No ms subsidios injustos!

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"Cada año el gobierno mexicano gasta 200 mil millones de pesos para reducir artificialmente los precios de los energéticos. Desafortunadamente, estos recursos no benefician a las familias que más lo necesitan sino a quienes más consumen, que generalmente son los hogares con mayores ingresos y las empresas. Más aún, contar con precios de combustibles bajos promueve el despilfarro, pues induce a las personas a consumir más, lo cual tiene un efecto perjudicial sobre el medio ambiente. Además, gastar este dinero de manera tan ineficiente impide destinarlo a la solución de problemáticas más urgentes, como la educación o la reducción de la pobreza.

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    Acerca de CIDAC

    El Centro de Investigacin para el Desarrollo A.C. (CIDAC) es un think tank independiente, sin fines de lucro, que realiza investigaciones y presenta propuestas viables para el desarrollo de Mxico en el mediano y largo plazo. Su objetivo es contribuir, mediante propuestas de polticas pblicas, al fortalecimiento del Estado de Derecho y a la creacin de condiciones que propicien el desarrollo econmico y social del pas, as como enriquecer la opinin pblica y aportar elementos de juicio aprovechables en los procesos de toma de decisin de la sociedad. El CIDAC cuenta con un patronato responsable de la supervisin de la administracin del Centro y de la aprobacin de las reas generales de estudio. Sin embargo, las conclusiones de los diversos estudios, as como sus publicaciones, son responsabilidad exclusiva de los profesionales de la institucin.

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    No ms subsidios injustos! es el resultado del esfuerzo de los integrantes del Centro de Investigacin para el Desarrollo A.C. (CIDAC). La investigacin, el anlisis y la redaccin no hubieran sido

    posibles sin la participacin de cada miembro del equipo.

    Vernica Baz Directora General de CIDAC

    Antonio de la Cuesta Direccin del proyecto

    Rafael Ch Mara Jos Contreras

    Miguel Salamanca Investigacin

    Fernanda Morales

    Diseo

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    A pesar de que en los ltimos aos se han hecho esfuerzos para restructurar los subsidios a energticos en Mxico, nunca ha habido un plan integral que atienda las mltiples necesidades de una poltica de esta

    naturaleza. Por ejemplo, la experiencia internacional muestra la importancia de transformar el discurso pblico alrededor del tema de subsidios a energticos y su eliminacin gradual. En cambio, los intentos

    de reformar el esquema de subsidios en el pas han demostrado una total falta de atencin al comportamiento de la arena pblica. En s, la estrategia slo se ha concentrado en la planeacin de alto

    nivel, principalmente desde las secretaras de Estado. Observando esta deficiencia, el Centro de Investigacin para el Desarrollo (CIDAC)1 decidi emprender una campaa para contribuir a un diseo

    ms eficaz del discurso pblico alrededor de la restructuracin de los subsidios energticos. Este documento representa la compilacin de las experiencias que CIDAC obtuvo durante este proyecto, en el

    cual consolid una red informal de apoyo para la reforma de subsidios energticos en Mxico.

    1 Agradecemos el apoyo de la Embajada Britnica en Mxico para la realizacin de este proyecto.

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    Introduccin

    Los subsidios a energticos son un campo de estudio interesante debido a su importancia estratgica en el entorno socioeconmico de los pases que los aplican. A nivel internacional, la definicin conceptual de lo que un subsidio es y comprende, se ha construido en medio de un amplio nmero de crticas y cuestionamientos. Por ejemplo, en el contexto del G-20, encontrar una definicin comn de subsidios energticos ha demostrado ser un reto maysculo, por lo que sus pases integrantes acordaron que cada uno debera adoptar su propio concepto (IEA, OCDE y BM, 2010). Este conflicto se deriva de los grandes intereses econmicos, sociales y polticos que se ven mezclados en los mercados de produccin y consumo de energticos.

    El gobierno mexicano cuenta con un marco legal definido acerca de los subsidios.2 La legislacin mexicana concede el ttulo de subsidio a aquellas asignaciones de recursos federales previstas en el Presupuesto de Egresos que, a travs de las dependencias y entidades, se otorgan a los diferentes sectores de la sociedad, a las entidades federativas o municipios para fomentar el desarrollo de actividades sociales o econmicas prioritarias de inters general.3 Sin embargo, en el caso particular de los subsidios energticos en Mxico, los cuales suelen no ejercerse va erogaciones directas, la letra de la ley evita que una gran parte de los recursos dedicados a subsidios se reconozcan oficialmente como tales (v.g. una parte importante de los subsidios a energticos se compone de costos de oportunidad, por lo que no encajan en el perfil reconocido). A pesar de esto, en este estudio se ha preferido una definicin ms amplia y acorde a la discusin internacional en la materia, la cual comprenda cualquier accin gubernamental que reduzca los costos de producir energa, eleve las utilidades de las compaas generadoras, o disminuya el precio que pagan los consumidores finales de energa (IEA, OCDE y BM, 2010). Esta definicin nos permitir analizar una amplia gama de subsidios que funcionan mediante transferencias de mercado y que, como veremos, representan una parte importante de los subsidios a energticos en Mxico. A nivel mundial, los subsidios a energticos han recibido una gran atencin. Esto se debe en mayor medida a las preocupaciones acerca del calentamiento global y el uso de

    2 El respaldo legal para la existencia de los subsidios en Mxico est plasmado en el artculo 28, prrafo 12, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), en donde se estipula que todas las actividades consideradas prioritarias para el Estado pueden ser subsidiadas mientras stas sean generales, de carcter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la Nacin. 3 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, artculo 2, fraccin LIII.

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    hidrocarburos durante los procesos productivos de la economa. Sin embargo, no solamente los temas ambientales han detonado la gran preocupacin por los subsidios. Los importantes incrementos en los precios de los combustibles fsiles y sus efectos en el erario de los pases, han aadido al debate de los subsidios energticos el componente de cmo mantener finanzas pblicas sanas a pesar de estos factores. En s, la riqueza de la discusin se ha ido complejizando.

    Pases como Angola, Ecuador, Ghana, India, Indonesia, Irn, Brasil, Senegal y Mxico, slo por mencionar algunos, han establecido considerables subsidios para los mercados de energticos. Cada caso tiene su propia racionalidad y funcionamiento particular. No obstante, ante los efectos sealados, cmo podra racionalizarse la implementacin de un sistema de subsidios generalizados? Irnicamente, es comn que estos programas de subsidios sean respaldados por una retrica relacionada a objetivos de poltica pblica de corte social, poltico, econmico o ambiental. Entre estos argumentos se encuentran:4

    Aliviar la pobreza energtica; Incrementar la oferta local de energticos; Apoyar el desarrollo industrial y el empleo; Redistribuir la riqueza nacional, y Proteger el medio ambiente.

    Ahora bien, an en los casos en que los subsidios proveen alguno de estos beneficios, los efectos negativos son ms importantes que los positivos. Entre ellos podemos observar:

    Creacin de cargas fiscales relevantes en los presupuestos estatales; Promocin del consumo irracional de energticos; Distorsin de los mercados de energticos; Incentivos para alteraciones en la mezcla de los combustibles; Beneficios desproporcionados para la clase media y los ricos; Bajos incentivos para la inversin en infraestructura y la inclusin de tecnologas

    ms eficientes, y Aceleracin en el declive de las exportaciones.

    En conjunto con los efectos ambientales del consumo irracional de energticos, inducido por la poltica de subsidio de precios, los daos mencionados han creado un momentum importante para la reforma al sistema de subsidios en Mxico. No obstante,

    4 IEA, OECD and WB, Op. Cit.

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    esta iniciativa cuenta con detractores. La experiencia internacional en pases democrticos ha mostrado cmo ciertos partidos polticos y empresarios pueden capitalizar la sensibilidad del pblico en materia de precios a los combustibles para su inters particular. Nadie quiere precios ms altos, y el pblico general no es la excepcin. Entonces, para que cualquier intento de reforma sea exitoso, hay varias cosas que deben considerarse.

    Interesado en el tema, CIDAC ha emprendido un esfuerzo de anlisis a fin de disear una posible ruta de acciones para la reforma del esquema de subsidios energticos en Mxico. Ms all de su potencial utilidad para el pas, el proyecto est pensado con el propsito ms amplio de desarrollar lecciones aplicables a otros casos internacionales. Con esto, cualquier reformador en el mundo tendr acceso tanto a una lista de acciones empricamente validadas respecto de qu hacer y qu no hacer en el marco de un esfuerzo de esta ndole, as como una serie de consideraciones que cualquier reformador debera tener en consideracin, desde mapeo de actores crticos hasta un anlisis del marco legal concerniente.

    El presente documento provee una amplia compilacin de informacin sobre los subsidios energticos en Mxico, as como una descomposicin del marco legal que rige a los mismos. Todo esto se hace en medio de una perspectiva estratgica, en la cual es de la mayor importancia evidenciar la manera en que los intereses de mltiples actores se forman y se hacen manifiestos dentro del ecosistema de los subsidios energticos. As, el estudio est dividido en dos secciones. En la primera, el lector encontrar una amplia revisin de literatura, legislacin y experiencias internacionales alreded