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Recursos para la infancia y laadolescencia: una prioridad anivel territorialReflexiones y recomendaciones para alcaldes y gobernadoresDiciembre de 2011

Alianza por la Niñez ColombianaMesa de Economía y Niñez

Con el apoyo de

|Recursos para la infancia y la adolescencia: una prioridad a nivel territorial

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Mesa de Economía y NiñezAlianza por la Niñez Colombiana

Comité Directivo de la MesaPeter La RausDirectorSave the Children en Colombia

Mario Gómez JimenezDirector SocialFundación Antonio Restrepo Barco

Edgar Flores PinillaDirectorVisión Mundial

Margarita Barraquer ASecretaria EjecutivaAlianza por la Niñez Colombiana

Comité TécnicoAdriana Espinosa GiraldoCoordinadora de Derechos de la Niñez y GobernanzaSave the Children en Colombia

Margarita Martinez ACoordinadora de proyectosFundación Antonio Restrepo Barco

Luz Alcira GranadaVisión Mundial

Consultor investigadorJaime Vizcaino

ISBNFotosImpresiónDiseño y Diagramación


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CONTENIDO

PRESENTACIONINTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................. 6

LA PRIORIDAD DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA ................................................................................... 7

Argumentos normativos............................................................................................................................ 7

Argumentos económicos........................................................................................................................... 9

Argumentos éticos .................................................................................................................................. 11

EL GASTO PÚBLICO EN INFANCIA Y ADOLESCENCIA ................................................................................... 12

El Gasto Público Social............................................................................................................................. 12

La medición del Gasto Público Social ...................................................................................................... 16

El gasto correspondiente a infancia y adolescencia................................................................................ 19

RECURSOS PARA LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA EN EL NIVEL TERRITORIAL......................................... 25

Transferencias ......................................................................................................................................... 25

Regalías.................................................................................................................................................... 29

Recursos propios ..................................................................................................................................... 32

Otras fuentes de recursos ....................................................................................................................... 34

RECOMENDACIONES PARA ALCALDES Y GOBERNADORES ......................................................................... 36

REFERENCIAS ............................................................................................................................................... 39

Anexo 1. Competencias de los departamentos, distritos y municipios para el uso de los recursos del SGP..................................................................................................................................................................... 41

Anexo 2. Competencias de los departamentos productores y distritos y municipios productores yportuarios, con respecto al empleo de los recursos de regalías directas. .................................................. 46


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ÍNDICE DE ILUSTRACIONES

Figuras

Figura 1. Tasa de retorno de la inversión en capital humano, según edad ..........................9Figura 2. Correspondencia entre los componentes del Gasto Público Social y losDerechos Económicos, Sociales y Culturales ..........................................................................14Figura 3. Clasificación funcional del gasto público................................................................17Figura 4. Derechos de los niños, niñas y adolescentes...........................................................21Figura 5. Distribución del Sistema General de Participaciones............................................25Figura 6. Estructura del Sistema General de Regalías ...........................................................29

Tablas

Tabla 1. Rubros y claves funcionales del Gasto Público Social ............................................18Tabla 2. Relación entre categorías de derechos de la infancia y la adolescencia ycomponentes del Gasto Público Social .....................................................................................23Tabla 3. Impuestos departamentales y municipales ..............................................................32


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PRESENTACION

El reconocimiento de la niñez como sujeto de derechos es relativamente reciente y haceparte de un proceso en el que participan el Estado, la sociedad civil y la academia. Apartir de la ratificación de la Convención Internacional de Los Derechos del Niño y laconstitución de 1991, el Estado colombiano reafirma su compromiso por los derechos dela infancia y la adolescencia sin distingo de raza, sexo o religión.

Uno de los aspectos fundamentales para lograr la plena garantía de los derechos deniñez, es la disposición, por parte del Estado, de los recursos suficientes paraimplementar las condiciones necesarias para el desarrollo integral de la infancia y laadolescencia.

Diversos estudios socioeconómicos demuestran que el gasto en infancia y adolescenciagenera las mayores tasas de retorno para la sociedad. Invertir en la niñez esfundamental para el desarrollo de mediano y largo plazo de un país. Esto se debe a quela inversión en esta población contribuye en gran medida a la generación de capitalhumano y social.

Invertir en la niñez, es una verdadera apuesta en el desarrollo humano que aporta demanera importante al beneficio a toda la sociedad. Como lo han demostrado muchosestudios, a través de la inversión en la niñez y la adolescencia, el Estado puede cumplirsu rol de garante de los derechos humanos, incidir en las desigualdades sociales,contribuir a elevar la productividad y crecimiento del país, además de consolidar lademocracia.

El Comité de los Derechos del Niños, en su sesión del 21 septiembre de 2007, hace unllamado especial a los Estados parte en la importancia y necesidad de destinar recursospara los derechos del niño como una responsabilidad propia de éste y que para ello sedeben disponer de todos los recursos necesarios y a su alcance para garantizarinversiones para la implementación de los derechos económicos, sociales y culturales delos niños en su territorio.En este contexto, la Mesa de Economía y Niñez de la Alianza por la Niñez Colombianaviene trabajando por llamar la atención sobre la estrecha relación entre las tendenciaseconómicas y la situación de los derechos de la infancia buscando incidir en lasdecisiones de política pública que afectan esta población.

La Alianza ha desarrollado estudios e investigaciones para aportar herramientas ygenerar discusiones que contribuyan al incremento de la inversión pública en la políticasocial para la niñez en Colombia. Durante 2011, realizó la compilación de estudios,documentos, investigaciones, sobre economía y niñez, temas afines al financiamiento depolítica pública, programas de niñez y adolescencia en los últimos 5 años. Además


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apoyó la realización del documento “La Crisis Económica y la Niñez en Colombia” queexpone los principales efectos en Colombia de las dos últimas crisis económicasmundiales en la garantía de los derechos de la niñez.

Hoy con el documento Recursos para la Infancia y la Adolescencia: Una Prioridad en elNivel Territorial, la Alianza busca mostrar a los mandatarios municipales ydepartamentales que es posible realizar una mejor inversión pública en niñezbrindándoles elementos fundamentales para orientar de manera mas eficiente lainversión en infancia, así como las posibles fuentes de recursos de que disponen paraello.

Alianza por la Niñez ColombianaGrupo Economía y Niñez


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RECURSOS PARA LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA:UNA PRIORIDAD A NIVEL TERRITORIAL

INTRODUCCIÓN

De acuerdo con el Artículo 204 de la Ley 1098 de 2006 o Código de la Infancia y laAdolescencia, “son responsables del diseño, la ejecución y la evaluación de las política públicasde infancia y adolescencia en los ámbitos (…) departamental, distrital y municipal, (…) losgobernadores y los alcaldes”, lo que significa que las y los mandatarios a nivel local yregional tienen la obligación de formular políticas públicas dirigidas específicamentea garantizar el cumplimiento de los derechos de esta población, de modo de que su“responsabilidad es indelegable y conlleva a la rendición pública de cuentas”. Para garantizar laconcurrencia de las instituciones en la estructuración e implementación de estaspolíticas, la Ley invoca los Consejos Departamentales y Municipales de Política Social,para que sean “presididos por el gobernador y el alcalde quienes no podrán delegar ni suparticipación, ni su responsabilidad so pena de incurrir en causal de mala conducta” (Art. 207).

El Artículo 204 también enfatiza que “se deberá contar con una política pública diferencial yprioritaria de infancia y adolescencia que propicie la articulación entre Concejos Municipales yAsambleas Departamentales para garantizar la definición y asignación de los recursos para laejecución de la política pública propuesta”, lo que implica que además de formuladas, laspolíticas deben tener aseguradas las condiciones presupuestales para serefectivamente materializadas. Para enfrentar las posibles limitaciones de recursos, laLey estipula que “El gobernador y el alcalde, dentro de los primeros cuatro (4) meses de sumandato, realizarán el diagnóstico de la situación de la niñez y la adolescencia en sudepartamento y municipio, con el fin de establecer las problemáticas prioritarias que deberíanatender en su Plan de Desarrollo, así como determinar las estrategias a corto, mediano y largoplazo que se implementarán para ello”.

El presente documento busca mostrar que el propósito último de estas obligaciones espromover el desarrollo humano, social y económico a largo plazo en el territorio,sobre la base de garantizar el cumplimiento pleno de los derechos de la infancia y laadolescencia. En este sentido, el objetivo es demostrar que la destinación de recursos aesta población es absolutamente necesaria e imperativa, más allá del mandato legal, entanto hace parte de las obligaciones esenciales del Estado, obedece a los principios deprotección integral, interés superior de los niños y niñas y prevalencia de sus derechos,y es una acción primordial para mejorar la calidad de vida en el territorio.

El documento también pretende expresar que es posible avanzar en el cumplimientode estas obligaciones acudiendo a las fuentes de recursos disponibles actualmente.


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Para ello, aporta en la identificación de algunas fuentes que se pueden orientar hacia lainfancia y la adolescencia, en virtud de las posibilidades ofrecidas por la normatividad.Igualmente, señala fuentes que ya están siendo destinadas a esta población, cuyosobjetivos pueden ser redireccionados sobre la base de la articulación y lacomplementariedad intersectorial implicada en la ejecución de una política pública deinfancia y adolescencia. Finalmente, reflexiona en torno a algunos temas relacionadoscon los derechos que requieren mayor financiamiento para garantizar su cumplimientode manera universal y progresiva, que sugieren la demanda de recursos para estapoblación es un asunto que compete a todos los niveles de gobierno.

Para proceder con estos propósitos, en primer lugar se esbozan algunos argumentossobre la prioridad que debe tener la infancia y la adolescencia en el presupuesto público,con el ánimo de ofrecer una justificación estructural de esta obligación del Estado. Ensegundo lugar, se presenta una conceptualización del Gasto Público en Infancia yAdolescencia, partiendo del marco general del Gasto Público Social, como herramientapara propender por el cumplimiento de los derechos. En tercer lugar, se identifican lasprincipales fuentes de financiamiento a nivel territorial, partiendo de la interpretaciónde las normas vigentes y la estructura actual del presupuesto. Por último, se proyectanalgunas recomendaciones para las y los gobernantes sobre la destinación de recursos aeste segmento poblacional, con el fin de dar cumplimiento a las políticas de infancia yadolescencia que se deben implementar en todos los municipios, distritos ydepartamentos del país.

LA PRIORIDAD DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA

Argumentos normativos

El primer motivo para darle un lugar prioritario a la infancia y la adolescencia en losterritorios es la firma y ratificación de compromisos internacionales al respecto porparte de la nación. El más representativo de ellos es la Convención sobre los Derechosdel Niño (CDN), firmada en noviembre de 1989 por la Asamblea General de lasNaciones Unidas, y ratificada por Colombia mediante la Ley 12 de 1992, que laincorporó a la normatividad nacional al mismo nivel de la Constitución. Susdisposiciones son desarrolladas por la Ley 1098 de 2006 o Código de la Infancia y laAdolescencia, que es actualmente el referente normativo de los derechos de estapoblación a nivel nacional. Algunos de sus mandatos están contenidos además en otroscompromisos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales (PIDESC) o la Convención sobre los Derechos de las Personas conDiscapacidad, de modo que resultan vinculantes para el país no sólo para el ámbito delos derechos de la niñez, sino para los derechos humanos en general.


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El hecho de que la Convención sea un compromiso a cumplir por parte del Estado,obliga la adopción de tres principios fundamentales, que sustentan la prioridad de losderechos de la infancia y la adolescencia.

El primero es el interés superior del niño, entendido como la primacía de su bienestaren todas las decisiones “que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social”(CDN, Art. 3). De acuerdo con la Ley 1098, esto significa “el imperativo que obliga a todaslas personas a garantizar la satisfacción integral y simultánea de todos sus Derechos Humanos,que son universales, prevalentes e interdependientes” (Art. 8). En otros términos, esteprincipio aboga por que toda decisión de política pública tenga en cuenta sus efectossobre la vida de los niños, niñas y adolescentes, de manera que su bienestar seconvierta en un criterio para la toma de decisiones. El “Marco para las Políticas Públicasy Lineamientos para la Planeación del Desarrollo de la Infancia y la Adolescencia en elMunicipio” explica este principio de la siguiente manera: “Entre dos opciones de decisiónque tenga la administración en cualquier área, es mejor la que más garantice los derechos de losniños, niñas y adolescentes” (DNP, 2007, p. 21).

El segundo principio fundamental recogido por la Ley 1098 es la prevalencia de losderechos de la niñez. De acuerdo con ella, este principio implica que “En caso de conflictoentre dos o más disposiciones legales, administrativas o disciplinarias, se aplicará la norma másfavorable al interés superior del niño, niña o adolescente” (Art. 9). En otras palabras, si fueranecesario tomar una decisión sobre cuáles derechos garantizar primero, éstos deberíanser los de la infancia y la adolescencia. Este principio es ratificado por la ConstituciónNacional, que estipula que “los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de losdemás” (Art. 44), de modo que al reconocer sus derechos fundamentales, se establece laobligación del Estado, la sociedad y la familia de protegerles y “garantizar su desarrolloarmónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos” (Ibíd.).

El tercer principio vinculante de la Convención es la protección integral, que implicapropender por la garantía y cumplimiento de los derechos de los niños, niñas yadolescentes, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de surestablecimiento inmediato, bajo su reconocimiento como sujetos plenos de derechos.En virtud de este principio, el Estado debe disponer todo su aparato institucional alservicio de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, lo cual requiere elreconocimiento de su prioridad, tanto institucional como presupuestalmente. Así loestipula la Ley 1098, al señalar que “La protección integral se materializa en el conjunto depolíticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental,distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos yhumanos” (Art. 7).


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Estos tres principios de la Convención establecen de entrada la prelación de la infancia yla adolescencia en la garantía de los derechos y exigen la destinación prioritaria derecursos públicos para este propósito.

Argumentos económicos

La garantía de los derechos de la infancia y la adolescencia representa también unainversión social sumamente rentable a largo plazo. Esto se debe a que la inversión enesta población contribuye en gran medida a la generación de capital humano y social,que es la única fuente de crecimiento económico que presenta rendimientos crecientes,según la teoría económica. En términos sencillos, esto significa que un incremento delcapital humano y social en una sociedad, produce un aumento en la producción en unaproporción mayor, de modo que entre más capital se acumula, mayores beneficios seobtienen. Esta propiedad del capital humano y social es lo que hace que sea la principalestrategia de crecimiento promovida desde las entidades multilaterales definanciamiento del desarrollo.

Figura 1. Tasa de retorno de la inversión en capital humano, según edad

Fuente: Adaptado de Heckman (2002).

Recientes estudios demuestran además que el gasto en infancia y adolescencia generalas mayores tasas de retorno para la sociedad (Figura 1). Esto se debe a tres razonesbásicamente. La primera es que son las inversiones que tienen el mayor periodo deretorno, es decir, que al realizarse en los primeros momentos de la vida, tienen la mayorcantidad de años posteriores para recoger sus frutos en términos de ingresos. Lasegunda, es que al ser inversiones que potencian las capacidades individuales, se

Programas dirigidos a los primeros años

Programas de preescolar

Programas escolares

Entrenamiento laboral

Edad

Tasa

de

reto

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de la

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rsió

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cap

ital

hum

ano


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traducen en mejores competencias productivas, lo que representa mayores ingresosesperados durante la vida laboral. La tercera razón es que este tipo de inversiónrepercute en menores gastos sociales a futuro, de modo que no sólo contribuye aaumentar los ingresos individuales y sociales, sino también a reducir sus costos.

De acuerdo con Sen (1999), los efectos de garantizar una buena calidad de vida durantela niñez se reflejan en la etapa adulta a través del mejoramiento de cuatro capacidadesindividuales: i) De vivir una buena vida, ii) de ganarse la vida y ser económicamenteproductivo, iii) de vivir con otros y participar en actividades sociales, y iv) de vivir comociudadanos activos y deliberantes.

Según Van der Gaag (2002), estos efectos se transmiten a nivel general de la sociedadpor cuatro vías similares. La primera corresponde al campo de la salud, donde lagarantía de los derechos durante las primeras etapas de la vida, incide en unas menorestasas de enfermedad y mortalidad, mejores índices de nutrición y mayor práctica estilosde vida saludables, lo cual implica en últimas una menor demanda de servicios desalud y una mayor penetración de las acciones de promoción y prevención.

La segunda vía es la educación, donde la garantía de los derechos de la infancia y laadolescencia coincide con una menor repitencia y deserción escolar, una mayorpermanencia y asistencia educativa, mejores resultados en calidad y mayor capacidadinvestigativa. Este resultado en el largo plazo se refleja en una menor tasa deanalfabetismo, mayor nivel educativo promedio de la población, menores costos derecuperación escolar y mayor demanda de educación superior.

La tercera vía de mejoramiento de la sociedad es la cohesión social. En la medida en quelas personas tienen sus derechos garantizados desde la niñez, muestran una mayorsolidaridad, respeto por las instituciones, confianza por las prácticas de la democraciay disposición hacia la decisión colectiva, lo cual influye de manera notoria en lageneración de un mayor compromiso y participación de la sociedad con la gestiónpública y en el aumento de la eficiencia del Estado en la atención al ciudadano.

La cuarta y última vía corresponde a la reducción de costos sociales en la corrección delas desigualdades. Por un lado, porque las grandes diferencias de capacidades yoportunidades se producen durante los primeros años de la vida, de modo que lagarantía universal de derechos en esta etapa representa inversiones de menor costo ymayor impacto para promover la equidad, que aquellas realizadas en la vida adulta. Porotro lado, porque las desigualdades que no se logren corregir con la garantía de losderechos de manera progresiva y desde un enfoque diferencial, tendrán una magnitud ydificultad mucho menor que aquellas que no han sido antecedidas por estasintervenciones, razón por la cual su costo social y su duración serán notablementemenores en el futuro.


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De esta manera, la garantía de los derechos durante la infancia y la adolescenciaconstituye una oportunidad inmejorable para propiciar de manera acelerada dosprocesos deseables de progreso social a largo plazo. Por un lado, impulsa el crecimientoeconómico a través de la acumulación de capital humano y social que genera la garantíade los derechos. Por otro, acelera la reducción de las desigualdades sociales, en tantolas intervenciones del Estado durante esta etapa de la vida con enfoque diferencial y demanera progresiva tienen un impacto más profundo, que aquellas realizadas enmomentos posteriores. El trasfondo común a ambos procesos es el desarrollo humano,el cual se expresa en un mejoramiento general de las condiciones de vida en el territorioy una mayor aproximación a una visión compartida de la dignidad humana.

Para el caso colombiano, el momento actual representa una oportunidad única parapropiciar estos efectos en un plazo de hasta 12 años, si se aprovecha el denominadoBono Demográfico. De acuerdo con Sarmiento (2010), el país se encuentra actualmenteen una etapa de reducción porcentual de la población menor de 15 años, acompañada deun aumento de las personas en edad productiva (15 a 59 años). Este fenómenorepresenta una gran oportunidad para garantizar los derechos de la niñez, debido a lareducción de su tamaño demográfico en relación con la población que genera ingresos.De igual forma, es un momento favorable para generar incrementos significativos en susniveles de capital humano y social, cuya potencialidad acumulada se despliega al pasara la edad adulta. En palabras de la Alianza por la Niñez Colombiana: “Esta situación,genera un tiempo propicio (hasta el año 2022) para que los gobiernos movilicen sus recursos yrealicen mayores inversiones sociales hacia la infancia, de tal forma que se logre garantizar en unperiodo de tiempo corto los niveles de bienestar requeridos (salud, educación básica de calidad,nutrición) para el desarrollo integral de la niñez y se reduzcan los riesgos asociados a su crianza”(Alianza, 2010, p. 16).

Argumentos éticos

La garantía universal de los Derechos Humanos, y en particular de los Derechos de laNiñez, es el fundamento propio del Estado. Tal como lo expresa el Comité de losDerechos del Niño, “el propósito último de las políticas públicas (…) debe ser el cumplimientouniversal de los derechos” (Recursos…, p. 19), de modo que el Estado debe propender porla garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a través de todas susacciones de política, y de esta forma preservar la dignidad humana, que es la esencia dela libertad y la doctrina de los derechos. El cumplimiento de los principios de protecciónintegral, interés superior del niño y prevalencia de sus derechos, es también la expresióndirecta de las obligaciones de respetar, proteger y cumplir (facilitar y proveer) con losderechos, lo cual hace que su adopción sea un asunto inherente a la propia esencia delEstado.


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La garantía de los derechos de la niñez es además la vía más expedita para el logro delos fines esenciales del Estado, que son el bienestar general y la efectiva realización delos principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Por un lado, porquela protección de la niñez redunda en la construcción de sociedades equitativas,solidarias y democráticas, sustentadas además en condiciones materiales dignas. Porotro lado, porque la prioridad de la niñez se relaciona estrechamente con la efectivarealización de los derechos de toda la población, de modo que iniciar por la garantía desus derechos, allana el camino para avanzar en el cumplimiento de los DerechosHumanos en general.

La realización de estos derechos contribuye además a consolidar la unidad esencial dela sociedad, que es la familia. De acuerdo con la Convención de los Derechos del Niño,la familia es el “grupo fundamental de la sociedad y medio natural para el crecimiento y elbienestar de todos sus miembros, y en particular de los niños”, por lo cual “debe recibir laprotección y asistencia necesarias para poder asumir plenamente sus responsabilidades dentro dela comunidad” (CDN, Preámbulo, p. 1). En consecuencia, cuando el Estado garantiza elcumplimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia, contribuye también alfortalecimiento de la familia, y además de la sociedad civil, de modo que promueve lascondiciones requeridas para que sus derechos se garanticen en un marco decorresponsabilidad.

Con todos los argumentos expuestos hasta ahora, es clara la prelación que tiene lagarantía de los derechos de la infancia y la adolescencia en el desarrollo de las funcionesdel Estado, lo cual debe tener su correspondiente expresión en la priorización de losrecursos dirigidos a esta población en el presupuesto público nacional, departamental ymunicipal. Con el ánimo de reflexionar sobre cómo efectuar esta obligación, es necesarioidentificar en términos presupuestales el Gasto Público en Infancia y Adolescencia, paralo cual se requiere especificar el contenido del Gasto Público Social, en tanto es laherramienta primaria con la que cuenta el Estado para hacer efectivos los derechos de supoblación.

EL GASTO PÚBLICO EN INFANCIA Y ADOLESCENCIA

El Gasto Público Social

En principio, no hay consenso sobre la definición de Gasto Público Social. Lasdiferencias en general se presentan por los tipos de gasto que se incluyen o no como“sociales”, de los cuales es posible identificar al menos cuatro tendencias:

Se encuentran quienes sostienen que el Gasto Público Social sólo debería incluirgastos que inciden positivamente en la reducción de la pobreza, que contribuyen


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a la redistribución del ingreso o que aportan a la formación, expansión orenovación del capital humano (Contraloría General de la República, 2005). Estosignifica que para determinarlo, es necesario focalizar los gastos del Estado enpoblaciones con bajas condiciones socioeconómicas o necesidades básicasinsatisfechas.

Otras tendencias reducen el Gasto Público Social al financiamiento de la políticasocial (Contraloría Distrital de Bogotá, 2010), de manera que su evolución terminareflejando la prioridad que tiene la “cuestión social” en los ciclos políticos. Endesarrollo de esta perspectiva, se entiende que el Gasto Público Social sólodebería contemplar aquellas áreas sociales que resultan prioritarias en un lugar ymomento dados, sin perjuicio de que su estructura varíe de un periodo a otro.

Unas tendencias adicionales hablan indistintamente de Gasto Público Social eInversión Social (Martínez y Collinao, 2010), bajo el entendido de que todos losrecursos destinados a mejorar el bienestar de las personas, generan retornoseconómicos a largo plazo. Desde este enfoque, se pierde la diferencia entre gastosrecurrentes (recursos que se consumen año tras año) y gastos de capital (recursosque contribuyen a la formación de capital físico, humano y social), a pesar de seruna distinción necesaria de establecer a la hora de estructurar el presupuestopúblico.

Finalmente, según Giraldo (2009, p. 87), hay quienes afirman que el gasto enseguridad y justicia es también gasto social, en la medida en que favorece lageneración de la confianza y tranquilidad requeridas para promover lasolidaridad, la prosperidad y el buen funcionamiento de las instituciones (capitalsocial). Desde esta perspectiva, todo gasto del Estado puede ser consideradosocial, debido a que se orienta al cumplimiento de sus funciones esenciales,relacionadas con garantizar el bienestar general de la población.

A pesar de estas divergencias conceptuales, es posible rescatar una idea transversal delGasto Público Social que se expresa en dos características.

La primera es que el carácter público de este gasto implica que se canaliza esencialmentea través del Estado y se dirige a propósitos de interés general. Esta delimitaciónexcluye gastos sociales que pueden ser realizados por agentes no estatales (ONG,agencias de cooperación, fundaciones, entes privados, etc.), así como gastos sociales delEstado que no necesariamente son de interés general, sino que se dirigen a grupos deinterés (pensiones, salud o educación dadas a sectores específicos de la sociedad comofuncionarios públicos, maestros, etc.).


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La segunda característica es que el Gasto Público Social tiene como objetivo elmejoramiento de las condiciones de vida de la población, lo cual se expresa de igualmanera en la intención de reducir la pobreza y las desigualdades, el financiamiento de lapolítica social, la formación de capital físico, humano y social y la búsqueda delbienestar general de la población.

Al contrario de la diversidad conceptual, es posible evidenciar entre las tendenciasseñaladas una coincidencia general de las temáticas en las que se debería concentrar elGasto Público Social. Áreas como salud, educación, nutrición, vivienda, asistenciasocial, agua potable y saneamiento básico sobresalen como un contenido común deeste gasto, independientemente del enfoque de partida. Otros rubros como seguridadsocial, protección y fomento del empleo y saneamiento ambiental, son sugeridostambién como contenido de este gasto por algunas tendencias, bajo la condición de quese dirijan a propósitos de interés en general y no a segmentos específicos de la sociedad.

Figura 2. Correspondencia entre los componentes del Gasto Público Social y losDerechos Económicos, Sociales y Culturales

Fuente: Elaboración propia.

Desde una perspectiva de derechos, estas áreas coinciden en gran medida con losDerechos Económicos, Sociales y Culturales. En efecto, una revisión del PactoInternacional que los declara (PIDESC), permite evidenciar que a este grupo pertenecen:

Contenidocomún del Gasto

Público Social

Protección yfomento del

empleo

Seguridad social

Asistencia social

Nutrición

ViviendaAgua potable y

saneamiento básico

Saneamientoambiental

Salud

Educación

Derechos Económicos, Sociales y Culturales contenidosen el Pacto Internacional (PIDESC)

Art. 6: Derecho a trabajarArt. 7: Derecho al goce de condiciones de trabajo equitativas y

satisfactoriasArt. 8: Derecho a fundar sindicatos y a afiliarse al de su elección

Art. 9: Derecho a la seguridad social, incluso al seguro social.

Art. 10: Conceder a la familia la más amplia protección y asistenciaposibles

Art. 11: Derecho a un nivel de vida adecuado para sí y para lafamilia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados y a una

mejora continua de las condiciones de existencia

Art. 12: Derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física ymental

Art. 13: Derecho a la educaciónArt. 15: Derecho a participar en la vida cultural y gozar de los

beneficios del progreso científico y de sus aplicaciones

Definición delEstatuto Orgánicodel Presupuesto

Bienestargeneral

Mejoramiento dela calidad de vida

ViviendaAgua potable

Saneamientoambiental

Salud

Educación

Deporte yrecreación


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i) el derecho al trabajo, ii) a unas condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, iii) laafiliación sindical, iv) la seguridad social, v) la protección familiar, vi) unas condicionesde vida dignas, vii) la salud, viii) la educación y ix) el acceso a la ciencia y la cultura.Una rápida comparación de estos derechos con las áreas señaladas como contenido delGasto Público Social, evidencia una alta correspondencia (Figura 2).

El Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 11 de 1996) desarrolla su definición deGasto Público Social en este mismo sentido, al entenderlo como “aquel cuyo objetivo es lasolución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental,agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad devida de la población” (Art. 41) (El Acto Legislativo 02 de 2000 adicionó a este conjunto denecesidades el gasto en deporte y recreación como parte de la educación). Aunque ladefinición da lugar a una interpretación amplia de las nociones de bienestar general ymejoramiento de la calidad de vida, es posible evidenciar también su correlación con losDerechos Económicos, Sociales y Culturales, y por ende, con las áreas identificadascomo contenido del Gasto Público Social (Figura 2).

De acuerdo con lo anterior, se puede entender el Gasto Público Social como el gasto delEstado orientado a garantizar el cumplimiento de los Derechos Económicos, Socialesy Culturales de la población. Esta generalización del concepto se sustenta en tresrazones. La primera es que estos derechos contemplan un conjunto de necesidades másamplio que el señalado como contenido común de las tendencias conceptuales, y que ladefinición que hace el Estatuto Orgánico del Presupuesto, de modo que es más generalen tanto agrupa una cantidad mayor de demandas poblacionales. La segunda razónestriba en que considerar el gasto social como medio para garantizar el cumplimiento delos derechos, lo convierte en una obligación inherente al Estado que supera la voluntadpolítica y la identificación de problemas sociales específicos en un contexto dado. Latercera razón es que entenderlo como gasto en derechos, pone el énfasis en la obligaciónde garante que tiene el Estado, por encima de las acciones que pueda hacer cualquierotro agente social, afirmando con ello su carácter de gasto público.

Desde esta perspectiva, es indiscutible la prioridad que tiene (y debe tener) el GastoPúblico Social en el presupuesto. Esto se confirma desde el propio Pacto Internacionalde Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece que “Cada uno de losEstados Partes (…) se compromete a adoptar medidas (…) hasta el máximo de los recursos de quedisponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, (…) la plena efectividadde los derechos aquí reconocidos” (PIDESC, Art. 2). De esta manera, el Estado no sólo debeprocurar mantener el nivel alcanzado en términos de garantía de los derechos, sinopropender por su progreso continuo.

En la misma vía se encauza la Constitución Nacional, al señalar que “El bienestar generaly el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado”, por lo


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cual “será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas desalud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable”, y por ello “en los planes ypresupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridadsobre cualquier otra asignación” (Art. 366).

Y de igual manera el Estatuto Orgánico del Presupuesto, al sentenciar que “ElPresupuesto de Inversión Social no se podrá disminuir porcentualmente en relación con el del añoanterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones” (Art. 41) y que“El gasto público social de las entidades territoriales no se podrá disminuir con respecto al añoanterior” (Art. 41, parágrafo).

Debido a lo anterior, es claro que el Gasto Público Social es la herramientapresupuestal por excelencia para garantizar los derechos de la población, y entre elloslos de la infancia y la adolescencia. En primer lugar, porque representa en sí mismo lamaterialización del compromiso del Estado para cumplir con el Pacto Internacional deDerechos Económicos, Sociales y Culturales. En segundo lugar, porque debe serprivilegiado dentro del presupuesto público, de manera que su función de garantizarderechos es siempre progresiva.

Para determinar en qué medida contribuye a este objetivo, es necesario revisar qué tipode gastos se pueden contabilizar como sociales, y posteriormente cuáles de ellos serelacionan directamente con la infancia y la adolescencia, para lo cual se requiereexaminar la composición del presupuesto público.

La medición del Gasto Público Social

El presupuesto público se puede clasificar de tres maneras. La primera es la clasificaciónadministrativa, que identifica los gastos del Estado según la entidad y/o sector queejecuta el presupuesto. La segunda es la clasificación económica, que diferencia losgastos que generan alguna forma de capital, denominados inversión, de aquellos quesimplemente se consumen, denominados gastos corrientes o de funcionamiento. Latercera se refiere a la clasificación funcional, que identifica los gastos del Estado segúnsus distintas finalidades.

De acuerdo con la definición de Gasto Público Social adoptada arriba, es claro quetrasciende estas clasificaciones. Por un lado, no se puede abordar desde la clasificaciónadministrativa, porque su contenido no se puede atribuir exclusivamente a unasentidades o sectores específicos; es decir, no todo el gasto social se hace desde“entidades sociales”, ni todo el gasto de estas entidades es necesariamente “social”. Porotro lado, va más allá de la clasificación económica, dado que puede tener naturaleza deformación de capital físico, humano o social, como sucede con la construcción de unhospital o un subsidio de educación superior, al igual que naturaleza de gasto corriente,


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tal como pasa con los gastos de personal y funcionamiento de los servicios sociales.Finalmente, en cuanto a la clasificación funcional, no corresponde a una finalidadespecífica, sino que es necesario agrupar finalidades del Estado para construir unamedida de su magnitud.

De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la clasificación funcionalconsta de once finalidades del gasto, agrupadas en tres funciones generales: serviciosgenerales, servicios económicos y servicios sociales (Figura 3). Entre las finalidades quese relacionan con los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se cuenta el gasto enprotección social (11), educación (10), recreación, deporte, cultura y comunicaciones(9), salud (8) y vivienda (7); a estas categorías se adiciona el gasto en medio ambiente(6), en virtud de lo estipulado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Estas mismascategorías conforman el rubro de Gasto Público Social que las entidades territorialesdeben reportar al Ministerio de Hacienda como anexo obligatorio a su presupuestoanual.

Figura 3. Clasificación funcional del gasto público

Fuente: Giraldo (2009)

Cada una de estas finalidades tiene una desagregación presupuestal que permiteidentificar la naturaleza de lo que se contabiliza como Gasto Público Social (Tabla 1). Entérminos generales, en esta categoría se cuentan todas las acciones del Estado enprovisión de servicios directamente o contratados con terceros, regulación económica yfomento e investigación, realizadas en cada una de las áreas señaladas. En estas

1. Función pública general

2. Defensa nacional

3. Orden público y seguridad ciudadana

4. Fomento y regulación del desarrollo económico

5. Infraestructura básica, producción y servicios

6. Medio ambiente

7. Vivienda y espacio público

8. Salud

9. Recreación, deporte, cultura y comunicaciones

10. Educación

11. Protección social

Servicios generales

Servicios económicos

Servicios sociales

Funciones específicas Funciones generales


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categorías también se cuentan sin distingo los gastos de capital, dirigidos a laformación, expansión o renovación del capital físico (infraestructura), humano(población) o social (instituciones), y los gastos corrientes, orientados al sostenimientode los servicios y las entidades relacionadas.

Tabla 1. Rubros y claves funcionales del Gasto Público Social6. Medio ambiente 10 Educación601 Control de la contaminación602 Manejo de aguas603 Protección de la biodiversidad604 Fomento y regulación del medio ambiente605 Investigación en medio ambiente606 Medio ambiente no clasificadas previamente

1001 Contratación y prestación de servicios deEducación preescolar, básica y media1002 Contratación y prestación de servicios deeducación superior1003 Contratación y prestación de servicios decapacitación para el trabajo1004 Contratación y prestación de servicioseducativos no definidos por nivel1005 Contratación y prestación de servicioscomplementarios de la educación1006 Fomento, coordinación y regulación de laeducación1007 Investigación sobre la educación1008 Actividades y servicios de la educación noclasificadas previamente

7 Vivienda y espacio público701 Regulación de vivienda y espacio público702 Construcción y provisión de vivienda yservicios complementarios703 Investigación en vivienda, usos del sueloespacio público, acueductos y alcantarillados ydesarrollo urbano704 Vivienda y espacio público no clasificadaspreviamente8 Salud 11 Protección social801 Producción o adquisición de productos yequipos médicos802 Contratación o prestación de servicios de salud803 Fomento, coordinación y regulación de losservicios de salud804 Investigación en salud805 Actividades de salud no clasificadaspreviamente

1101 Atención de invalidez y limitaciones físicas ymentales1102 Atención de ancianos1103 Atención de la familia, la niñez y la juventud1104 Protección y atención de desempleados1105 Protección y atención de grupos étnicos1106 Atención a la población socialmentevulnerable o excluida1107 Prevención y atención de desastres1109 Subsidios a las familias1110 Pensiones1111 Cesantías1112 Investigación en protección social1113 Actividades de protección social noclasificadas previamente

9 Recreación, deporte, cultura y comunicación901 Recreación y deporte902 Cultura904 Investigación en recreación, deportes, cultura ycomunicación905 Actividades de recreación, deporte, cultura ycomunicación no clasificadas previamenteFuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General del Presupuesto Público Nacional

Esta contabilización del Gasto Público Social permite reafirmar su estrecha relación conlos Derechos Económicos, Sociales y Culturales; no obstante, es claro que no todas laspartidas contempladas se relacionan directamente con la infancia y la adolescencia. Dehecho, un obstáculo significativo al respecto es la indivisibilidad de muchos de losrubros contables en términos de la población a la cual se dirigen, así como la debilidadde los estimativos numéricos que se pueden realizar con base en la división por edadesde los beneficiarios de un determinado programa. A pesar de ello, es posible avanzar en


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algunas reflexiones sobre cómo identificar el gasto dirigido a esta población, y sobre quéretos enfrenta la estructura del presupuesto público para dar cuenta de este gasto, apartir de algunas sugerencias que propone la normatividad en la materia.

El gasto correspondiente a infancia y adolescencia

En principio, todo el Gasto Público Social tiene impacto en las condiciones de vida dela infancia y la adolescencia. Por una parte, es claro que el mejoramiento del medioambiente, el fortalecimiento de las condiciones de protección laboral y seguridad socialo los programas de vivienda contribuyen en gran medida a garantizar los derechos deesta población. Del mismo modo, todo gasto en educación, salud, recreación, deporte,cultura y asistencia social, independientemente de la población a la cual se dirija,impacta de alguna manera a los niños, niñas y adolescentes, debido a que son ellosusuarios principales de muchas de las ofertas canalizadas a través de estos objetivos.Esta es una de las razones por las cuales la participación del Gasto Público Social en elpresupuesto, al igual que su comportamiento histórico, es un indicador decumplimiento de las obligaciones que establece el Código de Infancia y Adolescencia.

Esto tiene dos implicaciones que es necesario explicitar. La primera es que el gasto eninfancia y adolescencia no es un subconjunto de las finalidades que componen elGasto Público Social. No se puede afirmar que todo el gasto en educación, salud,deporte, recreación, etc., se dirige exclusivamente a la infancia y la adolescencia, dadoque en todas las áreas hay gastos que benefician a otros segmentos poblacionales comojóvenes, trabajadores, adultos mayores y demás. Tampoco se puede sostener que hayáreas del Gasto Público Social en las que no se destinan recursos directamente a estapoblación, dado que todas ellas son susceptibles de financiar programas dirigidos a lapromoción y garantía de sus derechos.

Por definición, todos los componentes del Gasto Público Social benefician tanto a niños,niñas y adolescentes, como a la población adulta, debido a que corresponden a DerechosEconómicos, Sociales y Culturales que aplican para toda la población. Lo anterior quieredecir que el gasto en infancia y adolescencia necesariamente es un subconjunto de cadauna de las áreas que componen el Gasto Público Social.

La segunda implicación es que el municipio o departamento ya viene adelantandoacciones a favor de la infancia y la adolescencia por el solo cumplimiento de susobligaciones esenciales. No obstante, ello no implica que se deba forzar la informaciónpara determinar el gasto destinado a esta población. Por un lado, no es necesario usarla identificación de la población beneficiaria de cada programa por grupos de edad oedades simples para estimar cuántos recursos se destinan a la infancia y la adolescencia,dado que generalmente los programas se administran bajo presupuestos unificados quecontienen rubros inseparables por población beneficiaria, tal como los costos de


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administración, transporte, logística, entre otros. Por otro lado, tampoco es viable aplicarmétodos numéricos o imputaciones estadísticas a la información agregada del gastopara determinar lo destinado a esta población, porque cualquier cálculo basado en ellono deja de apelar a supuestos, y por ende no refleja adecuadamente la realidad.

Para determinar el gasto público territorial en infancia y adolescencia, es necesarioseparar los gastos relacionados directamente con esta población, de aquellos que serelacionan indirectamente. En el primer grupo entran todos aquellos recursos asociadosa programas que tienen la infancia y la adolescencia como su población objetivo, talcomo sucede con la educación básica, la vacunación o los programas de erradicación deltrabajo infantil, que aplican de manera clara y exclusiva para personas menores de 18años. En el segundo grupo se cuentan aquellos gastos que contribuyen al mejoramientode las condiciones de vida de esta población, pero que aplican para la población engeneral, como sucede con programas ambientales, de protección y promoción delempleo o de mejoramiento de viviendas, que si bien benefician a niños, niñas yadolescentes, lo hacen por vía de sus padres, madres, familias o contexto inmediato,dándole a la infancia y la adolescencia un nivel de beneficio similar (pero no prioritario)al del resto de la población.

Según la “Guía para que los países reporten la información presupuestaria anual de losrecursos asignados a los derechos de los niños, niñas y adolescentes”, el gasto directo enniñez puede ser realizado por tres vías. La primera es el gasto específico, quecomprende la entrega de beneficios directamente a los niños, niñas y adolescentes o alos agentes que actúan en su favor (padres, tutores, profesionales enfocados de formaexclusiva a su atención como maestros o pediatras), para asegurar el cumplimiento desus derechos. La segunda es el gasto agéntico, que incluye los gastos destinados afinanciar programas o partes de programas que promueven el fortalecimiento de estosagentes (formación de familias, actualización docente, etc.). La tercera vía es el gasto enbienes públicos, destinado a financiar programas o partes de programas que proveen ofinancian servicios prestados de forma abierta a la sociedad (parques, bibliotecas),diseñados al menos parcialmente para atender necesidades específicas de los niños,niñas y adolescentes.

Bajo estas consideraciones, el gasto público en infancia y adolescencia comprendeúnicamente los gastos relacionados directamente con esta población, que pueden serespecíficos, agénticos o en bienes públicos. Para identificarlos y contabilizarlosadecuadamente, el mejor instrumento es una política pública específica de infancia yadolescencia que incorpore todos los programas dirigidos a ella, incluso aquellos quehistóricamente han operado de manera independiente (vacunación, educación y otros),y en la cual se identifiquen separadamente los programas, metas y recursos dirigidos ala niñez para que se les pueda hacer un seguimiento especial. Este medio resultaoportuno para agrupar las acciones dirigidas a la infancia y la adolescencia por vías


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alternativas a la contabilidad pública, dado que la estructura sectorial del presupuestono permite dar cuenta de los recursos gastados en poblaciones. De acuerdo conSarmiento et al. (2003), este seguimiento al “presupuesto por programa” es la maneraideal de identificar el gasto en niñez, toda vez que aún no se cuenta con una estructurapresupuestal que permita evidenciar este gasto de forma directa.

Para determinar los gastos dirigidos a la infancia y la adolescencia, es necesario revisarel conjunto de sus derechos (Figura 4). De acuerdo con el Manual de Aplicación de laConvención de los Derechos del Niño (UNICEF, 1998), los derechos de la infancia y laadolescencia pueden ser clasificados en cuatro categorías:

1. Supervivencia: A este grupo pertenecen todos los derechos que propenden por lapreservación y el disfrute de la vida, más allá de la conservación de la existenciabiológica. En términos generales, estos derechos se relacionan con las áreas desalud, nutrición y bienestar, consideradas en sus niveles más altos posibles.

2. Desarrollo: En esta categoría se clasifican los derechos de niños, niñas yadolescentes asociados a las dimensiones físicas, mentales, sociales, morales yespirituales implicadas en el desarrollo integral de sus capacidades y habilidadespara desenvolverse en los diferentes ámbitos de la vida. Por tanto, incluye losderechos a la crianza y el desarrollo por parte de los padres, a la educación, eljuego, la recreación, el esparcimiento, la participación en la vida cultural y lasartes y al desarrollo de su propia vida cultural, religión e idioma.

3. Ciudadanía: En este grupo se cuentan los derechos relacionados con elreconocimiento de los niños, niñas y adolescentes como ciudadanos y sujetos dederechos, al igual que la garantía de las condiciones básicas para vivir ensociedad y ejercer la libertad. En este sentido, se cuentan los derechos a serregistrado después del nacimiento, tener y conservar una identidad y ejercer sulibertad de información, expresión, opinión, asociación y participación.

4. Protección: Dentro de este grupo se encuentran todas las situaciones perjudicialespara la integridad y dignidad de la infancia y la adolescencia, que exigen laintervención del Estado para evitarlas, atenderlas y restablecer susvulneraciones, tal como sucede con la exposición a situaciones de abandono,maltrato, abuso, trabajo infantil, explotación sexual, secuestro, reclutamiento,conflicto con la ley, entre otras.

Figura 4. Derechos de los niños, niñas y adolescentes


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Fuente: Elaboración propia.

La manera de garantizar estos derechos es diferencial para la primera infancia, lainfancia y la adolescencia. Esto se debe a que las condiciones físicas, nutricionales,mentales, emocionales, afectivas y sociales evolucionan de manera diferenciada durantelos tres ciclos, de modo que los énfasis exigidos cambian de uno a otro. Así lo reconoceel “Marco para las Políticas Públicas y Lineamientos para la Planeación del Desarrollode la Infancia y la Adolescencia en el Municipio” (DNP, 2007, p. 35) y más recientementelos “Lineamientos para la Protección Integral de los Derechos de la Infancia y laAdolescencia en los Planes de Desarrollo Territoriales”, en el cual se sugiere un

Conv

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•SUPERVIVENCIA•Art. 6 Derecho a la vida•Art. 24-25: Derecho al disfrute del más alto nivel

posible de salud•Art. 26: Derecho a la seguridad social•Art. 27: Derecho a un nivel de vida adecuado

•DESARROLLO•Art. 18: Derecho a que sus padres asuman su

crianza y desarrollo•Art. 28-29: Derecho a la educación•Art. 30 : Derecho a propia vida cultural y religiosa•Art. 31: Derecho al descanso, esparcimiento, juego

y actividades recreativas.

•CIUDADANÍA•Art. 7: Derecho ser inscrito después del nacimiento

y a tener nombre, nacionalidad y a conocer y sercuidado por sus padres

•Art. 8: Derecho a preservar la identidad•Art. 12: Derecho de expresar su opinión libremente

en los asuntos que le afectan•Art. 13: Derecho a la libertad de expresión•Art. 14: Derecho a la libertad de pensamiento, de

conciencia o de religión•Art. 15: Derecho a la libertad de asociación•Art. 16: Derecho a la privacidad•Art. 17: Derecho a la información

•PROTECCIÓN•Art. 9-11: Derecho a permanecer con los padres•Art. 19-23: Derechos de protección ante maltrato,

abuso o privación del medio familiar•Art. 32-36: Derecho de protección contra toda

forma de trabajo, explotación sexual y abuso•Art. 37: Derechos ante privación de la libertad•Art. 38: Derechos ante conflictos armados•Art. 39: Derecho a la recuperación y reintegración•Art. 40: Derechos ante acusación de infringir la Ley

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•SUPERVIVENCIA•Art. 17: Derecho a la vida, a la calidad de vida y a

un ambiente sano•Art. 18: Derecho a la integridad personal•Art. 24: Derecho a los alimentos•Art. 27: Derecho a la salud

•DESARROLLO•Art. 28: Derecho a la educación•Art. 29: Derecho al desarrollo integral en la

primera infancia•Art. 30: Derecho a la recreación, participación en

la vida cultural y en las artes

•CIUDADANÍA•Art. 25: Derecho a la identidad•Art. 31: Derecho a la participación•Art. 32: Derecho de asociación y reunión•Art. 33: Derecho a la intimidad•Art. 34: Derecho a la información

•PROTECCIÓN•Art. 19: Derecho a la rehabilitación y la

resocialización•Art. 20: Derechos de protección•Art. 21: Derecho a la libertad y seguridad personal•Art. 22: Derecho a tener una familia y no ser

separado de ella•Art. 23: Derecho a ser custodiados y cuidados por

sus padres•Art. 26: Derecho al debido proceso•Art. 35: Derecho a la protección laboral de los

adolescentes autorizados para trabajar•Art. 36: Derechos de los niños, las niñas y los

adolescentes con discapacidad


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detallado conjunto de acciones diferenciadas por ciclo vital, que sirve de guía para laformulación de la política pública de infancia y adolescencia en el territorio.

Pero más allá de las diferencias por ciclo vital, es posible evidenciar una alta correlaciónentre esta categorización de los derechos de niños, niñas y adolescentes y loscomponentes del Gasto Público Social. Así lo identifica la “Guía para que los paísesreporten la información presupuestaria anual de los recursos asignados a los derechosde los niños, niñas y adolescentes”, que asocia los derechos de supervivencia con lasáreas de salud, vivienda y medio ambiente; los derechos de desarrollo con educación,recreación, deporte y cultura; los de ciudadanía con las áreas de información ycomunicación; y los de protección con justicia y protección social, aunque está últimaárea aparece relacionada con todas las categorías de derecho (Tabla 2).

Tabla 2. Relación entre categorías de derechos de la infancia y la adolescencia ycomponentes del Gasto Público Social

Categoría dederechos

Clasificación PresupuestalFuncional Área Temática

Derecho a lasupervivencia

Salud Salud PúblicaMedio ambienteVivienda y Espacio público

Medio ambienteSaneamiento

Protección Social Alimentación y nutriciónAsistencia Social

Derecho aldesarrollo

Educación Educación InicialEducación PrimariaEducación SecundariaEducación Media

Recreación, Deporte, Cultura yComunicación

Cultura

Recreación y DeporteDerecho a laparticipación

Protección Social Acceso a la IdentidadRecreación, Deporte, Cultura yComunicación

InformaciónMedios masivos decomunicaciónParticipación de la niñez

Derecho a laprotección

Justicia Protección contra abuso,violencia, explotación ydiscriminación

Protección Social

Fuente: Adaptado de “Guía para que los países reporten la información presupuestaria anual de losrecursos asignados a los derechos de los niños, niñas y adolescentes”, p. 4.

Esto demuestra que la política de infancia y adolescencia necesariamente es transversala los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Es por ello que el Gasto PúblicoSocial es la medida global del esfuerzo municipal y departamental por garantizar susderechos, en tanto reúne todos los gastos que impactan en sus condiciones de vida demanera directa e indirecta. En consecuencia, es necesario que todos los programas allí


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incluidos identifiquen los niños, niñas y adolescentes beneficiados, no para estimar laproporción de gasto que les corresponde, sino para demostrar su prioridadprogramática y el grado de impacto que tiene en sus condiciones de vida.

Otra manera de evidenciar esta prioridad es calculando la participación del Gasto enInfancia y Adolescencia sobre el total del Gasto Público Social. De esta manera, unalto porcentaje refleja un fuerte compromiso del territorio con la garantía de losderechos de esta población, en tanto sugiere que gran parte del Gasto Público Social seestá orientando a beneficiarla directamente. A la inversa, un bajo porcentaje demuestrala necesidad de un mayor esfuerzo presupuestal en el territorio por relevar la prioridadde la infancia y la adolescencia, por medio de más programas que les beneficie de formadirecta.

La evolución de esta medida también es útil para identificar el grado de cumplimientode las recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño frente a la destinación derecursos para la implementación de la Convención. La primera recomendación es que“el proceso completo del presupuesto debe estar basado en los principios de participación,transparencia, accesibilidad y universalidad” (Recursos…, p. 9), de modo que se cuente contodos los recursos disponibles del Estado, entre ellos el Gasto Público Social, parasustentar la prioridad de la infancia y la adolescencia en el presupuesto. La segunda esque “los Estados deben asegurar el goce más amplio posible de los derechos pertinentes dentro delos límites de los recursos a su disposición” (Recursos…, p. 12), procurando que los recursosdisponibles se empleen en el máximo nivel posible para garantizar los derechos deniños, niñas y adolescentes. La tercera deviene del enfoque de los Derechos Económicos,Sociales y Culturales, donde el Comité hace hincapié en los principios de progresividady no retroceso, como un llamado para que los Estados se esfuercen continuamente porsuperar sus límites presupuestales, de modo que se puedan garantizar los derechos aplenitud de la manera más expedita posible.

Bajo estos principios, es claro que tanto la proporción del Gasto en Infancia yAdolescencia sobre el Gasto Público Social, como el porcentaje de este último respecto alpresupuesto total, reflejan el cumplimiento de las recomendaciones del Comité de losDerechos del Niño y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, lo cuallos convierte en instrumentos imprescindibles para propender por la garantía de losderechos por parte del Estado. En virtud de ello, es pertinente identificar ahora susposibles fuentes de financiamiento en el contexto territorial.


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RECURSOS PARA LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA EN EL NIVELTERRITORIAL

Transferencias

La principal fuente de recursos para la financiación de programas y proyectos dirigidosa la niñez en las entidades territoriales, son las transferencias del nivel nacional. Laexistencia de estos recursos se debe a que el mayor recaudo tributario se concentra enimpuestos nacionales, mientras que la mayor parte de la responsabilidad en la provisiónde servicios sociales recae sobre las entidades territoriales, de modo que lastransferencias cumplen la función de propender por un equilibrio entre ingresos ygastos a nivel municipal, distrital y departamental. Este es el sentido que tiene el actualSistema General de Participaciones, que de acuerdo con el Artículo 356 de laConstitución Nacional (reformado por el Acto Legislativo 01 de 2001), está creado “Paraefecto de atender los servicios a cargo de [departamentos, distritos y municipios] y a proveer losrecursos para financiar adecuadamente su prestación”.

Figura 5. Distribución del Sistema General de Participaciones

Fuente: Departamento Nacional de Planeación

La Ley 715 de 2001, que reglamenta este sistema, determina una distribución fija de susrecursos: un 4% se destina a asignaciones especiales y el restante 96% para gastossectoriales, repartidos a su vez en 58,5% para educación, 24,5% para salud, 5,4% paraagua potable y 11,6% para gastos de propósito general, que comprende temas como


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vivienda, servicios públicos, cultura, recreación, deporte, entre otros. En relación coninfancia y adolescencia, además de los rubros mencionados, se destaca un 0,5% derecursos asignados para alimentación escolar, que hace parte del 4% de asignacionesespeciales, así como una destinación de recursos para primera infancia que se generacuando la economía crece por encima de su senda de largo plazo (Acto Legislativo 04 de2007) (Figura 5).

Las condiciones de empleo de estos recursos para los departamentos, distritos ymunicipios varían según el sector de gasto. En educación se establece una diferenciaciónde competencias entre entes territoriales certificados y no certificados; al primer grupopertenecen los departamentos, los distritos y los municipios con más de cien milhabitantes, y al segundo grupo todos los demás municipios. Esta distinción se debe aque la delegación de la administración del servicio educativo (nómina docente einstituciones educativas) queda en manos solamente de las entidades certificadas,aunque hay una asignación de recursos para calidad que llega directamente a todos losmunicipios, independientemente de su certificación.

En salud, los departamentos, distritos y municipios comparten funciones en las áreas dedirección del sector, salud pública, prestación de servicios y afiliación al Sistema Generalde Seguridad Social en Salud (SGSSS), pero con alcances diferentes. En los sectorescontemplados como propósito general, los departamentos tienen una función general dedirección y acompañamiento del desarrollo, mientras que los municipios tienen unaserie de competencias ejecutorias y operativas, diferenciadas según finalidad del gasto;los distritos, por su parte, combinan funciones de departamento y municipio al mismotiempo (Anexo 1).

Esta distinción de competencias ofrece varias posibilidades de financiación de accionesrelacionadas con la infancia y la adolescencia a través del SGP. En el campo de laeducación, la relación es directa, en tanto la totalidad de los recursos distribuidos poreste medio se dirigen a la prestación de los servicios de educación preescolar, básica ymedia, los cuales están enteramente relacionados con esta población. En consecuencia,todas las acciones tomadas por las entidades territoriales certificadas para garantizar laprestación del servicio educativo, hacen parte del conjunto de posibilidades de lapolítica de infancia y adolescencia. Una vez asegurados los recursos para pagar lanómina docente y administrativa, estas entidades cuentan con la posibilidad de decidirla distribución de los recursos remanentes del SGP, de modo que con ellos puedenfinanciar acciones de política en materia de calidad, cobertura, permanencia, etc. Por suparte, los municipios no certificados cuentan con la asignación de mejoramiento de lacalidad, que llega directamente a su presupuesto y sobre la cual tienen total injerencia,de modo que constituye una posible fuente de financiación de acciones educativas en elmarco de una política de infancia y adolescencia.


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Para financiar proyectos de inversión en educación, los entes territoriales cuentan condos fuentes de recursos adicionales. La primera está representada en los recursosreservados por la Ley 21 de 1982, destinados a financiar la construcción y dotación deinstituciones educativas. La segunda corresponde a los recursos excedentes del SGPgenerados cuando la economía crece a una tasa superior a la esperada, que pordisposición del Acto Legislativo 04 de 2007, se destinan a financiar inversiones enmateria de primera infancia. Según la orientación de los Documentos Conpes 115 de2008 y 123 de 2009, estos recursos se pueden emplear en la construcción deinfraestructura, dotaciones especializadas y procesos de formación y fortalecimiento decapacidades de agentes educativos e instituciones. A pesar de la naturaleza coyunturalde estos recursos, es importante sumarlos a una política territorial de infancia yadolescencia, en virtud del importante apalancamiento que representan para formaciónde capital para esta población.

En materia de salud, los departamentos, distritos y municipios tienen en primer lugar laposibilidad de formular planes, programas y proyectos que pueden ser direccionados ala infancia y la adolescencia en temas como promoción y prevención, salud sexual yreproductiva, estilos de vida saludables, entre otras posibilidades. De igual manera,funciones como la prestación de servicios de salud en IPS públicas (por parte de losdepartamentos), la ejecución del Plan de Atención Básica o la afiliación de población alRégimen Subsidiado en Salud, pueden ser sumadas a la política territorial de infancia yadolescencia, con el establecimiento de una prioridad de atención para esta población.Para el desarrollo de acciones en salud pública, las entidades territoriales cuentanademás con la posibilidad de acceder a recursos del Fondo de Seguridad y Garantías –FOSYGA, a través del cual se pueden apalancar acciones generales de promoción yprevención, susceptibles de ser direccionadas también hacia la niñez.

Finalmente, con respecto a los sectores contemplados como propósito general, lasposibilidades se amplían aún más. Por parte de los municipios y distritos es posiblefinanciar programas dirigidos a la infancia y la adolescencia en deporte, recreación,cultura, alimentación escolar, atención a población vulnerable, medio ambiente,equipamientos municipales y otros, que van desde la promoción de prácticas a nivelgeneral, hasta la realización de actividades, prestación de servicios y creación de ofertaque puede ser fácilmente orientada hacia esta población (Anexo 1). Sobresaleparticularmente la posibilidad de adelantar acciones en materia de alimentación escolar,dada la asignación especial de 0,5% de los recursos del SGP que llega directamente a losmunicipios y distritos con este propósito. Por parte de los departamentos, susposibilidades de apoyo están en el plano del direccionamiento, acompañamiento,cofinanciación y coordinación del desarrollo municipal, por lo cual su acción debe estartotalmente alineada con las prioridades de los municipios en estos campos. Vale la penarecordar que el uso de esta participación de propósito general está bajo la decisión delgobierno territorial en función de su plan de desarrollo, de modo que contemplar la


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infancia y la adolescencia como una de sus prioridades, es una condición fundamentalpara poder orientar estos recursos al financiamiento de su política pública.

Como se puede inferir hasta este punto, los gastos dirigidos a la infancia y laadolescencia financiados con el SGP, hacen parte de aquellas acciones que las entidadesterritoriales ya han venido adelantando a favor de esta población, por el solocumplimiento de sus funciones esenciales. Por ende, las decisiones de política asociadasa esta fuente pueden ser integradas de inmediato a una política territorial de infancia yadolescencia; no sólo aquellas acciones asociadas a la prestación de servicios, sino antetodo, las relacionadas con la posibilidad de tomar decisiones sobre los recursos porparte del departamento, distrito o municipio. En este punto resulta importante invocarel concurso de los Consejos Departamentales y Municipales de Política Social para eldireccionamiento de estos recursos, en tanto es una instancia que sobre la base de laintersectorialidad, puede aumentar la eficiencia de su uso y su impacto potencial a partirde la formulación de proyectos coordinados, articulados y concurrentes.

No obstante, es necesario advertir que los recursos de las transferencias nonecesariamente son suficientes para financiar las exigencias asociadas al cumplimientode los derechos de la infancia y la adolescencia. En educación, el anexo del DocumentoConpes 131 de 2010 demuestra que más del 90% de los recursos del SGP para este sectorse destinan al pago de nómina docente, directiva y administrativa, de modo que losrecursos disponibles para uso libre por parte de la entidad territorial certificada resultansiendo limitados. Además, análisis recientes en torno a las necesidades definanciamiento de la educación desde una perspectiva de derechos, muestran que elnivel actual de recursos per cápita es menor a la mitad del requerido (Vizcaíno, 2009), locual exige que la participación y el compromiso de las entidades territoriales con laeducación se manifieste en asignación de recursos adicionales para su funcionamiento.

En salud, las crisis recientes del sistema de financiamiento demuestran que la carga delrégimen subsidiado está por encima de lo que exige el equilibrio financiero del esquema,de modo que la universalización de la afiliación se encuentra amenazada por la escasezde recursos estatales para seguir soportando este desequilibrio. Además, sonabundantes las críticas respecto al contenido del derecho a la salud, expresado en el PlanObligatorio de Salud que cubren las empresas aseguradoras (EPS), pues desde diversasinstancias se argumenta que su alcance en términos de garantía del derecho es limitado.Para los demás sectores, la amplia variedad de funciones y competencias contrasta conel bajo porcentaje asignado por el SGP, hecho que necesariamente conduce a disputas enla utilización de los recursos.

Esta situación hace necesaria la disposición de recursos adicionales para ampliar lasposibilidades de financiamiento de acciones para la infancia y la adolescencia. Enfunción de ello, se analizan a continuación las oportunidades de apalancamiento que


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ofrecen fuentes complementaras de recursos a nivel territorial, como las regalías, losrecursos propios y otros recursos a los que se puede acceder mediante la gestiónrealizada por los mandatarios.

Regalías

De acuerdo con el Artículo 360 de la Constitución Nacional, las regalías son unacontraprestación económica a favor del Estado, proveniente de la explotación de unrecurso natural no renovable. Se trata de una participación del Estado en los ingresosgenerados por la extracción de recursos naturales, como compensación por el uso delsubsuelo, que es de propiedad nacional según lo estipula el Artículo 332 de laConstitución. Debido a ello, las regalías no hacen parte del presupuesto nacional niconstituyen ingresos corrientes, sino que se integran directamente al conjunto derecursos disponibles en los departamentos, distritos y municipios.

La distribución de las regalías fue reformada recientemente por el Acto Legislativo 05del 18 de Julio de 2011, por el cual se constituye el Sistema General de Regalías. Antesde esta reforma, todos los recursos derivados de regalías y compensaciones pertenecíana los departamentos productores y los municipios productores y portuarios, de modoque constituían una fuente de ingresos directa para estos territorios. Su redistribuciónhacia otras zonas del país se realizaba a través del Fondo Nacional de Regalías, creadopara financiar proyectos de inversión de alto impacto, sujetos a estrictos controles decalidad en su formulación y ejecución por parte de la Dirección de Regalías delDepartamento Nacional de Planeación. Con la reforma del esquema, ahora se procuraque municipios y departamentos no productores también accedan a una parte de estosrecursos, de modo que la financiación de proyectos de inversión tenga una distribuciónmás equitativa a nivel territorial.

De acuerdo con el Acto Legislativo 05 de 2011, el Artículo 361 de la ConstituciónNacional establece ahora que “Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán alfinanciamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidadesterritoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, parainversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para lafiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografíageológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscandomejorar las condiciones sociales de la población”.

Para cumplir con los propósitos del Sistema General de Regalías, el Acto Legislativocrea el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Fondo de Desarrollo Regional, elFondo de Compensación Regional y el Fondo de Ahorro y Estabilización, además dereservar una proporción de recursos para seguir distribuyendo entre los territoriosproductores y portuarios. La distribución prevista establece un 10% de los recursos


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tanto para el Fondo de Ahorro Pensional Territorial, como para el Fondo de Ciencia,Tecnología e Innovación; un porcentaje entre 25% y 30% para el Fondo de Ahorro yEstabilización Regional; una participación para territorios productores y portuarios quedesciende de 25% a 10% entre 2012 y 2015; y finalmente una asignación para el Fondo deDesarrollo Regional que asciende de 10% a 16% y del Fondo de Compensación Regionalque transita de 15% a 24% en el mismo periodo (Figura 6).

Figura 6. Estructura del Sistema General de Regalías

Fuente: Departamento Nacional de Planeación

Tanto el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación como el Fondo de DesarrolloRegional “tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre lasentidades territoriales y el Gobierno Nacional”, de modo que sus recursos se emplearán enproyectos estratégicos de interés nacional y regional, concertados conjuntamente entrelos territorios involucrados. Por su parte, los recursos del Fondo de CompensaciónRegional “se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrolloen las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades BásicasInsatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y deperiferia”; este fondo tendrá una duración de 30 años, en los cuales se espera contribuir areducir las inequidades regionales de desarrollo, y una vez concluido se integrarán losrecursos al Fondo de Desarrollo Regional. Por último, el Fondo de Ahorro yEstabilización tendrá la función de garantizar la estabilidad de los ingresos por regalías,


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permitiendo el ahorro en ciclos de abundancia y el desahorro en momentos de escasez,bajo la administración del Banco de la República.

Si bien las condiciones para el acceso a estos recursos aún no han sido reglamentadaspor la Ley, los departamentos, distritos y municipios podrán acceder a ellos parafinanciar acciones dirigidas a la infancia y la adolescencia a través de dos vías. Laprimera corresponde a los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, DesarrolloRegional y Compensación Regional, que exigen por su propia naturaleza que sedestinen a proyectos de impacto nacional, regional y local contemplados en los planesde desarrollo. En principio, todos los departamentos, distritos y municipios del paíspueden acceder a estos recursos, pero para ello se requiere estructurar de maneraconcertada proyectos de largo plazo en materia de infancia y adolescencia, cuyasposibilidades son diversas. Por citar sólo unos ejemplos, es posible diseñar proyectos deimpacto regional y local en áreas como la construcción de infraestructura para laatención integral a la primera infancia, la integración de servicios y fortalecimiento decapacidades de atención de la oferta educativa, la creación de oferta deportiva y culturalcon atención especializada para la infancia y la adolescencia, el desarrollo de programasde formación del talento humano que atiende esta población (maestros-as, personal desalud, familias), el fortalecimiento de capacidades para la atención y promoción de lasalud infantil, el desarrollo de oferta para el Sistema de Responsabilidad PenalAdolescente, entre otras posibilidades estratégicas para los territorios en relación conesta población.

La segunda vía de acceso corresponde a los departamentos productores y losmunicipios productores y portuarios, quienes siguen recibiendo una participacióndirecta de las regalías en el nuevo sistema. Con respecto al uso estos recursos, aún seencuentra en vigencia la Ley 756 de 2002, en la cual se establece que estos recursos sedeben destinar igualmente a proyectos de inversión prioritarios del Plan de Desarrollo,principalmente en materia de salud, educación y cobertura de agua potable ysaneamiento básico. La Ley establece que las entidades territoriales que no superen lasmetas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo frente a mortalidad infantil,afiliación en salud de la población pobre, educación básica y cobertura de acueductoy alcantarillado en zona rural y urbana, deberán destinar las regalías a proyectos enestas áreas como mínimo en 60% para los departamentos y 75% para los municipios; un10% adicional se destina a interventoría técnica y gastos de operación y puesta enmarcha, y el porcentaje restante podrá ser destinado a otros proyectos prioritarios ensalud, educación, vivienda, transporte, medio ambiente, promoción del desarrollo,deporte y recreación, cultura, servicios públicos domiciliarios, entre otros sectores.

Las posibilidades de inversión en materia de infancia y adolescencia que pueden serfinanciadas con estos recursos son numerosas. Para las áreas en las cuales se debedestinar el mayor porcentaje de regalías, en caso de no superar las metas nacionales, las


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posibilidades van desde programas de fortalecimiento institucional hasta generación detodo tipo de infraestructura y dotaciones en temas como alimentación y nutrición,operación del Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI), implementación de laEstrategia de Atención Integrada de Enfermedades Prevalentes de la Infancia (AIEPI),promoción de la afiliación al SGSSS, ampliación de cobertura y mejoramiento de lacalidad de la educación, fortalecimiento de la gestión y extensión de la prestación delservicio de acueducto y alcantarillado, entre otras acciones. Para las áreas en las cualesse pueden invertir los recursos restantes, las posibilidades que ofrece la Ley se orientanante todo a la generación de infraestructura y la ejecución de proyectos de cortaduración; en relación con infancia y adolescencia, las oportunidades se centran en lasáreas de deporte y recreación, cultura y atención a grupos vulnerables, además de lasáreas mencionadas de salud, educación y saneamiento básico (Anexo 2).

Si bien las regalías constituyen una fuente importante para financiar proyectos deinversión, los gastos recurrentes asociados a la operación de estas inversiones debenestar asegurados por parte de las entidades territoriales responsables. Una posibilidadde hacerlo es a través del SGP, que puede cubrir los gastos recurrentes de afiliación alRégimen Subsidiado y matrícula en educación básica, toda vez que estos sistemas sefinancian con base en la población atendida. No obstante, la mayoría de las veces losgastos recurrentes deben ser asumidos directamente con recursos propios de los entesterritoriales, razón por la cual es necesario revisar en detalle ahora sus posibilidades derecaudo de recursos, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley.

Recursos propios

Para todos los efectos de financiamiento, está permitido el uso de recursos propios porparte de los departamentos, distritos y municipios. La gran ventaja de este tipo derecursos es que están totalmente dispuestos para que el gobernante, bajo aprobación delpresupuesto por parte de la respectiva Asamblea o Concejo, los distribuya entre lasdistintas necesidades de financiamiento de su Plan de Desarrollo. En consecuencia, enaras de una política de infancia y adolescencia a nivel territorial, es fundamental que seael gobernante quien proponga la prioridad de gasto en esta población, de modo que elpaso del presupuesto por la Asamblea o Concejo respectivo sea lo más directo posible.

Las disponibilidades de recursos para departamentos, distritos y municipios varíansegún lo establecido en sus regímenes reglamentarios. Para los departamentos, lasrentas se concentran en juegos de azar, consumo de licor y tabaco y tránsito deautomotores, complementados por tributos asociados a desarrollo urbanístico (registro yvalorización) y otros impuestos menores (degüello de ganado mayor, estampillas yotros). Gran parte de estos impuestos están orientados a financiar temas específicos, talcomo los gravámenes sobre juegos de azar y consumo de licores, orientados a financiarlos hospitales universitarios y regionales; el consumo de cigarrillos y tabaco, dirigido a


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apoyar temas de salud y promoción del deporte; y el impuesto sobre eventosdepartamentales, destinado a financiar instituciones hospitalarias y programasdeportivos. Un grupo importante de impuestos conformado por gasolina, vehículos yvalorización, se destina prioritariamente hacia el desarrollo y mantenimiento deinfraestructura vial, mientras que los restantes impuestos financian asuntos marginalesen el presupuesto.

Tabla 3. Impuestos departamentales y municipalesTema gravado Departamentos Municipios y Distritos

Juegos de azar

Premios de loterías Billetes, tiquetes y boletas de rifas yapuestas

Loterías foráneas CasinosIngresos por loterías

Consumo delicor y tabaco

Consumo de cervezas, sifones o refajosConsumo de licoresConsumo de cigarrillos y tabaco

Actividadproductiva

Industria y Comercio y de Avisos yTableros - ICAPublicidad Exterior y VisualVentas por Club

Tránsito deautomotores

Consumo de gasolina Sobretasa a la gasolinaVehículos automotores (80%) Vehículos automotores (20%)

Urbanismo

Registro de Instrumentos Privados Predial UnificadoContribución de valorización Contribución de valorización

Contribución por plusvalíaDelineación urbanaAlumbrado públicoEstacionamiento

Otros

Degüello de ganado mayor Degüello de ganado menorEventos Hípicos, deportivos y similares EspectáculosEstampillas EstampillasPrevisión Social

Fuente: Elaboración propia con base en Decretos 1222 y 1333 de 1986.

Por parte de los municipios, se cuenta con impuestos principalmente en las áreas deurbanismo, actividad productiva, y tránsito de automotores, a los cuales se sumanalgunos impuestos sobre juegos de azar y otras contribuciones menores. A diferencia delos departamentos, la mayoría de estos impuestos son de libre destinación, aunquealgunos como el impuesto de espectáculos, orientado a financiar programas en el áreadeportiva, conservan su direccionamiento hacia actividades específicas. En términos devolumen, los impuestos más sobresalientes son el predial, el de Industria y Comercio yel de vehículos, aunque este último está orientado principalmente hacia el tema vial.

En relación con la infancia y adolescencia, se destaca que algunos impuestos conorientación específica se relacionan con los temas de salud y deporte, lo cual


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constituye una oportunidad para la destinación de estos recursos hacia esta población.No obstante, para sumar también los recaudos que quedan disponibles para libre usopor parte de los departamentos, distritos y municipios, es importante insistir en laprioridad que tiene la infancia y la adolescencia para el desarrollo en el territorio, demodo que se puedan canalizar recursos propios hacia la garantía de sus derechos, através de una política pública específica que determine las necesidades inmediatas deinversión en esta población.

A pesar de esta posibilidad, la realidad demuestra que los aportes que pueden realizarlas entidades territoriales con recursos propios son limitados. Estudios recientesmuestran que los recursos propios de los departamentos no superan el 6% de susingresos, a excepción de departamentos de alto nivel de ingresos como Antioquia, Valledel Cauca y Cundinamarca, donde el porcentaje es superior al 10% (Viva la Ciudadanía,2007). En los municipios la situación es más crítica, puesto que las principales fuentes detributación, según el Departamento Nacional de Planeación, son el impuesto predial y elde industria y comercio, cuyos montos dependen del nivel socioeconómico de sushabitantes y la cantidad de producción presente en el territorio, características que estánconcentradas en las grandes ciudades y cuya escasez refleja la limitación del recaudo enlos municipios pequeños. Una alternativa es recurrir a los ingresos generados por lasempresas públicas territoriales, pero nuevamente esa posibilidad recae sobre municipiosy departamentos de alto nivel socioeconómico, y no aplica por ende a la generalidad deellos.

En estas circunstancias, es necesario reiterar el llamado sobre la necesidad deincrementar los recursos que se transfieren desde el nivel nacional a las entidadesterritoriales para el sostenimiento de los servicios sociales básicos, pues la restricción delos recursos propios demuestra que actualmente los departamentos, distritos ymunicipios del país dependen de manera importante de dichas transferencias. Noobstante, también se requiere desarrollar mecanismos que permitan incrementar elrecaudo tributario efectivo en los territorios, a través de mejoramiento en los sistemas deinformación, aumento de la vigilancia cívica sobre los recursos del Estado y en general,un fortalecimiento institucional acorde con el nivel de representatividad que ejercen losniveles subnacionales de la presencia del Estado en el territorio. Mientras tanto, esimportante avanzar en la identificación de fuentes adicionales de recursos, que permitansustentar en el corto plazo una política pública de infancia y adolescencia, sin tener quereinventar acciones que ya se están adelantando.

Otras fuentes de recursos

Además de los recursos financieros provenientes del nivel nacional y de fuentes propiaspara la estructuración del presupuesto a nivel departamental, distrital y municipal, lasentidades territoriales cuentan con la posibilidad de sumar recursos a su gestión, que no


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necesariamente se expresan directamente en aportes financieros, pero que sí incidensobre las condiciones de vida de su población. Se trata en general de recursos que noestán bajo el mando directo del gobernante, pero que pueden llegar a estar articuladosbajo una política pública territorial de infancia y adolescencia fuertemente posicionada.

En este frente se cuentan, por un lado, todos los recursos del nivel nacional (y tambiéndepartamental para los municipios) que se ejecutan en el territorio, aunque no tenganuna relación institucional con la administración gubernamental. En relación con lainfancia y la adolescencia, suman de manera importante los programas del InstitutoColombiano de Bienestar Familiar (ICBF), cuyo presupuesto se ejecuta desde el nivelcentral, pero cuya influencia inmediata se evidencia en el territorio. De igual manera,programas nacionales como Familias en Acción o Red UNIDOS, aunque no pueden sercofinanciados por parte del departamento, distrito o municipio, sí están diseñados paracontribuir a la solución de problemáticas concretas que se evidencian directamente enterreno. Otras acciones del nivel nacional en materia de seguridad, gobierno, saludpública, educación, deporte, cultura y otras áreas entran también a hacer parte delconjunto de recursos susceptibles de ser sumados a la acción del territorio en pro de lainfancia y la adolescencia.

Por otro lado, también hay recursos ejecutados en territorio que no son públicos, peroque aportan a la transformación de las condiciones socioeconómicas de sus habitantes.Se trata, en primera instancia, de recursos provenientes de ONG, fundaciones privadas,organizaciones comunitarias y otra serie de organizaciones de la sociedad civil, quesobre la base de sus propios objetivos misionales, desarrollan acciones con la población,esperando con ello contribuir a mejorar de alguna manera su situación. En el mismosentido se encuentran los recursos de la cooperación internacional, la cual muchas vecesllega a los territorios con acciones basadas en lineamientos dictados por su direcciónnacional o internacional, y no logran articularse a las prioridades y estrategiasimplementadas por los gobernantes locales. Frente a este punto vale la pena destacarque la propia Convención de los Derechos del niño apoya el llamado a estos recursos ensu Artículo 4, cuando al referirse a las medidas requeridas para su implementación,invita a que se tomen acciones “hasta el máximo de los recursos de que dispongan y, cuandosea necesario, dentro del marco de la cooperación internacional”.

La invitación frente a estas dos fuentes de recursos en el territorio, es a que seinvolucren en el desarrollo de la política de infancia y adolescencia. Si bien no esposible para el mandatario incidir en el empleo de estos recursos, es totalmente viableintegrarlos a la búsqueda de un objetivo común en el territorio, a través delinvolucramiento de sus programas y proyectos en el Plan de Desarrollo, de manera quese constituya en un referente común para el establecimiento de actividades, tiempos yresponsabilidades, entre los diferentes actores involucrados en la atención de lapoblación. Un argumento más profundo en este sentido lo ofrece el concepto de


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corresponsabilidad, que sugiere que la garantía de los derechos de la infancia y laadolescencia es responsabilidad de la sociedad civil, junto con el Estado y la familia, locual exige como mínimo trazar un objetivo común que oriente la acción coordinada yconfluyente de todos los actores involucrados en este propósito.

La instancia por excelencia para facilitar esta articulación son los ConsejosDepartamentales y Municipales de Política Social. En tanto fueron direccionados porla Ley 1098 para orientar y hacer seguimiento a la formulación y ejecución de la políticade infancia y adolescencia en el territorio, estos Consejos son instancias propicias parapromover la intersectorialidad, interinstitucionalidad y transdisciplinariedad exigidaspor una política poblacional como la de infancia y adolescencia, en la que no solamenteconcurre la atención ofrecida desde el Estado, sino que está abierta para que otrosactores aporten con sus puntos de vista y sumen sus acciones al desarrollo de la política.En consecuencia, es a este espacio al que están llamados a participar los actores del nivelnacional, de la sociedad civil y de la cooperación internacional, para integrar susacciones al Plan de Desarrollo en el departamento, distrito o municipio, sobre la base deldiálogo y la construcción conjunta de una política que represente los intereses e idealesde todos los actores relacionados con la garantía de los derechos de la niñez.

La función de los gobernadores y alcaldes frente a estas fuentes de recursos es entoncescumplir con su obligación de convocar y presidir los Consejos de Política Social, demanera que a través de su gestión y la orientación ofrecida por su Plan de Desarrollo,visibilicen y vinculen las acciones en infancia y adolescencia adelantadas por otrosactores en su territorio, y en últimas, propendan por la construcción y el fortalecimientode una política verdaderamente pública dirigida a esta población.

RECOMENDACIONES PARA ALCALDES Y GOBERNADORES

El análisis de los argumentos que sustentan la prioridad de la infancia y la adolescenciaen el territorio, la determinación de los gastos asociados a la garantía de sus derechos enel marco del Gasto Público Social y la identificación de sus posibles fuentes definanciamiento, tiene como propósito último la formulación de un conjunto derecomendaciones para que los alcaldes y gobernadores del país destinen recursos a estesegmento poblacional, como estrategia para la cimentación de las bases del desarrollo enel territorio a largo plazo. De acuerdo con lo expuesto a lo largo del documento, losprincipales puntos a tener en cuenta a la hora de definir el Plan de Desarrollo en losdepartamentos y municipios son:

1. Es necesario hacer explícita la prioridad de la infancia y la adolescencia en el Plande Desarrollo y en las decisiones de gasto derivadas de su implementación. Estodebido a que garantizar sus derechos es la función esencial del Estado, es una


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obligación a nivel internacional y nacional (con el Artículo 204 de la Ley 1098) yademás es la mejor inversión que se puede hacer a nivel social.

2. Se deben tener en cuenta los efectos sobre la niñez de todas las decisiones degasto en el territorio. Los principios de protección integral, interés superior delniño y la niña y la prevalencia de sus derechos no se solucionan con tener uncapítulo del Plan de Desarrollo dedicado a esta población, sino que requieren quetodas las decisiones de política pública se tomen pensando en el mejor escenariopara la niñez.

3. Hay que tratar de elevar siempre el nivel del Gasto Público Social en el territorio.No sólo porque la Ley lo exige, sino porque es un instrumento de gasto queimpacta de manera significativa la vida de los niños, niñas y adolescentes, tanto através de programas directos, como mediante la transformación de lascondiciones de vida generales de la sociedad. Recuerde que el nivel de GastoPúblico Social expresa el grado de cumplimiento de los Derechos Económicos,Sociales y Culturales de la Población, y ofrece una medida global del compromisocon los derechos de la infancia y la adolescencia.

4. La determinación de una política pública específica de infancia y adolescencia esel camino más expedito para facilitar el seguimiento a los recursos dirigidos aesta población. Con una política de este tipo, es posible separar con precisión losgastos relacionados directamente con esta población, que evidencian suprioridad, de aquellos que afectan sus condiciones de vida de manera general. Noes necesario acudir a procedimientos matemáticos sofisticados para contabilizarel gasto dirigido a la niñez, basta con sumar los recursos empleados en losprogramas donde ella es el objetivo.

5. Aunque la distinción entre gasto directo e indirecto en la niñez es importante, nose puede perder de vista la evolución de los recursos en ninguno de los dosniveles. Por un lado, la comparación de los recursos de la política de infancia yadolescencia con respecto al nivel del Gasto Público Social, permite analizar elgrado de prioridad que tiene la garantía de los derechos de esta población en elterritorio. Por otro lado, el contraste entre el nivel del Gasto Público Social y elpresupuesto total, indica cuánta importancia tiene la garantía de derechos engeneral entre las funciones de la administración territorial. En todo caso, siemprees necesario llevar registro de cuántos niños, niñas y adolescentes sonbeneficiados en todas las acciones de política, no para estimar el total de gastoque les impacta, sino para evidenciar su prioridad como objetivo de política.

6. Es preciso identificar todas las fuentes de recursos que desde ya le estánaportando a la financiación de la política de infancia y adolescencia. Integrar bajo


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un mismo objetivo de largo plazo las acciones que está adelantando con estapoblación a través de los recursos de transferencias (SGP), regalías y recursospropios, contribuye a que no ejecuten programas de manera desarticulada, sinoque se propenda por un mismo logro a través de todos ellos. Dado que lascompetencias institucionales son diversas y variadas para el uso de los recursosen todos los sectores, el mejor medio para generar impactos significativos es laarticulación alrededor de un propósito compartido, para lo cual una política deinfancia y adolescencia y un ejercicio responsable de las funciones de los Consejosde Política Social representa una oportunidad valiosa, además de prioritaria.

7. Aunque hay recursos financieros para empezar desde ya a garantizar derechos dela infancia y la adolescencia, éstos no necesariamente son suficientes. Por un lado,las transferencias del nivel nacional aportan a la garantía de los derechos conciertas limitaciones, y por otro, las restricciones de recaudo de impuestos a nivellocal dificultan una complementación con recursos propios. Por ello, es necesarioemprender acciones que permitan transformar esta situación en el mediano ylargo plazo, para lo cual es fundamental que desde los territorios se haganevidentes las carencias de recursos y se reclame conjuntamente unaredistribución de los ingresos y gastos públicos, en procura de avanzar hacia unagarantía universal, equitativa y aceptable de los derechos.

8. No necesariamente todos los aportes a favor de la infancia y la adolescencia en elterritorio se expresan monetariamente. Hay acciones adelantadas por agenciasnacionales (y departamentales) del Estado, organizaciones de la sociedad civil yentidades de cooperación internacional que contribuyen a la transformación delas condiciones de vida de la población. Es preciso convocar a estos actores através del Consejo de Política Social para definir un objetivo común de garantíade los derechos de la infancia y la adolescencia, bajo un marco de efectivacorresponsabilidad y real reconocimiento del carácter público de la política.

Estimado gobernador o alcalde, en sus manos está la posibilidad de que todos los niños,niñas y adolescentes de su territorio gocen de reconocimiento como sujetos de derechosy disfruten de unas condiciones de vida dignas para el ejercicio de sus derechos. Ya quecuenta con herramientas para hacerlo, sólo falta posicionarlos como el centro de lapolítica.


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REFERENCIAS

Documentos de consulta

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Normatividad nacional

Constitución Política de ColombiaActo Legislativo 01 de 2001Acto Legislativo 04 de 2007Ley 1098 de 2006 – Código de la Infancia y la AdolescenciaLey 715 de 2001 – Sistema General de ParticipacionesDecreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del PresupuestoDecreto 624 de 1989 – Estatuto TributarioDecreto 1222 de 1986 – Régimen MunicipalDecreto 1333 de 1986 – Régimen Departamental

Normatividad internacional

Convención Sobre los Derechos del NiñoGuía para que los países reporten la información presupuestaria anual de los recursosasignados a los derechos de los niños, niñas y adolescentes.Observación General No. 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y CulturalesPacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y CulturalesRecursos para los Derechos del Niño – Responsabilidad de los Estados.Recomendaciones. Día del Debate General del Comité de los Derechos del Niño. 21 deseptiembre de 2007

www.viva.org.co/cajavirtual/svc0089/download.php


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Anexo 1. Competencias de los departamentos, distritos y municipios parael uso de los recursos del SGP

Departamentos (y distritos) Municipios (y distritos)

Educ

ació

n

(Entidades certificadas) (Municipios no certificados)Prestar asistencia técnica a los municipios (sólopara departamentos)Administrar la información sobre el sistemaeducativo

Suministrar información al departamento y lanación

Certificar municipios (sólo para departamentos)Organizar y prestar el servicio educativoAdministrar los recursos del SGP destinados a laprestación de servicios educativos Administrar los recursos del SGP para calidad

Administrar el personal docente y administrativode los planteles educativos

Trasladar plazas y docentes entre sus institucioneseducativas

Mantener y ampliar la coberturaEvaluar desempeño de directivos docentesEjercer la inspección, vigilancia y supervisiónPrestar asistencia técnica a instituciones educativasPromover la aplicación y ejecución de planes demejoramiento de la calidadVigilar la regulación sobre cobros en lasinstituciones educativasParticipar con recursos propios en la financiación Participar con recursos propios en la financiación

Salu

d

Dirección del sector salud Dirección del sector saludFormular planes, programas y proyectos para eldesarrollo del sector salud y del SGSSS Formular planes, programas y proyectos en salud

Adoptar planes, programas y proyectosformulados por la Nación

Promover planes, programas y proyectos en saludpara que sean incluidos en planes departamentalesy nacionales

Prestar asistencia técnica a los municipios Gestionar y supervisar el acceso a la prestación deservicios de salud para su población

Supervisar y controlar el recaudo y aplicación delos recursos para salud

Gestionar el recaudo, flujo y ejecución de losrecursos para salud

Administrar los recursos del Fondo Departamentalde Salud

Administrar los recursos del Fondo Municipal deSalud

Vigilar el cumplimiento de las políticas y normasnacionales en materia de salud

Impulsar mecanismos para la participación social yel ejercicio pleno de los deberes y derechos de losciudadanos en materia de salud.

Administrar la información sobre el sistema desalud

Adoptar, administrar y reportar la informaciónsobre el sistema de salud

Financiar los Tribunales Seccionales de ÉticaMédica y Odontológica y los Tribunales Éticos deEnfermeríaEjecutar acciones de atención en salud de laspersonas declaradas como inimputables


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Prestación de servicios de saludGestionar y financiar la prestación de servicios desalud a la población pobre en atenciones no POSAdoptar y ejecutar la Política Nacional dePrestación de Servicios de SaludOrganizar y financiar la red de IPS públicas deldepartamentoEfectuar el registro de prestadores públicos yprivados de servicios de salud y adelantar lavigilancia y el control correspondientePreparar el Plan Bienal de Inversiones Públicas enSaludVigilar el cumplimiento de normas técnicasnacionales en construcción y dotación de IPSSalud Pública Salud PúblicaAdoptar y ejecutar la Política Nacional de SaludPública

Adoptar y ejecutar la Política Nacional yDepartamental de Salud Pública

Garantizar la financiación y prestación de losservicios de laboratorio de salud públicaMonitorear y evaluar la ejecución de los planes yacciones de salud pública en los municipiosSupervisar las acciones de salud pública realizadaspor las EPS e IPSEstablecer la situación de salud en el departamentoy propender por su mejoramiento

Establecer la situación de salud en el municipio ypropender por su mejoramiento

Formular y ejecutar el Plan de Atención BásicaDepartamental

Ejecutar y evaluar el Plan de Atención Básica en elmunicipio

Coordinar las acciones de salud pública querealicen las EPS, IPS y los regímenes especiales

Dirigir y controlar el Sistema de Vigilancia enSalud Pública

Vigilar y controlar en su jurisdicción, la calidad,producción, comercialización y distribución dealimentos para consumo humano

Vigilar y controlar junto al INVIMA y el FondoNacional de Estupefacientes la producción,expendio, comercialización y distribución demedicamentos

Vigilar las condiciones ambientales que afectan lasalud y bienestar generadas por ruido, tenencia deanimales domésticos, basuras y olores, entre otros

Vigilar la calidad del agua; la calidad del aire; larecolección, transporte y disposición de residuossólidos; el manejo y disposición de radiaciones,excretas, residuos líquidos y aguas servidas.

Ejecutar las acciones de inspección, vigilancia ycontrol de factores de riesgo que afectan la saludhumana (vectores y zoonosis)

Formular y ejecutar las acciones de promoción,prevención, vigilancia y control de vectores yzoonosisEjercer vigilancia y control sanitario sobre factoresde riesgo para la salud


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Aseguramiento de la Población al SGSSS Aseguramiento de la Población al SGSSS

Ejercer vigilancia y control del aseguramiento alSGSSS

Identificar y financiar la afiliación de la poblaciónpobre y vulnerable al Régimen Subsidiado enSalud y ejecutar los recursos para elloPromover la afiliación al Régimen Contributivopara quienes tienen capacidad de pago

Prop

ósito

Gen

eral

Administrar los recursos cedidos por la NaciónPromover la armonización de las actividades de losmunicipios entre sí, con el departamento y laNaciónPrestar asistencia técnica a los municipiosRealizar seguimiento y evaluación a la acción delos municipios y prestación de servicios a su cargo

Servicios públicosPlanificar y orientar las políticas de desarrollo yprestación de servicios públicos en eldepartamento y coordinar su ejecución con losmunicipios

Construcción, ampliación y mejoramiento de lainfraestructura de servicios públicos

Organizar sistemas de coordinación de lasentidades prestadoras de servicios públicos

ViviendaPromover y apoyar programas de Vivienda deInterés Social, otorgando subsidios para elloTransporte

Construir los componentes de infraestructura detransporte que le corresponden

Construir la infraestructura municipal detransporteMedio ambiente

Desarrollar y ejecutar programas y políticas para elmantenimiento del medio ambiente y los recursosnaturales renovables

Tomar medidas para el control, preservación ydefensa del medio ambiente

Promover, participar y ejecutar programas ypolíticas para mantener el ambiente sano

Coordinar y dirigir con las CAR las actividades decontrol y vigilancia ambientales

Coordinar y dirigir con las CAR las actividades decontrol y vigilancia ambientalesEjecutar proyectos de descontaminación decorrientes o depósitos de agua afectados porvertimientosEjecutar programas de disposición, eliminación yreciclaje de residuos líquidos y sólidosEjecutar programas de control a las emisionescontaminantes del airePromover y ejecutar proyectos de irrigación,drenaje, recuperación de tierras, defensa contra lasinundaciones y regulación de cauces o corrientesde aguaRealizar actividades para el adecuado manejo yaprovechamiento de cuencas y micro-cuencashidrográficas


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Prestar asistencia técnica y transferencia detecnología en materia de defensa del medioambiente y protección de los recursos naturalesSeguridadApoyar la construcción y administración decárceles

Apoyar la labor de la fuerza pública en materia deseguridad y orden público

Apoyar la labor de la fuerza pública en materia deseguridad y orden público

Preservar y mantener el orden público e eldepartamento

Preservar y mantener el orden público en elmunicipioDeporte y recreación

Coordinar acciones entre los municipios orientadasa fomentar la práctica del deporte, la recreación yel aprovechamiento del tiempo libre

Desarrollar programas que fomenten la prácticadel deporte, la recreación, el aprovechamiento deltiempo libre y la educación físicaConstruir, administrar, mantener y adecuarescenarios deportivosCultura

Coordinar acciones entre los municipios orientadasa fomentar las artes y demás manifestacionessimbólicas expresivas

Fomentar el acceso, la innovación, la creación y laproducción artística y cultural en el municipio

Apoyar y fortalecer procesos de información,investigación, comunicación, formación ypromoción de expresiones multiculturalesApoyar la construcción, dotación, sostenimiento ymantenimiento de la infraestructura culturalProteger el patrimonio cultural y su adecuadaincorporación al crecimiento económico y a losprocesos de construcción ciudadanaApoyar el desarrollo de redes de informacióncultural y bienes, servicios e institucionesculturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas,etc.),Formular, orientar y ejecutar los planes,programas, proyectos y eventos municipalesPrevención y atención de desastresPrevenir y atender los desastresAdecuar las áreas urbanas y rurales en zonas dealto riesgo y reubicación de asentamientosSector agropecuarioPromover y financiar proyectos de desarrollo ruralPrestar asistencia técnica agropecuariaPromover mecanismos de asociación y de alianzasde pequeños y medianos productores


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Promoción del desarrollo

Promover y financiar proyectos de interésdepartamental

Promover asociaciones y concertar alianzasestratégicas para apoyar el desarrollo empresarial eindustrial y otras actividades generadoras deempleoPromover la capacitación, apropiación tecnológicaavanzada y asesoría empresarialFortalecimiento institucionalRealizar procesos de evaluación institucional ycapacitación para mejorar la gestión del municipioAdelantar actividades de reorganizaciónadministrativa a nivel localCofinanciar cada dos años con la Nación laactualización del instrumento SisbénOtros sectores

Participar en la promoción del empleo y laprotección de los desempleados

Promover el empleo y la protección a losdesempleadosAdelantar programas de alimentación escolarGarantizar el servicio de restaurante para losestudiantesEstablecer programas de apoyo integral a gruposde población vulnerableConstruir, ampliar y mantener la infraestructurainstitucional del municipio (alcaldía, cementerio,plazas, etc.)Promover mecanismos de participacióncomunitariaFinanciar las inspecciones de policía para laatención de las contravenciones y demásactividades de policía de competencia municipal

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley 715 de 2001.


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Anexo 2. Competencias de los departamentos productores y distritos ymunicipios productores y portuarios, con respecto al empleo de losrecursos de regalías directas.

ACTIVIDADES POSIBLES DE FINANCIACIÓN CON REGALIÁS EN 60% PARADEPARTAMENTOS Y 75% PARA MUNICIPIOS QUE ESTÉN POR DEBAJO DE LAS METAS

NACIONALES DE MORTALIDAD INFANTIL, EDUCACIÓN BÁSICA, AFILIACIÓN EN SALUD APOBLACIÓN POBRE Y COBERTURA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO

Mor

talid

ad In

fant

il

• Programas de alimentación y seguridad alimentaria dirigidos a niños menores de 5 años.• Programa Ampliado de Inmunizaciones (PAI): busca disminuir la mortalidad y morbilidad porenfermedades inmunoprevenibles a niños menores de 5 años.• Atención Integral de Enfermedades Prevalentes en la Infancia (AIEPI)• Control prenatal• Cuidado perinatal

• Atención materno infantil• Campañas de educación sexual, métodos anticonceptivos• Incrementar la cobertura de afiliación a la seguridad social en salud, promoviendo la focalizaciónde los subsidios a la población menor de 5 años, a las mujeres gestantes y a las mujeres en edad fértil• Impulsar acciones de promoción de la salud y prevención de la enfermedad, de acuerdo con lascompetencias institucionales y territoriales, con el fin de incidir en las causas de mortalidad• Adecuada, oportuna y continua atención del embarazo, el parto y el puerperio• Desarrollo de iniciativas de enfoque comunitario orientadas a mejorar las competencias de lasfamilias en la prevención y manejo primario de las enfermedades diarreica, respiratoria agudas y elcuidado integral del desarrollo.• Todas aquellas inversiones independientemente del sector al que pertenezca que se encuentrenorientadas a disminuir la mortalidad infantil de acuerdo con el perfil epidemiológico de cadaentidad territorial.

Salu

d

• Afiliación al Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable, clasificada en los niveles I, IIy III del Sisbén.• Reducción de enfermedades inmunoprevenibles, prevalentes de la infancia y mortalidad infantil• Implementación de la política de salud sexual y reproductiva• Fortalecimiento del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición e implementación de la PolíticaNacional de Seguridad Alimenticia y Nutricional• Gastos necesarios para el cumplimiento de las funciones técnicas y operativas exclusivas de saludpública, como gastos de: i) contratación de prestación de servicios (promotores), ii) adquisición deequipos, iii) adquisición de software, iv) adquisición de insumos críticos y v) reactivos para ellaboratorio de salud pública• Prestar los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda• Realizar inversiones en infraestructura, dotación o equipos biotécnicos contemplados en el planbienal de inversiones públicas• Financiar la adecuación de la infraestructura a las necesidades de la comunicación y la dotación delos equipos adecuados para actividades de Telemedicina


47

Educ

ació

n• Contratar la prestación del servicio educativo con instituciones educativas públicas y privadas, conmiras a la ampliación de coberturas, en especial en las poblaciones que tradicionalmente no han sidoatendidas en el sector educativo, tales como población escolar desplazada, menores con necesidadeseducativas especiales, comunidades étnicas y población rural dispersa.• Inversiones en construcción, adecuación, mantenimiento y dotación de establecimientoseducativos oficiales, así como en bibliotecas y restaurantes escolares, vinculados a una instituciónpública:• Dotación internados para entidades territoriales con problemas de dispersión.• Construcción, mejoramiento y dotación de infraestructura educativa: laboratorios, equiposaudiovisuales, de comunicación e informática, bibliotecas, auditorios; polideportivos, parquesinfantiles didácticos, cerramientos.• Dotación a las instituciones educativas de implementos como libros, cuadernos, pupitres, entreotros.• Estudios de preinversión en proyectos específicos de infraestructura educativa.• Alimentación escolar, compra de alimentos para los restaurantes escolares, pago del transporte delos alimentos y pago del menaje y nobiliario para los restaurantes escolares.• Pago del servicio de internet para las instituciones educativas.• Transporte escolar cuando las condiciones geográficas lo requieran para garantizar acceso ypermanencia en el sistema educativo de los niños pertenecientes a las zonas rurales y niveles I y II deSISBEN, a través de la contratación pública del servicio o de la contratación del personal yutilización de los automotores de la entidad territorial.

Agu

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sane

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co

• Cubrir los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables a través de los Fondos deSolidaridad y Redistribución del Ingreso.• Inversiones en infraestructura, en especial para ampliación de coberturas y reposición de redes, asícomo para la construcción de rellenos sanitarios y la clausura ambiental de botaderos a cielo abierto.

• Preinversión en diseños, estudios;• Diseños e implantación de esquemas organizacionales para la administración y operación de losservicios de acueducto y alcantarillado.• Construcción, ampliación y rehabilitación de sistemas de acueducto y alcantarillado, de sistemasde potabilización del agua y de tratamiento de aguas residuales, así como soluciones alternas deagua potable y de disposición de excretas.• En Saneamiento básico rural: Programas de manejo integral de residuos sólidos, inversión enunidades sanitarias básicas, soluciones alternas de alcantarillado como letrinas o pozos sépticos,Compra de carro de basura, Plantas de compostaje.• Conservación de microcuencas que abastecen el sistema de acueducto, protección de fuentes yreforestación de dichas cuencas.• Programas de macro y micromedición.• Programas de reducción de agua no contabilizada.• Equipos requeridos para la operación de los sistemas de agua potable y saneamiento básico.• Inversiones en Agua potable relacionadas con distribución, conexión y medición, captación deagua (bocatomas, pozos, aljibes), procesamiento (tuberías, tanques, desarenadores, mangueras,estaciones de bombeo), tratamiento (plantas de tratamiento, purificación y potabilización del agua),almacenamiento, conducción y transporte, pago de la servidumbre.• Inversiones en Alcantarillado relacionadas con la recolección municipal de residuos,principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos; actividades como tratamiento,trasporte, aprovechamiento y disposición final de tales residuos; plantas de tratamiento de aguasresiduales.


48

ACTIVIDADES POSIBLES DE FINANCIACIÓN CON REGALIÁS EN 30% RESTANTE PARADEPARTAMENTOS Y 15% PARA MUNICIPIOS

Salu

d

• Prevención y control de enfermedades transmitidas por vectores y zoonosis.• Promoción de estilos de vida saludable para la prevención y control de las enfermedades crónicas;• La reducción del impacto en salud de la violencia e implementación de las políticas de saludmental y reducción de sustancias psicoactivas.• Inversiones en los eventos no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud (POS) de la poblaciónafiliada al régimen subsidiado y de la población pobre en lo no cubierto por subsidios a la demanda

Educ

ació

n

• Educación Superior: Otorgar subsidios en educación mediante proyectos educativos que busquenayudar a personas de escasos ingresos económicos para ingreso y permanencia en las institucionesde educación superior.• Educación para rehabilitación social: Comprende la educación formal, noformal e informal que requiera métodos didácticos, contenidos y procesos pedagógicos acordes conla situación de los educandos.• Educación para adultos: Adquirir y actualizar su formación básica yfacilitar el acceso a los distintos niveles educativos, erradicar el analfabetismo, actualizar losconocimientos, según el nivel de educación, y desarrollar la capacidad de participación en la vidaeconómica, política, social, cultural y comunitaria.• Bibliotecas municipales: Construcción y dotación de bibliotecas y ludotecas de propiedad de laentidad territorial.• Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica del deporte, larecreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física en su territorio.• Construir y adecuar los respectivos escenarios deportivos.• Cooperar con otros entes deportivos públicos y privados para el cumplimiento de los objetivosprevistos en la Ley.• Inversión en preescolar a través de instituciones educativas, centros comunitarios y jardinesinfantiles.

Serv

icio

s pú

blic

os

• Construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de serviciospúblicos).• Actividades complementarias de generación, comercialización, transformación, interconexión ytransmisión eléctrica, como Redes de distribución, Transformadores, Torres o estructuras dedistribución.• Actividades complementarias de comercialización de gas combustible desde la producción ytransporte desde el sitio de generación hasta donde se conecte a una red secundaria.• Telefonía móvil rural y servicio de larga distancia nacional e internacional.• Iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación, prestar elservicio de alumbrado público y realizar el mantenimiento de los postes, redes, transformadoresexclusivos para alumbrado público, luminarias y demás elementos destinados para la prestación delservicio de alumbrado público.

Viv

iend

a

• Participar en el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social.• Promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios paradicho objeto.• Techos, pisos, construcción y unidades sanitarias básicas para la zona urbana.• Acciones encaminadas a proveer de servicios públicos y de infraestructura los terrenos destinadosa desarrollar programas de vivienda que mejoren las condiciones de vida de los sectores más pobres.


49

Des

arro

llo a

grop

ecua

rio

• Proyectos productivos y empresariales agropecuarios sostenibles generadores de ingreso y /o quepermitan la seguridad alimentaria.• Adquisición de equipos de trabajo, construcción de centros de acopio, manejo y adecuación detierras (sistemas de riego).• Adquisición de predios con destino a la ampliación de los resguardos y mejoras para elsaneamiento y reestructuración de los mismos• Prestar el servicio de asistencia técnica agropecuaria.• Promover mecanismos de asociación y de alianzas de pequeños y medianos productores.• Programas de desarrollo rural basados en asesoría, asistencia técnica o capacitación.• Inversiones orientadas a la realización de obras de infraestructura, reparación, dotación ymantenimiento necesarios en introducción y adaptación de los avances científico-técnicosproducidos por la ciencia agronómica que sean de propiedad de la entidad territorial.• Inversiones orientadas a la realización de obras de infraestructura de abastecimiento permanentede agua para los cultivos, así como operaciones y cuidados necesarios para que éstos puedan seguirfuncionando adecuadamente que sean de propiedad de la entidad territorial.

Tran

spor

te • Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas,veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales ymarítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre.• Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdicción y desarrollaralternativas viables.

Sane

amie

nto

ambi

enta

l

• Programas de control, preservación y defensa del medio ambiente en el municipio, encoordinación con las corporaciones autónomas regionales.• Promover, participar y ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano.• Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividadespermanentes de control y vigilancia ambientales, que se realicen en el territorio del municipio.• Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados porvertimientos, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos ysólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire.• Promover, cofinanciar o ejecutar obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras,defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua.• Realizar las actividades necesarias para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas ymicrocuencas hidrográficas.• Prestar el servicio de asistencia técnica y realizar transferencia de tecnología en lo relacionado conla defensa del medio ambiente y la protección de los recursos naturales.

Dep

orte

yre

crea

ción • Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica del deporte, la

recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física en su territorio.

• Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos.

Cul

tura

• Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y cultural en la entidadterritorial.• Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación, comunicación y formación y lasexpresiones multiculturales de la entidad territorial.• Apoyar la construcción, dotación y adecuación de la infraestructura cultural de la entidadterritorial y su apropiación creativa por parte de las comunidades, así como proteger el patrimoniocultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporación al crecimiento económico y a losprocesos de construcción ciudadana.


50

Cul

tura

• Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes, servicios e institucionesculturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc.), así como otras iniciativas deorganización del sector cultural.• Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales teniendocomo referencia el Plan Decenal de Cultura.• Fomento al acceso a la cultura por medio de la educación permanente y la enseñanza científica,técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación y preservación deidentidad.

Prev

enci

ón y

ate

nció

n de

desa

stre

s

• Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.• Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.• Prestación pública asistencial de carácter económico y de duración determinada para promover yapoyar programas de reubicación de viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo atendiendo acriterios de focalización.• Inversiones orientadas a dar solución a los problemas de seguridad de la población, presentadosen su entorno físico por la eventual ocurrencia de fenómenos naturales o tecnológicos.• Compras de equipos requeridos para la prevención y control de incendios y calamidades externas.

Prom

oció

n de

l des

arro

llo

• Actividades orientadas a mejorar la capacidad productiva de la Entidad Territorial.• Asesoría, asistencia técnica y capacitación para la promoción de alianzas estratégicas entre losempresarios locales y asociaciones gremiales que permitan hacer más competitiva la oferta deproductos locales.• Actividades dirigidas a la asesoría, asistencia técnica y formación a los ciudadanos para lageneración de capacidad productiva.• Promover y generar oportunidades que permitan a los ciudadanos emplear tecnologías para losprocesos productivos.• Proporcionar herramientas teóricas y prácticas con el fin de apoyar la capacidad productiva de losindividuos y de las empresas, orientadas a contribuir a su desarrollo y a mejorar sus condiciones decompetitividad.

Ate

nció

n a

grup

osvu

lner

able

s

• Programas de apoyo integral a grupos de población vulnerable, como la población infantil,ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar entre otros en los términos y condiciones de la Ley387 de 1997.• Programas de apoyo orientados a mejorar las condiciones de vida de la población infantil comoalimentación, educación y salud entre otras.• Programas de apoyo orientados a mejorar las condiciones de vida de los adultos mayores encondiciones de vulnerabilidad garantizándoles los derechos a la alimentación, educación y saludentre otras.• Programas de apoyo orientados a mejorar las condiciones de vida de las madres cabeza de hogarcomo alimentación, educación y salud entre otras y la generación de recursos para el sustento delhogar.

• Medidas de atención humanitaria de emergencia a la población desplazada, con el fin deasegurarle su protección y las condiciones necesarias para la subsistencia y la adaptación a la nuevasituación, mecanismos que brinden asistencia legal y jurídica a la población desplazada paragarantizar la investigación de los hechos, la restitución de los derechos vulnerados y la defensa delos bienes afectados.• Programas de apoyo orientados a mejorar las condiciones de vida de la población discapacitadacomo alimentación, educación y salud, entre otras.


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Equi

pam

ient

om

unic

ipal • Construcción de dependencias municipales.

• Construir, ampliar y mantener las plazas públicas, el cementerio, el matadero municipal y la plazade mercado y los demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad.

Des

arro

llo c

omun

itari

o • Programas que la administración implementa para el desarrollo y progreso de las comunidades,así como para el ejercicio de la gestión colectiva para la planeación, diseño y ejecución de solucionesa sus problemas comunes.• Proporcionar a la ciudadanía las herramientas teóricas y prácticas para adquirir, reforzar yactualizar conocimientos, destrezas y aptitudes necesarias para la solución pacifica de problemascomunes y asuntos públicos.• Promover mecanismos de participación comunitaria para lo cual podrá convocar, reunir ycapacitar a la comunidad.• Actualización catastral.

Fort

alec

imie

nto

inst

ituci

onal

• Realizar procesos integrales de evaluación institucional y capacitación, que le permitan a laadministración local mejorar su gestión y adecuar su estructura administrativa, para el desarrolloeficiente de sus competencias, dentro de sus límites financieros.• Financiar los gastos destinados a cubrir el déficit fiscal, el pasivo laboral y el pasivo prestaciones,siempre y cuando tales gastos se encuentren contemplados en programas de saneamiento fiscal yfinanciero

Turi

smo

• Fortalecimiento de la competitividad.• Medidas para estimular la investigación, el desarrollo y la capacitación.• Preservación de los ecosistemas donde se localizan los atractivos turísticos y su preservación paraelevar la calidad de vida de las poblaciones residentes en las regiones con vocación turística.• Acciones de promoción: material enfocado a la promoción de los productos, participación eneventos de comercialización y ferias turísticas del orden nacional con el fin de poner en conocimientodel turista los servicios.• Estudios de factibilidad para el desarrollo de nuevos productos o el mejoramiento de algunos yaexistentes.

Fuente: Elaboración con base en la Actualización de la cartilla “Las Regalías en Colombia” (DNP, 2008).

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