Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio ... · 2.2.1 Impactos y principales...

Evaluación Externa 2008-2009

Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”

Informe final

Autores

Rodolfo García del Castillo

Raúl Coronilla Cruz

Claudia Mir Cervantes

Mayo, 2009

“El análisis y las opiniones y recomendaciones que se presentan en este informe son responsabilidad de los investigadores y no

necesariamente coinciden con las de la institución”


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Contenido

Siglas .................................................................................................................................................. 5

Resumen ejecutivo ........................................................................................................................... 6

1. Introducción ................................................................................................................................. 17

Capítulo 2. Descripción del programa y de sus principales resultados ................................. 19

2.1 Descripción del Programa .................................................................................................. 19

2.2 Principales resultados del Programa ................................................................................ 22

2.2.1 Impactos y principales resultados del Programa ..................................................... 23

2.2.2 Resultados en materia operativa ............................................................................... 24

Capítulo 3. Metodología ................................................................................................................ 30

3.1 Diseño de la estrategia del trabajo de campo ................................................................. 30

3.2 Recolección de Información ............................................................................................... 37

3.2.1 Investigación a Nivel Federal ...................................................................................... 37

3.2.1.1 Entrevistas .................................................................................................................. 37

3.2.1.2 Encuesta ..................................................................................................................... 38

3.2.2 Investigación a Nivel Estatal ....................................................................................... 39

3.2.2.1 Selección de Estados ............................................................................................... 39

3.2.2.2 Estructura de las visitas ........................................................................................... 43

3.2.2.3 Actores entrevistados ............................................................................................... 45

3.3 Análisis de la información ................................................................................................... 49

Capítulo 4. Resultados .................................................................................................................. 51

4.1 Descripción de la operación del Programa................................................................. 51

4.2 Descripción empírica de procesos del Programa ...................................................... 58

4.2.1 Planeación ..................................................................................................................... 60

4.2.1.1. Emisión de los documentos normativos ............................................................... 60

4.2.1.2. Asignación de presupuesto .................................................................................... 61

4.2.1.3. Firmas de Convenios de Ejecución ....................................................................... 62

4.2.2 Difusión .......................................................................................................................... 63

4.2.3 Recepción de solicitudes ............................................................................................. 63

4.2.4 Selección de beneficiarios .......................................................................................... 64

4.2.5 Producción o compra de apoyos ................................................................................ 65


3

4.2.6 Distribución y entrega de apoyos ............................................................................... 66

4.2.7 Seguimiento ................................................................................................................... 66

4.3 Análisis comparativo de procesos ............................................................................... 69

4.3.1 Planeación ..................................................................................................................... 69

4.3.2 Difusión .......................................................................................................................... 74

4.3.3 Solicitud de apoyos ...................................................................................................... 79

4.3.4 Selección de beneficiarios .......................................................................................... 86

4.3.5 Producción o compra de apoyos ................................................................................ 92

4.3.6 Distribución y entrega de apoyos ............................................................................... 95

4.3.7 Seguimiento a la utilización de apoyos ..................................................................... 99

4.3.8 Temas transversales .................................................................................................. 102

4.4 Hallazgos generales de la operación del Programa ............................................... 106

4.4.1 Problemas identificados ...................................................................................... 106

4.4.2 Buenas Prácticas .................................................................................................. 109

4.4.3 Áreas de oportunidad para la mejora de la normatividad .............................. 110

4.4.4 Valoración final de los procesos operativos ..................................................... 111

5. Conclusiones y recomendaciones ......................................................................................... 115

5.1 Conclusiones ...................................................................................................................... 115

5.2 Recomendaciones ............................................................................................................. 119

Anexo 1. Resumen de Indicadores y Matriz de Fortalezas y Debilidades .......................... 132

Anexo 2. Instrumentos de recolección de información ........................................................... 142


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Cuadros

Cuadro 1. Tipos de apoyo y distribución de los montos y porcentajes de apoyo por fuente de financiamiento ......................................................................................................... 21

Cuadro 2. Evaluaciones Externas del Programa “Tu Casa .............................................. 23 Cuadro 3. Entrevistas realizadas en el ámbito federal ..................................................... 38 Cuadro 4. Bonos y presupuesto ejercido Estado de México en el ejercicio 2008 ............. 41 Cuadro 5. Bonos y presupuesto ejercido estado de Sonora en el ejercicio 2008 ............. 42 Cuadro 6. Bonos y presupuesto ejercido estado de Michoacán en el ejercicio 2008 ....... 42 Cuadro 7. Bonos y presupuesto ejercido estado de Chiapas en el ejercicio 2008 ............ 43 Cuadro 8. Duración del trabajo de campo por estado ...................................................... 44 Cuadro 9. Fechas de realización de trabajo ..................................................................... 45 Cuadro 10. Entrevistas a beneficiarios realizadas en los estados .................................... 48 Cuadro 11. Comparación entre el funcionamiento normativo y empírico del Programa (I) 59 Cuadro 11a. Comparación entre el funcionamiento normativo y empírico del Programa (II)

..................................................................................................................................... 60 Cuadro 12. Procesos del Programa por ámbito de acción institucional ............................ 67 Cuadro 13. Características de la planeación por estado .................................................. 73 Cuadro 14. Características de la difusión por estado ....................................................... 78 Cuadro 15. Características del proceso de solicitud de apoyo por estado ....................... 84 Cuadro 16. Características del proceso de Selección de beneficiarios por estado ........... 91 Cuadro 17. Características del proceso de producción o compra de apoyos por estado . 95 Cuadro 18. Características del proceso de distribución y entrega de apoyos por estado . 99 Cuadro 19. Características del proceso de Seguimiento a la Utilización de Apoyos ...... 101 Cuadro 20. Principales problemas del Programa “Tu Casa” .......................................... 107 Cuadro 21. Valoración final de los atributos de los principales procesos del Programa “Tu

Casa” ......................................................................................................................... 112 Cuadro 22. Valoración final de los atributos de los principales procesos del Programa “Tu

Casa” por estado ........................................................................................................ 113 Cuadro 23. Recomendaciones por tipo de responsable y nivel de prioridad .................. 125

Figuras

Figura 1. Distribución de Presupuesto y Bonos por Entidad Federativa ........................... 40 Figura 2. Flujograma de los procesos del programa “Tu Casa”* ...................................... 57 Figura 3. Proceso de elección de beneficiarios en dos Instancias Ejecutoras de Sonora . 82 Figura 4. Proceso de elección de beneficiarios en el municipio de Jiquipilas, Chiapas .... 83 Figura 5. Fases para acceder a la entrega de apoyos ..................................................... 96


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Siglas

Bansefi Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros

CFS Certificado de Subsidio Federal

CIS

Cédula de Información Socioeconómica

Cofemer Comisión Federal de Mejora Regulatoria

Conavi Consejo Nacional de Vivienda

Conafovi Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda

CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la política de Desarrollo Social

CURP

Clave Única de Registro de Población

Fonhapo Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares

IA Instancia Auxiliar, Delegación estatal de Sedesol

IE

Instancia Ejecutora

MO Manual de operación del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda, “Tu Casa” 2007

MI Matriz de Indicadores del Programa “Tu Casa”

PND Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

Programa Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda, “Tu Casa”

PTA Plan de Trabajo Anual

PTC Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda, “Tu Casa”

PIT Programa Institucional de Trabajo ROP Reglas de operación del programa “Tu Casa” 2008

Sedesol Secretaría de Desarrollo Social

SIDI Sistema Integral de Información

TR Términos de Referencia de la Evaluación

“Tu Casa”

Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”

UBV Unidad Básica de Vivienda

VivAh Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva


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Resumen ejecutivo

En el presente informe se exponen los resultados de la Evaluación de Programa de

Ahorro y Subsidio para la Vivienda, “Tu Casa” (PTC), teniendo como principal referente el

ejercicio 2008. La evaluación forma parte de la prueba piloto de la metodología de

evaluación de procesos diseñada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de

Desarrollo Social (Coneval) y se ha desarrollado acorde a los Términos de Referencia

formulados por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol).

En ese marco, el objetivo principal de la evaluación consiste en realizar un análisis

sistemático de la operación del Programa “Tu Casa”, a cargo del Fondo Nacional de

Habitaciones Populares (Fonhapo), con la finalidad de conocer las características de sus

procesos, examinar sus ventajas y especificar la problemática a la que se enfrenta. Para

cumplir con este informe, Sedesol estableció un convenio con la Universidad Autónoma

Metropolitana (UAM), quien es responsable de lo expuesto en este documento.

Metodología de la evaluación

La presente evaluación contempló el análisis de información de gabinete y la realización

de trabajo de campo en cuatro estados del país: Chiapas, Estado de México, Michoacán y

Sonora. Para obtener información cualitativa se diseñaron guías de entrevista, adaptadas

de los modelos diseñados por Coneval, que se aplicaron a los diferentes actores

encargados de la implementación del Programa en los tres niveles de gobierno. La

finalidad fue conocer el funcionamiento real del Programa en los distintos ámbitos y

enriquecer el análisis con la experiencia de los entrevistados. Para ello, se contemplaron

un conjunto de procesos relevantes de acuerdo con la propuesta de Coneval: i)

Planeación; ii) Difusión; iii) Solicitud de apoyo; iv) Selección de los beneficiarios; v)

Producción o compra de apoyos; vi) Distribución de apoyos; vii) Entrega de apoyos y viii)

Seguimiento a beneficiarios posterior a la entrega de apoyos. Adicionalmente, se platicó

con beneficiarios, con el fin de captar sus opiniones y conocimientos en torno al

funcionamiento del Programa.

Para la selección de las cuatro entidades federativas se contó con información

proporcionada por Fonhapo, considerando los siguientes criterios: i). Variabilidad en el

desempeño del Programa; ii) Diversidad de esquemas normativos y formas de gestión; iii).


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Modalidades de apoyo del Programa; y iv). Nivel de actividad dentro del presupuesto

(número de bonos asignados y subsidio federal ejercido durante el año de 2008).

En el desarrollo de las visitas a los estados se contó con el respaldo logístico de Fonhapo

y Sedesol para identificar actores clave en cada unidad administrativa e integrar una

agenda viable de reuniones con los mismos. La información recabada se analizó

empleando categorías y enfoques teóricos de gestión pública, análisis organizacional y

política pública. Así se comprendió el entorno institucional del PTC y la forma específica

en que se estructura y opera a nivel central y en los diferentes estados visitados.

Descripción del Programa y de sus principales resultados

El PTC es un programa federal de cobertura nacional que opera desde el año 2003 y

tiene como antecedente el “Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva”

(VivAh) que inició operaciones en 1998. El principio básico del PTC es la

corresponsabilidad de distintos actores (federales, estatales, municipales y beneficiarios,

así como aportaciones del Organizaciones de la Sociedad Civil legalmente constituidas),

para lograr inversiones en el área de vivienda más racionales y de mayor impacto, en

zonas tanto urbanas como rurales, con dos tipos de apoyo: Unidad Básica de Vivienda

(UBV) y Ampliación o Mejoramiento. Así, el objetivo general del Programa es mejorar las

condiciones de vida de la población que vive en pobreza patrimonial 1 mediante el

otorgamiento de un subsidio federal, para adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda.

Desde el año 2002, el Programa y su antecesor inmediato (VivAh) son objeto de

evaluaciones externas. Dichas evaluaciones establecieron entre sus propósitos

determinar en qué medida se cubrieron los objetivos propuestos a través de la medición

de sus impactos, así como el monitoreo de los principales procesos y la forma de

operación del Programa, detectando problemas y formulando opciones de solución.

De acuerdo con la información que arrojan estas evaluaciones, el Programa ha entregado

un total de 864,389 acciones de vivienda por lo que es de esperarse el logro de ciertos

impactos en la población beneficiada. De esta forma, la Evaluación de Impactos 2005

(que abarcó el periodo 2003-2005) mostró, a través de la encuesta de satisfacción de

beneficiarios, que la vertiente de ampliación y mejoramiento tiene impactos positivos en la

calidad de vida de la población. Por otro lado, no se encontraron impactos en variables

1 La pobreza patrimonial se refiere a personas con ingresos menores a los necesarios para cubrir las necesidades básicas de vestido, calzado, vivienda y transporte público.


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importantes como salud, asistencia a la escuela, oferta laboral y patrones migratorios.

Asimismo, en la encuesta de satisfacción de beneficiarios 2006 (incluida en la Evaluación

Externa del mismo año) se encuentra que los habitantes de las viviendas las califican

como útiles para cambiar su vida y progresar socialmente con 8.88 en una escala de 10

puntos.

Respecto al diseño e implementación del Programa, los resultados indican que ha

mejorado a lo largo del tiempo y que muchos de los problemas encontrados en las

evaluaciones iniciales se subsanaron en los siguientes ejercicios. Existe evidencia de que

los responsables del Programa han tomado en cuenta los hallazgos de las evaluaciones

externas para modificar reglas de operación y ajustar los procesos operativos buscando

su mejora continua. A pesar de ello, persisten áreas de oportunidad en materia de

planeación, focalización, calidad y en la entrega oportuna de las acciones de vivienda. A

continuación se exponen los principales hallazgos de la presente evaluación.

Hallazgos de la evaluación

Planeación

Los procesos de planeación del PTC se orientan principalmente al cumplimiento de las

metas operativas anuales, pero su influencia es limitada en la orientación estratégica del

Programa. A nivel central, el principal instrumento de planeación es el Plan Institucional

de Trabajo (PIT), pero éste no constituye una guía general del Programa ni brinda una

base común de aplicación de recursos para los diferentes actores en los estados. La

ausencia de un diagnóstico en el marco del Programa acerca de la problemática de

vivienda y las características socio-económicas de su población objetivo, acentúan las

limitaciones de los procesos de planeación. Sin embargo, este último estudio se está

implementando en la actualidad por lo que es previsible que pronto se cuente con

información muy importante para el desarrollo de esfuerzos en este tema.

Para las Instancias Ejecutoras, el principal instrumento de planeación es el Programa de

Trabajo Anual (PTA), en el cual se enlistan los apoyos económicos y las acciones

específicas a realizar en cada ejercicio. Empero, para la mayoría de las Instancias

Ejecutoras, el PTA es más un trámite normativo que un instrumento para delinear

prioridades y líneas de acción por región o localidad. En este sentido, los criterios

principales para dirigir la operación del Programa son la experiencia histórica y la

disponibilidad financiera en cada ciclo operativo. Las múltiples versiones del PTA que se


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generan en el mismo ejercicio, diluyen el impacto de este instrumento como orientador de

la actividad de la Instancia Ejecutora y su versión final expresa principalmente el resultado

de los acuerdos logrados o las eventualidades en la operación.

Por otro lado, la Matriz de Indicadores desarrollada por Fonhapo no ha permeado en las

estructuras operativas de los tres niveles de gobierno, por lo cual a la fecha, tiene un

impacto reducido en los procesos de planeación y operación del Programa.

Difusión

El proceso de difusión es limitado en los tres órdenes de gobierno participantes en el

PTC. La actividad principal –conforme a la norma- se observa en el nivel federal a través

de Fonhapo, organismo que cuenta con un área encargada de estructurar las acciones de

comunicación del Programa. En los estados y municipios se identifican esfuerzos

limitados en la difusión de “Tu Casa”. Asimismo, existen algunas barreras para que éstos

alcancen su máximo potencial, ya que no se observan esfuerzos complementarios de

difusión a nivel nacional con las pocas acciones de estados y municipios. Además, el

personal de las delegaciones de Sedesol y del gobierno estatal no siempre distribuye los

materiales de difusión producidos por Fonhapo con la eficacia requerida. Finalmente, y

más importante, los mismos funcionarios de Fonhapo reconocen que los mensajes no son

del todo adecuados a las características y requerimientos de la población objetivo de “Tu

Casa”, especialmente para los segmentos de más bajos recursos.

Es importante señalar que el proceso de difusión requiere una mejor coordinación entre

las estructuras operativas del Programa. Al interior de Fonhapo, esta coordinación es

necesaria entre las áreas de comunicación social, la de planeación y la de operaciones.

Con los estados, es conveniente mejorar la coordinación en materia de difusión entre el

área de comunicación social de Fonhapo, con las distintas Instancias Ejecutoras y con las

Instancias Auxiliares del país. Además, se requiere sensibilizar a los responsables de “Tu

Casa” sobre el hecho de que una mayor difusión favorecerá que la población con

menores recursos y poca información puedan acceder al Programa.

Solicitud de apoyos

En este proceso se advierte que no existen periodos específicos de recolección de

información por parte de las IE. Con ello mantiene una cantidad suficiente de demandas

para inscribir en “Tu Casa” para cuando se abra la convocatoria del ejercicio anual.


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Incluso, existen algunos casos en que la Instancia Auxiliar recaba esa información durante

el mes de diciembre y la presenta a Fonhapo al inicio del año siguiente, con lo que se

asegura el volumen de demanda a nivel estatal y local. Ello provoca un proceso de

“primero en tiempo, primero en derecho” y, por tanto, se obstruye una competencia entre

las solicitudes recibidas, ya que las últimas tienen menores posibilidades de ser

aceptadas.

Se considera, por otra parte, que la CIS cumple el objetivo para el cual fue generada, es

decir, recabar información socioeconómica relevante del solicitante para su posterior

valoración. Actualmente, 19 preguntas de las 41 que integran esta cédula se emplean

para determinar la elegibilidad del beneficiario para el programa “Tu Casa” y el resto tiene

fines estadísticos y de identificación del solicitante.

En este proceso existe el margen para mejorar el Programa, con un mayor número de

ventanillas habilitadas, con períodos específicos de recepción de solicitudes y

capacitando a funcionarios de ventanillas para considerar la recepción de solicitudes de la

población con menores ingresos. Mejorar la coordinación institucional es otro ingrediente

a considerar.

Selección de beneficiarios

El SIDI efectúa una revisión automática y estandarizada de las solicitudes capturadas en

cada entidad federativa por las Instancias Auxiliares, sin embargo, la preselección que

realizan las Instancias Ejecutoras es el proceso decisivo para determinar cuáles

solicitantes serán beneficiados por el Programa. En efecto, las Instancia Ejecutora solo

entregan para ser capturadas, las CIS que previamente han sido elegidas del conjunto de

demandantes de acciones de vivienda y no el total de la demanda encontrada. En este

sentido, es importante que las Instancias Auxiliares verifiquen que no se contravenga lo

dispuesto en la normatividad y que no se generen efectos negativos como regresividad,

selectividad en la elección, aplicación de criterios poco claros, imparcialidad en el

otorgamiento de beneficios o contaminación política.

De igual modo, por la dificultad de delimitar la población objetivo y por la característica de

participación económica de los beneficiarios en el financiamiento de las acciones de

vivienda, ha sido complicado llegar a la población más pobre.


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Por otro lado, el flujo de información entre las delegaciones estatales y Fonhapo ha

mejorado sensiblemente en el último año, especialmente porque dichas Instancias

Auxiliares se han reforzado con personal para la captura y manejo de información

(contratado con los gastos indirectos). Sin embargo, el flujo de información desde las

Instancias Auxiliares hacia las Instancias Ejecutoras no siempre es ágil, especialmente

con las del ámbito municipal. En esta parte del proceso, los márgenes de mejora

requieren de la disposición de la red de Internet entre todos los organismos involucrados

en este Programa y del equipo de cómputo actualizado con un funcionamiento eficiente.

En este proceso, la atención de las autoridades federales se debe centrar en reducir

errores de inclusión y exclusión de beneficiarios. La información es un elemento básico

para ello y el potencial del SIDI permite una selección de beneficiarios más objetiva.

Una línea de acción que tiene que ver con asegurar una operación más eficiente del

Programa es provocar un cambio en el arreglo institucional de las estructuras operativas.

Por un lado, existe la posibilidad de iniciar un proceso de negociación interinstitucional en

el que se replanteen, ante las autoridades de Sedesol, las formas actuales de

coordinación y desempeño de las delegaciones con el fin de asegurar la calidad en los

procesos operativos y el cumplimiento de los fines del Programa. Otra opción, es que

Fonhapo instituya con base en los montos presupuestales actuales de los gastos

indirectos, representaciones propias en las distintas entidades federativas con el fin de

atender directamente la agenda de temas relacionados con el Programa.

Esta ampliación de la capacidad operativa de Fonhapo le permitiría establecer vínculos

directos con las Instancias Ejecutoras y otros actores involucrados a nivel regional y

municipal y mejorar la calidad de un conjunto de procesos que actualmente son llevados a

cabo por las delegaciones de Sedesol.

Producción o compra de apoyos

Aunque este proceso se lleva a cabo parcialmente por parte de las Instancias Ejecutoras,

se detectaron prácticas relevantes que brindan certidumbre a los beneficiarios. Por

ejemplo, en municipios del Estado de México y Michoacán se apreciaron compra de

materiales en volumen, para reducir el precio de adquisición y asegurar la calidad de los

materiales.


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En otros casos, como en el del Instituto Municipal de Vivienda de Morelia, se incide desde

la selección de los terrenos donde se va a construir, considerando ubicaciones acordes al

ordenamiento territorial del municipio y la certeza jurídica del terreno para los

beneficiarios. Una estrategia similar se observó con la Promotora Inmobiliaria del

Municipio de Hermosillo, donde además de lo anterior, se incide en la construcción de

viviendas con características de una muy buena calidad.

En contraste se apreciaron experiencias, como la del Instituto Estatal de Vivienda de

Michoacán, en ciclos anteriores a 2008, con la construcción de viviendas que nunca se

concluyeron y que desde su origen presentaban problemas de diseño y calidad de

materiales. Por tanto, estas UBV se encuentran sin habitar y en litigio.

Cabe resaltar que prácticamente todas las solicitudes pasan por los procedimientos

definidos en la normatividad y los análisis se realizan de manera individual. Del mismo

modo, en la ejecución de las obras se observó amplia autonomía institucional, por lo que

las presiones de los grupos sociales tienen una influencia mínima en estos procesos.

Distribución y entrega de apoyos

El mecanismo para la entrega de los apoyos se considera eficiente. Esto se debe a que

los bonos representan un documento de gestión centralizada que favorece la agilidad del

proceso y la transparencia en la entrega de recursos públicos.

Por lo general, la distribución y entrega de pisos, techos y ampliaciones se entregaron en

tiempo y forma, al momento de firmar el acta de entrega recepción respectiva. Las

entregas tardías o incompletas se identificaron en las acciones financiadas con

ampliaciones presupuestales no previstas que se distribuyeron a fines de 2008, por lo que

se trata de un evento extraordinario. En el caso de la UBV la entrega generalmente se

efectúa en un lapso más amplio, por las condiciones generales de construcción, que

corresponden normalmente a proyectos más complejos.

Finalmente, también se detectó que el contenido del acta de entrega recepción es poco

conocido por los beneficiarios. Por ello, una buena parte desconoce su derecho a

presentar inconformidades y, en su caso, a demandar las adecuaciones correspondientes.


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Seguimiento a la utilización de apoyos

Este proceso se ha considerado relevante mientras la acción de vivienda está

realizándose, por lo que suelen participar las Instancias Ejecutoras, con el apoyo de la

Instancia Auxiliar. Sin embargo, fueron escasos los casos en que se realiza seguimiento a

las acciones de vivienda ya entregadas. Aún cuando se tiene información de que existen

algunas viviendas abandonadas y que se dan lugar algunas irregularidades que

ameritarían una intervención institucional, la implementación de los mecanismos previstos

como declararlas en abandono u otorgarlas a otro beneficiario, resulta complicada, por lo

que en este tema quedan márgenes de intervención importantes.

Tampoco se detectaron mecanismos claros para recibir quejas u observaciones por parte

de los beneficiarios ni existen áreas administrativas, independientes de la operación del

Programa encargadas de atender eventuales irregularidades. La operación de la

Contraloría Social tiene un avance heterogéneo, en general incipiente, pero con potencial

de incidir positivamente en el desempeño del Programa.

Temas Transversales

Un problema que impacta transversalmente la operación reside en la entrega de los

gastos indirectos, ya que suelen retrasarse, afectando la eficiencia del Programa. Este

comportamiento se explica por diversos efectos, primero, el plazo en que es entregado el

presupuesto correspondiente por parte de la SHCP, segundo, el tiempo en que Fonhapo

libera estos recursos y los entrega a la Coordinación de Delegaciones de Sedesol y

finalmente, el plazo en que esta instancia los hace llegar a cada delegación. Este retraso

incide en pagos de honorarios tardíos, y limitantes para actividades de seguimiento, entre

otras.

A la par, se observó durante el trabajo de campo, que existen presiones operativas

cuando se da un incremento en los montos de inversión originalmente contemplados y no

se realiza un ajuste proporcional en los gastos indirectos. Esto obliga a los responsables

del Programa a cumplir con un mayor nivel de actividades administrativas con la misma

disposición de recursos producto de los gastos indirectos recibidos originalmente.

Finalmente, algunos actores, principalmente las IE pugnan por una distribución más

equilibrada de estos gastos indirectos, para desarrollar eficientemente sus actividades.


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Con base en los hallazgos descritos, a continuación se resume la valoración de los

atributos de los principales procesos de “Tu Casa” de manera general.

Valoración final de los atributos de los principales

procesos del Programa “Tu Casa”

Proceso/Atributo Eficaz Oportuno Suficiente Pertinentes

1. Planeación Sí Sí No Sí

2. Difusión No No No Sí

3. Solicitud de apoyo Sí Sí Sí Sí

4. Selección de los beneficiarios Sí Sí No Sí

5. Producción o compra de apoyos Sí Sí Sí Sí

6. Distribución y entrega de apoyos Sí Sí Sí Sí

7. Seguimiento a la utilización de

apoyos

No No No No

Fuente: Elaboración propia

Recomendaciones

El PTC dispone de experiencia, de un equipo humano amplio y capacitado, recursos

estratégicos y de múltiples avances respecto a su versión original, que lo ubican en una

posición privilegiada para enfrentar los retos identificados en este informe de evaluación,

así como en otros precedentes. En ese marco a continuación se exponen las principales

recomendaciones de esta evaluación.

Planeación

• Elaborar un diagnóstico sobre el tema de la vivienda entre la población en pobreza

patrimonial y delimitar la problemática a atender, para lo cual ya existen iniciativas

concretas.

• Establecer un sistema de planeación de gran visión, con metas de corto, mediano

y largo plazos, para incidir en la definición del presupuesto en todos los niveles de

gobierno y establecer puntos de llegada del Programa. A esto se deben asociar

esquemas de medición y seguimiento apropiados.

• En la medida que se avance en la cuantificación y caracterización de la población

objetivo, fomentar la progresividad en la asignación de los recursos entre estado y


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beneficiarios. A la par, garantizar que los beneficiarios están en situación de

pobreza patrimonial, lo que requiere aplicar las CIS con mayor rigor.

• Resulta muy relevante definir un pari passu diferenciado con los estados para,

efectivamente, contribuir a atenuar las diferencias regionales del país.

• Es necesario afinar los instrumentos de planeación del Programa, a través de:

mayor calidad de los PTA y reduciendo el número de cambios que se puedan

realizar en ese documento; incluir en el PIT lineamientos que puedan servir como

parámetros en la toma de decisiones de las Instancias Ejecutoras. Profundizar el

conocimiento y empleo de la MI del Programa.

• Mediante procesos participativos para modificar ROP, reforzar de manera continua

los esquemas de coordinación, seguimiento, supervisión y control entre las

instancias involucradas en el Programa y los incentivos y sanciones de su

desempeño.

Difusión

• Impulsar procesos de coordinación para la difusión del Programa entre las áreas

responsables de este aspecto de la operación en Fonhapo, con las Instancias

Ejecutoras y las Instancias Auxiliares de los distintos estados.

• Profundizar los esfuerzos en difusión para ampliar sus alcances y focalizar sus

efectos para que llegue a la población objetivo. Se requiere adaptar mensajes y

medios empleados para una mejor recepción por parte de la población objetivo.

Solicitud de apoyos

• Delimitar periodos de recepción de solicitudes y favorecer una competencia única

entre todos los solicitantes para coadyuvar a una selección más pertinente de los

beneficiarios.

• La eficiencia del Programa puede aumentar al otorgar a las Instancias Ejecutoras

o parte de ellas, facultades para capturar CIS en el SIDI y para generar listados de

solicitantes acreditados, con supervisiones aleatorias de las Instancias Auxiliares.

Ello debe acompañarse de incentivos para capturar todas las solicitudes recibidas.


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• Para mejorar la selección de beneficiarios del Programa, se requiere incrementar

el número de CIS capturadas en el SIDI por parte de las Instancias Ejecutoras.


• Fortalecer la iniciativa de varias IE para proporcionar proyectos arquitectónicos,

conforme a las necesidades y posibilidades de los beneficiarios y que permitan

finiquitar obras funcionales y de buena calidad.

• Mantener y ampliar las licitaciones públicas para obtener materiales, equipo y

acciones de vivienda en las mejores condiciones, mejorando los procesos de

supervisión de dichas acciones a fin de garantizar el apego a la normatividad.


• Mejorar la transferencia de información a los beneficiarios en torno a los criterios

de selección, sus derechos y obligaciones, así como las instancias por las que

pueden canalizar sus comentarios y quejas. Aunado a lo anterior, promover un

nuevo impulso a la acción de las instancias de Contraloría Social en las entidades.

• Implementar esquemas de seguimiento después de la entrega de los apoyos, con

el fin de tener elementos sobre el uso que se le da a las acciones de vivienda y el

impacto en el nivel de vida de los Beneficiarios.

• Reforzar la acción de las instancias de Contraloría Social en las entidades,

dotándolos de atribuciones y recursos para que puedan realizar sus acciones de

seguimiento, sin convertirse en un eslabón que burocratice el proceso.

Temas Transversales

• En cuanto a las Instancias Auxiliares, es necesario asegurar una plantilla de

personal suficiente y un equipamiento básico adecuado para la operación del PTC.

• Llevar a cabo un estudio sobre la eficiencia en el uso de los gastos indirectos de

los tres niveles de gobierno.

• Es indispensable realizar un estudio que muestre la viabilidad de la creación de

oficinas estatales de Fonhapo y que ofrezca una estrategia de implementación del

proceso.


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Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio para

la Vivienda, “Tu Casa”

1. Introducción

En este informe se presentan los resultados de la Evaluación de Procesos 2008 del

Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda, “Tu Casa” (PTC). La evaluación forma

parte de la prueba piloto de la metodología de Evaluación de Procesos diseñada por el

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) y se ha

realizado de conformidad con los Términos de Referencia (TR) emitidos por la Secretaría

de Desarrollo Social (Sedesol) en cumplimiento de lo establecido por el mismo Coneval.

Es importante señalar que si bien el análisis abarca únicamente el ejercicio 2008, el

proceso de evaluación se realizó durante 2008 y 2009 por lo que en el trabajo de campo

se observaron procesos y acciones del ejercicio fiscal de este último año.

El objetivo general de la evaluación es realizar un análisis sistemático de la operación del

Programa con la finalidad de conocer las características de sus procesos, examinar sus

ventajas y especificar la problemática a la que se enfrenta. Adicionalmente, los objetivos

específicos son los siguientes:

� Describir la operación del Programa por medio de sus procesos operativos en los

distintos niveles en que se llevan a cabo;

� Valorar la medida en que los procesos operativos del Programa son eficaces,

oportunos, suficientes y pertinentes para el logro de sus objetivos;

� Identificar y describir los problemas que obstaculizan la operación del PTC, así

como las buenas prácticas que fortalecen la capacidad de operación del mismo;

� Determinar la medida en que los procesos manifestados en la normatividad del

Programa son adecuados y aplicables o bien deficientes o insuficientes para lograr

los objetivos planteados;

� Determinar los factores principales que permitan obtener los elementos para

definir la readecuación tanto de las reglas de operación como de los procesos

operativos en la práctica.


18

� Retroalimentar al CONEVAL con respecto a los instrumentos de evaluación y la

disponibilidad y calidad de la información necesaria para la evaluación, a fin de

que se modifiquen los Términos de Referencia de la Evaluación de Procesos de

los Programas Federales.

La metodología empleada incluye el análisis de gabinete y de información recabada

mediante trabajo de campo. Con ello, se busca comparar lo establecido en la

normatividad del Programa con la implementación que en la práctica se realiza. Se ha

empleado el modelo de procesos establecido por el Coneval, que incluye los siguientes

temas: planeación, difusión, solicitud de apoyos, selección de solicitudes, producción de

apoyos, distribución, entrega y finalmente, seguimiento de los apoyos. Además del

presente informe, se han capturado, en el sistema informático previsto para el efecto por

el mismo Coneval, un conjunto de datos e información recabada durante la investigación.

El informe se integra de la siguiente manera: en el Capítulo 2 se presenta una descripción

general del Programa y de sus principales resultados, con base en los hallazgos de

anteriores ejercicios de evaluación externa. Posteriormente, en el Capítulo 3 se detalla la

metodología de evaluación, los hallazgos de ésta son el objeto del Capítulo 4 y

finalmente, en el Capítulo 5 se exponen las conclusiones y recomendaciones.


19

Capítulo 2. Descripción del programa y de sus principales resultados

En este apartado se describen las características más relevantes del Programa y se

exponen sus principales resultados. Lo primero, se fundamenta en las Reglas de

Operación correspondientes al ejercicio 2008 y lo segundo en los hallazgos de

evaluaciones externas del programa realizadas en años anteriores.

2.1 Descripción del Programa

El Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa” (PTC) es un programa

federal de cobertura nacional que opera desde el año 1998, inicialmente bajo el nombre

de “Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva” (VivAh), posteriormente,

desde el año 2003, operó con el nombre de “Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para

la Vivienda, “Tu Casa” y a partir del año 2008 con el nombre actual. La Ley General de

Desarrollo Social constituye el marco general del PTC, el cual define como su objetivo

mejorar las condiciones de vida de la población que vive en pobreza patrimonial 2

mediante el otorgamiento de un subsidio federal, para adquirir, edificar, ampliar o mejorar

su vivienda.

El Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo) es responsable de

coordinar a nivel nacional al PTC (Instancia Normativa) y, por diseño, el esquema de

ejecución es federalizado, lo que implica que los gobiernos estatales (generalmente a

través de los Institutos de Vivienda) y municipales participen en la operación como

Instancias Ejecutoras. Las delegaciones de Sedesol fungen como Instancias Auxiliares de

Fonhapo en cada entidad federativa.

Otro aspecto central del diseño del Programa es la corresponsabilidad, ya que se prevé

que los recursos destinados a cada acción de vivienda provengan tanto de fuentes

federales, estatales y/o municipales y de los beneficiarios, como de aportaciones de

Organizaciones de la Sociedad Civil legalmente constituidas. La premisa básica del

Programa es que la concurrencia de recursos presupuestales fomenta la

corresponsabilidad de los distintos actores y bajo esa lógica pueden lograrse inversiones

más racionales y de mayor impacto.

2 La pobreza patrimonial se refiere a personas con ingresos menores a los necesarios para cubrir las necesidades básicas de vestido, calzado, vivienda y transporte público.


20

La cobertura del Programa es nacional, tanto en zonas urbanas como rurales. Las

acciones se destinan al conjunto de población en situación de pobreza patrimonial que

necesita apoyo para adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda actual. El Programa,

de acuerdo con las Reglas de Operación, brinda prioritariamente atención a las personas

pertenecientes a grupos vulnerables, a habitantes de zonas declaradas de riesgo natural,

de municipios catalogados como Zonas de Atención Prioritaria y, finalmente, a los

residentes de polígonos Hábitat de Sedesol.

El PTC brinda dos tipos generales de apoyo: Unidad básica de Vivienda (UBV) y

Ampliación o Mejoramiento. La aportación federal es un subsidio a fondo perdido, la del

gobierno estatal y/o municipal puede ser subsidio o crédito y la aportación del beneficiario

puede ser monetaria, en especie o mano de obra. Las definiciones, montos y porcentaje

de subsidio de estos dos tipos de acción son distintos en el ámbito rural y urbano como se

muestra en el Cuadro 1.


21

Cuadro 1. Tipos de apoyo y distribución de los montos y porcentajes de apoyo por fuente de financiamiento

Zona Modalidad Descripción Aportaciones

Monto de subsidio federal (hasta)

De gobiernos estatal o

municipal

Del beneficiario

Urbana Unidad Básica de Vivienda (UBV)

La vivienda que cuenta con una superficie mínima construida de 25 m2, con una altura mínima interior de 2.40 m y con un volumen mínimo de 60.00 m3; que incluye al menos, un cuarto habitable de usos múltiples, una cocina, un cuarto de baño con regadera, excusado y lavabo dentro o fuera de él. Debe situarse en un lote de 90 m2 como mínimo, contar con la posibilidad de crecimiento futuro y debe estar construida con materiales y sistemas que garanticen una vida útil de por lo menos 30 años.

$50,000.00 Un apoyo de por lo menos igual al

valor de la aportación

federal.

$8,250.00

Rural Unidad Básica de Vivienda

Rural (UBVR)

La vivienda que cuenta con una superficie mínima construida de 25 m2, con una altura mínima interior de 2.40 m y con un volumen mínimo de 60.00 m3; que incluye al menos, un cuarto habitable de usos múltiples, un baño y una cocina. El baño puede ser sustituido por una letrina, que puede estar adosada o no a la construcción principal. Debe estar construida con materiales y sistemas que garanticen una vida útil de por lo menos 30 años.

$37,500.00 Mínimo de 20% del

valor total de la

acción de vivienda.

$1,650.00

Urbana Ampliación o Mejoramiento

$17,500.00 Un apoyo de por lo menos igual al

valor de la aportación

federal.

Al menos el 10% del

valor total de la acción de vivienda.

Rural Ampliación o Mejoramiento

$13,500.00 Mínimo de 20% del

valor total de la

acción de vivienda.

Al menos el 5% del valor

total de la acción de vivienda.

Fuente: Elaborado con base en las ROP 2008 del PTC.


22

La mecánica operativa y principales procesos del Programa se presentan en el Capítulo 4.

Sin embargo, vale la pena señalar que, conforme a la normatividad vigente, para obtener

los apoyos del Programa los potenciales beneficiarios deben hacer una solicitud explícita,

mediante el llenado de una cédula de información e ingresarla en las ventanillas previstas

por las instancias ejecutoras. Posteriormente, se realiza un proceso de análisis de

elegibilidad con base en criterios y variables definidas ex ante. El resultado del proceso de

selección es notificado a los solicitantes y se inicia el proceso de entrega de recursos,

construcción y entrega de las acciones de vivienda.

2.2 Principales resultados del Programa

El PTC ha sido objeto de diversas evaluaciones externas desde el año 2002, con base en

los lineamientos establecidos por la Secretaría de Desarrollo Social. Entre los objetivos de

dichas evaluaciones se encuentra la determinación de la medida en que se han logrado

los objetivos propuestos y generado los impactos esperados, el monitoreo de los procesos

y forma de operación del Programa, la detección de problemas y la búsqueda de

soluciones. Más adelante en esta sección, se presentan los hallazgos de algunas de las

evaluaciones externas realizadas en años anteriores que se incluyen en el Cuadro 2.


23

Cuadro 2. Evaluaciones Externas del Programa “Tu Casa

Año Evaluado

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Institución Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)

Fundación Mexicana para la Salud A.C.

El Colegio de México

El Colegio de México

Universidad de California en Berkeley e Instituto Nacional de Salud Pública

El Instituto Nacional de Salud Pública

Centro de Investigación y Docencia Económicas

Coordinador (a)

N.D. Gregorio Martínez Narváez

Gerardo Esquivel Hernández

Gerardo Esquivel Hernández

Dr. Paul Gertler

Juan Pablo Gutiérrez

Dr. David Arellano Gault

Tipo de evaluación

Evaluación externa

Evaluación externa

Evaluación externa

Evaluación Externa

Evaluación de Impactos

Evaluación Externa

Evaluación de Consistencia y Resultados

Temas evaluados

Análisis de cambios de la estrategia del programa, cumplimiento de metas físicas y financieras, análisis de costos y costo efectividad

Temas relativos a la gestión del programa, cobertura y focalización, eficiencia y equidad, e impacto económico y social.

Diseño, cobertura, operación, un análisis microeconómico de los resultados del mejoramiento a la vivienda y percepción de los beneficiarios.

Diseño Cobertura Focalización Operación Resultados Satisfacción de beneficiarios.

Evaluación de impactos de las modalidades “mejoramos”, “crecemos” e “iniciamos tu casa”.

Diseño, Cobertura y Focalización, Operación y Resultados y percepción del beneficiario.

Diseño, Planeación Estratégica, Cobertura y Focalización, Operación, Percepción de la Población Objetivo y Resultados

Periodo de análisis 2002 2003 2004 2003-2005 2003-2005 2006 2007

Fuente: Actualización propia a partir del cuadro contenido en la Evaluación de Consistencia y Resultados del PTC.

2.2.1 Impactos y principales resultados del Programa

Los impactos del programa se estudiaron en la Evaluación de Impactos 2005 que abarcó

el periodo 2003-2005. En ese marco, la encuesta de satisfacción de beneficiarios de la

vertiente de ampliación y mejoramiento muestra impactos positivos en la calidad de la

vivienda y vida de quienes la habitan, especialmente en la variable relativa a calidad de la

infraestructura de la vivienda. En contraste, no se encuentran impactos en variables

importantes como salud, asistencia a la escuela, oferta laboral y patrones migratorios.

En el caso del componente denominado “Iniciamos Tu Casa”, que contempla la

adquisición de una Unidad Básica de Vivienda, se encuentran impactos positivos en

materia de mejora de la calidad del hogar y el valor de la inversión. No obstante, son de

destacarse impactos negativos reportados por los beneficiarios que manifiestan “… vivir


24

en comunidades considerablemente peores en términos de infraestructura y acceso a

servicios de salud, seguridad, y educación. Asimismo, se observan considerables

pérdidas en términos del entorno social e higiene de los hogares beneficiarios. Además,

niños de 0 a 5 años y adolescentes de 15 a 25 años en hogares tratamiento, reportan

peores condiciones de salud y mayor cantidad de comportamientos riesgosos (fumar,

beber alcohol, etc.). Por último, las madres de niños y los adultos beneficiarios reportan

un mayor nivel de depresión y estrés, menor actividad laboral, menores ingresos laborales

y ahorros, y más días laborales perdidos por enfermedad.”

A pesar de que la evaluación de impactos no encuentra resultados concluyentes en

materia calidad de vida, al considerar únicamente la encuesta de satisfacción de

beneficiarios 2006 (incluida en la Evaluación Externa del mismo año) se encuentra que los

habitantes de las viviendas las califican como útiles para cambiar su vida y progresar

socialmente con 8.88 en una escala de 103.

De acuerdo con la información provista por las evaluaciones 2002 a 2007, el Programa ha

entregado un total de 864,389 acciones de vivienda. La evaluación 2006 destaca la

importante tasa de desocupación o abandono de viviendas, que se debe a la falta de

servicios públicos o a la no conclusión de la obra, lo que obliga a cuestionar la calidad de

los apoyos entregados por el Programa. Lo anterior, se traduce en que los objetivos del

Programa no se cumplan cabalmente y que el presupuesto asignado no genere los

impactos esperados.

2.2.2 Resultados en materia operativa

En esta sección se describen los hallazgos de evaluaciones relacionadas con los

procesos y la operativa del Programa, esto con el fin de contextualizar y entender la

evolución en el diseño e implementación actual del mismo y los hallazgos de la presente

evaluación.

La evaluación 2002 muestra que en sus inicios el Programa presentaba dificultades para

cumplir con metas físicas y financieras anuales a causa principalmente de problemas en

la selección y focalización de los apoyos, la corresponsabilidad y coordinación con las

entidades federativas y elementos relacionados con la transparencia y sustentabilidad4.

3 Evaluación Externa de “Tu Casa” 2006: Evaluación de Percepciones. Pág. 165. 4 Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva 2002. Pág. 226.


25

Es decir, se encontraban problemas de falta de claridad y sistematización del proceso de

selección de beneficiarios, un importante subejercicio de recursos y un alto porcentaje de

viviendas inhabitables ya sea porque no se concluyó su construcción o porque no se les

dotó de los servicios públicos necesarios. Un tema adicional que merece destacarse es el

hallazgo de la falta de sistematización del padrón de beneficiarios, la excesiva

manipulación de la información y la dificultad para el análisis transversal de las variables

(60) contenidas en la cédula que cada beneficiario llenaba como parte de la solicitud para

acceder al Programa.

De la evaluación 2003 5 destaca que la metodología empleada permitió “evaluar la

eficiencia funcional del programa, el control operativo que tiene el Fonhapo del mismo y

los elementos de gerencia para el proceso de toma de decisiones.”

Entre los hallazgos destacan los siguientes:

• En cuanto al cumplimiento de los objetivos del Programa, éste no coadyuvaba en

gran medida a sobrepasar el umbral de pobreza de los beneficiarios. Se

detectaron errores de inclusión y una proporción importante de beneficiarios

inconforme con los beneficios obtenidos al no percibir mejoras sustanciales en su

calidad de vida.

• En materia de diseño, el Programa preveía tiempos para la entrega del aporte de

los beneficiarios que resultaban cortos, dado que su flujo de ingresos no les

permitía generar el ahorro suficiente.

• Se encontró que en oficinas centrales, la operación en general se apegaba a las

Reglas de Operación, sin embargo, no se cuenta con manuales de organización o

procedimientos, con programas operativos calendarizados ni con programas de

supervisión y evaluación.

• De manera general, se encontraron mayores dificultades a nivel de las

delegaciones estatales. No se dispone de herramientas administrativas y no se

recibe capacitación específica para la operación del Programa.

• Si bien se consideró que los indicadores de desempeño vigentes en ese ejercicio

de evaluación arrojaban resultados aceptables, se sugirió el diseño de un sistema

5 Evaluación Externa del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”, 2003. Síntesis Ejecutiva. Pág. 10-25.


26

de monitoreo, seguimiento y evaluación interna que permitiera la detección de

desviaciones y mejorar la información disponible para la toma de decisiones.

• Se observó un importante incremento en el nivel de cumplimiento de las metas

físicas y financieras, con respecto al ejercicio inmediato anterior, lo que es reflejo

de: 1) mejor planeación y 2) mejor ejecución.

• En materia de focalización de recursos se seguían presentando dificultades, ya

que en la distribución de recursos entre entidades federativas prevalecía como

criterio la capacidad de ejecución del Programa de los gobiernos estatales sobre

factores relativos al rezago en vivienda.

Los resultados de la Evaluación Externa 20046, muestran una mejoría en los procesos de

evaluación, recopilación y sistematización de la información, al mismo tiempo se aprecia

que se atendieron gran parte de las recomendaciones de la Evaluación 2003. De manera

general, se considera que el diseño de los procesos operativos es apropiado y

transparente.

Como áreas de oportunidad, se señalaban:

• La publicación tardía de las Reglas de Operación y los consecuentes problemas

administrativos y sobrecargas laborales. Además se mencionaba la ausencia de

las instancias ejecutoras en el diseño de las citadas Reglas. Al igual que en la

evaluación del año anterior los criterios de distribución de recursos entre entidades

arrojaron un resultado regresivo y se destacó nuevamente que el monto de

aportación exigido a los beneficiarios resultaba una limitante para el acceso al

Programa.

• En cuanto a la operativa, se detectaron dificultades para cumplir con el requisito de

acreditar la propiedad y la inexistencia de mecanismos para exigir la devolución de

viviendas no habitadas o subarrendadas, que son situaciones prohibidas por las

Reglas de Operación.

6 Evaluación Externa del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”: Síntesis Ejecutiva. Pág. 6-9


27

• Se observó una alta tasa de abandono de las viviendas nuevas, por lo que se

consideró que la vertiente de mejoramiento de vivienda era relativamente más

efectiva para mejorar las condiciones de vivienda.

Con respecto a la Evaluación 2006 7 , el primer hallazgo a destacar son los buenos

avances en materia de metas físicas y financieras, lo que mostró una evolución positiva

del Programa en materia de capacidad de movilización de recursos con respecto a sus

primeros años de operación. Sin embargo, al considerar el número y calidad de viviendas

efectivamente entregadas y habitadas, se encontraron importantes rezagos y problemas.

Se mantuvo la conclusión de que el Programa presenta problemas de focalización debido

a la mecánica para asignar recursos entre entidades federativas. En este caso se

profundizó además en materia de “microfocalización” señalando que la definición de la

población objetivo como “en situación de pobreza patrimonial” implicaba la inclusión de la

que se encuentra en situación de pobreza y capacidades, con lo que se diluía el foco del

Programa.

Adicionalmente, consideró que la Cédula de Información Socioeconómica que provee de

los datos necesarios para determinar la elegibilidad del potencial beneficiario era un

instrumento limitado y su aplicación inadecuada. Como resultado, la evaluación estimó

que cerca del 40% de los recursos podrían haberse destinado a hogares que no

correspondían con la población objetivo. Se observó también cierta regresividad, ya que

existía una correlación negativa entre el nivel de marginación de una localidad y el monto

de la inversión recibida.

La evaluación consideró que el diseño del Programa era válido, con algunas

modificaciones sugeridas. Se señaló que los cambios realizados eran consistentes con las

recomendaciones de evaluaciones externas, lo que una vez más demostró que el

Programa contaba con procesos de toma de decisiones que incorporan los hallazgos de

las evaluaciones.

7 Evaluación Externa de “Tu Casa” 2006: Síntesis Ejecutiva. Págs. 1-2.


28

La evaluación 20078 destacó el impacto negativo de la falta de un diagnóstico adecuado

de la problemática de vivienda en el diseño y determinación de alcances del Programa.

Existía dificultad para definir y delimitar población potencial y objetivo y desconocimiento

de la cantidad y características de las necesidades habitacionales de la población en

situación de pobreza patrimonial. Esto se traducía en problemas de focalización, de

definición de estrategias y de identificación de un punto de llegada para el Programa.

• La operativa en materia de selección de beneficiarios se calificó como adecuada,

en la medida en que los procedimientos era estandarizados y se daba un mismo

tratamiento a toda solicitud que ingresaba al sistema. Para 2007 la evaluación

encontró que “el 83.5% de los municipios en que se efectuaron acciones, el 82.7%

de las acciones realizadas y el 79.2% del presupuesto ejercido se concentran en

municipios con una proporción de población en situación de pobreza patrimonial

de media a alta”, lo que se consideró un resultado positivo. A pesar de lo anterior,

el análisis también confirmó el hallazgo de sesgos regresivos en la aplicación de

recursos: la inversión por acción en localidades de bajo nivel de marginación era

mayor que en las de alto, además de que a las primeras se les asignaba

prácticamente igual presupuesto que a las segundas.

• En materia de distribución de recursos por entidad federativa, se mantuvo el sesgo

regresivo encontrado en evaluaciones anteriores, a pesar de la inclusión en la

fórmula de distribución de variables relacionadas con pobreza y marginación. Esto

se debe a que en la práctica, independientemente de la distribución que arrojaba

la fórmula, los recursos se asignaron a las Instancias Ejecutoras que eran capaces

de movilizarlos y que contaban con recursos para aportar su contraparte de

recursos y no a los estados con mayor rezago en vivienda.

• Se encontró que dado el diseño de la operación del Programa, las posibilidades de

lograr los impactos previstos eran reducidas. Esto es así especialmente porque en

la práctica, la responsabilidad de Fonhapo se entiende y opera con el objetivo de

entregar recursos a los estados y no con el de entregar acciones de vivienda a los

beneficiarios. En ese sentido, existe el reto de tener un mayor control y supervisión

8 Evaluación de Consistencia y Resultados 2007 del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda “Tu Casa”: Resumen Ejecutivo.


29

sobre las instancias ejecutoras y de conseguir la alineación de incentivos de las

distintas partes involucradas en la operación, para lograr el cumplimiento de los

objetivos centrales del Programa.

A partir de esta exposición de los principales hallazgos, tanto a nivel de impactos en la

población beneficiaria, como a nivel de resultados de los procesos operativos, se concluye

lo siguiente:

• El Programa ha contribuido a mejorar las condiciones habitacionales de la

población en situación de pobreza patrimonial beneficiada.

• Los impactos en materia de mejora de la calidad de vida de dicha población son

insuficientes.

• El diseño e implementación del Programa ha mejorado a lo largo del tiempo.

Existe evidencia de que se han empleado los hallazgos de las evaluaciones

externas para modificar reglas de operación y procesos operativos con éxito. A

pesar de ello, se mantienen áreas de oportunidad en materia de focalización y de

calidad y oportunidad de las acciones de entrega de vivienda.

• El establecimiento y aplicación de sanciones e incentivos positivos a las Instancias

Ejecutoras es una tarea pendiente, de la cual depende en última instancia el logro

de los impactos previstos por el Programa.

Con esta información como antecedente, en los siguientes dos capítulos se detallan la

metodología de la evaluación de procesos 2008 y los principales resultados de la misma

respectivamente.


30

Capítulo 3. Metodología

En este apartado se describe la metodología empleada en el trabajo de evaluación. Se

detalla la estrategia de la investigación en campo tanto a nivel central como en los

estados de la República y se exponen los criterios considerados para la selección de los

estados y de las Instancias Ejecutoras que se visitaron para obtener información. En el

anexo dos de este documento, se incluyen los instrumentos específicos que se emplearon

con esos fines. También se listan los actores entrevistados en cada lugar visitado.

3.1 Diseño de la estrategia del trabajo de campo

Para este estudio se emplea una metodología que hace énfasis en el análisis empírico del

Programa con el fin de obtener un entendimiento a profundidad de su dinámica y la

descripción de sus principales características. En este sentido, el trabajo de campo se

considera la fuente más importante de información para la evaluación del PTC ya que, la

observación directa de los procedimientos y actividades, complementada con el contacto

directo con los actores clave de la operación, proporcionan al evaluador información

indispensable para llegar a conclusiones sistematizadas y sustentadas.

Por tal razón, como parte de la evaluación, se llevó a cabo una etapa de colecta de

información cualitativa en campo en la que el principal instrumento de obtención de

información fue la entrevista a los responsables directos de los distintos procesos

operativos y a los beneficiarios. La finalidad fue conocer el funcionamiento real del

Programa, y enriquecer el análisis con el conocimiento y experiencia del entrevistado. En

esta etapa, se recabaron datos en instancias responsables de la operación de “Tu Casa”

en sus diferentes ámbitos de acción, tanto en las oficinas centrales de Fonhapo, como en

cuatro estados de la República Mexicana seleccionados como muestra.

De esta manera, se realizó un conjunto de entrevistas a profundidad a actores clave y

actividades de observación directa in situ sobre el desarrollo de procesos sustanciales del

PTC. Adicionalmente, se entrevistaron algunos beneficiarios para captar sus impresiones

sobre el funcionamiento y nivel de eficacia del Programa. También fue posible, con la

visita a los estados, recolectar información documental sobre algunos procesos de “Tu

Casa”, como formatos, trípticos y cuadros estadísticos, entre otros. Es importante recordar

que en los ámbitos estatal y local se llevan a cabo funciones cuya ejecución es


31

indispensable para el logro de los objetivos del Programa, pero que no son de la

responsabilidad directa de Fonhapo.

Temas de evaluación

A continuación se describen los temas que fueron analizados en el trabajo realizado tanto

en oficinas centrales como en los estados.

Planeación del PTC

Elaboración de los planes estatales.

Fechas en las que se realiza;

Responsables;

Documentos que se generan;

Difusión y acceso a dichos documentos;

Periodo de tiempo para realizar la planeación anual del Programa.

Planeación y cumplimiento de objetivos:

Conocimiento de objetivos, propósito y normatividad del Programa.

Financiamiento adecuado (en cantidad y tiempo);

Quienes (actores o áreas) colaboran en la elaboración de la planeación;

Verificación de predios considerados para edificación de UBV;

Vinculación con los planes estatales. Procedimiento para ello.

Planeación y vinculación con el logro del fin y propósito del Programa;

Vinculación de los planes con el cumplimiento de los componentes del Programa;

Utilidad de la planeación a lo largo del año para la operación del Programa.

Planeación y matriz de indicadores:

Vinculación de la planeación estatal con la matriz de indicadores realizada a nivel

federal.

Existencia de matrices o indicadores a nivel estatal o municipal.


32

Difusión

Características de difusión:

Medios por los cuales se difunde el Programa; Difusión desde las oficinas

centrales.

Frecuencia y/o periodos de difusión del Programa;

Tiempo de anticipación para que los posibles beneficiarios puedan informarse del

programa;

Duración de las campañas de difusión del programa por parte del gobierno federal;

Persuasión del posible beneficiario de los mensajes y contenidos empleados para

buscar su apoyo.

Suficiencia del contenido del mensaje para recordar al posible beneficiario que

este programa sigue existiendo.

Eficacia de los instrumentos de difusión para que la población de mayor índice de

marginación pueda enterarse del Programa.

Adecuación de los contenidos de los distintos instrumentos de difusión respecto a

las características socioeconómicas de la población objetivo.

Adecuación del lenguaje empleado en los mensajes de acuerdo con los posibles

beneficiarios.

Tipos de formatos utilizados las campañas de difusión del Programa y las estrategias de

combinación de los mismos:

Escrito.

Auditivo.

Visual.

Audiovisual.

Electrónico.

Elementos presentes en los mensajes de difusión:

Nombre del programa.

Dependencia coordinadora.


33

Descripción del apoyo.

Periodo por el que se otorga.

Población a quien va dirigido.

Requisitos para ser beneficiario.

Fechas para solicitar el apoyo.

Faltantes de información en los mensajes.

Cambios a realizar en la difusión para mejorar el cumplimiento de metas de

difusión y del Programa.

Calificación de las metas del proceso de difusión.

Solicitud de apoyo

Mecanismos de solicitud de apoyos:

Lugar o medio a través del cual se informa de los requisitos para solicitar el apoyo

del Programa; Calidad de atención conforme al nivel de gobierno.

Listado de requisitos para solicitar el apoyo.

Verificación de formatos estandarizados para la solicitud del apoyo. Utilidad,

confiabilidad y limitaciones de la CIS. Procesamiento de la CIS.

Calidad de la información proporcionada a los solicitantes.

Puntos de recepción de solicitudes:

Accesibilidad;

Suficiencia de los puntos de recepción de solicitudes; Intervención de los tres

niveles de gobierno;

Periodo de recepción;

Horarios de recepción;

Calidad en la atención a los beneficiarios (tiempo de espera, información

proporcionada, asesoría y orientación de los funcionarios de ventanilla).


34

Selección de los beneficiarios

Procedimiento de selección:

Existencia de procedimientos estandarizados para la selección en los estados;

Mecanismos de selección a beneficiarios compatibles con la normatividad del

programa;

Criterios claros y explícitos para la selección de beneficiarios; Procedimientos para

jerarquizar solicitantes;

Cambios en el algoritmo de discriminación de solicitantes;

Procedimientos de focalización en la entrega del apoyo;

Periodo de tiempo en que se hace la selección.

Padrón de beneficiarios:

Existencia de un padrón de beneficiarios a nivel estatal o municipal;

Mecanismos de validación del padrón;

Frecuencia de validación del padrón;

Comunicado de incorporación al Programa al beneficiario:

Mecanismos a través de los cuales la población se entera de que fue aceptado en

el Programa;


Obtención de apoyos:

Mecanismos para la obtención de apoyos que serán entregados a la población;

Funcionamiento de los acuerdos con los gobiernos estatales o municipales;

problemas para la aportación que corresponde al beneficiario.

Orden de gobierno responsable de obtener los apoyos;

Personal involucrado en la obtención de apoyos;

Mecanismos de control de calidad de los bienes o servicios.

Transferencia de recursos:


35

Descripción de cómo llegan los recursos para ser entregados a los beneficiarios o

bien para la adquisición de bienes o servicios;

Responsables de la administración y entrega de recursos;

Distribución de apoyos

Descripción de los mecanismos por los cuales se envía el apoyo a los puntos de entrega:

Existencia de mecanismos estandarizados para llevar los apoyos al punto de

entrega del certificado;

Entrega de apoyos

Descripción de los mecanismos empleados para entregar apoyos a los beneficiarios:

Existencia de mecanismos estandarizados; participación de los tres niveles de

gobierno

Existencia de controles para la entrega de apoyos;

Personal adecuado en la entrega;

Corresponsabilidad:

Procedimientos estandarizados que verifiquen el cumplimiento de obligaciones por

parte del beneficiario;

Conocimiento claro de los derechos y obligaciones de los beneficiarios;

Opinión sobre la viabilidad de las corresponsabilidades (aporte del beneficiario);

Posibles presiones por parte de grupos de influencia (partidos políticos, asociación

de colonos, gobiernos estatales o municipales, entre otros) para condicionar los

apoyos.

Adecuación y claridad de los criterios de corresponsabilidad.

Punto de entrega del apoyo:

Descripción del punto de entrega;

Suficiencia y adecuación de los puntos de entrega.


36


Descripción de mecanismos para el seguimiento de beneficiarios posterior a la entrega:

Existencia de mecanismos de seguimiento después de la entrega; alcance del

seguimiento.

Descripción de los procedimientos que se llevan a cabo para el seguimiento a

beneficiarios después de la entrega;

Periodicidad con la que se da seguimiento;

Verificación de que el sistema de monitoreo (o su similar) demuestre que los

beneficiarios utilizan el apoyo.

Cobertura:

Número de beneficiarios a los que se les da seguimiento después de la entrega del

apoyo; Porcentaje de obras o acciones de vivienda que se supervisan;

Mecanismos por los cuales se seleccionan a los beneficiarios a los que se les dará

seguimiento;

Contacto con el beneficiario:

Existencia de mecanismos por los cuales el beneficiario puede quejarse y obtener

atención a sus inconformidades;

Cabe destacar que dentro de cada una las ocho secciones expuestas, se hizo énfasis en

identificar los problemas y buenas prácticas en cada entidad, caracterizando cada uno de

ellos en torno a su origen, expresión en el plano operativo, atención institucional y

principales repercusiones.


37

3.2 Recolección de Información

En este apartado se expone la estrategia para la colecta de información a nivel federal y

estatal. En el Anexo 2 se incluyen los instrumentos de colecta de información.

3.2.1 Investigación a Nivel Federal

En el ámbito federal se efectuaron entrevistas a personal directivo y operativo de Fonhapo

con la finalidad de recabar información a profundidad sobre los procesos del Programa

desde el punto de vista de la coordinación central del mismo. A este nivel, también se

recopiló información estadística sobre el desempeño del Programa en las entidades

federativas.

3.2.1.1 Entrevistas

Las entrevistas fueron programadas tomando en cuenta la disponibilidad de los

funcionarios, la mayoría de ellas de manera individual pero, en los casos en que se

consideró pertinente, se llevaron a cabo reuniones grupales (de dos personas o más

personas), a fin de entender la dinámica de áreas específicas de la estructura operativa

del Programa.


38

Cuadro 3. Entrevistas realizadas en el ámbito federal

Fuente: Elaboración propia.

3.2.1.2 Encuesta

Adicionalmente a las entrevistas, se aplicó una encuesta a 20 funcionarios de Fonhapo a

nivel central, con la finalidad de tener información sobre el grado de conocimiento de los

empleados del Fideicomiso sobre la Matriz de Indicadores desarrollada por el área de

planeación durante el ejercicio 2007. Para ello, se eligió al azar personal que se

encontraba en su lugar de trabajo más los propios entrevistados.

En esta encuesta se preguntó:

a) ¿Conoce usted la Matriz de Indicadores del Programa “Tu Casa”?

De responder No, termina la encuesta. De responder Sí pasa a la siguiente:

b) ¿Conoce los elementos que la integran?

c) ¿Conoce usted las funciones de esta matriz?

Áreas/tema Responsable Personal complementario

Duración Fecha de realización de

entrevistas

Recepción de solicitudes Yanette Zamorategui Rodríguez

Distribución de los apoyos Alfonso Cruz CruzEntrega de acciones de vivienda

SeguimientoRaúl Mendoza Izquierdo

Lorenzo Vargas LaraArq. Jaime Rangel (zona centro)Héctor Lizarraga (zona occidente)Victor Martínez Aguilar (zona oriente)Arq. Ma. Elena Stone (Sonora)Ing. Ricardo Cuevas (Edo. De México)Noé López (Chiapas)Judith Fernández (Michoacán)

Norma Bobadilla ViramontesVíctor MartínezAlfonso Cruz CruzGabriela Rubin de Celis Claudia Toscano

Temas complementarios 6 horas may-09

Encargados de la operación Jefes de campo 1 hora ene-09

Verificación Técnicos 1 hora ene-09

Luis Navarro García (Gerente de Operación)

1 hora dic-08

Selección de beneficiarios Saúl Rosales Bautista (Gerente de Sistemas)

1 hora dic-08


39

De esta manera encuestó a 20 personas de las siguientes áreas:

� Subgerencia de información (3)

� Gerencia de Comunicación social (2)

� Gerencia de Planeación (2)

� Gerencia de operación (13)

3.2.2 Investigación a Nivel Estatal

Para el diseño y realización de la investigación a nivel estatal realizó un proceso de

selección de estados conforme a los criterios establecidos en los Términos de Referencia

de la Evaluación. Posteriormente se definió la estructura de las visitas y el número y tipo

de actores a entrevistar como se describe a continuación.

3.2.2.1 Selección de Estados

Empleando información proporcionada por Fonhapo, se eligieron cuatro entidades

federativas con diferentes características operativas y niveles de desempeño. Los criterios

para seleccionar las entidades visitadas fueron los siguientes:

• Variabilidad en el desempeño del programa (alto, medio y bajo).

• Variabilidad en los esquemas normativos, como formas de gestión (participación

de gobiernos estatales o municipios) y modalidades de apoyo (subsidios o

financiamientos) del programa en las entidades.

• Ubicación geográfica de la entidad (representatividad de norte, sur y centro del

país).

• Nivel de actividad dentro del Programa medido por el número de bonos asignados

y el monto de subsidio federal ejercido durante el año de 2008. En el siguiente

cuadro se presenta esta información por entidad federativa.


40

Figura 1. Distribución de Presupuesto y Bonos por Entidad Federativa

Ejercicio 2008

Fuente: Elaboración propia con datos Fonhapo.

A partir de los criterios antes descritos, en coordinación con la DGEMPS y Fonhapo se

seleccionaron los siguientes 4 estados e Instancias Ejecutoras municipales:

Estado de México

Se eligió dado que presenta una variabilidad importante en la forma de gestión del

Programa, ya que éste se ejecuta únicamente a través de los gobiernos municipales sin la

participación del Instituto de Vivienda del estado. Se consideró de interés analizar cómo

se llevan a cabo los procesos operativos de “Tu Casa” a partir del nivel local y cuáles son

las formas de coordinación con las autoridades federales a nivel central y delegacional.

Adicionalmente, este estado presenta un volumen de operación importante con relación al

monto presupuestal asignado al Programa (98.3 millones de pesos en el año 2008

equivalentes al 6.28% del total nacional). De acuerdo con los resultados presentados

anualmente, las autoridades de Fonhapo consideran que su nivel de desempeño es

adecuado.


41

En el Cuadro 4 se muestran las Instancias Ejecutoras seleccionadas y su volumen de

operación.

Cuadro 4. Bonos y presupuesto ejercido Estado de México en el ejercicio 2008

Instancia Ejecutora Bonos Presupuesto ejercido

($) (%)

Municipio de San Felipe del Progreso 100 2,800,000 2.8

Municipio de Toluca 140 2,050,000 2.1

Municipio de Villa del Carbón 1,425 6,094,500 6.2

Fuente: Elaboración propia con base en información estadística proporcionada por Fonhapo

Es necesario subrayar que el recurso ejercido por las Instancias Ejecutoras seleccionadas

representa el 11% del total del presupuesto operado en el estado. Asimismo, es relevante

señalar que esto es resultado de la forma en que se opera el Programa en esta entidad,

ya que existen múltiples instancias ejecutoras (que corresponden a cada municipio) que

ocasionan la fragmentación del presupuesto total.

Sonora

En este estado se desarrolla principalmente la modalidad de apoyo a través de

proporcionar créditos para la vivienda y no solo la entrega de subsidios a fondo perdido.

Se considera importante incluir en el análisis, una muestra relacionada con esta forma de

apoyo ya que podría implicar diferentes arreglos operativos para el Programa. De acuerdo

con información estadística de Fonhapo, esta entidad presenta un volumen de operación

importante en el marco del Programa (83.9 millones de pesos en el año 2008,

equivalentes al 5.36% del total nacional) y además, es representativa de la situación que

impera en los estados del norte del país. Los encargados del Programa a nivel central

juzgan que es una entidad con buen desempeño.

En el siguiente cuadro se muestran las Instancias Ejecutoras seleccionadas en la

muestra. Es importante señalar que éstas ejercieron en el año 2008 el 45% del

presupuesto del Programa en el estado.


42

Cuadro 5. Bonos y presupuesto ejercido estado de Sonora en el ejercicio 2008

Instancia Ejecutora Bonos Presupuesto ejercido

($) (%)

Instituto de Vivienda del Estado de Sonora 759 28,462,500 33.9

Promotora inmobiliaria del Municipio de Hermosillo

135 6,750,000 8.0

Promotora inmobiliaria del Municipio de Guaymas

50 2,500,000 3.0


Michoacán

Este estado también representa un importante monto presupuestal en el programa (104.7

millones de pesos en 2008, equivalentes al 6.70% del total nacional) y complementa la

muestra ya que se considera representativo del occidente del país. Presenta un nivel de

desempeño de medio.

Cuadro 6. Bonos y presupuesto ejercido estado de Michoacán en el ejercicio 2008

Entidad ejecutora Bonos Presupuesto ejercido

($) (%) Instituto de Vivienda del Estado de Michoacán

12,419 79,148,027 75.6

Instituto Municipal de la Vivienda de Morelia

200 10,000,000 9.6

Municipio de Maravatío 200 2,700,000 2.6


Es relevante exponer que las Instancias Ejecutoras seleccionadas canalizaron el 88% del

total del presupuesto operado en el Estado.

Chiapas

La elección de esta entidad obedeció a que presenta el mayor volumen de operación del

Programa (113.3 millones de pesos en 2008, equivalentes al 7.24% del total nacional). Su

operación se caracteriza por ofrecer apoyos a fondo perdido en montos pequeños lo que

permite lograr una amplia cobertura. Se estima que sus características operativas son

representativas de los estados del sur del país. Asimismo, la inclusión de este estado en


43

la muestra complementa un esquema de visitas para abarcar el espectro geográfico del

país, es decir, estados del norte, centro y sur. Su desempeño es de nivel bajo.

En cuanto a las Instancias Ejecutoras a visitar en cada estado, se determinaron

principalmente por el nivel de su participación en el Programa y también por la presencia

de proyectos de vivienda factibles de conocer durante la duración de la visita del

evaluador en el estado. A continuación se presenta la muestra de Instancias Ejecutoras

determinada y su nivel de operación durante 2008, tanto en número de bonos entregados

como en monto presupuestal ejercido:

Cuadro 7. Bonos y presupuesto ejercido estado de Chiapas en el ejercicio 2008

Entidad ejecutora Bonos Presupuesto ejercido

($) (%)

Secretaría de Medio Ambiente y Vivienda 11,256 60,983,457 53.8

Municipio de Ocozocoautla 1,167 11,108,003 9.8

Municipio de Jiquipilas 100 3,750,000 3.3


Se debe considerar que las Instancias Ejecutoras municipales seleccionadas comprenden

alrededor de 67% del total del presupuesto ejercido en el estado.

3.2.2.2 Estructura de las visitas

Una vez elegidos los estados a visitar, con el respaldo de Fonhapo y Sedesol, se

identificaron los actores clave en cada una de las unidades administrativas y se realizaron

los contactos institucionales necesarios con la finalidad de preparar una agenda de

reuniones con funcionarios de los tres niveles de gobierno.

El trabajo de campo se diseñó para cumplir las distintas actividades en un periodo de

cinco días continuos con la presencia de un consultor y mediante las facilidades prestadas

por las delegaciones de Sedesol y la estructura operativa de Fonhapo. En cada estado

visitado, la agenda de reuniones inició con el personal de la Delegación de Sedesol en

donde se obtuvo importante información sobre la participación de esta instancia en la

operación del Programa y de la problemática general del mismo en la entidad. Se

continuó con las entrevistas programadas en los institutos de vivienda de los gobiernos

estatales (excepto en el estado de México ya que esta instancia no participa en la


44

ejecución del Programa) los cuales normalmente ejercen la mayor proporción del

presupuesto del Programa. Finalmente, se realizaron los desplazamientos necesarios

dentro de la entidad para completar la agenda local mediante la visita a los gobiernos

municipales que actúan como Instancias Ejecutoras. Esta programación permitió hacer un

uso eficiente del tiempo y reducir el costo de las estancias.

Cuadro 8. Duración del trabajo de campo por estado

Conforme a los Términos de Referencia de esta evaluación, tanto a nivel estatal como

local, se visitaron las áreas de recepción de solicitudes y entrega de apoyos, sin embargo,

únicamente se realizó una observación directa de los beneficiarios que, en el momento de

la visita del evaluador, se acercaron a solicitar información o ingresar sus documentos con

el fin de inscribirse en el Programa. Cabe aclarar, que las ventanillas de éste se

encuentran abiertas permanentemente por lo que no hay plazos específicos en los que se

concentre la entrega de documentos y solicitudes.

Observando los hallazgos de las evaluaciones anteriores y la opinión de funcionarios del

programa obtenidas durante la primera etapa de entrevistas a oficinas centrales, se

diseñaron guías de entrevista por actor e instancia participante. La finalidad de estos

instrumentos es la obtención de información sobre la totalidad de temas involucrados en

la evaluación. De igual forma, para el desarrollo de las entrevistas grupales, se plantearon

un conjunto de temas y preguntas que se discutieron con los beneficiarios que asistieron a

las reuniones organizadas.

1 2 3 4 5Entrevistas en la Delegación deSedesolEntrevistas en los OrganismosEstatales de ViviendaEntrevistas con autoridadesmunicipales y beneficiariosEstado de MéxicoSonoraMichoacánChiapas

Actividad Día


45

3.2.2.3 Actores entrevistados

Conforme al diseño antes descrito, se llevó a cabo un conjunto de entrevistas semi-

estructuradas con funcionarios de adscripción federal, estatal y municipal responsables de

diferentes funciones en el marco operativo del Programa. Las fechas en que se realizaron

las visitas fueron las siguientes:

Cuadro 9. Fechas de realización de trabajo

A continuación se detalla la relación de entrevistas realizadas por estado y por tipo de

actor.

Funcionarios y operadores

1. Delegación Estatal de Sedesol:

Fecha de visita2009

Estado de México Del 2 al 6 de marzoSonora Del 9 al 13 de marzoMichoacán Del 9 al 13 de marzoChiapas Del 23 al 26 de marzo

Estado

Estado de México Sonora Chiapas Michoacán

Subdelegado de Desarrollo Urbano, Ordenación del Territorio y Vivienda

Delegado estatal de Sedesol

Subdelegado de Desarrollo Urbano, Ordenación del Territorio y Vivienda

Jefe de la Unidad de Vivienda

Jefe de la Unidad de ViviendaSubdelegado de Desarrollo Urbano, Ordenación del Territorio y Vivienda

Jefe de la Unidad de Vivienda

Coordinador operativo

Enlaces DelegaciónCoordinador programa “Tu Casa”

Enlaces Operativos Fonhapo


46

2. En Organismos de Vivienda:

3. En los municipios visitados:

Beneficiarios

Para el desarrollo de la investigación, se organizaron entrevistas grupales con

beneficiarios con el propósito de obtener de ellos información sobre los procesos

operativos del Programa en los que participaron y sobre la forma en que interactuaron con

las estructuras administrativas federales, estatales y municipales encargadas de la

ejecución del mismo. En dichas reuniones se formularon preguntas de una lista,

previamente elaborada, y se animó a los beneficiarios para que expresaran libremente

sus opiniones sobre la claridad y eficacia de los procedimientos que permitieron su

incorporación al Programa y la obtención de recursos para adquirir o mejorar su vivienda.

Estado de México

Sonora Chiapas Michoacán

Jefa de Vivienda del Departamento de Participación Social

Sudirector operativo

Jefe de Fomento a la Vivienda Enlace operativo

Jefe Departamento TécnicoJefe Área de Evaluación

Subdirector del Programa de Vivienda

Estado de México Sonora Chiapas MichoacánToluca Hermosillo Ocozocuautla Morelia

Subdirector de Vivienda Directora de Promoción y Atención Ciudadana

Director de Planeación

Director del Instituto municipal

Encargado del departamento de pies de casa

Directora Técnica Analista Técnico Subdirector de promoción y organización social

Supervisor Guaymas Jiquipilas Maravatio

San Felipe del Progreso Director Jurídico Director de Obras e Infraestructura Municipal

Presidente municipal

Coordinador del área de mejoramiento de vivienda

Director Técnico Supervisor de Obra Director Instituto de vivienda

Villa del Carbón Enlace municipal

Director de Desarrollo Social Nahuatzen

Subdirector de Desarrollo Social

Director de Desarrollo SocialSupervisor municipal


47

En este caso, se solicitó el respaldo del personal de Fonhapo y de las Instancias

Ejecutoras, estatales y municipales, para convocar a los beneficiarios de ambas

modalidades de apoyo contempladas en el Programa. Las entrevistas grupales tuvieron

una duración de entre una hora y hora y media y fueron conducidas por el evaluador

quien trabajó siguiendo un esquema de preguntas generales y temas de discusión

previamente elaborado. Las funciones principales del evaluador en este tipo de reuniones

fueron: formular las preguntas, animar la discusión y orientar las intervenciones de

manera que se cumplieran los objetivos planteados.

A petición del grupo evaluador y de Fonhapo, las reuniones fueron organizadas por los

responsables del Programa en el estado quienes convocaron a los beneficiarios y

proporcionaron las facilidades necesarias (espacio, equipo, etc.). No obstante, en la

mayoría de ellas, el número de convocados fue excesivo y los lugares destinados para la

entrevista poco propicios para realizar un buen control del grupo.

La discusión se condujo en forma de diálogo abierto con el fin de que cada participante

encontrara un espacio apropiado para comentar, preguntar y responder a las preguntas

realizadas por el evaluador e incluso, los comentarios de los demás beneficiarios. Cuando

las condiciones de la reunión lo permitieron, fue grabado el diálogo sostenido con los

beneficiarios aunque se advirtió previamente que los nombres de los participantes

permanecerían en el anonimato. Los participantes fueron elegidos atendiendo a la

viabilidad de su participación en dichas reuniones, esto es su cercanía geográfica y

disponibilidad en los horarios elegidos.

Las entrevistas que se logró realizar a nivel estatal se detallan en el cuadro siguiente. En

los casos en que no fue posible conformar grupos de beneficiarios se procedió a realizar

entrevistas casa por casa, de manera aleatoria, en los frentes o viviendas ya construidos.

En este caso, la entrevista fue individual pero se desarrolló atendiendo a los mismos

temas abordados en las entrevistas grupales.


48

Cuadro 10. Entrevistas a beneficiarios realizadas en los estados

En cuanto a los puntos de entrega, se visitaron únicamente en el estado de Sonora ya

que fueron las sesiones de entrega de viviendas que coincidieron con el periodo previsto

para la visita del evaluador en la entidad federativa. Esto fue así ya que su programación

es variable y depende de factores ajenos a los responsables de esta evaluación e incluso

de los responsables del Programa.

Se considera que la información proporcionada por los beneficiarios tiene una aportación

limitada para el análisis. Normalmente, desconocen las características de los procesos, su

calidad y objetivos. Su criterio se forma principalmente con base en las dificultades

encontradas en los trámites realizados y el trato obtenido por parte de los funcionarios.

Difícilmente, los beneficiarios del Programa pueden aportar elementos de juicio para

valorar la calidad de la gestión de un programa público. Adicionalmente, el entrevistar

beneficiarios tiene el riesgo de sesgar el estudio ya que éstos tenderán a opinar de

manera positiva de un programa que los ha beneficiario. En futuros procesos de

evaluación sería conveniente incluir a solicitantes no beneficiados con el fin de detectar

posibles barreras administrativas para la entrada al Programa.

Municipio Número de participantes

Tipo de entrevista

Toluca 17 Grupal

San Felipe del Progreso 17 Grupal

Villa del Carbón 18 Grupal

Hermosillo 10 Individual

Guaymas 5 Individual

Jiquipilas 7 Individual

Ocozocoautla 19 Grupal

Morelia 6 Individual

Nahuatzen 9 Individual

Maravatio 22 Individual y grupal

Estado de México

Sonora

Chiapas

Michoacán


49

3.3 Análisis de la información

La información recabada fue sometida a un proceso de análisis empleando categorías y

enfoques teóricos de diferentes áreas de estudio como la gestión pública, análisis

organizacional y la política pública. La finalidad fue comprender de manera integral el

entorno institucional del Programa y la forma específica en que se estructura y opera a

nivel central y en los diferentes estados y municipios en los que se llevó a cabo trabajo de

campo.

Con el desarrollo de los instrumentos para recolectar información, es decir, las guías de

entrevista por cada actor o informante clave, se han definido las líneas argumentativas del

informe en donde se destacan los problemas o temas relevantes encontrados en el

proceso de investigación. La línea de conducción de los hallazgos han sido los procesos

identificados y propuestos por Coneval en los Términos de Referencia correspondientes a

esta investigación.

La recolección de los datos fue en su mayoría de naturaleza verbal y su análisis permitió

conocer las características y limitaciones operativas del Programa desde la perspectiva de

los sujetos entrevistados. En este marco, fue relevante saber cómo los sujetos

encargados del Programa piensan y cuáles son sus perspectivas con relación a la eficacia

de los procedimientos aplicados. El análisis de los datos se realizó de modo inductivo, es

decir, se buscó obtener conclusiones generales a partir de los datos particulares que se

observaron y analizaron en los estados visitados. Estas conclusiones son, sin embargo,

solo generalizaciones probables cuando se extrapolan a otros casos u otros estados.

Se compararon los hallazgos encontrados en los diferentes estados analizando sus

similitudes y diferencias. En este marco, se hallaron múltiples coincidencias que

permitieron realizar generalizaciones pero también se encontraron situaciones particulares

que permitieron contrastar las diversas formas de operación desplegadas por estados y

municipios.

El análisis realizado ha sido un proceso mayormente de síntesis e integración de la

información obtenida en campo. Se emplea un enfoque descriptivo coherente que

pretende lograr una interpretación minuciosa y detallada de la operación del Programa y

las conclusiones se derivan continuamente durante el proceso. Se procuró realizar cruces

de información entre actores relevantes cuando se trataban las mismas temáticas, e

incluso, comparar posiciones diferentes. Al terminar el trabajo de campo, se realizó otro


50

grupo de entrevistas con funcionarios de oficinas centrales con la finalidad de valorar los

puntos de vista obtenidos en los estados o bien redondear las ideas para que se

precisaran lo más correctamente posible.

En cuanto a las buenas prácticas buscadas en el trabajo de campo se tomo en cuenta la

definición contenida en los Términos de Referencia, es decir, se entendió como una

buena práctica, aquella iniciativa innovadora, con una alta incidencia pública y social, que

sea replicable, sostenible en el tiempo, y que tenga como objetivo fortalecer la capacidad

de operación del Programa. La detección de estas actividades partió de la información

obtenida en el trabajo de campo, reportada por los informantes clave entrevistados en los

distintos ámbitos de gobierno en los que opera el Programa.


51

Capítulo 4. Resultados

En este capítulo se presentan los principales resultados y hallazgos de la evaluación. La

sección se ha estructurado conforme a los distintos temas señalados en los Términos de

Referencia, destacándose los hallazgos obtenidos por cada uno de ellos y haciendo

referencias específicas a lo detectado a nivel federal, por estado o municipio. Así, en la

primera sección se presenta una descripción general de la operación del Programa. En la

segunda se exponen los hallazgos de los procesos empíricos en los distintos órdenes de

gobierno. En la tercera sección se realiza un análisis comparativo de procesos en el

mismo nivel de operación entre entidades federativas. Finalmente, en la cuarta se señalan

explícitamente los problemas y buenas prácticas observadas en la operación del PTC.

4.1 Descripción de la operación del Programa

El PTC fue diseñado con el objetivo de mejorar las condiciones habitacionales de la

población en pobreza patrimonial a través de la distribución de subsidios para adquirir,

edificar, ampliar o mejorar su vivienda. Para ello, se ha instaurado un arreglo institucional

amplio y participativo, dentro del cual el propio Fonhapo aparece como la Instancia

Normativa; por su parte, las delegaciones de Sedesol intervienen como Instancias

Auxiliares en los distintos estados de la República; y los gobiernos estatales y municipales

como Instancias Ejecutoras. Asimismo, en la normatividad se considera la posibilidad de

que participen otras dependencias de la Administración Pública Federal u organizaciones

sociales como Instancias de Apoyo, en la medida que se interesen en participar y aporten

recursos al Programa, previo acuerdo con Fonhapo.

Este Programa inicia su operación anual con la publicación de las Reglas de Operación,

las cuales son elaboradas o adecuadas por la Instancia Normativa, conforme al proceso

común de cualquier programa público en México, con la participación de diversas

instancias, entre las que destaca la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer). A

pesar de los ajustes ocurridos de dos años a la actualidad, las ROP han mantenido una

estructura estable en los últimos ejercicios, ya que se han introducido cambios que no han

afectado el sentido general del Programa, pero que sí han incidido en una operación más

eficiente.

Después del proceso anterior, Fonhapo notifica mediante oficio a las Instancias

Ejecutoras, Auxiliares y, en su caso, de Apoyo, los montos asignados y su distribución por


52

modalidad del Programa, para lo cual toma en cuenta la información que la IA le

proporcionó sobre la estimación de la demanda en su entidad. En respuesta a lo anterior,

las Instancias Ejecutoras comunican a Fonhapo, por conducto de la Instancia Auxiliar, su

aceptación de los montos asignados con lo que aseguran su participación en el Programa.

Esta información se traduce en el Plan de Trabajo Anual (PTA), que tiene que elaborar y

presentar cada IE. En este documento, las Instancias Ejecutoras comprometen los

recursos propios, que se suman a los de Fonhapo para operar el Programa en su ámbito

de acción, indicando las localidades donde se van a realizar las acciones de vivienda, así

como el tipo y número de acciones. La Instancia Normativa autoriza dicho PTA y la

Instancia Auxiliar procede a su captura en el SIDI. Cabe agregar que para el ejercicio

2008, la Instancia Ejecutora tuvo la facultad de proponer cambios a su PTA hasta el 15 de

octubre, siempre con la autorización correspondiente de la Instancia Normativa.

Una vez acordadas las contribuciones de la Instancia Normativa y de las Ejecutoras, se

firman los respectivos Convenios de Ejecución, donde se programan los tipos de acciones

de vivienda que se van a ejecutar durante el ejercicio fiscal en cuestión y quedan

plasmados los compromisos de cada parte, incluyendo los de la Delegación de Sedesol

en cada entidad y, en su caso, los de las Instancias de Apoyo. Para el caso de los

gobiernos municipales se debe incluir el acta de la sesión de Cabildo, considerando como

datos mínimos el número y la fecha de la Sesión, nombre del Programa en el que solicita

participar y la aportación autorizada. Lo mismo ocurre para las Promotoras Inmobiliarias

que deben incluir un Acta de Consejo con información equivalente. Cabe mencionar que

en algunos estados, se requiere la autorización de otras instancias del gobierno estatal,

como por ejemplo, la Secretaria de Finanzas, de Obras, u otras.

Conforme a las ROP, la Instancia Normativa es la encargada de instrumentar un

programa de promoción y difusión de cobertura nacional para dar a conocer el Programa

“Tu Casa” a través de los medios de comunicación a su alcance. Por su parte, los

gobiernos de los estados dan a conocer en su ámbito de acción y, en específico, a los

gobiernos municipales la apertura del Programa y los cambios que implica, para que se

apeguen a las nuevas reglas operativas y, a la vez, promueven que estos últimos

convoquen abiertamente a la población objetivo a participar en el mismo. Lo anterior, no

ha limitado que algunas IE diseñen instrumentos de divulgación propios y difundan el

Programa entre la población objetivo.


53

Con esta base, la Instancia Ejecutora inicia el levantamiento de las Cédulas de

Información Socioeconómica (CIS). El solicitante del subsidio federal deberá completar

personalmente la solicitud ante la Instancia Ejecutora, llenando la CIS (a menudo con la

asesoría o ayuda de funcionarios públicos) y entrega la documentación señalada en las

ROP. En caso de que le falte alguna información o documento, dispondrá de diez días

hábiles para completarla, de lo contrario se considera como una solicitud no recibida. En

varios casos los solicitantes que no fueron seleccionados en ejercicios anteriores son

convocados para actualizar su CIS, con el fin de ser considerados en el nuevo ciclo. El

solicitante registra sus datos y firma o asienta su huella digital en la CIS. Estas CIS,

debidamente integradas, son entregadas por las Instancias Ejecutoras a la Instancia

Auxiliar, quien las captura en línea y quedan registradas en el SIDI.

Sobre esta base y empleando parámetros homogéneos, Fonhapo califica y selecciona las

solicitudes, dando como resultado un listado de solicitantes calificados para ingresar al

Programa, mismo que puede ser consultado en el SIDI por las instancias participantes. La

Instancia Ejecutora expone la “Relación de Solicitantes Calificados” en los tableros de

avisos de las áreas de atención a la ciudadanía, en sus oficinas y en las Presidencias

Municipales de los municipios donde se otorgan los apoyos y, en algunos casos, se

notifica a los solicitantes de su aceptación, principalmente de manera personal y por vía

telefónica.

Después, las Instancias Ejecutoras acuerdan con el solicitante calificado la forma, lugar y

fecha en que éste debe realizar su aportación como corresponda, sea en efectivo o en

especie. La Instancia Auxiliar envía, mediante oficio, a la Instancia Ejecutora las CIS que

fueron capturadas, indicando la situación de cada una de ellas. Por su parte la Instancia

Ejecutora incorpora las CIS en cada uno de los expedientes.

Los solicitantes deben entregar su aportación a la Instancia Ejecutora en la forma, lugar y

fecha indicados por ésta última o, en algunos casos, comprometer su aportación en

especie, principalmente cuando se trata de mano de obra. La IE recibe, en su caso, dicha

aportación y elabora la lista de Solicitantes Acreditados, la cual remite vía oficio a la

Instancia Auxiliar. Cuando la aportación es en especie, en el SIDI se debe indicar su

equivalente monetario y asentarse en el contrato firmado con la Instancia Ejecutora.

La Instancia Auxiliar recibe la relación de Solicitantes Acreditados y la captura en el SIDI.

Por medio de este último se confrontan los datos y se validan los que proceden. En caso

de que el número de solicitantes rebase el monto de subsidios disponibles, el SIDI prioriza


54

las solicitudes, con base en los criterios indicados en las Reglas de Operación. Para los

solicitantes que entregaron su aportación y no fueron validados, la Instancia Ejecutora les

reintegrará inmediatamente su aportación. Por su parte, la Delegación tiene que certificar

el ahorro de los solicitantes acreditados.

La Instancia Auxiliar, a través del SIDI, imprime los Certificados de Subsidio Federal,

quedando bajo su responsabilidad y resguardo hasta su entrega al beneficiario. A partir de

la fecha de impresión, los certificados deben entregarse al beneficiario en el transcurso de

los siguientes 15 días naturales. Fonhapo por sí mismo o a través de las Instancias

Auxiliares, entrega estos certificados conjuntamente con las Instancias Ejecutoras. El

Certificado acredita el monto del apoyo económico federal, así como la modalidad para la

cual fue entregado y se compone de dos partes: el Certificado de Subsidio y el Bono de

Subsidio; este último es endosado por el beneficiario a la entidad ejecutora y se procede a

la firma del Contrato de Ejecución entre las dos partes con el fin de realizar las obras que

correspondan.

La Instancia Auxiliar captura en el SIDI los datos de las personas que recibieron el

Certificado, a partir de lo cual el SIDI emite la Relación de Certificados de Subsidio

Federal Entregados, misma que puede ser consultada por las instancias participantes.

La Instancia Ejecutora presenta a la Normativa, directamente o por conducto de la

Instancia Auxiliar, la relación de beneficiarios que firmaron el Contrato de Ejecución, a la

que anexa los originales de los Bonos de Subsidio que recibió de los beneficiarios. La

presentación y entrega la hace por oficio. La Instancia Ejecutora generalmente conserva

en el expediente del Beneficiario copia del Bono del Subsidio Federal. La Instancia

Normativa, después de revisar el llenado y autenticidad de los Bonos recibidos, paga su

valor depositando los recursos, por medio de transferencia electrónica, a la cuenta

indicada oportunamente por la Instancia Ejecutora. De esta forma Fonhapo queda con la

responsabilidad de integrar el Padrón de Beneficiarios del Programa para el año

correspondiente.

Con base en lo anterior, la Instancia Ejecutora da inicio a las acciones de vivienda que se

hayan programado, conforme a los términos y condiciones establecidos en el Contrato de

Ejecución. En el caso de las modalidades de edificación de unidades de vivienda - rurales

y urbanas - en terreno propiedad del Beneficiario y en las de ampliación y mejoramiento,

la Instancia Ejecutora debe validar el documento que acredite la propiedad del lugar

donde se aplicará el subsidio.


55

Del mismo modo, las IE deben presentar a la Instancia Normativa datos técnicos, plazos

de terminación de las obras y las características físicas de las acciones de vivienda

(proyecto constructivo y presupuesto, básicamente) comprendidas en su PTA.

Durante el proceso de construcción de las acciones de vivienda, Fonhapo, directamente o

través de la Instancia Auxiliar, realiza acciones de seguimiento y verificación, con el fin de

asegurar un adecuado avance y conclusión o, en su caso, tomar medidas correctivas

oportunamente. Una vez finiquitadas dichas obras se procede a su entrega a los

beneficiarios, para lo cual se firma el Acta de Entrega Recepción entre la Instancia

Ejecutora y el beneficiario, acto al cual deben estar invitadas con la debida anticipación

las Instancias Normativa y Auxiliar.

El proceso en su conjunto puede ser revisado por la Secretaría de la Función Pública, por

la Unidad de Auditoría Gubernamental de los Órganos Internos de Control u otros órganos

oficiales, considerados en la normatividad.

Paralelamente a estos procesos, la Instancia Ejecutora elabora y entrega mensualmente a

la Instancia Normativa, a través de la Auxiliar, el Reporte de Avance Físico de Unidades

Básicas de Vivienda y el Reporte de Avance físico de Ampliaciones y Mejoramientos,

dentro de los cinco días hábiles subsecuentes, del mes siguiente al que se reporta. A su

vez, la Instancia Auxiliar recibe, revisa y captura en el SIDI los reportes mensuales de

avance de las acciones del Programa, entregando a la Instancia Normativa la impresión

firmada de dichos reportes dentro de los cinco días hábiles posteriores a que los recibió.

Las mismas IE formulan y hacen llegar de manera trimestral a la Instancia Auxiliar, el

reporte de los avances en la entrega de los subsidios a los beneficiarios del Programa.

Este reporte será recibido, validado y enviado posteriormente a la Instancia Normativa, la

cual revisa y, en caso de no detectar irregularidades, concentra e integra las bases de

datos correspondientes. Por último, la Instancia Ejecutora integra el cierre del ejercicio

anual y lo entrega a la Instancia Normativa, por conducto de la Instancia Auxiliar. La

Instancia Normativa concentra y analiza dicha información y, en su caso, solicita las

aclaraciones a que haya lugar.

En su caso, la Instancia Normativa reintegra a la Tesorería de la Federación los recursos

no devengados al 31 de diciembre, conforme se señala en el Manual de Normas

Presupuestarias para la Administración Pública Federal vigente.


56

Cabe destacar, que la normatividad también contempla la constitución de los Comités de

Contraloría Social entre los beneficiarios, que tiene que ser promovida por las Instancias

Ejecutoras en coordinación con las Instancias Auxiliares, con el fin de dar seguimiento y

garantizar el adecuado desempeño del Programa. Finalmente, Fonhapo se sujeta a

acciones de monitoreo permanentes y sistemáticas de la entrega de apoyos a sus

beneficiarios, para verificar el cumplimiento de su función social. Esto mediante esquemas

de evaluación interna y externa, conforme lo contemplan las Reglas de Operación.


57

Figura 2. Flujograma de los procesos del programa “Tu Casa”*

* Tiempos estimados en la normatividad del Programa.

Fuente: Fonhapo 2008.

INICIO

Publicación de Reglas

de Operación

A

1

Notificación

Distribución de

Subsidios

Elaboración y envió de

Programa de Trabajo

Anual

Firman Convenio de

Ejecución

Levanta CIS y las

Entrega a Delegación

30 días 60 días 30 días

Solicita Aportación a

Beneficiarios y notifica

a Delegación

Califican CIS y emite

Listado de Solicitantes

Calificados

Captura en Línea CIS

I.E y Promotor

Presentan Bono de

Subsidio Federal a

FONHAPO

Acredita Ahorro y

Emite Certificado de

Subsidio Federal

Entregan Certificado

de Subsidio Federal a

Beneficiario

Beneficiario Endosa

Bono I.E y Firma

Contrato de Ejecución

Paga a I.E Bonos de

Subsidio Federal

Presentados

Inicia ObrasFirma de Contratos de

Construcción

Integra Padrón de

Beneficiarios del

Programa

Concluye Obras y se

Entregan a

Beneficiarios

Beneficiario Firma

Acta de Entrega

Recepción

FIN

10 días



15 días 30 días

5 días

30 días

5 días

A

2

C

3

ABC

4

C

8

90 días

A

7

B

6

C

5

B

9

BC

10

D

11

C

12

C

16

CD

15

A

14

A

13

CD

18

C

17

Flujograma de los Procesos de

Programa Tu Casa

A = FONHAPO

B = SEDESOL

C = GOBIERNO ESTATAL

D = BENEFICIARIO


58

4.2 Descripción empírica de procesos del Programa

En general los procesos operativos se llevan a cabo conforme lo indica la normatividad,

cumpliendo los tiempos señalados en ésta y que se presentan en la Figura 2. Las

principales diferencias derivan del hecho que el Programa se opera de manera

descentralizada, con la participación de los gobiernos estatales y muchos municipales. En

ese sentido, por los montos comprometidos, por las estructuras institucionales que operan

en cada entidad y en los municipios participantes así como por las formas que se adoptan

en cada caso, la gestión del Programa presenta particularidades y avances disímiles. Sin

embargo, esas diferencias la mayoría de las veces no impiden cumplir con las metas

operativas ni con el ejercicio del presupuesto del Programa. Así por ejemplo, se identifican

estados y municipios en los que se han creado promotoras o institutos avocados al

desarrollo de acciones de vivienda, con lo que se han logrado formas de gestión

específicas y avances y niveles de eficiencia contrastantes.

Las principales diferencias entre lo que marca la normatividad del Programa y lo que en la

práctica se realiza se exponen en el cuadro siguiente:


59

Cuadro 11. Comparación entre el funcionamiento normativo y empírico del Programa (I)

Descripción normativa del Programa

Descripción del funcionamiento real del Programa en el ejercicio 2008

Se publican oportunamente las ROP

A finales de 2007 se publicaron las ROP para el ejercicio 2008, lo que contribuyó a que el Programa desarrollara un funcionamiento eficaz y ordenado durante el año 2008.

Notificación de distribución de subsidios

Con base en la formula de distribución del presupuesto y los antecedentes de asignación presupuestal, se les informa a cada una de las Instancias Ejecutoras sobre la distribución de subsidios programada para el ejercicio 2008.

Elaboración y envío de PTA La elaboración del PTA por parte de las Instancias Ejecutoras se realiza como una primera propuesta, con base en lo que se considera puede invertir cada una de ellas, sin embargo, esta primera versión de PTA puede experimentar cambios sucesivos y cerrar el año fiscal con grandes diferencias respecto a la propuesta inicial. En esa medida el proceso de planeación se complica al igual que la aplicación de los recursos.

Firman Convenio de Ejecución El amplio proceso de negociación del PTA hace muy incierto el momento de firmar el convenio de ejecución entre Instancia Normativa, Instancia Auxiliar e Instancia Ejecutora. Aún con este documento firmado se pueden introducir cambios en el PTA.

La Instancia Ejecutora levanta CIS y las entregan a la Instancia Auxiliar

Este proceso se realiza regularmente, pero no siempre se capturan todas las CIS recibidas y tampoco siempre se entregan todas. Es común que las Instancia Ejecutora entreguen a la Instancia Auxiliar un número de solicitudes equivalente al presupuesto previsto en el PTA, más un pequeño sobrante para posibles reemplazos.

Captura en línea de CIS Esto generalmente lo realiza la Instancia Auxiliar, aunque el proceso puede resultar lento en función de la disponibilidad de personal y de la capacidad del equipo de cómputo, así como de la calidad de la conexión a internet.

Calificación de CIS y emisión de listado de solicitantes calificados

Este proceso lo realiza la Instancia Normativa mediante el SIDI. La CIS puede rechazarse, es posible requerir información adicional o, en efecto, aceptar la solicitud, con lo que el solicitante adquiere la categoría de calificado.

La Instancia Ejecutora solicita aportación de Beneficiario y notifica a Instancia Auxiliar

En esta etapa se detectaron varias modalidades, desde la tradicional donde los solicitantes calificados entregan su aportación en efectivo o la comprometan en especie; en otros casos se ha adoptado un sistema de ahorro previo para que a lo largo de un período predeterminado el solicitante vaya completando el total de su aportación paulatinamente.

Acredita ahorro y emite Certificado de Subsidio Federal (CSF)

Se acredita el ahorro, aunque por falta de presupuesto oficial se puede rechazar la solicitud y reintegrar la aportación al Solicitante calificado. En caso contrario se emite el Certificado de Subsidio Federal (CFS), que se registra en el SIDI, a partir del cual se emite un listado que es distribuido a todas las partes involucradas en el Programa.


60

Cuadro 11a. Comparación entre el funcionamiento normativo y empírico del Programa (II)

Descripción normativa del Programa

Descripción del funcionamiento real del Programa en el ejercicio 2008

Entrega CSF a Beneficiario A los solicitantes acreditados se les entrega el CSF y se recaba la firma del Beneficiario en el Bono de Subsidio Federal.

Endosar bono y firma de Contrato de Ejecución

Esta etapa generalmente se desarrolla conforme a la normatividad, dado que implica formalizar la entrega del subsidio.

Presentar Bono de Subsidio Federal a Fonhapo

También se trata de una etapa que generalmente se apega a la normatividad y se realiza a nivel institucional, es decir, la Instancia Ejecutora entrega a la Instancia Auxiliar y, esta última a su vez lo transfiere a la Instancia Normativa.

Pago de Bonos de Subsidio Federal presentados

De igual forma se trata de un paso estrictamente institucional, por medio del cual Fonhapo efectúa el pago electrónico a la Instancia Ejecutora.

Integración de padrón de beneficiarios del Programa

Con base en el número de pagos realizados se conforma el padrón de beneficiarios, el cual se va actualizando en la medida que se van ingresando nuevos registros en el SIDI. Generalmente al final del año se integra definitivamente, aunque todavía en ese momento existe la posibilidad de realizar actualizaciones menores, por el caso de reemplazos de última hora o alguna otra eventualidad.

Preparación y firma de contratos Esta actividad la realizan las Instancia Ejecutora para que se dé paso a la acción de vivienda comprometida.

Realización de acciones de vivienda

Esta fase implica el inicio y finiquito de la acción de vivienda comprometida en el Contrato de Ejecución, para lo cual se aprovechan los diseños arquitectónicos y las facilidades brindadas (conseguir y distribuir materiales) por la Instancia Ejecutora.

Conclusión de obras y entrega al beneficiario

En este caso los tiempos de conclusión tienden a ser muy variables, según la modalidad de la acción de vivienda. Especialmente en el caso de las UBV suelen registrarse retrasos, que complican el cierre del ejercicio.

Firma Acta de entrega recepción Esta acta se firma regularmente, sin embargo, cuando existen retrasos se observó que se firman sin que realmente la acción de vivienda obra esté debidamente finiquitada.

Fuente: ROP, 2008, Manual de Operación, 2008 y visitas de campo.

4.2.1 Planeación

4.2.1.1. Emisión de los documentos normativos

Cabe destacar que desde las oficinas centrales, en los últimos dos años se aprecia un

esfuerzo notable por mejorar la operación del Programa, ya que las Reglas de Operación

han sido ajustadas con base en un proceso de revisión interno, así como a partir de los

resultados de las evaluaciones internas y externas a las cuales se somete regularmente el

Programa. La certificación ISO 9000 que se obtuvo del procesamiento de solicitudes a


61

nivel central, es decir, de Fonhapo, también coadyuva en el mismo sentido. Además, con

la publicación oportuna de las ROP se ha favorecido que los distintos operadores

conozcan con la suficiente antelación las directrices y bases que regirán el Programa. A la

par, Fonhapo publica el Manual de Operación, que también ha contribuido a la correcta

instrumentación del PTC. De acuerdo con ello, se observa un conocimiento generalizado

sobre la normatividad vigente, el cual se ha reforzado con esquemas de capacitación que

han sido implementados por Fonhapo y las IA, incidiendo especialmente en la forma

adecuada de llenar las CIS. Esto último resulta especialmente útil en el caso de los

municipios, dados los frecuentes cambios de gestión que experimentan y la incorporación

de otros actores que nunca habían operado el Programa.

4.2.1.2. Asignación de presupuesto

Como se exponía en el apartado anterior, Fonhapo propone la distribución del

presupuesto anual del Programa, a partir de la fórmula de asignación que se marca en las

ROP, pero también considerando los antecedentes históricos y la disponibilidad financiera

de los gobiernos estatales y municipales. Estos últimos, para asegurar su inscripción en el

Programa deberán retomar la propuesta financiera de Fonhapo y diseñar su estrategia de

inversión, que plasman en el PTA. En este documento, las Instancias Ejecutoras

comprometen los recursos que se conjugarán con los de Fonhapo para operar el

Programa en su ámbito de acción, lo cual regularmente implica procesos de negociación

para ajustar los recursos conforme a las posibilidades de ambas partes. En este primer

paso se detectó que muchas de las Instancias Ejecutoras realizan múltiples correcciones

a su PTA a lo largo del año, dado que van ajustando el presupuesto conforme a sus

posibilidades reales de aportar financieramente. Sin embargo, en la formulación de las

primeras acciones existe un frecuente intento por parte de las Instancias Ejecutoras de

“apartar” el máximo de presupuesto posible, aunque posteriormente tienden a realizar

continuos ajustes a la baja. Ante ello, para Fonhapo y para las mismas Instancias

Ejecutoras es muy difícil programar con cierto detalle el monto de las inversiones y el tipo

de acciones a desarrollar, limitando el desarrollo eficaz de los procesos operativos

subsecuentes.

En específico ello conlleva que en los últimos meses del año existan reasignaciones

presupuestales, de las partidas que no pudieron ejercer algunas Instancias Ejecutoras y

su acomodo en otras que tengan capacidad financiera y logística para ejercer los recursos


62

en un período de tiempo relativamente corto. Ello regularmente deriva en los problemas

con los gastos indirectos, como se expone más adelante.

También es importante resaltar que la Instancia Normativa puede disponer (generalmente

en los últimos meses del año) de recursos suplementarios a su asignación presupuestal

original, como ocurrió en 2008, lo que ha implicado que se invite a los gobiernos estatales

y municipales específicos, generalmente los más eficientes, los que dispuestos a

ejercerlos rápidamente en sus ámbitos de acción y los que puedan aportar recursos

financieros adicionales. Aunque este último requisito puede omitirse por la dificultad de

que las Instancias Ejecutoras obtengan recursos financieros adicionales en dicho período

del año, lo que en casos muy específicos de “Tu Casa” en el ámbito rural (ampliaciones)

ocasionó que fueran los beneficiarios quienes absorbieron esos costos y, por tanto,

tuvieran que realizar una aportación mayor a la originalmente contemplada, es decir, la

propia más la que debería otorgar la IE correspondiente.

Con ese mismo fin, es requisito que las Instancias Ejecutoras cuenten con una cuenta

bancaria a través de la cual la Instancia Normativa realiza los depósitos electrónicos de

los recursos presupuestales correspondientes, en lo cual ya existe bastante experiencia y,

generalmente, se efectúa sin mayores problemas.

4.2.1.3. Firmas de Convenios de Ejecución

Una vez acordadas las contribuciones de las Instancias Normativa y Ejecutoras, se

procede a la firma de los respectivos Convenios de Ejecución, donde quedan asentados

los compromisos de cada parte. Los gastos indirectos, que son esenciales para la

operación del Programa en los estados, se reparten entre las instancias involucradas

aunque existen indicios de que dicha distribución no siempre es considerada oportuna ni

equilibrada, especialmente por parte de las Instancias Ejecutoras municipales, que rara

vez obtienen parte de estos recursos. Las IE estatales generalmente reciben hasta el 1%

del total que como máximo se distribuye del presupuesto del Programa (7% del

presupuesto global). Por su parte, en 2008 Fonhapo se quedó con el 3.4% de dichos

gastos, mientras que las IA absorbieron el 2.3% en el mismo año.

En ese sentido se captaron algunas evidencias de un problema asociado, ya que el

aumento en los recursos de inversión que se opera en algunas Instancias Ejecutoras en

los últimos meses del año, como se expuso antes, no siempre conlleva un incremento

proporcional de los gastos indirectos. Esto ha significado una presión para el


63

cumplimiento de las metas operativas del Programa en el caso de estas IE, ya que no

disponen de suficientes gastos operativos, a pesar de que los incrementos en el

presupuesto de inversión suelen ser por montos significativos.

4.2.2 Difusión

Generalmente la Instancia Normativa instrumenta un programa de promoción y difusión

de cobertura nacional para dar a conocer el Programa “Tu Casa” lo que ha implicado el

desarrollo de materiales de publicidad para televisión, radio y material impreso, como

carteles y folletos. Cabe resaltar que estos materiales han sido objeto de mejoras

recurrentes y en los últimos ejercicios también han enfatizado en la rendición de cuentas

del Programa.

Los materiales, especialmente los impresos, se suministran a las Instancias Ejecutoras a

través de las Instancias Auxiliares, para que las distribuyan en su ámbito de acción,

aunque la asignación de materiales es muy heterogénea y, generalmente, limitada; por lo

general se circunscriben a las Instancias Ejecutoras estatales y en las municipales mejor

comunicadas. Además, algunas han diseñado medios de difusión propios y con

características diferentes a las diseñadas por la Instancia Normativa y los distribuyen

conforme a sus propias estrategias. Así mismo, algunos municipios se valen de su

personal o representantes regionales o comunitarios para dar difundir los objetivos y

modalidades del Programa. Pero en general, la difusión es limitada de acuerdo con lo

observado en los estados e, incluso llega ser inexistente en ciertos casos. Cabe resaltar,

que en algunas ocasiones la limitada difusión fue intencional, para no propiciar una

demanda mayor, que tendría escasas posibilidades de atenderse. Ante ello, existe el

riesgo de favorecer cierta concentración de los recursos entre la población con mayores

posibilidades de captar los mensajes de difusión del Programa.

4.2.3 Recepción de solicitudes

Si bien se supone que la Instancia Ejecutora inicia el levantamiento de las Cédulas de

Información Socioeconómica (CIS) una vez publicada la convocatoria, es frecuente que

las CIS ya se hayan levantado con antelación, o bien, que la Instancia Ejecutora cuente

con un listado de interesados a los que se levanta la CIS en sus domicilios, una vez

iniciado el ejercicio anual del Programa. En otros casos, se recurre a las CIS no atendidas

en el ciclo precedente, aunque en este último caso generalmente se procede a su

actualización.


64

El proceso de solicitud de acciones de vivienda es continuo y la demanda muy grande por

lo que la detección de posibles interesados no depende necesariamente del inicio del

Programa. Se observaron pocos casos en los que se habilitó una ventanilla por la que

ingresaban CIS con el fin de ser valoradas para su futura aceptación. Es de resaltar que

en municipios marginados parte de la población no sabe escribir, por lo cual es común

que los funcionarios apoyen a los solicitantes en el llenado de la solicitud y CIS, para que

puedan acceder al PTC. Esta práctica significa un apoyo relevante para este tipo de

población.

En varios casos se detectó que las Instancias Ejecutoras entregan a la Instancia Auxiliar

las CIS que realmente pueden ser aprobadas más un pequeño excedente, para disponer

de sustitutos ante algún posible rechazo de las primeras. Las CIS no enviadas las

conservan las Instancias Ejecutoras para posibles reemplazos y eventualmente, para que

sean consideradas en el siguiente año, como se exponía líneas arriba. En este sentido, la

visita a los domicilios de los solicitantes, que llevan a cabo personal de algunas de las IE,

también se realiza en distintas fechas y se observó que se efectúa no solamente con la

intención de levantar la CIS, sino también con el fin de verificar el nivel socioeconómico

del solicitante.

4.2.4 Selección de beneficiarios

En la selección de beneficiarios en los estados se apreciaron procedimientos diferentes,

aunque predominaron actividades poco estructuradas y el empleo de criterios subjetivos.

A la fecha, las Instancias Ejecutoras no cuentan con procedimientos que les permitan

jerarquizar a los solicitantes en función a los elementos expuestos en las ROP, por lo que

en la mayoría de los casos la elección depende del juicio de quien levanta la información

o del personal de la Instancia Ejecutora responsable de este proceso. Lo anterior no

implica necesariamente un manejo irregular del Programa, pero si un proceso de

selección que puede resultar poco transparente. De hecho, algunos beneficiarios

externaron sus dudas sobre este proceso, en especial, sobre la uniformidad de criterios

aplicados.

Relacionado con lo anterior, es importante resaltar que la captura de las CIS en el sistema

se realiza de acuerdo con la normatividad, por parte de las Instancias Ejecutoras. Pero en

la práctica la selección de beneficiarios se lleva en dos tiempos: el primero por parte de

las IE, que como se expuso en el apartado anterior, a menudo llevan a cabo una


65

preselección; el segundo momento ocurre a nivel del SIDI, que representa una revisión de

elegibilidad y de disponibilidad de recursos. Por tanto, el potencial de priorización que

posee el SIDI solamente se expresa actualmente en los pocos casos en que las

Instancias Ejecutoras capturan un número amplio de CIS y que sumadas rebasan

ampliamente los montos disponibles.

Después de que han sido calificados y acreditados los solicitantes, la Instancia Auxiliar

procede a la impresión de los Certificados de Subsidio Federal, con apoyo del SIDI, los

cuales quedan bajo su resguardo para su posterior entrega a los beneficiarios. Asimismo,

la Instancia Ejecutora presenta la relación de beneficiarios que firmaron el Contrato de

Ejecución y la Instancia Normativa paga su valor depositando los recursos

correspondientes, a través de una transferencia electrónica, a la cuenta que previamente

habían indicado las Instancias Ejecutoras.

4.2.5 Producción o compra de apoyos

Con base en lo anterior, cada Instancia Ejecutora prepara y firma los contratos de

ejecución, a partir de los cuales se procede a la construcción de las acciones de vivienda

que se hayan programado, conforme a los términos y condiciones establecidos. En este

caso se detectó que la verificación de la propiedad del predio, en los casos que se

justifica, se realiza con regularidad 9 . Así mismo, varias veces se apreció que las

Instancias Ejecutoras disponen de planos y datos técnicos que son presentados a la

Instancia Normativa, señalando los plazos de terminación de las obras y las

características físicas de las acciones de vivienda (proyecto constructivo y presupuesto)

comprendidas en su PTA. Estos planos también se suministran a los beneficiarios,

cuando el caso lo amerita, favoreciendo en muchos casos que la autoconstrucción cumpla

con las características y la calidad que marca la normatividad y, en esa medida, aumentan

las posibilidades de que las acciones de vivienda efectivamente impacten en un mejor

nivel de vida de los beneficiarios.

Durante el proceso de construcción de las acciones de vivienda, Fonhapo, la Instancia

Auxiliar y las Instancias Ejecutoras realizan tareas de seguimiento y verificación de forma

coordinada, con el fin de que los avances se lleven a cabo conforme a los planes

establecidos. No obstante, durante el trabajo de campo, se observaron varios casos en

9 Un caso excepcional se encontró en Michoacán, dónde no siempre se procede a una adecuada selección de predios para las UBV (problemas de ubicación, dotación de servicios) lo cual impacta negativamente en los resultados del Programa.


66

que estas supervisiones no se coordinaban de manera adecuada lo que resultaba en

duplicaciones y, generalmente, en un bajo nivel de cobertura. Esto no impidió, sin

embargo, que se detectaran retrasos o desviaciones para corregirlas de manera oportuna.

4.2.6 Distribución y entrega de apoyos

Cuando la acción de vivienda se termina sin observaciones se procede a su entrega a los

beneficiarios, para lo cual se firma el Acta de Entrega Recepción entre la Instancia

Ejecutora y el Beneficiario, acto para el cual generalmente son convocadas las Instancias

Normativa y Auxiliar. Cuando existen observaciones, se tienen que solucionar con la

instancia correspondiente, generalmente el proveedor o constructor, para después

retomar el procedimiento antes descrito. Sin embargo se detectaron casos aislados en

que esas observaciones no se han resuelto y se han quedado en trámites de demanda

legal con los proveedores.

4.2.7 Seguimiento

Es de resaltar que las actividades de seguimiento posterior a la entrega de la acción de

vivienda son realmente ocasionales, bajo el argumento de que no se dispone de recursos

para llevarlas a cabo, con lo cual se cancela una importante oportunidad de retroalimentar

la operación del Programa. Aunque es previsible que en el futuro inmediato las

actividades de seguimiento se refuercen, dado que servirán para estimar algunos de los

indicadores de desempeño y de que se prevé que en las nuevas ROP se incidirá en este

tipo de acciones.

Finalmente, también es importante reseñar que las instancias de Contraloría Social se

empiezan a integrar, con un funcionamiento todavía muy limitado, pero tienen amplio

potencial para reforzar las actividades de seguimiento del Programa.

En el cuadro 12, se resumen los procesos en su versión empírica, relacionados con su

ámbito de ejecución, con el fin de ilustrar como se implementa el Programa mediante

acciones realizadas por las distintas instancias.


67

Cuadro 12. Procesos del Programa por ámbito de acción institucional

Proceso Ámbitos de acción

Central Delegación Instancias Ejecutoras

Planeación

• Publica ROP y Manual Operativo

• Elabora Programa Institucional de Trabajo

• Propone distribución de presupuesto anual

• Reasigna presupuestos no aplicados y, en su caso, extraordinarios

• Realiza depósitos electrónicos a Instancias Ejecutoras

• Elabora convenios de ejecución

• Transfiere gastos operativos

• Negocia y firma convenio de ejecución

• Recepción de gastos indirectos de la Coord. Gral. de Delegaciones de Sedesol

• Propone Plan de Trabajo Anual y negocia sus ajustes

• Aplica presupuestos extraordinarios, suplementarios o regresa los no ejercidos

• Dispone de cuenta bancaria para recibir recursos de la Instancia Normativa

• Negocia y firma Convenio de Ejecución

• Recibe gastos indirectos (cuando corresponde)

Difusión • Desarrolla acciones a

nivel nacional de difusión

• Distribuye materiales de difusión desarrollados por Fonhapo a las Instancias Ejecutoras

• Distribuye materiales de difusión nacionales a beneficiarios

• En pocos casos, diseña y distribuye materiales de difusión propios a beneficiarios.

Recepción de solicitudes

• En pocos casos recibe CIS

• Captura CIS en el Sistema Integral de Información

• En ciertos casos, verifica datos de solicitantes

• Levanta CIS • En ciertos casos,

apoya a solicitantes en llenado de CIS

• Entrega CIS a Instancia Auxiliar

• Verifica datos de solicitantes


• Califica y prioriza las solicitudes a través del SIDI

• Impresión de Certificados de Subsidio Federal

• Preselección de solicitudes

• Acredita


68

• Acredita solicitudes y emite listado de solicitantes acreditados

• Recibe Bonos firmados de la Instancia Auxiliar

• Deposita a Instancia Ejecutora el monto total correspondiente a los Bonos firmados

• Emite listado de beneficiarios

(CSF) y los entrega a IE

• Transfiere Bonos firmados a Instancia Normativa

aportación del solicitante

• Entrega CSF a solicitantes acreditados y se obtiene su firma

• Presenta lista de beneficiarios que firmaron Contrato de Ejecución

• Entrega Bonos firmados a Instancia Auxiliar


• Realiza acciones de supervisión de obras


• En su caso, verifica propiedad del predio

• A menudo brinda planos y presupuesto de obras

• Mediante contratación de proveedores ejecuta acciones de vivienda


Distribución y entrega de apoyos

• Eventualmente participa en actos de entrega - recepción

• En ocasiones interviene en la solución de irregularidades

• Participa en actos de entrega recepción

• En ocasiones interviene en la solución de irregularidades

• Firma de Acta de entrega - recepción con beneficiario

• En su caso atiende irregularidades con proveedores


• No se realiza • No se realiza • No se realiza

Temas transversales

• Capacitación de personal operativo sobre normatividad y procesos.

Fuente: Elaboración propia de acuerdo con información recabada en campo.


69

4.3 Análisis comparativo de procesos

Con base en la información recabada en el trabajo de campo realizado en los estados

citados en Capítulo 3, se presentan a continuación los hallazgos en los procesos

analizados.

4.3.1 Planeación

Se ha analizado la planeación de todo el Programa, no únicamente la realizada en los

estados para obtener una imagen integrada de todo el proceso en el circuito operativo. Se

apuntan enseguida las principales líneas de análisis.

Instrumentos de planeación

Al igual que muchos programas públicos en México, los procesos de planeación del PTC

se dirigen principalmente a garantizar el cumplimiento de las metas operativas anuales,

pero su influencia es limitada en el ámbito de la orientación estratégica de las acciones

del Programa. A nivel central, el principal instrumento de planeación de Fonhapo es el

Plan Institucional de Trabajo (PIT) que se elabora anualmente y contiene las metas

programadas del ejercicio en curso. Este documento, presenta algunas líneas

estratégicas e indicadores sobre metas definidas y cuenta con información sobre el

objetivo y ejecución del Programa de “Tu Casa”. Su visión es institucional y no

propiamente del PTC, pero orienta la aplicación de recursos por entidad federativa y tipo

de modalidad. Sin embargo, este documento no constituye una guía estratégica del

Programa para el conjunto de Instancias Ejecutoras ni otorga una base común de

aplicación de recursos ni de definición de prioridades.

Esta situación se acrecienta por la carencia de un diagnóstico sobre vivienda que

proporcione elementos a los estados y al Gobierno Federal para realizar análisis en

función de las características socio-económicas específicas de la población objetivo del

Programa destacando las condiciones de cada región o estado. Sobre esto, es importante

aclarar que Fonhapo instrumenta actualmente un conjunto de acciones dirigidas a la

realización de este diagnóstico con lo que se espera que, en el próximo ejercicio, se

cuente con la información necesaria para la mejor focalización de los recursos de “Tu

Casa”.

A nivel estatal y municipal, se detectó falta de prospectivas y líneas estratégicas para

orientar los apoyos ofrecidos en el marco del PTC. En ninguno de los estados visitados


70

durante el trabajo de campo, se cuenta con un diagnóstico específico sobre las carencias

de vivienda por regiones o municipios con el fin de orientar la aplicación de recursos

públicos.10 En este sentido, el principal criterio que dirige la operación del Programa es la

satisfacción de la demanda captada por los funcionarios en cada IE. Para ello, estas

instancias conforman presupuestos basados en la experiencia histórica y la disponibilidad

financiera de cada ejercicio.

En el ámbito de las Instancias Ejecutoras, el principal instrumento de planeación es el

Programa de Trabajo Anual (PTA), en el cual se describen los apoyos económicos y las

acciones específicas que se realizarán durante el ejercicio. En este documento se

desglosan por subprograma, modalidad y montos de los apoyos económicos. El PTA es

validado y capturado en el SIDI por la Instancia Auxiliar y aprobado por la Instancia

Normativa.

Las características de este instrumento lo orientan básicamente al corto plazo y a la

programación anual del presupuesto de inversión. Sin embargo, en su operación se

observan varias anomalías que demeritan su efectividad. De acuerdo con las entrevistas

realizadas se concluye que la mayoría de las Instancias Ejecutoras conciben al PTA más

como un trámite o elemento específico de la normatividad a cumplir para obtener un

presupuesto que como un medio para determinar prioridades y líneas de acción

significativas por región. En este sentido, sus metas son producto de la negociación entre

las áreas operativas de las diferentes instancias involucradas y la tendencia histórica del

Programa. Las múltiples versiones de este documento que se generan a lo largo de un

solo ejercicio diluyen su impacto como orientador de la actividad de la IE y la versión final

expresa principalmente el resultado de los acuerdos logrados o las eventualidades en la

operación. Los funcionarios entrevistados informan que, incluso ya validado en el sistema

de información de Fonhapo, es posible modificar el PTA por razón de una ejecución lenta

de las Instancias Ejecutoras que provoque que se modifique el acuerdo de los recursos

presupuestales. En ese sentido, difícilmente cumplirá una función eficaz de orientación

estratégica de recursos y satisfacción de prioridades de desarrollo estatal.

En específico, se aprecia que no existen prioridades en cuanto a dónde invertir, por lo que

regionalmente - dentro del país y dentro de cada estado - es muy posible que se esté

10 Algunos funcionarios adscritos a las delegaciones de Sedesol y a los municipios comentan que emplean los diagnósticos elaborados a nivel central por parte de la propia Secretaría de Desarrollo Social, el INEGI o el Coneval aunque a veces hay duda sobre el sustento de las cifras.


71

promoviendo más un desequilibrio regional que lo contrario. Es decir, se promueve el

Programa en aquellos municipios o localidades que cuentan con recursos presupuestales

para invertir en este rubro y no en dónde existen las mayores necesidades de vivienda.

Ello a pesar de que las ROP conceden amplia prioridad a los municipios más marginados.

En cuanto a la prioridad del tipo de apoyo, ésta se define en función de la demanda de los

solicitantes y de sus posibilidades de contribución económica. También influye de manera

importante la oferta establecida desde el nivel central, es decir qué clase de modalidades

se van a favorecer primordialmente con el recurso público federal (pisos firmes, pies de

casa o ampliaciones). En este sentido, funcionarios federales entrevistados en los

estados, opinan que la Instancia Auxiliar norma criterios de apoyo y puede incluso orientar

las propuestas de las IE, indicándoles qué se puede hacer y qué es más factible realizar

durante el ejercicio de acuerdo con las características de la oferta diseñada e impulsada

desde oficinas centrales.

Casi por unanimidad, los actores involucrados coinciden en que la curva de aprendizaje

en la gestión del Programa ha provocado que la planeación en las entidades haya

mejorado en los últimos ejercicios. Esto ha significado que las etapas que integran el

proceso de planeación se cumplan de una manera más rutinaria y precisa por parte de las

estructuras operativas. No obstante, un problema permanente es el cambio de estructuras

administrativas en los municipios, lo que implica la necesidad de asesorías continuas por

parte de la Instancia Auxiliar y la Instancia Normativa sobre la operación del Programa.

Aunque esta actividad de planeación es necesaria en todos los niveles de acción del

Programa, sería muy importante que se fortaleciera en los niveles federal y estatal.

Matriz de Indicadores

En otro aspecto relativo a la planeación, se encontró que la Matriz de Indicadores (MI)

desarrollada centralmente por Fonhapo no ha permeado en las estructuras operativas que

actúan en los estados (tanto federales como estatales y municipales). La totalidad de los

entrevistados en el trabajo de campo en los cuatro estados visitados, declararon no

conocer dicha matriz ni los indicadores que contiene y desde luego, el Fin y Propósito

establecidos en ella no tienen impacto alguno en los procesos de planeación, operación y

seguimiento del Programa a nivel de los estados. Algunos funcionarios, sin estar seguros,

piensan que alguna información que les han solicitado va dirigida a estimar los

indicadores de esa matriz. Esta situación puede explicarse en parte por la reciente


72

incorporación de la matriz en los procesos de planeación-evaluación a nivel federal. Sin

embargo, el desconocimiento de esta nueva metodología es casi total y no se

vislumbraron avances en su implementación.

En cuanto al nivel central, se llevó a cabo una encuesta entre empleados de Fonhapo

para determinar el nivel de conocimientos sobre la MI del programa “Tu Casa”11. De las

veinte observaciones realizadas, solo dos de ellas consignaron el conocimiento de la

citada matriz en términos generales pero desconocían sus funciones y características

específicas. En realidad, su conocimiento de este instrumento de planeación se originaba

en las solicitudes de información que recibían para el cálculo de los indicadores. El resto

de funcionarios informaron no saber ningún aspecto sobre la matriz.

Ante esta situación, se vuelve necesario diseñar acciones de comunicación al interior de

Fonhapo para dar a conocer el esquema general del sistema de evaluación por resultados

con base en la metodología de marco lógico, así como su vinculación con el proceso

presupuestario. Para ello, es recomendable aprovechar las distintas reuniones de

planeación programadas entre las áreas de Fonhapo y los diferentes foros de

coordinación para incluir el tema de la Matriz de Indicadores y proceder a su difusión a

todos los niveles. De no ser así, el trabajo del área de planeación estará continuamente

aislado del resto de las actividades de Fonhapo con lo que se dificultará que el sistema de

evaluación de desempeño (SED) y la gestión basada en resultados impulsadas por el

Gobierno Federal se implementen de manera exitosa en el ámbito del programa “Tu

Casa”.

Convenios de ejecución

Los convenios de ejecución se realizan de manera rutinaria sin mayores problemas. Se

detectó que en algunos casos, son los funcionarios de las Instancias Auxiliares quienes

llenan los diferentes formatos que los integran y los envían a las Instancias Ejecutoras

para recabar las firmas correspondientes con la intención de agilizar los distintos procesos

operativos del Programa. En dichos convenios se especifican los montos de inversión y

las obras a realizar por cada Instancia Ejecutora señalando los compromisos y

atribuciones de todas las partes involucradas (Ejecutor, Fonhapo y Delegación). Es

importante comentar que los recursos comprometidos por los distintos órdenes de

gobierno se entregan normalmente a tiempo para asegurar la ejecución de los proyectos.

11

Las características de este ejercicio se especifican en el apartado metodológico de este informe.


73

Para ello, existen mecanismos normativos que así lo aseguran, por ejemplo, a nivel

municipal, antes de aprobar el convenio correspondiente, se requiere un acta de Cabildo

(o acta de Consejo en el caso de las promotoras inmobiliarias), como se había

especificado en párrafos anteriores, para garantizar el cumplimiento de los compromisos

que se adquieren al firmar ese documento.

Cuadro 13. Características de la planeación por estado

Aspecto Sonora Chiapas Michoacán Edo. de México

Perspectiva de la planeación Corto plazo Corto plazo Corto plazo Corto plazo

Conocimiento de la MI del Programa en las

estructuras operativas

Sin conocimiento

Sin conocimiento Sin conocimiento Sin

conocimiento

Influencia de la MI en la operación del Programa Ninguna Ninguna Ninguna Ninguna

Convenios de ejecución Se llevan a cabo

conforme la normatividad

Se llevan a cabo conforme

la normatividad

Se llevan a cabo conforme la normatividad

Se llevan a cabo

conforme la normatividad


En el cuadro anterior se muestra que los procesos de planeación en los cuatro estados

visitados presentan características similares en varios de sus procesos. En ese sentido,

encontramos amplias zonas de mejora en la planeación del Programa sobre todo en lo

relacionado a afinar los instrumentos que se emplean en el proceso y asegurar su

aplicación estratégica.

El eventual desarrollo de un diagnóstico de vivienda específico a los requerimientos de

Fonhapo es un paso muy importante para orientar el presupuesto de inversión a los

sectores y regiones que sean prioritarios en el país así como para dotar al Programa de

una visión de mediano y largo plazo que evite que la toma de decisiones sea dominada

por las necesidades operativas producidas por el ejercicio anual de los recursos

presupuestales. En este marco, como un apoyo indispensable, es necesario perfeccionar

el empleo de los instrumentos de planeación con que se cuenta, por ejemplo la MI que, de

acuerdo con las propuestas actuales de rendición de cuentas debe promoverse a lo largo

de toda la estructura operativa federal y estatal para consolidarse y apoyar la ejecución de

diversos procesos dentro del Programa. Su uso correcto promovería la aparición de líneas

comunes de acción dentro de los tres niveles de gobierno involucrados. Otro caso es


74

asegurar el buen uso de los PTA en la operación, de tal forma que pierdan su calidad de

trámite para las Instancias Ejecutoras y adquieran el estatus de instrumento efectivo de

planeación de corto plazo para la aplicación de los recursos del Programa. Esto se

conseguiría reduciendo el número de veces que se puede cambiar el documento y los

plazos en que esto es posible.

La evidencia obtenida en campo indica que la planeación también es favorecida cuando

existe una buena coordinación entre niveles de gobierno y entre las diferentes Instancias

adscritas al Programa. En los casos en que esto no se cumple es posible prever la

presencia de disfunciones en las relaciones interinstitucionales. Tal es el caso de

Michoacán en dónde la Delegación de Sedesol ha absorbido paulatinamente funciones de

la IE dada la desconfianza e ineficacia que esta última generó en los últimos ejercicios, al

menos desde el punto de vista de la primera.

4.3.2 Difusión

El proceso de difusión es muy limitado en los tres órdenes de gobierno participantes en la

operación del PTC. Un esfuerzo importante se observa en el nivel federal a través de

Fonhapo, organismo que cuenta con un área específica encargada de estructurar algunas

estrategias de comunicación orientadas a informar a la población sobre los objetivos y

beneficios que brinda el Programa. Estas tareas consisten en diseñar instrumentos de

comunicación, principalmente visuales y escritos, entregarlos a los gobiernos estatales y

municipales para su distribución. Adicionalmente, se ha desarrollado una campaña de

comunicación con base en spots en radio y televisión para anunciar la existencia del

Programa y las características generales de su funcionamiento.12

No obstante, existen algunas barreras para que estos esfuerzos alcancen su máximo

potencial. Primero, no se observa una complementariedad o coincidencia entre los

esfuerzos de difusión a nivel nacional con las pocas acciones desplegadas en los estados

y municipios. De hecho, los funcionarios de oficinas centrales encargados de esta

materia, no tienen contacto con las estructuras operativas locales y estatales por lo que

desconocen las diferentes tareas que realizan éstas últimas para dar a conocer el

Programa en función de sus objetivos particulares.

12 Es importante comentar que existen lineamientos generales de difusión desarrollados por las secretarías de Gobernación y Sedesol aplicables a los programas federales orientados al desarrollo social. Fonhapo se apega a estas líneas para plantear las acciones de difusión para el PTC.


75

Segundo, en varios casos se observó que los materiales de difusión elaborados por

Fonhapo no estaban disponibles en las oficinas de las delegaciones de Sedesol y que ni

el personal de estas instancias ni el de las Ejecutoras distribuían el material con la eficacia

requerida, por lo que era frecuente que se perdiera la oportunidad de la información

contenida en estos instrumentos. Esto se considera un problema importante que merece

atención en el corto plazo, tanto por la Instancia Normativa como por las IE, dado que

contribuye a crear asimetrías de información entre la población interesada. Aun cuando se

requiere el apoyo de las Instancias Auxiliares a nivel nacional para realizar estas tareas, la

responsabilidad de la correcta difusión del PTC continua siendo de Fonhapo, quien debe

instrumentar los procedimientos necesarios para asegurarse que los materiales que

desarrolla sean usados por las delegaciones de Sedesol de acuerdo con sus políticas y

fines establecidos.

Finalmente, los mismos funcionarios de Fonhapo han identificado áreas de mejora en la

calidad y contenido de los mensajes para promocionar el PTC. Esta situación ha

conducido a los funcionarios federales a replantear los medios de la campaña de

comunicación y las características de los mensajes para los ejercicios futuros del

Programa a partir del año 2009.13 La finalidad es adaptarlos mejor a las características y

requerimientos de la población objetivo de “Tu Casa”, sobre todo para la gente de más

bajos recursos. Es importante reiterar, sin embargo, que es necesario mejorar

sustancialmente la coordinación al interior de Fonhapo, entre el área de Comunicación

Social y las áreas de Planeación y Operación de tal suerte que sea posible alinear la

programación operativa del Programa con los diferentes esfuerzos en materia de difusión.

Difusión en los estados

En los estados y municipios los esfuerzos de difusión del Programa son aun menores.

Aunque no se desconocen algunas acciones de promoción llevadas a cabo por Instancias

Ejecutoras estatales y municipales, éstas tienen la desventaja de que su alcance es

limitado y posiblemente, selectivo. Un caso de excepción es la Secretaría de Medio

Ambiente y Vivienda de Chiapas que cuenta con un espacio de tiempo en un programa de

televisión del gobierno estatal para realizar la promoción del PTC. El impacto de estos

mensajes, reportado por los propios funcionarios de esa secretaría, resulta elevado y se

13 A través de estudios realizados por Fonhapo se reconoce que apenas el 10% de las personas beneficiadas recuerdan la campaña de difusión establecida para el Programa.


76

traduce en una amplia y permanente demanda de viviendas al Programa “Tu Casa” en

aquella entidad.

Por su parte, las delegaciones de Sedesol no tienen presupuesto para efectuar ninguna

actividad de difusión por cuenta propia por lo que su labor se centra en la realización de

reuniones con las autoridades municipales, asesorías directas, talleres o foros con

funcionarios estatales o municipales, informes puntuales o comunicaciones

institucionales. De entre ellas destacan la invitación a las Instancias Ejecutoras para

participar en el Programa, avisos oficiales y la presentación y asesoría continua sobre las

ROP del Programa 14 . Por lo general, las IE dan información oral a los posibles

beneficiarios de manera directa en las comunidades o barrios, o bien cuando éstos se

acercan a pedir informes en la cabecera municipal o instalaciones del Instituto de

Vivienda.

En múltiples casos, se detectó la intención de no dar a conocer el Programa por parte de

los funcionarios de los tres niveles de gobierno, bajo el argumento de que se estimularía

una demanda para la cual no se tienen posibilidades reales de atención dado que ésta

excede, en gran medida, los recursos con los que este Programa cuenta para ofrecer

apoyos. Si bien esta explicación es expresada con frecuencia por los encargados de

implementar programas públicos, es necesario apuntar que la difusión no solamente es

necesaria para asignar la totalidad del presupuesto del Programa de acuerdo con los

plazos establecidos por la normatividad, sino también para garantizar que se abarque a la

totalidad de la población potencial y evitar que los recursos sean acaparados por estratos

de población más cercanos a los centros de decisión del Programa, que cuenten con

mayor información sobre el mismo, o bien que se aglutinen en determinadas regiones. La

falta de actividades de difusión juega en contra de la población con mayor marginación

(prioritaria, según las ROP del Programa), la cual normalmente tendrá más barreras para

obtener los beneficios de los programas públicos.

Un indicio sobre esta situación se observó en las entrevistas realizadas a los beneficiarios

en una Instancia Ejecutora municipal asentada en una capital estatal. Ante la pregunta de

dónde se enteró sobre la existencia del Programa, una gran mayoría de los entrevistados

contestó que observó los cartelones dispuestos en las instalaciones del municipio debido

14 Las IE visitadas durante el trabajo de campo coinciden en afirmar la adecuada y permanente asesoría que brindan las delegaciones de Sedesol en materia de normatividad del Programa. Esto tiene importancia si se considera que cada tres años cambian las administraciones municipales y es necesario capacitar a nuevo personal.


77

a que sus actividades cotidianas, las realizaban en lugares cercanos al mismo. Tienen por

tanto, ventajas evidentes en comparación con otros posibles interesados alejados de la

cabecera municipal. Por otro lado, en el total de las entrevistas realizadas a beneficiarios

en los cuatro estados, la gran mayoría de ellos declaró que se enteró del Programa y sus

beneficios a través de comunicación directa con otras personas (vecinos, familiares,

beneficiarios, amigos, etc.), es decir, las estrategias de comunicación institucional parecen

impactar poco en el conocimiento y presencia del programa en la oferta de apoyo social

del gobierno. En esa medida se ha limitado la demanda y es posible que se haya

favorecido a solicitantes que no son los de mayor prioridad dentro de la población

objetivo, o al menos, a los que se encuentran más cercanos a las Instancias Ejecutoras y

otras fuentes de información.

En este marco destaca, no obstante, la Promotora Inmobiliaria del Municipio de

Hermosillo que ha mantenido esfuerzos sostenidos de difusión del Programa. Entre los

instrumentos de comunicación desarrollados se destaca un folleto con formato de

historieta que a través de dibujos y lenguaje sencillo, otorga abundante información sobre

las diferentes opciones de apoyo y los requisitos para obtenerlos. Esto constituye un caso

exitoso necesario de difundir y replicar en otros estados de la República. Asimismo, cada

año participa con un stand en la Expocasa en donde se da a conocer a la sociedad la

oferta inmobiliaria y de servicios para el hogar que existe en Hermosillo. En este espacio

se reparte información impresa y verbal para promover “Tu Casa” entre los interesados.

Es difícil determinar si tal expo es el lugar idóneo para llegar a la población objetivo del

PTC pero los funcionarios de la promotora entrevistados tienen el convencimiento de que

sí lo es y que han logrado obtener un amplio número de beneficiarios del Programa en

ella.


78

Cuadro 14. Características de la difusión por estado

Fuente: Elaboración propia de acuerdo con información recabada en los estados

En el Cuadro 14 se observa que, de acuerdo con la forma de operar del PTC en los

estados, no existen plazos específicos en los que se abra el proceso de difusión. En este

sentido, las pocas acciones realizadas para difundir el Programa se lleven a cabo sin

periodos programados y que, salvo la invitación por parte de la IA aproximadamente dos

semanas antes de iniciar el ejercicio, la entrega de folletos, trípticos o información

relevante se realiza en cualquier momento del año. De esta manera, se considera que la

información disponible para los interesados en el Programa es permanente en los lugares

designados para ello. Asimismo, de acuerdo con lo observado en el trabajo de campo,

para la difusión del PTC se emplean, en conjunto, todos los formatos contemplados en el

cuadro anterior. Es decir, se difunde papelería explicativa, imágenes, mensajes auditivos

y visuales, además que se ofrece información a través de Internet en las páginas oficiales

de las Instancias Ejecutoras estatales y de Fonhapo. Todo ello bajo las condiciones ya

explicadas en párrafos anteriores.

En este sentido, el proceso de difusión del Programa puede ser objeto de una

readecuación profunda para que retome su función social básica y, en consecuencia,

pueda informar de manera más amplia y dirigida, donde las características de la población

objetivo sean tomadas en cuenta de manera prioritaria para la selección de mensajes y

medios.

El proceso de difusión requiere de mayor coordinación entre las estructuras operativas.

Hacía fuera de Fonhapo, entre su área de comunicación social y las distintas Instancias

Medios por los cuales se difunde el Programa

Fonhapo Sonora Michoacán Edo. de México Chiapas

Frecuencia y/o periodos con laque se difunde el Programa.

Anual Anual Anual Anual Anual

Tiempo de anticipación para quelos posibles beneficiarios puedaninformarse del Programa

- Información permanente

Información permanente



Duración de las campañas dedifusión del Programa por partedel Gobierno Federal.

Anual - - - -

Escrito X X X X XAuditivo XVisual X X X X XAudiovisual X XElectrónico X X X X

Formatos empleados:


79

Ejecutoras y Auxiliares en todo el país; y hacía el interior de Fonhapo, como se ha

insistido, entre el área de comunicación social y las áreas de planeación y operación. La

primera, en especial, permitiría acordar mecanismos y apoyos específicos en materia de

difusión con un enfoque nacional, asegurarse de que las IA emplean cotidianamente los

instrumentos de difusión creados por oficinas centrales y finalmente, compartir prácticas

exitosas con la finalidad de que se repliquen en diversos ámbitos. La segunda forma de

coordinación contribuiría a que se refuercen los programas operativos con una oportuna

difusión. Por ejemplo, si se sabe que en determinada región, se aplicará una parte

importante del presupuesto, es precisamente ahí en donde los esfuerzos de difusión

deberían presentarse en igual proporción con el fin de incrementar su efecto potencial. La

confluencia de acciones conduciría a una mayor efectividad en las dos áreas de actividad,

es decir, la operativa y la de difusión.

Adicionalmente, es importante que se cree conciencia entre los funcionarios federales,

estatales y municipales involucrados en la operación del Programa sobre la importancia

del proceso de difusión. El argumento es que una buena difusión ayudará a focalizar

mejor los recursos el Programa y a favorecer a los sectores de población con mayores

índices de marginación. Es verdad que los funcionarios en los estados no cuentan con

muchos incentivos para dar a conocer el Programa a una mayor cantidad de población

que posiblemente se creará expectativas sobre los beneficios del mismo y provocará

mayores presiones sobre la operación. Sin embargo, es necesario crear conciencia entre

los encargados de que lo contrario provocará que la población con mayores recursos y

mejor información acaparen los recursos de vivienda en las diferentes regiones.

4.3.3 Solicitud de apoyos

El proceso de recepción de solicitudes es fundamental para la correcta focalización de la

población objetivo del Programa y es un elemento que puede conducir a una ejecución

equilibrada y con equidad para la población necesitada

Proceso de recepción de solicitudes

Las Instancias Ejecutoras detectan todo el año la demanda de vivienda en sus regiones y

localidades recabando los datos generales de la población interesada. Con ello,

mantienen una cantidad suficiente de demandas concretas para inscribir en “Tu Casa” en

forma de solicitudes una vez que se abre la convocatoria del ejercicio anual.


80

En efecto, en la gran mayoría de las ventanillas disponibles se reciben a lo largo del año

y, en varias de ellas, incluso se conservan las demandas de vivienda que no fueron

atendidas en ejercicios anteriores. Ello provoca un proceso de “primero en llegada,

primero en derecho”, que en ciertos casos rebasa el ciclo anual en curso. Además, eso

provoca la otra limitante ya expuesta, de obstruir una competencia abierta entre todas las

solicitudes recibidas, dejando las que llegaron al último con menores posibilidades de

ingresar al Programa.

De cualquier forma, si un interesado quisiera pedir información o ingresar una solicitud de

apoyo normalmente tendría que acudir a las oficinas de la Instancia Ejecutora, es decir,

las instalaciones localizadas en la cabecera municipal o en la capital del estado. En el

trabajo de campo, no se observaron puntos de recepción distintos a estos lugares por lo

que se consideran ventanillas insuficientes para la atención de la población objetivo de

este Programa, que por sus propias condiciones socioeconómicas suelen estar en áreas

poco comunicadas o alejadas de los centros de actividad económica. Ante esta situación,

las poblaciones con mayor índice de marginación tendrían mayores barreras para conocer

y, especialmente, acceder al Programa.

Para evitar esta situación, en el municipio de San Felipe del Progreso, del Estado de

México, se ha conformado una estructura ampliada con el total de áreas que integran la

administración municipal con el fin de superar las limitaciones de la estructura operativa

con la que cuenta. Este personal apoya al área de Mejoramiento de Vivienda, que es la

responsable del programa “Tu Casa”, en la comunicación y contacto directo con la

población interesada y sirve de enlace en la realización de ciertos trámites. En muchas

ocasiones esto evita la necesidad de traslado de los solicitantes a la cabecera municipal y

se abarca la totalidad de las comunidades que integran el municipio.

Procedimiento de ingreso

En lo operativo, es necesario comentar que, en el caso de Sonora, tanto en la Promotora

Inmobiliaria del Municipio de Hermosillo como en la del municipio de Guaymas, el

solicitante realiza el llenado de la CIS y la entrega de documentos pero sin que se

entregue a la Instancia Auxiliar. Una vez realizado este paso, se abre una cuenta bancaria

en la que el interesado deposita su ahorro, durante un plazo indeterminado (comúnmente

un año), hasta completar el monto exigido como aportación propia. Una vez reunida la

cantidad que corresponda, la IE espera el inicio del siguiente ejercicio de “Tu casa” para

inscribir formalmente al solicitante al Programa y entregar la documentación


81

correspondiente a la IA con el fin de que continúe el proceso operativo normal.15 Este

procedimiento facilita el cumplimiento de la normatividad en lo relacionado a la aportación

del beneficiario pero no está exento de riesgos de convertirse en un método regresivo en

términos de los objetivos del Programa ya que de manera natural acapararán las acciones

de vivienda aquellas personas que tengan mayor capacidad de ahorrar su contribución

(Figura 3).

Además, es necesario hacer notar que en las ROP 2008 (apartado 4.1.2 inciso i) se

determina que la información de la CIS debe ser procesada en el SIDI para que, una vez

aprobada y elaborada la relación de solicitantes calificados, la IE fije el plazo y forma en

que recibirá la aportación de los solicitantes calificados. De acuerdo con el procedimiento

actualmente empleado por estas instancias de Sonora, se corre el riesgo de que los

solicitantes realicen el esfuerzo de ahorrar su aportación sin estar seguros de que son

elegibles para recibir apoyo de “Tu Casa”.

15 En el caso en que un beneficiario renuncie al proceso de ahorro o bien que finalmente fuera rechazado por la Instancia Normativa por no cumplir con los requisitos de elegibilidad, las Promotoras Inmobiliarias han previsto procedimientos para el regreso puntual de los recursos entregados por el interesado.


82

Figura 3. Proceso de elección de beneficiarios en dos Instancias Ejecutoras de Sonora


Otro caso lo representa el municipio de Jiquipilas en Chiapas, en donde son las

Organizaciones de Barrio en el ámbito urbano y las comunidades organizadas en el medio

rural, quienes eligen a los beneficiarios con base en procedimientos propios (ver figura 4).

Conforme a lo informado por los funcionarios municipales, se recaba la CIS únicamente a

las personas señaladas por estas agrupaciones sin que intervenga la estructura

administrativa del municipio en el proceso de selección. Otra situación que llama la

atención tiene que ver con la notable participación de las Instancias Auxiliares en la

recepción de solicitudes, como ha ocurrido recientemente en el Estado de Michoacán, y

que se explica por los problemas de coordinación que existen con el Instituto Estatal de

Vivienda, dado que este último ha mostrado limitantes para cumplir cabalmente con esta


83

función. Ello ha repercutido en que este proceso de recepción y selección de solicitudes

se haya complicando, implicado mayores acciones y costos operativos.

Figura 4. Proceso de elección de beneficiarios en el municipio de Jiquipilas, Chiapas


Funcionamiento de la CIS

Es opinión de la mayoría de los funcionarios entrevistados, que la CIS cumple el objetivo

que se le ha asignado de recabar la información socioeconómica del solicitante para su

posterior valoración y eventual aprobación. El buen funcionamiento de la CIS implica un

marco de confianza no solo con el solicitante sino entre los distintos niveles de gobierno

que tienen la función de levantarla y confirmar su veracidad. Sin embargo, también

existen amplias coincidencias de los entrevistados en el sentido de que no es suficiente

por si sola para la toma de decisiones y que debe forzosamente acompañarse de la visita

de campo y la verificación directa. Algunos funcionarios de las IA entrevistados, sugieren

que lo más adecuado sería que la delegación captara la demanda y llenara la CIS (como


84

ocurre en otros programas públicos, por ejemplo Oportunidades), pero en las condiciones

actuales eso sería imposible dada la limitada capacidad de la estructura operativa.

La estructura de las CIS y la eventual dificultad que algunos interesados pudieran tener

para su llenado no constituye una barrera de entrada real para los solicitantes ya que, de

acuerdo con la información recabada, los funcionarios de las Instancias Ejecutoras

efectúan puntuales funciones de asesoría y colaboración para cumplir con este

procedimiento adecuadamente.

En este punto cabe hacer mención sobre el impacto que la reciente modificación de la CIS

tuvo en el sistema de información de Fonhapo, ya que el incremento en el número de

preguntas a 41 implicó reprogramar o rehacer por entero amplias secciones del sistema.

Actualmente, 19 preguntas de ese total se emplean para determinar la elegibilidad del

beneficiario para el programa “Tu Casa” y el resto tiene fines estadísticos y de

identificación del solicitante.

En el siguiente cuadro se resumen las principales características del proceso de solicitud

de apoyos descritas en esta sección.

Cuadro 15. Características del proceso de solicitud de apoyo por estado


Periodo de recepción de solicitudes

Todo el año Todo el año Todo el año Todo el año

Obtención de CIS

Se recaba en ventanilla pero no se entrega a la IA

hasta que se completa el

ahorro previo

Se recaba la CIS en sus domicilios únicamente de las

personas preseleccionadas

Se recaba CIS en las

ventanillas

Se recaba CIS en las

ventanillas

Funcionamiento de la CIS

Adecuada/Se acompaña con

un análisis socioeconómico

Adecuada/Se verifica en campo

la información proporcionada

Adecuada/Se verifica en campo la

información proporcionada

Adecuada/Se verifica en campo la

información proporcionada

Localización de ventanillas

En oficinas de las IE


En oficinas de las IE e IA



Como se observa en el cuadro comparativo, existen algunas diferencias en cuanto a la

forma de operar de las IE, las ROP representan un marco amplio de acción que cada IE


85

ha adaptado a sus condiciones y necesidades específicas. Eso se traduce en el desarrollo

de distintos marcos de operación que no necesariamente se encuentran en contradicción

con la normatividad vigente. De esta forma, algunas IE han creado procesos para

garantizar que la contribución que le corresponde al beneficiario se lleve a cabo

oportunamente, otras han desarrollado esfuerzos para visitar al mayor número de

interesados posibles, otras esperan que las ventanillas habilitadas recaben las CIS

mientras que otras acuden a los domicilios de los interesados para, a la vez que realizan

la observación en campo de su situación socioeconómica, llenan la CIS para su

inscripción al Programa, entre otros ejemplos. Consideramos que esta diversidad de

prácticas es correcta en la medida de que surgen de las condiciones y posibilidades

específicas de cada IE. No obstante, las IA deben verificar, que no se contravenga

directamente lo dispuesto en la normatividad y que no se generen efectos negativos como

regresividad, selectividad en la elección, aplicación de criterios poco claros, imparcialidad

en el otorgamiento de beneficios o contaminación política.

En este sentido, queda el margen de mejorar ampliamente este Programa, mediante la

disposición de un mayor número de ventanillas, definiendo períodos específicos de

recepción de solicitudes y capacitando a funcionarios de ventanilla de modo que se facilite

la recepción de solicitudes de la población con mayores limitaciones.

Una posibilidad para atender estos temas es realizar un proceso de negociación

interinstitucional en el que se replanteen las formas actuales de coordinación y

desempeño con las delegaciones de Sedesol para asegurar la calidad en los procesos

operativos y el cumplimiento de los fines del Programa. Otra posibilidad, más radical pero

de alcances mucho mayores, es que Fonhapo instituya con base en los montos actuales

de los gastos indirectos,16 representaciones propias en las distintas entidades federativas

con el fin de atender directamente la agenda de temas relacionados con el Programa.

Esta ampliación de su capacidad operativa le permitiría establecer vínculos directos con

las Instancias Ejecutoras y otros actores involucrados a nivel regional y municipal y

mejorar la calidad de un conjunto de procesos que actualmente son llevados a cabo por

las delegaciones de Sedesol.

16 De acuerdo con información proporcionada por Fonhapo, el monto total de gastos indirectos presupuestados a nivel nacional (que comprenden Instancias Ejecutoras, Delegaciones y Fonhapo) asciende a 111 millones de pesos en 2009, por lo que existen indicios de que es viable avanzar en esta línea de trabajo.


86

Para sopesar ambas alternativas, es necesario realizar un estudio completo que

demuestre la viabilidad financiera y normativa de la creación de oficinas estatales de

Fonhapo y que ofrezca una estrategia de implementación de estas acciones. Es

importante mencionar que los factores políticos o de relaciones institucionales deben ser

incluidos en el estudio con la finalidad de determinar la totalidad de limitaciones en las

acciones contempladas. Asimismo, este estudio debe contemplar la alternativa de

permanecer en el modelo operativo actual destacando los cambios necesarios para lograr

altos niveles de eficiencia como los esperados con el proceso de desconcentración. Será

necesario comparar ambas vías para llegar a una conclusión que permita sustentar la

decisión final.

4.3.4 Selección de beneficiarios

El proceso de selección de beneficiarios se realiza a través de la coordinación de

actividades entre las tres principales instancias involucradas en el Programa, es decir, la

Auxiliar la Ejecutora y la Normativa por lo que presenta características especiales que es

necesario revisar a continuación.

Proceso de selección

Desde la evaluación del ejercicio fiscal 2002 ya se apuntaba como un problema sustancial

del Programa la ausencia de una metodología clara y transparente para la selección de

beneficiarios. En el informe de la evaluación externa del año 2005 se destacó como un

punto importante, en cuanto a la operación del Programa, la manipulación de la selección

de beneficiarios por parte de la Instancia Ejecutora.

En el ejercicio 2002 se introdujo el criterio de focalización basado en una línea de ingreso

de tres salarios mínimos en sustitución del sistema de puntaje empleado desde los inicios

del Programa. Este criterio pretendía reducir el margen de error de inclusión y beneficiar a

una proporción mayor de la población objetivo concentrando los recursos en los

segmentos previstos en la normatividad. No obstante, quedó pendiente la forma en que tal

condición (el nivel de ingreso) podría comprobarse con un grado aceptable de certeza

sobre todo en la población rural que normalmente carece de documentos comprobatorios

de sus ingresos. Esto convirtió a este criterio en un nuevo elemento subjetivo dentro del

procedimiento de selección.

De acuerdo con las ROP 2008 (punto 3.3.2, criterios de selección), los solicitantes serán

seleccionados de acuerdo con los criterios siguientes:


87

• Los solicitantes con discapacidad o que uno de sus dependientes económicos

tenga alguna discapacidad, los hogares con niños de hasta 14 años de edad y los

adultos mayores de 60 años y más.

• Los que habiten en zonas declaradas de riesgo natural por la autoridad federal o

estatal competente, con una residencia en dicha zona anterior al 1 de enero del

año 2001, sean objeto de reubicación por parte de la autoridad local, y que

cumplan con los requisitos establecidos en estas Reglas. El Comité es quien

valida las zonas de riesgo.

• Los residentes en los polígonos “Hábitat” de la SEDESOL que califiquen para ser

beneficiarios de acuerdo con los requisitos establecidos en estas Reglas; y

• Los residentes localizados en los municipios catalogados como ZAP por la

SEDESOL y las definidas en los polígonos de Hábitat.

Estos criterios, si bien se alinean adecuadamente con los propósitos del Programa, no

son suficientes para estructurar todas las decisiones sobre selección de beneficiarios que

se presentan en la operación cotidiana, por lo que quedan amplios márgenes para que las

Instancias Ejecutoras establezcan criterios o políticas propias para la aceptación de los

beneficiarios. Esta situación no es necesariamente negativa, ya que las Instancias

Ejecutoras son las dependencias más cercanas a los solicitantes y por lo tanto, tienen

mayor información sobre las condiciones y necesidades de los habitantes de su región de

influencia. No obstante, también existe el riesgo de que la decisión de aceptación al

Programa se contamine con elementos ajenos a sus propósitos, o bien sea producto de

criterios poco claros o de la decisión voluntarista de los funcionarios con lo que podría

afectarse la correcta selección de beneficiarios.

Es verdad que el SIDI hace una revisión automática y estandarizada de las solicitudes

capturadas en cada entidad federativa por las delegaciones de Sedesol. Este sistema

verifica, sobre todo, la elegibilidad del solicitante en función de la información

socioeconómica asentada en la CIS y si ha recibido apoyos en ejercicios anteriores que le

imposibiliten obtener un nuevo beneficio. Sin embargo, la real selección de beneficiarios

se lleva a cabo previamente en los estados por cada Instancia Ejecutora ya que

solamente se entregan para su captura a la delegación de Sedesol, las CIS de los

solicitantes que previamente han sido seleccionados del conjunto de demandantes de

acciones de vivienda y no la totalidad de dichos demandantes.


88

Es precisamente este proceso (que bajo la normatividad actual rebasa al Programa) el

que carece del sustento suficiente para poder garantizar una adecuada focalización de

beneficiarios ya que, según se comprobó en el trabajo de campo, los métodos empleados

por las Instancias Ejecutoras son poco estandarizados, subjetivos, parciales y difíciles de

someter a control o verificación. La decisión depende principalmente del punto de vista del

funcionario de la IE que preferirá a un solicitante sobre otro si le parece que “tiene más

necesidad” o mayor número de hijos, o por la edad, o por presentar menores posibilidades

de poder conseguir una vivienda. Es un área de decisión discrecional que aunque no

implique necesariamente un mal uso del recurso público, si constituye una etapa del

proceso poco clara.

Si bien, con base en la aplicación de procesos de verificación en campo y la utilización del

SIDI, existe cierta seguridad de que la población beneficiaria cumplirá con las

características socioeconómicas exigidas por la normatividad. No es posible saber con

claridad porqué ciertas personas recibieron los beneficios del Programa y otras, en

aparentes iguales circunstancias, no lo hicieron, es decir como discriminan las

autoridades ante situaciones iguales. Para algunos funcionarios de la IA, a la Delegación

no le toca objetar las decisiones del municipio y solo le corresponde verificar que los

beneficiarios cumplan con el perfil indicado en las ROP.

En este marco, las promotoras inmobiliarias de los municipios de Hermosillo y Guaymas

diseñaron un cuestionario de aplicación estándar para todos los interesados de “Tu Casa”.

De esta forma, se paga a una trabajadora social para visitar el domicilio de los solicitantes

ya calificados y levantar el cuestionario correspondiente con el propósito de recabar

información general de las familias y conocer sus características socioeconómicas. Las

Instancias Ejecutoras de orden municipal tienen mayores posibilidades de constatar la

información socioeconómica de los solicitantes, en virtud de que los funcionarios suelen

conocer personalmente a éstos o debido a que pueden realizar visitas de una manera

más directa y accesible. De acuerdo con los datos proporcionados, se logra cubrir de esta

manera un 80 a 100% de los solicitantes lo que resulta muy relevante para el proceso de

focalización de los recursos. Las Instancias Auxiliares realizan también estas

verificaciones pero nunca en la proporción planteada por estas promotoras (por ejemplo

se sabe que la Delegación del Estado de México se encuentra entre 20 y 25%; mientras

que la delegación de Sonora llega al 10%).


89

También a escala municipal se facilitan en gran medida las tareas para confirmar otras

condiciones de los solicitantes, especialmente las características de la vivienda y/o del

terreno en los que se pretenda realizar la acción de vivienda. Estas tareas, sin embargo,

no siempre se llevan a cabo, principalmente cuando las Instancias Ejecutoras operan a

escala estatal.

Finalmente, es importante destacar que debido a la dificultad de delimitar la población

objetivo y por previsión normativa de participación económica de los beneficiarios en el

financiamiento de las acciones de vivienda, ha sido muy complicado llegar a la población

más pobre. En efecto, el proceso que implica que los solicitantes calificados realicen su

aportación para pasar a la categoría de solicitantes acreditados, se ha convertido en otro

autentico filtro y uno de los rasgos que también le imprime un posible sello de regresividad

al Programa. Esta problemática se ha salvado cuando a algunos solicitantes se les

brindan ciertas concesiones, como subsidios totales o parciales en lo que respecta al

monto de su aportación, créditos en condiciones preferenciales o pago en especie. Sin

embargo, estos intentos son marginales respecto al obstáculo que representa este

aspecto. Más adelante se presenta un análisis comparativo del tiempo estimado que toma

al beneficiario ahorrar su aporte al Programa.

Aviso de aceptación

Es importante comentar que no existe un procedimiento estandarizado para dar aviso a

los beneficiarios sobre su aceptación al Programa por lo que en pocos casos los

solicitantes obtuvieron información precisa de cuándo y en dónde se le daría el resultado

de aceptación o rechazo a su solicitud. En ocasiones se utiliza el teléfono para ello o bien

avisos personales por parte de las autoridades, sin embargo, en muchos casos obliga al

solicitante a acudir en varias oportunidades a la oficina de las Instancias Ejecutoras para

obtener información, aumentando el costo de transacción para los beneficiarios. Esta

situación es menos costosa cuando la IE es un municipio, pero cuando se trata de una

instancia estatal o el municipio es grande o poco comunicado puede implicar serias

complicaciones para los solicitantes debido a distancias y costos de transporte. En

algunos municipios se observó el empleo del delegado municipal para cumplir esta labor

generalmente de manera oral. De igual forma, según se comprobó durante el trabajo de

campo, no se ha contemplado el desarrollo y aplicación de un procedimiento dirigido a

avisar al solicitante que no ha sido aceptado en el Programa, por lo que estas personas

normalmente, desconocen las razones del rechazo o bien deducen que no fueron


90

aceptados al no recibir respuesta alguna de la autoridad. Lo anterior impacta

negativamente la percepción de transparencia de los procesos de selección y la calidad

de los servicios y el trato que el Programa brinda a la población.

En general, debido al proceso relativamente largo que sigue cada solicitud y la

intervención de al menos tres instancias diferentes, es difícil que los solicitantes entiendan

cómo ocurre y cuáles son los criterios específicos que influyen en la toma de decisiones.

La lejanía que supone Fonhapo y en muchos casos la Instancia Auxiliar, genera

incertidumbre adicional sobre cómo se lleva a cabo el proceso de seleccionar las

diferentes demandas de vivienda. Por otra parte, a pesar que durante el llenado de la CIS

y el cumplimiento de los distintos requisitos para participar en el Programa existe

información al respecto, los beneficiarios en pocos casos tienen presentes sus derechos y

obligaciones, aunque los funcionarios afirman que siempre se explican en la firma de los

bonos correspondientes. Sobre las obligaciones existe un poco más de claridad, dado que

casi siempre captan la necesidad de realizar su aportación y entregar información básica,

entre otros.


91

Cuadro 16. Características del proceso de Selección de beneficiarios por estado


Tiempo promedio para presentar el

ahorro (en los casos revisados)

Un año. 8 semanas 4 semanas 6 semanas

Se realiza preselección por

parte de las IE Sí Sí Sí Sí

Verificación en campo

La llevan a cabo la IE y la IA. Las promotoras de

los municipios de Guaymas y Hermosillo

informan que llegan a visitar entre el 80 –

100% de beneficiarios.

La llevan a cabo la IE y la IA. En los municipios, las IE

ejecutan este proceso cuando

levantan las CIS a los solicitantes.

La llevan a cabo las IE y la IA. Se detectó

falta de coordinación

entre las instancias

La llevan a cabo la IE y la IA.

Aviso de aceptación

Efectiva cuando se acepta al solicitante, inexistente cuando se rechaza

Efectiva cuando se acepta al

solicitante, inexistente cuando

se rechaza




Como se observa en el cuadro anterior, en que se compara este proceso en los diferentes

estados, los distintos elementos que lo integran son relativamente parecidos. Sin

embargo, sobre todo en el proceso de preselección de beneficiarios, las Instancias

Ejecutoras emplean diferentes métodos: todas ellas, tienen presentes los criterios

generales de elegibilidad indicados en la normatividad pero los hacen operativos de

manera distinta.

El proceso de selección de beneficiarios es sustancial para asegurar el impacto de los

recursos aplicados en las acciones de vivienda. Es indispensable la buena focalización de

los recursos públicos no solo para cumplir con lo indicado en la normatividad, sino para

obtener el efecto deseado en los segmentos de la población definidos y de esa manera

cumplir con el Propósito y Fin del Programa. En este sentido, debe ser materia de

atención para las autoridades federales la búsqueda permanente de mejores mecanismos

que reduzcan los errores de inclusión o de exclusión de beneficiarios. La información es

un elemento indispensable para lograr lo anterior y el Programa cuenta con el SIDI para


92

procurar que la selección de beneficiarios sea lo más objetiva posible. No obstante, una

práctica que limita el impacto de este sistema es que las Instancias Ejecutoras y las

Instancias Auxiliares no capturan en el sistema el total de solicitudes recibidas durante el

ejercicio, sino solo una preselección de éstas realizada por las Instancias Ejecutoras,

estimando que se ajuste a su techo financiero e incluyendo un pequeño margen por si les

rechazan algunas. En este marco es difícil que las Instancias Auxiliares tengan incentivos,

y quizá capacidad operativa suficiente, para que toda demanda de vivienda de población

elegible se traduzca en CIS y se capture en el SIDI con la finalidad de que éste realice la

selección de beneficiarios en el universo completo. Sin embargo eso aseguraría una

mejor selección de solicitantes por cada región y estado.

4.3.5 Producción o compra de apoyos

Este proceso tiene sus particularidades dentro del Programa ya que no se trata de

únicamente adquirir un producto determinado y luego distribuirlo entre la población

beneficiaria, sino de ejecutar las acciones de vivienda. No obstante, se ha considerado la

adquisición de materiales de construcción por parte de las Instancias Ejecutoras para su

posterior entrega a los beneficiarios en el caso de la modalidad de mejora de viviendas,

como parte de este proceso.

Compra de materiales

Aunque este proceso se lleva a cabo parcialmente por parte de las IE, se detectaron

prácticas relevantes que brindan certidumbre a los beneficiarios respecto al tipo de apoyo

recibido. Así por ejemplo, en varios municipios del Estado de México y Michoacán se

apreciaron distintas prácticas de compra de materiales en volumen, en donde los

funcionarios cuidaron que el precio de adquisición fuera el más bajo posible y la calidad

de los materiales la mejor. Para ello, se realizaron convocatorias a posibles proveedores

para que hicieran sus propuestas escritas y se seleccionara a la más atractiva, en función

de los criterios antes referidos y otros como la entrega a tiempo y en el sitio indicado por

los beneficiarios.

Este último factor resulta relevante ya que, sobre todo en el ámbito rural, las casas o

terrenos de los beneficiarios pueden encontrarse muy alejados entre sí o con caminos

poco accesibles, lo que vuelve muy importante el tipo y calidad de servicio que brindan los

proveedores en la entrega de los materiales de construcción. En el trabajo de campo se


93

conocieron casos en los que el propio gobierno municipal adquiría la responsabilidad de la

entrega de los materiales y otros en los que el mismo proveedor aceptaba el costo (o

quizá lo incluía en el precio pactado) y lo entregaba en el propio terreno del beneficiario o

en su defecto en el lugar más cercano.

En el caso de municipios como el de San Felipe del Progreso, en el Estado de México,

además de los concursos antes reseñados se realizaron otros complementarios, que

implicaban servicios como los de plomería y electricidad, con el fin de asegurar que la

acción de vivienda otorgada cumpliera con las condiciones acordadas y, en especial, para

que fuera funcional en el plazo más corto.

Según lo informado por los entrevistados, los proveedores son siempre seleccionados a

través de concursos realizados con base en la normatividad vigente y no se tienen

dificultades significativas para encontrar los materiales o servicios requeridos en el tiempo

y calidad requeridos. Los proveedores son normalmente de la región o localidad de

referencia pero si estos no existieran se buscan en regiones cercanas o de la misma

entidad federativa. De hecho, uno de los incentivos para que los municipios se conviertan

en IE y no dependan de las decisiones de los gobiernos estatales o de los institutos de

vivienda es el estímulo que significa aplicar la totalidad del presupuesto de inversión para

acciones de vivienda en la propia región o localidad. Esto es, realizar la compra del

material o la contratación de los servicios necesarios con proveedores de las localidades,

lo que significa un estímulo económico que de acuerdo con el tamaño y características del

municipio, puede ser importante.

En otros casos, como viene ocurriendo con el Instituto Municipal de Vivienda de Morelia,

se incide desde la selección de los terrenos en los que se va a construir, considerando

ubicaciones favorables para el ordenamiento territorial del municipio y para la dotación de

servicios básicos y la certeza jurídica del terreno para los beneficiarios. A la par, se tiene

incidencia sobre el diseño de la vivienda así como en la calidad de la misma, todo en aras

de entregar un producto a satisfacción del beneficiario. Una estrategia similar se observó

con la Promotora Inmobiliaria del Municipio de Hermosillo, donde además de lo anterior,

se ha intervenido en la construcción de viviendas con características superiores a las que

indican las ROP, por lo cual los beneficiarios han registrado notables progresos en su

calidad de vida.

Sobre el diseño arquitectónico de la obra, es necesario comentar que las instancias como

el Instituto Estatal de Vivienda de Michoacán o el Municipal de Morelia han realizado los


94

planos correspondientes y adjuntado una memoria de cálculo sobre los materiales que

implica y sus respectivos costos. Este es un apoyo importante para los beneficiarios, sin

embargo, la lentitud con que llega el subsidio ha provocado que aumenten los costos al

momento de proceder a la construcción de la acción de vivienda, lo que ha obligado en

varios casos, como los observados en el municipio de Maravatio o Nahuatzen en

Michoacán, a que las obras se redujeran, eliminado el baño o una habitación o

simplemente reduciendo las dimensiones; en otros casos quedaron incompletas, es decir,

no alcanzó para instalar puertas y ventanas, o el equipamiento sanitario.

También en este estado, en ciclos anteriores a 2008, se han presentado casos que nunca

se han concluido y que desde su origen presentaban problemas de diseño, calidad de

materiales y, por tanto, el resultado es que la mayoría de estas Unidades Básicas de

Vivienda se encuentran sin habitar. Esta experiencia ha derivado en esquemas de

selección de constructoras y proveedores más estrictos y en procesos de seguimiento

suficientes para garantizar una obra acorde a lo que marca la norma y las necesidades de

los beneficiarios.

Entrega de obras

Las actividades de supervisión y acompañamiento de las obras han redundado en que las

acciones de vivienda se entreguen conforme a lo establecido en los contratos de

ejecución, principalmente cuando se trata de ampliaciones, techos o pisos, entre otras. La

construcción de UBV tiende a requerir de mayor tiempo y es común que no se entreguen

en el mismo año en que se aprobó el subsidio, lo que en parte se explica por la

complejidad de este tipo de acciones. Sin embargo, este manejo de tiempos es muy

complicado, pues existen muchas fuentes de incertidumbre, desde que los proveedores

entreguen los pedidos oportunamente, hasta que los beneficiarios o constructoras

cumplan con sus compromisos también en tiempo y sin contratiempos, etc. En ese

sentido, fue frecuente detectar incumplimientos en la conclusión de las acciones de

vivienda, pero sin que ello significará, en la mayoría de los casos observados, un

problema mayor.

Es importante señalar que la participación de instancias de apoyo e incluso de los

Comités de Contraloría Social en este proceso, generalmente ha coadyuvado a que estas

acciones de vivienda se construyan con apego a la normatividad.


95

Cuadro 17. Características del proceso de producción o compra de apoyos por estado


Apego a la normatividad

para la compra de materiales

Sí Sí Sí Sí

Supervisión de la calidad de los

materiales y del proceso de

construcción.

Sí. Lo realizan las áreas

técnicas de las IE

Sí. Lo realizan las áreas técnicas de

las IE


técnicas de las IE e IA


técnicas de las IE

Presión de grupos

Existente, pero sin influencia en

las decisiones del Programa

Existente, pero sin influencia en las decisiones del

Programa

Existente, pero sin influencia en las decisiones del Programa

Existente, pero sin influencia en las decisiones del Programa


Durante el trabajo de campo se detectó que el proceso de compra de materiales para la

construcción, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, se lleva a cabo en el marco

de la normatividad y en condiciones que en lo general son favorables para los

beneficiarios en cuanto a precio y calidad. Los funcionarios municipales y estatales no

expresaron problemas específicos para obtener los servicios necesarios para llevar a

cabo las acciones de vivienda programadas. No obstante, en este marco, es necesario

dar mayor énfasis a la participación de los Comités de Contraloría Social como un

instrumento idóneo para asegurar que las actividades de las instancias involucradas y de

los beneficiarios mismos se realicen dentro del marco indicado por la normatividad. Estos

Comités pueden servir como un contrapeso para limitar el amplio margen con que

cuentan las Instancias Ejecutoras para designar los solicitantes que se inscribirán al

Programa.

4.3.6 Distribución y entrega de apoyos

El mecanismo para la entrega de los apoyos se considera eficiente ya que los bonos se

manejan fácilmente y propician la transparencia en la entrega de recursos públicos. Su

control se realiza centralmente y es un documento personalizado que garantiza a los

involucrados la disposición de recursos para la realización de la acción de vivienda al

especificar el valor del apoyo económico que se entrega al Beneficiario.


96

Rechazos de solicitantes

No obstante, en el trabajo de campo algunos funcionarios reportaron que si bien es

correcta la revisión que se hace de los expedientes por parte de Fonhapo, es frecuente

que los rechazos de las CIS de los solicitantes ocurran hasta el momento previo a la

generación del bono. En esta etapa es cuando se confronta al solicitante con el Padrón de

Beneficiarios para determinar si ha recibido apoyos anteriormente, lo que constituye un

impedimento para obtener nuevos apoyos del Programa. Lo anterior, para muchas

Instancias Ejecutoras representa complicaciones operativas ya que es difícil sustituir a la

persona en ese punto de la operación, con lo se corre el riesgo de perder el recurso

destinado a una acción de vivienda que resulta fallida. La petición de estas instancias es

que se pueda avisar con mayor antelación para poder buscar un reemplazo a ese

solicitante.

Sobre este aspecto, el Manual de Operación del Programa “Tu Casa” 2008 (6.2.10)

consigna que la Delegación de Sedesol recibe la relación de Solicitantes Calificados e

introduce al SIDI los datos de aquellos que acreditaron su ahorro. Posteriormente, el SIDI

confronta los datos de estas personas con el Padrón de Beneficiarios para validar los que

procedan. En ese momento, es posible rechazar a nuevos solicitantes antes de

declararlos Solicitantes Validados por lo que las Instancias Ejecutoras deberán buscar

una nueva opción.

Adicionalmente, funcionarios de Fonhapo consultados sobre este tema explican que, en el

caso de ampliaciones, solo es posible realizar dicha revisión en ese punto del circuito

operativo debido a que es cuando el SIDI cuenta con información sobre el valor de la

acción de vivienda asignada y, por lo tanto, es posible compararla con otras acciones que

posiblemente haya recibido ese solicitante en ejercicios anteriores. De esta forma, el

sistema valorará si la persona ya ha obtenido la máxima cantidad permitida por la

normatividad o si bien puede acceder a ese nuevo beneficio (ver figura 5). Además, estos

funcionarios informan que si se hiciera esa comparación con el total de solicitantes

registrados antes de acreditar su ahorro, se producirían problemas técnicos originados en

el número de interacciones necesarias para ello además de que, muchos de esos

solicitantes se descartarían automáticamente por otras razones, por lo que no valdría la

pena hacer esta revisión sobre el universo de solicitantes.

Evaluación

Figura 5. Fases para acceder a la entrega de apoyos

Oportunidad de la entrega

Por lo general, la distribución y entrega de pisos, techos y ampliaciones se realizó en

tiempo y forma, al momento de firmar el acta de entrega recepción respectiva. En

ampliaciones se detectaron entregas tardías o incompletas, aunque esto fue obse

en las acciones que correspondían a las partidas presupuestales que se distribuyeron a

fines de 2008, es decir, como un evento extraordinario. Por tanto, dichos retrasos se

concentraron en las Instancias Ejecutoras

de que varias de esas IE, como la del municipio de Maravatio, realizaron un trabajo

adicional o extraordinario en el período vacacional de fin de año

retrasos.

En el caso de la UBV la entrega generalmente se efectúa en un la

condiciones generales de construcción y los servicios relacionados presentan una calidad

destacable ya que corresponden normalmente, a proyectos bien estructurados y

concebidos. En Sonora específicamente, se observaron dos desarroll

encontraron viviendas con características superiores a las indicadas en la normatividad en


97

Fases para acceder a la entrega de apoyos

Fuente: Elaboración propia.


tiempo y forma, al momento de firmar el acta de entrega recepción respectiva. En

ampliaciones se detectaron entregas tardías o incompletas, aunque esto fue obse



Instancias Ejecutoras que obtuvieron ese recurso adiciona


adicional o extraordinario en el período vacacional de fin de año a fin de reducir los

En el caso de la UBV la entrega generalmente se efectúa en un lapso más amplio



concebidos. En Sonora específicamente, se observaron dos desarrollos en donde se


del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”


tiempo y forma, al momento de firmar el acta de entrega recepción respectiva. En algunas

ampliaciones se detectaron entregas tardías o incompletas, aunque esto fue observado



que obtuvieron ese recurso adicional, a pesar


a fin de reducir los

pso más amplio pero las



os en donde se



98

cuanto a superficie y con un diseño integral que posibilita ampliaciones futuras. En ellas,

se emplearon materiales acordes a las condiciones climáticas extremas de la región y se

entregaron completas con todos sus accesorios (muebles de baño, mosquiteros,

instalaciones de plomería, jardineras, etc.)17. Otro caso se observó en Michoacán dónde

el desarrollo presentaba una buena calidad de diseño y construcción pero se presentaron

algunas inconformidades con la distribución de las viviendas entre los beneficiarios. Para

atender este tipo de inquietudes, el Instituto Municipal de la Vivienda de Morelia ha

empleado el instrumento del sorteo para hacer la entrega de las UBV a los beneficiarios.

En el sorteo participan funcionarios de la propia IE más la Instancia Auxiliar y, en ciertos

casos, Fonhapo. En esa medida la distribución es más justa y casi se eliminan las

eventuales inconformidades.

Finalmente, también se detectó que el contenido del acta de entrega recepción es poco

conocido por los beneficiarios, especialmente los que tienen menor nivel educativo. Una

buena parte de ellos desconoce su derecho a manifestar irregularidades o

inconformidades con las acciones de vivienda recibidas y, en su caso, exigir la reparación

o adecuación correspondiente. Normalmente, su firma de aceptación es automática.

Los hallazgos presentados en esta sección se resumen en el siguiente cuadro

comparativo.

17

Es importante aclarar que los beneficiarios recibieron a crédito el terreno de la vivienda el cual pagan mensualmente en cantidades que, según declararon beneficiarios entrevistado, son iguales o menores a los niveles de renta que normalmente pagaban antes de recibir esta acción de vivienda.


99

Cuadro 18. Características del proceso de distribución y entrega de apoyos por estado


Uso de acta de entrega-

recepción Sí Sí

Sí. Se detectó poco

conocimiento de su contenido por parte de los

beneficiarios

Sí

Oportunidad en la entrega de las

viviendas

En general es correcta


En general es correcta, con

cierto retraso en UBV



4.3.7 Seguimiento a la utilización de apoyos

Las actividades en este rubro se inscriben fundamentalmente en el proceso de

supervisión del desarrollo de las acciones de vivienda y en la atención de eventuales

irregularidades. Ejemplo de ellas son retrasos en obra, mala calidad de materiales y

procesos de construcción, incumplimiento de compromisos por parte de las constructoras

o ejecutores, o simplemente se relacionan con actividades de evaluación o auditoría a que

está sujeto el Programa regularmente. La IE tiene la obligación de realizar visitas

periódicas a las obras relacionadas con la finalidad de garantizar su cumplimiento en

tiempo y forma, además de evitar el incumplimiento de las características de las obras

comprometidas, el uso de materiales inadecuados o deficiencias del producto final, que

han generado intervenciones correctivas de distintas instancias, no siempre con

resultados positivos.

En el caso de las Instancias Ejecutoras municipales estas acciones de seguimiento se

realizan con mayor frecuencia, aprovechando la cercanía que suele existir con los

beneficiarios y también porque a veces se queda pendiente algún documento o trámite

menor. En esa medida, los funcionarios de estas IE aportan mayor información del uso

que se les da a las acciones de vivienda promovidas en su ámbito de acción.

Ciertamente, las acciones de supervisión que han emprendido las diferentes instancias

involucradas en el Programa han repercutido en que la entrega de los apoyos sea más

puntual y garantice de mejor manera la calidad de la acción correspondiente. Sin

embargo, en algunas entidades dicha supervisión responde más a la desconfianza


100

generada entre dichas instancias (caso de Michoacán) así como a cumplir de la mejor

manera con la normatividad.

Por su parte, el Programa debe sistematizar el levantamiento de información sobre la

satisfacción del beneficiario en distintos momentos o etapas de la gestión del mismo. Si

bien debe hacerlo en la entrega de la acción de vivienda también es necesario recabar

información sobre la calidad y eficiencia en la atención brindada desde el proceso de

difusión del Programa hasta ese momento. En ese sentido, es necesario diseñar

instrumentos para medir el nivel de satisfacción con respecto a la operación del

Programa, que son complementarios a los empleados en la medición de la satisfacción

con los productos finales generados.

Seguimiento posterior a la entrega

De acuerdo con lo observado en el trabajo de campo, no se realiza seguimiento a las

acciones de vivienda ya entregadas ni tampoco existe un mecanismo de verificación que

demuestre el buen uso de los apoyos por parte de los beneficiarios. No obstante se sabe

que existen viviendas abandonadas y algunas irregularidades que ameritarían ser

valoradas por los responsables del Programa en los tres niveles de gobierno. Esto

subraya la necesidad de estructurar esquemas efectivos, por parte de Fonhapo, para

realizar las acciones de supervisión, seguimiento y control ex post de las actividades

realizadas a nivel estatal.

Varios funcionarios, tanto federales como estatales, destacan el problema existente

cuando es abandonada una propiedad y se decide, a través de acta de cabildo y con la

participación de la IA, reasignarla a otra persona con la finalidad de aprovechar esa

inversión. Estos funcionarios refieren las múltiples complicaciones para obtener la

autorización de Fonhapo con lo que se estaría bloqueando una posible solución al

abandono de algunas casas.

No obstante, funcionarios de oficinas centrales consultados, informan que efectivamente

han existido retrasos en los procesos relacionados con este tema debido a la presencia

de una falla en el sistema de información que ya se ha corregido por lo que se espera la

pronta regularización de la totalidad de expedientes. También apuntan que otro factor que

influye en el retraso del proceso es que frecuentemente los expedientes llegan

incompletos de los estados y se regresan, incluso en varias oportunidades, para ser

integrados correctamente.


101

Contraloría Social

En el trabajo de campo no se detectaron mecanismos claros para recibir quejas u

observaciones por parte de los beneficiarios. No se encontraron buzones para la

recepción de quejas ni tampoco procedimientos claros para ello. No se detectaron áreas

administrativas, independientes de la operación del Programa, encargadas de atender las

posibles irregularidades y abusos presentes en la ejecución del PTC.

La operación de la Contraloría Social tiene un avance heterogéneo de acuerdo con lo

observado en el trabajo de campo. Por ejemplo, en Chiapas, los beneficiarios

entrevistados comentaron que en el último ejercicio del PTC, los Comités estuvieron

presentes y visibles, cumpliendo sus funciones. Fueron conformados por los mismos

beneficiarios y realizaron acciones de observación y supervisión de obras. Por otro lado,

en Sonora, los funcionarios de la Delegación de Sedesol explicaron que aún cuando los

comités ya se han conformado, su organización es incipiente por lo que no habían

empezado a ejercer sus funciones durante el ejercicio 2008.

A continuación, se presenta un cuadro comparativo de este proceso en los distintos

estados visitados en el que se observa que en las entidades de la muestra no se realiza

ninguna acción de seguimiento a los beneficiarios después de entregada la vivienda. En

contraste, sí es frecuente que las Instancias Ejecutoras realicen un acompañamiento a las

obras con el fin de verificar su avance y el cumplimento de la calidad en las

construcciones.

Cuadro 19. Características del proceso de Seguimiento a la Utilización de Apoyos


Realiza seguimiento después de la entrega

de la vivienda No No No No

Se realiza acompañamiento a la construcción o mejora

de las viviendas

Sí Sí Sí Sí

Contraloría Social Desarrollo incipiente

Operó efectivamente durante el ejercicio

2008

Desarrollo incipiente

Desarrollo incipiente



102

4.3.8 Temas transversales

El proceso de análisis de la información ha arrojado un conjunto de temas que se

consideran transversales al proceso operativo del Programa y que, por lo tanto, afectan

diferentes aspectos de su funcionamiento. A continuación se presentan los hallazgos

correspondientes.

Gastos Indirectos

Un problema recurrente en las distintas etapas de la operación tiene que ver con la

oportunidad con que se entregan los gastos indirectos. El monto para este tipo de

erogaciones se especifica en el Convenio de Ejecución el cual se firma y autoriza al inicio

del ejercicio de “Tu Casa”, sin embargo, la entrega efectiva de los recursos suele

retrasarse y con ello afectar negativamente las actividades del Programa. Este

comportamiento se explica por diversos efectos, primero, el plazo en que es entregado el

presupuesto correspondiente por parte de la SHCP, segundo, el tiempo en que Fonhapo

libera estos recursos y los entrega a la Coordinación de Delegaciones de Sedesol y

finalmente, el plazo en que esta instancia los hace llegar a cada delegación. Esta cadena

provoca entonces, que la presencia efectiva de los recursos en los estados lleve

generalmente, un desfase importante con respecto a las necesidades de operación del

Programa. Esto varía en cada ejercicio pero los retrasos suelen ser de varios meses.

Las opiniones recabadas en el trabajo de campo en los estados confirman la gran

dependencia de la operación del PTC de ese tipo de recursos y remarca la necesidad de

que se obtengan oportunamente. De acuerdo con los argumentos expresados, estos

recursos se requieren desde el primer día del año para evitar las dificultades que en cada

ejercicio se vienen presentando, como son: una baja supervisión de las acciones de

vivienda, riesgo de incumplimiento de los planes de verificaciones de padrones y predios y

retrasos en el pago de honorarios del personal operativo, entre otras cosas18.

Sobre el punto de los honorarios cabría hacer una mención especial ya que las demoras

en la entrega de los gastos indirectos impactan en la incapacidad para cubrir los salarios

de los trabajadores encargados de la operación del Programa, usualmente, por varios

meses. Esta situación, si bien se considera “normal” y sabida de antemano por los propios

empleados, no deja de representar una situación irregular en las estructuras de la

18 Los montos por concepto de Gatos Indirectos en 2008 ascendieron a 88.4 millones de pesos que comprende las cantidades que se reparten entre Instancias Ejecutoras, Delegaciones y el propio Fonhapo.


103

administración pública que puede asociarse con condiciones de baja productividad, falta

de compromiso por parte de la plantilla de trabajadores e incremento en la rotación del

personal ya capacitado. En este mismo sentido, en el trabajo de campo, se comprobó la

necesidad de dotar a los trabajadores de las delegaciones de Sedesol de mejores

espacios, mobiliario y equipo de trabajo para que puedan desempeñar adecuadamente

sus funciones. Sobre todo, el equipo de cómputo debe ser renovado a la brevedad posible

ya que conforme con lo mencionado por funcionarios de las delegaciones de Sedesol, el

equipo actualmente utilizado da muestras claras de obsolescencia, lo que constituye una

importante barrera en la eficacia de las tareas realizadas.

Esta información fue corroborada por funcionarios de Fonhapo quienes han detectado

lentitud en la captura de información y baja operatividad del SIDI en la mayoría de las

entidades federativas del país. Los funcionarios estatales de la Sedesol han llegado a

quejarse de la lentitud del sistema pero se les ha explicado que ésta es debida al empleo

de máquinas con características técnicas ya superadas o servidores saturados. En

función de esto es necesario realizar acuerdos con la Coordinación de Delegaciones de

Sedesol para llevar a cabo un diagnóstico del estado del equipo utilizado para el

programa “Tu Casa” y a partir de él, realizar un plan de reemplazos y mejoras orientados

a la efectividad operativa. Es posible destinar de manera programada recursos de los

gastos indirectos para este fin.

Durante el trabajo de campo, varios funcionarios hicieron énfasis sobre las presiones

operativas que surgen cuando existe un incremento en los montos de inversión

originalmente contemplados19 y no se da un ajuste proporcional en los gastos indirectos.

De acuerdo con la información recabada, es corriente este tipo de cambios

presupuestales, pero sin el cambio correspondiente en los gastos indirectos. Esto obliga a

las estructuras operativas a cumplir con un mayor nivel de actividad con la misma

disposición de recursos para sus necesidades administrativas producto de los gastos

indirectos recibidos originalmente. Como es de suponer, esto afecta sensiblemente la

eficiencia de las operaciones en el estado receptor de la ampliación, además de que

proporcionalmente esto implica que la entidad que no cumplió con las inversiones

comprometidas se vio favorecida, con una cantidad mayor de gastos indirectos.

19

Estos incrementos son originados por ejemplo, por una reasignación presupuestal causada cuando algunas las entidades federativas no pueden cumplir con los niveles de inversión comprometidos y se reasignan importantes montos a otros estados con mayor capacidad de ejercicio presupuestal y capacidad logística.


104

Otra faceta del problema se observó en una entidad federativa en donde, debido a

limitaciones financieras determinadas por la Secretaría de Finanzas del estado o el

cabildo municipal, las Instancias Ejecutoras ya no fueron capaces de realizar una

asignación presupuestal complementaria que acompañara la ampliación de recursos

recibida de Fonhapo a finales del año. En este caso, ante la imposibilidad de las IE de

incorporar su aportación al presupuesto de la acción de vivienda, los propios beneficiarios

tuvieron que realizar aportaciones superiores a las que habían realizado los beneficiarios

aprobados al inicio del ejercicio sin que eso signifique que se rebasaran los topes

señalados en la normatividad. Esto sin embargo no fue suficiente para cumplir a cabalidad

con la acción de vivienda ya que, en varios casos, debido al incremento en los costos de

los materiales de construcción las obras quedaron inconclusas.

Así, los gastos indirectos son un elemento sustancial para la operación del Programa y en

esa medida debe ponderase la importancia en su asignación, manejo y empleo. Es

necesario resaltar los esfuerzos de Fonhapo por lograr un mejor control de sus montos, ya

que hasta 2008, los gastos indirectos se entregaban a la Coordinación de Delegaciones

de Sedesol y esta instancia decidía su distribución y utilización en los diferentes estados.

Para el ejercicio 2009, el monto de los gastos indirectos se entrega distribuido por

delegación y catalogado en las partidas en que debe aplicarse. Se espera además, en el

ejercicio 2010, utilizar una entrega trimestral de montos parciales que ayudaría a una

aplicación eficiente y evitaría que las Instancias Ejecutoras que no ejerzan la totalidad del

presupuesto de inversión acordado, se quede con la totalidad de los Gastos Indirectos, al

mismo tiempo, aquellos estados que reciban ampliaciones también incrementarían

proporcionalmente sus gastos indirectos.

Sistemas de información

A través de las entrevistas realizadas, se comprobó que existe información actualizada y

sistematizada sobre los beneficiarios del Programa y sobre sus características socio-

económicas tanto a nivel central como en los estados. En el ámbito federal, Fonhapo ha

diseñado y opera el Sistema Integral de Información (SIDI) con el objetivo de conservar

actualizado el padrón de beneficiarios. Las bases de datos del SIDI permiten contar con

información sistematizada en cada etapa del proceso y un control eficaz sobre el avance y

destino de cada solicitud.

En efecto, el padrón se integra con las CIS entregadas por las Instancias Ejecutoras y

capturadas por las Instancias Auxiliares en el proceso de calificación y aceptación de los


105

solicitantes en el Programa. El SIDI es capaz de identificar los apoyos entregados desde

el año 2004 y relacionarlos con la población mediante la CURP de tal forma que se evite

duplicar beneficios a las mismas personas. Esto es un criterio sustancial en la calificación

de las CIS para su aceptación al Programa. También se incorpora información adicional

sobre la autorización y estatus de la solicitud conforme el avance del proceso en la

entrega de la acción de vivienda. Este sistema representa el mejor y más confiable

registro de información sobre el PTC a nivel nacional.

En este sentido, el flujo de información desde los estados y Fonhapo ha mejorado

sensiblemente en el último año, especialmente porque las Instancias Auxiliares se han

reforzado con personal destinado a tareas de captura y manejo de información

(contratado con los gastos indirectos). Sin embargo, el flujo de información desde las

Instancias Auxiliares hacia las Instancias Ejecutoras no siempre es ágil, lo que se dificulta

más con las IE municipales, especialmente aquellas que se encuentran alejadas o con

difícil acceso a la capital del estado. En este aspecto existen márgenes de mejora, que se

podrían intentar a través de la disposición de la red de Internet entre todos los organismos

involucrados en este Programa.

Adicionalmente, en los estados se identificaron varios sistemas de información propios

empleados por la Instancias Ejecutoras tanto a nivel estatal como municipal. Cada

instancia lleva su registro conforme a sus posibilidades y las necesidades planteadas por

su volumen de operación. A nivel municipal, sin embargo, se detectó que el cambio de

administración cada tres años es un obstáculo permanente para mantener bases de datos

confiables en ese nivel de gobierno. En el trabajo de campo se detectó por lo menos dos

casos en los que la administración municipal saliente sustraía o eliminaba los registros

correspondientes a la operación del Programa en su periodo de responsabilidad. De esta

forma, la nueva administración se encontraba sin información alguna para la gestión del

Programa. En los ámbitos estatal y municipal se observó muy poca interacción entre las

Instancias Ejecutoras con el padrón de beneficiarios elaborado a nivel federal. Ante esto,

se hace necesario mejorar los intercambios entre las IE y las autoridades federales. Es

posible contemplar la entrega de reportes periódicos desde el SIDI para el uso de las

Instancias Ejecutoras estatales y municipales.

De acuerdo con la información proporcionada por los funcionarios entrevistados, la

mayoría de los expedientes se encuentran completos y buena parte de los solicitantes

cumplieron con los requisitos oportunamente. Sin embargo, se comprobó, en uno de los


106

estados visitados, que esto no siempre era así y que algunos expedientes presentaban

faltantes importante de documentos y que su archivo no era el adecuado.

Presiones de grupos

A pesar de que varios de los funcionarios entrevistados aceptaron la existencia de grupos

organizados que presionan para la obtención de viviendas tanto en el ámbito rural como

urbano, sin excepción se inclinaron a desestimar la capacidad de éstos para modificar

decisiones o apropiarse de montos del presupuesto de “Tu Casa”. Según informaron,

todas las solicitudes pasan estrictamente por los procedimientos definidos en la

normatividad y los análisis se realizan de manera individual y nunca atendiendo a

intereses de estas agrupaciones.

4.4 Hallazgos generales de la operación del Programa

En este apartado se presentan los principales problemas apreciados en la operación del

PTC y las buenas prácticas desplegadas por algunas de las instancias participantes y las

áreas de oportunidad que se vislumbran

4.4.1 Problemas identificados

Los principales problemas identificados, algunos de los cuales ya han sido mencionados

en apartados anteriores, se sintetizan en el Cuadro 19.


107

Cuadro 20. Principales problemas del Programa “Tu Casa”

Proceso Problema Instancias involucradas Resultado

Planeación Falta de diagnóstico para estimar el tipo de problema de vivienda en México y en los estados, así como las características de la población objetivo

Instancias de planeación de Fonhapo Instancias Ejecutoras

Existen limitantes para organizar y coordinar acciones a nivel nacional y regional, entre todos los participantes del Programa, con efectos específicos en la mejor focalización de los subsidios. En la actualidad se está desarrollando este estudio en Fonhapo

El PIT y los PTA han sido concebidos como instrumentos de ordenamiento presupuestal y operativo, pero en su formato actual presentan limitaciones para las tareas de planeación estratégica, especialmente para el mediano y largo plazos.

Fonhapo Instancias Ejecutoras

Tanto el PIT como el PTA carecen de elementos estratégicos que orienten a los participantes en el Programa. La versión definitiva de los PTA tarda mucho en definirse y eso limita seriamente las actividades de planeación del Programa.

Conocimiento y uso incipiente de las Matriz de Indicadores de desempeño del Programa

Fonhapo Instancias Auxiliares Instancias Ejecutoras.

Se ha adoptado la Matriz de Indicadores, pero su conocimiento en oficinas centrales es muy limitado y en los estados casi nulo. En ese sentido la utilidad de la misma queda como un área de oportunidad.

Difusión Insuficiente difusión del Programa en los tres niveles de gobierno, lo que puede propiciar la concentración de los recursos en determinados sectores de la población o en algunas regiones.

Áreas de difusión y operativa de Fonhapo Instancias Auxiliares Instancias Ejecutoras

Se registran avances trascendentes en cuanto a una mayor difusión del Programa, empero, se requieren esfuerzos adicionales, coordinados por las áreas operativas de Fonhapo y las IE, para que la información realmente llegue a la población objetivo.


Ventanillas insuficientes para la atención de toda la población objetivo del Programa, lo que induce un incremento en los costos de transacción del beneficiario y coadyuva a concentrar la entrega de recursos

Instancias Ejecutoras La mayoría de las ventanillas se ubica en la capital del estado y en las cabeceras municipales, dificultando el acceso de los solicitantes, especialmente los que se encuentran más aislados


108

Proceso Problema Instancias involucradas Resultado

Selección de solicitudes

Los procesos de selección de beneficiarios no son estandarizados para todas las IE y es frecuente que conlleve juicios subjetivos

Instancias operativas de Fonhapo Instancias Ejecutoras

El SIDI tiene el potencial para realizar una adecuada selección de beneficiarios, pero en la medida que buena parte de las IE preseleccionan las solicitudes, se limita el proceso de selección y la trasparencia del mismo

El rechazo de beneficiarios calificados y/o acreditados genera problemas para conseguir oportunamente reemplazos.

Instancias de planeación de Fonhapo Instancias Ejecutoras

Por las características del SIDI, solicitantes acreditados pueden rechazarse, lo que resulta muy inoportuno para que las IE consigan reemplazos, generando problemas en la aplicación de recursos y en el cierre del ejercicio


Falta mayor rigor en la selección de predios, para que las acciones de vivienda cuenten con certidumbre jurídica, servicios y una ubicación adecuada

Instancias Auxiliares Instancias Ejecutoras

En Michoacán se encontró que no siempre se procede a una adecuada selección de predios, en cuanto a su ubicación y dotación de servicios, especialmente en el caso de las UBV, por lo cual los beneficiarios registran un impacto menor al esperado.

Seguimiento No se dispone de un esquema efectivo por parte de Fonhapo para la realizar las acciones de supervisión, seguimiento y control de las actividades realizadas a nivel estatal.

Instancias Ejecutoras Instancias Auxiliares

Se registran esquemas de seguimiento más eficientes, pero siguen concentrados en la ejecución de las acciones de vivienda. Una vez que se entregan éstas se tienen actividades marginales, dificultando el proceso de retroalimentación del Programa.

Escasos mecanismos para la formulación de sugerencias o inconformidades que aseguren calidad de los servicios. La Contraloría Social puede coadyuvar en la atención de esta limitante.

Instancias operativas de Fonhapo Instancias Ejecutoras Contraloría Social

Los beneficiarios tienen serias dificultades para presentar inconformidades y sugerencias en la operación del Programa y, en específico, sobre la calidad del apoyo recibido, lo cual puede afectar negativamente el logro de los impactos.

Tema transversal

Transferencia de gastos indirectos con retraso y distribución de los mismos de manera poco eficiente.

Fonhapo Coordinación de Delegaciones de Sedesol Instancias Auxiliares IE

Los gastos indirectos son recibidos con mucho retraso por las IA. Las IE reciben hasta 1% de dichos gastos, y muchas de ellas, especialmente las municipales no tienen acceso a esos recursos.

Instancias Auxiliares no siempre disponen del personal necesario y sus equipos de computo y conexión a internet no siempre funcionan con eficiencia

Fonhapo Instancias auxiliares

Las Instancias Auxiliares manejan varios programas de Sedesol y no siempre disponen de suficiente personal, ni la motivación de éste es la mejor y el equipo de computo y los vehículos no siempre son suficientes para cumplir todas sus tareas.


109

4.4.2 Buenas Prácticas

A continuación se presentan los elementos que el equipo evaluador ha considerado como

buenas prácticas en función de la definición asentada en el capítulo metodológico de este

informe.

Difusión

• Desde el área de difusión de Fonhapo y en algunas IE se han diseñado materiales

de difusión más adaptados a las características de la población objetivo, con

historietas e imágenes, que podrían replicarse en la medida que muestren su

efectividad. Esta medida se ha implementado para completar los materiales que

tradicionalmente se han utilizado, los cuales a pesar de sus mejoras tienen

limitantes para llegar a la población más marginada. En Sonora, estos nuevos

instrumentos han motivado la participación de otro tipo de solicitantes, pero es

necesario que estos materiales se evalúen de manera formal para conocer su

impacto.

Seguimiento

• Algunas IE han implementado un programa de visitas a predios de solicitantes

para llevar a cabo un análisis socioeconómico extenso y cercano al cien por ciento

de los casos. De esta forma se puede disponer de información verificada de cada

solicitante, para una mejor focalización, aunque por lo tortuoso y costoso del

proceso, puede no tener una buena aceptación por parte de las IE.

Tema transversal

• Ante la lenta transferencia de los gastos indirectos reportada en algunos ejercicios,

para el año 2009, Fonhapo ha tomado las medidas operativas necesarias para

entregar dichos recursos desde el inicio del año. Esta acción deberá ser

complementada por parte de la Coordinación General de Delegaciones de la

Sedesol para mejorar sensiblemente la oportunidad en el uso de estos recursos.

Adicionalmente, se ha convenido con esta Coordinación la distribución de los

gastos indirectos entre los estados y las partidas precisas para su aplicación. De

acuerdo con esto, la Sedesol ya no decidirá por sí sola la aplicación de los gastos

indirectos. Con estas medidas se pretende, mejorar la eficiencia con que se


110

manejan estos recursos y estimular que las IA operen en función de sus

necesidades de manera que tengan el tiempo suficiente para focalizar mejor los

recursos entregados.

• Aunque todavía no se ha implementado, se tiene previsto que a partir de 2010 se

transfieran trimestralmente los gastos indirectos, con el fin de ajustar éstos con

respecto al los recursos ejercidos por cada IE. Esto contribuye a eliminar el

incentivo que han presentado algunas IE en cuanto a pedir en sus primeras

versiones de PTA un monto elevado, que finalmente no se ejerce, pero que les

implica captar un mayor monto de los gastos indirectos.

• Ante la falta de una estructura operativa suficiente en el área encargada del PTC,

en algunos municipios se ha organizado una estructura ampliada con funcionarios

municipales de otros departamentos los cuales apoyan en labores de

comunicación y recolección de documentos. Esta labor ha sido efectiva para

difundir el Programa y para notificar a los beneficiarios sobre la obtención del

subsidio, pero queda amplio margen para que se puedan formalizar estos

procesos y realmente resulten efectivos.

4.4.3 Áreas de oportunidad para la mejora de la normatividad

A continuación se presentan las áreas de oportunidad para la mejora de la normatividad

de acuerdo con el análisis y hallazgos obtenidos en el proceso de investigación.

• Permitir la aplicación de subsidios diferenciados entre estados y tipos de

solicitantes, para frenar la regresividad del Programa.

• Favorecer una distribución más equitativa de los gastos indirectos y que aseguren

una operación eficiente del Programa en todas sus áreas de intervención.

• Incluir en la normatividad las acciones de seguimiento que las autoridades

responsables deben realizar en cada ejercicio del PTC.

• Desarrollar procedimientos encaminados a estandarizar y aportar criterios

operativos para la selección de los beneficiarios por parte de las IE.

• Incluir esquema de incentivos y sanciones para que todos los participantes en el

Programa, especialmente las IE, funciones con mayor eficiencia.


111

• Derivado del análisis realizado en esta sección, a continuación se presenta una

valoración resumida de los atributos de los procesos que integran el Programa.

Para ello, se emplean las cuatro dimensiones que se describen a continuación,

con base en las definiciones del CONEVAL.

4.4.4 Valoración final de los procesos operativos

A partir del análisis previamente expuesto, en esta sección se realiza una valoración de

los procesos operativos en cuanto a su nivel de eficacia, oportunidad, suficiencia y

pertinencia. A continuación se presentan las definiciones para cada uno de esos

conceptos establecidas por el CONEVAL.

Eficacia: Un proceso es eficaz en la medida en que cumple con sus metas.

Oportunidad: Un proceso es oportuno en la medida en que arroja sus productos o

resultados en un periodo de tiempo determinado y/o adecuado para el logro de los

objetivos del Programa.

Suficiencia: Un proceso es suficiente en la medida en que produce sus resultados de

forma completa y/o adecuada para el logro de los objetivos del Programa.

Pertinencia: Un proceso es pertinente si sus actividades y productos son congruentes

con el resto del circuito operativo del Programa.

Con base en los resultados de los indicadores de cada proceso que se incluyen en el

Anexo 1 y los hallazgos descritos a lo largo de este capítulo, a continuación, en los

cuadros 21 y 22, se resume la valoración de los atributos de los principales procesos de

“Tu Casa” de manera general y por estado visitado.


112

Cuadro 21. Valoración final de los atributos de los principales

procesos del Programa “Tu Casa”

Proceso/Atributo Eficaz Oportuno Suficiente Pertinentes

1. Planeación Sí Sí No Sí

2. Difusión No No No Sí

3. Solicitud de apoyo Sí Sí Sí Sí

4. Selección de los beneficiarios Sí Sí No Sí

5. Producción o compra de apoyos Sí Sí Sí Sí

6. Distribución y entrega de apoyos Sí Sí Sí Sí

7. Seguimiento a la utilización de

apoyos

No No No No

Fuente: Elaboración propia


113

Cuadro 22. Valoración final de los atributos de los principales procesos del Programa “Tu Casa”

por entidad federativa

Proceso/Atributo Sonora Chiapas Michoacán Edo. De México

E O S P E O S P E O S P E O S P

1. Planeación Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí

2. Difusión Sí Sí Sí Sí Sí Sí No Sí No No No Sí No No No Sí

3. Solicitud de apoyo Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

4. Selección de los

beneficiarios

Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí Sí Sí No Sí

5. Producción o compra

de apoyos

Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

6. Distribución y

entrega de apoyos

Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

7. Seguimiento a la

utilización de apoyos

No No No No No No No No No No No No No No No No

Nota: E= Eficiencia; O=Oportunidad; S=Suficiencia; P=Pertinencia Fuente: Elaboración propia


114

En el siguiente capítulo se detallan las principales conclusiones y recomendaciones de la

Evaluación. Como se podrá observar, las áreas de oportunidad que se señalan son

consistentes con los resultados de este cuadro. Es decir, en los casos en que se

responde “no” generalmente se abre espacio para una recomendación específica a nivel

del proceso correspondiente.


115

5. Conclusiones y recomendaciones

Como se expuso en la introducción de este informe, el objetivo principal de esta

evaluación es realizar un análisis sistemático de la operación del Programa de Ahorro y

Subsidio para la Vivienda, “Tu Casa” con la finalidad de conocer las características de sus

procesos, examinar sus ventajas y especificar la problemática a la que se enfrenta. En

este apartado final se presentan, las conclusiones de la evaluación y posteriormente las

principales recomendaciones por proceso y temas transversales.

5.1 Conclusiones

El PTC ha sido objeto de múltiples modificaciones durante los últimos años, con el fin de

mejorar su desempeño y elevar su impacto. Con ese propósito se han introducido

innovaciones en su diseño, gestión y operación, pero no obstante lo anterior, prevalecen

márgenes de mejora que es necesario atender en el futuro. A continuación se presenta un

balance de estos aspectos en el ámbito de la operación del PTC en función de los siete

procesos considerados a lo largo de este informe.

Planeación. Con relación a la planeación del PTC es necesario advertir la ausencia de

líneas de acción o enfoques para el mediano y largo plazo. La operación está dominada

por la dinámica presupuestal anual orientada básicamente a colocar los recursos del

ejercicio en los plazos establecidos para ello, con poca atención en la priorización de

sectores de la población o regiones. La determinación de las acciones del Programa se

realiza por el nivel de demanda que se detecta en las distintas entidades y regiones así

como por la disponibilidad presupuestal de cada IE. En este marco, los instrumentos

actualmente utilizados, es decir, el PIT a escala nacional y los PTA en las entidades,

están orientados al ejercicio anual de los recursos presupuestales. Estos últimos tienen

problemas en su implementación. En efecto, es necesario mencionar que es frecuente

que las IE conciban a los Planeas de Trabajo Anual como un requisito que les permite el

acceso al Programa y no como un instrumento que oriente la aplicación del gasto de

inversión en vivienda.

Otro instrumento de planeación empleado es la MI la cual no ha podido difundirse

efectivamente entre las instancias federales, estatales y municipales involucradas en el

PTC, por lo que los esfuerzos invertidos en su diseño y manejo han permanecido aislados

y con pocos resultados concretos para el Programa.


116

Esta situación es estimulada por el hecho de que no se cuenta con un diagnóstico

apropiado que permita a los responsables del Programa en los tres niveles de gobierno

determinar con precisión las prioridades regionales ni el tamaño ni las características de la

población a la que deben orientar los recursos de inversión. No obstante, actualmente se

realizan acciones para desarrollar el diagnóstico a nivel nacional que permita la definición

de prioridades y la creación de líneas estratégicas y metas de mediano plazo, lo que

favorecerá una asignación de recursos mejor focalizada.

En esta línea, es necesario que se diseñen procesos y rutinas que contribuyan a disminuir

cualquier rasgo regresivo del Programa y evitar el riesgo de conceder los subsidios a

personas que no cumplen con las características de la población objetivo. Por tanto, en

este proceso de planeación y diseño es necesario realizar intervenciones en el corto

plazo, que coadyuven en elevar la eficacia operativa y, sobre todo, sus impactos entre la

población más pobre del país.

Difusión. El proceso de difusión también revela una evolución contrastada y cierta

diversidad de desempeño entre los estados. En primer lugar, se observa que Fonhapo

tiene las principales atribuciones en esta área y, para ello, ha dispuesto de un área

especializada en comunicación social para la difusión del PTC que ha realizado

adecuaciones recientes por mejorar sus resultados. En este sentido, existen áreas de

mejora importantes con relación a los medios empleados para llegar a los estratos

sociales de interés y sobre el tipo de mensaje dirigido a la población potencial.

Hasta ahora, los esfuerzos de difusión han sido insuficientes para llegar a la población

objetivo y al parecer la principal barrera que existe es la falta de coordinación entre áreas,

al interior de Fonhapo y con las Instancias participantes en la operación. Queda un

margen importante de progreso si se logran combinar de manera estratégica los

diferentes medios de difusión movilizados hasta ahora. Del mismo modo, sería

conveniente que la estrategia nacional se combinará paulatinamente con las estrategias

estatales. A pesar de que estas últimas son todavía incipientes, existen productos de

difusión sobresalientes, dignos de considerarse y, en su caso, replicarse en otros ámbitos

de acción del Programa.

A pesar de lo anterior, en algunos casos se encontraron funcionarios, beneficiarios de

varios años, líderes y otros actores sociales que apoyan la difusión del Programa. En

contraste, también se observan actitudes que intentan bloquear este proceso, bajo el


117

argumento de que se estaría promoviendo una demanda muy grande, con pocas

posibilidades de atenderse.

Recepción de solicitudes. En cuanto a la recepción de solicitudes se aprecia que no se

han delimitado periodos de recepción, dado que las ventanillas de las IE siempre están

abiertas e, incluso, se incorporan solicitudes de ejercicios previos. Ante ello, se limita la

competencia de todas las solicitudes y se privilegian las primeras en llegada al momento

de abrirse la convocatoria al Programa. Esta problemática se acentúa porque hay un

número insuficiente de ventanillas y estás se ubican preferentemente en zonas urbanas,

lo cual dificulta el acceso de la población más marginada o que se encuentra en

municipios poco comunicados.

Por su parte, las CIS han representado una herramienta muy útil para ordenar y procesar

las solicitudes, sin embargo de acompañarse de procesos de verificación en campo de la

información aportada por el solicitante, se tendrían posibilidades de mejorar

sensiblemente la focalización y selección de beneficiarios. Esto es importante en la

medida que el comprobante de ingresos ha sido un documento muy subjetivo para

priorizar solicitudes.

Selección de Solicitudes. Para la selección de solicitudes, el SIDI se ha distinguido

como un instrumento útil, ágil y a partir del cual se aplican criterios homogéneos. Sin

embargo, su impacto se encuentra limitado ya que solamente califica las CIS que se

ingresan a partir de la selección de las IE y no todo el universo de solicitudes. Es decir, la

verdadera selección se encuentra en los estados y municipios por lo que existe una

amplia área de maniobra para los funcionarios de las IE para imponer criterios y quizá,

intereses, no siempre compatibles con los del PTC.

En el mismo sentido, la estructura operativa del PTC ha detectado problemas recurrentes

de exclusión de posibles beneficiarios y, por otro lado, problemas de inclusión de

población no prioritaria pero con mayor capacidad para realizar la aportación financiera

que exige el Programa. De este modo, queda un área de oportunidad para precisar

procedimientos que aseguren una selección más estricta de la población objetivo

incrementando el trabajo de campo para verificar información por parte de las instancias

encargadas de ello, ampliar el número de CIS que se ingresan al sistema para su

valoración e incrementar la difusión del Programa, entre otras acciones relacionadas.

Desde ninguna instancia del PTC se tienen previstas acciones suficientes para informar

cabalmente a los solicitantes de sus derechos y obligaciones, en caso de que sean


118

efectivamente seleccionados. Tampoco existen mecanismos estandarizados para

informar puntualmente a los solicitantes cuando fueron seleccionados y, en ese caso, los

trámites subsecuentes que tienen que cumplir.

Se reconoce que el SIDI tiene, en este proceso, la capacidad de generar y mantener el

padrón de beneficiarios en orden y actualizado. Sin embargo, esta información no fluye

fácilmente, especialmente a las IE. Adicionalmente, estas últimas se han visto en la

necesidad de implementar sistemas propios para el manejo de información en sus

ámbitos de acción en función a sus necesidades y características de operación. Se

recomienda que ambos niveles de gobierno establezcan reuniones de coordinación para

aprovechar mutuamente la información que se genera a lo largo de todo el circuito

operativo del Programa.

Producción o compra de apoyos. En la construcción de las acciones de vivienda

programadas, se nota el compromiso por parte de las IE para garantizar la calidad y

condiciones de entrega de los materiales así como un adecuado finiquito de las obras.

Para ello han adoptado una serie de prácticas como compras en volumen, licitaciones

para ese fin y selección de predios, entre otras, que repercute en acciones de vivienda de

mayor calidad y que tienden a ser entregadas con mayor oportunidad. Del mismo modo,

en la construcción de UBV se apreciaron obras de mayor calidad, que incluso superan las

indicaciones de la norma y que tienen mayor impacto en el nivel de vida de los

beneficiarios. Aunque quedan márgenes de mejora, se han generado experiencias

trascendentes que podrían acelerar la curva de aprendizaje en los distintos ámbitos del

Programa.

Entrega de apoyos. Se detectó que es frecuente que se realice la firma del acta de

entrega recepción con participación de al menos dos instancias participantes en el PTC.

Empero, parte de los beneficiarios, especialmente los que tienen menor nivel educativo,

no conocían a detalle el contenido de dicho documento y su firma no necesariamente

respalda la satisfacción con la acción de vivienda recibida. En consecuencia, estaban

limitados para presentar y sustentar sus inconformidades y, en su caso, exigir la

reparación o adecuación correspondiente.

Supervisión y Seguimiento. Cabe reconocer que las acciones de supervisión

implementadas por las instancias involucradas en el Programa han surtido efecto y han

evitado en gran medida los retrasos, mala calidad, e irregularidades registradas en

ejercicios anteriores. Sin embargo, queda el reto de que estos esfuerzos sean todavía


119

profundizados, aumentando sensiblemente el nivel de la muestra de acciones

supervisadas y mejorando la coordinación entre las diferentes instancias, para hacer la

actividad más eficiente y, en específico, menos costosa. Además, debe considerarse que

posterior a su entrega, la actividad de supervisión se reduce drásticamente por lo que se

actúa solamente ante irregularidades, generalmente detectadas por los propios

beneficiarios o algún funcionario. Por lo mismo, en este proceso, los responsables del

Programa tienen pocos elementos para la retroalimentación y reducida capacidad para

intervenir ante el inadecuado uso que se les dé a las acciones de vivienda. En este

aspecto existe un margen importante de mejora, en torno al cual los Comités de

Contraloría Social, a pesar de su reciente creación, podrían desarrollar una parte medular

de sus funciones.

Con estos elementos, a continuación se presentan las principales recomendaciones de

esta evaluación.

5.2 Recomendaciones

El PTC dispone de experiencia, de un equipo humano amplio y formado, recursos

estratégicos valiosos y de múltiples avances respecto a su versión original, que lo ubican

en una posición privilegiada para enfrentar los diferentes retos identificados en este

informe de evaluación, así como en otros precedentes. Con ese fin a continuación se

exponen una serie de recomendaciones.

Planeación

• Se debe elaborar un diagnóstico que dimensione el tema de la vivienda entre la

población en pobreza patrimonial y, en esa medida, contribuya a definir

alternativas de política pública. Así, se podrá caracterizar la problemática a

atender, sus principales causas y estimar la población objetivo del Programa. Con

esta base, se pueden establecer líneas estratégicas en el corto, mediano y largo

plazos y alinear la matriz de indicadores para evaluar resultados específicos.

• Establecer un sistema de planeación de gran visión que implique el planteamiento

de metas en el corto, mediano y largo plazos para incidir en la definición del

presupuesto a todos los niveles de gobierno y establecer puntos de llegada del

Programa. Esto debe considerar el desarrollo de esquemas de medición y

seguimiento apropiados.


120

• Es preciso que en la medida en que se avance en la cuantificación y

caracterización de la población objetivo se fomente la progresividad en la

asignación de los recursos entre los estados y los beneficiarios. Para esto último

es necesario diseñar procesos que garanticen que los beneficiarios correspondan

realmente con población en situación de pobreza patrimonial. Deben preverse

procesos más rigurosos de supervisión de las acciones de verificación de la

información proporcionada por los solicitantes que realizan las Instancias

Ejecutoras.

• Resulta muy relevante definir un pari passu diferenciado con los estados para,

efectivamente, contribuir a atenuar las diferencias regionales del país. También

sería importante suministrar aportaciones parciales a las IE para verificar sus

avances y redistribuir oportunamente las partidas que algunas de ellas no van a

ejercer. En esa medida, se podría mejorar la focalización y alcanzar mejores

resultados.

• Es necesario afinar el diseño y aplicación de los instrumentos de planeación del

Programa. Esto comprende:

- Elevar las exigencias en la elaboración de los PTA y promover que

paulatinamente se transformen en un instrumento de planeación relevante. Es

necesario limitar el número de veces en que este documento puede

presentarse a la IN para su validación y procurar que contenga una precisa

estimación de los acciones de vivienda a realizar durante el ejercicio.

- Incluir en el PIT lineamientos generales que puedan servir como parámetros

en la toma de decisiones de las Instancias Ejecutoras. Una vez desarrollado el

diagnóstico general del Programa, el PIT puede convertirse en un instrumento

de gran importancia para comunicar, orientar y estimular las acciones en las

instancias que actúan a lo largo del país. Se puede crear un sistema de

planeación indicativo y flexible con el fin de conducir el Programa con la

inclusión de todos los actores relevantes.

- Profundizar el conocimiento y empleo de la MI del Programa por lo que es

relevante difundirla paulatinamente en todos los niveles de gobierno.

Centralmente, aprovechar los distintos foros de coordinación y encuentro entre


121

las áreas para comunicar sus características y finalidades. Incluirla en el

Intranet de Fonhapo acompañada de una explicación concreta de su uso.

• Reforzar los esquemas destinados a simplificar la normatividad y los modelos de

capacitación en los tres niveles de gobierno para que los operadores puedan

aplicar las ROP y otros documentos complementarios de la mejor forma posible y

atendiendo los problemas preponderantes que enfrentan en su ámbito de acción.

Con ello es necesario diseñar y programar procesos de asesoría y capacitación a

las IE municipales, ya que la alta rotación de sus autoridades y de sus instancias

encargadas de vivienda limita el desarrollo del Programa. Es deseable probar

esquemas de capacitación a distancia vía Internet.

Difusión

• Impulsar procesos de coordinación para la difusión del Programa entre las áreas

responsables de este aspecto de la operación en Fonhapo, con las Instancias

Ejecutoras y las Instancias Auxiliares de los distintos estados. Esto provocará la

sinergia de esfuerzos y la concurrencia de presupuestos en la materia.

Adicionalmente, estas acciones deben partir de la coordinación estrecha entre las

áreas de comunicación social y de operación de Fonhapo.

• Reconociendo los progresos en materia de difusión del Programa, es necesario

profundizar el esfuerzo, para ampliar sus alcances y focalizar sus efectos para que

realmente se llegue a la población objetivo. Se requiere adaptar los mensajes y los

medios empleados para una mejor recepción por parte de la población objetivo,

empleando un lenguaje llano y directo, además de una mayor variedad de

instrumentos de comunicación. Es deseable desarrollar un Programa integral de

difusión entre las diferentes instancias a nivel nacional.

Recepción de Solicitudes

• Se considera conveniente delimitar periodos de recepción de solicitudes y

favorecer una competencia única entre todos los solicitantes para coadyuvar a una

selección más pertinente de los beneficiarios. En todo caso esta recomendación

puede coincidir con la propuesta de instituir oficinas o representaciones de

Fonhapo en los estados que se detalla más adelante.


122

• Es posible incrementar la eficiencia del Programa al otorgar a las Instancias

Ejecutoras facultades de capturar directamente las CIS en el SIDI y de generar los

listados de solicitantes calificados que acreditaron su ahorro. Ello se puede

complementar con supervisiones aleatorias de las Instancias Auxiliares sobre el

adecuado cumplimiento de estas actividades y así garantizar la calidad de

información contenida en el SIDI. También implica promover la ampliación de la

red de comunicación electrónica, priorizando a las IE más alejadas para que

puedan realizar a los trámites con menores costos y mayores facilidades para los

beneficiarios.


• Con el fin de mejorar la selección de beneficiarios del Programa, es necesario

incrementar el número de CIS que se capturan en el SIDI de tal manera que el

sistema cuente con mayores opciones para elegir a quien apoyar. Esto requeriría

tomar acuerdos con las IE e incrementar la capacidad de captura y procesamiento

de las Instancias Auxiliares.

Producción de apoyos

• Fortalecer la iniciativa de varias IE para proporcionar el diseño arquitectónico de

viviendas o ampliaciones, con base en modelos modulares (que permitan obras

futuras) y conforme con las necesidades y posibilidades de los beneficiarios; estas

propuestas deberán acompañarse de sus respectivas memorias de costos para

que los beneficiarios tengan mayor apoyo y opciones de cómo finiquitar su acción

de vivienda y que ésta sea de buena calidad y funcional.

� Mantener y ampliar las licitaciones públicas para obtener materiales, equipo y

acciones de vivienda en las mejores condiciones para los beneficiarios.

Supervisión y seguimiento

• Mejorar la transferencia de información a los beneficiarios en torno a los criterios

de selección, sus derechos y obligaciones, así como las instancias por las que

pueden canalizar sus comentarios y quejas, para que participen de manera más

activa en el mejoramiento del Programa. Esta información debe contemplar las

características y funcionamiento de la contraloría social como un instrumento útil

en esta materia.


123

• Implementar esquemas de seguimiento después de la entrega de los apoyos, con

el fin de tener elementos para valorar el uso que se le da a las acciones de

vivienda; las razones de ello, la calidad de los apoyos y, en última instancia, el

impacto en el nivel de vida de los beneficiarios.

• Reforzar la acción de las instancias de Contraloría Social en las entidades,

dotándolos de facilidades para que puedan realizar sus acciones de seguimiento,

sin convertirse en un eslabón que burocratice el proceso.

Temas Transversales

• Dada la complejidad del arreglo institucional mediante el que se opera el

Programa, es necesario llevar a cabo acciones conjuntas para reforzar en ROP los

esquemas de coordinación, seguimiento, supervisión y control entre las instancias

involucradas en el Programa. Asimismo es necesario fortalecer y hacer operativos

los mecanismos de incentivo y sanción del desempeño. Estos podrían contemplar

estímulos presupuestales para las IE con mejores rendimientos y que incidan en

una mejor estructura organizativa.

• En virtud del papel central que juegan las Instancias Auxiliares, es necesario

asegurar un equipamiento básico adecuado y una plantilla de personal suficiente

para los requerimientos de la operación del PTC. El factor humano debe recibir

además las condiciones laborales necesarias para desarrollar sus actividades de

forma eficiente. Es necesario inscribir todo esto en un proceso de mejora continua

para propiciar que las actividades paulatinamente se realicen con mayor eficiencia,

oportunidad y retroalimentación sobre las IE.

• Llevar a cabo un estudio sobre la eficiencia en el uso de los gastos indirectos de

los tres niveles de gobierno. El estudio debe proporcionar elementos de juicio para

valorar la actual distribución de esos gastos y su correspondencia con la carga

administrativa que registra cada una de las instancias participantes en el

Programa. En específico, se podrían explorar distintas alternativas en el manejo de

los gastos indirectos, incluyendo una entrega parcial cada trimestre para contar

con la posibilidad de ajustar los montos cuando ocurran incumplimientos en el

ejercicio de recursos por parte de las IE.

• En estrecha relación con la recomendación anterior, es indispensable realizar un

estudio completo que muestre la viabilidad de la creación de oficinas estatales de


124

Fonhapo y que ofrezca una estrategia de implementación de dicho proceso. Los

factores que debe contemplar son:

- La viabilidad financiera

- Las limitaciones institucionales y normativas

- Las alternativas de acción en el proceso de ampliación y desconcentración

- Los beneficios a lograr en el proceso operativo

- Una comparación con la opción de permanecer en el esquema actual

buscando mejorar sustancialmente los convenios de coordinación y apoyo

con las delegaciones.


125

Cuadro 23. Recomendaciones por tipo de responsable y nivel de prioridad

Núm. Recomendación Responsable Situación

Oficinas centrales de

Fonhapo

Delegaciones Sedesol

Instancias Ejecutoras

Plazo de cumplimiento

1 Se debe elaborar un diagnóstico que dimensione el tema de la vivienda entre la población en pobreza patrimonial y, en esa medida, contribuya a definir alternativas de política pública. Así, se podrá caracterizar la problemática a atender, sus principales causas y estimar la población objetivo del Programa. Con esta base, se pueden establecer líneas estratégicas en el corto, mediano y largo plazos y alinear la matriz de indicadores para evaluar resultados específicos

X Corto plazo Prioritaria

2 Establecer un sistema de planeación de gran visión que implique el planteamiento de metas en el corto, mediano y largo plazos para incidir en la definición del presupuesto a todos los niveles de gobierno y establecer puntos de llegada del Programa. Esto debe considerar el desarrollo de esquemas de medición y seguimiento apropiados.

X Mediano plazo Prioritaria

3 Es preciso que en la medida en que se avance en la cuantificación y caracterización de la población objetivo se fomente la progresividad en la asignación de los recursos entre los estados y los beneficiarios. Para esto último es necesario diseñar procesos que garanticen que los beneficiarios correspondan realmente con población en situación de pobreza patrimonial. Deben preverse procesos más rigurosos de supervisión de las acciones de verificación de la información proporcionada por los solicitantes que realizan las Instancias Ejecutoras.

X X X Corto plazo


126



Fonhapo




4 Resulta muy relevante definir un pari passu diferenciado con los estados para, efectivamente, contribuir a atenuar las diferencias regionales del país. También sería importante suministrar aportaciones parciales de recursos a las IE para verificar sus avances y redistribuir oportunamente las partidas presupuestales que algunas de ellas no van a ejercer. En esa medida, se podría mejorar la focalización y alcanzar mejores resultados.

X Mediano plazo

5 - Elevar las exigencias en la elaboración de los PTA y promover que paulatinamente se transformen en un instrumento de planeación relevante. Es necesario limitar el número de veces en que este documento puede presentarse a la IN para su validación y procurar que contenga una precisa estimación de los acciones de vivienda a realizar durante el ejercicio.

X X X Corto plazo

6 - Incluir en el PIT lineamientos generales que puedan servir como parámetros en la toma de decisiones de las IE. Una vez desarrollado el diagnóstico general del Programa, el PIT puede convertirse en un instrumento de gran importancia para comunicar, orientar y estimular las acciones en las instancias que actúan a lo largo del país. Se puede crear un sistema de planeación indicativo y flexible con el fin de conducir el Programa con la inclusión de todos los actores relevantes.

X Mediano plazo


127



Fonhapo




7 - Profundizar el conocimiento y empleo de la MI del Programa por lo que es relevante difundirla paulatinamente en todos los niveles de gobierno. Centralmente, aprovechar los distintos foros de coordinación y encuentro entre las áreas para comunicar sus características y finalidades. Incluirla en el Intranet de Fonhapo acompañada de una explicación concreta de su uso. Posteriormente, es posible desarrollar un Programa de difusión entre las diferentes instancias a nivel nacional.

X Corto plazo

8 Reforzar los esquemas destinados a simplificar la normatividad y los modelos de capacitación en los tres niveles de gobierno para que los operadores puedan aplicar las ROP y otros documentos complementarios de la mejor forma posible y atendiendo los problemas preponderantes que enfrentan en su ámbito de acción.

X X X Mediano plazo

9 Impulsar procesos de coordinación para la difusión del Programa entre las áreas responsables de este aspecto de la operación en Fonhapo, con las Instancias Ejecutoras y las Instancias Auxiliares de los distintos estados. Esto provocará la sinergia de esfuerzos y la concurrencia de presupuestos en la materia. Adicionalmente, estas acciones deben partir de la coordinación estrecha entre las áreas de comunicación social y de operación de Fonhapo.

X X X Corto plazo


128



Fonhapo




10 Reconociendo los progresos en materia de difusión del Programa, es necesario profundizar el esfuerzo, para ampliar sus alcances y focalizar sus efectos para que realmente se llegue a la población objetivo. Se requiere adaptar los mensajes y los medios empleados para una mejor recepción por parte de la población objetivo, empleando un lenguaje llano y directo, además de una mayor variedad de instrumentos de comunicación.

X X Corto plazo

11 Delimitar periodos de recepción de solicitudes y favorecer una competencia única entre todos los solicitantes para coadyuvar a una selección más pertinente de los beneficiarios.

X Corto plazo

12 Es posible incrementar la eficiencia del Programa aumente al otorgar a las Instancias Ejecutoras facultades de capturar directamente las CIS en el SIDI y de generar los listados de solicitantes calificados que acreditaron su ahorro. Ello se puede complementar con supervisiones aleatorias de las Instancias Auxiliares sobre el adecuado cumplimiento de estas actividades y así garantizar la calidad de información contenida en el SIDI. También implica promover la ampliación de la red de comunicación electrónica, priorizando a las IE más alejadas para que puedan realizar a los trámites con menores costos y mayores facilidades para los beneficiarios.

X X X Mediano plazo


129



Fonhapo




13 Con el fin de mejorar la selección de beneficiarios del Programa, es necesario incrementar el número de CIS que se capturan en el SIDI de tal manera que el sistema cuente con mayores opciones para elegir a quien apoyar. Esto implicaría el acuerdo de las IE y un incrementando de la capacidad de captura y procesamiento de las Instancias Auxiliares.

X X X Corto plazo Prioritaria

14 Fortalecer la iniciativa de varias IE para proporcionar el diseño arquitectónico de viviendas o ampliaciones, con base en modelos modulares (que permitan obras futuras) y de acuerdo con las necesidades y posibilidades de los beneficiarios; estas propuestas deberán acompañarse de sus respectivas memorias de costos para que los beneficiarios tengan mayor apoyo y opciones de cómo finiquitar su acción de vivienda y que ésta sea de buena calidad y funcional.

X X Corto plazo

15 Mantener y ampliar las licitaciones públicas para obtener materiales, equipo y acciones de vivienda en las mejores condiciones para las acciones de vivienda y, en última instancia, para los beneficiarios.

X X Corto plazo

16 Mejorar la transferencia de información a los beneficiarios en torno a los criterios de selección, sus derechos y obligaciones, así como las instancias por las que pueden canalizar sus comentarios y quejas, para que participen de manera más activa en el mejoramiento del Programa. Esta información debe contemplar las características y funcionamiento de la contraloría social como un instrumento útil en esta materia.

X X Corto plazo


130



Fonhapo




17 Implementar esquemas de seguimiento después de la entrega de los apoyos, con el fin de tener elementos sobre el uso que se le da a las acciones de vivienda; las razones de ello, la calidad de los apoyos y, en última instancia, el impacto en el nivel de vida de los beneficiarios.

X X X Corto plazo

18 Reforzar la acción de las instancias de Contraloría Social en las entidades, dotándolos de atribuciones y recursos para que puedan realizar sus acciones de seguimiento, sin convertirse en un eslabón que burocratice el proceso.

X X Mediano plazo

19 Dada la complejidad del arreglo institucional mediante el que se opera el Programa, es necesario llevar a cabo acciones conjuntas para reforzar en ROP los esquemas de coordinación, seguimiento, supervisión y control entre las instancias involucradas en el Programa. Asimismo es necesario fortalecer y hacer operativos los mecanismos de incentivo y sanción del desempeño. Estos podrían contemplar estímulos presupuestales para las IE con mejores rendimientos y que incidan en una mejor estructura organizativa.

X Mediano plazo

20 En virtud del papel central que juegan las Instancias Auxiliares, es necesario asegurar un equipamiento básico adecuado y una plantilla de personal suficiente a los requerimientos de la operación del PTC. El factor humano debe recibir además las condiciones laborales necesarias para desarrollar sus actividades de forma eficiente. Es necesario inscribir todo esto en un proceso de mejora continua para propiciar que las actividades paulatinamente se realicen con mayor eficiencia, oportunidad y retroalimentación sobre las IE.

X X Mediano plazo


131



Fonhapo




21 Llevar a cabo un estudio sobre la eficiencia en el uso de los gastos indirectos de los tres niveles de gobierno. El estudio debe proporcionar elementos de juicio para valorar la actual distribución de esos gastos y su correspondencia con la carga administrativa que registra cada una de las instancias participantes en el Programa. En específico, se podrían explorar distintas alternativas en el manejo de los gastos indirectos, incluyendo una entrega parcial cada trimestre para contar con la posibilidad de ajustar los montos cuando ocurran incumplimientos en el ejercicio de recursos por parte de las IE.

X Corto plazo Prioritaria

22 En estrecha relación con la recomendación anterior, es indispensable realizar un estudio completo que muestre la viabilidad de la creación de oficinas estatales de Fonhapo y que ofrezca una estrategia de implementación de dicho proceso. Los factores que debe contemplar son:

La viabilidad financiera, las limitaciones institucionales y normativas, las alternativas a acciones posibles, los beneficios a lograr en el circuito operativo y una comparación con la decisión de permanecer en el esquema actual mejorando los mecanismos de coordinación con las delegaciones de Sedesol.

X Mediano plazo Prioritaria


132

Anexo 1. Resumen de Indicadores y Matriz de Fortalezas y Debilidades Resumen de Indicadores

Atributos Eficacia Oportunidad Suficiencia Pertinencia Proceso Resumen

narrativo indicador

Resultado numérico

Resumen narrativo indicador

Resultado numérico


Resultado numérico


Resultado numérico

Planeación El proceso de planeación utiliza información relevante para definir sus objetivos y metas

La planeación tiene sustento pero falta completar el diagnóstico que dimensione el problema a atender

Anticipación con la que se dan a conocer las metas al interior del programa para el nuevo ciclo de operación

El PIT se formula con oportunidad

pero no impacta en la planeación de las entidades

Existencia de elementos mínimos para este proceso

Existen los elementos suficientes para planear para cumplir proceso adecuadamente

Porcentaje de personas que conoce las metas anuales en su área

Es un resultado modesto respecto al óptimo

Existencia de metas dentro de cada proceso del Programa

Las metas por proceso se empiezan a definir, pero resultan insuficientes a la fecha

Porcentaje de recursos programados en actividades sustantivas vs. el programado en actividades administrativas

Los gastos de operación son significativos, faltaría revisar su distribución entre instancias

Porcentaje de recursos ejercidos en actividades sustantivas vs. el ejercido en actividades administrativas

El porcentaje de recursos destinados a actividades sustantivas es adecuado

Diferencia entre los requerimientos financieros programados para cumplir con los objetivos y los recursos ejercidos

Se detectan diferencias mínimas


133

Resumen de Indicadores


narrativo indicador

Resultado numérico


Resultado numérico


Resultado numérico


Resultado numérico

Porcentaje de metas de difusión cumplidas en tiempo

No existen metas

estipuladas

Duración promedio de la difusión en el año

La difusión es continua. Se

requiere coordinación

con área operativa

Existencia de elementos mínimos

Existen diferentes acciones de difusión que requieren una mayor concertación

Grado de pertinencia de

los mensajes en cuanto a formato,

lenguaje y medios de

difusión utilizados para

llegar a la población objetivo.

Se tiene una base firme para

replantear la forma de difundir

el Programa

Porcentaje de solicitantes que se enteran del programa a través de su difusión de una muestra

No aplica

Anticipación de los mensajes de

difusión respecto a la recepción de solicitudes

No aplica

Existencia de elementos

mínimos de contenido en los

mensajes de difusión del

programa (por contenido de la

información)

Existen elementos

mínimos de manera

aceptable en este proceso

Difusión Existencia de elementos mínimos en este proceso

La difusión se concibe de manera centralizada


134



narrativo indicador

Resultado numérico


Resultado numérico


Resultado numérico


Resultado numérico

Solicitud de apoyos

Proporción de solicitudes con documentación completa entre total de solicitudes recibidas

Duración del periodo de

recepción de solicitudes (especificar

días, meses, trimestres, etc.).

Porcentaje de solicitudes procesadas respecto del número de solicitudes recibidas en un tiempo determinado

Existencia de elementos mínimos en este proceso


135



narrativo indicador

Resultado numérico


Resultado numérico


Resultado numérico


Resultado numérico

Selección de Beneficiarios

Porcentaje de solicitudes aceptadas respecto a las solicitudes presentadas por posibles beneficiarios en el ejercicio fiscal

Porcentaje de beneficiarios seleccionados a los que se les da efectivamente la información sobre su condición de beneficiario al momento de ser incorporado (y no hasta la entrega del apoyo).




Porcentaje de solicitudes aceptadas respecto a la meta anual

Porcentaje de beneficiarios seleccionados a los que se les da información sobre sus derechos

Porcentaje de beneficiarios seleccionados a los que se les da información sobre sus obligaciones.

Criterios a cumplir


136



narrativo indicador

Resultado numérico


Resultado numérico


Resultado numérico


Resultado numérico


Porcentaje de apoyos

producidos y/o comprados

entregados para su distribución respecto a la

meta establecida (de acuerdo con el

tiempo establecido en normatividad).

Porcentaje del total de apoyos que se obtuvieron en el tiempo establecido para iniciar su distribución.


mínimos en este proceso




Tiempo efectivo para la obtención del apoyo respecto al tiempo programado


137



narrativo indicador

Resultado numérico


Resultado numérico


Resultado numérico


Resultado numérico

Entrega de apoyos


entregados respecto a la meta

programada

Porcentaje del total de apoyos entregados en la fecha acordada en las ROP o reglamentos


entregados de acuerdo con a

la cantidad, monto

especificado o forma

estipulada en las ROP o

normatividad

Porcentaje de apoyos entregados que cumplen con las características que se mencionan en las ROP con respecto al total de apoyos entregados

Porcentaje de apoyos entregados respecto del total de apoyos listos para su distribución


entregados cuyas

característica s se adecuan a

las necesidades de la población con respecto al total de apoyos

entregados. Tiempo promedio de la entrega del apoyo. Desde el punto final de entrega hasta que le llega al beneficiario. Porcentaje de apoyos entregados por el programa al haber cumplido con los mecanismos de corresponsabilidad


138



narrativo indicador

Resultado numérico


Resultado numérico


Resultado numérico


Resultado numérico

Seguimiento a la

utilización de apoyos


Existen los elementos mínimos en este proceso

Tiempo promedio

después de la entrega del apoyo, en el

que comienza el proceso de seguimiento

No existe este tipo de

seguimiento

Porcentaje de beneficiarios a los que se les dio seguimiento después de la entrega del apoyo

No se da este tipo de

seguimiento


El seguimiento al desarrollo de

las obras es continuo



No existe este tipo de seguimiento

¿Cada cuando se realiza el proceso de seguimiento?

Se da un seguimiento a la construcción de obras no después de la entrega

A través de los formatos correspondientes se da seguimiento a las obras en construcción


139

Fortalezas Debilidades

Planeación Se dispone de instrumentos valiosos como el PIT, los PTA y SIDI, entre otros que contribuyen a que la operación sea eficiente y oportuna.

Se carece de un diagnóstico específico en el marco del Programa que favorezca la definición precisa de la Población Objetivo y destaquen las condiciones y necesidades de cada región.

Se está por iniciar el estudio de diagnóstico, que en el corto plazo puede aportar resultados importantes para reforzar el proceso de planeación.

El PIT y los PTA han sido concebidos como instrumentos de ordenamiento presupuestal y operativo, pero en su formato actual presentan serias limitaciones para las tareas de planeación en el mediano y largo plazo.

La normatividad es clara por lo que los procesos y rutinas del Programa se encuentran bien definidos y formalizados para seguir procedimientos y reglas institucionalizadas.

La dificultad de definir oportunamente una versión definitiva del PTA ha generado problemas en las etapas operativas subsecuentes.

Existe una curva de experiencia importante por parte de las estructuras administrativas que ha provocado que los procesos de planeación se lleven a cabo con mayor precisión.

No se dispone de un esquema de subsidios diferenciados por entidades y tipo de productor.

Se cuenta con información sistematizada en etapas sustanciales de la operación del PTC que aseguran un control eficaz sobre el avance y destino de las solicitudes.

La Matriz de Indicadores desarrollada por Fonhapo no ha permeado centralmente ni en las estructuras operativas y por ahora tiene poca utilidad.

Existen mecanismos de capacitación institucionalizados para los funcionarios operativos respecto a la interpretación de las ROP y el llenado de CIS.

Los acuerdos de coordinación institucional son insuficientes para asegurar una eficiente operación del Programa.

La oportunidad de los gastos indirectos no es correcta y limita la eficiente operación del PTC.

Existe una atención insuficiente para cubrir pagos oportunos de personal y adquirir o mantener equipo eficiente en las Delegaciones.

Difusión

Existen líneas de trabajo de Fonhapo para difundir el PTC con antecedentes y mejoras continuas, que dispone de materiales diversos.

Bajo nivel de coordinación entre el área de difusión y la operativa de Fonhapo y de la primera con las IE.


140

Difusión

En algunos estados existen iniciativas de difusión innovadoras que se pueden replicar.

Carencia de acciones de difusión permanente e institucionalizada en la mayoría de estados, especialmente de municipios más alejados, lo que puede favorecer la concentración de recursos en regiones o segmentos de la población.

Reticencias de funcionarios federales, estatales y municipales para difundir el PTC, con el fin de no generar demanda inatendible.

Contenidos de los mensajes no totalmente adaptados a las características de la población objetivo.

Contenidos de los mensajes no totalmente adaptados a las características de la población objetivo.

Solicitud de apoyos Se dispone de las CIS mejoradas como un instrumento que permite ordenar y seleccionar las solicitudes.

Ventanillas insuficientes para la atención de toda la población objetivo del Programa lo que incrementa los costos de transacción de los beneficiarios.

Se cuenta con un sistema informático eficiente (SIDI) con potencial de priorizar solicitudes y dar seguimiento puntual a las solicitudes ingresadas.

Certificación del proceso a nivel central.

Las IE asesoran en todo momento a los solicitantes para el llenado de la CIS. En ocasiones levantan este documento en el propio domicilio del interesado.


El SIDI favorece el registro, selección y seguimiento de los solicitantes, generando un padrón de beneficiarios actualizado.

Dado que no existe un proceso estandarizado, las IE tienen posibilidades de orientar el proceso de selección bajo criterios propios y no siempre objetivos.

Creación de la Contraloría Social para asegurar la calidad de las acciones de vivienda, aunque por ahora las acciones son incipientes.

El proceso de selección es poco claro para los propios beneficiarios.

La verificación de los datos de la CIS puede ser en algunos casos muy parcial y no coadyuva a una adecuada focalización.


141


Subjetividad de algunos requisitos de aceptación, en especial, del comprobante de ingresos.

En los ámbitos estatal y municipal se observó poca interacción entre IE con el padrón de beneficiarios elaborado a nivel federal.

Producción o compra de apoyos Apego a la normatividad en la adquisición de insumos para la construcción, así como licitaciones públicas para obtenerlos en mejores condiciones.

Lentitud en el cumplimiento de ciertas acciones de vivienda, en especial de UBV.

Negociaciones cada vez más positivas con proveedores y constructoras.

Faltan mayor rigor en la selección de predios, para que las acciones de vivienda cuenten con servicios y una ubicación adecuada

Disposición de proyectos arquitectónicos por parte de las IE para asegurar la funcionalidad y calidad de las obras.

Distribución y entrega de apoyos El mecanismo para entrega de apoyos con base en bonos es eficiente ya que es un documento personalizado que garantiza disposición de recursos para beneficiarios y proveedores.

Rechazo de bonos a última hora genera problemas para conseguir reemplazos y cierre del ejercicio.

En general existe puntualidad en las entregas, principalmente en pisos, techos y ampliaciones.

Las partidas presupuestales adicionales pueden generar problemas de calidad y oportunidad de entrega de acciones de vivienda.

Seguimiento a la utilización de apoyos Desarrollo incipiente pero creciente de instancias de Contraloría Social, para atender inconformidades de los beneficiarios.

El seguimiento es llevado por algunas instancias como un proceso escaso, asistemático y poco organizado.

Los instrumentos para obtener respuesta a irregularidades e inconformidades son insuficientes.


142

Anexo 2. Instrumentos de recolección de información

A continuación se presentan las guías de entrevista empleadas en el proceso de colecta

de información a nivel nacional y estatal. Se incluyen además los formatos para

identificación de problemas y buenas prácticas.

A2.1 Guías de entrevista a nivel federal por actor

Áreas/tema Responsable Complementarias Duración Fecha programada

de realización

Planeación Cesar Villalón Cubillo (Gerente de planeación)

Manuel Peregrina Castañeda

Antonio Vázquez Vara

Claudia Lorena Toscano Chávez

1 hora Jueves 11 diciembre

Preguntas/Temas

Planeación

Elaboración del PIT:

Fechas en las que se realiza;

Responsables;

Documentos que se generan (confirmar si solo es uno);

Difusión y acceso a dichos documentos;

Periodo de tiempo para realizar la planeación anual del programa.

Planeación y cumplimiento de objetivos:

Financiamiento adecuado (en cantidad y tiempo);

Quiénes (actores o áreas) colaboran en la elaboración de la planeación; ¿Se vincula con los planes estatales? ¿Cuál es el procedimiento para ello?


143

Planeación y vinculación con el logro del fin y propósito del programa; ¿El PIT 2008 (o quizá ya 2009) coincide con el diseño de la MML vigente?

¿La planeación se vincula con el cumplimiento de los componentes del programa?; (Estos son: Apoyos entregados para subsidios de vivienda a familias en situación de pobreza patrimonial; tanto UBV, como para ampliación y mejora).

¿La planeación es utilizada a lo largo del año para la operación del programa? ¿En qué medida?

Planeación y matriz de indicadores:

¿Cómo calificaría las metas de la planeación a nivel propósito y componentes?

¿Los indicadores estipulados en la Matriz son adecuados para medir el logro de los objetivos de cada proceso?

¿El PIT es eficaz para lograr el cumplimiento del propósito del programa?


Obtención de apoyos:

Mecanismos para la obtención de apoyos que serán entregados a la población; Funcionamiento del los acuerdos con los gobiernos estatales o municipales; problemas para la aportación que corresponde al beneficiario

Orden (nivel) de gobierno responsable de obtener los apoyos;

Personal involucrado en la obtención de apoyos;

Mecanismos de control de calidad de los bienes o servicios; ¿Cuenta con certificación en ISO? ¿Existen encuestas u otros medios para verificar la calidad de las acciones de vivienda entregadas?

Transferencia de recursos:

Descripción de cómo llegan los recursos para ser entregados a los beneficiarios o bien para la adquisición de bienes o servicios;

Responsables de la entrega y administración de recursos;

¿Cómo se obtienen los apoyos que serán entregados a la población?


144

Problemas y buenas prácticas:

¿La normatividad se adecua o es aplicable al proceso para el logro de los objetivos?

¿La normatividad es deficiente o entorpece la aplicación del proceso para el logro de los objetivos? ¿Cuál es el proceso de logro de objetivos?


145

Áreas/tema Responsable Complementarias Duración Fecha programada de

realización

Difusión del Programa

Diana Escalante Casares

Ana Lilia Hevia Navia (Transparencia)


Preguntas/Temas

Características de difusión: Medios por los cuales se difunde el programa; ¿se realiza difusión desde las oficinas centrales? Frecuencia y/o periodos con la que se difunde el programa; Tiempo de anticipación para que los posibles beneficiarios puedan informarse del programa; Duración de las campañas de difusión del programa por parte del gobierno federal; ¿Considera que los mensajes y contenidos empleados en la difusión persuaden al posible beneficiario para buscar su apoyo? ¿Considera que el mensaje recuerda al posible beneficiario que este programa sigue existiendo? ¿Considera que los instrumentos de difusión permiten que la población de mayor índice de marginación pueda enterarse del Programa? ¿Los instrumentos de difusión consideran las características socioeconómicas de la población objetivo? ¿Considera que el lenguaje de los mensajes es comprensible para todos aquellos posibles beneficiarios? ¿Por qué?

Tipo de formato utilizan las campañas de difusión del programa:

� Escrito � Auditivo � Visual � Audiovisual � Electrónico

Elementos presentes en los mensajes de difusión:

Nombre del programa Dependencia coordinadora Descripción del apoyo Periodo por el que se otorga Población a quien va dirigido Requisitos para ser beneficiario Fechas para solicitar el apoyo


146

¿Qué información cree que falta incluir en los mensajes? ¿Qué cambios realizaría en la difusión para mejorar el cumplimiento de metas de difusión y del programa? ¿Cómo calificaría las metas del proceso de difusión?





147


realización


Distribución de los apoyos

Entrega de acciones de vivienda

Seguimiento

Luis Navarro García (gerente de operación)

Yanette Zamorategui Rodríguez

Alfonso Cruz Cruz


Preguntas/Temas

Solicitud de apoyo

Mecanismos de solicitud de apoyos: Lugar o medio a través del cual se informa de los requisitos para solicitar el ingreso al programa; Calidad de atención de acuerdo con el nivel de gobierno ¿El listado de requisitos para solicitar el apoyo se presenta de manera clara y completa? Verificación de formatos estandarizados para la solicitud del apoyo. Utilidad, confiabilidad y limitaciones de la CIS. Procesamiento de la CIS ¿Se informa a los solicitantes de manera clara sobre los documentos que deben presentarse?

Puntos de recepción de solicitudes:

Accesibilidad; Los puntos de recepción de solicitudes son suficientes; Intervención de los tres niveles de gobierno Periodo de recepción; Horarios de recepción; Calidad en la atención a los beneficiarios (tiempo de espera, información proporcionada, asesoría y orientación de los funcionarios de ventanilla)


148

Entrega de apoyos

Descripción de los mecanismos empleados para entregar los apoyos a los beneficiarios:

Existencia de mecanismos estandarizados; participación de los tres niveles de gobierno Existencia de controles para la entrega de apoyos; Personal adecuado en la entrega;

Corresponsabilidad:

Procedimientos estandarizados que verifiquen el cumplimiento de obligaciones por parte del beneficiario; Conocimiento claro de las obligaciones a cumplir por parte de los beneficiarios; Opinión sobre la viabilidad de las corresponsabilidades (aporte del beneficiario); ¿Existen presiones por parte de grupos de influencia (partidos políticos, asociación de colonos, gobiernos estatales o municipales, entre otros) para condicionar los apoyos? ¿Se considera que los criterios de corresponsabilidad son claros y adecuados para el tipo de beneficiarios?

Punto de entrega del apoyo:

Descripción del punto de entrega; ¿El punto de entrega del apoyo es adecuado? ¿Los números de puntos de entrega del apoyo son suficientes?

Distribución de apoyos

Descripción de los mecanismos por los cuales se envía el apoyo a los puntos de entrega:

Existencia de mecanismos estandarizados para llevar los apoyos al punto de entrega del certificado;

Insumos suficientes para entregar los apoyos a tiempo (infraestructura, transporte y de personal);

Mecanismos adecuados para llevar los apoyos al punto de entrega;

Seguimiento

Descripción de mecanismos para el seguimiento de beneficiarios posterior a la entrega:

Existencia de mecanismos de seguimiento después de la entrega; alcance del seguimiento


149

Descripción de los procedimientos que se llevan a cabo para el seguimiento a beneficiarios después de la entrega; ¿Cuál es la operatividad del SIDI para el seguimiento de las acciones de vivienda? Periodicidad con la que se les da seguimiento; Verificación de que el sistema de monitoreo (o su similar) demuestre que los beneficiarios utilizan el apoyo.

Cobertura:

Número de beneficiarios a los que se les da seguimiento después de la entrega del apoyo; ¿Qué porcentaje de obras o acciones de vivienda se supervisan? Mecanismos por los cuales se seleccionan a los beneficiarios a los que se les dará seguimiento;

Contacto con el beneficiario:

¿Existencia de mecanismos por los cuales el beneficiario pueda quejarse?; ¿Cuáles son? ¿Cuál es su desempeño real?





150


realización


Saúl Rosales Bautista (gerente de sistemas)

Raúl Mendoza Izquierdo

Lorenzo Vargas Nava


Preguntas/Temas

Procedimiento de selección: Existencia de procedimientos estandarizados para la selección; Funcionamiento del sistema SIDI. Mecanismos de selección a beneficiarios compatibles con la normatividad del programa; Criterios claros y explícitos para la selección de beneficiarios; en virtud de los recursos escasos ¿existen procedimientos de jerarquización de solicitantes? ¿Se compara entre solicitudes para elegir las de mayor prioridad? Cambios en el algoritmo de discriminación de solicitantes ¿Los instrumentos aseguran la focalización en la entrega del apoyo? ¿Qué tan adecuado es el periodo de tiempo en que se hace la selección? ¿Cómo se recibe la información para hacer la selección? ¿Es suficiente? ¿Es confiable? ¿Cómo se estructura la información? ¿Qué cambios realizaría en el proceso de selección de beneficiarios?

Padrón de beneficiarios:

¿Existe un padrón de beneficiarios?; Mecanismos de validación del padrón; Frecuencia de validación del padrón;

Comunicado de incorporación al programa al beneficiario:

Mecanismos a través de los cuales la población se entera de que fue aceptado en el programa;





151

A2.2 Guías de entrevista a nivel estatal por actor

Responsable Duración Fecha programada

Delegado de SEDESOL 1 hora Primer día de visita a la entidad

Nombre: _______________________________

Cargo: _________________________________

Antigüedad en el cargo: ___________________

Antigüedad en la organización :______________

Estado:_________________________________

Municipio: _______________________________

Planeación en las entidades federativas

Como Instancia Auxiliar del Programa, ¿la Delegación interviene de alguna forma en el proceso de planeación de las Instancias Ejecutoras? En caso afirmativo, detalle de qué forma participan.

¿La Delegación es debidamente considerada e informada en este proceso?

¿Considera que este proceso de planeación se lleva a cabo de forma rigurosa? ¿La Delegación es debidamente considerada e informada en este proceso?

¿Considera que la distribución de tareas entre las instancias Normativa, Auxiliar y Ejecutora son adecuadas? ¿Contribuyen a una operación eficiente? ¿Cómo se podría mejorar esta distribución del trabajo?

¿Cuál es la problemática relacionada con el Convenio de Ejecución? ¿Se lleva a cabo con oportunidad? ¿Qué obstáculos existen para formalizar dicho convenio?

¿Le parece que el financiamiento del presupuesto anual del Programa, tanto federal como por instancia ejecutora, es adecuado en monto y oportunidad? ¿Es adecuado para cumplir el PTA o para realizar las metas estipuladas por Fonhapo?

¿Existe un diagnóstico actualizado sobre las necesidades de vivienda por parte del estado o Instancia Ejecutora? ¿Sabe usted si solicitan asesoría de la CONAVI o de


152

algún colegio de de ingenieros o arquitectos para elaborar el Plan de Trabajo Anual?

¿El proceso de planeación se realiza en coherencia con el Fin y Propósito del Programa?

¿El proceso de planeación es coherente con la matriz de indicadores que se elaboró a nivel federal?

¿Se ha elaborado una Matriz de Indicadores para la Delegación? ¿Cuál es la utilidad de ésta en la operación? ¿Existen otras matrices a nivel estatal o en algunos de los municipios de la entidad? ¿La operación del Programa se ha ajustado con relación a dichas matrices?

¿Cómo se realiza a verificación de predios considerados para la edificación de UBV? ¿Considera que esta actividad se lleva a cabo eficazmente?

Desde su punto de vista ¿el proceso de planeación en la entidad se ha mejorado en los últimos ejercicios?

¿Cuál es la problemática relacionada con los Gastos Indirectos? ¿Cómo comprueban gastos indirectos?, ¿Los tiempos de transferencia de gastos indirectos por parte de la federación obstaculiza la operación del Programa?, ¿Existen suficiencia de recursos?

Difusión

¿Cómo participa la Delegación en el proceso de difusión del Programa?

¿Cuáles han sido los principales resultados del proceso de difusión que se ha desplegado en la entidad?

¿Considera que los medios y contenidos de los mensajes son adecuados para la población objetivo del Programa en la entidad?

¿La emisión de la convocatoria se realiza con la anticipación suficiente para que los posibles beneficiarios se enteren del Programa?

¿Considera que el contenido de los mensajes es suficiente para recordar a la población de la existencia del programa?

Solicitar y/o recabar ejemplos de difusión del programa para su análisis


153

Verificar:

Solicitudes de apoyo y selección de beneficiarios

¿Considerada que la CIS es un mecanismo adecuado para captar la información necesaria de los solicitantes de apoyo del Programa? ¿Es un instrumento que focaliza correctamente a las personas en pobreza patrimonial?

¿El actual procesamiento de las CIS les ayuda a una adecuada asignación de recursos?

¿Los puntos de recepción de la CIS y la orientación brindada a los solicitantes le parecen eficientes y suficientes?

¿La selección de beneficiarios se realiza acorde con la normatividad federal? ¿Cuál es el papel de los municipios en este proceso? ¿Existe una preselección de los beneficiarios potenciales? ¿Existe equidad en este proceso?

¿Qué procedimientos se han adoptado en la entidad para focalizar los apoyos?

¿En qué medida se puede hablar de un padrón de beneficiarios confiable?

¿Cómo se informa a los solicitantes de que fueron aceptados en el Programa?

Medios por los cuales se difunde el programa;

Frecuencia y/o periodos con la que se difunde el programa

Tiempo de anticipación para que los posibles beneficiarios puedan informarse del programa

Duración de las campañas de difusión del programa por parte del gobierno federal

Formatos empleados: Escrito Auditivo Visual Audiovisual Electrónico


154

Producción o compra y distribución de apoyos

¿Las aportaciones de los distintos órdenes de gobierno se realizan en tiempo y en forma? En su caso, señale limitantes o mejoras de este proceso

¿Los mecanismos para transferir los apoyos a los beneficiarios son adecuados? Esto es, la entrega de bonos y el cumplimiento en el financiamiento de la mejora de viviendas.

En su caso ¿Los compromisos con proveedores se realizan en términos adecuados? ¿Existe transparencia? ¿La calidad de los apoyos corresponde a lo establecido por el Programa?

¿Se han detectado injerencias de grupos de presión que condicionen los apoyos? En su caso ¿Cómo y con qué medidas influyen?

¿Cuál es la problemática implícita en el cumplimiento del ahorro previo que aporta el beneficiario? ¿Los beneficiarios muestran capacidad y disponibilidad para realizar su aportación?

¿Cuál es la problemática implícita en el proceso de construcción de las acciones de vivienda?

Seguimiento

¿Cómo se desarrollan los mecanismos de seguimiento después de la entrega de apoyos? En su caso ¿qué tipo de irregularidades han detectado?

¿Con qué periodicidad se lleva a cabo las acciones de seguimiento?

¿Cuáles son los mecanismos mediante los cuales se definen los beneficiarios a los que se da seguimiento?

¿Qué porcentaje de los beneficiarios es objeto de seguimiento? ¿Cuál es el porcentaje de obras o acciones que se supervisan?

¿Existe un mecanismo de verificación que demuestre el buen uso de los apoyos por parte de los beneficiarios?

¿Existen canales adecuados para recibir quejas u observaciones por parte de los beneficiarios? En su caso ¿qué trámite se les ha dado a esas quejas?

Cuando existen irregularidades en el uso de los apoyos por los beneficiarios ¿qué medidas se han tomado?

¿La Delegación apoya o asesora a las IE sobre la documentación comprobatoria de gastos indirectos?


155

¿Cuál es el procedimiento para el llenado de los siguientes reportes?:

- Características de las viviendas que se van a construir, Dictamen de Habitabilidad

- Formulación y entrega del reporte de avances físicos

- Cierre del ejercicio.

_______________

¿En su área de influencia cuáles son sus problemas fundamentales? ¿Se han desarrollado o adaptado buenas prácticas? (En cualquiera de los dos casos emplear el anexo 3).


156


Subdelegado de Desarrollo Urbano, Ordenación del Territorio y Vivienda, SEDESOL

1 hora Primer día de visita a la entidad

Nombre: _______________________________

Cargo:_________________________________

Antigüedad en el cargo:___________________

Antigüedad en la organización:______________

Estado:_________________________________

Municipio: _______________________________


Como Instancia Auxiliar del Programa, ¿la Delegación interviene de alguna forma en el proceso de planeación de las Instancias Ejecutoras? En caso afirmativo, detalle de qué forma participan.

¿La Delegación es debidamente considerada e informada en este proceso?

¿Considera que este proceso de planeación se lleva a cabo de forma rigurosa? ¿La Delegación es debidamente considerada e informada en este proceso?

¿Existe un diagnóstico actualizado sobre las necesidades de vivienda por parte del estado o Instancia Ejecutora? ¿Sabe usted si solicitan asesoría de la CONAVI o de algún colegio de de ingenieros o arquitectos para elaborar el Plan de Trabajo Anual?

¿Conoce los objetivos y propósitos del Programa? Exponga brevemente su contenido

¿El proceso de planeación se realiza en coherencia con el fin y propósito del Programa?

¿Cuál es la problemática relacionada con el Convenio de Ejecución? ¿Se lleva a cabo con oportunidad? ¿Qué obstáculos existen para formalizar dicho convenio?


157

¿En qué medida el proceso de planeación influye en la operación del Programa?


¿El proceso de planeación es coherente con la matriz de indicadores que se elaboró a nivel federal?

¿Se ha elaborado una Matriz de Indicadores a nivel estatal o en algunos de los municipios de la entidad? En su caso ¿cuál es la utilidad?


Desde su punto de vista ¿el proceso de planeación en la entidad se ha mejorado en los últimos ejercicios? En su caso ¿en qué aspectos?

Difusión

¿Cómo participa la Delegación en el proceso de difusión del Programa?


¿Considera que los medios y contenidos de los mensajes son adecuados para la población objetivo del Programa en la entidad?





158

Verificar:



¿El actual procesamiento de las CIS les ayuda a una adecuada asignación de recursos?

¿Los puntos de recepción de la CIS y la orientación brindada a los solicitantes le parecen eficientes?





¿Cómo es la comunicación con las Instancias Ejecutoras para resolver dudas o problemas con la operación del Programa?







159


¿Las aportaciones de los distintos órdenes de gobierno se realizan en tiempo y en forma? En su caso, señale limitantes o posibles mejoras de este proceso


En su caso ¿Los compromisos con proveedores y, en esa medida, con los beneficiarios se realizan en términos adecuados?

¿Los beneficiarios muestran capacidad y disponibilidad para realizar su aportación?

¿Se ha detectado la injerencia de grupos de presión que condicionen la entrega de apoyos?


Seguimiento

¿Cómo se desarrollan los mecanismos de seguimiento después de la entrega de apoyos?

¿Con qué periodicidad se lleva a cabo las acciones de seguimiento? ¿Cuenta con el personal, equipo e instrumentos adecuados para supervisar las acciones de vivienda?





¿La Delegación apoya o asesora a las IE sobre la documentación comprobatoria de gastos indirectos?

¿Conoce los formatos que deben entregar a la IN? ¿Realizan una ficha de seguimiento de las obras por cuenta propia?


160

¿Se recaba información para el reporte de los indicadores del Programa o para sus controles para conocer su desempeño? En caso de no existir ¿Qué indicadores serían los óptimos para medir su correcta operación?

_______________

¿En su área de influencia cuáles son sus problemas fundamentales? ¿Se han desarrollado o adaptado buenas prácticas? (En cualquiera de los dos casos emplear el anexo correspondiente).

Ficha de descripción general de procesos a revisar con este actor:

Solicitud de Apoyos y Selección de Beneficiarios. Subproceso: Se reciben las solicitudes y CIS debidamente integradas y se capturan en línea. Para este paso se requiere un oficio, anexando relación de solicitantes, ordenada por modalidad y municipio.

Distribución de apoyos. Subprocesos: Subprocesos: Se acredita ahorro y se emiten Certificados de Subsidio General; Entrega Certificado de Subsidio Federal a Beneficiario.

Esquemas de Contraloría Social. Subprocesos: Se responsabiliza de la promoción de la Contraloría Social y de la organización de la constitución de los Comités correspondientes; Realizan captura en Sistema Informático ex profeso de los reportes trimestral y anual generados por los Comités de Contraloría Social.


161


Personal operativo de la Delegación de SEDESOL encargada del Programa

1 hora Primer día de visita a la entidad

Nombre: _______________________________

Cargo:_________________________________



Estado:_________________________________

Municipio: _______________________________


¿Cómo percibe el proceso de planeación en la entidad? En su caso ¿cómo influye en sus labores?

¿En la elaboración y difusión del Plan Anual de Trabajo tienen alguna participación relevante?

¿En qué medida el proceso de planeación influye en la operación del Programa?



¿Los puntos de recepción y la orientación ofrecida a los solicitantes le parecen suficientes y eficientes?

¿Cuál es el procedimiento para verificar el cumplimiento de la corresponsabilidad (aportación de recursos) de los solicitantes?



162

¿Considera que el padrón de beneficiarios es confiable?


¿Cuál es el período de recepción de solicitudes?

¿Cuál es el horario de recepción de solicitudes?



En su caso ¿Los compromisos con proveedores se cumplen regularmente? En su caso ¿qué obstáculos son los predominantes?


Seguimiento


¿Con qué periodicidad se lleva a cabo las acciones de seguimiento? ¿Considera que existe personal, equipo e instrumentos adecuados para supervisar las acciones de vivienda?




¿Existen canales adecuados para recibir quejas u observaciones por parte de los beneficiarios? En su caso ¿qué trámite se les ha dado a las mismas?

¿Conoce los formatos que deben entregar a la IN? ¿Realizan una ficha de seguimiento de las obras por cuenta propia?

¿Qué procesos o pasos no son necesarios para lograr la operación del programa? Justifique su respuesta.

_______________


163



Solicitud de Apoyos y Selección de Beneficiarios. Subproceso: Se reciben las solicitudes y CIS debidamente integradas y se capturan en línea. Para este paso se requiere un oficio, anexando relación de solicitantes, ordenada por modalidad y municipio.

Distribución de apoyos. Subprocesos: Subprocesos: Se acredita ahorro y se emiten Certificados de Subsidio General; Entrega Certificado de Subsidio Federal a Beneficiario.

Esquemas de Contraloría Social. Subprocesos: Se responsabiliza de la promoción de la Contraloría Social y de la organización de la constitución de los Comités correspondientes; Realizan captura en Sistema Informático ex profeso de los reportes trimestral y anual generados por los Comités de Contraloría Social.


164


Personal de Planeación del Organismo de Vivienda del Gobierno estatal

1 hora Segundo día de visita a la entidad

Nombre: _______________________________

Cargo:_________________________________



Estado:_________________________________

Municipio: _______________________________


En su calidad de Instancia Ejecutora del Programa, ¿Cómo interviene en el proceso de planeación?

¿Qué documentos se generan en el proceso de planeación y en que fechas se realizan?

¿Cómo se difunden los documentos de planeación en su entidad?

¿Se ha elaborado una Matriz de Indicadores para la Delegación? ¿Cuál es la utilidad de ésta en la operación? ¿Existen otras matrices a nivel estatal o en algunos de los municipios de la entidad? ¿La operación del Programa se ha ajustado con relación a dichas matrices?

¿Considera que la distribución de tareas entre las instancias Normativa, Auxiliar y Ejecutora son adecuadas? ¿Contribuyen a una operación eficiente? ¿Cómo se podría mejorar esta distribución del trabajo?


¿Existe un diagnóstico actualizado sobre las necesidades de vivienda por parte del estado o Instancia Ejecutora? ¿Sabe usted si solicitan asesoría de la CONAVI o de algún colegio de de ingenieros o arquitectos para elaborar el Plan de Trabajo Anual?


165

¿Conoce los resultados de las investigaciones sobre el Programa? ¿Las utiliza para elaborar sus planes anuales de trabajo?

¿Cuál es la razón por la que podría cambiar su PTA? ¿Qué requeriría para evitarlo?

¿Cuál es la problemática relacionada con el Convenio de Ejecución? ¿Se lleva a cabo con oportunidad?

Desde su punto de vista, ¿el proceso de planeación en su entidad federativa se ha mejorado en los últimos ejercicios? En su caso ¿en qué aspectos?

¿Conoce usted la Matriz de Indicadores del Programa “Tu Casa”? ¿Influye esta matriz en el proceso de planeación a nivel estatal? ¿Se ha elaborado una matriz de indicadores a nivel estatal? En su caso ¿Cuál ha sido su utilidad?

¿Considera que la normatividad (ROP y Manual Operativo) son una base adecuada y flexible para garantizar una operación eficiente? ¿Qué sugerencias tendría para mejorar dicha normatividad?

¿Adicional a estos documentos como se rige el funcionamiento del programa en el estado? ¿Existe normatividad a nivel estatal?


¿Cómo se realiza a verificación de predios considerados para la edificación de UBV? ¿Considera que esta actividad se lleva a cabo eficazmente? ¿Cómo podría mejorarse?

Difusión

¿Cómo participa el Organismo de Vivienda en el proceso de difusión del Programa?


¿La difusión del Programa ha sido suficiente para llegar a toda la población objetivo en la entidad? Argumente su respuesta





166

Verificar:



¿El actual procesamiento de las CIS les ayuda a una adecuada asignación de recursos? ¿Es problemático el llenado de las CIS?



¿Los criterios para seleccionar a los beneficiarios le parecen apropiados respecto a las necesidades del Gobierno Estatal? ¿Cómo se podrían mejorar para hacerlos más efectivos en la entidad?


¿En qué medida se puede hablar de un padrón de beneficiarios confiable? ¿Quién maneja este padrón? ¿El estado puede hacer uso de dicho padrón?







167


¿Tiene usted información y retroalimentación oportuna de los resultados del sistema informático desarrollado a nivel federal? ¿Se han desarrollado sistemas propios para la administración del programa?



¿Los mecanismos para transferir los apoyos a los beneficiarios son adecuados? Esto es, la entrega de bonos y el pago de apoyos para mejora de viviendas.

En su caso ¿Los compromisos con proveedores han repercutido en apoyos de buena calidad? ¿Cómo funcionan los contratos de ejecución? Argumente su respuesta

¿Se han diseñado esquemas estandarizados para llevar los apoyos a los puntos de entrega?

¿Se han detectado injerencias de grupos de presión que condicionen los apoyos? En su caso ¿cómo se han expresado estas presiones y qué tipo de atención se les ha prestado?

¿En qué medida los beneficiarios se encuentran satisfechos con el tipo de apoyo recibido?

Con relación a la satisfacción del beneficiario con el tipo de apoyo recibido ¿Considera que las UBV son adecuadas para las actividades de una familia?


Seguimiento


¿Con qué periodicidad se lleva a cabo las acciones de seguimiento? ¿Cuenta con el personal, equipo e instrumentos adecuados para supervisar las acciones de vivienda?




168



¿Considera que con los apoyos se ha mejorado el nivel de vida de los beneficiarios? En este sentido, ¿en el futuro qué tipos de apoyos se deberían privilegiar con “Tu Casa”?

Con base en toda la información ¿Cuál es su balance general del funcionamiento e impacto del Programa en la entidad?

¿La Delegación los apoya o asesora sobre la documentación comprobatoria de gastos indirectos?

¿Conoce usted los formatos que deben entregar a la Instancia Auxiliar? ¿Se entregan conforme los plazos establecidos? ¿Realizan una ficha de seguimiento de las obras por cuenta propia?

¿Cómo es el proceso para integrar sus expedientes técnicos o aquellos que contienen las características técnicas de las viviendas?


_______________



169


Planeación Estatal. Subproceso: Desarrollo del Plan de Trabajo Anual

Difusión. Proceso completo

Solicitud de Apoyos y Selección de Beneficiarios. Subprocesos: Se recibe y verifica la veracidad de la información; Se procede a la notificación a los solicitantes calificados y se solicita su aportación

Distribución de apoyos. Subprocesos: Se acredita ahorro y se emiten Certificados de Subsidio General; Entrega Certificado de Subsidio Federal a Beneficiario.

Seguimiento a la Utilización de Apoyos. Subproceso: Se integra cierre anual y se entrega a la Instancia Normativa, a través de la Instancia Auxiliar.

Control y auditoría. Subproceso: Brinda facilidades para realizar la auditoría correspondiente; Realiza seguimiento y solventa las observaciones planteadas por Órganos de Control.


170


Personal Operativo del Organismo de Vivienda del Gobierno estatal

1 hora Segundo día de visita a la entidad

Nombre: _______________________________

Cargo:_________________________________



Estado:_________________________________

Municipio: _______________________________


¿Conoce las ROP y el Manual Operativo que orienta el funcionamiento del Programa? En caso afirmativo ¿son realmente útiles para una operación eficiente del Programa? ¿En qué lo limitan en su trabajo?

¿Adicional a estos documentos como se rige el funcionamiento del programa en el estado? ¿Existe normatividad a nivel estatal?


¿Recibió asesoría suficiente y oportuna de algún organismo externo para operar el Programa? En su caso ¿De quién y en qué consistió?



¿Conoce el funcionamiento del sistema informático desarrollado por el gobierno federal? ¿Es útil para la operación estatal?



171

¿El actual procesamiento de las CIS es efectivo para seleccionar a los beneficiarios?



¿En qué medida se puede hablar de un padrón de beneficiarios confiable? ¿Tiene acceso a dicho padrón?





¿Los mecanismos para transferir los apoyos a los beneficiarios son eficientes?

En su caso ¿Los compromisos con proveedores se realizan en términos adecuados? ¿Existe transparencia? ¿La calidad de los apoyos corresponde a lo establecido por el Programa?

¿Los beneficiarios muestran capacidad y disponibilidad para realizar su aportación?

¿Se han detectado injerencias de grupos de presión que condicionen los apoyos? En su caso, ¿en qué consisten estas presiones?

Seguimiento


¿Qué funcionarios y de qué orden de gobierno participan en el seguimiento de los apoyos? ¿Ello garantiza un adecuado seguimiento? En su caso ¿qué faltaría para mejorarlo?


¿Con qué periodicidad se lleva a cabo las acciones de seguimiento? ¿Considera que existe personal, equipo e instrumentos adecuados para supervisar las acciones de vivienda?


172


¿Qué nivel de satisfacción detecta entre los beneficiarios? ¿Considera que las UBV son adecuadas para las actividades de una familia? Argumente su respuesta


¿Considera que el nivel de vida de los beneficiarios del Programa ha mejorado con el apoyo recibido? ¿Con qué tipos de apoyos percibe mayores impactos?

¿Se recaba información para el reporte de los indicadores del Programa o para sus controles para conocer su desempeño? En caso de no existir ¿Qué indicadores serían los óptimos para medir su correcta operación?

_______________




Difusión. Proceso completo


Distribución de apoyos. Subprocesos: Se acredita ahorro y se emiten Certificados de Subsidio General; Entrega Certificado de Subsidio Federal a Beneficiario.


Control y auditoría. Subproceso: Brinda facilidades para realizar la auditoría correspondiente; Realiza seguimiento y solventa las observaciones planteadas por Órganos de Control.


173


Personal de planeación y operativo del Municipio

1 hora Tercer, cuarto y quinto día de visita en la entidad

Nombre: _______________________________

Cargo:_________________________________



Estado:_________________________________

Municipio: _______________________________


¿Se lleva a cabo algún proceso de planeación en su municipio respecto al Programa Tu Casa? En caso afirmativo favor de describirlo con detalle

¿Cuenta usted con algún análisis de las necesidades de vivienda del municipio?

En su caso ¿En qué medida el proceso de planeación influye en la operación del Programa en el municipio?

¿Qué documentos se generan en el proceso de planeación y en que fechas se realizan?

¿Cómo se difunden los documentos de planeación en su entidad?

¿En el municipio han elaborado una matriz de indicadores para evaluar el desempeño del Programa?

¿Conoce la normatividad (ROP y Manual Operativo) del Programa? ¿En qué medida conoce los objetivos y propósitos del Programa?

En su caso ¿dicha normatividad le parece suficiente y flexible para operar con eficiencia el Programa en su municipio?

¿Recibió asesoría suficiente y oportuna de alguna Instancia para operar el Programa? En su caso ¿De quién y en qué consistió?


174

¿La coordinación entre los órdenes de gobierno es adecuada? Justifique con detalle su respuesta



Difusión

¿Cómo participa el Municipio en el proceso de difusión del Programa?

¿Cuáles han sido los principales resultados del proceso de difusión que se ha llevado a cabo en el municipio?

¿Considera que los medios y contenidos de los mensajes son adecuados para la población objetivo del Programa en el municipio?

¿Los mensajes llegan a la población marginada del Municipio?

¿Alguna organización o líder social participa como promotor del Programa en su municipio?





175

Verificar:


¿Tiene acceso a la información del proceso que siguen las solicitudes? En su caso ¿dicha información le ayuda a desarrollar adecuadamente sus labores?

¿Considerada que la CIS es un instrumento adecuado para captar la información necesaria de los solicitantes de apoyo del Programa?

¿Cuáles y cuántos son los puntos de recepción en el municipio? ¿Son suficientes para que opere eficientemente el Programa en el Municipio?

¿La selección de beneficiarios se realiza acorde con la normatividad federal?

En su caso ¿qué tipo de adecuaciones han realizado para mejorar la calidad del padrón de beneficiarios?


¿Conoce los criterios para la selección de beneficiarios? En caso afirmativo ¿dichos criterios son apropiados a las condiciones de su municipio? ¿Qué mejoras propondría para mejorarlos?

¿Cuál es el mecanismo por el cual se informa a los solicitantes de que fueron aceptados en el Programa?







176

¿Cómo es la comunicación con la Delegación de Sedesol y las autoridades estatales para resolver dudas o problemas con la operación del Programa?





¿Los mecanismos para transferir los apoyos a los beneficiarios son eficientes y transparentes?

En su caso ¿Los compromisos con proveedores se cumplen regularmente? En su caso ¿qué obstáculos son los predominantes?


Seguimiento

¿Cómo se desarrollan los mecanismos de seguimiento después de la entrega de apoyos?

¿Con qué periodicidad se lleva a cabo las acciones de seguimiento? ¿Considera que existe personal, equipo e instrumentos adecuados para supervisar las acciones de vivienda cuando terceros las construyen?



En su caso ¿qué tipo de irregularidades han detectado?

¿Cómo participa la Instancia Ejecutora en este proceso? Describa con detalle





177

Desde su punto de vista, ¿con los apoyos distribuidos a través de Tu Casa se ha mejorado el nivel de vida de los beneficiarios? Argumente su respuesta

¿Conoce usted los formatos que deben entregar a la Instancia Auxiliar? ¿Se entregan conforme los plazos establecidos? ¿Realizan una ficha de seguimiento de las obras por cuenta propia?

¿Cómo es el proceso para integrar sus expedientes técnicos o aquellos que contienen las características técnicas de las viviendas?


_______________




Difusión: (participación en este proceso)


Distribución de apoyos. Subprocesos: Se recibe la aportación del solicitante y notifica a Delegación, Se notifica a Fonhapo sobre los datos básicos de los solicitantes; Entrega Certificado de Subsidio Federal a Beneficiario; Se presenta Bono de Subsidio Federal a Fonhapo; Se elaboran los contratos que van a amparar los diferentes apoyos del Programa.


Control y auditoría. Subprocesos: Brinda facilidades para realizar la auditoría correspondiente; Realiza seguimiento y solventa las observaciones planteadas por Órganos de Control.


178


Beneficiarios del Programa 2 horas por entrevista grupal

Tercer, cuarto y quinto día de visita a la entidad

Nombre: _______________________________

Periodo en que estuvo inscrito en el Programa:___________________

Estado:_________________________________

Municipio: _______________________________

(Se generará lista de asistencia en los grupos focales)

¿Cómo se enteró de la existencia del Programa “Tu Casa”?

¿Qué tipo de apoyo solicito? ¿Qué tipo de apoyo recibió? En caso de que haya diferencia en sus dos respuestas anteriores, explique a qué se debió. ¿Sabe quien le otorgó el apoyo?

¿Conoce algunos de los medios de difusión a través de los que su da a conocer el Programa? En caso afirmativo ¿qué opinión le merecen estos medios?

¿La información contenida en los mensajes de difusión del Programa fue suficiente y concisa? Argumente su respuesta

¿Le pareció difícil cumplir los requisitos del Programa y llenar la CIS? ¿Preguntar si saben de personas que no van a solicitar el apoyo porque trasportarse para llenar la CIS les resulta sumamente costoso?

En específico ¿se le dificultó realizar su aportación para obtener el apoyo? Argumente su respuesta.

¿Conoce usted cuál es el período de recepción de solicitudes?

¿Conoce usted cuál es el horario de recepción de solicitudes?

¿Fue comprobada la información asentada en la CIS?

¿Recibió asesoría para realizar los trámites antes mencionados? En caso afirmativo ¿de quién? ¿Cómo fue la calidad de dicha ayuda?


179

¿Quién y cómo lo atendió para recibir información, llenar su solicitud, recibir respuesta a la misma y recibir su apoyo? Detalle para cada proceso

¿Conoce los criterios para poder ser beneficiario del Programa? ¿Le parecen adecuados? Argumente su respuesta

¿Le informaron claramente sobre sus derechos y obligaciones al ingresar al Programa?

¿Recibió en los plazos prometidos el apoyo acordado? En caso negativo, indique de cuantos días fue el retraso y a qué lo atribuye

¿Está conforme con la calidad del apoyo recibido? ¿Corresponde con lo acordado previamente? Argumente sus respuestas

¿Considera que los apoyos para mejoramientos de vivienda son mejor si se entregan en especie o en un pago?

En caso de que tenga inconformidades con el apoyo o con la atención de los funcionarios públicos ¿ha formulado alguna queja? Por ejemplo: ¿Qué pasaba si la vivienda entregada le faltaba o estaba en mal estado o los mobiliarios entregados se encontraban en mal estado? ¿Fue posible reclamar la reposición de estos? ¿Fue rápida la respuesta? ¿Qué resultados ha tenido?

¿Firmó un documento (acta de entrega recepción) al momento de recibir su apoyo?

¿Ha recibido visitas para verificar como usa su apoyo?

¿Cuáles son los principales problemas que encontró desde que inició su participación en el Programa hasta la obtención del apoyo? Por favor, explique en cada caso.

Después de recibir al apoyo del Programa Tu Casa, ¿considera que su nivel de vida mejoró? Justifique su respuesta.

¿Realizó usted un Contrato de Ejecución con la instancia ejecutora? ¿Qué sabe acerca de su contenido? ¿Tuvo conocimiento del mismo antes de su firma?

Ficha de descripción general de procesos a revisar:

Distribución de Apoyos. Subproceso: Se endosa el Bono de Subsidio Federal a Instancia Ejecutora y firman contrato de ejecución.

Entrega de Apoyos. Subproceso: Se firma el acta de entrega recepción,

Esquemas de Contraloría Social. Subproceso: Se instauran los Comités de Contraloría Social y se verifica la adecuada ejecución y correcta aplicación de los recursos públicos y el cumplimiento de metas fijadas para el Programa


180

A2.3 Formato de Entrevista Semi-Estructurada para identificar problemas

En los distintos ámbitos de operación del programa, se procederá a caracterizar los problemas y las buenas prácticas detectados, con el apoyo de los entrevistados. Para ello, en cada caso se considera llenar los formatos anexos. El primero relacionado a los problemas y el segundo a las buenas prácticas, en forma respectiva.

Los apartados PROBLEMA y UBICACIÓN DEL PROBLEMA serán llenados al final de la entrevista por el evaluador

DATOS DEL ENTREVISTADO (CONFIDENCIAL)

Nombre:

Puesto:

Grado máximo de estudios:

Género:

Antigüedad en el puesto:

Antigüedad en la dependencia:

PROBLEMA

Nombre o Denominación del Problema

UBICACIÓN DEL PROBLEMA

Ubicación del problema en el(los) proceso(s) del programa

Orden(es) de gobierno donde el problema se encuentra


181

CUADRO DEL PROBLEMA

¿Cuándo surgió el problema?

¿Cómo surgió el problema? (Descripción)

¿Por qué surgió el problema? (principales causas)

¿Quiénes participan o intervienen directamente en el problema?

Organización civil o privada:

Gobierno federal:

Gobierno estatal:

Gobierno municipal:


182

Comunidad indígena:

Otro (especifique):

¿Qué actores están específicamente involucrados en el problema?

NÚM. ACTOR

Cargo (opcional) Unidad administrativa Ámbito de Gobierno

1

2

3

4

5

¿Cuáles son las principales consecuencias de este problema?

1

2

3

4

5

¿Cómo se puede medir la incidencia del problema en los resultados de las actividades?

(Especifique 3 impactos concretos)

1.

2.

3.

¿Cómo se podría solucionar el problema?

(Especifique 3 posibles soluciones)

1.

2.


183

3.

¿Qué tipo de apoyo se necesitaría para resolver el problema?

(Se puede marcar más de una opción)

Económico:

Adecuación de la normatividad:

Técnico:

Logístico:

Capacitación:

Informativo:

Solidaridad o apoyo político:

Difusión:

Reconocimiento público:

Otro (especifique):


184

A2.4 Formato de Entrevista Semi-Estructurada para identificar buenas prácticas

DATOS DEL ENTREVISTADO (CONFIDENCIAL)

Nombre:

Puesto:

Grado de máximo de estudios:

Género:

Antigüedad en el puesto:

Antigüedad en la dependencia :

BUENA PRÁCTICA

NOMBRE O DENOMINACIÓN DE LA BUENA PRÁCTICA

UBICACIÓN DE LA BUENA PRÁCTICA

Ubicación de la buena práctica en el (los) proceso(s) del programa

Orden(es) de gobierno donde la buena práctica se encuentra


185

CUADRO DE LA BUENA PRÁCTICA

¿Cómo surgió la “buena práctica”?

¿Cuándo surgió la buena práctica identificada?

¿Quién promovió la buena práctica?


Gobierno federal:

Gobierno estatal

Gobierno municipal:

Otros (especifique):

¿Qué situación en concreto llevó a desarrollar la “buena práctica”?

(Describa en no más de 150 palabras el origen, circunstancia y momento en que surgió la experiencia)

¿Esta experiencia de “buena práctica” continúa realizándose?


186

Sí:

No:

Si ya terminó, ¿cuándo?

Año:

Mes:

¿Quiénes participan o intervienen directamente en la “buena práctica”?


Gobierno federal:

Gobierno estatal:

Gobierno municipal:

Comunidad indígena:

Otro (especifique):

¿En qué consiste esta experiencia identificada cómo” buena práctica”?

(Descríbala en no más de 300 palabras)

¿Por qué se considera que es una “buena práctica”?

(Especifique 5 razones)


187

1.

2.

3.

4.

5.

¿Cuáles son los objetivos que persigue la “buena práctica”?

(Especifique los 3 principales)

1.

2.

3.

¿Cómo se puede medir la incidencia de la “buena práctica?

(Especifique 3 impactos concretos)

1.

2.

3.

¿Cómo se puede monitorear el desarrollo de la “buena práctica”?

(Especifique 3 medidas concretas de seguimiento)

1.

2.

3.

¿Qué actividades componen la “buena práctica”?

(especifique 5 actividades)

1.

2.

3.

4.


188

5.

¿Quiénes son los principales beneficiados de la “buena práctica”?

(Mencione 5 actores)

1.

2.

3.

4.

5.

¿Qué tipo de beneficios reciben?

(Mencione al menos 3 beneficios concretos)

1.

2.

3.

¿Cuáles son las principales fortalezas de la “buena práctica”?

(Mencione al menos 3 aspectos relevantes)

1.

2.

3.

¿Qué acuerdos, si los ha hecho, tiene con otros actores para el éxito de la “buena práctica”?

(Mencione al menos 3 actores involucrados)

1.

2.

3.

¿Qué actores están específicamente involucrados en la “buena práctica”?

(Mencione al menos 3 nombres, instituciones u organizaciones)


189

1.

2.

3.

¿Cuáles son los principales problemas que ha enfrentado la “buena práctica”?

(Mencione al menos 3 obstáculos)

1.

2.

3.

¿Qué tipo de apoyo ha recibido para el desarrollo de la “buena práctica”? (Se puede marcar más de una opción)

¿De parte de qué instituciones o actores se ha recibido este apoyo?

Adecuación de la normatividad: 1.

2.

3.

Económico: 1.

2.

3.

Técnico: 1.

2.

3.

Logístico: 1.

2.

3.

Capacitación: 1.

2.

3.


190

Informativo: 1.

2.

3.

Solidaridad o apoyo político: 1.

2.

3.

Difusión: 1.

2.

3.

Reconocimiento público: 1.

2.

3.

Otro (especifique): 1.

2.

3.

Evaluación de Procesos del Programa de Ahorro y Subsidio ... · 2.2.1 Impactos y principales...

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