, constitucionales, prohíbe que se autorice por el Congreso de la Unión al ciudadano Presidente de la República para modificar las tarifas de los impuestos de importación. El Congreso tiene la facultad exclusiva de gravar el comercio exterior y de establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de egresos y el Presidente de la República, en ningún caso puede establecer impuestos, y será inconstitucional la delegación de facultades que para ello se haga en su favor; y si modifica una tarifa, la modificación implica la creación de un nuevo impuesto que, por las razones ya dichas, resulta inconstitucional.

Por su parte, el 9 de noviembre de 1950, el Ejecutivo presenta una

iniciativa de ley ante la Cámara de Diputados para adicionar un

segundo párrafo al artículo 131 constitucional. La exposición de

motivos, en una de sus partes, reconociendo la inconstitucionalidad

de las facultades legislativas otorgadas a través de las leyes de

ingresos al Ejecutivo en materia de comercio exterior establecía:

370

• La práctica aludida, sin embargo, por obedecer a una

necesidad impuesta por la realidad, tanto patria como la de

todos los países, especialmente en los estudios de los

derechos administrativos y fiscal o financiero, lejos de que

deba desaparecer, es indispensable que se conserve. Más

para ello, todo auténtico Estado de Derecho, como lo es el

Estado Mexicano, debe constitucionalizarla a efecto de que

tenga como fundamento no una simple costumbre, como

hasta ahora, sino una clara institución jurídica.

Derivado de lo anterior, y con la propuesta desarrollada en este

trabajo la LFSMN adquiere sustento constitucional que permite que

sus disposiciones ahora si tengan plena validez en nuestro derecho

positivo.

VIII.4 PROPUESTA DE REFORMA AL ARTÍCULO 73 FRACCIÓN XVIII, PARA CONFERIR FACULTADES AL PODER LEGISLATIVO DE EMITIR LEYES EN MATERIA DE NORMALIZACIÓN.

En el presente trabajo, se propone reformar el artículo 73 de la

CPEUM en su fracción XVIII, para conferir al Congreso de la Unión,

371

facultades en materia de normalización, que le permitan emitir leyes

que regulen esta materia.

Con esta reforma, se pretende otorgar plena validez a la LFSMN,

puesto que ésta será emitida con plena facultad constitucional por el

Poder Legislativo. Al conferir a dicha ley plena validez constitucional,

su reglamento emitido por el Poder Ejecutivo adquiere

automáticamente completa legalidad.

Para entender la reforma que se propone, es necesario transcribir el

texto vigente del artículo 73, en su fracción XVIII, el cual señala lo

siguiente:

Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:

…

Fracción XVIII.- Para establecer casas de moneda, fijar

las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para

determinar el valor relativo de la moneda extranjera y

adoptar un sistema general de pesas y medidas; …

Ahora bien, el texto propuesto es el siguiente:

372

Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:

…

Fracción XVIII.- Para establecer casas de moneda, fijar

las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para

determinar el valor relativo de la moneda extranjera,

adoptar un sistema general de pesas y medidas, así como legislar en toda la República en materia de normalización, para lo cual podrá facultar al Ejecutivo por conducto de los Secretarios de Estado para emitir los ordenamientos jurídicos aplicables.

Con dicha reforma, se pretende:

1. Conferir facultades al Congreso para legislar en materia de

normalización, confiriendo plena validez constitucional a la

LFSMN,

2. Facultar al Poder Ejecutivo para realizar los ordenamientos

jurídicos establecidos por la LFSMN (Normas Oficiales

Mexicanas);

373

3. Facultar al Poder Ejecutivo de auxiliarse en los Secretarios

de Estado para emitir, publicar, recopilar expedir y difundir

las Normas Oficiales Mexicanas, con base en lo establecido

por la LFSMN.

Ahora bien, con la reforma propuesta por este trabajo de adicionar al

artículo 73, fracción XVII la facultad al Poder Legislativo para legislar

en materia de normalización y de auxiliarse para ello del Poder

Ejecutivo por conducto de los Secretarios de Estado, las Normas

Oficiales Mexicanas adquieren una validez constitucional plena.

Así, el Poder Ejecutivo, podrá legislar en relación a la normalización

que requiera cualquier materia de interés general. Apoyándose en

todo o en parte en los Secretarios de Estado del ramo sobre el que

verse la normalización requerida.

Dicha reforma se sustenta en los mecanismos establecidos en la

CPEUM, como lo es la figura de la delegación extraordinaria (artículo

131, segundo párrafo en materia de comercio exterior), artículo 29 y

49, que establecen la emergencia.

Se retoman los supuestos de emergencia, pero entendido éste como

la protección inmediata del interés general, el cual es protegido

374

mediante las Normas Oficiales Mexicanas que contienen los

mecanismos para regular diversas materias como la de la vida,

salud, ecosistemas, etc., materias que son de vital importancia para

la población.

Por su parte, algunos autores expresan que cuando la ley expedida

tiene su origen en las facultades que el Congreso le otorga al

Ejecutivo, como es el caso del artículo 131 constitucional, nacen los

llamados decretos delegados173.

De tal manera, que con la plena validez constitucional de la LFSMN,

que es la ley que otorga al Ejecutivo la facultad de legislar en

materia de normalización por conducto de los Secretarios de Estado,

estaríamos en presencia de un decreto delegado. Confiriéndole así

a las Normas Oficiales Mexicanas plena validez y así, tener el

carácter de normas generales, abstractas y coercibles.

Otro ejemplo para sustentar lo propuesto, se encuentra en la

facultad delegada por el Congreso al Poder Ejecutivo con la materia

fiscal, puesto que cada año el Ejecutivo envía al Congreso el

presupuesto fiscal, sometiendo a su aprobación el uso que hubiere 173 DE LA GARZA Sergio, “Derecho Financiero mexicano”, Ed. Porrúa, Tomo I,

Págs. 174-179, Considera que el caso del párrafo segundo del artículo 131 de la Constitución, es una variante del Decreto-Ley.

375

hecho de la facultad concedida. Cada año el Congreso de la Unión,

en la Ley de Ingresos de la Federación, califica el uso de la facultad

otorgada al Ejecutivo durante el año inmediato anterior y, en su

caso, otorga la facultad para ejercerla en el año inmediato.

También la Miscelánea Fiscal emitida por el Poder Ejecutivo por

conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para

establecer los parámetros a seguir durante el año fiscal en curso

sobre los procedimientos de pago y cobro de impuestos es otro

ejemplo sobre los decretos delegados.

El maestro Tena Ramírez, al comentar sobre el tema, establece –

Resulta que las disposiciones legislativas emitidas por el Ejecutivo,

con fundamento en el artículo 131, son leyes de naturaleza singular,

sujetas a la condición resolutoria de la aprobación del Congreso”, “…

lo que plantearía una situación prácticamente irresoluble si llegara a

presentarse el caso de que una ley expedida por el Ejecutivo en la

hipótesis de dicho precepto, aplicada desde su promulgación a

casos particulares, no fuera aprobada posteriormente por el

Congreso”-174.

174 TENA Ramírez Felipe, “Derecho Constitucional Mexicano”, México, Ed. Porrúa,

Pág. 239.

376

Por su parte, Jorge Carpizo señala “que si al Congreso no le parece

el uso que de esta facultad haya realizado el presidente, lo único que

puede hacer es manifestárselo y no renovarle esta clase de

facultades delegadas, situación que desde luego no ha ocurrido”175.

De ahí, que la reforma propuesta, otorga plena validez a la LFSMN,

por lo tanto ésta ley se convierte en constitucional, pero lo más

importante, todo lo que surge a la vida jurídica producto de ésta

también contará con validez constitucional.

VIII.4.1 LEY FEDERAL SOBRE LA METROLOGIA Y NORMALIZACION

Para seguir dando un sustento concreto a la reforma propuesta a la

fracción XVIII del artículo 73 de la Constitución, mediante la cual el

Congreso de la Unión adquiere facultades en materia de

normalización, la cual puede delegar en el Poder Ejecutivo para que

por conducto de los Secretarios de Estado, emita la normatividad

administrativa de su competencia, es necesario reformar la LFSMN.

175 CARPIZO Jorge, La Constitución Mexicana de 1917, México, UNAM, 1982,

Págs. 201-217.

377

La reforma que se propone a esta ley, es la adición de un segundo

párrafo al artículo 1°, el cual establezca lo siguiente:

Artículo 1.- La presente Ley regirá en toda la

República y sus disposiciones son de orden público

e interés social. Su aplicación y vigilancia

corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de

las dependencias de la administración pública

federal que tengan competencia en las materias

reguladas en este ordenamiento.

A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones de la LOAPF.

De esta forma, la LOAPF, se convierte en el ordenamiento jurídico

supletorio de la LFSMN, confiriendo a las Secretarías de Estado la

facultad de emitir Normas Oficiales Mexicanas en las materias de su

competencia, dando así plena validez a la delegación de facultades

conferida por el Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo, para que

por conducto de los Secretarios de Estado emita la normatividad

administrativa que se requiera.

378

De ahí, que con lo establecido por el artículo 38 de la LFSMN, se

faculte a las dependencias del Ejecutivo para expedir las Normas

Oficiales Mexicanas en las materias relacionadas con sus

atribuciones, esto es, faculta a la administración pública a cargo del

Poder Ejecutivo para legislar en cualquier materia.

Ahora bien, con esta figura pero sobre todo con la facultad conferida

al Congreso en materia de normalización estamos en presencia de

un verdadero sustento constitucional en materia de normalización.

Las facultades delegadas al Poder Ejecutivo por parte del Congreso

para legislar en materia de normalización, permiten que éste a su

vez, se apoye de los Secretarios de Estado del ramo sobre el que se

pretenda desarrollar una Norma Oficial Mexicana. Respetando

plenamente las garantías de seguridad jurídica y de legalidad.

De tal manera, que conforme a la LOAPF, la administración

centralizada constituida por el Presidente de la República y los

Secretarios de Estado, entre otros, contarán con facultades para

legislar en materia de normalización y; de conformidad con lo

dispuesto por el artículo 90 de la Constitución, se distribuirán los

negocios del orden administrativo de la Federación como lo dispone

la ley citada.

379

La facultad que proponemos delegue el Congreso de la Unión al

Poder Ejecutivo, en materia de normalización para que éste a su

vez se apoye en los Secretarios de Estado, convierte a las Normas

Oficiales Mexicanas en una ley formalmente legislativa pero

materialmente administrativa, siendo una legislación producto de las

facultades excepcionales, convirtiéndose en un decreto delegado.

Razón por la cual, se considera que mediante esta reforma al

artículo 73, fracción XVII, las Normas Oficiales Mexicanas adquieren

sustento constitucional que avale su existencia, creación,

modificación y sobre todo su obligatoriedad, al sortear los vicios en

su creación original, esto es se confieren facultades a:

1. El Congreso de la Unión en materia de normalización,

2. El Poder Ejecutivo, para legislar en materia de

normalización y;

3. Se confieren facultades al Poder Ejecutivo para que se

apoye de los Secretarios de Estado para crear, modificar,

emitir y promulgar las Normas Oficiales Mexicanas.

380

VIII.4.2 REFORMAS A LA LEY ORGÁNICA DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL.

Para dar mas sustento legal a la reforma constitucional propuesta en

este trabajo, también se propone reformar los artículos 27, 28, 29,

30, 30-BIS, 31, 32, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41 Y 42 de la LOAPF,

adicionando una fracción a cada uno, en la cual se establezca la

facultad de emitir Normas Oficiales Mexicanas en materia de su

competencia..

Con esta adición, se pretende conferir a las Secretarías de Estado

que actualmente no cuentan con facultades para regular y en su

caso, expedir Normas Oficiales Mexicanas, dicha facultades, y con

ello, complementar la facultad delegada que confiere el Congreso de

la Unión al Poder Ejecutivo, para que por conducto de los

Secretarios de Estado emita la normatividad administrativa que se

requiera.

Las fracciones propuestas son las siguientes:

Artículo 27.- A la Secretaría de Gobernación

corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

381

Fracción XXXII BIS.- Establecer, con la participación

que corresponda a otras dependencias y a las

autoridades estatales y municipales, normas oficiales

mexicanas en las materias de su competencia.

Artículo 28.- A la Secretaría de Relaciones

Exteriores corresponde el despacho de los siguientes

asuntos:

Fracción XI BIS.- Establecer, con la participación

que corresponda a otras dependencias y a las

autoridades estatales y municipales, normas oficiales

mexicanas en las materias de su competencia.

Artículo 29.- A la Secretaría de la Defensa Nacional,

corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

Fracción XIX BIS.- Establecer, con la participación

que corresponda a otras dependencias y a las

autoridades estatales y municipales, normas oficiales

mexicanas en las materias de su competencia.

Artículo 30.- A la Secretaría de Marina corresponde

el despacho de los siguientes asuntos:

382

Fracción XXV BIS.- Establecer, con la participación

que corresponda a otras dependencias y a las

autoridades estatales y municipales, normas oficiales

mexicanas en las materias de su competencia.

Artículo 30 BIS.- A la Secretaría de Seguridad

Pública corresponde el despacho de los siguientes

asuntos:

Fracción XXVI BIS.- Establecer, con la participación

que corresponda a otras dependencias y a las

autoridades estatales y municipales, normas oficiales

mexicanas en las materias de su competencia.

Artículo 31.- A la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público corresponde el despacho de los siguientes

asuntos:

Fracción XXIV BIS.- Establecer, con la participación

que corresponda a otras dependencias y a las

autoridades estatales y municipales, normas oficiales

mexicanas en las materias de su competencia.

383

Artículo 32.- A la Secretaría de Desarrollo Social

corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

Fracción XVI BIS.- Establecer, con la participación

que corresponda a otras dependencias y a las

autoridades estatales y municipales, normas oficiales

mexicanas en las materias de su competencia.

Artículo 34.- A la Secretaría de Economía

corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

Fracción XXX BIS.- Establecer, con la participación

que corresponda a otras dependencias y a las

autoridades estatales y municipales, normas oficiales

mexicanas en las materias de su competencia.

Artículo 36.- A la Secretaría de Comunicaciones y

Transportes corresponde el despacho de los

siguientes asuntos:

Fracción XXVI BIS.- Establecer, con la participación

que corresponda a otras dependencias y a las

autoridades estatales y municipales, normas oficiales

mexicanas en las materias de su competencia.

384

Artículo 37.- A la Secretaría de la Función Pública

corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

Fracción XXVI BIS.- Establecer, con la participación

que corresponda a otras dependencias y a las

autoridades estatales y municipales, normas oficiales

mexicanas en las materias de su competencia.

Artículo 38.- A la Secretaría de Educación Pública

corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

Fracción XXX TER.- Establecer, con la participación

que corresponda a otras dependencias y a las

autoridades estatales y municipales, normas oficiales

mexicanas en las materias de su competencia.

Artículo 39.- A la Secretaría de Salud, corresponde

el despacho de los siguientes asuntos:

Fracción XXIII BIS.- Establecer, con la participación

que corresponda a otras dependencias y a las

autoridades estatales y municipales, normas oficiales

mexicanas en las materias de su competencia.

385

Artículo 40.- A la Secretaría del Trabajo y Previsión

Social corresponde el despacho de los siguientes

asuntos:

Fracción XVIII BIS.- Establecer, con la participación

que corresponda a otras dependencias y a las

autoridades estatales y municipales, normas oficiales

mexicanas en las materias de su competencia.

Artículo 41.- A la Secretaría de la Reforma Agraria

corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

Fracción XII BIS.- Establecer, con la participación

que corresponda a otras dependencias y a las

autoridades estatales y municipales, normas oficiales

mexicanas en las materias de su competencia.

Artículo 42.- A la Secretaría de Turismo corresponde

el despacho de los siguientes asuntos:

Fracción XX BIS.- Establecer, con la participación

que corresponda a otras dependencias y a las

autoridades estatales y municipales, normas oficiales

mexicanas en las materias de su competencia.

386

VIII.4.3 CONCLUSIÓN

En conclusión, con la reforma propuesta tanto a la fracción XVIII, del

artículo 73 de la CPEUM, a los artículos 27, 28, 29, 30, 30-BIS, 31,

32, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41 y 42 de la LOAPF, así como al artículo

1° de la LFSMN, se obtiene:

1. Facultades del Congreso de la Unión para legislar en

materia de normalización.

2. Plena validez constitucional de la LFSMN.

3. Delegación extraordinaria de facultades por parte del

Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo, para que por

conducto de los Secretarios de Estado emita la normatividad

administrativa, conforme a la LFSMN.

4. Facultades a las 18 Secretarias de Estado, para establecer

con la participación que corresponda de cada una de ellas y

de las autoridades estatales y municipales, Normas

Oficiales Mexicanas en las materias de su competencia.

5. Convertir a las Normas Oficiales Mexicanas en una ley

formalmente legislativa pero materialmente administrativa,

387

siendo una legislación producto de las facultades

excepcionales, convirtiéndose en un decreto delegado.

388

Bibliografía

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