Informe Conep La EconomíA Dominicana

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La economía dominicana: algunos retos pendientes, macroeconómicos y sectoriales 23 de Mayo 2008

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Informe de mayo del 2008 presenta un diagnóstico del problema eléctrico y propone estrategia para superarlo

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  • 1. La economa dominicana: algunos retos pendientes, macroeconmicos ysectoriales 23 de Mayo 2008

2. ndice1.Introduccin ............................................................................................................................ 32.La evolucin macroeconmica ................................................................................................ 52.1 Estabilidad, crecimiento desequilibrado y desigualdad social ............................... 52.2 Sostenibilidad fiscal ............................................................................................... 11 2.2.1Educacin, salud e infraestructura ................................................................ 12 2.2.2Leyes y cargas crecientes del Estado ............................................................ 17 2.2.3 El servicio de la deuda pblica ........................................................................... 22 2.2.4 La necesaria recapitalizacin del Banco Central ............................................... 24 2.2.5 El problema de los crecientes subsidios .............................................................. 25 2.2.6 Las debilidades del sistema tributario ................................................................ 27 2.2.7 Recapitulacin sobre el tema de la sostenibilidad fiscal .................................... 323.Aspectos de poltica monetaria, cambiaria y financiera ....................................................... 363.1 Introduccin ............................................................................................................... 363.2 La deuda cuasi fiscal .................................................................................................. 38 3.2.1 Deuda creciente y de efectos complejos .............................................................. 383.3 El costo del dinero ................................................................................................. 423.4 Competitividad ........................................................................................................... 47 3.4.1 Costo de la vida y tipo de cambio ...................................................................... 47 3.4.2 Tipo de cambio de paridad ................................................................................. 523.5 Evolucin balanza de pagos .................................................................................. 54 3.5.1Influjo de capitales vs expansin de los sectores productivos ....................... 54 3.5.2Factores de vulnerabilidad............................................................................. 604.El Sector Elctrico ................................................................................................................. 614.1 Reforma y contrarreforma ..................................................................................... 61 4.1.1La reforma ...................................................................................................... 61 4.1.2La contrarreforma .......................................................................................... 624.2 Los Resultados en el Segmento de Generacin ........................................................ 664.3 Resultados en el Segmento de Distribucin. .......................................................... 67 4.3.1Dos escuelas de pensamiento ......................................................................... 67 4.3.2La energa pagada .......................................................................................... 70 4.3.3La tarifa .......................................................................................................... 73 4.3.4Debilidad Institucional ................................................................................... 76 4.3.5Las transferencias publicas al sector elctrico ............................................. 77 4.3.6Transferencias directas .................................................................................. 804.4 Repercusiones dentro de la industria .................................................................... 824.5 Repercusiones macroeconmicas .......................................................................... 834.6 Repercusiones sociales .......................................................................................... 834.7 Resumen: ................................................................................................................ 84 2 CONEP 3. La economa dominicana: algunos retos pendientes, macroeconmicos y sectoriales1. IntroduccinEl presente documento ha sido elaborado por el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP), con el objetivo bsico de analizar el modelo de crecimiento adoptado por el pas, su dinamismo, as como sus limitaciones actuales. En una segunda parte se revisa el manejo fiscal y su sostenibilidad en el tiempo; en una tercera parte se estudia el comportamiento de los agregados monetarios, tasas de inters, tipo de cambio e inflacin seguido por el manejo del sector externo y su vulnerabilidad. Y finalmente se analiza el desempeo del sector elctrico y sus perspectivas futuras. El documento ser puesto a disposicin de los asociados del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP), con el propsito de que cada miembro de la entidad empresarial pueda disponer de este anlisis de carcter macroeconmico para fines de la adopcin de sus decisiones de negocios e inversin. El lector debe tomar en consideracin que estamos en presencia de un entorno internacional muy adverso: crisis del sector inmobiliario en los Estados Unidos, que genera efectos negativos de gran magnitud en el sistema financiero internacional, en el mercado de bonos y de acciones; prdidas cuantiosas de los principales bancos internacionales; asistencia masiva de liquidez provista por los bancos centrales de los principales pases industrializados a los intermediarios financieros a fines de evitar mayores quiebras y efectos recesivos, al menos en el caso de la economa norteamericana; elevados precios del petrleo y los alimentos bsicos; mayores restricciones en el crdito bancario, as como incertidumbres crecientes en los flujos de capitales hacia los pases emergentes. Por otro lado, en el orden interno, en el primer borrador del documento que fue redactado previo al proceso electoral sealbamos la preocupante tendencia a la expansin del gasto 3 CONEP 4. pblico y decamos que una vez concluido dicho proceso sera necesario introducir, sin dilacin alguna, los correctivos fiscales de lugar. Esta apreciacin mantiene toda su vigencia una vez ya concluido el proceso electoral. An ms, puede afirmarse que en ocasin del proceso electoral se increment la vulnerabilidad de las principales variables macroeconmicas, tanto en el orden fiscal, monetario, del sector externo y de los precios relativos, los cuales presentan distorsiones en sus niveles actuales. En el corto plazo, entendemos que la economa dominicana ha llegado a la frontera que hace necesaria la introduccin de fuertes ajustes en las polticas internas, tanto de carcter fiscal como monetario y cambiario, as como sectoriales. Esta situacin empeor por las medidas adoptadas de cara a la campaa electoral que ciertamente introdujeron desajustes en algunas variables. Reconocer esto y actuar de inmediato introduciendo los correctivos de lugar, podra ayudar a reparar parcialmente el dao; no hacerlo a tiempo podra causar tensiones cuyas consecuencias debieran ser evitadas. A lo anterior se le agregan algunas otras tensiones internas no superadas en los ltimos aos, ms bien agravadas algunas de ellas, como la del sector elctrico, que se convierten en fuentes de vulnerabilidad de la estabilidad macroeconmica y del crecimiento. En adicin a esa ausencia de sostenibilidad del sector elctrico, el Fondo Monetario Internacional destaca los desafos que tiene que enfrentar el pas en el orden fiscal, monetario, financiero y del sector externo. A pesar de esos desafos internos y externos, el CONEP comparte el criterio del Fondo Monetario Internacional sobre la economa dominicana, en el sentido de que las perspectivas a mediano plazo son generalmente positivas, siempre que las vulnerabilidades restantes se manejen con cautela. 4 CONEP 5. 2. La evolucin macroeconmica2.1 Estabilidad, crecimiento desequilibrado y desigualdad social En trminos generales, se puede decir que el comportamiento de la economa nacional en los ltimos aos ha sido satisfactorio. Y no porque el pas se pueda considerar exitoso en los esfuerzos por mejorar el nivel de vida de su poblacin, aspiracin de toda sociedad, sino por la rapidez con que fue superada la fuerte crisis cambiaria y financiera vivida hace apenas unos aos, que provoc una desesperante situacin de inestabilidad. Despus de eso la economa ha vuelto a crecer y lo ha hecho a un ritmo que era difcil de visualizar en aquel momento. De modo que la falta de crecimiento con estabilidad no ha sido el problema. Tampoco lo ha sido la inflacin, dado que a pesar de estar conviviendo con un entorno internacional caracterizado por los altos precios de los combustibles y de diversos productos bsicos, el pas ha permanecido con tasas inflacionarias de un solo dgito. La estabilidad de precios, del tipo de cambio, y el mantenimiento de la confianza de los agentes econmicos ha sido uno de los mayores xitos de la economa dominicana. Incluso durante el 2007, cuando los altos precios de los combustibles y materias primas de origen primario provocaron un renacer de la inflacin an en pases con mucho mayor institucionalidad econmica y garantas de estabilidad, la Repblica Dominicana logr mantenerla controlada a una tasa de apenas 8.9%, la cual pudo ser ms baja todava a no ser por la ocurrencia de dos tormentas que afectaron la produccin alimenticia al final del ao. Por otro lado, la estabilidad cambiaria ha sido un factor fundamental para inducir la llegada de capitales del exterior, por el atractivo que presentan las elevadas tasas de inters reales consignadas en los instrumentos en moneda nacional, comparado con el casi inexistente riesgo cambiario. Ms an, como el ndice de precios ha subido ms que la tasa de cambio, se ha producido una inusitada apreciacin real cambiaria y el factor entrada de capitales agudiza dicha situacin, provocando un crecimiento muy desequilibrado. 5 CONEP 6. El crecimiento ha sido muy desequilibrado en distintos sentidos. Desequilibrio sectorial Desequilibrio regional Desequilibrio social El desequilibrio sectorial se traduce en que el crecimiento econmico ha sido muy pobre en los principales sectores de la produccin real, como ilustra el grfico siguiente, y se ha concentrado en una serie de sectores que se han beneficiado del auge de las importaciones, como el comercio, las finanzas, y las comunicaciones.Evolucin del PIB por principales ramas deactividades, 2000-2007 valores en millones de rd$ a precios del 1991350000300000250000Comercio,comunicacion,200000energayfinanzas150000 Otros100000SectoresdeProduccion 50000 real 0 200020012002 200320042005 2006 2007 Durante los aos mostrados en el grfico, el PBI total se ha incrementado en un 52%, en tanto que si tomamos slo los sectores de la produccin real, vale decir, industria, minera, agropecuario, zonas francas, construccin y turismo, apenas aumentaron en conjunto en un 6 CONEP 7. porcentaje de 23.6%. Mientras tanto, los principales sectores de apoyo, como el comercio, las finanzas, comunicaciones y energa se incrementaron en un 106%, y el resto de los servicios, incluyendo los servicios sociales, en un 35%. Evidentemente que estamos en presencia de un crecimiento muy asimtrico, en que no estn creciendo los sectores que deben ser responsables de conducir la economa y aportar ingresos y empleo a la poblacin. La razn de ello puede encontrarse en mltiples factores, pero todos relacionados con la baja competitividad internacional del pas. Son justamente los sectores expuestos a la competencia los que no han podido crecer. No es por casualidad que esta tendencia tenga lugar simultneamente con un incremento inusual de las importaciones, con un dficit en la cuenta corriente del sector externo que ya supera todos los niveles razonables, y con acuerdos de libre comercio cuyos beneficios aparentan concentrarse en una sola va. La escasa competitividad que se refleja en el pobre desempeo de los sectores productivos y en el crecimiento de las importaciones, tiene que ver con problemas originados en la calificacin de la mano de obra, el funcionamiento de las instituciones y los servicios, las deficiencias de la infraestructura, los altos costos con que opera el sector de intermediacin financiera, pero muy particularmente con la sobrevaluacin de la moneda nacional y con la vigencia y ejecucin de otras polticas que dejan de lado la necesidad imperiosa de hacernos competitivos. De pronto, de una brusca devaluacin que tuvo lugar con la crisis financiera en el 2003, el pas pas a un proceso gradual de apreciacin de la moneda en los ltimos aos, con el agravante de que los costos internos se acomodaron a los niveles de devaluacin previos y ahora somos un pas caro y poco competitivo. De esta manera, en el caso dominicano no ha sido posible aprovechar la bonanza del mercado internacional para incrementar la produccin y las exportaciones, salvo el caso del ferronquel, sino que al contrario, no hemos podido competir ni en el propio mercado7 CONEP 8. interno, y los productos importados invaden cada da ms nuestro mercado beneficindose de un subsidio cambiario que los protege. Crecimiento de los sectores de produccin real, versus sectores de apoyo en aos recientes210Comercio,comunicacion, energayfinanzas190 170 150 Turismo 130 AgropecuarioIndustria 11090 ZonasFrancasConstruccin70502000 2001 2002200320042005 20062007 Esa es una de las razones que explican el pobre desempeo de los sectores productivos en los ltimos aos y que explican adems la cada tan profunda experimentada en las zonas francas y el lento caminar del turismo, que es el sector llamado a sostener el impulso de la economa en por lo menos los prximos 10 aos. Es importante anotar que este fenmeno ha tenido lugar, a pesar de la gran demanda mundial de bienes de origen primario o de procesamiento industrial con poca elaboracin, que est generando un persistente incremento de sus precios, de lo cual se aprovechan la mayora de los pases para incrementar sus exportaciones. De hecho, la gran mayora de los pases de mediano nivel de desarrollo, no slo de Asia sino tambin muchos de Amrica Latina, han aprovechado este escenario para incrementar sus exportaciones y generar fuertes supervit en la cuenta corriente de sus balanzas de pagos. 8 CONEP 9. Por otro lado, el desequilibrio regional del crecimiento se relaciona con el sectorial. Y es que el crecimiento se ha concentrado en la Ciudad de Santo Domingo, que es el lugar predominante donde residen los principales sectores importadores, comerciantes, financiero y de comunicaciones, centro principal en que se concentra el consumo importado. Al contrario, las regiones del interior del pas, hogar principal de la industria textil, las zonas tursticas, la agricultura y la pecuaria, han visto languidecer relativamente su economa, al mismo tiempo que el pas tiene xitos inconfundibles al nivel macroeconmico. Muy particularmente en el Cibao Central se ha sentido la cada de las zonas francas, sector que tiene muchos aos sin crecer y que ha visto disminuir su actividad en un 17% en los dos ltimos aos. En esta regin tambin ha empeorado la actividad turstica (en los tres aeropuertos de esa regin, el nmero de visitantes extranjeros se mantiene virtualmente sin crecer en los ltimos tres aos), pues el escaso crecimiento que manifiesta este sector se ha trasladado intensivamente a la regin Oriental, con lo cual ha compensado algo la cada o escaso dinamismo de las dems ramas productivas en esta ltima zona. La situacin se ha empeorado ms en pocas recientes, pues una de las ramas econmicas que haba alcanzado cierta pujanza en el norte, como es la avicultura, se encuentra atravesando una seria crisis con el cierre de las exportaciones hacia Hait derivadas de la introduccin al pas de la influenza aviar. La poltica de gastos pblicos, en vez de neutralizar estos factores desequilibrantes que proceden del entorno econmico, los ha potenciado, pues el grueso de la inversin gubernamental se ha realizado en Santo Domingo. Por ejemplo, las dos terceras partes de la inversin pblica se concentr en la ciudad de Santo Domingo durante el 2007, pese a que fuera de dicha ciudad se ubica alrededor de un 70% de la poblacin. Es cierto que la poltica social, a travs de los programas asistenciales, como Solidaridad, cumplen parcialmente una funcin de atenuacin, pero eso no niega la necesidad de revisar los cimientos del modelo de acumulacin y crecimiento. 9 CONEP 10. De igual manera, el crecimiento de la economa ha sido muy desequilibrado en el orden social. Pese a que las tasas de desempleo se elevaron anormalmente con la crisis, y han vuelto a niveles un poco ms tolerables con la recuperacin, casi todo el aumento de la poblacin ocupada se ha concentrado en las actividades informales de la economa, como se muestra a continuacin. De hecho, las estadsticas sobre el funcionamiento del mercado de trabajo que prepara el Banco Central muestran que desde al ao 2004 al 2007, la economa ha creado 294 mil empleos adicionales, pero de ellos, slo 86 mil han sido absorbidos por el sector formal. Y de estos, una parte importante ha sido empleo pblico, lo cual tiende a ser, no socialmente injusto, pero s econmicamente ineficiente. Poblacin ocupada por sectores formal e informal,2000-2007 El empleo informal, generalmente peor remunerado, con mayor inseguridad, ms exigente en trminos de horas de dedicacin, y casi sin ninguna proteccin ante las inclemencias de la vida, ha pasado a constituir casi el 56% de toda la poblacin ocupada. Esto se origina en 10 CONEP 11. el escaso dinamismo mostrado por los sectores de la produccin real, que son los responsables bsicos del empleo formal.Porcentaje de la poblacin en edad de trabajar ocupada en los sectores formal e informal TasadeocupacinsectorinformalTasadeocupacinsectorFormal Las estimaciones estadsticas respecto a los niveles de desigualdad social indican que sta no ha cedido con el crecimiento reciente: el coeficiente de Gini, que siempre ha sido muy alto en el pas, se elev con la crisis a 0.524 en octubre del 2003, y ha permanecido alto, siendo de 0.517 en octubre del 2006. La incidencia de la pobreza, que se extrem durante los aos 2003-2004, se ha mantenido elevada, muy por encima de sus niveles anteriores a la crisis, entre 35% y 40% de la poblacin. 2.2 Sostenibilidad fiscalUn aspecto que ha de ser motivo de seria ponderacin por parte de los pensadores y los que toman decisiones de poltica pblica es el de cmo lograr en el pas un uso racional, eficiente y eficaz de los recursos pblicos. Esto nos remite a aspectos relativos a cmo destinar mayores recursos para atender lo que son reales responsabilidades del Estado, reduciendo el gasto en aquellas actividades que no responden a las prioridades nacionales; respetar la institucionalidad establecida en diversas leyes que disponen recursos mnimos 11 CONEP 12. para algunas de ellas; cumplir con nuevos compromisos que el pas va asumiendo; y al mismo tiempo posibilitar que todo ello sea viable con el sistema tributario que el pas espera tener y evitar que se generen desequilibrios fiscales que pudieran poner en peligro la estabilidad.Las preocupaciones respecto a la sostenibilidad fiscal parten de las siguientes premisas: Histricamente el Estado ha descuidado cruciales responsabilidades sociales yde infraestructura, respecto a las cuales persisten insatisfacciones longevas que,en algn momento, habrn de ser enfrentadas. Diversas leyes vigentes imponen crecientes cargas al Estado, incluyendoalgunas concebidas para obligar al sistema poltico a atender necesidades que detodas maneras tiene que atender. Por diversas razones, incluidos la creciente deuda externa y la nueva deudacuasi fiscal, el gobierno se ver precisado a honrar mayores compromisosfinancieros. A todo lo anterior se unen los permanentes dficits financieros de algunossectores, como electricidad y transporte pblico, y los subsidios generalizadosque el Gobierno ha venido aplicando. Ya el Estado ha realizado mltiples reformas tributarias, con precariosresultados en trminos de carga tributaria; el pas ha llegado a cierto nivel desaturacin de reformas tributarias, y cada da resulta ms difcil recurrirnuevamente a este expediente. 2.2.1 Educacin, salud e infraestructura Histricamente el Estado Dominicano ha descuidado al sistema educativo, que puede considerarse la ms elemental de las funciones sociales. Hasta ahora, el financiamiento fiscal a la educacin se ha caracterizado por su precariedad cuantitativa y por la falta de criterios para su asignacin. En aos recientes, el presupuesto pblico destinado a la educacin, incluyendo todos los niveles, ha estado ligeramente por encima del 2% del 12 CONEP 13. producto, lo que coloca al pas en uno de los lugares ms lejanos en financiamiento educativo del mundo. Cambiar radicalmente esta situacin constituye una aspiracin fuertemente sentida de gran parte de la sociedad dominicana, pero choca con el hecho real de que iguales necesidades enfrenta el sistema de salud, justicia, orden pblico, creacin de infraestructura, etc., sin considerar los fondos necesarios para el servicio de la deuda, la administracin general del Estado y mltiples otras necesidades. An asignando escasos fondos pblicos, la Repblica Dominicana ha logrado casi universalizar el acceso a la educacin bsica, lo mismo que la atencin mdica, y ha elevado sustancialmente los de segundo y tercer nivel. Tambin se ha elevado la proporcin de hogares con acceso al agua potable, electricidad y caminos o vas pavimentadas. Pero los resultados han sido extremadamente pobres, hasta el punto de llamar poderosamente la atencin de la comunidad internacional, cuando se trata de evaluarlos a partir de indicadores cualitativos. La educacin dominicana rompe diversos records de ineficacia a nivel continental y mundial en trminos de aprendizaje; la muerte materna e infantil no se corresponde con la cobertura de mdicos en el parto; el hecho de disponer de conexin al agua o la electricidad no constituye ninguna garanta de que se va a disfrutar del servicio; y as sucesivamente. Con el crecimiento en los aos recientes, no hay ninguna evidencia de que esta situacin haya mejorado hasta el punto de que puede asegurarse que este problema est en vas de solucin y los recursos pblicos destinados a las funciones sociales del Estado se mantienen en porcentajes del PBI comparables a las peores pocas histricas. 13 CONEP 14. Gasto pblico social en Amrica Latina como porcentaje del PIB 2004-2005 Si se tratara de analizar a cules funciones pblicas se les pudieren hacer los recortes presupuestarios en la magnitud necesaria para elevar el gasto educativo o en salud, la realidad es que habra que hacerlo no identificando las funciones en que se estara gastando excesivamente, sino identificando las fuentes de dispendio por asignacin irracional o ineficiente de gastos. En la actualidad, el gasto pblico social representa algo menos del 8% del producto, lo que es bastante ms que en pocas anteriores, pero todava muy lejos de alcanzar los estndares regionales de Amrica Latina y mucho ms de otras regiones del mundo, como se ilustra en el grfico siguiente. Tradicionalmente, la estructura del gasto fiscal se ha visto distorsionada en la Repblica Dominicana por la fuerte incidencia del clientelismo en la poltica, dado que los hacedores de la poltica presupuestaria tienen una marcada preferencia por aquellos gastos que puedan ser fcilmente dirigidos a gratificar a los electores y excluir oponentes, al tiempo que se manifiesta una baja preferencia hacia gastos que no puedan ser fcilmente dirigidos. Como14 CONEP 15. efecto de ello el pas sub enfatiza aquellos gastos en servicios pblicos sociales de carcter universal.Evolucin a largo plazo del gasto pblico social enla Repblica Dominicana como % del PBIEstas razones explican que en las funciones que pueden beneficiar ms a los pobres, como salud, educacin y seguridad social, el gasto haya sido tradicionalmente limitado. En el caso de la asistencia social se ha venido produciendo un incremento sustancial en los aos recientes, pero bajo modalidades poco institucionalizadas y que tambin se prestan al clientelismo poltico. El grfico siguiente muestra cmo ha venido cambiando la estructura del gasto pblico con los diferentes perodos de gobierno. En los aos 90s la inversin pblica constitua una porcin muy grande del gasto total, como indica la franja inferior del grfico. En realidad, la inversin era ms alta que lo indicado por la franja, pues al elaborar el grfico se le sustrajo, para evitar la duplicacin, la parte relativa a la construccin y equipamiento de escuelas, hospitales, etc. 15 CONEP 16. Distribucin del gasto pblico a largo plazo %delTotal19902007100% Gastosde 90%Operacin* 80% 70%Educacion,salud,justiciaypolicia 60% 50% Serviciodeladeuda40% 30% Subsidiosy Inversionpublica*transferencias* 20% 10% 0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007*:Excluidalapartecorrespondienteaeducacin,salud,justiciaypolicaCierto es que, pese a las grandes necesidades de infraestructura del pas, era difcil mantener esos niveles de inversin tan elevados, primero por la precaria base tributaria del pas, pero muy principalmente por el poco esfuerzo que se vena haciendo en los servicios de educacin, salud, justicia, polica y otros diversos, muchos de los cuales se expresan estadsticamente en la franja de gastos de operacin del gobierno. Sin embargo, como indica el grfico, la cada de la inversin pblica tuvo lugar abruptamente, pero no precisamente para dar paso a ms recursos destinados a cubrir esas necesidades tan elementales del Estado, sino para un abultamiento increble de la parte relativa al servicio de la deuda, en los primeros aos del actual decenio, y del otorgamiento de subsidios y transferencias en los aos ms recientes. Es verdad que la porcin de educacin, salud, justicia y polica se ampli ligeramente entre 1997 y el 2002, pero volvi a reducirse en los ltimos aos al espacio que ocupaba con anterioridad. 16 CONEP 17. De lo anterior se desprende la necesidad de volver a conferir relevancia a la inversin pblica en infraestructuras de todo tipo, fsica y social, y tambin de enfocar el gasto hacia los sectores sociales prioritarios. Esa es la nica forma que habr de dar legitimidad en el futuro no lejano al proceso tributario, pues un ingreso fiscal desconectado de las necesidades del desarrollo de un pas necesariamente tiende a perder legitimidad. Conviene adems aclarar que si bien en el pasado se argumentaba la conveniencia de atenuar un poco el gasto en inversin, era con el objetivo de destinar esos recursos a complementarlo para darle eficacia. En otras palabras, bienvenidas las plantas fsicas escolares pero dotadas de pizarras, tizas y maestros. Esa idea de complementariedad ha sido sustituida por otra no consensuada segn la cual no hay ni inversin suficiente, ni gasto social efectivo, todo a cambio de mucha deuda y subsidios generalizados, lo que parece una aberracin que debe ser corregida. A ese tenor, una adecuada poltica de servicios pblicos, particularmente en favor de los pobres, implica elevar cuantitativamente el gasto social, pero requiere mucho ms que eso, pues tambin se requiere racionalizarlo y hacerlo ms eficiente. En la prctica, el Estado est usando irracionalmente una parte de los gastos catalogados como sociales, pues se destinan a programas que llegan poco a los pobres, o sencillamente no resuelven el problema al cual estn dirigidos.De no hacerse un esfuerzo consciente y sistemtico por cambiar este patrn de comportamiento, el presupuesto pblico se ver cada vez ms constreido para el cumplimiento de las responsabilidades ms importantes del Estado, y la Repblica Dominicana se ver cada vez ms limitada en la competencia internacional. 2.2.2 Leyes y cargas crecientes del EstadoEra comn en la legislacin fiscal dominicana el establecimiento de impuestos especializados. Con la prctica de especializar la recaudacin hacia determinados objetivos atractivos polticamente, fcilmente asimilables por los responsables de aprobar los impuestos y por los contribuyentes, se buscaba viabilizar la aprobacin sin mayores contratiempos. Pero despus eso impona rigideces a la gestin fiscal, pues no haba17 CONEP 18. ninguna regla que asegurara la compatibilidad entre el monto aportado por el tributo y el requerimiento financiero de la funcin que deba cumplir. A veces generaba una holgura de un fondo, mientras otras necesidades estaban sub financiadas.Posteriormente esta prctica se fue eliminando, o ha pasado a ser de poca significacin cuantitativa, pero se ha hecho comn disponer por leyes especiales la asignacin de montos o porcentajes mnimos del presupuesto para diferentes funciones. En algunos casos, su aprobacin ha sido el resultado de un intento de la sociedad de forzar al sistema poltico a cumplir responsabilidades por largo tiempo casi abandonadas, como es el caso de la educacin, la gestin municipal y la justicia. Pero tambin es cierto que la racionalidad de algunas de las referidas leyes resulta cuestionable, porque se derivan del inters de grupos que manejan cuotas de poder para asegurarse determinados montos de recursos pblicos. Recursosfiscalescomprometidosporleyesafavorde funcionespblicas% del Ley Funcion Porcentaje de presupuesto % de PBI 16603 Municipios 10,0%delfondogeneral 7,5241,478 27579 Partidos 0,5%delfondogeneral0,3760,074 19404 JusticiayMinist.pblico 4,1%delfondogeneral3,0850,606 19404 CmarasLegislativas 3,1%delfondogeneral2,3330,458 19404 Cmaradecuentas0,3%delfondogeneral 0,2260,044LOPPresidencia(discrecional) 5%delfondogeneral 3,7620,739LOPPresidencia(catstrofes) 1%delfondogeneral0,7520,1486697 EducacionPreuniversitaria 4%delPBI20,359 4,000 13901 Educacionsuperior 5%delpresupuesto5,0000,982 22606 D.GAduanas4%desusrecaudaciones 0,7810,153 22706 D.G.I.I. 2%desusrecaudaciones 1,0210,199 Total 45,219 8,881 Como se aprecia en el cuadro, aunque estas diversas leyes estn referidas a porcentajes del Fondo General del presupuesto pblico, excepto una que aplica un 5% del presupuesto total y otra un 4% del producto, es posible traducirlas todas a porcentajes del gasto pblico total o del PBI, lo que se hizo en el cuadro tomando la porcin que representa el Fondo General en dichas variables. Igual criterio aplica con los fondos para la administracin tributaria y 18 CONEP 19. aduanera. En conjunto, todas estaran absorbiendo el 45% del presupuesto total, o un 8.9% del producto.En condiciones normales, un porcentaje as del PBI no es mucho, si se toma en cuenta que con ello el Estado ya tendra cubierta una proporcin muy sustancial de sus responsabilidades pblicas, pero es bien sabido que los mandatarios tienden a ser reacios a la situacin de rigidez que al libre ejercicio de asignacin de recursos pblicos representan dichas leyes. Aunque es justo reconocer que algunas de estas partidas se especializaron por insistencia del propio Poder Ejecutivo, como los fondos de 5% y de 1% establecidos a favor de la Presidencia en la Ley Orgnica de Presupuesto para uso discrecional o para eventuales situaciones de catstrofe.Pero en todo caso, la respuesta de los diversos gobiernos ha sido su incumplimiento, y con ello han evadido parte de su responsabilidad, pero tambin el potencial riesgo de desequilibrio fiscal que las mismas supondran. De cumplirse con todas las leyes que imponen pisos de gastos pblicos, la rigidez presupuestaria y los problemas de sostenibilidad fiscal seran an ms notorios. Pero habra que admitir que la mayor de las responsabilidades pblicas es el imperio de la ley, por lo que mal puede admitir la sociedad que la reaccin de las autoridades pblicas sea el incumplimiento de la ley cuando no le resulta satisfactoria. 19 CONEP 20. Gasto pblico en educacin en Amrica Latinacomo porcentaje del PIB 2004-2005 El grfico precedente, publicado por la CEPAL en su Panorama Social de Amrica Latina, muestra la porcin del PBI destinada a la funcin educativa en los diferentes pases de la regin. En la Repblica Dominicana, la Ley Orgnica de Educacin, y la Ley de Educacin Superior, Ciencia y Tecnologa, le imponen al fisco la necesidad de dedicar aproximadamente el 5% del producto bruto interno a la educacin, lo que no debera ser motivo de angustia, porque eso lo hacen normalmente los gobiernos sin que exista ninguna ley que se lo exija, pero en la prctica en el pas se viene dedicando menos de la mitad de ese porcentaje. Otras leyes mandan dedicarle al rgimen municipal y a la justicia porcentajes del presupuesto que, en conjunto, significan alrededor del 2.3% del producto, pero en el presupuesto del 2008 se consigna apenas el 1.4%. 20 CONEP 21. Diferencias entre la asignacin mnima dispuesta por laLey en el caso de la Funcin Educacin, y lo efectivamente aprobado en el Presupuesto del 2008(En millones de RD$) 8000073,91470000 12,286Educacin superior60000500004000030, 79530000 61,268 Educacin32.6%4,006 Preuniversitaria20000 43.7%26,789100000 Segn dispone la leyPresupuesto Aprobado Otra ley muy exigente en trminos de recursos pblicos, aunque no hace referencia a pisos a destinar en el presupuesto pblico, es la ley de seguridad social. Por un lado le traspas al fisco todo el personal pasivo del antiguo sistema de reparto, incluidos los del IDSS, el CEA, la CDE, y diferentes fondos. En conjunto le transfiri la responsabilidad de cubrir la pensin de unos 51,400 jubilados. En adicin a ello, tiene que pagar los aportes que le corresponden hacer al Gobierno como empleador por sus empleados, en la creacin de su fondo de capitalizacin individual. Pero el mayor de todos se deriva de las responsabilidades que el sistema le asigna en el financiamiento del rgimen subsidiado y el contributivo-subsidiado, que en conjunto representan la mayor parte de la poblacin nacional.La ley dispone los criterios en base a los cuales otorgar las pensiones a la poblacin ms desamparada y, en ausencia de un aporte patronal, obliga al Estado a contribuir con los planes de pensiones de los ocupados en el sector informal. En adicin a ello se espera que cubra el costo total per cpita del plan bsico de salud en el rgimen subsidiado.21 CONEP 22. Tanto en atencin mdica como en pensiones, se estima que le correspondera estar sufragando alrededor de un 5% del producto en los primeros aos, porcentaje que eventualmente ira subiendo en aos sucesivos. Igualmente aqu aplica el criterio de que, en otros pases, los gobiernos por decisin propia aportan porcentajes ms elevados del PBI para cumplir las funciones de salud y proteccin social, pero en Repblica Dominicana esto es nuevo, e impone una carga que hasta ahora el fisco no ha estado soportando.La Ley confiere un perodo de diez aos para su plena puesta en vigencia, perodo que debera culminar en el 2011. Para esa fecha ningn dominicano debera estar desprotegido frente a la inminencia de la vejez y los riesgos de la enfermedad. Hasta ahora los gobiernos han estado aplicando ciertos programas parciales de proteccin social, pero de forma muy discrecional y al margen del articulado de la ley.2.2.3 El servicio de la deuda pblicaEn los ltimos tiempos se ha convertido en una queja muy recurrente de las autoridades del rea econmica las limitaciones presupuestarias a que las somete el servicio de la deuda externa. Desde hace dcadas dicho servicio se ha convertido en una carga para el fisco, pero es evidente que en los ltimos aos tiende a absorber porciones crecientes del presupuesto. En principio esto no era un problema muy relevante, pues as como se iban haciendo pagos, el Estado tambin mantena un flujo de ingresos por nuevos emprstitos de carcter oficial, que normalmente compensaba los egresos.El problema se fue haciendo complejo en la medida que los gobiernos fueron cambiando el perfil de su deuda externa, y los principales financiadores dejaron de ser los organismos multilaterales o bilaterales de asistencia, y una porcin creciente de la deuda se origin en bancos privados o en la emisin y colocacin de instrumentos en condiciones comerciales. Pero muy particularmente en que el proceso de endeudamiento fue adquiriendo una especie de auto impulso, pasando el gobierno a estar altamente endeudado. 22 CONEP 23. Evolucin de la deuda pblica total dominicanaen millones us$ Total 4,394 4,435 4,311 4,209 4,560 4,553 8,226.6 10,926 11,828 13,246.8 14,162.4 El servicio de la deuda pblica, incluyendo las llamadas aplicaciones financieras ms los pagos de intereses y comisiones, absorben el 29% de todos los ingresos estimados en el presupuesto fiscal del ao 2008. Pero el problema mayor no es ese, sino que a pesar de percibirse esto como un fuerte limitante a la asignacin de mayores recursos para las funciones sociales del Estado, el monto anual de la deuda sigue creciendo vertiginosamente, lo que indica que ese limitante tender a ser ms rgido con el paso de los aos.Incluso se estn usando montos crecientes de endeudamiento fiscal para pagar gastos corrientes, muy particularmente para canalizar subsidios. En los primeros siete aos transcurridos del presente decenio, la deuda pblica total, incluida la cuasi fiscal, ha estado subiendo a un promedio de US$1,356 millones anuales. 23 CONEP 24. 2.2.4 La necesaria recapitalizacin del Banco CentralEl Estado dominicano se convirti en sobre endeudado al haber absorbido el fisco los costos del salvamento bancario. Los mismos se cubrieron en principio con emisin monetaria, pero para conjurar el impacto macroeconmico se procedi posteriormente a sustituir dichos pasivos monetarios por certificados de inversin, con lo que se recurri a un fuerte proceso de endeudamiento del Banco Central y crecientes prdidas financieras. Las prdidas anuales del Banco Central tienen un costo para la sociedad que supera con creces el valor del financiamiento fiscal a la educacin y a cualquiera de sus responsabilidades sociales.Tal situacin ha llevado a la institucin a acumular un capital negativo superior a los RD$230,000 millones. Con miras a evitar que esta situacin se traduzca en fuente potencial de nueva inestabilidad macroeconmica, si en algn momento los inversionistas decidieran convertir en efectivo esos certificados, se aprob una ley disponiendo su recapitalizacin. Dicha ley autoriza al Gobierno a emitir bonos por hasta RD$320,000 millones en un plazo de 10 aos, tomando en cuenta que durante los prximos aos las prdidas continuaran.Pero ahora los sucesivos gobiernos asumen un fuerte compromiso fiscal nuevo, en virtud de que esos bonos se entregan como aporte de capital a la institucin monetaria, la cual recibir los intereses que generan. Por concepto de los mismos, dicha ley obligar a los sucesivos gobiernos a estar haciendo transferencias presupuestarias anualmente al Banco Central en proporciones crecientes del PBI durante los primeros diez aos, aunque menores en los aos subsiguientes, como se ilustra en el grfico de abajo.Naturalmente que el esfuerzo fiscal habr de ser mayor, pues el clculo anterior se refiere a los montos para cubrir los intereses de esos bonos, pero tambin hay que ir redimiendo el principal a medida que va venciendo. Por ejemplo, la primera emisin realizada como parte del articulado de la Ley de de presupuesto del 2008, por un monto de RD$70,116 millones, se hizo a plazos que van entre los 3 y los 7 aos, lo que indica que en breve plazo comenzarn a vencer.24 CONEP 25. Monto mnimo de las transferencias presupuestarias al Banco Central, para cubrir el dficit anual (% del PBI) 2.2.5El problema de los crecientes subsidiosMs recientemente, una de las principales amenazas a la sostenibilidad fiscal proviene del aparentemente insoluble requerimiento de mltiples subsidios al sector energa y transporte. Todos los planes que han sido elaborados para enfrentar los dficit financieros de este sector, o para racionalizar el financiamiento del Estado en funcin de criterios de justicia social o de estmulos-desestmulos econmicos, han venido fracasando y los subsidios se mantienen.Los subsidios a la electricidad y al consumo de gas licuado de petrleo han competido histricamente con las asignaciones presupuestarias para las funciones ms cruciales del Estado, como educacin y salud, y en los ltimos aos las han estado superando. El grfico siguiente compara el subsidio a la electricidad con las asignaciones para educacin y salud, 25 CONEP 26. y, como se muestra, ya supera esta ltima. Si se incluyera el subsidio al GLP las superara a ambas. Se han elaborado diversos planes para eliminarlos o para focalizarlos y se han firmado acuerdos con organismos internacionales, los cuales incluso han aportado fondos para tales fines.Pero al revs, lo que han venido es incrementndose cada da ms, y con los actuales precios de los combustibles, slo el subsidio a la electricidad podra duplicar su monto presupuestado, superando la asignacin presupuestaria para cualquier otro servicio. Es decir, con seguridad que en el 2008 la partida ms grande del gasto pblico es la electricidad, lo que resulta poco concebible en otros pases. Comparacin de los subsidios al sector elctrico con los recursos pblicos asignados a salud y educacincomo porcentaje del PIB5EducacinSalud Energa 4.5 4 3.52.93 3 2.5 2.38 2.332.022.121.94 1.94 2 1.751.91.52 1.5 1.3 1.3 1.691.31 1.57 1.49 1.25 1 0.81 1.240.66 1.260.5 02002 2003 2004 2005 200620072008* Adems, se ha venido haciendo prctica que ante cualquier reclamo coyuntural de grupos de presin se responda otorgando nuevos subsidios con la expectativa de que ser fcil suprimirlos cuando bajen los precios internacionales del petrleo. Pero estos precios tienen casi una dcada sin bajar. Y algunos cambios econmicos conducen a la creacin forzosa de nuevos subsidios, como el que se prev tendr lugar cuando se ponga en funcionamiento la primera lnea y se construyan lneas sucesivas del Metro de Santo Domingo26 CONEP 27. Los recursos destinados a cubrir los dficit financieros del sector de la energa y el transporte son costosos, pero a ellos se suman los nuevos programas asistenciales, concebidos y otorgados al margen de la ley de seguridad social, muchos de ellos cubriendo poblacin en plena capacidad productiva. De modo que un nuevo rgimen de subsidios est confiriendo mayor rigidez a la gestin fiscal, y en la medida que la poblacin los va asimilando como derechos adquiridos se convierte en ms difcil reducirlos por la impopularidad poltica a que conducen.2.2.6Las debilidades del sistema tributario Aunque el sistema fiscal dominicano no ha experimentado modernizacin alguna por el lado de los gastos pblicos, cuyo manejo permanece con relativamente pocos cambios, muy diferente ha sido por el lado de los ingresos. El rgimen tributario ha venido experimentando sucesivos cambios en los ltimos veinte aos, tanto en los aspectos del diseo legal de los impuestos como en la aplicacin de instrumentos destinados a hacer ms eficaz la administracin. Sin embargo, cuando se analiza a largo plazo el impacto de los cambios en trminos de la carga tributaria, se advierte una increble inmovilidad en el tiempo. La mayor parte de las modificaciones introducidas al sistema de recaudacin de ingresos tributarios han provenido de la necesidad de adaptarlo a los requerimientos de una economa ms abierta, o se han propuesto hacer ms racionales los impuestos y simplificar el sistema para facilitar la administracin. Pero, por otro lado, tambin ha estado presente el propsito de ir elevando la carga tributaria media del pas, sobre todo porque se ha partido de la premisa de que la misma es baja. Esta premisa de que la carga tributaria es baja debe ser matizada; primero, porque en trminos comparativos con nuestros pares regionales, es decir, con los pases que son nuestra competencia ms cercana, la carga tributaria nuestra resulta mayor; y, segundo, porque existen muchas cargas que no son resaltadas pero que significan una alta presin para los agentes econmicos, verbigracia, las vigentes sobre la seguridad social. 27 CONEP 28. Asimismo, el subsidio cruzado que forma parte de la tarifa elctrica debe ser contabilizado como parte de la presin tributaria que recae sobre aquellos con mayor capacidad de pago y tambin sobre las empresas y que no forma parte del nmero en que se refleja la presin tributaria del pas. De igual manera, la existencia de barrios con electricidad gratuita, como los del PRA, se constituyen en estmulo para el traslado de empresas de baja formalidad a esas zonas donde producen con costos cero de energa, a cargo en el fondo del resto de los usuarios. De igual manera, el sector combustible se ha constituido en algo desordenado y catico, donde las reglas generales son sustituidas por tratamientos particulares que atienden a conveniencias circunstanciales. As, por ejemplo, el glp tiene dos precios; el gasoil tambin. Mientras el avtur se vende a precios, inflados por impuestos, que amenazan con sacar de competencia al sector turismo. Todos esos son costos que recaen sobre el sector empresarial y que constituyen presin tributaria autntica, no reconocida por las cifras oficiales. En esta materia habra que agregar algo que tiene que ver con la equidad fiscal, y es el hecho de que a pesar de las obvias mejoras que se han introducido en la administracin tributaria, contina habiendo regiones y sectores en que el cumplimiento tributario est mediatizado, lo cual afecta la competencia leal. La ms importante reforma tributaria se realiz en los aos 1992 (tributos internos) y 1993 (impuestos al comercio exterior). Con esta reforma se simplific el sistema, que se caracterizaba por su complejidad y dispersin de figuras impositivas, pero fundamentalmente se procur conferirle elasticidad, pues muchos impuestos eran especficos y se convirtieron en ad valorem. Por otro lado, se redujeron las tasas impositivas (del impuesto sobre la renta y de aranceles) que eran muy elevadas en una poca en que la tendencia era bajar tasas y ampliar base; se suprimieron exenciones y fuentes de evasin y se unificaron mltiples impuestos. Al mismo tiempo, se definieron nuevos procedimientos y cdigos de conducta de los contribuyentes. Posterior a ello se han seguido introduciendo cambios, los cuales tratan de adaptar el pas a una economa ms abierta, pero tratando siempre de elevar la carga tributaria. Los ltimos cambios han obedecido bsicamente a la fuerte crisis financiera que vivi la Repblica28 CONEP 29. Dominicana. Tambin influy el requerimiento de algunos cambios derivados de la entrada en vigencia del DR-CAFTA. Eso condujo a sucesivas reformas tributarias en los aos 2003, 2004, 2005 y 2006. Pese a que las diversas reformas han procurado incrementar la carga fiscal promedio del pas, resulta curioso que despus de siete reformas, los resultados no han sido los esperados. Y sobre todo, porque hay que entender que una parte de los aumentos de la base tributaria se relacionan con el hecho de que, en adicin a aumentar los impuestos, la administracin tributaria se ha modernizado y tecnificado, con lo que ha contribuido a hacer ms efectivo el cumplimiento de los contribuyentes. Evolucin de la Carga Tributaria Mltiples reformastributarias realizadas desde el ao 1992.Como muestra el grfico, la carga tributaria ha experimentado varios altibajos en los ltimos aos, lo que parece indicar que con cada reforma se tienen efectos muy temporales, mientras los agentes econmicos adaptan su patrn de comportamiento a la nueva situacin, o el propio Estado termina dejando sin efecto los aumentos. De hecho, en el 2007 la carga tributaria super el 18% del producto, en parte por reformas legales y mejoras29 CONEP 30. administrativas, o por situaciones coyunturales, pero ya se estima nuevamente una ligera reduccin para el 2008. Esto resulta bastante extrao, en virtud de que, adems de haberse incrementado los impuestos, generalmente se admite que la gestin pblica ha mejorado sustancialmente en materia de administracin tributaria, la cual se ha modernizado, particularmente en lo referente al uso de herramientas tecnolgicas para facilitar y garantizar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, as como cambios en los procesos de administracin de personal, para inducir una mayor eficiencia administrativa. Pero la realidad es que, el hecho de que hayan resultado tan infructuosos los esfuerzos realizados para conseguir elevar la porcin de los recursos del pas que va al fisco, debe ser motivo de reflexin por parte de la sociedad. Hasta ahora, la elevacin de los gastos pblicos como porcentaje del producto no ha servido de mucho. Esta proporcin, como muestra el siguiente grfico, se ha colocado por encima del 20% recientemente al incluir los ingresos y desembolsos de carcter financiero. Pero el incremento no se ha traducido ni en ms inversin pblica ni en servicios a la ciudadana, sino en subsidios y servicio de la deuda. En efecto, la proporcin del PBI destinada a la inversin y a servicios pblicos es ms baja ahora que unos aos atrs, pese a manejar ahora el Estado mucho ms dinero.30 CONEP 31. Gasto pblico en algunas funciones pblicas, 1998-2007 como % del PIB*:Excluidalapartecorrespondienteaeducacion,salud,justiciaypoliciaYa se ha llegado a una situacin en la cual esfuerzos adicionales por subir la carga tributaria van a ser cada vez ms costosos en trminos socioeconmicos y difciles de admitir. Cuando se trata de impuestos, resulta difcil encontrar los consensos de amplios sectores y encontrar arreglos satisfactorios y racionales. Pero despus de una experiencia tan larga y tediosa como la dominicana, y de todos los cambios que se le han hecho al sistema sin encontrar la perfeccin, al tiempo que no se percibe un esfuerzo por garantizar el buen uso de esos recursos, dicha tarea se torna ms difcil en el futuro. Tambin hay que considerar una razn objetiva, y es que la globalizacin ha hecho difcil compatibilizar la competencia a lo externo con la redistribucin a lo interno. Antiguamente si el Estado quera atribuirse una porcin mayor del ingreso nacional, dispona de mltiples fuentes impositivas a las que recurrir, pero hoy es mucho ms complicado. Un caso tpico es el efecto de muchos impuestos sobre los costos y la competitividad. Ahora es muy comn ver una competencia entre pases por hacer atractiva la inversin en base a impuestos, lo que dificulta disponer de ms recursos para satisfacer necesidades pblicas, incluido el gasto social. 31 CONEP 32. 2.2.7Recapitulacin sobre el tema de la sostenibilidad fiscal Lo que se aprecia claramente es una tendencia a que la economa experimente serias presiones por el lado fiscal en los prximos aos. Al observar que pese a los ligeros incrementos registrados en la carga tributaria media en la dcada actual, eso no se ha traducido en mayor inversin pblica en infraestructura, ni tampoco en atencin a las responsabilidades bsicas del Estado en educacin, salud y seguridad social, o justicia y seguridad ciudadana, an cuando diversas leyes as lo disponen, es fcil colegir que la presin social seguir procurando la asignacin de ms recursos a esos fines. Ahora bien, en el pas estamos acostumbrados a observar que la mera existencia de un problema social sin resolver, o la promulgacin de una ley estableciendo nuevas obligaciones al fisco, no necesariamente se traduce en mayores gastos, porque las leyes se violan o los problemas se postergan en su solucin, como ha ocurrido hasta ahora. De modo que es posible que los problemas de sostenibilidad fiscal no se conviertan en reales desequilibrios macroeconmicos por esas vas. Pero hay otras que son ms difciles de eludir. Un ejemplo es el creciente servicio de la deuda externa, pues en los ltimos tiempos el pas se ha venido endeudando, no slo para suplir la falta de ahorro pblico en las modestas inversiones que se hacen, sino incluso para sufragar subsidios. El incumplimiento de estos compromisos traera para el pas consecuencias ms inmediatas que el incumplimiento de la ley de educacin, verbigracia. Otro es el de la necesaria recapitalizacin del Banco Central. Si bien tericamente la deuda cuasifiscal puede mantenerse alta y an seguir creciendo indefinidamente, sabemos que no es cierto, pues slo es posible mientras los agentes econmicos mantengan la confianza en que van a aparecer los recursos para honrarla. Y que la fuente de esos recursos no ser la propia emisin monetaria inorgnica, porque entonces se les estara devolviendo sus inversiones erosionadas en su valor. Y si se pierde esa confianza, entonces la estabilidad macroeconmica estara seriamente cuestionada. De modo que del presupuesto pblico tendrn que aparecer los fondos de dicha recapitalizacin. Y, mejor an, convendra consensuar un diseo de solucin de este problema que haga posible que la deuda disminuya anualmente y se extinga en un plazo no mayor de 10 aos. 32 CONEP 33. Pero en el corto plazo, el mayor peligro al equilibrio fiscal proviene de los subsidios. Los subsidios y transferencias corrientes constituyen el gasto pblico de ms rpido crecimiento en los ltimos aos. Como se puede observar en el pasado grfico, prcticamente han absorbido todo el aumento de recaudacin aportado por todas las reformas tributarias recientes. En el 2002 los subsidios eran el 2.0% del PBI, y ya para el 2007 se haban elevado al 5.7%, ambos sin incluir los que tienen lugar al interior de las funciones educacin, salud, justicia y orden pblico. Para el 2008 se espera que el porcentaje sea ms elevado, debido a los altos precios del petrleo y alimentos, aspectos a los cuales se ha pretendido responder con ms subsidios. Gran parte de los subsidios modernos se han venido aplicando en un intento por posponer la solucin a problemas reales, cuando resulta impopular el correctivo adecuado. Por ejemplo: Ante los altos precios internacionales de los combustibles, que en otros pases setrasladan a los precios al consumidor, el Estado responde congelando las tarifaselctricas y absorbiendo los mayores costos. Y ms recientemente con el notraslado al mercado del incremento del precio internacional de los combustibles,bajo el supuesto terico de que en un futuro bajarn. Igual ocurre con el gas licuado, tanto para consumo domstico como para eltransporte. Posteriormente se incorpora el subsidio al gasoil para transporte de carga ypasajeros Ante la sobrevaluacin de la moneda nacional que est deteriorando lacompetitividad, las zonas francas textiles estn quebrando masivamente, y seresponde con subsidio, en vez de atacar el problema real. Sube el precio internacional del trigo y se subsidia el pan Vienen tormentas y se subsidian vveres importados Se presenta el problema de la gripe aviar y se subsidia la avicultura A todo lo anterior se agregan los subsidios monetarios como parte de mltiplesprogramas sociales, como solidaridad, comer es primero, madres con nios en laescuela, tarjetas a universitarios, programas de empleo, etc. 33 CONEP 34. Probablemente las autoridades piensan que va a resultar sencillo suprimirlos en medio de un ambiente poltico ms estable. Pero no es seguro que as sea, debido a que los grupos sociales se acomodan a esa situacin, y despus resulta ms impopular quitarlos que evitar ponerlos. En el mes de febrero del 2008, el Fondo Monetario Internacional identific algunos retos que persisten en el orden fiscal, coincidiendo en muchos de los aspectos mencionados en este informe. Pero la mayor parte de sus planteamientos en pro de solucin se orientan por el lado presupuestario, no tributario, como por ejemplo, los relativos a la necesidad de aumentar y focalizar el gasto social; controlar el gasto pblico durante el proceso electoral; alcanzar un nivel de supervit primario del orden de 2.4%, y limitando los subsidios de energa. Aunque agregaba tambin la necesidad de ampliar la base impositiva, principalmente racionalizando las exoneraciones tributarias. Recordemos que en el Presupuesto del Gobierno Central para el 2008, a requerimiento del Fondo, se introdujo el concepto de gasto tributario, el cual se refiere a todo aquello que deja de percibir el fisco por impuestos no pagados, bien sea por evasin, por exoneracin legal o por exencin va algunas leyes de incentivo vigentes o bien por consideraciones de orden econmicas, sociales o polticas. El Fondo Monetario Internacional enfatizaba que la prioridad en lo adelante es aumentar la base imponible por medio de la supresin de este tipo de gasto, el cual fue estimado en RD$101,090 millones, es decir, 6.6% del PIB del 2008. 34 CONEP 35. Gastos Tributarios para 2008 En millones de RD$ 120000100000101,09023.96480000Por Evasin 60000Por disposicinlegal4000077.126 200000GastosLas tendencias descritas plantean la virtual certeza de que a ms tardar desde el segundo semestre del 2008 la situacin fiscal podra complicarse. El Estado podra verse tentado a introducir nuevos incrementos de impuestos, lo cual luce prcticamente no viable desde el punto de vista tcnico, pues no ya no existen fuentes impositivas susceptibles de generar mayores recursos sin provocar serias distorsiones o afectar la competitividad. Adems, son tan visibles las irracionalidades que persisten en la asignacin y manejo de los gastos pblicos, que al Estado le resulta muy difcil lograr los consensos bsicos que se requieren para aumentar la carga tributaria. Nunca los ciudadanos se sentirn contentos pagando ms impuestos hasta no estar seguros de que la asignacin y administracin de los fondos se hace con la debida racionalidad y transparencia.El problema se agudiza por el hecho cierto de que previo a las elecciones presidenciales se gener un nuevo dficit fiscal, explicado por la expansin del gasto pblico basado en la introduccin de diversos subsidios generalizados y de gastos explicados por el desarrollo de la propia contienda, lo que har ms complejo encontrar consensos para equilibrar las finanzas pblicas, a no ser que las soluciones vengan por el lado de la racionalizacin del gasto.35 CONEP 36. 3. Aspectos de poltica monetaria, cambiaria y financiera3.1Introduccin En 2003 se produjo una perturbacin monetaria relacionada tanto con la crisis bancaria que emergi en ese momento, como con la forma de rescate utilizado. En esas circunstancias ocurri una fuerte expansin de los medios de pagos, acompaada de salida de capitales y devaluacin de la moneda. La poltica monetaria laxa del 2003 fue sustituida gradualmente por una de carcter restrictivo, por medio tanto del fuerte incremento de las tasas de inters como por el retiro simultneo de masa monetaria en circulacin, proveniente del exceso colocado mediante el proceso de rescate bancario. A la par que ocurra lo anterior el sector pblico no financiero impulsaba un fuerte ajuste fiscal, que permiti reducir el dficit consolidado de 7.6% del PIB en 2003 a slo 3.5% del PIB en 2006 y a 1.3% del PIB en el 2007. Como consecuencia de ese proceso de ajuste fiscal la presin tributaria se elev a 19.9% del PIB el pasado ao. Ese doble mecanismo contractivo, uno de carcter monetario, y el otro fiscal, hicieron posible la recuperacin y consolidacin de la estabilidad macroeconmica y el retorno de la confianza. El instrumento utilizado por el Banco Central para retirar masa monetaria fue la emisin y colocacin de deuda en el mercado de valores, amparado en una tasa de inters competitiva. Obsrvese que la deuda cuasi fiscal colocada al 31 de diciembre del 2007, incluyendo los depsitos remunerados de los bancos en el Banco Central, excede en mucho al financiamiento interno otorgado por el Banco Central, bsicamente durante la crisis bancaria, ya que la primera alcanz RD$190,499 millones, mientras que el segundo se situ en RD$103,173 millones, siendo la diferencia, en lo fundamental, los intereses pagados y convertidos en nueva deuda, ms la adquisicin de reservas internacionales con pesos que luego fueron retirados de circulacin mediante la emisin de nuevos certificados.36 CONEP 37. Finaciamiento BC106.211106.150 108.515 105.941 103.178 7.1772.1873.0802.2372.722 2.7882.978 3.57319951996 19971998 19992000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007190.499 Valores en Circulacion del BC 163.115140.204 110.80960.0086.905 7431.991 4.099 4.357 3.499 5.135 4.369 3.27619941995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 20032004 20052006 2007 El organismo monetario, con un apoyo fiscal determinante, logr el objetivo de controlar y reducir el nivel de la base monetaria y, gradualmente, impulsar la disminucin de las tasas de inters. Sin embargo, se cre un nuevo problema, que es el de la conformacin de una deuda cuasi fiscal creciente, que excede con mucho el monto a ser desmonetizado como consecuencia del financiamiento otorgado por el Banco Central durante la crisis bancaria. Vase en el grfico el gran esfuerzo fiscal realizado en trminos del PIB, vital en el proceso de retorno a la estabilidad y confianza. En efecto, el sector pblico no financiero pas de un dficit de (3.6%) sobre el PIB en 2004, a un supervit de aproximadamente 0.3% del PIB en 2007, que en realidad fue mayor, pues el supervit no incluye las transferencias por RD$5,800 millones efectuadas al Banco Central para aliviar el dficit cuasi fiscal, que equivalen al 0.6% del PIB. En consecuencia, en esa misma medida fue mayor el dficit del Banco Central, que, por tanto, se elev a 2.1% del PIB.37 CONEP 38. El esfuerzo fiscal y monetario mancomunados hizo posible que la relacin entre oferta monetaria ampliada (M2), versus reservas internacionales netas (RIN), retornara a ratios considerados cercanos a los normales, con la salvedad que indicamos ms adelante, lo que a su vez permiti la recuperacin de valor del peso dominicano. Fue as como oper el proceso de ajuste posterior a la crisis del 2003, apoyado adems por la introduccin de normas y prcticas bancarias ms rigurosas. Balance consolidado (incluye las transferencias al BC en 2007 como supervit del Gobierno y, por tanto, como parte del balance primario)2004200520062007 SPNF BC0,8 -0,2 -1,0 -2,4-2,1 -2,9 -2,5-1.3 -3.1-3.5 -4,0 -6.4 3.2La deuda cuasi fiscal 3.2.1Deuda creciente y de efectos complejosLos bancos centrales utilizan con frecuencia la participacin en el mercado de ttulos para contraer o expandir los medios de pagos mediante operaciones llamadas de mercado abierto. Usualmente lo hacen por medio de la compra o venta de ttulos del Tesoro. En Repblica Dominicana eso no ha sido posible debido a la necesidad de mejorar el perfil y credibilidad de esos ttulos, lo cual amerita de un proceso largo de afirmacin en el cumplimiento de las obligaciones, que d credibilidad a esos ttulos.38 CONEP 39. Por esa razn, en Repblica Dominicana el Banco Central coloca sus propios ttulos, y lo hace directamente, no por va de los intermediarios financieros. Esto as a pesar de que la ley monetaria y financiera vigente no contempla esa modalidad. La intervencin del Banco Central desde el 2003 a la fecha, atpica en el mercado de ttulos por el masivo monto comercializado, solo se puede entender parcialmente por su contribucin al retorno de la estabilidad; en cambio adolece de las siguientes complicaciones, aparte de la legal ya mencionada:a) quita grados de libertad a la institucin monetaria para operar sobre los tipos deinters, ya que uno de sus problemas principales pasa a ser el monto de su propiadeuda y la consecuente carga financiera; b) induce a la desintermediacin financiera, ya que el Banco Central compitedirectamente con los intermediarios, lo cual se agrava con la reciente aprobacinrecibida por el organismo monetario para participar en la captacin de fondos depensiones de largo plazo; c) estimula a exceder el lmite prudente de colocacin de estos ttulos en busca deobjetivos diferentes a la estabilizacin, a costa de los contribuyentes y de lossectores productivos.Aparte de estas complicaciones, la creacin masiva de deuda cuasi fiscal en el fondo sustituye un pasivo monetario por otro, es decir retira billetes emitidos excedentes y/o con fines de mantener apreciada la moneda, a cambio de la creacin de un nuevo pasivo en forma de depsitos y/o certificados emitidos, lo cual no es sostenible en el largo plazo, salvo que sea sustituida, la deuda, no el dficit, por otro mecanismo de naturaleza fiscal. En otras palabras, lo que hace es comprar tiempo, a un costo que puede resultar muy alto y muy caro.39 CONEP 40. Esto implica:a) que no es solucin permanente, por s misma. b) que la relacin oferta monetaria ampliada vs. reservas internacionales en realidad nose modifica en la medida en que aparenta hacerlo, lo que significa que funcionacomo un velo que esconde la debilidad implcita del signo monetario y, por tanto,mantiene latentes altos grados de vulnerabilidad cuya peligrosidad pudiera serpuesta de manifiesto en presencia de choques internos o externos.El indicador M2/Rin que acabamos de mencionar tiene cierta fuerza explicativa sobre el desempeo y fortaleza de una moneda. Mientras ms alta sea esta relacin ms dbil ser la moneda, ya que habr muchos pesos circulando con respaldo en divisas endeble. En cambio, mientras ms se aproxime ese indicador a la unidad ms fortaleza tendr la moneda, ya que expresara un respaldo casi total en divisas. Organismos internacionales han expresado el criterio de que este ratio no debe de estar muy alejado de 3, o como mximo 4.Relacin oferta monetaria ampliada / RIN 6053,2 50403025,1 19,0 2017,617,514,013,3 10,3 108,15,8 5,7 5,001996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 200740 CONEP 41. En el grfico se observa una notable mejora en el proceso de fortalecimiento de la moneda, ya que se reduce significativamente el indicador M2/RIN a slo 5.0 en 2007. No obstante, en el grfico de abajo puede notarse que la mejora en el indicador no es tan grande como aparenta serlo, pues habra que considerar el hecho de que la deuda cuasi fiscal forma parte del pasivo del Banco Central, al igual que lo es la emisin monetaria. De ah que habra que introducir una correccin al grfico, sumando la deuda cuasi fiscal como parte del M2. En el grfico de abajo se hace dicha correccin y se nota que, de todas maneras, se produce una mejora al pasar el indicador a 7.4, comparado con valores mayores para aos anteriores, pero la mejora no es tan grande como sucede en el primer caso y ni siquiera se acerca a los umbrales recomendados por los organismos internacionales, ya que para 2007 se eleva a 7.4. De ah que parte de la tarea de fortalecimiento de la moneda debe consistir en ir eliminando esa deuda cuasi fiscal, no slo el dficit. RelacinOfertamonetaria/RINIncluyendodeudacuasifiscal 7066.360504030 27.1 24.6 18.819.9 2013.914.6 10.98.3 10 8.5 8.5 7.40 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 200741 CONEP 42. En adicin, debera excluirse del numerador del ratio el componente de las reservas que corresponde a encaje legal de los depsitos en moneda extranjera, ya que constituye en realidad un activo de los bancos y un pasivo del Banco Central. Si esto se hiciera la relacin subira a por lo menos 9.5 en el 2007, lo cual indica que hay todava un ancho campo para trabajar en materia de consolidacin de la moneda. En consecuencia, sera pertinente trabajar en la direccin de resolver el problema y las incertidumbres por plazo prolongado que crea dicha deuda, para lo cual podra pensarse en el diseo de una estrategia dirigida a reducirla anualmente hasta su extincin, con contribuciones simultneas de carcter fiscal y monetario. En consecuencia, sera pertinente trabajar en la direccin de resolver el problema y las incertidumbres por plazo prolongado que crea dicha deuda, para lo cual podra pensarse en el diseo de una estrategia dirigida a reducirla ansa manera dichas incertidumbres se diluiran y la nacin podra concentrar sus esfuerzos en actividades relacionadas con la mejora de productividad, eficiencia, y calidad de vida de la poblacin. 3.3 El costo del dineroEl mundo ha estado asistiendo en los ltimos aos a un proceso en que las tasas de inters se han mantenido bajas en funcin de condiciones monetarias flexibles y, adems, impulsadas por fuertes movimientos de capitales y de ahorro generados va grandes excedentes por el lado de los pases petroleros y algunos asiticos que generan supervit en cuenta corriente de balanza de pagos. En esa coyuntura las tasas de inters internas tambin han bajado, lo que de paso ha ayudado a reducir el dficit cuasi fiscal.42 CONEP 43. Tasas de inters nominales(promedio ponderado)40353025201510 5 0 N13 E- E-E- S O diF M A M J J A S O N DF M A MJ J A S O N DF M A M J J A S O N D E F M A M J J A o/0 04 0506 ep ct c v2/A ctiva 27 29 31 32 33 34 34 32 32 31 32 31 31 31 29 27 24 21 22 22 20 20 21 20 21 22 21 20 20 20 21 20 1 1 1 1 17 1 1 17 1 1 1 1 1 1 15 1 13 8 7 8 68 76 5 5 6 5 55P asiva 1 1 20 22 23 23 22 21 21 21 22 21 21 20 1 15 1 1 1 1 1 1 1 1 12 1 1 12 11 1 10 8 9 9 93 1 1 0 0 2 2 22 2 1 7 7 8 8 8 8 8 8 7 7 7 6 6 6 6 7 7Fuente:ElaboradoenbaseadatosdelBancoCentral Puede apreciarse que desde 2004 las tasas nominales activas y pasivas han estado reducindose y ya se encuentran cerca de lo que podra ser su piso. Es evidente que tasas de inters bajas contribuyen a la expansin de la inversin, pero tambin del consumo. En el caso dominicano ha habido un fuerte estmulo al mercado hipotecario, junto al de bienes de consumo por medio de las tarjetas de crdito y adquisicin de vehculos. Ese estmulo todava no est cuantificado en los efectos que pudiere tener en caso de que se produzca una modificacin intensa desfavorable de los parmetros crediticios o un alza de las tasas de inters. Ya en otros pases, como Estados Unidos, se ha estado haciendo transparente el alcance de estos efectos. En cuanto al 2008, el resumen de la programacin monetaria aprobada indica que este ser un ao de restriccin, en que los agregados monetarios evolucionarn a un ritmo de crecimiento menor al de aos anteriores, por debajo de 10%. En consecuencia, si se cumpliere la programacin las tasas de inters tenderan a subir, como ya lo han estado haciendo, en contraste con lo que ocurre en Estados Unidos. Debe decirse que hasta finales43 CONEP 44. de mayo las variables monetarias tuvieron un comportamiento expansivo, divorciado del contenido de la programacin monetaria. La principal limitante a la variacin al alza del tipo de inters viene por el lado de la necesidad que tiene el Banco Central de mantener controlado su dficit cuasi fiscal. Sin embargo, dado que ya est aprobada la ley de capitalizacin del Banco Central, el organismo emisor podra permanecer ajeno a las implicaciones que esto conllevara. De cualquier manera, para 2008 el Banco Central est comprometido a enfrentar la situacin de eventual choque externo por medio de la elevacin de las tasas de inters, lo cual se desprende, como dijimos, del documento de programacin monetaria publicado. Tambin se desprende de dicho documento que el pas mantiene la meta de acumulacin adicional de reservas internacionales, lo cual, junto a un crecimiento muy moderado de la emisin de billetes, implicara, en nuestra perspectiva, el uso intenso de la colocacin de certificados en el mercado para lograr esos objetivos. Si a eso se agrega que se prev un dficit en cuenta corriente situado entre 3.5% del PIB a 4.3%, que a la luz de lo ocurrido en 2007 bien podra resultar mayor, entonces habra que concluir que el ajuste se pretende efectuar va atraccin de capitales y/o reduccin del ritmo de actividad econmica, pero no por el lado de buscar una mejora saludable en la cuenta corriente por medio de la expansin del potencial exportador, con lo que el efecto indeseado podra ser la profundizacin del desequilibrio en el sector externo. Se entiende que hacerlo as podra estar avalado por consideraciones de inters extraeconmico o por visiones diferentes en la evaluacin de los parmetros de riesgo. Sin embargo, sera conveniente llamar la atencin sobre el peligro que se corre si se permite un nuevo deterioro en el sector externo y de la eventualidad de tener que hacer posteriormente un fuerte ajuste en las variables monetarias y fiscales, con sus inevitables sobresaltos. Otro elemento a ser considerado es la evolucin de las tasas de inters reales. En el grfico de abajo puede observarse que las tasas reales han venido disminuyendo y que la pasiva se ha tornado en negativa en los ltimos meses. Esto pudiere constituirse en un desestimulo al 44 CONEP 45. ahorro o en un aliciente a mantener dinero fuera del pas, aunque un factor disuasorio es la cada del rendimiento del dinero en los Estados Unidos.Tasas de inters Reales(promedio ponderado) Banca mltiple302004 200520062007 Activas Pasivas 20 10004 0506 07O OO O FFFF AAN E- D A A NE- D AAN E- D A A N DJJ J JJJ J JS SS SMM MMM M MM E- -10 -20 -30 Dentro de este panorama habra que agregar que sera alentador que se crearan condiciones para que el ahorro nacional sea usado en mayor medida en la promocin del desarrollo del pas y, menos en la solucin de problemas coyunturales o en consumo, o en esterilizacin del dinero. As, por un lado, el ahorro canalizado a travs de los intermediarios financieros se ha estado colocando con mucha intensidad en el sector consumo e hipotecario. Esto tal vez se corresponda con la naturaleza de la banca establecida, aunque no justifica que las actividades con potencial de creacin de riqueza queden desfavorecidas. Por otro lado, existe un ahorro de mucha estabilidad, de largo plazo, que es el previsional, ideal para ser usado en proyectos productivos de largo plazo, a lo cual se opone ahora el hecho de que el propio Banco Central est compitiendo por su captacin. Vase en el grfico como el 45 CONEP 46. Banco Central ya haba captado al 8 de febrero casi RD$15,000 millones del ahorro previsional.Variacin absoluta en la participacin de los tenedores de certificados del BC En mill. RD$14.5698.820 2.774-1.619-6.157Dic06/Dic07 Bcos. AA y AP Otras* Pblico Fondos de Mltiples Pensiones6.153193297 405-3.646 Mar08/Dic07Bcos.AA y APOtras*PblicoFondos deMltiples Pensiones Parece un contrasentido que el ahorro de la clase trabajadora, originado en el proceso de produccin de bienes y servicios, sea sacado del torrente circulatorio y colocado en una bveda en el Banco Central, donde perdurar desmonetizado y perder tal vez para siempre su capacidad de crear nueva riqueza. Este es un contrasentido que debe ser corregido, aunque su vigencia se pretende justificar por el mayor rendimiento que proporciona la colocacin de estos recursos en certificados de la institucin monetaria, lo cual es una mera ilusin porque cercena la posibilidad de crecimiento sano del patrimonio productivo de la nacin. Este es un asunto de la mayor trascendencia, cuya solucin debe requerir la atencin de la dirigencia econmica y poltica, pues de esto depender que el pas pueda utilizar los recursos que autogenera en la promocin de su propio desarrollo, en vez de depender tanto de entrada de capitales. Se entiende que existen dificultades para ofrecer simultneamente seguridad y rendimiento a estos fondos; pero eso no debe impedir que se busque una solucin para que estos46 CONEP 47. recursos sustenten fundamentalmente el proceso de desarrollo del pas, en vez de estar parcialmente esterilizados. Otro aspecto tiene que ver con los costos inherentes al proceso de intermediacin financiera y de regulacin y supervisin. Cuando se aprob la reforma monetaria en la dcada del 90 estaba implcito que estos se reduciran y se unificaran, incluyendo el encaje legal. Ha pasado el tiempo y no ha habido avances en estos aspectos. 3.4 Competitividad 3.4.1 Costo de la vida y tipo de cambioLa evolucin de los precios internos es preocupacin permanente de las autoridades de cualquier pas, pues aunque en una poca se crea que un crecimiento suave de los precios poda ayudar a expandir la produccin, se ha comprobado que no es fcil controlar un proceso inflacionario, ya que puede salirse de las manos. Existen muchas experiencias en ese sentido, sobre todo en los pases del cono sur. Repblica Dominicana es un pas en que la inflacin nunca ha sido un tema de recurrencia relevante, a pesar de que hemos tenido episodios de alta inflacin, pero han sido conjurados en breve plazo, de modo que no han dado lugar al nacimiento de una cultura inflacionaria. Lo normal es que los niveles de inflacin en el pas sean moderados, aunque ms elevados que en pases adelantados, con excepciones para algunos aos de crisis, como ejemplo para 1988-90 o 2003.47 CONEP 48. ndice de inflacin anual8079.92706055.80 5042.6638.644034.5930.853028.74 22.672014.319.22 9.02 10.51 8.8810 6.00 7.90 8.377.82 7.444.405.173.955.104.38 5.00 2.79 0 8384858687888990919293949596979899000102030405060719 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 Como se ve en el grfico, convivimos con una inflacin moderada, sobre todo a partir del comienzo de la dcada de los noventa, con picos para algunos aos y ciertamente ms alta que el promedio mundial (en 2007, 2.1% en los pases avanzados, y 5.9% en los emergentes y en vas de desarrollo). Sin embargo, no debemos dejar de mencionar que, aunque moderada, la inflacin es ms alta de lo que debera de ser. Hay factores que presionan al alza de los precios. Por tanto, este es un asunto que merece la atencin de todos: hay fuerzas que tienden, ao tras ao, a inducir presiones inflacionarias por encima del promedio mundial, y esto debe ser corregido. Lo anterior puede que tenga que ver con la insuficiente productividad del capital o del trabajo, reflejo parcial de los bajos niveles educativos; o con cuellos de botella que obstaculizan el proceso productivo, o con la existencia de un mercado laboral poco flexible, o con prestaciones laborales que ignoran los avances logrados en seguridad social y mantienen vigentes y repetidos costos acumulados de indemnizaciones, o con ineficiencias en la cadena de comercializacin y altos mrgenes, o con prcticas de transporte de carga48 CONEP 49. ajenas a la libre empresa, o con costos hundidos en el sector energa, o con obstculos vigentes relacionados con el ejercicio del poder en la administracin pblica, entre otras cosas. Pero esto slo lo citamos, pero no lo abordaremos, pues queda fuera del mbito de este trabajo. Simultneamente hay otras fuerzas que tienden a bajar artificialmente los costos. Por ejemplo, la apreciacin de la moneda esconde costos que, de otra manera, afloraran a la superficie y se haran explcitos. A lo que si nos referiremos es al comportamiento de los precios internos al consumidor comparados con el tipo de cambio, que tambin es un precio, el de las divisas. Los precios, al consumidor, o en su caso, al productor, inciden en la estructura de costos y, por tanto, afectan la competitividad de la produccin. En 2003 hubo una escalada de precios sbita, seguida de una traumtica devaluacin. Posteriormente, las polticas aplicadas lograron frenar el ascenso marcado de los precios de la economa, pero no su reduccin a niveles anteriores. Fue posible, en las circunstancias sealadas, que el tipo de cambio nominal bajara, pero, desafortunadamente, no se encontr reaccin proporcional en los precios, que se mantuvieron y siguen altos. Lo anterior se debe parcialmente a la expectativa de los agentes econmicos de que, en algn momento, el tipo de cambio va a subir, con lo cual las importaciones tienen un tipo de cambio de referencia ms alto que el de mercado, que se incorpora en la cadena de comercializacin e impide que los precios bajen. Pero tambin es reconocido a nivel mundial, que los precios se resisten a la baja, por lo que, una vez alcanzado cierto nivel, hay que aprender a convivir con l. 49 CONEP 50. El comportamiento del IPC ha estado situado porencima de la evolucin del ndice del tipo de 600cambio IPC 500base9193 400300200 Indicetasadecambio100 0 El hecho es que, entre 1991 y 2007 los precios subieron en 5.04 veces con respecto al nivel que tenan, mientras el tipo de cambio nominal slo lo hizo en 2.7 veces. Es decir, que desde principios de la dcada pasada se arrastra un fuerte rezago entre evolucin de los precios internos y del tipo de cambio, en perjuicio del ltimo.Aparte de lo anterior, el salario mnimo mensual, expresado en dlares, result ser, a principio del 2007, el segundo ms alto entre los pases de Asia y Amrica Latina que aparecen en el cuadro. Esto as, a pesar de que el poder adquisitivo del salario nominal no se increment. Es decir, nos movemos dentro de una paradoja, segn la cual, la mano de obra percibe un salario en dlares elevado, pero con capacidad adquisitiva interna baja, Esto se debe a la apreciacin de la moneda, simultneo con un incremento internos de precios mayores que la inflacin mundial. Tal situacin configura un estado de cosas en que los salarios internos son bajos desde el punto de vista de su poder adquisitivo interno, pero altos si se les expresa en dlares; o sea, al mismo tiempo, los salarios son insuficientes para sostener una demanda interna robusta y 50 CONEP 51. muy altos como para permitir el incremento sustancial de la contratacin de fuerza de trabajo en actividades sometidas a la competencia externa.Salario minimo mensual en paisesde America Latina y Asia En dolares US$ America Latina Chile 248.95 Rep. Dom. 228.01 Costa Rica226.00 Venezuela 217.17 Paraguay215.24 Argentina 202.85 Colombia187.84 Brasil169.66 Peru157.06 Honduras154.00 El Salvador 151.00 Ecuador 150.00 Guatemala 131.30 Mexico107.66 Nicaragua72.00 Asia India 108.01 China89.32 Pakistan 42.28 Con tipo de cambio que se ajusta con fuerte rezago con respecto a la evolucin de los precios internos, y con precios internos ms altos que el promedio mundial, todas las actividades econmicas pierden competitividad, tanto las de exportacin de bienes y servicios como las dirigidas hacia el mercado interno. Esa es una de las causas eficientes del dficit tradicional que arrastra la cuenta corriente de la balanza de pagos. Y tambin la explicacin de que el negocio de importacin sea el ms rentable.De modo que el pas est llamado en un futuro no muy lejano a redefinir el alcance y metas de sus polticas, hacindolas ms explicitas y ratificando o modificando su naturaleza. Por un lado, estara la definicin de qu se quiere lograr con la aplicacin de polticas de Estado. Las metas podran ser, por ejemplo: pleno empleo, plena ocupacin de los recursos 51 CONEP 52. productivos, detener la emigracin y, por consiguiente, la inmigracin, incrementar los ingresos, alcanzar el desarrollo de los recursos humanos, entre otras. Tales metas son deseables para cualquier sociedad. Al mismo tiempo, habra que pensar en qu tipo de polticas ayudan a encaminarnos a la consecucin de esas metas, en funcin de los instrumentos disponibles como tributario, gasto pblico, tasas de inters, tipo de cambio. Y, lo que es ms importante: asegurarnos de que las polticas van en la misma direccin que las metas. 3.4.2 Tipo de cambio de paridadEn el ao 2000 el FMI public su informe sobre la economa dominicana en que mostraba que, con relacin al ao 1990, el peso dominicano mostraba una fuerte sobrevaluacin. Arriba puede verse un grfico escaneado del informe del FMI del ao 2000, en que se observa que, en comparacin con 1990, el tipo de cambio real efectivo se haba sobrevaluado en casi 30%. Esa sobrevaluacin ocurri, bsicamente, en la segunda mitad 52 CONEP 53. de la dcada pasada. Ese fenmeno ha continuado en los primeros 7 aos de este nuevo siglo. La sobrevaluacin del peso convierte al pas en muy caro en trminos de moneda extranjera y, en consecuencia, poco competitivo.Aunque con la crisis 2003-2004 la moneda nacional se depreci profundamente, la tendencia a largo plazo ha sido a la sobrevaluacin real 50 45 TCesperada40 35 30 TCobservada25 2015 10Base9193 En el grfico se ve que el tipo de cambio observado, es decir el nominal, ha estado predominantemente por debajo del tipo de cambio esperado o de paridad, que a diciembre del 2007 se situ ligeramente por encima de RD$40 por US$, mientras el de mercado ha estado rondando los RD$34 por US$. Se entiende por tipo de cambio de paridad aquel que tiene en cuenta la evolucin de los precios al consumidor, por ejemplo en Estados Unidos (principal socio comercial) y en el pas, de manera que descuenta el diferencial de inflacin entre ambos. Este tipo de cambio es neutral frente al proceso productivo, pues ni lo impulsa ni lo deprime. Tal disparidad no significa que la brecha deba ser llenada en un plazo breve ni mucho menos sbito, sino que seala la presencia de un desajuste en el sector externo, sobre todo53 CONEP 54. en la cuenta corriente, susceptible de producir movimientos de correccin que podran ser suaves o traumticos, dependiendo de circunstancias internas y/o externas. Por tanto, debiera evitarse la creacin de estos desajustes, por la experiencia traumtica que tradicionalmente han producido los movimientos correctivos. Los criterios expuestos anteriormente difieren de la posicin reciente externada por el Fondo Monetario Internacional el pasado mes de febrero del 2008, ya que este organismo considera que el rgimen cambiario flotante administrado por el Banco Central ha servido bien al pas y considera adems que la tasa de cambio del peso parece estar ampliamente en equilibrio. Tal posicin coincide, sin embargo, con otros informes del propio Fondo Monetario Internacional sobre el manejo cambiario en el pas, en que se sostena que el peso estaba apreciado. De igual manea coincide con la posicin del FMI expresada en los estudios sobre la economa mundial (WEO), en los que se seala el problema de los desequilibrios externos globales y la necesidad de que sean resueltos por varias vas, entre ellas la depreciacin de monedas como el dlar (dficit en cuenta corriente) y la apreciacin de monedas como el renmibi de China (supervit en cuenta corriente). En el caso dominicano se est produciendo un fuerte dficit en cuenta corriente.3.5 Evolucin balanza de pagos 3.5.1 Influjo de capitales vs expansin de los sectores productivosDesde hace varios decenios la balanza de pagos del pas muestra un comportamiento peculiar: la cuenta comercial, o sea exportaciones de bienes menos importaciones, cierra cada ao con un dficit ms grande. Los llamados servicios (turismo y otros) compensan parcialmente los resultados comerciales negativos, pero cada vez con menor intensidad; las remesas aumentan pero tambin a menor ritmo, adems de que son la expresin ms vvida del fracaso de una poltica integral de desarrollo; las entradas de capitales parecen enseorearse como 54 CONEP 55. manifestacin de vitalidad, pero una parte de ellas obedece en proporcin significativa a entradas especulativas que incrementan la vulnerabilidad. En resumen, nuestro sector externo depende en alta proporcin de entrada de capitales que en los ltimos aos son responsables de que las cifras hayan sido positivas, con la contraparte de que la cuenta corriente no reacciona y las remesas tienden a perder paulatinamente su hegemona. En el mundo hay regiones en las que se evidencian patrones diferenciados de ejercicio de la poltica econmica. Por ejemplo, algunos de los pases asiticos se orientan hacia patrones de consumo magros, o moderados, alto ahorro e inversin, y estmulos a la expansin de los sectores productivos, de modo que producen para todo el mundo. El resultado es supervit amplio en cuenta corriente, empleo y produccin elevados, expansin de la industria y agropecuaria con altos niveles tecnolgicos, y alta acumulacin de reservas internacionales. Su orientacin hacia el resto del mundo los hace ser competitivos. En este caso, aunque las entradas de capitales son fuertes, estn vinculadas a la expansin productiva y resultan menos determinantes que el supervit en cuenta corriente. En contraste, tambin, por ejemplo, hay otras reas en que el consumo es elevado, el ahorro y la inversin bajos; generan dficit en su cuenta corriente y la compensacin viene por el lado de la entrada masiva de capitales. Estados Unidos se encuentra en este grupo. Lo ayuda el hecho de que emite el dlar y, adems, es una economa de tamao continental, de modo que influye sobre todas las dems y no requiere tanto del concurso externo para producir y vender, salvo en lo que respecta a mantener el ingreso de capitales, lo que es, de paso, su taln de Aquiles. En Repblica Dominicana estamos alejados del modelo asitico y ms cerca del de Estados Unidos, con la diferencia de que ellos emiten el dlar y nosotros el peso, no comparables.55 CONEP 56. Vivimos, pues, en un esquema vulnerable. Sujetos a ajustes cclicos contundentes, que pueden borrar de un plumazo los avances logrados previamente. Desde ese punto de vista debiramos meditar sobre la conveniencia de redisear nuestro modo de insercin con el exterior, por lo ya explicado y para dar coherencia al aspecto formal de nuestra poltica: la firma de acuerdos de libre comercio, que deben servir para expandir y mejorar la cuenta de comercio y corriente, en vez de empeorarlas. En otras palabras, dado nuestro pequeo tamao, el resto del mundo debe ser nuestro mercado, al cual debemos insertarnos competitivamente en busca del pleno empleo e ingresos altos para la poblacin. Pero para lograrlo, todas las polticas deben dirigirse hacia ese objetivo, no hacia otros a veces de carcter poltico populista o clientelista y sin direccin definida. Veamos ahora la evolucin de la balanza de pagos en los ltimos aos, empezando por la cuenta corriente. Como se observa, la cuenta corriente es crecientemente deficitaria, salvo los aos de crisis econmica del 2003 y 2004 en que se logr un supervit, no deseable, va la contraccin del producto y la reduccin del consumo. Este ltimo caso de supervit no es d