Forord

Vi har i denne oppgaven tatt for oss planlegging av sikkerhet og beredskap i forbindelse med

Gladmatfestivalen. Vi var interessert i å gå nærmere inn på hvordan det planlegges til et slikt

arrangement, og om vi kunne knytte arrangørenes fremgangsmåter opp til vår pensumlitteratur.

Det har vært en lærerik prosess hvor alle gruppens medlemmer har deltatt og vist engasjement fra første

stund. Vi vil gjerne takke våre informanter fra Stavanger Politikammer, Brannvesenet i Sør­Rogaland,

representanter fra Gladmatledelsen og Stavanger kommune for deres velvillighet til å stille opp på

intervju. Vi ble av samtlige aktører møtt med stor interesse og engasjement i forhold til vår oppgave.

Videre vil vi takke Gladmatfestivalen for invitasjon til å delta på table­top øvelsen som ble holdt den

27.mars i år, som var svært relevant for oppgaven.

Vi vil til slutt takke fagansvarlig, professor Kjell Harald Olsen, for gode og konstruktive veiledninger.

Stavanger, 23. april 2014

1

1.0 Innledning

De siste årene har det forekommet flere store uønskede hendelser i forbindelse med store arrangementer,

som for eksempel brann og trengsel på konserter. I 2000 omkom ni mennesker i trengsel foran scenen

under Roskilde­festivalen, mens det under Boston­maraton i 2013 gikk av en bombe som førte til at tre

mennesker ble drept og mange alvorlig skadet. Senest i år oppstod en uønsket hendelse hvor en bil som

kjørte inn i en folkemengde under en festival i Austin i Texas og to personer omkom (Aftenposten 2014,

Mykletun 2011, TV2 2013). Dette er eksempler på ulike former for uønskede hendelser som kan oppstå

under store arrangementer. Selv om vi ikke har dekning for påstå at hver av disse hendelsene hadde en

dårlig beredskapsplan kan de likevel illustrere viktigheten av god beredskapsplanlegging i forkant for å på

best mulig måte kunne håndtere hendelser når de oppstår (Perry og Lindell, 2003).

På bakgrunn av dette hadde vi et ønske om å se nærmere på et arrangement i nærmiljøet hvor det er

potensial for at uønskede hendelser kan utvikle seg til katastrofer. I Vågen i Stavanger sentrum avholdes

både store og små arrangementer årlig, hvorav Gladmatfestivalen er blant de største og har flest

besøkende. Festivalen fungerer som et utstillingsvindu for lokale og internasjonale matprodusenter og

opptil 250 000 mennesker besøker festivalen hvert år (Gladmat, 2014).

1.1 Begrunnelse

Vi bestemte oss tidlig for at vi ønsket å utforske nærmere hvordan planlegging i forhold til et stort

arrangement i nærmiljøet gjennomføres. Gladmatfestivalen er som nevnt det største arrangementet i vår

region og var derfor et naturlig valg. Ut fra et samfunnssikkerhetsfaglig perspektiv eksisterer det mange

farekilder i forbindelse med gjennomføringen av arrangementet. Store folkemengder, farekilder som

griller og gassbeholdere, begrenset kontroll over adkomst av publikum og hva de eventuelt bringer med

seg er bare noen utfordringer og potensielle farekilder. Topografi i området samt infrastruktur i form av

utrykningstraseer, trange sidegater og tett bebyggelse kan gjøre en eventuell kritisk hendelse mer

krevende og vanskeligere å håndtere. Det kan, avhengig av omfanget av den uønskede hendelsen, være

vanskelig å evakuere publikum fra hendelsesstedet. Det kan oppstå trengsel og panikk, og det kan være

utfordrende for nødetater å komme seg frem. Publikum består av mennesker i alle aldre, fra barn i

barnevogn til eldre og bevegelseshemmede. Det ligger også ofte cruiseskip til kai under festivalen, noe

som øker folkemengden i Vågen. Dette øker kompleksiteten ved en eventuell hendelse samt gjør

beredskapsplanleggingen mer krevende. Vi anser det som viktig med god beredskapsplanlegging både for

å forebygge hendelser, men og for å kunne håndtere dem dersom de oppstår. Den komplekse

sammensettingen av faremomenter og omfanget av festivalen gjør dette til et spennende og aktuelt tema

for oppgaven.

2

Så langt har ingen store ulykker forekommet under festivalen, men flere nestenulykker, som i verste fall

kunne utviklet seg til katastrofer, har inntruffet. Vi er interessert i beredskapen og hvordan de ulike

aktørene er forberedt til å takle uventede og alvorlige situasjoner som brann, eksplosjon, panikk og

trengsel eller terror. Er det flaks eller god planlegging som så langt har forhindret slike hendelser fra å

oppstå?

Gladmat har hovedansvaret for sikkerheten og planlegging. Vi ønsker å utforske hvordan samarbeidet

med andre aktører fungerer i praksis og hvordan de ulike aktørene forholder seg til planleggingsprosessen.

1.2 Problemstilling

På bakgrunn av det ovennevnte har vi kommet frem til følgende problemstilling:

I hvilken grad er planleggingsprosessen vektlagt for å sikre en tilstrekkelig beredskap under store

arrangementer som Gladmatfestivalen?

Fokuset i oppgaven vil altså være på selve planleggingsprosessen i forbindelse med Gladmatfestivalen og

hvordan denne har fungert mellom partene.

1.3 Avgrensning

Mindre kriminelle handlinger som nasking, tyveri og andre ordenshendelser er utelatt fra oppgaven, da

vårt fokus vil ligge på den potensielle storulykken. Opp­ og nedrigging, som anses som en risikofylt

aktivitet, er også utelatt fra oppgaven. Oppgaven tar utgangspunkt i Gladmatfestivalen, men prinsipper og

elementer fra planleggingsprosessen kan være relevante for og overføres til andre arrangementer i ulike

størrelser. Det er også mulig at andre festivalarrangører kan møte på lignende utfordringer og

problemstillinger som Gladmatfestivalen står overfor, og kan dermed dra nytte fra oppgaven. Oppgaven

kan også være relevant for andre arrangementer i Stavanger sentrum.

1.4 Begrepsavklaring

3

Krise kan forstås som en alvorlig trussel på de grunnleggende strukturene eller fundamentale verdiene og

normene i et system, som under tidspress og svært usikre omstendigheter nødvendiggjør kritiske

beslutninger (Rosenthal, Boin og Comfort, 2001).

Infrastruktur kan defineres som det nettet av faste anlegg som er grunnleggende for virksomheter

(snl.no/infrastruktur, lest 8.april 2014). Blant annet vei­ og samferdselssystemer, vann­ avløps­ og

renovasjonssystemer, kraftforsyning og telekommunikasjon (Av.en et al. 2004).

Risiko er kombinasjonen av usikkerhet og konsekvens/utfall av en gitt aktivitet (Aven et. al, 2004)

Sikkerhet kan forklares som forebyggende tiltak som har som hensikt å redusere sannsynligheten for

uønskede hendelser eller redusere konsekvensene (Aven et. al 2004, ).

2.0 Gladmatfestivalen

Gladmatfestivalen startet opp i 1998 og er Nordens største matfestival med opptil 250 000 besøkende i

løpet av de fire dagene festivalen pågår siste uken i juli. Omtrent 500 utstillere er fordelt på 100 boder

hvert år, og det oppholder seg så mye som 20 000 mennesker på festivalen i Vågen til en hver tid.

Sommeren 2014 blir det 16. året festivalen holdes. Arrangørene ønsker å ha fokus på matkultur, både

lokal og internasjonal, på gastronomi og på å skape en direkte relasjon mellom forbrukerne og

produsentene av maten. En ser en gradvis årlig økning i størrelse, både i form av festivaldeltakere og

matboder (Gladmat, 2014). Det kan tenkes at denne økningen kan medføre nye potensielle farer som

igjen kan gå ut over sikkerhetsnivå og behov for planlegging.

KART??

2.1 Generelt om beredskapssituasjonen under Gladmatfesitvalen

På det operative nivået er det mange aktører tilstede under festivalen. Et såkalt koordineringspunkt, av

aktørene kalt “KO­punkt”, plasseres på torget og disponeres av personer fra brannvesenet, politiet,

helsevesenet og Gladmatledelsen. Dette punktet besitter flere kommunikasjonsmuligheter hvis

mobilnettet skulle falle ned, blant annet VHF­samband og satellitt­telefoner. I tillegg har

Gladmatfestivalen engasjert PSS Securitas, som plasserer vakter rundt på festivalområdet.

Sikkerhetsvakter stasjoneres også ved veisperringer, ettersom det er lovpålagt å ha godkjent vakthold på

disse områdene. Speidernes Rovergruppe, samlet sett rundt 70 personer, stiller opp som frivillige Disse er

utstyrt med nødvendig førstehjelpsutstyr og er en viktig ressurs om en uønsket hendelse skulle oppstå.

Havnen er under festivalen stengt for småbåter og dette håndheves strengt. Brannvesenet har sin egen båt,

“Vekteren”, som ligger til kai i Vågen under festivalen. I tillegg er Kystvakta tilstede hver eneste sommer.

Kystvakta bidrar verken i planlegging eller er en del av festivalen, men utgjør en svært moderne og

4

teknologisk avansert ressurs som kan bidra ved en eventuell krisesituasjon. Arrangementskoordinatoren i

Stavanger kommune uttrykker at tilstedeværelse av Kystvakta i seg selv er svært betryggende og at de

med sin tilstedeværelse med stor sannsynlighet påvirker publikums og andre aktørers risikopersepsjon i

positiv retning.

2.1.1 Table­top øvelse

Det ble holdt en omfattende tabletop­øvelse den 27.03.14 i Sivilforsvarets lokaler i Sandnes. Øvelsen tok

først og fremst sikte på å styrke koordineringen mellom relevante nødaktører under en krisesituasjon, men

som en del av scenarioet ble også Gladmat invitert. Slik kunne også de få mulighet til å teste sitt planverk.

Anslagsvis 70­80 personer fra Stavanger kommune, Stavanger Havn, brannvesen, politi, Stavanger

Universitetssykehus og mange flere deltok.

Scenariet utfoldet seg fiktivt på en powerpointpresentasjon: «25.juli, Stavanger sentrum». Mens 20 000

mennesker befinner seg på Gladmatfestivalen, oppstår det røykutvikling på et cruiseskip som ligger til kai

i Vågen. Cruiseskipet har 3800 passasjerer og en besetning på 1300 personer. I løpet av den neste timen

utvikler det seg en kraftig brann. Evakueringen av skipet tar lang tid og giftig røyk siger inn mot sentrum

og festivalområdet. Mobilnettet bryter sammen, og passasjerer begynner å hoppe i sjøen. Samtidig oppstår

det trafikkaos i nærområdet, i tillegg til et enormt medietrykk fra både nasjonale og internasjonale media.

Scenariet innebærer store utfordringer i forhold til kommunikasjon og koordinering mellom de ulike

nødetater, både når det gjelder evakuering av cruiseskipets passasjerer og Gladmatfestivalpublikum,

transport av røykskadde og formidling av informasjon. Alt foregår under stor usikkerhet om videre

utvikling.

3.0 Teori

Vi ønsker å finne ut hvordan planleggingsprosessen fungerer i praksis i forbindelse med

Gladmatfestivalen og beredskapen knyttet til denne. Først definerer vi begrepet planlegging, for så å

presentere to sentrale teorier innenfor planlegging; planlegging som instrumentell rasjonalitet og det

kommunikative planleggingsidealet. Disse to teoriene kan ses på som alternative eller komplementære

perspektiver (Aven et al., 2004). Vi vil videre presentere Perry og Lindell sin artikkel fra 2003 hvor ti

retningslinjer for en effektiv beredskapsplanleggingsprosess blir gjennomgått. Deretter vil vi analysere

våre funn i lys av teoriene, for å kunne besvare vår problemstilling; i hvilken grad planleggingsprosessen

blir vektlagt for å sikre en tilstrekkelig beredskap under Gladmatfestivalen.

3.1 Planlegging

5

En alminnelig oppfatning er å se på planlegging som en systematisk innhenting og bearbeidelse av

kunnskap som gjøres før beslutningstakere tar beslutninger og iverksetter handlinger (Aven et al., 2004).

Begrepet planlegging defineres som den prosessen som fører til valg av midler for å nå bestemte mål

(Banfield, 1973). Planlegging blir sett på som en brobygger mellom kunnskap og handlinger, og behovet

for planlegging kommer av en tro på at gode “forberedelser”, kan føre til bedre resultater (Aven et al.,

2004).

3.1.1 Planlegging basert på instrumentell rasjonalitet.

Planlegging basert på instrumentell rasjonalitet går hovedsakelig ut på å klargjøre mål og avdekke alle

mulige midler som kan benyttes for å oppfylle målet (Aven et al., 2004). Denne prosessen er god dersom

virkemidlene eller handlingene maksimerer sannsynligheten for at de fastsatte målene blir nådd (Banfield,

1973). Dette krever at alle handlingsalternativer og virkemidler listes opp og at konsekvensene av alle

alternativene blir identifisert og vurdert. Planlegging basert på instrumentell rasjonalitet preges i stor grad

av bruken av eksperter som utarbeider kvantitative analyser og blir dermed dokumentorientert (Innes,

1998). Resultatene og informasjonen fra disse analysene blir lagt fram for sentrale beslutningstakere som

deretter velger det alternativet som på best mulig måte fører til måloppnåelse (Banfield, 1973). Banfield

utarbeidet i 1959 en modell for rasjonell planleggingsprosess, ved å dele prosessen opp i ulike faser:

Situasjonsanalyse, målreduksjon og spesifisering av mål, design av handlingsalternativer og

sammenligning av alternativer. Denne idealmodellen har senere blitt modifisert og tilpasset ulike

planleggingssituasjoner hvor læringselementet vektlegges. Modellen anser planlegging som en trinnvis

prosess, hvor hvert trinn inneholder selvstendige prosesser (Aven et al., 2004).

Modell

3.1.2 Kritikk av Instrumentell Rasjonalitet

Hovedkritikken som rettes mot denne modellen, dreier seg om at det ikke er praktisk mulig å skille

mellom mål og midler samt mellom fakta og verdimessige vurderinger. Videre kritiseres tilnærmingen for

at det blir tatt for gitt at dokumentet som er utarbeidet ved bruk av eksperter vil være ukomplisert å

iverksette (Aven, et. Al., 2004). Innes (1998) hevder at den trinnvise prosessen ikke er en god beskrivelse

av realiteten i planlegging, da trinnene vanskelig lar seg skille. Videre hevder hun at det er vanskelig å

gjennomføre en slik ryddig måte å delegere arbeid til de ulike partene på. Den konvensjonelle modellen er

derfor begrenset da den ikke kan brukes til å forutse eller forklare det som skjer i praksis (Innes, 1998).

6

Basert på denne teorien ønsker vi å undersøke om Gladmatfestivalens planleggingsprosess bærer preg av

rasjonell planlegging. Er prosessen delt opp i sekvenser? I hvilken grad blir dokumentet vektlagt? Og i

hvilken grad har eksterne konsulenter og den formelle informasjonen preget planleggingsprosessen?

3.2 Kommunikativ planlegging

Det kommunikative idealet blir ofte beskrevet som et alternativ til det instrumentelle rasjonelle idealet,

men kan også fungere som et komplementært perspektiv (Aven et al., 2004). Denne teorien er inspirert av

den tyske filosofen Jurgen Habermas og hans teorier om dialog og kommunikativ handling. Det

kommunikative idealet legger vekt på planleggingen som en prosess hvor meninger blir dannet og

utvekslet gjennom deltakelse og dialog. Formålet er å oppnå gjensidig forståelse og konsensus omkring en

situasjon slik at en kan koordinere handlinger. Ideen bak er at deltakerne, som kan ha forskjellige

interesser, kan utveksle meninger og kunnskap og endre sine syn om problemet og hvordan det bør løses

gjennom prosessen (Aven et al., 2004).

I dette perspektivet får informasjon en ny rolle; den blir gradvis integrert i forståelsen til aktørene i

samfunnet gjennom prosesser hvorav deltakere, inkludert planleggere, kollektivt skaper meninger. Videre

er deltakerne avhengig av flere typer informasjon og ikke primært formelle analytiske rapporter eller

kvantitative data slik som fremstilt i det tradisjonelle synet. Selve planleggingsprosessen er langt viktigere

enn selve dokumentet for valg av handlingsalternativ (Innes, 1998).

Resultatene fra den kommunikative prosessen vil være rasjonelle i den grad følgende krav er tilfredsstilt:

1. Alle individer som representerer viktige interesser i saken må være til stede.

2. Alle interessenter må være fullt informert og likeverdig i stand til å representere sine interesser.

3. Alle må ha lik makt i diskusjonene – maktrelasjoner som eksisterer ”utenfor” gjelder ikke i prosessen.

Det at en har stor makt skal ideelt sett ikke ha noe innvirkning på beslutningen.

4. Rasjonaliteten til deltakerne er at ”det gode argument vinner”. Det er holdbarheten i argumentasjonen

som skal være avgjørende for utfallet.

5. Alle påstander og antakelser må kunne diskuteres og kritikeres – de må bli satt på prøve i offentligheten.

6. Gjennom prosessen må det være mulig for deltakere å vurdere talerens påstander gjennom fire tester:

a. En må tale ærlig og oppriktig

b. En må ha en legitim posisjon til å si det en sier

c. En må snakke forståelig og forklare utfyllende, og det en sier må være korrekt.

d. Gruppen må søke konsensus.

7

De ovennevnte krav vil ikke kunne innfris fullstendig i praksis, men det bør være et ideal man strekker

seg etter. Målet er å oppnå konsensusbyggende prosesser gjennom dialog mellom deltakerne (Innes,

1998).

3.2.1 Kritikk av kommunikativ planlegging

Den kommunikative tilnærmingen blir kritisert for å være naiv fordi den har en tro på at deltakerne vil

opptre med et helt åpent sinn og være tilbøyelige til å forandre synspunkter underveis (Aven et al., 2004).

Dette til tross for at det går på bekostning av deres interesser.

I lys av denne teorien ønsker vi å analysere om planleggingen til Gladmatfestivalen bygger på en

kommunikativ rasjonalitetstankegang. Vi ønsker å undersøke; hvem er involvert i planleggingsprosessen,

hvordan aktørene kommer frem til enighet, i hvilken grad blir dialogen mellom partene vektlagt, i hvilken

grad vektlegges formell informasjon kontra meningsdanning, fagkunnskap og erfaring, og hvor

rasjonaliteten ligger i beslutninger som blir tatt.

Ut i fra de ovennevnte teoriene kommer det frem at den instrumentelle tilnærmingen i stor grad legger

vekt på dokumentet i motsetning til det kommunikativ idealet som vektlegger selve prosessen. På

bakgrunn av dette vil vi i det følgende kapittel presentere 10 retningslinjer utarbeidet av Perry og Lindell

(2003), som fokuserer på selve planleggingsprosessen for å sikre tilstrekkelig beredskapsplanlegging. Vi

oppfatter det slik at retningslinjene er i samsvar med en mer kommunikativ enn en instrumentell

tilnærming, da fokuset er mer rettet mot selve planleggingsprosessen enn selve dokumentet.

3.3 En god planleggingsprosess

Perry og Lindell (2003) hevder at fokuset bør endres fra å tro at en er godt rustet så lenge en har laget en

skriftlig plan, til å fokusere på selve prosessen rundt det skrevne dokumentet. I dagens samfunn er det en

tendens til å sette likhetstegn mellom beredskapsplanlegging og tilstedeværelse av en skriftlig plan, og

samtidig tro at den skriftlige planen er et bevis på god beredskap. De understreker at det er viktig å skille

mellom planlegging og skriftlige planer; planlegging er en kontinuerlig prosess, mens den skriftlige

planen kun gjenspeiler et bilde av prosessen på et gitt tidspunkt. Forfatterne mener at det er viktig med en

skriftlig plan, men at dette ikke er tilstrekkelig for å oppnå samfunnsberedskap. Vi ønsker å anvende

teorien som grunnlag for å vurdere prosessen rundt beredskapsplanleggingen til Gladmatfestivalen.

8

Forfatterne forklarer beredskap som den evne myndigheter har til å reagere konstruktivt på trusler fra

miljøet på en måte som minimerer de negative konsekvensene av betydning for den enkeltes helse og

sikkerhet, samt funksjonen til fysiske strukturer og systemer. Beredskap resulterer fra en prosess hvor

samfunnet vurderer sin sårbarhet overfor hele spekteret av farer, identifiserer menneskelige og materielle

ressurser tilgjengelig for å håndtere disse truslene og definerer de organisatoriske strukturene som skal

foreta en koordinert respons. Dette endrer seg over tid og planlegging og trening må derfor være

kontinuerlige prosesser for å kunne oppnå og opprettholde samfunnsberedskap (Perry og Lindell, 2003).

Det er to mål for beredskapsplanlegging; farevurdering og risikoreduksjon. Farevurdering består av å

identifisere trusler som har berørt samfunnet tidligere samt nye og potensielle trusler. Risikoreduksjon er

vurdering av tiltak som er nødvendige for å redusere det forventede farenivået og å identifisere

nødvendige ressurser for å iverksette disse tiltakene. Planlegging avhenger av ressurser, ferdigheter og

motivasjonen til dem som er involvert i aktiviteten. Under Gladmatfestilan vil dette blant annet inkludere

Gladmat, Stavanger kommune, politi, brannvesen, helsevesen, Stavanger Havn, Stavanger Parkering og

Statens Vegvesen.

Perry og Lindell (2003) har utarbeidet ti retningslinjer for beredskapsplanleggingsprosessen. Forfatterne

mener at disse retningslinjene, som baseres på litteratur om natur­ og teknologiske katastrofer, også kan

anvendes i andre sammenhenger som for eksempel på uønskede hendelser under Gladmatfestivalen.

1) Beredskapsplanlegging må baseres på nøyaktig kunnskap om trusselen samt forventede menneskelige

reaksjoner. En må søke den beste tilgjengelige kunnskapen samtidig som man må huske på at denne ikke

alltid er tilstrekkelig eller optimal. Planleggingsprosessen må derfor forankres i atferdsmessig litteratur

som beskriver atferdsmønstre hos publikum og beredskapsorganisasjoner. I stedet for å flykte i panikk har

mennesker i krise en tendens til å ta egne beslutninger om når og hvor de skal evakuere, og de er som

regel de første til å lete etter ofre og overlevende samtidig som de utøver behandling på skadde. Perry og

Lindell (2003) skriver videre at når overlevende og publikum søker assistanse eller hjelp er det mer

sannsynlig at de tar kontakt med familie og venner enn myndigheter og politi.

2) For at planleggingsprosessen skal være effektiv bør en oppmuntre beredskapsledere til å foreta

hensiktsmessige tiltak. To elementer er vesentlig, henholdsvis må trusselvurdering være kritisk og må

utføres kontinuerlig også i perioder med katastrofepåvirkning. I tillegg kan raske reaksjoner basert på

uriktige forutsetninger eller tvetydig informasjon, lede til utilstrekkelige tiltak.

9

3) Planleggingsprosessen bør vektlegge fleksibilitet i forhold til respons, slik at de som er involvert i

operasjoner kan tilpasse seg endrede behov. Planleggerne bør fokusere på fundamentale

responsprinsipper, tydelig spesifisere prioriteringer og minimere mengden av operasjonelle detaljer fordi

disse reduserer fleksibiliteten.

4) Beredskapsplanlegging må sørge for koordinering på tvers av organisasjoner. Dette krever at

organisasjonene kjenner til hverandres funksjoner, hvordan en arbeider, muligheter og begrensninger i

kommunikasjonssystemet og fordeling av knappe ressurser til forskjellige funksjonsområder.

Koordinering kan løses gjennom nøye gjennomgang av beredskapsplaner hos enkelte etater og gjentatte

øvelser, oppgaver og kritikk av planen.

5) Planleggingsprosessen bør integrere planer for hver enkelt fare i samfunnet i en helhetlig tilnærming. De

samme beredskapsfunksjonene kan benyttes for personell, prosedyrer, fasiliteter og utstyr.

6) Alle planer bør ha en treningskomponent. Dette inkluderer risikokommunikasjon til offentligheten og

trening av personell i beredskapsorganisasjoner. Trening kan gi høyt utbytte i form av effektivt beredskap

og kan være en viktig kilde for feedback med hensyn til problemer med planen.

7) Planleggingsprosessen bør åpne opp for å kunne teste foreslåtte responsoperasjoner. Dette kan gjøres

gjennom beredskapsøvelser, trening og kritisk gjennomgang av operasjonelle detaljer.

8) En av de viktigste egenskapene til effektiv beredskapsplanlegging er at et er en kontinuerlig prosess.

Planen må stadig oppdateres som følge av endringer i omgivelsene og etter øvelser.

9) Beredskapsplanlegging foregår nesten alltid under konflikt og motstand. Det dreier seg om allokering av

makt og ressurser. Folk liker som regel ikke å tenke på negative konsekvenser av potensielle katastrofer

og det vil ofte være motstand mot å planlegge.

10) Beredskapsplanen må erkjenne at planlegging og ledelser har to forskjellige funksjoner og at planen blir

virkelig testet under en krise. Planlegging er en del av beredskap, mens ledelse av beredskapsresponsen er

å ta i bruk tiltakene identifisert i planleggingsfasen. Å forvirre disse to funksjonene kan lede til dårlige

resultater for begge.

10

Vi vil i oppgaven analysere våre funn opp mot retningslinjene ovenfor og vurdere i hvilken grad disse er

tilfredsstilt eller ikke. Retningslinjene kan dermed brukes som et grunnlag for å vurdere om

planleggingsprosessen er tilstrekkelig for å ivareta beredskapen og dermed sikkerheten under

Gladmatfestivalen. For å finne ut om retningslinjene og teoriene stemmer i praksis er benyttet metode

vesentlig for å sikre reliabilitet og validitet. I påfølgende kapittel vil det redegjøres for bruk av metode,

samt ulemper og fordeler denne metoden medfører.

4.0 Metode

I vår oppgave har vi valgt å anvende en kvalitativ tilnærming. Vi anser en slik tilnærming som velegnet da

formålet er å finne ut om partenes opplevelser og oppfatninger i forbindelse med planleggingsprosessen,

og hvordan de kommuniserer og samarbeider seg i mellom (De nasjonale forskningsetiske komiteene,

2010). På denne måten kan vi gå dypere ned i konteksten og fjerne også noe av det filter som eksisterer

når vi besvarer spørsmål fra ulike spørreundersøkelser, og helst vil fremstå som bedre borgere enn vi

egentlig er (Hoffmann, 2013). Den innsikten vi får gjennom en kvalitativ tilnærming vil være viktig for å

kunne vurdere i hvilken grad planleggingsprosessen har blitt vektlagt for å sikre en tilstrekkelig

beredskap, og dermed evnent til å håndtere en alvorlig hendelse under store arrangementer. Vi tar

utgangspunkt i pensumlitteratur, tilsendte dokumenter fra informanter samt intervju med ulike

nøkkelpersoner i forhold til Gladmatfestivalen. I tillegg fikk en av gruppemedlemmene mulighet til å

delta på en stor Table­top øvelse hvor sentrale nødetater og aktører øvet på sine beredskapsplaner og

koordinering på tvers av ulike sektorer.

4.1 Intervju

Vi benyttet oss av semi­strukturerte intervju som datainnsamlingsmetode. Krumsvik (2003, s.62)

definerer et semi­strukturert intervju som: ”et intervju som har som mål å innhente beskrivelser av den

intervjuedes livsverden, med henblikk på fortolkning av de beskrevne fenomenene”. Målet var å få

respondentene til å dele sine tanker rundt temaene, og ettersom vi har benyttet oss av denne type

oppsett, ga dette oss muligheten til å komme med relevante oppfølgingsspørsmål for sikre fylde

og kvalitet på intervjuene. I tillegg til ulike dokumenter som ROS­analyse og generell informasjon om

Gladmatfestivalen. Det var tre representanter fra gruppen tilstede på hvert av de fem intervjuene hvorav

en utførte intervjuet og to noterte det som ble sagt. Dette bidrar til å styrke reliabiliteten og korrigere for

eventuelle misforståelser eller feiltolkninger.

11

I empiridelen vil vi benytte oss av sitater basert på våre notater fra intervjuene for å illustrere

informantenes meninger. Det vil ikke være direkte sitater da det ikke ble brukt båndopptaker eller gjort

transkribering av intervjuene.

4.1.1 Valg av informanter

Vi har intervjuet representanter fra politi, brannvesen, Stavanger kommune og Gladmatfestivalen. Fra

Gladmatfestivalen ble det gjennomført to intervju med henholdsvis arenaleder og prosjektleder. Vi har av

tids­ og omfangsmessige grunner ikke gjennomført intervjuer med andre aktører som kunne være

relevante, for eksempel representanter fra andre deler av kommunen og Stavanger Havn. Også

representanter fra helse er utelatt først og fremst fordi vi anser deres oppgave ikke å være fremtredende

for planleggingsprosessen med hensyn til forebygging. Det kunne også vært svært interessant å intervjue

utstillere, men ettersom de utgjør en stor og diversifisert gruppe med en viss grad av utskifting fra år til år,

er det utfordrende å gjøre dette representativt.

4.1.2 Utforming av intervjuguide

I forkant av intervjuene utformet vi en intervjuguide som har fungert som en veileder og rettesnor for oss

under intervjuene (se vedlegg). Intervjuguiden ble utformet på bakgrunn av de valgte teoribidragene

beskrevet ovenfor og som vi anser som relevante for å kunne besvare vår problemstilling.

Intervjuguiden inneholder fem veiledende punkter:

∙ Introduksjon

∙ Planer

∙ ROS­analysen

∙ Planleggingsprosess

∙ Oppsummering

4.1.3 Oppgavens troverdighet

Dalland (2010) skriver at relevans og pålitelighet er to viktige krav som stilles til innsamlede data. Vi har

i vår oppgave og under intervjuene vært opptatt av å ivareta kravet om relevans ved å utarbeide

intervjuguide i forkant slik at vi sikrer at intervjuene fanger opp sentrale sider ved problemstillingen. En

svakhet ved oppgaven kan være at vår tolkning av informantenes svar kan avvike fra det som var

respondentens mening og at utsagn kan bli misforstått. I følge Dalland (2010) må en være oppmerksom på

at respondentene kan prøve å stille seg selv i et så godt lys som mulig, eventuelt stille de andre aktørene i

12

dårligere lys enn seg selv Dette kan medføre at vi får opplysninger som kan avvike fra den reelle

virkelighet.

Metoden presentert i dette kapitlet danner grunnlag for funnene intervjuene genererte. Dette vil settes i

sammenheng med teori, og vi vil i påfølgende kapittel drøfte funnene og analysere i hvilken grad

planleggingsprosessen er tilstrekkelig vektlagt for å sikre god beredskap under Gladmatfestivalen.

5.0 Drøfting og empiri

5.1 Planlegging basert på instrumentell eller kommunikativ rasjonalitet?

I denne delen vil vi vurdere planleggingsprosessen i forbindelse med Gladmatfestivalen opp mot

perspektivene om planlegging som instrumentell rasjonalitet og planlegging som bygger på en

kommunikativ tilnærming.

I henhold til det instrumentelle perspektivet om planlegging som instrumentell rasjonalitet kan vi forvente

å se en planleggingsprosess som er preget av bruk av eksperter, at prosessen er dokumentorientert og delt

opp i sekvenser som følger hverandre i en logisk rekkefølge. Gjennom intervjuene får vi opplyst at

ROS­analysen og beredskapsplanen de to siste årene har blitt utarbeidet og revidert av en innleid

tredjepartskonsulent i et samarbeid med Gladmatledelsen. Nytt for i år er at denne konsulenten er direkte

innleid og er nå blitt en del av Gladmatfestivalens administrasjon. Arrangementskoordinator meddeler at

han mottar den reviderte ROS­analysen og deretter inviterer inn de aktuelle aktørene til et

myndighetsmøte. I og med at ROS­ analysen og beredskapsplanen har blitt utarbeidet i forkant av

myndighetsmøtet ved bruk av en konsulent, kan dette bære preg av det instrumentelle

planleggingsperspektivet.

Arrangementkoordinator bekjentgjør at kommunen ikke er med på utarbeidelsen av analysen, men kan

komme med innspill og kritiske spørsmål under myndighetsmøtet. Dette har også de andre aktørene som

deltar på myndighetsmøtet anledning til. ROS­analysen utgjør et viktig utgangspunkt for

myndighetsmøtet. På den andre siden får vi gjennom intervjuene ikke inntrykk av at

planleggingsprosessen er særlig dokumentorientert, men heller en prosess som er dialog­ og

deltakerorientert. Poenget med myndighetsmøtet, som gjennomføres i regi av Stavanger kommune, er

nettopp å samle alle relevante aktører, diskutere, komme med innspill og stille kritiske spørsmål og til

slutt oppnå konsensus. Det er altså ikke bare den formelle eller “objektive” informasjonen som har

betydning for meningsdanningen blant aktørene, men i større grad utveksling av meninger, fagkunnskap

13

og erfaring mellom aktørene. Dette tyder på at det ikke er dokumentet som er viktigst for hvilket

handlingsalternativer som velges, noe som bryter med teorien om planlegging som instrumentell

rasjonalitet. En ville også forventet, ut ifra dette perspektivet at kun sentrale beslutningstakere ble

involvert i prosessen. I planleggingsprosessen i forkant av Gladmatfestivalen har en derimot forsøkt å

inkludere alle relevante parter, selv om det kan påpekes at utstillerne ikke er representert.

Ut ifra intervjuene ser en dermed mange likhetstrekk med en kommunikativ planleggingsprosess. Som

nevnt ovenfor legges det stor vekt på å inkludere relevante aktører på myndighetsmøtet. Aktørene har i

forkant blitt tilsendt ROS­analysen for gjennomgang, noe som tyder på alle er fullt informert. Under

myndighetsmøtet presenterer arrangøren planen og ROS­analysen og de andre aktørene diskuterer og kan

komme med kritiske spørsmål, noe som er et viktig krav i det kommunikative idealet. Politiet omtaler

ROS­analysen og møtene omkring dette som en mulighet til “kaste ting” på bordet og samtidig gi

kommunen tips og veiledning til hva som bør inkluderes i ROS­analysen. Ved spørsmål om hvem som

bestemmer hva som er akseptabelt risikonivå, svarer brannvesenet at det gjør alle i fellesskap. En får

dermed inntrykk av en konsensusbyggende prosess, noe som er målet i det kommunikative idealet.

Planleggingsprosessen blir ifølge brannvesenet en “høylytt diskusjon” hvor aktørene argumenterer for

sine synspunkter og meninger. Dette er også i samsvar med det kommunikative idealet hvor planlegging

ses på som en prosess, og hvor meninger blir dannet og utvekslet og endres underveis (Innes, 1998). Vi

får dermed inntrykk av at alle aktørene får komme med sine argumenter og blir lyttet til.

På spørsmål om hvordan aktørene kommer frem til enighet under møtene gir brannvesenet uttrykk for at

en erkjenner at aktørene er fagfolk på ulike områder. Informanten forklarer; “Dersom jeg sier ”sånn er vi

nødt til å gjøre det” så kan ikke de andre si noe på det. Det samme ser vi hvis en fra for eksempel politiet

sier ”sånn må det være” så kan ikke vi benekte andre fagfolk, så lenge det virker logisk selvfølgelig”.

Det kan synes at dette aksepteres fordi de oppfattes å være i en legitim posisjon til å si det de sier. Dette

kan ses i tråd med det kommunikative idealet hvor holdbarheten i argumentasjonen vektlegges.

Rasjonaliteten til aktørene ligger altså at “det gode argument vinner.” Den deltakerorienterte prosessen

synes å ha som mål å oppnå konsensus for hvordan en best kan ivareta sikkerheten under

Gladmatfestivalen. Aktørene vurderer ikke bare de ulike alternativer basert på den formelle

informasjonen, men det er heller prosessen som er viktig for hvilke handlingsalternativer som velges.

I tråd med kommunikativ teori skal alle aktører med viktige interesser i saken være representert (Aven et

al., 2004). Det er av denne grunn et paradoks at utstillere som er en viktig aktør under Gladmatfestivalen,

14

ikke er involvert i planleggingen. Dette til tross for at utstilleres utstyr medfører en stor risiko for brann og

eksplosjon. Utstillere får riktignok utdelt en “alarmplakat” og en kortversjon av ROS­analysen, med

informasjon om identifiserte farer og nødvendige instrukser dersom en uønsket hendelse skulle oppstå.

Griller, gassbeholdere og frityrgryter kan, om håndtert feil, medføre en stor risiko både for utstillere og

publikum. Det er meget viktig at utstillerne er bevisst på dette, sikrer seg at brannslukningsutstyr er i

orden og at nødvendig opplæring er blitt gitt. Det kommer imidlertid frem blant både Gladmatledelsen og

nødaktørene at de bruker ressurser på å følge opp om utstillere har riktig utstyr og er forberedt på

eventuelle uønskede hendelser. En kan likevel stille spørsmål om dette er tilstrekkelig. Ved å inkludere

utstillerne i selve planleggingsprosess kan en øke bevisstheten omkring risikoer og i større grad sikre et

kontinuerlig sikkerhetsfokus.

Vi ser altså flere likhetstrekk med en kommunikativ planleggingsprosess, hvor det er selve prosessen som

har vært avgjørende. Selv om vi ser noen likhetstrekk med en instrumentell tankegang er det ikke selve

dokumentet som har vært avgjørende for beslutningene. Som nevnt tidligere vil det ikke i praksis være

fullstendig mulig å tilfredsstille alle kravene til det kommunikative idealet, men vi ser at prosessen har

forbedringspotensial, blant annet i større grad å inkludere utstillerne i planleggingsprosessen.

Videre skal vi benytte oss av Perry og Lindells (2003) teori som hevder at det er en tendens til å vektlegge

planen som et dokument. De mener at dette kan dra oppmerksomhet bort fra selve planleggingsprosessen

og målet med beredskapsplanlegging. I lys av denne teorien kan vi dermed trekke tråder til det

kommunikative idealet som vektlegger selve prosessen for å sikre en god beredskap. I vår sammenheng

blir det viktig å vurdere om beredskapsplanen kan fungere som en “hvilepute” for de ulike aktørene.

5.2 Planlegging som prosess

Med utgangspunkt i retningslinjene til Perry og Lindell (2003) skal vi vurdere i hvilken grad selve

planleggingsprosessen ble vektlagt. En del av punktene overlapper og det vil derfor være naturlig med

noen gjentakelser.

1) Beredskapsplanlegging må baseres på nøyaktig kunnskap om trusselen samt forventede

menneskelige reaksjoner.

I følge Perry og Lindell (2003) finnes det flere myter angående hvordan mennesker opptrer i

krisesituasjoner. Myter om menneskelige reaksjoner under en krisesituasjon begrenser effektiviteten ved

beredskapsplanlegging ved å mislede allokeringen av de tilgjengelige ressursene og formidling av

informasjonen (Perry og Lindell, 2003). Arrangementskoordinator sier under intervjuet at de ikke baserer

15

ROS­analysen og planlegging på noen litteratur om menneskelig atferd i kriser. Ved eventuelle store

kriser, kan dette være en svakhet da dette ikke er med i planleggingen i forkant. Aktørene kan derfor

ubevisst basere planleggingen og analysen på myter om menneskelige reaksjonsmønster i en

krisesituasjon. Ingen av informantene nevner at de ser på publikum under Gladmatfestivalen som en

ressurs. Også på table­top øvelsen var det lite fokus på at publikum faktisk kan være en ressurs under

krisesituasjoner. En kan tenke seg at det er mange ressurssterke blant publikum som kan bidra før alle

nødetatene er på plass.

Prosjektleder i Gladmat informerer de kan formidle informasjon på flere måter. Det er for eksempel

plassert en stor scene med tilhørende høyttalere og skjermer sentralt i Vågen som kan nå ut til de fleste

deltakerne. Det eksisterer i tillegg flere muligheter for informasjonsformidling gjennom sosiale medier

som Twitter, Facebook og Instagram.

Planleggingsprosessen må forankres i atferdsmessig litteratur som beskriver atferdsmønstre hos publikum

og beredskapsorganisasjon i følge Perry og Lindell (2003). Ut i fra intervjuene er det lite som tilsier at de

ulike aktørene har gjort nettopp dette, og en kan konkludere med at aktørene ikke har fulgt opp dette

punktet i planleggingsprosessen.

2) For at planleggingsprosessen skal være effektiv bør en oppmuntre beredskapsledere til å foreta

hensiktsmessige tiltak.

For at planleggingsprosessen skal være effektiv bør en oppmuntre beredskapsledere til å foreta

hensiktsmessige tiltak (Perry og Lindell, 2003). I følge forfatterne er det særlig to punkter som er viktig;

trusselvurdering må gjøres kontinuerlig, samt viktigheten av å fatte riktige beslutninger til enhver tid.

Informantene opplyser at før oppstart av festivalen blir det gjennomført en nøye kontroll for å sikre at alle

krav til sikkerhet blir overholdt. Både brannvesen og politi opplyser at KO­punktet på festival området

fungerer som et møtepunkt for nødetatene og arrangørene. Her gjennomføres jevnlige møter og

oppdateringer av status, gjennomgang av hendelser osv. Informantene opplyser at de møtes hver time

eller annenhver time avhengig av behov. Hver morgen før festivalområdet åpner måler brannvesenet

utrykningstraseene for å sikre framkommelighet for nødetatenes kjøretøy i festivalområdet. Brannvesenet

gjennomfører også kontroll av rømningsveier, brannslukningsapparat til utstillerne og det er stort fokus på

brannsikkerhet under festivalen. I tillegg til kontinuerlig trusselvurdering under festivalen, opplyser

informantene at det gjøres en evaluering etter endt festival. Her gjennomgår nødetatene og arrangører hva

som har gått bra og hva som eventuelt må endres til neste år. Etter noen måneder blir det arrangert et nytt

16

møte hvor hver enkelt av aktørene har gått gjennom sin deltakelse og bidrag under Gladmatfestivalen og

markert punkter for hva de ønsker.

Perry og Lindell (2003) understreker viktigheten med å fatte riktige beslutninger. I tråd med dette

meddeler prosjektleder i Gladmat at de er forsiktige med å ta for raske beslutninger når det for eksempel

gjelder nedstenging av Gladmatfestivalen. Arenaleder opplyser om at under 22.juli 2011 ble

beslutningene angående stenging av festivalen nøye vurdert i et samarbeid mellom nødetatene og

arrangørene. Stenging kan i verste fall føre til unødvendig panikk og uro, dermed må beslutninger baseres

på riktig informasjon og dens forutsetninger. 22.juli 2011 er et eksempel på en situasjon med høy grad av

usikkerhet, og denne usikkerheten gjorde det enda viktigere at arrangørene i et samarbeid med nødetaten

bevarte roen og kontrollen over festivalen.

I tråd med Perry og Lindells teori kan vi på dette punktet anta at Gladmatfestivalen i et samarbeid med de

ulike nødetatene, har lagt opp til å respondere riktig i forhold til retningslinjene for en god

planleggingsprosess.

3) Planleggingsprosessen bør vektlegge fleksibilitet i forhold til respons

Perry og Lindell (2003) hevder at det i planleggingsprosessen bør legges vekt på fleksibilitet i respons.

Planleggeren bør fokusere på fundamentale responsprinsipper med en tydelig spesifisering av

prioriteringer og minimering av operasjonelle detaljer.

Vi får ikke opplyst spesifikt hvordan responsprinsippene er utformet med hensyn til fleksibilitet.

Informantene meddeler at KO­punktet fungerer som et møtested for å evaluere situasjoner og hendelser.

Dette tiltak kan være med på å åpne opp for fleksibilitet til responsen til ulike hendelser og situasjoner.

Dersom det oppstår en nødssituasjon, kommer det frem gjennom intervjuene at det fremgår noen

uklarheter rundt ansvarliggjøring av hendelsen. Prosjektleder i Gladmat uttaler at dersom der skjer en

alvorlig hendelse, er daglig leder i Gladmat ansvarlig. Videre gis det uttrykk for at det er avklart hvem

som skal kommunisere mellom hvem. Arrangørene kontakter nødetatene samt kommunen, og Gladmat

bistår med de ressursene de besitter og samarbeider med relevante nødetater. Dette for å få best mulig

håndtering av nødssituasjonen.

Tydelige kommunikasjonskanaler kan åpne opp for fleksibilitet i forhold til respons og håndtering av

hendelsen, gjerne også kunne redusere konsekvensene dersom det skulle oppstå noe.

4) Beredskapsplanlegging må sørge for koordinering på tvers av organisasjoner.

17

Det er mange forskjellige organisasjoner som kan bli involvert dersom en krise skulle oppstå under

Gladmatfestivalen; politi, brann, helse, arrangør osv. Ifølge Perry og Lindell (2003) må de ulike

organisasjonene jobbe sammen og koordineres for å oppnå ulike funksjoner for eksempel det å vurdere

krisesituasjonen, formidling av advarsler, beskytte befolkningen og lignende. Dette krever blant annet at

organisasjonene kjenner hverandres funksjoner og arbeidsmåte. Gjennom intervjuene kom det frem at

nesten alle aktørene oppfattet samarbeidet mellom partene som meget bra. Arrangementskoordinatoren i

Stavanger kommunes viktigste oppgave er å få de ulike aktørene fra politi, brann og andre virksomheter

til å snakke sammen gjennom møter. Ved å holde et myndighetsmøte i forkant av festivalen, bidrar en til

at alle parter blir kjent med hverandres roller, arbeidsoppgaver, strukturer og måte å arbeide på. Mange av

partene består av de samme ansiktene år etter år noe som kan bidra til enda bedre samarbeid ettersom en

blir bedre kjent med hverandre. Som nevnt i punkt to holdes det også jevnlige møter under festivalen som

opprettholder en kontinuerlig kommunikasjon mellom partene. På den andre sier brannvesenet at de ulike

aktørene kan se seg blind på nye risikoer og farekilder. Han bruker tilsynskontroll som eksempel; dersom

samme person går på tilsyn år til år, blir tilsynet gjerne mer rutinepreget. Dersom en ny tilsynsfører skulle

ha utført tilsyn på samme bygning, ville han mest sannsynlig ha oppdaget andre farer og avvik.

Ifølge Perry og Lindell (2003) er det viktig at en vet mulighetene og begrensningene som ligger i

kommunikasjonssystemet. Gjennom diverse øvelser, inkludert table­top øvelsen tidligere i år, får de ulike

aktørene blant annet testet ut dette. Her ble det gjennomgått et scenario hvor mobilsambandet brøt

sammen noe som kan skje under arrangementer med store folkemengder til stede. En får da oppdaget

begrensninger i systemet og tenkt gjennom hvordan dette vil håndteres i en krisesituasjon.

I henhold til Perry og Lindell (2003) kan koordinering løses gjennom nøye gjennomgang av

beredskapsplaner hos enkelte etater, gjentatte øvelser og kritikk av planen. En av målsettingene ved

table­top øvelsen var nettopp å teste koordinasjonen mellom ulike aktører. Som nevnt tidligere øver både

brannvesen og politi jevnlig, både alene og sammen. Utenom den nylige table­top øvelsen kommer det

frem at en ikke pleier å øve på spesifikke hendelser som “eksplosjon under store arrangementer”. Men

politiet påpeker at øvelser er med på å gjøre dem gode og at det er helt klart mulig å overføre læring fra

øvelser til andre settinger. Brannvesenet sitter med samme erfaring (jfr. punkt 6). Han nevner

avslutningsvis “Når det gjelder samarbeidet, bare for å utdype, har vi et veldig godt samarbeid oss i

mellom.”

18

Ved å gjennomføre alt fra table­top øvelser til mer omfattende øvelser som terrorøvelsen i Risavika havn i

fjor (NRK, 2013), får en testet koordinasjonen mellom partene, i tillegg til at det bidrar til å avdekke

mulige svakheter med planen slik at denne kan forbedres. Det store fokuset både politi og brannvesen har

på øvelser vil være viktig for samarbeidet og koordinering mellom etatene, og vil ut fra teorien ha

betydning for hvor effektiv beredskapen er under en krise.

Ut i fra informantenes svar kan vi konkludere med at det virker som om det er god koordinering på tvers

av nødetatene, og at de på denne måten oppfyller kravet til Perry og Lindell.

5) Planleggingsprosessen bør integrere planer for hver enkelt fare i samfunnet i en helhetlig

tilnærming.

Å øve på å evakuere store folkemengder trenger ikke å knyttes til en spesifikk hendelse og derfor kan

lærdommen overføres til flere ulike situasjoner. Table­top øvelsen omhandlet blant annet evakuering av

store folkemengder under Gladmatfestivalen. Selv om dette var en spesifikk situasjon med brann på

cruiseskip midt under den travleste dagen på festivalen, sier flere av informantene som deltok på øvelsen

at de lærte mye om hvordan å håndtere komplekse evakueringssituasjoner, samt å kommunisere med

andre nødetater. Det kan tenkes at å ha gått igjennom og snakket om en slik øvelse har gjort aktørene

oppmerksomme og bedre forberedt på en annen situasjon med innslag av disse elementene. Dette

bekreftes blant annet av Gladmatens prosjektleder. Perry og Lindell (2003) skriver at nettopp evakuering

er et eksempel på en aktivitet som er aktuell ved naturhendelser som for eksempel orkaner og intenderte

hendelser som terror. I tillegg understreker Perry og Lindell (2003) at hvis et element i planen er generisk,

er dette et godt argument for å implementere og øve på dette punktet siden det kan anvendes i flere

settinger.

En kan derfor si at elementer i Gladmatfestivalens beredskapsplan og måten nødetatene samarbeider på,

er bygget på en helhetlig tilnærming, da deres øvelser og planer har et mer generelt preg. Dette gir flere

bruksmuligheter for personell, prosedyrer og utstyr, noe som Perry og Lindell (2003) hevder er viktig med

hensyn til planleggingsprosessen.

6) Alle planer bør ha en treningskomponent.

Den sjette retningslinjen for planlegging av kriseberedskap sier noe om at planer bør inkludere en

treningskomponent. Perry og Lindell (2003) skriver at en planleggingsprosess har et mangfold av

19

publikum fordi det er flere ulike organisasjoner og individer som er involvert i selve planleggingen, og

senere også implementering av planen.

Perry og Lindell (2003) skriver videre at mennesker som vil oppholde seg i faresonen også må bli

inkludert i planleggingsprosessen. Dette vil i realiteten være vanskelig i forhold til beredskapsplanlegging

for Gladmatfestivalen på grunn av at det er ca 250 000 besøkende i løpet av festivaldagene. Men, som

Perry og Lindell (2003) nevner; et minstekrav er at befolkningen får formidlet at beredskapsplanlegging

er igangsatt og at de får vite hva som ventes av dem under en eventuell krisesituasjon. Ingen av

informantene uttrykte at det ble formidlet en form for risikokommunikasjon til Stavangers befolkning.

Det er derfor tenkelig at få har kjennskap til hva som ventes av dem under en krisesituasjon.

Brannvesenet mener at en ikke kan planlegge for en krisesituasjon, heller ei lage rømningsveier på

forhånd på grunn av at en ikke vet hvor den uønskede hendelsen vil inntreffe. Informanten mener at en

kan ikke planlegge for en krise fordi en aldri vet når og hvor en krise vil inntreffe: “En kan aldri vite hva

som skjer. En kan aldri forutse en krise.Vi må som vi har gjort til nå og forholde oss til plasseringen i

sentrum.” Denne uttalelsen er grunnen til at de ti retningslinjene eksisterer; det er sant at en ikke vet når

og hvor en hendelse vil skje. En må derfor, som Perry og Lindell (2003) skriver, lage en fleksibel plan

som kan anvendes på flere ulike områder. For øvrig nevner brannvesenet at de trener nesten daglig året

gjennom på mange forskjellige hendelser, og informanten mener at de derfor er fleksible i håndtering av

uønskede hendelser; “Vi øver generelt hele året, og øvelser kan overføres til andre settinger.”

Det later til at brannvesenet sammen med politiet antakelig har gode treningskomponenter da de har

utrykninger omtrent daglig, året gjennom. Det virker likevel som at Gladmatfestivalen og deres aktører

ikke kommuniserer risiko og beredskapsplaner til det generelle publikum, og dette er ikke i tråd med

retningslinjene til Perry og Lindell (2003). På den annen side, vil nødetatene, her i form av politi­ og

brannvesen være godt rustet til å ta desentraliserte beslutninger og gjerne håndtere en krisesituasjon hvis

den oppstår.

7) Planleggingsprosessen bør åpne opp for å kunne teste foreslåtte responsoperasjoner.

Ifølge Perry og Lindell (2003) bør en planleggingsprosess åpne opp for å teste responsoperasjoner.

Øvelser bør derfor gjennomføres for kritisk gjennomgang og testing av planverket. En øvelse bør

henvende seg mot nødvendige aktører med tanke på bemanning, prosedyrer og tilgjengelighet til utstyret.

Under slike øvelser får også relevante aktører anledning til å møte hverandre ansikt til ansikt, på tvers av

20

ulike sektorer. Øvelser er også med på å bidra til at offentligheten får informasjon og blir opplyst om at

øvelser blir gjennomført, noe som både fører til økt beredskap og høyere grad av trygghet.

Scenariet som ble gjennomgått under table­top øvelsen er med andre ord en potensiell krise av enorme

proporsjoner. Øvelsen avdekket at det kreves svært mye av de ulike aktørene når det gjelder egne og

felles planverk i en setting med stor grad av stress og usikkerhet. Det kan innvendes at denne type øvelse

er relativt urealistisk, både av omfang og at de ulike aktørene er samlet på ulike bord ovenfor hverandre i

samme rom. Samtidig skaper øvelsen bevisstgjøring av egne roller og planer i krevende omgivelser.

Øvelsen avdekket mulige utfordringer en slik ekstraordinær hendelse. Blant annet formidling av

informasjon til utstillere, som kan motarbeide en avgjørelse som involverer nedstenging, med tanke på

inntekter og verdier. Denne situasjonen kan være aktuell når det er stor usikkerhet. I tillegg er det stor

sannsynlighet for at foreldre og barn mister hverandre i folkemengden og av den grunn kan det være

vanskelig å formidle gjenforeningspunkt. I en krisesituasjon har Gladmatfestivalen, som nevnt tidligere,

gode kommunikasjonsmuligheter. I tillegg har festivalen både Kunstbanken og et hotell som møtepunkt

hvor utstillere, frivillige og egne ansatte kan lokaliseres for formidling av informasjon og avklaringer.

Videre eksisterer det en tydelig ansvarsfordeling innad i Gladmatledelsen når det gjelder kommunikasjon

til medier som antas å være betydelig under en krisesituasjon. Det understrekes også at felles

kommunikasjon med andre nødetater er etablert og samordnet når det gjelder saker som gjelder disse

partene. På den annen side er det ingen av informantene som nevner om det eksisterer kommunikasjon ut

til publikum i forkant med tanke på møtepunkt i en eventuell krisesituasjon, samtidig som dette kan være

vanskelig i og med at en aldri vet hvor en krisesituasjon oppstår.

Gladmat og de andre relevante etater fikk testet sine foreslåtte responsoperasjoner under table­top

øvelsen. Her var de kritiske til seg selv og fant flere punkt de må tenke gjennom før ROS­analysen og

myndighetsmøtet blir ferdigstilt. Øvelsen var av kommunikativ karakter, og en kan si at festivalen og de

inkluderte partene oppfyller kriteriet om å prøve ut responsoperasjonene som foreligger.

8) En av de viktigste egenskapene til effektiv beredskapsplanlegging, er at det er en kontinuerlig

prosess.

Ut ifra intervjuene ønsket vi å avdekke om planleggingen i forbindelse med Gladmatfestivalen er en

kontinuerlig prosess. Perry og Lindell (2003) hevder at ingen effektiv plan er statisk. Det er viktig at

planen endres i tråd med endringer i omgivelsene; den må ses på som en prosess og ikke som et produkt.

21

Ifølge politiet er ROS­analysen en viktig del av planleggingen hvor en kartlegger faremomenter.

Analysen blir i tillegg omtalt som et levende dokument som er i kontinuerlig endring. Dersom det

kommer det opp nye elementer som kan utvikle seg til eventuelle faremomenter under festivalen skal

disse implementeres i analysen. Politiet påpeker at de kommer med innspill til hva som er aktuelt å ha

fokus på, og de deltar på dialogmøter med kommunen. Politiet bruker analysen for å planlegge sitt arbeid

i forhold til festivalen. Begge informantene fra politiet ønsker å få frem hvor dyktig Stavanger kommune

er på planlegging og til å lage ROS­analyser. I følge politiet “kan analysen fort bli som en sovepute for

dem som har laget den, hvis alt går mer eller mindre etter planen flere år på rad, og problemet med en

analyse kan være at den blir for omfattende og da blir liggende i en skuff”. Likevel hevder de at på dette

området er Stavanger kommune i forkant av andre kommuner, og flinke til å aktivt bruke ROS­analysen i

arbeidet. Politiets fokus på ROS­analysen som et levende dokument indikerer at de ser på planlegging

som en kontinuerlig prosess, men likevel er det viktig at alle aktørene har en slik oppfatning.

Første året Gladmatfestivalen ble arrangert ble det holdt flere møter i forkant. Ifølge brannvesenet holdes

det nå bare ett myndighetsmøte i forkant ettersom en har fått mer erfaring. Her kan de ulike partene

diskutere og komme med innspill og spørsmål til analysen. Brannvesenet hevder imidlertid at

ROS­analysen er 99% lik fra år til år selv om det kommer inn noen nye momenter hvert år. Politiet og

Gladmatfestivalen hevder også at det gjøres mindre og mindre revisjoner fra år til år. Det ble gjort

revisjoner etter 22. Juli 2011, da de for første gang var i en beredskapssituasjon. Selv om mye fungerte

bra måtte noe endres.

De påpeker at i år vil det igjen gjøres en del endringer, mest på grunn av table­top øvelsen de hadde i år.

Det ble da avslørt enkelte svakheter og mulige hendelser som kan håndteres bedre om en implementerer

dette i beredskapsplanen. Dette viser at de forsøker å oppdatere planen som følge av endringer i

omgivelsene og øvelser, noe som samsvarer med retningslinjene til Perry og Lindell.

Ettersom ROS­analysen er svært lik fra år til år samt at en tar utgangspunkt i fjorårets analyse, kan en

stille spørsmål ved om ROS­analysen kan bli en slags “hvilepute”, spesielt dersom det er fravær av

alvorlige hendelser. Er denne tilstrekkelig for å fange opp nye og potensielle trusler? Blir planen

oppdatert i tråd med endringer i omgivelsene og etter øvelser? Og er det tilstrekkelig med kun ett møte i

forkant av festivalen? Ettersom ingen alvorlige hendelser har funnet sted kan det gi en falsk trygghet at alt

fungerer bra. Funnene tyder imidlertid på at aktørene er enige om at planen kan bli bedre og er ikke

tilstrekkelig for å sikre beredskap under en krise. “Likevel er mye på plass og øvelser vil være til hjelp”

22

som politiet påpeker. Det at Gladmat også har planlagt å gjennomføre en beredskapsanalyse tyder på

motivasjon for å forbedre planen.

Myndighetsmøtet og evalueringsmøtet er som nevnt viktige arenaer hvor endringer til ROS­analysen kan

foretas. Selv om det gjerne ikke er så mange endringer fra år til år, er poenget at en stadig reviderer

analysen og er på utkikk etter endringer som kan påvirke sikkerhetsnivået. Mye tyder dermed på at

beredskapsplanlegging i forbindelse med Gladmatfestivalen er en kontinuerlig prosess. I arbeidet

fremover vil det være viktig at aktørene forsetter med øvelser for å avdekke svakheter med planen og

overvåke nye og potensielle trusler slik at ROS­analysen ikke blir en hvilepute.

9) Kriseplanlegging foregår i konflikt og motstand

Perry og Lindell (2003) hevder at kriseplanlegging er preget av konflikt og motstand, særlig mot

katastrofer og andre store uønskede hendelser. Først og fremst er det mange som ikke er fortrolige med å

planlegge mot konsekvenser av potensielle katastrofer. Samtidig kan det være mangel på ressurser til å

planlegge.

Det kan hevdes at det har skjedd et skifte i tankegang etter 22 juli 2011 med tanke på at nærmest

utenkelige hendelser faktisk kan skje. Generelt gis det uttrykk for at det er et godt samarbeidsklima

mellom Gladmatfestivalen, Stavanger kommune, brannvesen og politi. Partene gir på flere områder

hverandre skryt. Både politi og brannvesen er fornøyde med at kommunen tilrettelegger for samarbeid.

Gladmat er på sin side fornøyd med et godt samarbeid med arrangementskoordinatoren i kommunen.

Likevel understreker arrangementskoordinatoren at motstand mot planlegging iblant kommer til

overflaten ettersom kommunen stiller mange krav, noe som andre aktører kan oppfatte som unødvendige.

I den operative delen av festivalen kommer små uenigheter til uttrykk. Brannvesenet er blant annet

ufravikelige når det gjelder bredde på utrykningstraseer som utrykningskjøretøy benytter ved behov.

Hvert eneste år er det utstillere som plasserer telt, utstyr eller reklame i utrykningstraseene. Disse blir

derfor ved første anledning flyttet på. I Imidlertid nevnes det fra arrangøren at noen telt er av slik størrelse

at det må foretas en avveining om teltet skal stå litt inn i utrykningstraseen uten at det nødvendigvis

hindrer utrykning eller for nærme kaikanten. Det er i utgangspunktet også en passasje ved kaikanten hvor

arrangøren hevder det ikke er avklart hvem som har ansvar hvis plassering av telt medfører økt risiko for

at noen faller i sjøen.

23

På dette punktet kan det derfor argumenteres for at Perry og Lindells antakelser ikke er dekkende,

ettersom det gis inntrykk av lite konflikt og motstand mellom de relevante aktørene.

10) Planen må erkjenne at planlegging og ledelse er to forskjellige funksjoner.

Som nevnt i foregående punkt er Gladmat og de andre aktørene generelt interessert i å planlegge og

gjennomfører planleggingen hvert år ­ noen ganger nøye, andre ganger virker det som om det er mer eller

mindre det samme som året før. Arenaleder for Gladmatfestivalen uttrykte at “Gjennomgangen av

ROS­analysen er ikke like nøye hvert år, men varierer”. Alle informantene nevner at det generelt sett er

godt samarbeid etatene i mellom og informanten fra brannvesenet sier at det stort sett er de samme

menneskene som er med i planleggingsprosessen hvert år, noe som gjør at etatene vet “hvor de har

hverandre”. Dette kan være positivt på mange områder, men også negativt i forhold til at de kan blir for

“satt” eller trygge på at det blir i år som i fjor istedenfor å gjennomgå ROS­analysen nøye hvert år. Å

inkludere nye personer kan også være positivt fordi de kan vektlegge eller se andre faremomenter enn de

som har jobbet med ROS­analysen i mange år.

Ledelse av beredskapsrespons er å ta i bruk tiltakene som ble diskutert i planleggingsfasen. Under

Gladmatfestivalen i 2011, var det som nevnt tidligere, usikkert om en skulle fortsette Gladmatfestivalen

eller stenge ned. Gladmat ventet lenge med å iverksette tiltak på grunn av stor usikkerhet rundt

terroraksjonene og ventet til de hadde godt nok informasjonsgrunnlag til å fatte beslutninger. Et viktig

moment er å ikke forvirre planleggingsfasen med ledelsesfasen da dette kan føre til dårlig resultat av

begge.

En kan her vurdere Gladmat og de andre aktørene til å kunne håndtere både planleggingsfasen og

ledelsesfasen i forhold til den informasjon som forelå den 22. juli 2011, og de vil gjerne derfor også være

bedre forberedt til en ny eventuell krisesituasjon ettersom de har noe erfaring fra hendelse.

6.0 Avsluttende drøfting/konklusjon

Ut ifra våre funn ser vi flest likhetstrekk med kommunikativ planlegging, hvor relevante aktører blir

inkludert i en dialog og meningsdanningsprosess. Det er denne prosessen som ser ut til å ha vært

avgjørende for utfallet og hvilke handlingsalternativer som ble valgt. Myndighetsmøtet er en viktig arena

der aktørene kommer med innspill og kritikk, og er med på å skape en prosess hvor aktørene endrer

synspunkter underveis og kommer frem til enighet basert på rasjonaliteten i at “det gode argument

24

vinner”. Likevel ser vi også preg av instrumentell planlegging, ved at ROS­ analysen og

beredskapsplanen har blitt utarbeidet i forkant av myndighetsmøtet, ved bruk av en konsulent.

Ut ifra retningslinjene til Perry og Lindell (2003) ser vi at flere av retningslinjene for en god

planleggingsprosess er oppfylt. Vi får inntrykk at beredskapsplanen er et levende dokument, som stadig

oppdateres av endringer i omgivelser og øvelser. Nødetatene ser ut til å øve jevnlig både enkeltvis og

sammen, noe som er med på å styrke samarbeid og koordinering på tvers av organisasjonene. Det kan

virke som at de har en helhetlig tilnærming til responsoperasjoner, hvor de fokuserer på generiske

funksjoner som er anvendelige i flere ulike situasjoner. Planen har dermed en treningskomponent som kan

tenkes å føre til en læringsoverføring mellom partene. Table­top er et godt eksempel på en

koordineringøvelse, hvor nødetater, aktører og arrangører fikk testet sin koordineringsevne og

kriserespons på det fiktive scenariet. Øvelsen var med på avdekke både styrker og svakheter med

beredskapsplanen, og i kombinasjon med myndighets­ og evalueringsmøtet bidrar dette til å skape en

kontinuerlig prosess. Ut i fra retningslinjene til Perry og Lindell er dette sentralt for å hindre at planen blir

en “hvilepute” for Gladmatarrangøren.

Selv om mange av retningslinjene synes å være i stor grad oppfylt, er det vanskelig å si om dette er

grunnen til at det ikke har oppstått en krise under Gladmatfestivalen. Informantene nevner ulike

faresituasjoner som potensielt kunne utviklet seg til alvorlig hendelser, men hvor nødetatene har klart å

håndtere de uønskede hendelsene i tide. Dette kan tyde på et godt proaktiv forarbeid som bidrar til

effektiv håndtering. Likevel er det viktig å være klar over at en krise sjeldent kan forutsees, og at

beredskapsplanen først blir testet i møte med en krise.

Alt tatt i betraktning kunne prosessen blitt forbedret ved å i større grad inkludere utstillerne, en aktør vi

anser som viktig både i det forbyggende arbeidet og som en ressurs i håndtering av krisesituasjoner. På

denne måten kan et bindeledd opprettes mellom utstillerne og aktørene i planleggingsprosessen gjennom

myndighetsmøtet. Åpen kommunikasjon kan føre til at utstillerne kan komme med erfaringer og

bekymringer som planleggerne kan ta til etterretning, mens planleggerne kan komme med ønsker og

informasjon samt øke bevisstheten omkring sikkerhet under Gladmatfestivalen.

Gladmat oppfyller heller ikke retningslinjen om å basere sin planlegging på litteratur om menneskelige

reaksjonsmønstre under kriser. Ved å inkludere en slik litteratur, kan det tenkes at de vil være i bedre

stand til å forutse hvordan publikum vil reagere og i større grad kunne utnytte dem som ressurs i

25

håndtering av kriser. Arrangøren må være bevisst om de ulike mytene som finnes på dette området, og

basere planleggingen på den beste tilgjengelige kunnskapen.

Med utgangspunkt i retningslinjene og en kommunikativ tilnærming til planlegging, kan vi si at Gladmat

langt på vei har klart å vektlegge planleggingsprosessen. Dette er med på å gjøre dem i bedre stand til å

håndtere uønskede hendelser, og sikre en effektiv beredskap under festivalen. I arbeidet fremover vil det

være viktig at aktørene forsetter med øvelser for å avdekke svakheter med planen og stadig overvåke nye

og potensielle trusler slik at beredskapsplanen ikke blir en “hvilepute”.

Litteratur

Aftenposten (2014). 2 drept og 23 skadet. http://www.aftenposten.no/nyheter/uriks/To­drept­og­23­skadet­under­festival­i­Texas­7500936.html#.U1e4NlV_tjU. Hentet 25.03.14 Aven, T., Boyesen, M., Njå, O., Olsen, K. H. og Sandve, K. (2004). Samfunnssikkerhet. Oslo: Universitetsforlaget. Banfield, C., E. (1973). Ends and Means in Planning. I Andreas Faludi (red): A Reader in Planning Theory. Pergamon Press, 139­149. Dalland, O. (2010). Metode og oppgaveskriving for studenter (4.utg.). Oslo: Gyldendal Akademisk.

De nasjonale forskningsetiske kommiteene (2010). Kvalitative og kvantitative forskningsmetoder – likheter og forskjeller. Hentet 23.04.2014 fra: https://www.etikkom.no/Forskningsetikk/Etiske­retningslinjer/Medisin­og­helse/Kvalitativ­forskning/1­Kvalitative­og­kvantitative­forskningsmetoder­­likheter­og­forskjeller/. Gladmat (2014). Om oss. http://www.gladmat.no/om­oss/. Hentet 22.03.14 Innes, E., J. (1998). Information in Communicative Planning. American Planning Association Journal, winter 1988, 52­63. Hoffmann, T. (2013) Hva kan vi bruke kvalitativ forskning til? http://www.forskning.no/artikler/2013/september/366837. Hentet 23.04.14. Krumsvik, R. J. (2003). Innføring i forskningsdesign og kvalitativ metode. Bergen: Fagbokforlaget.

26

Mykletun, R. J. (2011). Festival Safety – Lessons Learned from the Stavanger Food Festival (the Gladmatfestival). Scandinavian Journal of Hospitality and Tourism. (11:3), 342­366.

NRK (2013). Storstilt øvelse i Risavika. http://www.nrk.no/rogaland/storstilt­terrorovelse­i­risavika­1.11261375. Hentet 21.03.14

Perry, R., W. og Lindell M., K. (2003) Preparedness for Emergency Response: Guidelines for the Emergency Planning Process. Disasters, 27(4), 336­350.

Rosenthal U., Boin R.A, Comfort, L.K (2001). Managing Crisis. Threats, dilemmas and opportunities. Charles C. Thomas Publisher, USA.

TV2 (2013) Minst tre drept i bombeangrep mot Boston Marathon. http://www.tv2.no/a/4028621. Hentet 21.03.14

27