Estado de bienestar social y competitividad. Cuaderno de documentación 84.3

MINISTERIO DE ECONOMÍAY HACIENDA

SECRETARIA DE ESTADO DE ECONOMÍA,

DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA ECONÓMICA SUBDIRECCIÓN GENERAL DE ECONOMÍA INTERNACIONAL

CUADERNO DE DOCUMENTACION

Número 84 - 3

Alvaro Espina Vocal Asesor

Agosto de 2007

ESTADO DE BIENESTAR Y COMPETITIVIDAD. LA EXPERIENCIA

EUROPEA Y LA AGENDA PARA AMÉRICA LATINA.

Versiones provisionales de los textos traducidos del inglés

Primera parte: Los retos del Estado de Bienestar 1. La financiación de los Estados de Bienestar del siglo XXI,

por Howard Glennerster (página 3)

2. El sistema de protección social francés en la encrucijada de la reforma, 1975-2007, por Jean Claude Barbier (página 25)

3. Los desafíos para el Estado de Bienestar holandés por Ruud A. de Mooij (página 53)

Segunda parte: El sistema educativo 4. La inversión en los hijos y en sus oportunidades vitales

por Gøsta Esping-Andersen (página 72)

5. La educación en América Latina: logros, impasses y alternativas políticas, por Simon Schwartzman (página 114)

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Tercera parte: Estrategias de sostenibilidad del sistema de pensiones

6. El Diseño de las pensiones - El Cambio hacia un Sistema obligatorio con aportaciones definidas (DC), y anclado mediante una Garantía, por Edward Palmer (página 127)

7. La reforma de las pensiones en Alemania, o de cómo un sistema de pensiones de reparto se parece a un sistema con prestaciones definidas, funcionando en realidad como un sistema con contribuciones definidas, por Axel H. Börsch-Supan, Anette Reil-Held y Christina.B. Wilke (página 161)

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Conferencia Internacional

ESTADO DE BIENESTAR SOCIAL Y COMPETITIVIDAD

La Experiencia Europea y la Agenda para Latinoamérica

LA FINANCIACIÓN DE ESTADOS DE BIENESTAR DEL SIGLO XXI*

Howard Glennerster

Profesor emérito London School of Economics

*Original inglés en: http://eprints.lse.ac.uk/4031/1/Funding_21st_century_welfare_states_(LSERO).pdf

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Ensayo Madrid 2007(3) La financiación de estados de bienestar del siglo XXI Howard Glennerster Profesor emérito London School of Economics ¿Pueden los estados de bienestar europeos responder al reto de financiar los crecientes requisitos que se les imponen basados en su demografía, el aumento de las expectativas del consumidor, la competencia internacional y el incremento de la desigualdad en los ingresos de los diferentes mercados? ¿Pueden hacerlo sin poner en serio peligro la eficacia de sus economías? En mi opinión, la respuesta más directa sería: quizás, pero este hecho precisará de un alto nivel de adaptación en las instituciones que creemos que constituyen el estado de bienestar. Les expondré algunos ejemplos. En primer lugar, comencemos con una serie de definiciones. Estados de bienestar y eficacia Con la expresión “estado de bienestar” nos referimos a aquellas actividades del estado que redistribuyen las demandas de los hogares sobre los recursos económicos. En una economía absolutamente capitalista, estas demandas se derivan por completo del éxito de dichos hogares en los mercados laborales y de capitales. El resultado sería un cierto nivel de desigualdad que los ciudadanos en general considerarían inaceptable ; la utilidad que derivan de sus ingresos individuales se reduce a la naturaleza de la distribución social resultante (Atkinson 1970). El rápido aumento de la desigualdad que experimentó el Reino Unido en las décadas de los ochenta y los noventa se convirtió en una de las principales preocupaciones del público general. En los “estados de bienestar”, estas demandas sobre los recursos económicos derivadas del mercado se ven atenuadas en distinta medida por las demandas morales y políticas que se desgranan del estatus de los individuos como seres humanos y ciudadanos de una nación específica. En Europa, estas demandas están cada vez más integradas en el contexto de la ciudadanía europea. (Para más información sobre los orígenes del término y las diferencias sociales de su forma, véase: Hennessy 1992 y Glennerster 2007; Esping-Andersen 1990). Sin embargo, muchos servicios de prestación colectiva responden a otro fin económico. Éstos ofrecen alternativas a los intercambios del mercado privado que exponen graves fallos de su entorno y, por tanto, mejoran a priori la eficacia económica. En resumen, los estados de bienestar pueden aumentar su eficacia a la vez que aumentan su capital (Barr 2004). Sin embargo, basándonos en todas las razones que ya enunciara Okun (1975) y que más recientemente secundara el profesor Lindbeck (1995), también podrían presentar efectos adversos sobre esa eficacia.

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• A largo plazo, la forma en la que los estados redistribuyen las demandas sobre recursos podría cambiar las actitudes con respecto al trabajo, el matrimonio y el cuidado de la familia.

• Podrían reducir los incentivos de los individuos para ahorrar de cara a la jubilación y fomentar un aumento del periodo de jubilación en el contexto de su vida laboral sin realizar previsiones con el fin de obtener unos ingresos adecuados.

• Las bases y organizaciones de los distintos servicios podría fomentar una serie de prácticas poco eficaces en la prestación diaria.

• La creciente escala de financiación basada en las medidas fiscales tradicionales podría interferir seriamente en los incentivos laborales en algún momento.

Las pruebas a largo plazo no sugieren que los efectos que van en detrimento de la eficacia sean más importantes que los que la favorecen, incluso si nos quedamos con lo esencial (Atkinson 1995; 1999; Lindert 2004). Por tanto, no creo que esto sirva de argumento para abandonar las funciones de bienestar de los estados sino más bien para rediseñarlas con el fin de minimizar sus defectos. Cada vez resulta más evidente la escala de fallos de mercado en ámbitos como la sanidad, las pensiones o la atención a largo plazo de nuestros mayores. Además, los crecientes problemas derivados de los servicios estatales de financiación, como el aumento demográfico y de costes, se enfrentan a los servicios privados al mismo nivel, si no a un nivel mayor, que ilustraré brevemente con el caso de las pensiones en el Reino Unido.

La pregunta es si las reformas fundamentales son posibles en sistemas regidos políticamente, y no por los factores del mercado, y en los que los intereses de proveedores, usuarios y pensionistas son tan sólidos.

Me atrevería a sugerir que el cambio constitutivo es posible aunque difícil. Me centraré en el caso del Reino Unido y lo iré comparando con otros países europeos a lo largo de mi intervención. Esto se debe, en parte, a la considerable implicación en algunos de los cambios por parte de algunos compañeros de la London School of Economics y por mí mismo aunque también encuentra su razón de ser en el pésimo rendimiento registrado por la economía británica hace veinte años y los cambios que se precisaron para remediar la situación. En la actualidad, el Reino Unido cuenta con una de las economías más prósperas de Europa y, personalmente, observo cierta relación entre este hecho y el grado de reforma del estado de bienestar.

Fomentar la eficacia de los estados de bienestar

En mayor o menor medida, todos los gobiernos europeos se han esforzado por atenuar los efectos negativos de sus estados de bienestar a lo largo de los últimos veinte años. Se pueden distinguir tres estrategias distintas:

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• introducir más incentivos laborales en los sistemas de prestaciones;

• afinar los incentivos por eficacia de cara a los proveedores de servicio como, por ejemplo, escuelas y hospitales;

• fomentar una mayor financiación público-privada, al menos en algunos casos, de tal forma que se potencien los intereses de los menos favorecidos.

Me centraré en la tercera estrategia, puesto que las dos primeras han sido objeto de amplios estudios en mis publicaciones. Sin embargo, resulta fundamental percibir las tres como complementos necesarios a una única estrategia. Los incentivos laborales en los sistemas de prestaciones Los países europeos difieren en los métodos que utilizan para proporcionar algún tipo de red de seguridad a las personas menos favorecidas y que, por tanto, no pueden beneficiarse de prestaciones de seguridad social. Ya en los últimos años se han registrado más puntos en común. Hasta hace poco, el Reino Unido era uno de los pocos países, si no el único, con unos ingresos mínimos comprobados por un solo medio, establecidos de forma nacional y revisados regularmente. Se aplica en todo el país salvo en lo relativo a los costes de la vivienda. Las normas que regulan los requisitos de la búsqueda activa de trabajo como condición para percibir prestaciones también se han establecido a nivel nacional aunque se han sometido a interpretaciones locales en vista de las diferencias existentes en las perspectivas laborales. Esto se debe a que dichas expectativas registraron unos niveles tan bajos en la década de los ochenta a nivel local que la comprobación de que verdaderamente se buscaba trabajo y la gestión de prestaciones sin realizar muchas preguntas se convirtió en la norma. En otras zonas de Europa, la tónica dominante fue que la asistencia social siguiera siendo un servicio local. La forma en la que se trata a los desempleados a largo plazo así como a aquellos no aptos para beneficiarse de un seguro de desempleo aún refleja las fragrantes diferencias existentes en la asistencia social y sus prácticas habituales (Lodemel y Tricky 2000). Durante las décadas de los sesenta, setenta y ochenta, el Reino Unido registró una elevadísima tasa de desempleo, un crecimiento mediocre y un aumento de la inflación. Pasó de contar con el índice de ingresos per capita más alto de Europa tras la Guerra a sufrir uno de los más bajos. En especial, este país experimentó un elevado nivel de desempleo a largo plazo. El paro friccional a corto plazo no se diferenciaba mucho del de las otras naciones europeas. Las investigaciones llevadas a cabo por algunos compañeros del LSE (Layard 1997) pusieron de manifiesto que la razón de esos altos niveles de desempleo a largo plazo reside en la relajada administración del sistema de prestaciones. El Reino Unido no estipuló límites con respecto al tiempo que los individuos podían permanecer en paro y percibir prestaciones de asistencia social. La década de los cuarenta contó con una legislación muy estricta al respecto pero, poco a poco, ésta fue debilitándose hasta llegar a ser casi imperceptible en los periodos de elevado desempleo sufrido en las décadas de los setenta y los ochenta. Si uno llevaba más de seis meses en paro, y por supuesto un año, tenía pocas posibilidades de volver a incorporarse al mundo

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laboral. Estos individuos ya no formaban parte del mercado, ya no hacían presión sobre los salarios ofertando sus servicios. A este respecto, países como Suecia, con medidas más activas para reinsertar a los trabajadores en el mercado laboral, pudieron soportar niveles más elevados de desempleo. El Reino Unido estaba preparado para mantener a progenitores solteros que habían estado sin trabajar por más tiempo que casi cualquier otro país europeo (hasta que el hijo más pequeño terminara el colegio) pero ofrecía pocas ayudas en lo relacionado con la asistencia infantil para hijos de madres trabajadoras. Así pues, era evidente que el Reino Unido tenía el nivel más elevado de progenitores sin pareja de Europa (Lewis 2000; Kiernan, Land y Lewis 1998). En resumen, se pensaba que el estado de bienestar fomentaba tanto el desempleo a largo plazo como las familias monoparentales. El Reino Unido comenzó sus intentos de acabar con ambas a mediados de los noventa aplicando la estrategia del premio y el castigo. El castigo El gobierno conservador sustituyó la antigua prestación de desempleo por una prestación de búsqueda de trabajo que hacía obligatorio un proceso activo de búsqueda para poder optar a la misma. A partir de 1997, el nuevo gobierno laborista desarrolló una serie de premios y castigos destinados a diferentes grupos de desempleados a largo plazo. Se adoptaron numerosos aspectos de la política activa de mercado laboral reinante en Holanda y los países escandinavos así como los programas australianos y neozelandeses, no tanto así los de Estados Unidos. Las personas de entre 18 y 24 años sin hijos fueron los primeros destinatarios. Si habían estado en el paro y habían percibido la prestación de búsqueda de empleo durante seis meses se les obligaba a asistir a una entrevista y se les asignaba un consejero personal para ayudarles a conseguir trabajo. Recibirían asesoramiento sobre la idoneidad específica de los diferentes tipos de trabajo, se les ayudaría con las solicitudes así como a preparar entrevistas. Para otros se traduciría en más formación, cursos o mayores habilidades en el lugar de trabajo. Esta fase duraría cuatro meses. Si al cabo de ese periodo no se ha encontrado trabajo, el joven se habría de enfrentar a cuatro opciones y deberá escoger una de ellas:

• Un puesto de trabajo con un empleador designado que recibirá una subvención de salario y una prestación de formación.

• Cursos de formación a tiempo completo totalmente financiados si se considera que el individuo no cuenta con suficientes estudios.

• Un trabajo en el sector del voluntariado sin ánimo de lucro, de nuevo con una subvención y una garantía de formación.

• Un trabajo en un grupo operativa medioambiental (trabajos al aire libre con formación incluida) para preparar a los jóvenes para el mundo laboral.

En caso de no escoger ninguna de estas alternativas, las prestaciones se reducirían. Este enfoque se extendió gradualmente a otros grupos de población:

• Mayores de veinticinco años en paro durante dos años o menos. • Mayores de cincuenta años. • Discapacitados. • Desempleados reincidentes.

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• Progenitores solteros. Con respecto al último grupo, el gobierno adoptó un enfoque especialmente benévolo y sólo requería entrevistas relacionadas con trabajos para aquellos que tuvieran hijos más mayores y los que llevaran mucho tiempo fuera del mercado laboral. No se incluyó el tipo de sanciones aplicadas en las reformas del estado de bienestar estadounidense. El premio Junto con los castigos y el establecimiento de asesoramiento, también se implantaron incentivos financieros.

• Un salario mínimo que se incrementaba de forma gradual tras un comienzo prudente para alcanzar más de cinco libras la hora.

• Se aumentó el margen inicial en el que tanto empleadores como empleados han de pagar la seguridad social.

• Los créditos fiscales para aquellos individuos que perciben salarios bajos (Working Tax Credit o créditos fiscales para trabajadores) y para los que perciben salarios bajos y tienen hijos a su cargo (Child Tax Credit o créditos fiscales para trabajadores con hijos) supusieron un suplemento eficaz a los salarios bajos de estos dos segmentos.

Resultados Las consecuencias directas del paquete asesoramiento/ sanciones ha permitido reducir costes (y han aumentado en un veinte por ciento las posibilidades por parte de los jóvenes de participar en los programas de reinserción laboral) pero no se advirtió un impacto general muy acusado en términos macroeconómicos en comparación con las crecientes mejoras experimentadas por la economía del país. La importancia relativa del componente “rentabilización del trabajo” en la estrategia ha sido mayor y bastante importante. De hecho, se ha observado el mismo factor en otros países (Banks, Disney Duncan y Van Reenen 2005). El gran fallo ha residido en reducir la escala de ausencia por enfermedad a largo plazo. Ésta ha experimentado un aumento de medio millón de personas a dos millones y medio en 2005. Podemos afirmar que esta tendencia está relacionada con aquellas personas que se han quedado sin trabajo en viejas zonas industriales y con la dificultad de acceder al mercado laboral por parte de las personas que han estado enfermas durante mucho tiempo, frecuentemente a causa de problemas mentales. Sin embargo, también cabe la posibilidad de que se deba al hecho de que la prestación por enfermedad a largo plazo es más generosa y que los médicos son reacios a negar este tipo de prestaciones a sus pacientes. A partir de 2008 se aplicará una nueva normativa a los solicitantes de una nueva prestación ya que serán necesarias evaluaciones médicas independientes y valoraciones laborales de carácter exhaustivo para poder optar a la misma (Cm 6730, 2005). En resumen, se ha recorrido un camino largo y cargado de tensiones políticas, pero las pruebas demuestran que los países europeos que han adoptado medidas para reducir las rigideces de sus mercados laborales y para revocar los incentivos laborales negativos de sus regímenes de prestaciones han llegado a registrar tasas inferiores de desempleo.

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En las décadas de los ochenta y los noventa, el Reino Unido experimentó dificultades inflacionistas y de balanza de pagos justo cuando su tasa de desempleo calló por debajo del diez por ciento. En la actualidad es de casi el cinco por ciento (Nickell y Quintini 2002). La reducción de los costes de las prestaciones y los ingresos extra que se han generado de ello han permitido al Reino Unido doblar la expansión del sistema educativo y sanitario que había realizado en décadas anteriores. Aplicación en Latinoamérica La aplicación de estas medidas en Latinoamérica podría no ser tan directa. En primer lugar, esta región no cuenta con los mismos programas extensivos de desempleo o asistencia universal. Sin embargo, creo que sería posible trasladar dos conclusiones:

• Con el tiempo, se instaurará un sistema de asistencia más amplio en caso de desempleo, así como redes de seguridad. Sería importante ofrecer ayuda/ asesoramiento individual y positivo con algunas sanciones para no quedar estancados en las prestaciones.

• La característica que diferencia las reformas del Reino Unido y su éxito se ha basado en incentivos financieros en positivo para incorporarse a la población activa y hacerlo de tal manera que se mejoraran los ingresos de las familias con hijos. En EE.UU., donde se ha hecho especial hincapié en que las madres solteras trabajen, la mayor parte de los ingresos extra generados se han empleado en gastos relacionados con el trabajo. En el Reino Unido, la mayor parte de los ingresos extra que las familias han obtenido se han empleado en gastos relacionados con los hijos (Waldfogel 2007). Resulta fundamental la manera en que se afrontan las reformas relacionadas con las labores asistenciales.

Mejorar la eficacia de los servicios públicos Mejorar la eficacia de la manera de funcionar de los servicios públicos es importante por varios motivos.

• Mantener satisfechos a los votantes de formas distintas al aumento del gasto puede mitigar las presiones fiscales.

• Utilizar el gran capital humano y otros recursos presentes en la prestación de servicios públicos para obtener mayores efectos mejora la eficacia económica global.

• Mantener a los consumidores satisfechos con la calidad de los servicios financiados colectivamente es necesario. De no ser así, se pasarán a alternativas privadas, con lo que menoscabarán la capacidad de los primeros para ofrecer los objetivos de igualdad y solidaridad que engloban.

El gobierno del Reino Unido lleva más de dos décadas intentando introducir un grado de competencia y capacidad de elección para los consumidores en sanidad, educación y servicios de atención a la tercera edad (Le Grand 2003). Estos movimientos encuentran paralelismos en otros países europeos, pero han alcanzado su máxima expresión en Inglaterra (no así en Escocia o en Gales, cuyos gobiernos delegados han sido mucho más sensibles a los intereses de los productores). En general, estos cambios gozan de popularidad entre los usuarios, pero no entre los profesionales.

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Hasta la década de los noventa, todos estos servicios se gestionaban como monopolios públicos.

• Los hospitales recibían presupuestos que crecían cada año sin relación con el número de pacientes que se tratasen en realidad. Los pacientes no tenían más opciones que acudir a su proveedor local. Cuanto más larga era la lista de espera de un hospital, más oportunidades había para que el personal clínico aumentase sus ingresos a través de la práctica privada.

• Los servicios de atención social los prestaban los gobiernos locales electos con el respaldo de los impuestos centrales. No existía la posibilidad de escoger proveedor ni capacidad individual para variar la combinación de servicios recibidos.

• De forma similar, las escuelas las proporcionaban los ayuntamientos con asignaciones presupuestarias que iban en aumento y había pocas formas de que los padres supiesen si su hijo iba bien o mal o de poder hacer algo al respecto.

En todos esos casos, la forma en que los fondos llegaban a las instituciones no ofrecía ningún incentivo para mejorar la eficacia. Actualmente, los importantes cambios introducidos a lo largo de un periodo de veinte años han intentado abordar estos incentivos distorsionados. Los presupuestos de los hospitales se determinan en función del número y la naturaleza de los tratamientos suministrados. Las escuelas públicas reciben pagos según el número de alumnos cuyos padres han decidido que asistan a cada una de ellas. Se hacen tests periódicos a escala nacional que informan a los padres del rendimiento de sus hijos en comparación con unos estándares fijados en todo el país. Los servicios a la tercera edad y a las personas que necesitan atención especial los prestan principalmente agencias privadas independientes y sin ánimo de lucro. Cada vez más personas y sus familiares pueden recibir un presupuesto con el que poder adquirir sus propios servicios. Sería un error sugerir que todo se ha producido con facilidad. Ha habido errores en la forma de fijar los premios, las tarifas y los precios, complicaciones organizativas innecesarias y otras muchas cosas. El precio que parecía que había que pagar a los profesionales de los servicios para que aceptasen estos cambios (de forma notable en lo referente a las grandes subidas salariales en la profesión médica) era demasiado elevado. En mi opinión, algunas de las medidas no llegan lo suficientemente lejos. Los médicos siguen sin enfrentarse a incentivos directos suficientes. Pero los niveles generales han aumentado en todos estos servicios, como también lo han hecho su diversidad y la respuesta a las necesidades individuales. Hace dos décadas había una gran cantidad de personas (más de 200.000) que tenían que esperar más de un año un tratamiento no urgente. Ahora la espera máxima en Inglaterra es de dos meses para un caso no urgente desde el diagnóstico hasta el tratamiento. En el caso de un cáncer con peligro de muerte, el tratamiento llega en cuestión de días. Esto es consecuencia tanto de un incremento monetario como de la presión y los objetivos centrales. De forma similar, hace una década el sesenta por ciento de los niños ingleses estaban por debajo de lo que el estado consideraba el nivel mínimo que debe alcanzar un ciudadano moderno en matemáticas. Hoy en día, la cifra ha bajado al veinte por ciento y sigue descendiendo.

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Aplicación en Latinoamérica De nuevo la naturaleza de los servicios públicos difiere mucho entre el Reino Unido y Latinoamérica y no puede haber enseñanzas directas sencillas. Sin embargo, pueden extraerse algunos puntos generales:

• Las estructuras de incentivos implícitas en las formas de financiación de las instituciones públicas son importantes.

• Cambiarlas puede ser costoso y difícil, pero la ganancia en términos de eficacia puede ser considerable.

• Con frecuencia los que ganan son los más desfavorecidos, que han tenido poca capacidad de elección y los que más han sufrido las prácticas de los monopolios de los proveedores públicos.

De ahí que, en dos áreas importantes, los gobiernos del Reino Unido y de Inglaterra se hayan movilizado para sacar partido de fondos privados. Pero lo han hecho de formas que no interfieren en los objetivos básicos del estado de bienestar y que también están dirigidas a ayudar en la mayor medida posible a los más desfavorecidos. Voy a poner dos ejemplos: las pensiones y la financiación de las universidades. La movilización de fondos privados Pensiones El Reino Unido, Holanda y Suiza son casos no habituales en Europa en el sentido de que han apostado con fuerza por las pensiones complementarias financiadas como elemento principal de sus prestaciones de jubilación. (Para ver un análisis de cómo y por qué sucedió esto, véase Pemberton, Thane y Whiteside, 2006). En este sentido, los tres están más cerca de los planes de pensiones de Sudamérica que de cualquiera de los europeos. El Reino Unido añadió las pensiones personales privadas desgravables a la gama de pensiones complementarias y públicas que existían en la oferta de los ochenta. Tanto Suiza como Holanda exigieron, o casi lo hicieron, la suscripción de planes de pensiones complementarios por ley o acuerdos con importantes sindicatos y empresas fijados a escala nacional, e introdujeron esta obligación sobre pensiones mínimas o de ciudadanos que ofrecen una plataforma de prestaciones públicas garantizadas a un cierto nivel de adecuación acordada. Puesto que dichas pensiones básicas no se basan en los recursos económicos, cualquier pensión cobrada en un plan complementario beneficia al conjunto de todos los pensionistas. En este caso el sistema del Reino Unido también es diferente, fijando siempre sus pensiones de tasa única de la posguerra por debajo del nivel de la red de seguridad ofrecida por su sistema nacional de asistencia pública. En ese sentido, nunca implantó el Informe Beveridge (Hills, Ditch y Glennerster 1994). Entonces, en los años ochenta, el Gobierno Thatcher empezó a erosionar gradualmente el valor de las pensiones públicas básicas relacionadas con los ingresos medios, a los que las pensiones llevaban tantos años vinculadas. Al incrementarlas solamente en función de los precios, y no de los ingresos, el valor de la pensión básica de una persona sola cayó desde aproximadamente una cuarta parte de los ingresos medios en 1980 al 15 por ciento a finales de los noventa, y aún iba a caer por debajo del diez por ciento en las dos décadas siguientes. En esencia estaban desapareciendo. Los Conservadores, en su manifiesto electoral de 1997, propusieron la

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abolición de las pensiones públicas por completo, siguiendo muy de cerca el modelo original chileno. Prácticamente la mitad de la población dependía en gran medida de planes de pensiones financiados de las empresas. El resto confiaban en las decadentes pensiones públicas básicas, en pequeñas aportaciones a las pensiones complementarias y en prestaciones en función de los recursos económicos. Hasta finales de los noventa, el Gobierno estaba convencido de las virtudes de este patrón (Cm 4179, 1998). Cada vez más las pensiones en función de los recursos económicos sostenían a los desfavorecidos mientras qua la suscripción voluntaria de pensiones complementarias y privadas con una fuerte inversión en capitales proporcionaban unas pensiones variadas con un coste muy bajo para Hacienda. Aproximadamente en un cinco por ciento del PIB, el coste de las pensiones públicas del Reino Unido era contenible y no se incrementaría en los cincuenta años posteriores, e incluso descendería aunque la población fuese a envejecer considerablemente (H.M. Treasury 2002). Ésa era al menos la esperanza del Gobierno. Las pensiones privadas y los ahorros privados soportarían la presión y lo harían sin que les obligase el Estado. Ese pronóstico iba a resultar completamente irrealista.

• Las personas que desean hacer inversiones racionales en relación con su vejez se encuentran con importantes problemas de información. No se trata solamente de las incertidumbres sobre el futuro a largo plazo sino sobre la naturaleza de los mercados financieros. Aunque la información sea buena, las personas tienen dificultades para entenderla y aún más para actuar basándose en ella (Barr y Diamond 2006).

• El intento de atraer a personas con ingresos moderados para que invirtieran en sus propias pensiones personales con ayuda de importantes exenciones fiscales fracasó. Muchas personas abandonaron las pensiones complementarias por beneficios fiscales inmediatos y se encontraron peor cubiertos para su jubilación. Dado que las empresas no indicaron este aspecto a los inversores, la agencia reguladora les culpó de efectuar ventas indebidas y debieron indemnizar a los inversores. Ello provocó que las empresas desconfiasen de la venta a personas con medios moderados. Los nuevos planes privados de bajo coste que se obligó a las empresas a ofrecer tuvieron una aceptación nula entre los trabajadores.

• Los planes de pensiones de las empresas también empezaron a fracasar. Fortalecidas por los ascendentes mercados de capital, muchas empresas se tomaron ‘vacaciones en las aportaciones’ sólo para encontrarse con que, cuando cayó el mercado de capitales, estaban endeudados a largo plazo. Esto se combinó con el hecho de que infravaloraron sistemáticamente la probable longevidad de sus miembros. Los crecientes costes de los planes de prestaciones definidas les llevaron a transformar sus pensiones en planes de aportaciones definidas. Pero de este modo no sólo traspasaron los riesgos a sus empleados, sino que aprovecharon la oportunidad para reducir sus aportaciones a las pensiones de la empresa pese a la creciente longevidad de sus miembros.

• Las grandes empresas industriales que habían sido la columna vertebral de los planes privados complementarios dejaron de operar en una alta proporción en los ochenta. Las nuevas y menores industrias de servicios no se incorporaron a ese carísimo lujo, y los planes de prestaciones definidas de salario final quedaron limitadas en su mayoría a los empleados del sector público.

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• Junto con la rápida retirada del sector privado de la prestación de pensiones, el estado continuó recortando su propio plan de pensiones básicas. Pero para reducir la pobreza de los pensionistas introdujo un patrón cada vez más complejo de suplementos a las pensiones para los más desfavorecidos. La combinación de estas dos tendencias produjo el resultado inevitable: una creciente dependencia de la población de la tercera edad de las prestaciones basadas en función de los recursos económicos. La Comisión de Pensiones nombrada por el Gobierno (2005 p 64) estimó que, si no se cambiaba de política, el Reino Unido iba directa a una situación en la que el 80 por ciento de los hogares ocupados por personas de la tercera edad dependería de pensiones públicas en función de los recursos económicos. En consecuencia, habían perdido gran parte de sus incentivos para ahorrar en cualquier tipo de plan de pensiones privado.

• Pese a la futura fragilidad de los ingresos por pensiones, el porcentaje de personas adultas que viven hasta su jubilación ha crecido gradualmente. En los años sesenta era del 17 por ciento, pero en 2005 era del 31 por ciento. La vida laboral no ha crecido en consonancia con la proporción de la vida saludable.

Resumiendo, el experimento del Reino Unido con la suscripción voluntaria de planes de pensiones privados como medio principal de obtención de ingresos en la jubilación fracasó. Se estableció una Comisión de Pensiones independiente para ofrecer una ruta alternativa y, en particular, para estudiar el caso de la suscripción obligatoria de planes de pensiones privados. Sus dos informes de 2004 y 2005 recibieron un inusual respaldo generalizado. La preocupación pública por un futuro incierto y por el descenso de los ingresos en la tercera edad creció hasta el punto de que el público estaba preparado para respaldar actuaciones dolorosas con tal de garantizar sus ingresos en la jubilación. En estos momentos (abril de 2007) se está presentando ante el Parlamento una legislación que implantará la mayoría de las recomendaciones de la Comisión de Pensiones. (Resumidas en Cm 6841, 2006 y en Cm 6975, 2006). Quedan por acordarse algunos detalles importantes con el sector de las pensiones privadas, pero el marco resultante será único en Europa y ofrece un modelo que contrasta con los de España, Suecia y Alemania, descritos por otros participantes en esta conferencia. En esencia, dicho modelo se basa en cinco principios:

• La financiación de unos ingresos adecuados en la jubilación será imposible a no ser que la duración de la vida laboral aumente a la misma velocidad que la esperanza de vida. Sólo es justo en un sentido intergeneracional que la proporción de vida transcurrida en la jubilación no aumente continuamente. Para sorpresa de los políticos del Reino Unido, este principio ha recibido una aceptación general. El Gobierno está legislando que la edad de cobro de las pensiones públicas íntegras ascienda de los 65 a los 68 años en 2050. La edad de cobro de pensiones para las mujeres ya se está aumentando de los 60 a los 65 años. Cuando se complete esta transición, la edad combinada para el cobro de pensiones íntegras seguirá aumentando hasta los 68 años. El objetivo será estabilizar el porcentaje de vida adulta transcurrida en la jubilación al 30 por ciento. Este principio está en

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consonancia con el adoptado en Suecia y Alemania, aunque implantado de forma distinta, más explícita.

• La suscripción de planes de pensiones privados o complementarios no debe ser obligatoria. Las personas deben ser libres para escoger otras formas de ahorro o para no ahorrar en absoluto si así lo desean (aparte de una financiación de una pensión pública mínima ejecutada mediante impuestos que se explica más adelante). El patrón exacto de ingresos a lo largo de una vida es la opción de cada persona. Sin embargo, debe ser una elección deliberada. Dadas las dificultades que tienen las personas para tomar decisiones financieras a largo plazo, el Gobierno debe gestionar la posibilidad de que cada persona pueda suscribir dichos planes salvo que hayan optado deliberadamente por no hacerlo. Los ejemplos procedentes de EE.UU. sugieren que la mayoría de las personas no lo hará (Choi et al 2002).

o Los empleados mayores de 22 años que ganen más de 5.000 libras y hasta un límite máximo se registrarán automáticamente en una cuenta de una pensión personal de financiación privada aprobada por el Plan Nacional de Ahorros de Pensiones y escogida por el empleado, o podrán optar por inscribirse en un plan de pensiones complementario gestionado por su empresa. También tendrán la opción de no ser inscritos. (Los autónomos no se inscribirán automáticamente, aunque pueden optar por inscribirse.)

o Aquellos que no opten por no ser inscritos pagarán un mínimo del cuatro por ciento de sus ingresos, hasta el límite máximo de ingresos, al plan organizado estatal o al plan complementario de su empresa. Los empleados estarán obligados a aportar el equivalente a un tres por ciento y el Gobierno, a través de exenciones fiscales, añadirá un uno por ciento más. En el caso de los que opten por una cuenta personal, el dinero será recaudado por las autoridades fiscales y transferido al fondo que elijan por medio de la agencia nacional. Ésta mantendrá los registros de cada persona y le facilitará una actualización periódica. Este sistema reducirá sustancialmente los costes de recaudación y administración presentes en los planes privados. Cada persona podrá optar por darse de baja o por cambiar de fondo en cualquier momento.

o Aquellos que no opten por no ser inscritos pero que no escojan un plan serán asignados automáticamente a un plan por defecto, que será administrado por una agencia independiente que subcontratará la gestión del fondo. Los estudios sugieren que ésta podría abarcar a la mayoría de los empleados con sueldos bajos.

o Para aquellos que sí hagan una elección, habrá: Un número restringido de fondos suscritos al por mayor con pagos

reducidos; Una amplia gama de fondos que incluirán inversiones éticas y

fondos asociados a distintas marcas con pagos mayores. o Este enfoque da al sector de financiación privada una función mucho más

amplia en comparación con Suecia y Alemania. La mayoría de la población aportará la mayor parte de sus ahorros para pensiones a través de un plan de aportaciones definidas de financiación privada, aunque

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estará regulado por el Estado. La idea de dar a las personas la posibilidad de elegir cómo invertir en planes financiados es habitual en los planes suecos y alemanes. La diferencia está en la escala de la suscripción. En el caso del Reino Unido, los planes financiados formarán el grueso de las prestaciones de pensiones, como en Holanda y Suiza, difiriendo de éstas en la continuidad de un principio de voluntariedad aunque con un gran peso a favor de la suscripción. Está más próximo al patrón de Nueva Zelanda.

o En el momento de la jubilación los fondos acumulados se usarán para adquirir rentas.

• El estado desempeñará un papel fundamental en el control de los costes administrativos de los planes privados, lo que supone uno de sus principales defectos. Los costes de venta y administración pueden reducir las pensiones privadas potenciales hasta en un tercio. En consecuencia, el Comité de Pensiones recomendó que los pagos anuales por gestión se limitaran al 0,3 por ciento de los fondos gestionados. Se prevé que todos los planes reduzcan los costes de gestión de un 20 a un 25 por ciento con respecto a los actuales.

• Es imposible esperar que las personas con ingresos bajos ahorren para su jubilación si el valor de las prestaciones se disipa con impuestos, perdiéndose el apoyo estatal en función de los recursos económicos. Por lo tanto, las pensiones públicas básicas se aumentarán en función de los ingresos. En combinación con la segunda pensión pública existente, fusionada en algún momento, la prestación de una pensión estatal debería liberar a la mayoría de los pensionistas de la necesidad de unos ingresos en función de los recursos económicos. Ello implicará un incremento en el gasto público en pensiones. Las pensiones públicas en el Reino Unido están suponen actualmente el 5,2 por ciento del PIB, cifra que se incrementará al 5,9 por ciento en 2030 y al 6,7 por ciento en 2050, y seguirá siendo de las más bajas de Europa.

• Las mujeres se beneficiarán de una reducción general del periodo mínimo para el cobro de la pensión pública de 40 a 30 años de trabajo. A éstas o a cualquier cuidador principal también se les abonarán aportaciones por los periodos en los que hayan estado cuidando a sus hijos o a un familiar discapacitado. Sin embargo, dichas ventajas sólo se aplicarán a la pensión pública. Se trata de las mismas ventajas que actualmente obtienen las mujeres en el sector de la financiación privada. Cualquier interrupción en los ingresos o trabajo a tiempo parcial reduce seriamente las perspectivas de pensiones de una persona. Quizá éste sea el mayor inconveniente del plan.

Por lo tanto, el Reino Unido va por un camino muy distinto al de otros países europeos. El reducido gasto público en pensiones puede dejar espacio para que aumenten otros gastos públicos. La mayor tasa de ahorro privado que esto puede conllevar puede incrementar las inversiones y la productividad, pero ello no está garantizado. El Gobierno está intentando impulsar el modelo de financiación privada y convertirlo en el proveedor dominante sin hacer obligatoria la pertenencia. En qué medida tendrá éxito es otra cuestión. Lo que es seguro es que se le mirará con lupa. Su mayor defecto tiene que ver

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con el tratamiento a las mujeres. El modelo sensible al género introducido en el plan público básico no se extiende a los planes privados. Aplicación en Latinoamérica El Reino Unido se ha acercado más a muchos planes latinoamericanos que a los de la mayoría de los demás países europeos. Sin embargo, existen diferencias y hay algunos aspectos de relevancia para los que estén pensando en reformas en Latinoamérica.

• La base del ahorro privado será un plan público universal por encima de la línea de la pobreza. Aunque no una pensión íntegra de un ciudadano, el estado incorpora la aparición de unos derechos equitativos de pensiones para aquellos que no trabajan porque están cuidando a sus hijos o a otros miembros de su familia. Los planes latinoamericanos no han conseguido prestaciones de pobreza ni satisfacer las necesidades de las mujeres.

• La pertenencia a planes privados no es obligatoria, pero se recomienda encarecidamente presuponiendo la contratación, obligando a las personas a darse de baja si así lo desean y equiparando la financiación pública y la de las empresas.

• La limitada gama de planes disponibles para los miembros del plan de ahorro público, producto de la gran competencia y de las normas estatales, reducirá los costes de administración y de ventas en un amplio margen.

Financiación universitaria La vitalidad del sector universitario contribuye de forma decisiva a la eficacia de las economías avanzadas y en ella reside su capacidad de soportar a una población cada vez más envejecida y a los estados de bienestar de forma más general. Y lo hace en términos del suministro de personas con un alto nivel de formación y de su relación indirecta con la investigación avanzada. Sin embargo, todas las naciones europeas están encontrando dificultades para mantener la calidad de sus universidades, sobre todo en competencia con las instituciones estadounidenses y, cada vez más, asiáticas.

• En la mayoría de los países se ofrece la matrícula gratuita o a muy bajo coste. • Sólo en unos pocos países hay una financiación global de los costes de

subsistencia de los estudiantes. • En algunos de ellos todos los jóvenes que obtienen una titulación de entrada

determinada pueden acceder a la universidad. • En todos los países se ha producido un movimiento para ampliar el acceso

pasando de una base reducida a un acceso masivo. Los resultados son ineficaces y poco equitativos.

• Las universidades están pasando dificultades para mantener la calidad con un acceso cada vez mayor.

• No hay incentivos para que los estudiantes tomen decisiones económicamente eficientes:

o Sobre si deben seguir estudiando;

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o En cuanto a las carreras que escogen, las carreras de alto y bajo coste parecen equivalentes;

o En cuanto al tipo de institución a la que acudir. En estos momentos los que realizan cursos de formación profesional tienen que pagar, los que realizan carreras académicas en universidades no.

• Los costes de oportunidad de seguir estudiando son elevados para las familias desfavorecidas aun siendo gratuita la matrícula.

• La financiación pública es pues ‘pro ricos’. En el Reino Unido, el gasto en educación superior es cinco veces superior para la quinta parte más rica en comparación con la quinta parte más pobre de la distribución de ingresos (Glennerster, Falkingham y Barr 1995).

En 1997 las universidades del Reino Unido pasaban por graves problemas financieros. El año siguiente las autoridades laborales invirtieron algo de dinero extra de los contribuyentes en el sistema, pero fue más importante la autorización a que las universidades empezaran a cobrar la matrícula en Inglaterra. (No fue así en Escocia, que obtuvo la potestad de elaborar su propia política en este periodo). Se fijó una cuota obligatoria de 1.000 libras anuales, incrementada posteriormente por la inflación. La cuota estaba relacionada con los ingresos de los padres para que los estudiantes de familias pertenecientes al tercio más bajo de la distribución de ingresos no pagaran nada y que los del segundo tercio pagaran la mitad de la cuota. Esto concedió algo de respiro a las universidades, pero no demasiado. El plan fue impopular y las medidas para limitar el coste a las familias más desfavorecidas supusieron que acabaran por no producir demasiados beneficios. En 2003/4 dichas cuotas sólo habían producido 400 millones de libras anuales de un presupuesto total de 8.000 millones de libras para la educación superior. Las instituciones tampoco podían variar sus cuotas para reflejar el coste de sus cursos, por lo que no había señales de eficacia. El plan se basaba en la disponibilidad de los padres a pagar las cuotas. Sin embargo, se produjo un avance. Los préstamos disponibles para cubrir los costes de subsistencia se amortizarían a través del sistema del impuesto sobre la renta como un porcentaje de los ingresos futuros pagados hasta que se hubiese amortizado por completo el préstamo. El conjunto no satisfizo ni a las universidades ni a los estudiantes. Las autoridades laborales lo intentaron de nuevo y en 2006 se introdujo la nueva liquidación financiera, que implica que se paguen las mayores cuotas después de la graduación en forma de impuesto sobre la graduación. Como persona que se mostraba a favor de esta solución hace tiempo (Glennerster et al, 1968) y estuvo implicada en el diseño del plan actual, tengo una predisposición clara. (Para conocer la evolución del caso intelectual véase Barr y Crawford, 2005). Pero me gustaría pensar que la OECD tenía razón al sugerir que podría convertirse en el modelo a seguir para otras universidades europeas. El Informe de la OECD de 2004 sobre la Economía en el Reino Unido (Report on the UK Economy) concluía: “Debido a las crecientes limitaciones de las finanzas públicas, sería difícil recaudar grandes cantidades de financiación extra para las universidades británicas por medio de los impuestos generales, ni sería justo si tenemos en cuenta que las personas dotadas de formación gozan de grandes ganancias por ello. En el caso concreto de la educación superior, la rentabilidad personal es elevada y en el Reino Unido aquellos que poseen un

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título universitario ganan un promedio aproximado del doble de los que no tienen una formación posterior a la obligatoria. Debido a esta gran diferencia salarial y porque, como en otros países europeos, la mayoría del gasto en educación superior se desembolsa en las arcas públicas, la rentabilidad económica media para las personas que siguen una formación superior es probablemente la más alta de la OECD. Todo el conjunto de reformas [que se describe a continuación] generará una cantidad equivalente a aproximadamente el 0,2% del PIB”. Entonces ¿cómo funciona el plan y cuáles son sus ventajas y límites a largo plazo? ¿Qué queda por hacer? Las reformas de 2006 : mejora del acceso y ‘aportación de los graduados’ Los elementos claves para incentivar el acceso fueron:

• Se abolieron las cuotas de matrícula inicial pagadas por los estudiantes universitarios locales y europeos al acceder a la universidad. (Las universidades siempre han podido cobrar por estudiantes de posgrado y por los extranjeros no europeos).

• Se reintrodujeron las becas de subsistencia que cubren los gastos cotidianos de los estudiantes procedentes de hogares desfavorecidos.

• Préstamos más generosos para cubrir los costes de subsistencia de los estudiantes no desfavorecidos, que se amortizan a través del sistema fiscal. Dichos préstamos no devengan intereses, pero la deuda aumenta en función de la inflación. Un límite a la disponibilidad de estos préstamos impide que los ricos se beneficien de ellos.

• A la hora de permitir que las cuotas sean recuperables tras la graduación, las universidades deben comprometerse a tomar las medidas para asegurarse de que atraen a los estudiantes más desfavorecidos y a los de escuelas públicas de zonas más desfavorecidas.

El incremento de los ingresos por matrícula procedentes de los estudiantes se logró de la siguiente forma:

• Cobrando a los estudiantes una cuota de hasta 3.000 libras anuales en función de la carrera que realicen. Este límite está fijado para la legislatura actual pero seguramente se incrementará.

• La universidad cobra el ingreso de la cuota cuando el estudiante asiste a clase. Pero el dinero para financiar esta acción lo toma prestado en el mercado libre una organización sin ánimo de lucro llamada Student Loans Company. Esta organización devuelve los préstamos con los ingresos recaudados por la Agencia Tributaria británica a los graduados.

• El Gobierno paga a la empresa para que lleve a cabo esta tarea y se hace cargo de cualquier déficit que se produzca debido a que un graduado no pague la suma íntegra por no ganar suficiente dinero, por ejemplo. Sólo esta suma aparece en la partida de gasto público total del Estado.

• Los estudiantes devolverán el dinero sólo cuando sus ingresos asciendan a más de 15.000 libras anuales, una cifra que probablemente ascenderá en proporción con los sueldos. Los ex estudiantes pagan el 9 por ciento de cualquier ingreso recibido que supere dicha suma hasta que se elimine por completo su deuda. En cualquier

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caso la deuda se elimina a los 25 años. Si los ingresos de un graduado siguen siendo reducidos o inexistentes debido a problemas de salud, a la mala suerte o a obligaciones de atención, nunca tendrá que devolver la suma íntegra. Esto se aplica en particular a las mujeres que, según se ha calculado, devolverán solamente el 60 por ciento de su cuota ‘adeudada’ de promedio.

• El préstamo para estudiantes no devenga intereses, pero la deuda aumenta en función de la inflación.

Las ventajas de este conjunto de medidas son que:

• Las universidades obtienen unos ingresos sin restricciones estatales y empiezan a competir en precios y calidad.

• Abre el camino a unos mayores ingresos procedentes de estudiantes, al mismo tiempo que impide una barrera en forma de precio inicial.

• Existen incentivos para que las universidades atraigan a jóvenes de hogares más pobres o escuelas desfavorecidas. Pierden su libertad de incrementar las cuotas si no lo hacen.

• El conjunto es mucho menos favorable para los grupos de ingresos elevados. Libera parte del presupuesto potencial destinado a educación para que se use en grupos necesitados, como en el caso de las ayudas preescolares.

• Se temía que la idea global de una ‘cuota’, aunque se pagase en el futuro, disuadiese a los estudiantes. Esto no se ha producido, sino que las solicitudes de acceso a las universidades en Inglaterra han aumentado en un siete por ciento en el último año, un índice mucho mayor que en otras partes del Reino Unido, donde no hay cuotas y no se aplica este plan, como por ejemplo en Escocia.

Algunas mejoras que quedan pendientes.

• La cuota límite sigue siendo baja. Seguramente aumentará gradualmente a medida que se vaya aceptando el plan.

• Algunas de las ventajas potenciales se ven minimizadas debido al tipo de interés subvencionado de los préstamos. En Nueva Zelanda se cobraba un tipo de interés moderado (al 1% por encima de los tipos de los préstamos del gobierno) pero se ha reducido bastante. Un Comité de Asesoría señaló que esto había provocado que los estudiantes más ricos ganasen dinero pidiéndolo prestado al tipo subvencionado y prestándolo a los tipos del mercado (New Zealand Tertiary Education Advisory Commission 2001). En Hungría el Gobierno fija un tipo de interés al nivel al que el mismo Gobierno puede pedir préstamos más una prima de riesgo y los costes administrativos. No hay subvención. El gasto público podría utilizarse de forma más eficaz y redistributiva si se adoptase esta política en Inglaterra. Si se concedieran los préstamos a un tipo cercano al del mercado, no habría ningún motivo para limitarlos en función de los recursos económicos. Con ello se reduciría la complejidad del plan, así como la escala de lo que se consideran préstamos públicos en las Cuentas Nacionales.

• La lógica del plan es tan poderosa que se podría ampliar tanto por arriba como por abajo en el sistema educativo. Si no hubiera ninguna subvención de los tipos de interés, podría incluirse a aquellos que quisieran hacer cursos de posgrado, así

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¿Por qué no un mero impuesto para graduados? La propuesta original que hice hace cuarenta años era un impuesto para graduados. Aquellos que se graduasen devolverían el coste de una titulación media, o el coste de su especialidad, sumándolo a su impuesto sobre la renta de forma vitalicia o hasta una edad determinada a la que se hubiesen cubierto los costes. La lógica tenía que ver principalmente con la equidad y con la fiscalidad de las ganancias privadas producto de inversiones públicas. Esta propuesta presentaba varios inconvenientes.

• Los costes de una educación libre ampliada surgían inmediatamente, mientras que las ganancias serían recaudadas por el Gobierno siguiente.

• No había ninguna ganancia en la libertad universitaria. El gobierno central seguiría controlando los ingresos de las universidades al mismo tiempo que Hacienda ingresara el impuesto sobre la renta.

• No había ninguna ganancia en cuanto a la eficacia en la asignación, ya que no había ninguna señal de precios competitivos institucionales ni de competencia.

Por esos motivos pasé a abogar por una forma más sutil de aportación de los graduados que mejoraba los incentivos de la eficacia para las universidades y reducía el ámbito del control gubernamental. ¿Un modelo para otros países, incluidos los latinoamericanos? Los problemas financieros básicos a los que se enfrentan las universidades británicas no son tan distintos de los del resto de Europa o de los de Latinoamérica. Los ‘tres pilares de la reforma’ (Barr y Crawford 2005) que son necesarias son:

• Unas cuotas variables para mejorar la eficacia institucional. • Un plan de préstamos contingentes de ingresos suficientemente amplio para cubrir

tanto los costes de subsistencia como las cuotas, que no sean los costes totales pero reflejen que la educación superior supone algún beneficio tanto público como privado. No deberían ser sin intereses, ya que las subvenciones generales de este tipo cuestan mucho dinero y provocan una complejidad si están limitadas a determinados grupos de ingresos. El establecimiento de un sistema del impuesto sobre la renta es un mecanismo de cobro muy eficaz. La mora y el impago son muy reducidos: actualmente sólo el 1 por ciento de los recibos de préstamos de subsistencia concedidos hasta la fecha.

• Una medida activa para promover el acceso. En Noruega, Suecia y Holanda hay sistemas de préstamos de algún tipo que cubren los gastos de subsistencia de los estudiantes. En Hungría, Australia y Nueva Zelanda hay sistemas que recuperan las cuotas de matrícula a través de sus sistemas fiscales. Estos países también tienen algunos de los índices más elevados de acceso a la educación terciaria (OECD 2006). Como en muchos otros aspectos, los países europeos no escandinavos y no anglosajones presentan diferencias significativas, aunque están llevando a cabo algunas tentativas de aumentar las cuotas de matrícula.

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Yo diría que el caso teórico adelantado en esta disertación es aplicable en la misma medida a Latinoamérica que a Inglaterra. En realidad, en países con niveles muy elevados de desigualdad y pobreza de las universidades públicas, puede aplicarse incluso mejor. La limitación principal es la eficacia de la capacidad de recaudación de ingresos del sistema del impuesto sobre la renta. Los países latinoamericanos encuentran dificultades en ese aspecto. Sin embargo, la imposibilidad de devolución a través de ese mecanismo no elimina la deuda con el Estado en términos jurídicos. Hay mucho que decir a largo plazo para conseguir un plan internacional (quizá un plan latinoamericano). Algunas objeciones planteadas Las conversaciones con compañeros de Europa sugieren una serie de objeciones al desarrollo de esta idea.

• Los Gobiernos, según sugieren dicho compañeros, simplemente reducen su respaldo a las universidades en la misma cantidad en la que aumentan las cuotas de los estudiantes y nada cambia desde el punto de vista financiero. Esto fue lo que pasó en Australia a la larga. Sin embargo, el caso australiano es distinto en varios aspectos. Todas las universidades tenían que cobrar una cuota única que variaba según la especialidad. En Inglaterra la creciente libertad de cobro no será tan fácil como limitarse a compensar mediante cortes reales generalizados. Aunque así fuera, la mayor ganancia sería que las universidades se liberarían poco a poco de los controles estatales. Sin embargo, me parece que este argumento no está respaldado por la experiencia inglesa hasta la fecha. Los votantes que abogaron por una mayor financiación de las universidades no retiraron su apoyo cuando se introdujeron las cuotas. En realidad todo el debate sobre las cuotas dio un mayor relieve político al tema de la financiación universitaria. La financiación procedente de los contribuyentes ha crecido a mayor velocidad desde que se introdujeron las cuotas, quizá como consecuencia de ese mayor relieve. Aunque resultara que Hacienda ‘ahorrase’ con el cambio, seguiría siendo una forma más equitativa de financiar la educación y de liberar fondos que se gastarían en la educación infantil o de preescolar.

• Los graduados ya pagan su educación superior, ya que ganan más y por ello pagan más impuestos. Ése es un argumento falso.

o Su tesis reside en parte en la presuposición de que aquellos que tienen mayores ingresos ya pagan una mayor proporción de los mismos en forma de impuestos. Sin embargo sólo un veinte por ciento de los impuestos recaudados en el Reino Unido proviene de impuestos directos en los que esto es cierto. Los pobres en realidad pagan una proporción general mayor de sus ingresos en impuestos que los ricos. Ello supone que los pobres contribuyen en proporción con una parte de sus ingresos mayor que los ricos. Los cambios en la financiación de las universidades en el Reino Unido harán el sistema fiscal más redistributivo (Dearden, Fitzsimons, Goodman y Kaplan 2007).

o En un sistema con una educación superior gratuita, aquellos que tienen más ingresos y que no se benefician directamente de ninguna inversión pública están obligados a pagar tanto como los que sí lo hacen. Esto es injusto.

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o Los que sí se benefician de ello y se considera, según este argumento, que están utilizando sus impuestos para ‘devolver’ los costes de la educación superior no contribuyen con una parte tan elevada de su declaración de la renta a otros fines. No están pagando su cuota justa del coste de la Seguridad Social o de las escuelas.

• La Seguridad Social gasta más en unas personas que en otras. ¿Significa eso que

aquéllas deben pagar más? No. Entonces ¿por qué tendrían que hacerlo los universitarios? Respuesta: son casos bastante distintos. Nosotros pagamos al estado de bienestar como un seguro ante la posibilidad de que pasen cosas negativas. Dispersamos esos riesgos como hacemos en cualquier plan de seguros. La educación superior no es un riesgo en el mismo sentido. Es un beneficio. Yo no soy más rico por estar enfermo o desempleado. En ese caso simplemente se me compensa por estar en una peor situación. En la medida en que una persona invierte en educación superior y después no consigue un buen trabajo o decide educar a sus hijos o cuidar de una madre mayor, el estado va a pagarle sus cuotas universitarias en virtud de este plan. Esa persona sufre, y el estado le compensa. En este caso el estado actúa exactamente de la misma forma en que lo hace en el resto de su política social. Está asegurando ante esos riesgos. Sin embargo, en la medida en que un graduado aumenta sus ingresos y se beneficia de la inversión que el estado ha hecho en él, éste paga más. Es exactamente el mismo principio que se aplica, o debería aplicarse, a las diferencias de las ganancias en los precios de las propiedades que suben gracias a la actividad del estado otorgando permisos urbanísticos para la construcción, haciendo alcantarillados y carreteras en el terreno de una persona y no en la de otra. Esa ganancia privada es la que llamamos ‘valor de plusvalía’ y por la que se pagan impuestos, o deberían pagarse.

¿Una estrategia emergente? He sugerido que poco a poco y de una forma poco sistemática los estados de bienestar europeos han empezado a responder a las presiones fiscales a las que están sometidos. Éstos están siguiendo tres caminos: • Mejorar la eficacia de los propios servicios para hacer un mayor uso de los escasos

fondos fiscales que tienen a su disposición. En el Reino Unido, este objetivo ha tomado la forma de introducir una mayor diversidad en la gama de proveedores de servicios y en la competencia entre los mismos.

• Todos los países han intentado reducir los beneficios de los efectos de unos incentivos distorsionados que han sostenido el desempleo de larga duración, lo que se hizo particularmente patente en el Reino Unido, que poco a poco ha ido intentando adaptar el sistema de prestaciones para conseguir trabajo a aquellos que están en riesgo de un desempleo de larga duración.

• Todos los países europeos están desarrollando una mezcla de financiación privada y pública para algunos servicios claves. La noción de que la política social debe financiarse por medio de los impuestos está dando paso a la idea de que puede financiarse en algunos casos por una financiación compartida entre la pública y la

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privada, mientras que la naturaleza de la financiación y sus fines están sujetos a una regulación colectiva y pueden idearse de tal forma que ayuden en mayor medida a los más pobres. Tanto los experimentos en financiación universitaria como en pensiones privadas en el Reino Unido están en sus primeras fases de desarrollo. Sin embargo, sugieren un camino nuevo y prometedor, aunque sólo sea en el caso de algunos servicios.

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EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL FRANCÉS, AGONIZANTE POR LAS REFORMAS

(1975-2007)

Jean-Claude Barbier∗

∗ Directeur de recherche CNRS, Université Paris 1 Panthéon Sorbonne CNRS Centre d'économie de la Sorbonne – Matisse, 106-112 Boulevard de l'Hôpital, 75647 Paris Cedex 13, [email protected]

Versión en ingles en: ftp://mse.univ-paris1.fr/pub/mse/CES2007/R07048.pdf.

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Introducción1 En 2007, Francia claramente no se encuentra en su ‘edad de oro’ en cuanto a protección social. Pero ni asistimos a la debacle ‘neoliberal’ que algunos predicen sin descanso, ni a una tendencia general hacia la privatización, ni a la exclusión de los más desfavorecidos y las clases trabajadoras, etc. Nuestro análisis de las tendencias en Francia no muestra concreción significativa alguna (aparte de lo puramente retórico) de tales desarrollos al estilo ‘anglo-americano’.

Durante los últimos treinta años, el sistema de protección social francés ha pasado por tantas adaptaciones espectaculares que pudiera parecer uno ‘nuevo’. Pero tales cambios no conducen, de manera alguna, a una fragmentación del sistema. Se han introducido principios nuevos (como políticas de activación, incentivos individuales, financiación a través de impuestos, universalidad, etc.) pero mientras algunas de estas medidas se corresponden sin duda alguna con la influencia del modelo ‘liberal’ del bienestar, no son ni mucho menos las únicas y en Francia parecen adquirir un contenido particular.

Los sistemas nacionales de protección social no son simplemente agrupaciones dispares de instituciones, ni de políticas, para garantizar de un modo más o menos público la cobertura de necesidades sociales en varios ámbitos (pensiones, asistencia sanitaria, ayudas en el caso de desempleados, discapacitados, accidentes laborales, enfermedad, maternidad o exclusión). También son macrosistemas bastante coherentes y que participan como tales en la reproducción de “sociedades del salario” (en referencia a ‘ciudadanos del salario’ o wage citizenship). La lógica que compone su formación y desarrollo se remonta a determinantes generales económicos, políticos y éticos: el tipo de políticas macroeconómicas, la forma que adquiere la legitimidad del Estado, la estructura familiar y las dinámicas de población, y la concepción prevalente de justicia social; todo lo cual será explicado a continuación.

1. ¿Estado del bienestar francés? O más bien: el sistema de protección social francés. Para comprender las dimensiones específicamente francesas de los desarrollos resultantes, es necesario adentrarse en los misterios de la propia organización del sistema de protección social. Este sistema no se puede reducir –como se hace a menudo– a un estado del bienestar. Confinarnos en el ‘estado del bienestar’ supondría ignorar la protección social proporcionada por instituciones relacionadas con empresas, ámbitos de la familia y de colectivos (como las mutuas de seguros sin ánimo de lucro [mutuelles]) y otras organizaciones sin ánimo de lucro; lo contrario, en cambio, nos llevaría a asimilar a ciertas organizaciones e instituciones como si fueran parte del Estado cuando son, de hecho, independientes del mismo (y ciertas reformas recientes han tratado, precisamente, de colocarlas bajo su control). La securité sociale, que constituye el núcleo del sistema de protección social francés, es un buen ejemplo –paradójicamente, ya que por lo demás se

1 Este trabajo está fundamentado en investigaciones que he llevado a cabo con Bruno Théret (IRISES, CNRS, Université Paris Dauphine) durante más de diez años. Los puntos de vista aquí presentados son míos pero, dado que coincidimos muchísimo, también lo son suyos. Él ha aceptado amablemente que pueda utilizar gráficos de su más reciente trabajo (THÉRET, 2007) que ofrece nuevas perspectivas tras nuestras publicaciones conjuntas (BARBIER y THÉRET, 2004).

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considera a Francia extremadamente controlada por el Estado–. Y sin embargo, aunque sea el pilar central de dicho sistema de protección social, el sistema de seguridad social no es en ningún modo idéntico a él. La sécurité sociale francesa –a diferencia de la seguridad social en el Reino Unido (prestaciones asistenciales) y en EEUU (principalmente: pensiones públicas)– está vinculada a un gran grupo de fondos de seguros que cubren salud, accidentes industriales, maternidad y pensiones. Este sistema está financiado mediante retenciones en los salarios y está administrado por agentes sociales bajo supervisión estatal (CATRICE-LOREY, 1997).

El seguro por desempleo no es parte de la sécurité sociale por la razón histórica de haber sido instituido como fondo especial en 1958. Comparado con los conceptos de ‘estado del bienestar’ y ‘seguridad social’, el de sistema de protección social nos permite recalcar la compleja articulación subyacente de relaciones sociales que en sí contiene. En primer lugar, el sistema de protección social no sólo protege a los individuos de los efectos negativos de la división social del trabajo (pérdida o ausencia de recursos laborales, accidentes laborales y problemas de salud); también les protege de aquellos derivados de la división entre los que gobiernan y los gobernados (constituyendo derechos legítimos a los recursos fiscales del Estado que deberán ser administrados por quienes están en el poder) y también de aquellos derivados de la división de género en las tareas domésticas (garantizando derechos sociales concretos para mujeres confinadas al ámbito doméstico). De esta manera contribuye a la legitimación del Estado, así como a la transformación de las formas de vida familiar.

Asimismo, la protección social ayuda a construir el ‘vínculo social’ a un nivel nacional. Más allá de la diferenciación de las formas de protección (las proporciones variables de seguro social, asistencia social y ayuda mutua, de un país o periodo histórico a otro), la protección social unifica así a la sociedad. En Francia, el sistema está fragmentado sobre una base que es principalmente ocupacional y que, como resultado, a menudo se considera bloqueado por numerosos ‘corporativismos’. En una parte importante de la literatura, tradicionalmente (y de manera excesiva) se ha considerado bastante ‘congelado’ con respecto a la reestructuración de su sistema de protección social (PALIER, 2004; ESPING ANDERSEN 1996) y que incluye mecanismos que aseguran su unificación. Un ejemplo en este sentido es el hecho de que los fondos de seguros sociales, en vez de adherirse estrictamente al principio de ‘asistencia social ocupacional’, también participan en la solidaridad nacional al administrar y financiar servicios relacionados con la asistencia social. Lo mismo es cierto de las compañías de seguros mutualistas. Pero el mecanismo básico requiere unas considerables transferencias financieras entre sus distintos componentes; la mayoría de ellas reciben de este modo más del trece por ciento de sus recursos. Por medio de tales transferencias, se establecen dos niveles de solidaridad que van más allá de la ‘solidaridad ocupacional’: la solidaridad interocupacional en los planes de seguros sociales, y la solidaridad nacional cuando las transferencias tienen lugar entre planes de seguros sociales y otros públicos.

Esta financiación cruzada estabiliza el sistema a largo plazo, no sólo por razones de equilibrio financiero sino también porque generan, simbólicamente, una coherencia general. En última instancia, las transferencias imponen solidaridad nacional, la cual se basa en la lógica-política de una cobertura universal de los riesgos sociales.

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2. Cómo ha ido cambiando el sistema: numerosas innovaciones

Resistencia a la agenda ‘neoliberal’ de talla única2, innovaciones clave

El sistema francés ha mostrado cierta capacidad de resistencia a doctrinas inspiradas concretamente por el ‘neoliberalismo de gobierno’. Ciertos cambios, como los que afectan a las áreas de asistencia sanitaria o dependencia en la tercera edad, reflejan incluso un fortalecimiento del Estado en su papel e influencia dentro del sistema, en detrimento del papel de agentes privados, tanto individuales como colectivos. Por otra parte, no hay razón empírica para aceptar el argumento de éstos, tanto de derechas como de Izquierdas, que sostienen que Francia es incapaz de llevar a cabo una reforma. Como testimonio existe una larga lista de innovaciones que tuvieron lugar durante las décadas de los años ochenta y noventa.

De hecho, el sistema ha demostrado una increíble capacidad interna para la adaptación y para la innovación institucional, tal y como atestigua la plétora de nuevos acrónimos ligados a cambios significativos: CSG (contribución generalizada a la seguridad social), RMI (prestación de renta mínima), CMU (cobertura sanitaria universal), CCSS (comisión auditora de la seguridad social), LFSS (ley de financiación de la seguridad social), ONDAM (objetivo de gasto en asistencia sanitaria), RMO (directrices reguladoras para la práctica médica), AUD (prestación general por desempleo), ASS (paga de asistencia especial para desempleados), CES (contrato de solidaridad al empleo), PARE (plan de ayuda para el retorno al empleo), APA (cuota por la pérdida de autonomía para la tercera edad), y muchos más.

Ha habido una revolución en las relaciones de poder, dado que la toma de poder político del Estado sobre el sistema de seguridad social, tras el plan Juppé (denominado así en referencia al entonces Primer Ministro, Alain Juppé) de 1995 que introdujo la Ley de Financiación de la Seguridad Social, modificó profundamente las relaciones entre los agentes del sistema, así como las formas de su legitimidad. Pero como toda revolución, ésta seguramente finalice en una restauración, dada la escasa eficiencia reguladora y la tambaleante legitimidad de las instituciones de nueva creación.

El equilibrio de poderes apenas se ha estabilizado y el conflicto entre los dos modos alternativos de gobernar la protección social –el enfoque republicano beveridgeano y el enfoque corporativista bismarckiano, que implican a los agentes sociales así como al Estado– ha exacerbado la situación en vez de resolverla. Los objetivos de gasto, las políticas de empleo, las reformas de las pensiones parecen haber adquirido poca estabilidad al nivel institucional y siguen siendo vulnerables a los cambios electorales, pero también a la evolución de la política de integración de la UE y a los conflictos laborales. Los desarrollos del sistema francés son el resultado de adaptaciones a restricciones comunes en Europa, pero también de una desgana colectiva a adoptar la agenda universal promovida por la OCDE.

2 Por ‘neoliberal’ queremos decir ‘neoliberalismo de gobierno’ dominante (néo-libéralisme gestionnaire) que ha sido la referencia estándar para las élites europeas en los últimos veinte años (JOBERT, 1994). No se debe confundir con el ‘neoliberalismo doctrinal’, una ideología profesada por algunos economistas y políticos.

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Las innovaciones, que han afectado a muchas áreas, emergen así diversas y a veces contradictorias. De ahí que la teoría –que establece que el sistema ha sido ‘mercantilizado’ y ‘liberalizado’ a lo largo de los últimos treinta años– resulte ciertamente parcial. Es verdad que la prestación de renta mínima (Revenu minimum d’insertion – RMI, introducida en 1988), la contribución generalizada a la seguridad social (CSG, contribution sociale généralisée, introducida en 1991), la cuota por la pérdida de autonomía (APA, allocation pour l’autonomie, de 2002) o la cobertura sanitaria universal (couverture maladie universelle, de 2000) pueden percibirse como elementos de la posible emergencia de un sistema nuevo donde dimensiones beveridgeanas ciertamente asumen mayor importancia. Sin embargo, se podría añadir que las reformas señaladas obedecen a lógicas múltiples y se entrelazan en maneras que son específicas para cada sector. Algunas tratan de atender problemas sociales (desempleo, modos de empleo cambiantes, desigualdades crecientes, exclusión) creados por las políticas ‘neoliberales’ que acompañan la reorientación de las dinámicas económicas hacia un crecimiento animoso y sujeto a la normativa del mercado de finanzas. Otras se pueden considerar respuestas a problemas derivados del propio éxito de las políticas sociales e instituciones del ‘Ancien Régime’ de protección social (mayor esperanza de vida, mayor igualdad de géneros, cambios en el patrón de las familias, reducción de la jornada laboral, diferenciación entre el mercado y la sociedad civil, aspiraciones a una mayor democratización de la vida privada y pública).

Tales éxitos han impuesto, de hecho, la renegociación de tres grandes dimensiones del contrato social: las relaciones intergeneracionales y las de intergénero, así como aquellas entre representantes y representados. Ninguna de ellas ha sido, por ahora, estabilizada. Dados los límites de este trabajo, no es posible detallar todas las innovaciones; no obstante, haremos un estudio de las principales antes de intentar interpretar el patrón global de las reformas para con ello entender cuáles son sus principales líneas maestras (drivers).

La financiación del seguro social y sus consecuencias en el mercado laboral

La primera reforma decisiva concierne a la financiación. Mientras que durante mucho tiempo (véase cuadro 1)3, las contribuciones sociales alcanzaban entre el 85 y el 90% del gasto social, tal tendencia cambió de manera dramática tras una primera –y bastante tímida– introducción del CSG en 1991, que permitió una transposición desde la financiación por contribuciones al presupuesto estatal. Sin embargo, en términos comparativos, el sistema de protección social francés sigue estando financiado principalmente por contribuciones sociales al nivel aproximado de un 67% de la partida total en 2005 (BARBIER y THÉRET, 2003; 2004; DREES, 2006; THÉRET, 2007). En los años noventa, se estaba de acuerdo en que los costes laborales indirectos eran hostiles al empleo, y que la solución estaba en aminorar las contribuciones sociales pagadas por empleadores, para con ello alimentar la creación de empleo. Tal elemento de la estrategia de activación se implementó a conciencia a partir de finales de los años ochenta y ha 3 El gráfico 1 muestra que el ratio de contribuciones sociales con respecto al gasto decreció dramáticamente desde 1991; ahora se ha estabilizado; en la parte inferior del gráfico, las líneas mustran la proporción del PIB en términos de prestaciones y contribuciones.

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resultado en una revisión completa y fundamental de la financiación de la protección social.

En retrospectiva, la creación de la contribution sociale genéralisée (CSG, contribución generalizada a la seguridad social) representó una enorme innovación beveridgeana. En contraste con los créditos fiscales británicos, este desplazamiento o transposición –de las contribuciones sociales de los empleadores, al presupuesto– tiene como objetivo fomentar la creación de empleo en lugar de ‘incentivar’ a la gente a coger trabajos. Se implementaron reformas sucesivas a partir de 1993 y 1998 (la reducción de la jornada laboral, RWT). Con el retorno de un gobierno conservador, a partir de mayo de 2002, la anterior lógica RWT se ha modificado radicalmente, pero la reducción de las contribuciones sociales de empleadores ha sido, de nuevo, ampliada. En conjunto, el gasto de los presupuestos del Estado para compensar las contribuciones reducidas se disparó a partir de 1993: mientras que los desembolsos agregados para el seguro por desempleo y otros programas ‘activos’ tradicionales se han mantenido más o menos invariables, la cantidad gastada en tal compensación se sextuplicó en siete años. Como resultado, Francia emerge muy distinta que otros países ‘continentales’. Su originalidad reside en la combinación de una reforma radical de su financiación de la seguridad social y de sus subsidios a la demanda de empleo, en un contexto de flexibilización del mercado laboral, a través de la introducción de contratos atípicos, siendo introducida esta última estrategia ‘con sigilo’: en Italia, sólo se introdujo el elemento de flexibilización (BARBIER y FARGION, 2004).

El Ministerio de Finanzas francés publicó recientemente una investigación de los estudios que evaluaron los efectos de tal revisión completa de los mecanismos de financiación (LACROIX y otros autores, 2003). En dicho documento, los efectos sobre el empleo aparecen muy dependientes de la metodología utilizada y del marco temporal en el cual se llevó a cabo la evaluación econométrica. Las cifras generales de creación de empleo atribuibles al programa desde 1997 varían de 210.000 a 490.000 en el ‘largo plazo’. Este tema ha sido constantemente polémico entre expertos en Francia. Sin embargo, el principal elemento concerniente a los efectos de este tipo de política no puede ser establecido a partir de tales simulaciones econométricas; reside en el hecho que la promesa de pleno empleo no fue realmente alcanzada en Francia en el periodo considerado.

Con todo, el efecto agregado es revuelto y confuso: por un lado, la reforma de la financiación de la seguridad social ciertamente ha hecho del sistema ser más sostenible a través de la transposición de las contribuciones sociales; pero, al mismo tiempo, el rendimiento del mercado laboral francés se ha mantenido pobre en términos comparativos. En este sentido, para una parte significativa de la población activa –aquella afectada de modo directo por la extensión de las consecuencias de la flexibilidad laboral, y expuesta a lo que los franceses denominan précarité de l’emploi (Barbier, 2005b)4– la calidad en cuanto a ‘ciudadanía del asalariado’ ha ido deteriorándose de un modo que nunca ha sido compensado. Esta valoración general también puede aplicarse al análisis de programas para los desempleados y los asistidos.

4 Precaridad laboral o temporalidad son los equivalentes en castellano (BARBIER, 2005b).

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Una reforma que fomenta la ‘universalidad’, pero con resultados heterogéneos (prestaciones de renta mínima o RMI)

La RMI (revenu minimum d’insertion, o renta mínima de inserción) fue introducida en 1988 y estuvo dotada, desde sus principios, con un legado de solidaridad republicana. El lema innovador en los años setenta fue ‘inserción’. Sin embargo, y a pesar de sus dimensiones retóricas y simbólicas, la prestación no ha conseguido alcanzar enteramente sus ambiciones iniciales. La RMI ejemplifica la naturaleza híbrida del régimen francés, destacando ciertos rasgos relacionados con su historia. Fue diseñada como prestación universal y como un derecho vinculado de manera expresa a la participación de los ciudadanos en la comunidad: en este sentido, la RMI pertenecería a un modelo (republicano) universalista. Al mismo tiempo, también fue diseñada como una prestación a modo de red de protección: a este respecto, la RMI pertenece más a un modelo liberal del bienestar. Tal naturaleza heterogénea también se observa en las variantes locales de su implementación.

En retrospectiva, los programas introducidos a partir de 1975 bajo la pancarta de inserción pueden considerarse precursores de las reformas de activación que luego se implementaron en otros lugares, concretamente en España y en Italia. Aun así, cuando se introdujeron para los discapacitados y para jóvenes con escasas cualificaciones, su justificación fue la de ‘activar’ a estos grupos de un modo muy específico: justamente como lo opuesto a un castigo o la única salida a una presunta ‘dependencia’, el trabajo se promovió entonces como un canal positivo para integrarse en la sociedad y acceder a una plena ciudadanía política.

Originaria de iniciativas sociales civiles, la doctrina francesa de la inserción no fue apropiada por la Administración hasta una segunda fase, cuando diseñaron ‘políticas de inserción’ en toda regla. En la inicial filosofía solidaria de la inserción, ‘la integración social’ no fue concebida en términos de obligar a la gente a coger trabajos disponibles en el mercado. Es más, debido a que Francia tenía una tasa de creación de empleo particularmente baja en aquel periodo, muchos programas supusieron la función opuesta de mantener a la gente ‘cobrando el paro’ en vez de transferirles a trabajos que no existían (BARBIER y THÉRET, 2001). Este razonamiento, aunque bastante diluido en los últimos años, se puede interpretar en términos de valores ‘republicanos’, vinculados a la obligación del Estado a actuar como empleador en última instancia (véase más adelante).

Cuando se compara a otros programas de otros países, un rasgo distintivo de la RMI ha sido –incluso tras su reforma de 2004– la ausencia de una obligación de trabajar5 . La implementación local introduce, obviamente, diferencias en cuanto a la interpretación de las normas (MAHÉ, 2002; BOUCHOUX y otros autores, 2004). A nivel nacional, sin mbargo, hasta el momento no ha prevalecido una orientación punitiva. Los planes tratados con beneficiarios son a partir de un contrato individualizado, en el cual se tienen 5 Efectivamente, sucesivos decretos RMI de 1988 y 1992 establecieron dicha prestación como un derecho incondicional de la ciudadanía. El artículo 2 de la ley RMI dice: “Toda persona residente en Francia cuya renta (..) no alcance la cuantía de renta mínima (..) y que tenga al menos 25 años de edad o tenga la custodia de uno o varios menores (..) y que acepte participar en las actividades, determinadas con él/ella, necesarias para su integración social o laboral, tiene derecho a la RMI” (1988, 1992 modificada, Leyes).

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en cuenta las opciones. El grado al que éstas se tienen en cuenta de manera efectiva puede variar en función de las circunstancias locales relativas a juicio de los trabajadores sociales y a las condiciones del mercado laboral local. Se asume mayoritariamente que todos los receptores deberían dedicarse a una serie de actividades, lo cual, a medio o largo plazo, debería de resultar en su integración al mercado de trabajo (insertion professionnelle, o inserción profesional); sin embargo, la imposición de una estricta ‘obligación a trabajar’ sobre el receptor siempre ha sido relativa, como lo es en el caso del ‘tratamiento’ para desempleados por largos periodos. Un indicador general pertinente ha sido el hecho de que sólo la mitad (aproximada) de los receptores están inscritos en el servicio público de empleo; otro puede reflejarse en la gama de servicios ofrecidos.

A pesar de estos hechos bien documentados, los servicios ofrecidos a menudo han resultado ser de baja calidad –por falta de recursos y también por la falta de oportunidades de empleo en el mercado–. En 2003, el gobierno6 trató de introducir un nuevo plan para receptores de RMI (durante dos años) con contratos de bajo nivel. Pero dada la intensa controversia política en torno a un plan cuya intención era la de aplacar a los sectores más derechistas de la mayoría política actual, muchos ‘départements’ (autoridades locales) nunca llegaron a adoptar la medida realmente –todo lo cual explica la diminuta proporción de receptores vinculados a esta medida–. En 2004, la RMI se descentralizó aún más, lo cual significó que la posibilidad para variaciones locales se ampliaría; si bien éstas han existido durante mucho tiempo (BOUCHOUX y otros autores, 2004)

Se debería recalcar que la RMI es tan sólo una de una larga lista de prestaciones de renta mínima (minima sociaux), que fueron introducidas en ‘tres generaciones’ (BARBIER y THÉRET 2003). Entre ellas estaban las prestaciones para familias monoparentales (API, Allocation de parent isolé, de 1976); prestaciones para discapacitados (AAH, Allocation d’adulte handicapé, de 1975) y la asistencia por desempleo (ASS, Allocation spéciale de solidarité, de 1982). La RMI es una renta mínima universal para todos aquellos a quienes no les corresponde ninguna de las otras.

A finales de los años noventa, las presiones políticas y económicas fomentaron reformas dirigidas a eliminar posibles efectos desincentivadores sobre el mercado laboral. Este fundamento ha presidido la reforma de las prestaciones de rentas mínimas, en línea con la influencia general del discurso político de ‘activación’, pero también con el discurso político de los esfuerzos coordinados de la UE (BARBIER 2004; 2005a). Aun así, AAH nunca ha supuesto problemas de inactividad comparables a los de, por ejemplo, las prestaciones por discapacidad en el Reino Unido o en los Países Bajos. En cuanto a API –

6 El gobierno de Raffarin introdujo una legislación nueva para receptores de la RMI una vez que éstos hubieran pasado un periodo como aptos para ella. Supuestamente, tales individuos serían transferidos a una nueva prestación RMA (revenu minimum d’activité), la cual requeriría unas mayores obligaciones de empleo para un número objetivo de 100.000 contratos. Sin embargo, la reforma se encontró con una considerable oposición por parte de varios agentes, y al final de 2004 tan sólo se habían firmado 500. A continuación, el programa fue íntegramente rediseñado. En una minoría de casos, los beneficiarios inscritos a la RMI están ahora obligados a aceptar empleos en el sector privado y a percibir una prestación modificada (RMA): de 1 millón de receptores existentes a finales de 2005, menos de 10.000 tenían tal contrato. No obstante, en torno al 15% de los receptores de RMI tuvieron acceso a un programa especial de empleo en esa misma fecha.

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al contrario que las prestaciones británicas para familias monoparentales– ésta fue ‘activada’ desde un primer momento porque servía únicamente para el periodo en que los niños(as) eran menores de tres años: en la actualidad, el 40% de los receptores de API la obtienen durante menos de un año, y un 40% de ellos también son activos.

Caso opuesto era el de la ASS –aunque en teoría siempre se le han aplicado normas similares a las del seguro por desempleo– ya que la mayoría de sus receptores (gente mayor) solían estar exentos de una búsqueda de trabajo activa, y por lo tanto se asemejaban a jubilados anticipados cobrando el paro. Desde 2002, el nuevo gobierno conservador introdujo una reforma de la ASS con el propósito de limitar su duración a dos años por candidato. No obstante, tras su derrota electoral de 2004, el gobierno francés la abandonó: es interesante comparar este desarrollo con lo que pasó en Alemania donde la coalición roji-verde mantuvo la fusión de las antiguas Sozialhilfe y Arbeitslosenhilfe –a pesar de protestas y manifestaciones– para crear, a partir de enero de 20057, la nueva Arbeitslosengeld II para individuos activos tras un año de percibir el tradicional seguro por desempleo. Resulta obvio que los conflictos entre valores son abordados por ambos países de maneras diferentes.

La construcción de un nuevo sector: programas de empleo e ‘inserción’ en épocas de escasa creación de empleo: el camino francés para ‘activar’ a los desempleados y a los asistidos.

Durante los años ochenta y entrando en la década de 2000, han tenido un papel decisivo los programas que mezclan tanto prestaciones de renta mínima como planes para la creación de empleo. Aunque una provisión media de entre 400 y hasta 500.000 puestos han sido financiados anualmente, no era suficiente, sin embargo, para acoger a todos los candidatos potenciales, y por lo tanto trastocaba la reivindicación a una ‘solidaridad universal’ del programa.

Todas las transformaciones potenciales y reales de los sistemas de protección social están limitadas por el fundamento económico general de la flexibilización (BARBIER y NADEL 2000; 2003) y se puede apreciar fácilmente en el ámbito de reformas de ‘activación’. Siendo uno de los grandes miembros de la familia ‘continental’ –junto con España, Italia y Alemania– Francia siempre ha sido, no obstante, difícil de ubicar dentro del conjunto (volveremos a esta consideración en la sección 3). Pero con respecto a la activación, no se la debería considerar rezagada (BARBIER y LUDWIG-MAYERHOFER 2004; BARBIER y FARGION 2004). Asimismo, la reforma estructural y la flexibilización del mercado laboral francés han tenido lugar a una escala considerable a partir de finales de los años ochenta. A diferencia de Italia, en Francia han tenido lugar notables desarrollos que combinaban reformas de la protección social y del mercado laboral.

En pocas palabras, la estrategia de activación francesa combina tres rasgos principales: (1) una serie de programas de empleo, bien afianzados, sobre todo en función de los salarios (con algún parecido a los programas escandinavos); (2) los seguros y la ‘asistencia’ por desempleo se han posicionado recientemente en primera línea del debate público, y las reformas se han dirigido hacia regulaciones que podían conducir a posibles 7 La reforma es conocida como Hartz IV.

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‘trampas de inactividad’, en especial para aquellos receptores de prestaciones de renta mínima; (3) la disminución gradual de las contribuciones sociales de los empleadores –ya mencionadas anteriormente– ha adquirido el papel principal en las dinámicas de activación (BARBIER, 2005a).

En el seguro por desempleo, la activación estaba presente desde el primer momento (la ‘antigua’ obligación de buscar trabajo) y la cláusula de ‘buscar activamente’ nunca ha sido retórica para los receptores. Sin embargo, con una perspectiva comparativa, las sanciones siempre fueron limitadas y tan sólo recientemente comenzaron a ser incrementadas (una ley que entró en vigor en diciembre de 2004 ha estipulado una mayor regulación de dichas obligaciones). A mediados de 1980, el fondo de seguros francés innovó al proporcionar un mayor apoyo activo para los desempleados asegurados: la AFR (allocation formation reclassement) permitió una ampliación del periodo de compensación y apoyo adicional para los periodos de capacitación. Desde entonces, la filosofía ha consistido en mejorar su capacidad para un empleo y, de manera más marginal, en influenciar las decisiones de empleadores para que contraten a personas que llevan largos periodos desempleadas.

La actividad laboral tuvo alta prioridad en el largo y conflictivo proceso de la reforma del seguro por desempleo del año 2000, cuando fue introducido el PARE –plan d’aide au retour à l’emploi (plan de ayuda a la vuelta al empleo). En octubre de 2000, las asociaciones de empleadores y tan sólo tres de los cinco sindicatos representativos estuvieron de acuerdo con la reforma. Pero fue finalmente implementada a partir de julio de 2001, tras más de un año de conflictos entre los sindicatos y entre éstos y las asociaciones de empleadores y el gobierno. Desde entonces, el PARE8 ha sido la provisión tipo para todos los recién desempleados que reclaman una prestación por tal concepto. Junto con el acceso a la prestación, el plan comprende un 'proyecto’ individualizado (que significaba que los receptores negocian un plan de acción, denominado PAP: projet d’action personnalisé o proyecto de acción personalizado), que supone la oferta y utilización de servicios (evaluación de habilidades, búsqueda de empleo, cursos de preparación vocacional, etc.). A pesar de su largo periodo de implementación, a día de hoy tan sólo disponemos de escasos datos para evaluarlo, aun habiendo transcurrido seis años desde que arrancara9.

El PARE fundamentalmente obliga a que los desempleados sean evaluados en función de sus habilidades, a someterse a una preparación o a coger un empleo ‘aceptable’; por lo que la Administración tiene el compromiso de proporcionar una serie de medidas activas, entre las cuales se incluyen la preparación y el asesoramiento. La implementación de proyectos individuales debería evaluarse en profundidad al menos cada seis meses10 y

8 En el servicio público de empleo francés (SPE) se ha llevado a cabo una constante reforma desde finales de la década de los noventa; lo cual condujo a cambiar las denominaciones de programas y herramientas del SPE (Barbier 2005c). No obstante, la instrumentación básica no ha variado lo suficiente, desde 2001, como para alterar pertinentemente lo aquí presentado (enero de 2007). 9 Estudios exhaustivos de beneficiarios y de aquellos que abandonan el sistema no están aún disponibles en el momento de escribir este texto. La valoración del programa es un asunto muy sensible para los partidos politicos, el gobierno y los sindicatos. 10 El objetivo acordado del SPE para 2007 consiste en un contacto mensual con los desempleados.

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supuestamente conduce a diversos ‘niveles de ofertas y de servicios’ acordes a las dificultades experimentadas por parte de los beneficiarios. Un elemento clave es la posible discrepancia cuantitativa entre ofertas formalizadas y receptores potenciales reales, dado el nivel de recursos disponibles.

Uno de los principales temores expresado por las organizaciones de desempleados y por los sindicatos –quienes han sido críticos de la reforma desde su comienzo– es la posible tendencia de la reforma a aumentar el ya existente dualismo y la desigualdad de servicios entre los más aptos para ser empleados y los 'difíciles-de-colocar’ o aquellos potencialmente excluidos del mercado laboral.

En 2001, se incrementaron las tasas de prestación y se abolió la anterior norma por la cual decrecían con el paso del tiempo. Así que se mejoró en generosidad. En cuanto a la comparación con el salario mínimo, las prestaciones eran ciertamente menos generosas que en los países escandinavos (2005d), pero lo eran más que las tasas fijas del Reino Unido. Con todo, en este primer periodo, la duración de las prestaciones permaneció prácticamente igual tras la reforma, mientras que se suavizaron las condiciones de opción a ellas para receptores con una experiencia de empleo limitada. No obstante, en 2005-2006, el periodo de recepción fue reducido una vez más; lo cual no puede compararse desfavorablemente con otros países continentales, pero resulta mucho menos generoso que en Dinamarca o en Suecia11 .

El hecho de que, durante los últimos veinte años, Francia no lograse alcanzar el pleno empleo y presenciase cómo su población desempleada crecía, y se mantenía estable, está muy bien documentado. Así, los gobiernos se enfrentaron a la cuestión del ‘empleador de última instancia’ –una cuestión que más o menos ha marcado su historia desde la Revolución Francesa–, según la cual se esperaba que el Estado proporcionase empleos temporales (o ‘de mercado secundario’) cuando el mercado no los facilitase. Como resultado –si bien no se alcanzasen los niveles observados en Suecia y Dinamarca– una parte considerable del PIB se ha dedicado de manera constante a partidas de gastos para el empleo (BARBIER y GAUTIÉ 1998). De hecho, a partir de los años ochenta, en Francia han surgido gradualmente unas politiques publiques de l’emploi como un ámbito nuevo, considerable y consistente, de políticas de protección social (BARBIER y THÉRET 2003; 2004).

En un primer periodo, desde finales de los años ochenta, se introdujeron programas extensivos. De 1973 a 1995 el gasto correspondiente creció desde 0,9 a más del 4,0% del PIB, una expansión importante, que sólo recientemente ha comenzado a ralentizarse. Tales programas han comprendido: (i) planes de preparación para desempleados; (ii) empleo temporal subvencionado, en los sectores público y no-lucrativo; (iii) contratos subvencionados en el sector de mercado para ciertos grupos difíciles-de-colocar. Con la

11 La prestación de asistencia más baja otorgada por Assedic es actualmente (enero de 2007) de 430 € mensuales (compárese con la cantidad de 1.254 € del salario mínimo interprofesional –dicha cuantía es antes de contribuciones sociales, tal que el salario mínimo neto, para un empleo a jornada completa, supera los 1.000 €)–. Tras la reforma, la prestación habitual se otorga por 23 meses, una vez que el receptor puede demostrar que ha aportado su contribución social durante 16 de los 26 últimos meses. Tal periodo se reduce a 12 meses para aquellos que contribuyeron únicamente en 12 de los 20 meses anteriores. Para los menos empleados (6 de los 22 últimos meses), el periodo se reduce a 7 meses.

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excepción de los programas de preparación, casi todos los participantes disfrutaron de un estatus de empleado (statut de salarié) y, consecuentemente, tenían derecho a una protección social (no obstante, ha habido una clara relación entre tales planes y la emergencia de un estrato de ‘empleados pobres’ en Francia). El número de participantes en los diversos programas de empleo creció, a finales de los años noventa, hasta comprender aproximadamente el 10% de la población activa (que eran 2,5 millones en el año 2000, pero 2,1 millones en el 2003). Esta cifra incluye entre 300 y 500.000 puestos para empleos temporales subvencionados en los sectores público y no-lucrativo, Entre los cuales, el CES (Contrats emploi solidarité o Contratos solidarios al empleo) ha sido el contrato habitual12 . Como resultado, durante dicho periodo todos los gobiernos –a pesar de una obvia reticencia por parte de los más liberales– se han adherido hasta cierto grado a la lógica del Estado como empleador de última instancia, por temor a enfrentarse con cifras de desempleo aún mayores y a manifestaciones sociales recurrentes, como las que tuvieron lugar en 1995 y 1997.

La cancelación de las reformas que puso en práctica, en 2003, el gobierno de Raffarin supone una confirmación de este rasgo fundamental del estilo de activación francés. A nivel general, no obstante, durante este periodo tales programas realmente no consiguieron proporcionar transiciones efectivas a empleos en el mercado convencional para aquellos difíciles-de-colocar (ni, de manera más general, para los desempleados). Tan sólo una minoría de participantes del CES obtuvieron tal acceso. Otras formas de empleos temporales subvencionados, como los emplois jeunes13 , han provocado, en cambio, resultados positivos para los participantes (aunque los efectos netos son controvertidos.) Por consiguiente, las subvenciones dirigidas a contratos para desempleados por largos periodos o para receptores de RMI del sector privado han demostrado ser efectivos en Francia. Aun así, aunque sea más parecida al razonamiento escandinavo del 'empleador de última instancia' que al liberal correspondiente, la política global francesa parece haberse llevado a cabo tan sólo hasta medio camino, debido a una financiación y calidad limitadas. Por lo tanto, una parte considerable de los programas de empleo ciertamente pudieran no considerarse efectivos pero, así como en muchos otros países, sin duda han incidido como modos de disminuir ‘el desempleo abierto’14 . Tales resultados desalentadores suponen un obstáculo continuo para que los políticos legitimen unos programas que no obstante siguen promoviendo; los cuales también operan como

12 En 2004-2005 se reformó este contrato, pero su fundamento básico se mantuvo inalterado. 13 El programa emplois-jeunes (o nouveaux services-emplois jeunes-NSEJ) fue uno de dos programas bandera del gobierno de Jospin de 1997, junto con la reducción de la jornada laboral. Los NSEJ eran contratos temporales por cinco años, que firmaron jóvenes menores de 25 años, con asociaciones y con el sector público. Sin embargo, el programa –cancelado por el gobierno de Raffarin– aún tenía más de 100.000 participantes a finales de 2004. Fuera de Francia se entendió mal el razonamiento del programa (sobre este tema, consultar LØDEMEL y TRICKEY, 2000). Los “ayuntamientos” regionales franceses –ahora gobernados todos por la izquierda, con la excepción de Alsacia– han anunciado un programa regional a gran escala para sustituir los contratos. En el verano de 2005, el gobierno de Villepin reintrodujo un programa similar en el sector público, aunque a una escala mucho menor. 14 Se debe recalcar que debates similares surgieron hasta en los países con mayor éxito, inclusive en Dinamarca (JØRGENSEN, 2002). Alemania se resistió, durante mucho tiempo, a poner en práctica tales empleos temporales, pero recientemente cambió de rumbo con el lanzamiento de 'one Euro jobs' en el contexto de las reformas Hartz.

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herramienta para la flexibilizar el mercado laboral en sus márgenes. Y también coinciden con la creciente prevalencia de una desigualdad entre los que están dentro y los que están fuera (insider/outsider) y ciertamente fomentan la relación especial que la sociedad francesa ha construido en los últimos veinte años en torno al concepto de precariedad o précarité (BARBIER, 2005b).

Dos sectores estratégicos: asistencia sanitaria y pensiones

Las pensiones y la asistencia sanitaria no sólo son los dos sectores de protección social de mayor importancia cuantitativa (el 80% del gasto total, y el 13 y 10% del PIB, respectivamente); también son los que han mostrado mayor crecimiento desde 1975, al igual que en otros países de la UE15. La asistencia sanitaria y las pensiones son sectores que han experimentado considerables y, a menudo, dolorosas reformas. Sin embargo, los procesos de reforma no han culminado aún y los nuevos asuntos todavía pendientes estarán en la agenda de 2007-2008. Francia disfruta de una situación demográfica favorable, tal y como muestra el cuadro 1, pero sólo con relación a la problemática que afecta a otros países europeos. En 2006, el instituto demográfico francés anunció que el índice de fertilidad del país (número de hijos por mujer) había alcanzado la cifra de 2,0.

Cuadro 1. Comparativa de la situación demográfica francesa

Fuente INED (2005)

Mayores de 64 años [%]

Incremento vegetativo (p. 1.000)

Número de hijos /mujer

Alemania 18 -1 1,3 España/Italia 17/19 2/-1 1,3/1,3 Polonia 13 -1 1,2 Reino Unido 16 2 1,7 Francia 16 4 1,9

Si la hipótesis de una ‘bomba de relojería’ demográfica no encaja con la realidad, el problema de asegurar pensiones sostenibles continúa siendo, en cambio, clave en el sistema de protección social francés. Esta cuestión, al igual que en cualquier otro sistema, está marcado fundamentalmente por las decisiones políticas del pasado, pero también por las del futuro –que aún hoy son inciertas–. Tales decisiones están basadas en previsiones que dependen de factores inciertos, tal y como muestra el cuadro 2. La importancia de la tasa de 'dependencia' depende en gran medida del método con el que se calcula.

La reforma se realizó en dos fases: la primera (que tomó el nombre del entonces Primer Ministro, Balladur, en 1993) se consiguió para las pensiones privadas. Todo resultó bastante sencillo porque en ese momento el gobierno fue capaz de negociarlo con los

15 Con un 2,2 % del PIB en 2002, la compensación por desempleo también ha crecido en importancia (incluso alcanzó el 2,6 y 2,7% durante las recesiones de 1983 y de 1993, respectivamente). Las prestaciones familiares y las subvenciones al hogar, entretanto, se limitan a menos de un 4% del PIB. Finalmente, gastar en nombre de la pobreza y del riesgo de 'exclusión social' apenas se merece la atención mediática que genera: sólo representó el 0,4% del PIB y el 1,4% del gasto total de 2002.

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sindicatos a cambio de otras medidas. El número de años de contribución se amplió de 37,5 a 40, aunque la edad oficial de jubilación se mantuvo en 60. La tasa de reemplazo disminuyó debido a que el periodo para su cálculo se modificó de 10 a 25 años; finalmente, las pensiones se desligaron del índice salarial. La tasa de reemplazo continuará disminuyendo en el futuro (se anticipó una disminución de 12 puntos desde 1994 a 2010).

Cuadro 2. Tasas de dependencia (Rapport Charpin, 1999)

Ratios (1995 = 100) 2005 2010 2020 2030 2040

> 60/20-60 103 110 136 164 182 < 20+ > 60/20-60 99 105 115 129 137 Empleados/ No empleados 90 86 93 101 106

La segunda fase, a menudo pospuesta a pesar de haber estado en la agenda durante mucho tiempo, fue mal gestionada por el gobierno de Juppé de 1995, que no consultó a los agentes sociales y la preparó a puerta cerrada. Mientras que –como se verá– la mayor parte de la reforma dedicada a la asistencia sanitaria fue aceptada y votada por la Asamblea Nacional francesa, un potente movimiento social, que surgió por motivo de la reforma, consiguió que el Primer Ministro dimitiera y abandonara la especialmente controvertida reforma de los ‘régimes spéciaux’ (una serie de planes fragmentados de seguros de vejez en empresas públicas, como la de ferrocarriles). Por tanto, no fue hasta mucho después que el gobierno de Raffarin decidió reformar las pensiones para empleados del sector público, pero no las de los régimes spéciaux.

De nuevo se inició un movimiento poderoso de oposición a la reforma, pero el gobierno y su ministro Fillon finalmente vencieron, en 2003, con la ayuda de uno de los mayores sindicatos, el CFDT. La reforma se fundamentaba, más o menos, en aplicar a los empleados públicos la misma normativa válida para aquellos del sector privado. El número de años de contribución también se amplió a 40 en una primera fase, hasta 2008; sin embargo, a partir de 2008, este número de años crecerá de nuevo hasta llegar a 42 en 2020. No obstante, la principal consideración para el futuro es que el gobierno y los agentes sociales tendrán que negociar de nuevo para el paso siguiente a 2008. Se supone que tales negociaciones tendrán lugar después de las elecciones presidenciales y parlamentarias de 2007. Los candidatos a la Presidencia han anunciado que los régimes spéciaux tendrán, entonces, que ser revisados. Desde un punto de vista comparativo es importante precisar aquí que –contrario a lo que algunos partidos y agentes financieros habían propuesto– el recurrir a planes financiados parecía, finalmente, tener sus limitaciones en vista de los existentes planes de cuentas ‘assurance-vie’ (depósitos bancarios con un régimen fiscal especial), los cuales de hecho constituyen uno de los canales que utilizan los hogares para complementar su pensión básica y la adicional (retraite complémentaire). También merece mención que estas últimas se abonan por el principio 'de-reparto'.

La situación francesa muestra también una incapacidad para gestionar y controlar la salida temprana del mercado laboral. Como se puede ver en el cuadro 3, las tasas de

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participación entre los mayores de 54 son considerablemente bajas en Francia, tan sólo igualadas por Italia. Desde finales de los años setenta, y hasta entrados los noventa, los gobiernos recurrieron extensamente a planes de pronta salida, y se utilizó la jubilación anticipada, muy concretamente, para evacuar a los trabajadores más mayores, y a los despedidos, del mercado laboral; y sus prestaciones por jubilación anticipada fueron financiadas por los presupuestos del Estado. Dicho mecanismo se hizo agradable tanto para empleadores como para sindicatos, porque permitía una ‘socialización’ de las consecuencias individuales y dispensaba a los empleadores de diseñar unas condiciones de empleo adecuadas y cómodas para los trabajadores de más edad (GUILLEMARD 1986): este muy conocido requisito previo de las estrategias activas hacia el envejecimiento tan sólo acaba de retornar al debate público, aunque cargado de indecisión (GUILLEMARD 1986). El recurrir a arreglos de jubilación anticipada llegó a su punto más álgido, en los años ochenta, en las industrias pesadas y en las grandes empresas. A partir de entonces comenzó a decrecer considerablemente; en cambio, se introdujeron nuevos planes, más direccionales, de los cuales sólo algunos fueron realmente 'activados' en el sentido que los más mayores abandonaron el mercado laboral a cambio de dejar su sitio para que se reclutasen jóvenes. En 1994, la estadística mostraba un volumen de participantes, en planes de jubilación anticipada, de unas 210.000 personas. Al mismo tiempo, a 284.000 desempleados de avanzada edad se les permitió no buscar empleo. En 2001, las cifras respectivas estaban en 204.000 (71.000 en 2004) y 365.000 (más de 400.000 en 2007). Estas cifras apuntan a una persistente incapacidad de alejarse de la práctica heredada. Se anunciaron iniciativas nuevas al iniciarse la reforma de pensiones de 2003 y se lanzó una nueva estrategia en 2006, pero las apuestas son que Francia será incapaz de alcanzar las tasas de desempleo objetivo que se fijaron en la cumbre de la UE en Barcelona.

Cuadro 3 Mercado laboral: tasa de actividad

%

Dinamarca Reino UnidoFrancia/Italia/ España

PoloniaAlemania

Jóvenes 15-2468,1 61,9 38,4/ 33,8/ 47,7

35,7 49,7

Edades 55-64

62,8 58,5 40,0/ 32,6/ 45,9

30,5 52,0

Fuente: UE (2005)

Asistencia sanitaria

No hay duda que la asistencia sanitaria es uno de los sectores de protección social en los que la diversidad nacional es mayor: consideremos, por ejemplo, el contraste entre EEUU –donde en torno al 40% de la población no tiene tal protección– y la cobertura universal y eficiente que existe en los países nórdicos. Francia, como suele ocurrir, ocupa un terreno intermedio con su sistema 'mixto'. Dicho sistema es una combinación de una práctica

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privada (médecine libérale) y una cobertura universal por medio del seguro social (unos veinte regímenes o regimes diferentes –inclusive la reciente innovación denominada couverture maladie universelle o CMU, una cobertura universal para quienes no tienen ninguna, añadida en el año 2000).

La asistencia se despacha desde hospitales públicos y privados, y a través de médicos privados. La contradicción de la asistencia sanitaria aparece fácilmente: la gente enferma es libre de elegir su proveedor, mientras que los gastos son reembolsados por los fondos de seguros médicos; lo cual conduce a que el Estado sea incapaz de controlar de modo directo la oferta: y por tanto se vea obligado a influir en la oferta acotando los ingresos de los médicos, o controlando los niveles de contribuciones y de reembolsos. Dicha contradicción estructural ha resultado en una especie de oscilación entre políticas durante los últimos treinta años (THÉRET, 2007).

En 1995 se adoptaron los aspectos clave de la reforma de Juppé en materia de asistencia sanitaria, en el contexto de un compromiso, aparentemente renovado, con los agentes sociales y bajo la firme intervención del Estado; todo lo cual se manifestó, principalmente, a través de tres innovaciones: el parlamento era ahora el que votaría anualmente para imponer un límite al gasto (ONDAM); la universalización de la asistencia sanitaria fue después completada por medio de la introducción de la CMU; a la vez, se introdujeron varias medidas para limitar, por parte del lado de la oferta, la entrega de medicamentos y las intervenciones (maîtrise médicalisée des dépenses), así como la para planificar los desembolsos a hospitales, etc.

Estos compromisos fueron, sin embargo (y como ya hemos dicho anteriormente), difíciles de implementar (BARBIER y THÉRET 2004). El gobierno de Jospin (1997-2002) se vio en una difícil posición porque los profesionales se negaron a seguir la normativa, lo cual condujo a una pérdida de confianza en los límites del gasto. Tal oposición, estructural y a largo plazo, de los profesionales del sector –en especial de los médicos– llevó a los subsiguientes gobiernos de derechas (2002-2007) a ceder a exigencias categóricas y a introducir una nueva reforma gradual en 2004 que, a su vez, condujo a un retorno a las medidas del periodo de ‘deflación competitiva’ (véase gráfico 3) y que sin duda dará como resultado un incremento en las desigualdades.

Por tanto, en términos generales las sucesivas reformas sólo han introducido reglas y normativas, herramientas técnicas para una mejor gestión del sistema sanitario, pero la oposición de ciertas fuerzas sociales ha retrasado –cuando no contrarrestado– su efectividad. Finalmente, también conviene insistir, sin aportar gran detalle, en el destino esperado para la APA (allocation personnalisée d’autonomie des personnes dépendantes), que en cierta manera es típico de la naturaleza híbrida del sistema francés. Introducida en 2002 como prestación universal, fue sin embargo confeccionada a la medida de las rentas de la tercera edad necesitada, por lo que cubrían sólo una parte de su gasto y el de sus familias. A continuación, el nivel de la prestación también fue recortado.

La adaptación gradual de ‘políticas familiares’

Es bien conocido el legado francés de una política familiar a gran escala (BRADSHAW y otros autores, 1994): ha abarcado un amplio abanico de prestaciones, de las cuales las

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más prominentes han sido aquellas para familias con dos o más hijos, y subvenciones al hogar, que han actuado como mecanismos eficaces para aliviar la pobreza. No se debería hacer la equivalencia con ‘familialización’ (‘familialisation’). Bien es cierto que el modelo de dobles ingresos ha prevalecido en Francia durante mucho tiempo. Es cierto, en algunos casos –y de nuevo recientemente– han resurgido rasgos “familiaristas” e incluso natalistas de los viejos tiempos, que claramente contradicen la política habitual de mejorar la asistencia infantil y la de reconciliar el trabajo y la familia16 (BARBIER y THÉRET 2004). Aun así, y a pesar de las importantísimas diferencias de género persistentes, el sistema francés hace tiempo que se ‘desfamiliarizó’ aunque obviamente no hasta extremos parecidos a los de países nórdicos.

Contraria a la interpretación de ESPING ANDERSEN (1996), dicho rasgo distingue perfectamente a Francia de Italia, España y Alemania. No obstante, las prestaciones familiares francesas permiten, de hecho, a mucha gente joven permanecer inactivas; y Francia está entre los países de la UE con las tasas de participación y empleo más bajas para el tramo de edad 15-24. Las subvenciones universales para el hogar también están a un nivel considerable en el caso de estudiantes que no viven con sus padres y, contrario a lo que sucede en los países nórdicos, no van acompañadas de una alta participación en el mercado laboral (cuadro 3). Por tanto, el efecto combinado de la alta participación en subvenciones para la educación y para asuntos familiares puede considerarse que dificulta que las dinámicas de activación alcancen a los jóvenes y, en menor medida, a ciertas categorías de madres.

3. Interpretando el cambio: grupos cambiantes, ¿paradigmas cambiantes? Tras G. ESPING-ANDERSEN (1990), los comparativistas han estado generalmente de acuerdo con su útil clasificación de los sistemas de protección social: la familia liberal, incluyendo a los países anglo-americanos, pero también a Japón y a Suiza; el grupo (‘cluster’) social-democrático formado por los países escandinavos; la familia ‘corporativista-conservadora’ de Europa continental (dentro de la cual se suele establecer, aparte, el modelo latino correspondiente al sur de Europa).

A Francia se la suele incluir, por defecto, en esta última categoría. El problema es que una clasificación (inevitablemente) 'reductiva’ suele conducir a una visión de cambio determinista. A buen seguro que algunos de los rasgos formales del sistema francés –entre otros, el que acabamos de ver de su organización en fondos múltiples– justifican que figure dentro de la familia 'continental', cuyo ejemplo clásico es la Alemania 'bismarckiana'. Sin embargo, existen muchas razones –muy relacionadas con aferrarse al modelo de Estado republicano centralizado (que contrasta con el modelo federal alemán, y es más afín al modelo 'beveridgeano' prevaleciente en las otras dos familias)– para aplicar dicha clasificación con gran cautela. El asunto de la familia y el papel de las mujeres en el mercado laboral también contribuyen a tal reticencia.

Antes de la Segunda Guerra Mundial, el sistema francés incorporaba históricamente una clara dimensión paternalista que subsiguientemente pasó a ser pro-natalista. Pero este “familialismo”, concretamente desacreditado por su asociación con el gobierno de Vichy, 16 Éste fue el caso, por ejemplo, con la introducción de la allocation parentale d’éducation (APE).

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se transformó después de la guerra al estructurarse un sistema de seguridad social más complejo que –a diferencia de en Alemania, España o Italia– era compatible con una elevada tasa de participación femenina en el mercado laboral. Desde este punto de vista, Francia está más cerca de Suecia. Asimismo, en otros sentidos Francia muestra parecidos con el modelo social-democrático; especialmente en el caso de políticas dirigidas a fomentar el empleo y a luchar contra la exclusión, si bien una orientación similar en Francia da resultados que son mucho menos convincentes en términos cuantitativos que, por ejemplo, en Dinamarca.

En cierta manera, la invención, a finales de los años setenta, de la noción de inserción atestigua dicha proximidad. Como acabamos de ver, reformas de largo alcance han transformado profundamente el sistema de los años setenta al acentuar sus rasgos beveridgeanos y, por tanto, su naturaleza compuesta. Dicho todo esto, una comparación internacional nos lleva a prestar menos atención a los parecidos entre Francia y Alemania, que a un rasgo histórico que es propio del sistema francés: el hecho de que su 'patrimonio' se compone de una original mezcla de las huellas de varias familias, combinadas y ordenadas distintamente en función de las áreas de riesgo y el contexto histórico. Por lo tanto, mantenemos que es preferible, especialmente en el contexto de analizar sus cambios, considerar la protección social à la française como un sistema híbrido.

Consecuentemente, no sorprende que las reformas que hemos estudiado hayan ido tomando múltiples caminos a lo largo de los últimos veinte años, en vez de estar adscritas a la ‘dependencia' de una ruta única, y rígida. Como la mayoría de los demás sistemas, el francés se enfrenta a dos tipos de ‘causas’ para su evolución, que son las ‘internas’ y las 'externas’, y que ejercen su influencia de modo diverso a través de los distintos sectores de la protección social; lo cual, cabe decir, es pertinente para todos los sistemas. Además, lejos de ser una adaptación 'automática', la evolución de sistemas a lo largo de Europa y del mundo, sea cual sea la presión internacional para el cambio, siempre conlleva que los poderes políticos determinen un proceso político. Los compromisos políticos acordados a nivel nacional o estatal adquieren un papel importante en el proceso de reforma.

Las causas ‘internas’ se observan en las áreas de política familiar, pensiones de vejez y en el empleo. Las causas ‘externas’ se corresponden concretamente con el área de asistencia social y las pensiones, y están vinculadas a la globalización y a la flexibilización. Las causas ‘externas’ e ‘internas’ no son, por supuesto, exclusivas unas de otras. No obstante, en el caso francés, los dos ‘sub-sectores' no tienen el mismo peso ni la misma dinámica: por una parte, las pensiones y la asistencia sanitaria; por otra, el desempleo, la familia y la pobreza. Sus agentes son diferentes. En el primero, el sistema se enfrenta a presiones por intereses financieros (compañías aseguradoras, bancos, etc.) y, por encima de todo, a estrategias de globalización financiera. Este sub-sector representa a un mercado potencial atado al envejecimiento de la población y a una creciente demanda de asistencia sanitaria. En las reformas, lo que está en juego para los agentes dominantes no es tanto la reducción del gasto como lo es su privatización. Por otro lado, las fuerzas de mercado inciden débilmente en el otro sub-sector (programas para empleo, familia, hogar y contra la pobreza). En su lugar, estos dominios son afrontados por las estrategias de las grandes empresas para una mayor flexibilidad, y por las consecuencias de la vida familiar y sus patrones; pero también por el rigor fiscal promovido por las élites gubernamentales.

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Además, las reformas (como las crisis), también –y principalmente– resultan de políticas económicas a nivel nacional y de una interacción de los participantes que en sí está marcada por la forma nacional del sistema político.

Así, durante treinta años, la pauta de las reformas ha sido marcada por la reaparición y la recurrencia de un ciclo comercial alternando recuperación y recesión (véase gráfico 3, y THÉRET 2007), así como por una sucesión de diferentes políticas económicas asociadas: la ‘estanflación’ del periodo 1974-1983; la ‘deflación competitiva’ del periodo 1984-1993; la política económica gobernada por los criterios de Maastricht, desde 1994 hasta la absorción del shock motivado por el cambio al euro en 2002; y, actualmente, la prevaleciente disociación de los niveles territoriales de las políticas monetaria y fiscal. Cada ciclo puede ser asociado, de hecho, con un tipo de ajuste o reforma principal: la consecución de progreso social, siguiendo pautas keynesianas, durante la gestión de la ‘estanflación’; reformas paramétricas centradas en una reducción del gasto social, manteniendo las instituciones tal cual estaban, durante el periodo de ‘deflación competitiva’; y reformas más estructurales a partir del arranque del mercado común en la UE.

De esta manera, reformas considerables en el área de asistencia sanitaria y pensiones –sectores que son, con mucho, los más costosos para las finanzas públicas– fueron generalmente introducidas en el tercer ciclo económico, a partir de 1993. Pero a nivel interno, éste también fue un periodo en el que la resistencia de los agentes colectivos más débiles adquirió una forma más activa. Dichos ajustes en la política económica a lo largo de los últimos treinta años, y las distintas reacciones que han supuesto entre las fuerzas sociales afectadas, han provocado el surgimiento de reformas con vistas al futuro seguidas de contratiempos o de bruscas paradas, transformaciones que eran concebibles en un momento dado pero que, retenidas por resistencias, parecían menos apropiadas, en el siguiente periodo, que procesos de aprendizaje político de prueba y error (trial and error) y que innovaciones combinando lo nuevo y lo viejo.

Las variables políticas internas no son, por supuesto, completamente autónomas con relación a las externas pero han primado las decisiones políticas nacionales. De esta manera, el hecho de que las reformas sociales de los últimos treinta años han sido gobernadas principalmente por consideraciones financieras puede vincularse, más o menos directamente, a la introducción del mercado y la moneda únicos en la Unión Europea, por medio de la interacción de políticas inspiradas por 'neoliberalismo de gobierno’. Aun así, el mercado y la moneda únicos no han salido de la chistera de un mago; son construcciones políticas y sociales que reflejan decisiones políticas internas. El futuro de los sistemas de protección social nacional en Europa también depende de tales decisiones y de la manera en que den forma a la evolución de la construcción de Europa.

De manera más general, esto significa que la anterior naturaleza híbrida de ciertos sistemas –como lo es el francés– está destinada a desempeñar un importante papel en su reforma. En segundo lugar, los grupos (clusters), tal y como se diseñaron, no deberían considerarse más que tipos, y el mundo empírico nos demuestra que todos los sistemas nacionales en la vida real tienden a tomar prestado rasgos de los otros tipos: por ejemplo, el cluster de naciones social-democráticas, y en especial Dinamarca, han incorporado

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desde hace ya tiempo elementos de protección social del mercado privado. El papel que desempeña la política también refuerza la idea de que el futuro proceso de reforma está mayormente indeterminado, principalmente porque –aun habiendo, incluso, restricciones fiscales extremas en vigor en las naciones– las decisiones son al menos parcialmente reversibles. Por tanto, las reformas que hemos estado describiendo hasta aquí parecen, por ahora, un ‘asunto inacabado’.

4. Asuntos inacabados y asuntos en marcha El sistema francés ha estado, desde finales de 1980, continuamente bajo reforma; su naturaleza híbrida era, en ciertas áreas, un factor positivo que facilitaba dicha adaptación; de alguna manera ha sido fiel a ciertas primeras decisiones republicanas, así como a decisiones tomadas tras la Segunda Guerra Mundial –como por ejemplo la concerniente a la participación de las mujeres en el mercado laboral–. A pesar de una innegable coherencia social (MAURICE y otros autores, 1982), y tras reformas recientes, el sistema francés se compara favorablemente en ciertos sectores pero es ciertamente defectuoso en otros. En esencia, las reformas descritas anteriormente no conforman un panorama consistente. El año 2005 fue quizás un momento decisivo en el debate de la reforma en Francia y dicho debate ha sido enfurecido desde entonces, no sólo por los largos preliminares a las elecciones presidenciales y parlamentarias de 2007.

Detrás de una desigualdad comparativa mediana, problemas más importantes y urgentes

Aparentemente, Francia ocupa un terreno intermedio con respecto a la desigualdad en Europa, según medición, en 2003, del coeficiente de Gini y de otros indicadores coordinados por la UE: Francia tiene un coeficiente de Gini del 0,28; comparado con un 0,24 en Dinamarca, o un 0,31 en España y Polonia, y un 0,34 en el Reino Unido. La pobreza monetaria de Francia también se mantiene en el medio: un 14% frente a un 18 en el Reino Unido, 17 en Polonia, 20 en España, y tan sólo del 10% en Dinamarca.

No obstante, movimientos sociales muy visibles y recientes (2005-2006) han hecho peligrar dicha comparativa. No cabe duda que prevalece una dimensión 'solidaria’ en el discurso político dominante, pero los movimientos sociales son testimonio de su distancia de la situación real de ciertos grupos de la sociedad que no son marginales en absoluto. Las muchas desigualdades en los estratos sociales se suman para conformar, en la década de 2000, una particular fragmentación de la sociedad francesa.

Los movimientos sociales fueron (i) las revueltas en los suburbios del invierno de 2005 (‘banlieues’), que fueron instigadas por gente joven –a menudo muy joven– con baja cualificación, en su mayoría varones que vivían en barrios problemáticos; (ii) de nuevo una revuelta juvenil en contra de la introducción, por parte del gobierno de Villepin, de un contrato especial para la juventud, considerado discriminatorio (Contrat première embauche, CPE, en la primavera de 2006). A pesar de la muy distinta naturaleza de las manifestaciones y protestas –la de 2006 fue apoyada unánimemente por los sindicatos– ambas detonaciones apuntan a la situación particularmente desfavorecida de los jóvenes en Francia, quienes están –así como en Italia y en España– más expuestos que otros a lo

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pernicioso de la flexibilización del mercado laboral; es decir, a empleos inestables e inseguros con escasa protección social. Muchas de las prestaciones que corresponden a jóvenes de entre 20 y 25 años aún dependen del sistema de políticas familiares y no están individualizadas. Es más, los jóvenes experimentan peores condiciones que los adultos, y que los empleados más mayores, en términos de participación en el mercado laboral y en la precariedad del empleo, en especial los menos cualificados y las mujeres jóvenes.

Los jóvenes no son, sin embargo, los únicos grupos de la población que están en una posición relativamente desfavorable. El sistema francés sigue siendo propenso a prejuicios de género. Aunque las diferencias de estatus entre mujeres y hombres, en el mercado laboral, han tendido a decrecer en la década de los noventa, atrapados por la tradición republicana presumiblemente 'ciega al género', los legisladores franceses sólo han comenzado a tomarse en serio la cuestión del género en la segunda mitad de la década de los noventa.

Si bien el sistema francés ha estado mucho más 'des-familializado' que los de Italia, España o Alemania, en términos generales las mujeres francesas, como individuos, disfrutan de una peor calidad en cuanto a protección social y a servicios relacionados con el empleo. Las peores caras de un legado de familiarismo no han desaparecido del todo en Francia. De ahí que sean muchas las divisiones ‘desde dentro-desde fuera’ (‘insider-outsider’) existentes en la sociedad francesa y no cabe duda que tienen su efecto sobre la estructura política.

Gestión indecisa en la asistencia sanitaria y decisiones futuras inciertas en cuanto a las pensiones

Como resultado de las políticas ‘oscilantes’ de los últimos treinta años, y a pesar de las decisiones tomadas al inicio del plan Juppé, el sistema francés aún denota, debido a sus contradicciones intrínsecas, un gran defecto con respecto a la capacidad de gestionar un sistema sostenible de atención sanitaria. La más aparente es la incapacidad de alcanzar compromisos serios con las profesiones médicas. Las incertidumbres no son menos aparentes para la siguiente fase inminente de reforma de las pensiones, comenzando en 2007 y con fecha límite en 2008. Se trata de completar las dos fases de reforma de 1993 y 2003, en el contexto de unas presiones sostenidas para la privatización y para la fragmentación extrema de regimes.

El evidente fracaso del Mercado laboral y las reformas del Servicio Público de Empleo (SPE)

Aunque una parte significativa de los problemas del mercado laboral están en cierto modo ocultos –debido a que, en algunos países, éstos no aparecen en las cifras de desempleo– el rendimiento del mercado laboral francés es de los peores de la UE-15. Prevalece una dificultad estructural en términos de la participación de los jóvenes y de los más mayores, y una clara incapacidad, hasta la fecha, para reformar la salida temprana del mercado laboral. Además, cualesquiera las reformas, tuvieron lugar con un trasfondo de escasa creación de empleo y de una crecida segmentación del mercado laboral, estando algunas categorías de la mano de obra particularmente afectadas por trabajos

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inseguros, inestables y de baja calidad; mientras que la mayoría ha retenido de manera significativa una mayor seguridad y mejores derechos de protección social.

Dicha situación es una faceta adicional de la incapacidad para el universalismo francesa (en particular referida al universalismo ‘generoso’, típico de los países escandinavos). Francia es ciertamente ‘continental’ en este sentido. Tal y como se suele ilustrar en el caso de las prestaciones de renta mínima, y en especial la RMI, mientras que los derechos teóricamente se diseñan como universales, la eligibilidad es, de hecho, selectiva. Tal situación puede darse por muchas razones: sobrecarga de servicios, escasez de recursos, mecanismos de direccionalidad. Una situación parecida concierne al acceso desigual a puestos de empleo o a programas de preparación vocacional. Conduce a cierta polarización (la oposición entre provisiones de seguros habituales de mejor calidad y provisiones de asistencia de peor calidad, pero también a la creciente emergencia de un estrato de trabajadores pobres en la sociedad francesa) y conduce a la segmentación del mercado laboral, a sumarle la muy alta proporción de funcionarios franceses en la mano de obra (BARBIER, 2005d). Finalmente se anunciaron reformas radicales en el servicio de empleo público y en el fondo de seguros por desempleo.

El discurso de solidaridad enfrentado a problemas de verdad

En el dominio de las prestaciones de asistencia y los empleos subvencionados temporales en el sector público y no-lucrativo, los resultados han sido verdaderamente decepcionantes. En un contexto de mercado laboral altamente selectivo y con poca creación de empleo, una proporción mayoritaria de los beneficiarios son ‘difíciles-de-colocar’ y están ‘atascados’ en una sucesión de contratos subvencionados y/o trabajos de baja calidad; y, para ellos, la inserción de calidad ha sido un fracaso. Sin embargo, en un número de casos para nada despreciable, tales trabajos subvencionados ayudan en la transición al mercado laboral convencional y suponen una fuente de ingresos (aunque sean limitados e incrementen el número de trabajadores pobres); asimismo ayudan a los beneficiarios a mantener el contacto con algunas formas de empleo, y hay constancia que éstos expresan satisfacción en dicho sentido. La inserción profesional (Insertion professionnelle) ha mantenido una función positiva de integración política, pero hay grupos excluidos de acceder a ella. Una parte de la política francesa de empleo y asistencia parece intentar implementar una función de ‘empleador de última instancia’ de segunda categoría, la cual –sólo en opinión de algunos– abre camino a la participación mayoritaria en el mercado laboral, mientras que una parte significativa de la población sufre por la desigualdad y por la gran complejidad de los contratos subvencionados.

5. Un papel para Europa

Para poder predecir futuros desarrollos, también es necesario tener en cuenta el papel de la Unión Europea en la protección social; un papel que, aunque aún hoy no sea decisivo, sigue siendo un factor de cambio que no puede considerarse exógeno en la misma manera que las transformaciones de las relaciones internacionales. Efectivamente, Europa está siendo construida por los propios Estados europeos y, en el seno de cada uno, las políticas sociales y de integración europea necesariamente interactúan unas con otras.

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Hoy en día, y especialmente a partir de la introducción de una coordinación de políticas de empleo (la cumbre de 1997, en Luxemburgo) y las orientaciones sociales y económicas (consensuadas en la cumbre de 2000, en Lisboa), la UE ha declarado su misión reformadora en el área de los asuntos sociales, aunque éstos se mantienen bajo jurisdicción nacional. Tal es el caso con la promoción de la igualdad de género, el análisis de los efectos del envejecimiento de la población sobre los sistemas de pensiones, la exclusión social, el papel del aprendizaje vital y muchos más.

Desde las reformas de 2005, y los referéndums en los Países Bajos y en Francia, tal presión dirigida por la UE ha disminuido en prioridad, pero la situación ofrece un enorme contraste con la década de 1970, cuando la 'agenda europea' abordó una minoría de 'problemas sociales'. Realmente no podemos hablar de convergencia, ni siquiera de armonización institucional a escala europea. Los problemas comunes que deben resolver los sistemas nacionales (demografía, incrementar la flexibilidad del mercado laboral, globalización financiera, etc.) no se puede considerar que resulten en ajustes idénticos. Parece más apropiado pensar que si las sociedades contemporáneas han manejado hasta ahora los riesgos sociales de diferentes maneras, las cosas no deberían de ser muy distintas en el futuro. Puede que parezca que convergen los procedimientos generales o los principios primordiales, pero las instituciones, los sistemas políticos, los agentes, las concepciones de la justicia y las actuaciones, específicos de cada país, están estampados con las tradiciones nacionales.

Marcado por un nuevo modelo mixto de bienestar (welfare mix), en el cual el beveridgianismo ha asumido un innegable mayor peso, el sistema emergente, aún indefinido, seguramente sea moldeado por el impacto de tres factores: la orientación de las políticas económicas europeas; las formas estrictamente políticas –y constitucionales– que adoptará la UE, y el papel que asumirán en ésta las políticas sociales; y, por último, la habilidad de las principales fuerzas sociales organizadas para proponer y negociar las formas de protección social que querrían ver en los distintos niveles geográficos (europeo, nacional, regional, o incluso local). No obstante, en la UE siempre ha existido una contradicción entre la agenda del 'liberalismo de gobierno' –que, en líneas generales, ha prevalecido– y la necesidad de corregir las desigualdades sociales y regionales para con ello asegurar la cohesión social y territorial en el seno de la UE, en un contexto en el que la cuestión de una forma federal de integración política europea se debate cada vez más abiertamente. Las futuras evoluciones del sistema de protección social francés sin duda se mantendrán consistentes con la herencia del pasado, pero la integración de los sistemas nacionales dentro de una UE más grande es ahora un proceso muy abierto y capaz de dar lugar a múltiples escenarios.

6. Conclusion Finalmente, es difícil evaluar la importancia e influencia de los dos eventos políticos más importantes de 2002 y 2005. En 2002, el candidato xenófobo de la extrema derecha quedó en segundo lugar tras las primeras votaciones presidenciales; en 2005 los franceses, al igual que los neerlandeses, rechazaron el proyecto de un tratado constitucional europeo mientras que la inmensa mayoría de sus miembros parlamentarios y de sus élites políticas trataban de convencerlos para que votasen al sí. La campaña

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presidencial de 2006-2007 ha supuesto la oportunidad para la presentación de un buen número de reformas de las instituciones políticas pero, evidentemente, es demasiado pronto para saber lo que saldrá de estos debates. Las nuevas y adicionales reformas de la protección social ciertamente dependerán de los resultados de las urnas en 2007. Sin embargo, resulta chocante que en los primeros años de 2000, tras los resultados de las reformas de los años noventa, la situación se mostraba con una perspectiva más favorable que la de hoy en día. Aún falta que se alcancen compromisos clave entre los agentes sociales, y entre dichos agentes y el Estado, pero también entre las élites y la sociedad.

La repentina popularidad, en el debate francés, de la noción de ‘flexicurité’ (flexicurity o flexiguridad) –noción importada del ejemplo danés– sin duda apunta al hecho de que uno de los compromisos clave será progresar hacia una mejor articulación del funcionamiento del mercado laboral y de la protección social. En contraste, la comparación danesa remarca uno de los rasgos 'continentales' constantes, que es la preferencia social a preservar 'el estatus'. Tal preferencia es retada con fuerza en el contexto francés, y, volviendo al asunto de la ‘hibridación’, podría resultar posible que los viejos valores ‘republicanos universalistas’ históricos en la protección social francesa pudieran reflotar e influir futuras reformas.

Sean cuales sean las enormes diferencias existentes entre las situaciones europea y latinoamericana, la experiencia francesa, no obstante, muestra dimensiones o características que encuentran eco en la presente situación de muchos países de América Latina. La más obvia es una común diversidad dentro de sus respectivas regiones: América Latina probablemente sea tan diversa como Europa como región, cuando se considera la protección social. En la última década, Europa fue capaz de mantener su diversidad al tiempo que coordinaba intercambios e ideas acerca de las reformas necesarias; es, por tanto, posible elevar los intercambios y los aprendizajes posibles sin tener que imponer una solución de ‘talla única’.

Bastante consistente con la primera, la segunda lección reside en el hecho que, dadas las presiones comunes ‘externas’ que experimentan los países para que reformen sus sistemas, el momento decisivo es estrictamente ‘interno’; es decir, debe tener lugar en el contexto de instituciones nacionales específicas, y de compromisos políticos y sociales específicos entre los agentes del país. Sin embargo, el estudio francés pone de manifiesto la influencia determinante del ciclo de negocios, y del estado de la economía, para permitir que ocurran los cambios adecuados. Finalmente, también emergen dos lecciones interdisciplinarias de la discusión del proceso de reforma francés: hay, primero, una tendencia a aceptar que un significativo progreso de la ‘universalidad’ es inevitable, y apropiado, en la concepción y orientación de los programas y las prestaciones; segundo, cualesquiera sean sus legados institucionales, todos los países europeos –incluyendo a Francia, por cierto– han tendido en los últimos años a encontrar su propia forma particular de mezclar los principios privados y los públicos. Ambas tendencias ilustran un proceso más grande de ‘hibridación’ que está en marcha en los sistemas de protección social de toda Europa.

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ANEXO - Gráficos

Gráfico 1: Contribuciones y Prestaciones; Théret, 2007Fuente: SESI, DREES 80,0 90,0

Contribuciones/Prestaciones

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005

Años

%

50,0

55,0

60,0

65,0

70,0

75,0

80,0

85,0

Cotntribuciones % PIB

Prestaciones % PIB

Leyenda: lineas roja y rosa : contribuciones; Líneas azules: gasto social: Cuatro ciclos desde 1975: estanflación; deflación competitiva; adaptación EMU; Euro fuerte: ver Gráfico 3

51

52

Gráfico 2: Inflación y desempleo; Théret, 2007

Leyenda: Línea negra: Inflación; Puntos rojos: desempleo en Francia. Línea verde: desempleo en la UE-15; Línea azul: desempleo en EEUU Gráfico 3: Crecimiento Real del PIB; Théret, 2007

Fuente: OCDE

7,5

Leyenda: lineas roja y rosa : contribuciones; Líneas azules: gasto social: Cuatro ciclos desde 1975: estanflación; deflación competitiva; adaptación EMU; Euro fuerte: ver Gráfico 3

7

6,5EEUU

6

5,5

5

4,5

4UE-15

3,5

3

2,5

2

1,5% crecimiento annual

1Francia

0,5

0

-0,5

-1Euro

-1,5 fuerteEstanflación Deflación Competitiva EMU -2

-2,5

1967 1971 1973 1997 2001 1961 1963 1965 1969 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1999 2003 2005

years

Leyenda: Ciclo comercial en Francia, EEUU y la UE-15: en Francia, los periodos de reforma de la protección social no son independientes de los ciclos comerciales: Estanflación (1975-1983); Deflación competitiva (1983-1993); Adaptación EMU (1993-2003); Euro fuerte (desde 2003).




RETOS PARA EL ESTADO DE BIENESTAR EN LOS

PAÍSES BAJOS

Ruud A. de Mooij∗ Resumen El Estado de Bienestar en los Países Bajos se encuentra sometido a determinadas presiones. El envejecimiento de la población hace que la financiación pública resulte insostenible y la globalización tiende a empeorar la situación de la mano de obra con escasa cualificación. Además, las instituciones del Estado de Bienestar parecen no haberse adaptado suficientemente a las circunstancias socioculturales y generan inactividad en los trabajadores de más edad, las mujeres y los receptores de diversas prestaciones sociales. Con el propósito de prepararse para el futuro y mantener la cohesión social, el Gobierno neerlandés intenta aumentar la cantidad y la calidad del empleo. El presente artículo explora cómo una reforma del Estado de Bienestar puede contribuir a tales objetivos sin que éste deje de desempeñar sus principales funciones en cuanto a igualdad, seguridad y protección. Para ello hemos cuantificado los efectos de diversas reformas sobre el mercado de trabajo y la distribución de la renta utilizando un modelo de equilibrio general aplicado a los Países Bajos. Más adelante se desarrollan tres reformas exhaustivas en el Estado de Bienestar de los Países Bajos y se valoran sus consecuencias. ∗ CPB y Erasmus University. Envío de correspondencia a: CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, PO Box 80510, 2508 GM The Hague, Países Bajos. Correo electrónico: [email protected]. El presente estudio es un resumen del artículo Reinvención del Estado de Bienestar, publicado en De Mooij (2006). Una versión en inglés disponible en : http://www.euroframe.org/fileadmin/user_upload/euroframe/efn/autumn2007/Annex7_CPB.pdf

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1. Introducción Los Estados de Bienestar europeos se encuentran sometidos a determinadas presiones. Desarrollados durante el periodo de posguerra y ampliados en las décadas de 1960 y 1970, los Estados de Bienestar han conseguido importantes logros en beneficio de los ciudadanos europeos: han mejorado la seguridad de las rentas, han mitigado la pobreza y han permitido un amplio acceso de la población a servicios tales como la educación y la atención sanitaria. De este modo, los Estados de Bienestar han facilitado el desarrollo de las economías europeas, por ejemplo invirtiendo en capital humano y generando estabilidad social y política. Es más, mayoritariamente se piensa de los Estados de Bienestar que no sólo sirven para alcanzar objetivos sociales, sino que también desempeñan una función productiva en la economía.

Sin embargo, los Estados de Bienestar europeos tienden a resultar insostenibles en el futuro tanto financieramente como en cuanto a su legitimidad social. Efectivamente, con el envejecimiento de la población el gasto público crecerá, y al mismo tiempo la globalización dificultará aún más su financiación por la creciente movilidad de las bases impositivas. En esta situación, las instituciones del Estado de Bienestar no se han adaptado de forma adecuada a los recientes cambios en las condiciones socioeconómicas, como son la diversificación de las preferencias sociales, una mejor preparación de la fuerza laboral o las crecientes tasas de participación femenina. Además, los Estados de Bienestar generan una inactividad prolongada en los receptores de prestaciones, en los trabajadores de avanzada edad, en la mano de obra escasamente cualificada y en las mujeres. Pero ya no es posible mantener unas tasas tan elevadas de inactividad y al mismo tiempo ofrecer generosas prestaciones públicas del Estado de Bienestar. Por este motivo, los Gobiernos de la Unión Europea están intentando «reinventar sus Estados de Bienestar». El presente artículo intenta contribuir al debate estudiando el caso de los Países Bajos.

El artículo está estructurado como se especifica a continuación. El epígrafe 2 (Un cuento desde un país pequeño) analiza la experiencia de los últimos 25 años de reformas del Estado de Bienestar en los Países Bajos y explica la necesidad de una reforma que vaya más allá. El epígrafe 3 (Diseño de un Estado de Bienestar eficiente) propone una serie de cambios fundamentales en el diseño del Estado de Bienestar; su función es señalar opciones de futuro prometedoras. El epígrafe 4 (Reforma exhaustiva del Estado de Bienestar por tres vías) parte de estas ideas para analizar tres reformas profundas del Estado de Bienestar en los Países Bajos. En el epígrafe 5 se presentan las conclusiones del artículo. 2. Un relato desde un país pequeño 25 años de reformas del Estado de Bienestar El actual Estado de Bienestar neerlandés se constituyó fundamentalmente en la posguerra, un periodo en el que se pusieron en marcha muchos programas de gasto social. En las décadas de 1960 y 1970, los gastos del Estado de Bienestar se incrementaron con rapidez. En cuanto una severa crisis golpeó la economía de los Países Bajos, en los años

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setenta, las generosas ayudas sociales y unos controles administrativos poco estrictos motivaron una gran afluencia de trabajadores despedidos a diversos planes de la seguridad social que ofrecían diversas prestaciones, como por ejemplo el subsidio por discapacidad. Cuando a finales de los años setenta estalló la segunda crisis del petróleo, la economía neerlandesa se encontró atrapada en un círculo vicioso, donde el empleo disminuía al mismo tiempo que aumentaba la demanda de recursos del Estado de Bienestar. A principios de la década de 1980, la economía de los Países Bajos había llegado a una situación insostenible. El cuadro 1 ilustra esa situación: el Estado gastó en 1982 más del 60% del PIB, mientras que la recaudación de impuestos y contribuciones a la seguridad social sólo suponía aproximadamente la mitad del PIB. Ese año la cifra de la tasa de desempleo tenía dos dígitos, y por cada diez personas empleadas nueve recibían prestaciones sociales. La necesidad de tomar medidas drásticas era muy evidente.

Cuadro 1. Finanzas públicas en los Países Bajos y mercado laboral en 1982 y 2007

1982 2007

Finanzas públicas (porcentaje del PIB)

Gasto público 62 44

Carga fiscal general 49 39

Déficit público 6 0

Rendimiento del mercado de trabajo

Tasa de participación (porcentaje de la fuerza laboral) 59 73

Tasa de desempleo (porcentaje de la fuerza laboral) 10 4

Ratio inactivos / activos 0,9 0,5

FUENTE: Plan Económico Central de CPB (2007).

El Gobierno neerlandés dio pasos decisivos en 1982. Uno de ellos fue romper el

vínculo que unía los salarios del sector público y las prestaciones sociales con los salarios del sector privado. De este modo, el crecimiento de los salarios del sector público y las prestaciones sociales fue menor que el de los salarios del sector privado. Otra medida fue reducir las prestaciones sociales establecidas por ley del 80 al 70% del salario bruto. También se congeló el salario mínimo, a cuya cuantía están vinculadas las prestaciones sociales mínimas; el salario mínimo pasó de suponer el 61% del salario medio en 1980 al 47% en el 2000.

Llevó su tiempo que los recortes en gastos sociales invirtieran la tendencia de inactividad creciente. La proporción entre solicitantes de prestaciones de la seguridad social y sujetos empleados se mantuvo más o menos constante entre mediados de la década de los ochenta y mediados de los noventa. Sólo entonces se estabilizó el número de receptores de prestaciones de la seguridad social y comenzó a descender el porcentaje de prestaciones sociales relacionadas con el empleo. El recorte de las prestaciones sociales no fue suficiente para reducir el número de receptores en parte porque en algunos acuerdos laborales colectivos se negoció compensar las reducción de las prestaciones por discapacidad y por enfermedad. Además, los agentes sociales habían introducido generosos planes de jubilación anticipada, lo que suponía una reducción de la edad de jubilación efectiva para los trabajadores de mayor edad.

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A lo largo de los años noventa los recortes de las prestaciones sociales se complementaron con reformas institucionales. Por ejemplo, se endureció el criterio en cuanto a los requisitos necesarios para optar a diferentes prestaciones sociales. En 1993, se amplió la definición legal de «empleo adecuado» en la regulación de la discapacidad. Al mismo tiempo, el Gobierno redujo la autonomía de actuación de las administraciones periféricas y decretó criterios específicos para definir la discapacidad y la aptitud para generar ingresos marginales. En cuanto a las solicitudes de discapacidad anteriores a 1994, se inició un proceso de reevaluación. En esta década el enfoque fue ofrecer incentivos microeconómicos y supervisiones para evitar daños psicológicos más que recortar los niveles de prestación. Desde principios de los años noventa, el Gobierno también comenzó a reducir la carga fiscal. En 1990 se reformó el impuesto sobre la renta, con el consiguiente recorte de tipos marginales y la ampliación de la base impositiva. Durante toda la década, la carga fiscal se redujo para soportar el proceso de moderación salarial. Además, al aplicar recortes fiscales sobre las rentas del trabajo bajas, el Gobierno trató de reducir la tasa de sustitución en el nivel inferior de la escala salarial, y por consiguiente estimuló el empleo de escasa cualificación. A finales de los noventa la seguridad social se reformó incluso más profundamente. Entonces se privatizó el seguro por enfermedad y se introdujo la competencia en el seguro por discapacidad para obtener una mayor eficacia en el desarrollo y administración de esos fondos. La competencia también implicó que los empleadores ya no podían trasladar los costes de su actividad a los fondos públicos. Durante los años ochenta y noventa, los Países Bajos experimentaron un considerable crecimiento del empleo y una caída de la tasa de desempleo. La mayor parte del crecimiento provino del trabajo a tiempo parcial. En los noventa también crecieron de manera importante los contratos flexibles a través de las empresas de trabajo temporal (ETT). Los empresarios utilizaron cada vez más los contratos flexibles para sortear las medidas de protección del empleo, evaluar nuevos trabajadores y cubrir sus necesidades de flexibilidad. Recientes reformas han endurecido aún más los criterios para acceder a un seguro por discapacidad, han recortado la prestación máxima por desempleo y han reducido los incentivos de la jubilación anticipada.

Rendimiento actual de los Países Bajos

¿Qué han supuesto para los Países Bajos 25 años de reforma del Estado de Bienestar? El cuadro 1 muestra que el rendimiento de las finanzas públicas y el del mercado de trabajo han mejorado considerablemente en el 2007. El tamaño del sector público se ha hecho mucho menor y la carga fiscal ha caído aproximadamente al 10% del PIB. Ha mejorado el rendimiento del mercado de trabajo, lo cual se aprecia claramente en el alto crecimiento de la tasa de participación, en el menor desempleo y en la reducción del porcentaje de inactividad.

Hoy en día el rendimiento del mercado de trabajo neerlandés también es favorable si se compara con el resto de Europa, como se muestra en el cuadro 2. Respecto a la media de la Unión Europea de los Quince, los Países Bajos presentan buenos resultados en términos de participación y desempleo. Según esos indicadores, el rendimiento es parecido al que hay en Estados Unidos, excepto en cuanto a la participación de la población comprendida entre 55 y 64 años de edad y la proporción del desempleo a largo plazo, datos en los que los Países Bajos son más europeos que norteamericanos. En los

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Países Bajos se da prioridad a elevar la tasa de participación de la población de mayor edad y a mejorar la posición en el mercado de trabajo de los trabajadores con escasa cualificación. El rendimiento de los Países Bajos es relativamente pequeño en el número de horas trabajadas en comparación con Estados Unidos y con el resto de la Unión Europea. Esto se debe, principalmente, a la alta proporción de empleo a tiempo parcial, como, por ejemplo, cuando la jornada es menor de 30 horas semanales. En el caso de las mujeres tal proporción es del 60%, que es el doble que en la Unión Europea y más del triple que en Estados Unidos. Por tanto, parece que en los Países Bajos hay muchas oportunidades en número de horas trabajadas para una creciente oferta de mano de obra femenina. La última fila del cuadro 2 muestra el porcentaje de la población activa que recibe prestaciones sociales. Incluye los casos de seguro por desempleo, asistencia social, prestación por enfermedad y seguro por discapacidad. Observamos que el número de receptores es mayor que en Estados Unidos, y también que en cualquier otro país de Europa, principalmente por la alta cobertura en el seguro por discapacidad.

Cuadro 2. Rendimiento del mercado de trabajo en los Países Bajos, la Unión Europea de los Quince y Estados Unidos (cifras para el 2004)

Países Bajos UE EE UU

Tasa de empleo (porcentaje de población de 15 a 64 años) 73 65 71

—hombres 80 73 77

—mujeres 66 57 65

—entre 55 y 64 años de edad 45 42 60

—con nivel de estudios inferior a educación secundaria 59 57 58

Proporción de empleo a tiempo parcial 35 13 17

—hombres 15 7 8

—mujeres 60 31 19

Número de horas anuales trabajadas por empleado 1.357 1.578 1.824

Tasa de desempleo 4,6 8,0 5,5

—proporción de desempleo a largo plazo 33 42 13

Tasa de receptores de prestaciones socialesa 16 14 11

a Las cifras para la tasa de receptores de prestaciones sociales se refieren a 1999 y sólo contienen datos de 10 países de la Unión Europea (excluyen los de Finlandia, Luxemburgo, Italia, Grecia y Portugal). FUENTE: OCDE, 2003 y Perspectiva de empleo de la OCDE, 2006.

La necesidad de más reformas

Aunque el rendimiento de los Países Bajos sea hoy en día relativamente bueno, la discusión sobre emprender nuevas reformas del Estado de Bienestar se mantiene presente en la agenda política. La razón es que hay diversos factores que impulsan la necesidad de reformas. En primer lugar, el gasto público en pensiones y asistencia sanitaria aumentará aún más gracias al envejecimiento de la población. Al mismo tiempo, la globalización dificulta la financiación con transferencias de fondos públicos, debido a la movilidad creciente de las bases impositivas. Esta situación provoca que los Estados de Bienestar

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resulten financieramente insostenibles. Además, genera tensiones entre el grupo creciente de la población de mayor edad, dependiente de esas transferencias de fondos públicos, y un sector cada vez menor de trabajadores, que las están costeando mediante impuestos. En segundo lugar, la integración económica internacional y los cambios tecnológicos que conllevan un componente importante de cualificación pueden empeorar la posición de los trabajadores con escasa cualificación en el mercado de trabajo de los Países Bajos. Esto provoca tensiones en el seno de los trabajadores, concretamente entre el sector con escasa cualificación —que es el que sufre— y el de alta cualificación —que se beneficia de la integración económica y de los cambios tecnológicos—. En tercer lugar, las instituciones del Estado de Bienestar parecen haberse adaptado mal a los recientes cambios de las circunstancias socioculturales, como son una mayor individualización, una creciente heterogeneidad de los ciclos vitales, una fuerza laboral mejor educada y unas tasas en aumento de participación femenina. Eso mina la legitimidad social de las actuales instituciones del Estado de Bienestar. Finalmente, el Estado de Bienestar genera inactividad sostenida en una serie de grupos, como son los receptores de prestaciones sociales, la población con mayor edad, los trabajadores con escasa cualificación y las mujeres. Tal y como está sucediendo en otros países de Europa, el Gobierno neerlandés piensa ahora cómo «reinventar el Estado de Bienestar». Por tanto, un objetivo político clave es impulsar el empleo, tanto aumentando su cantidad como mejorando su calidad. El Gobierno, de esta forma, trata de ampliar la base impositiva, lo cual es necesario si se quiere mantener los fundamentos para la cohesión social en el futuro. 3. Diseño de un Estado de Bienestar eficiente El término Estado de Bienestar se suele utilizar como un cajón de sastre para referirse a todo lo relacionado con las instituciones públicas que gestionan la renta y a los gastos de la población durante su ciclo vital. Eso incluye programas de pensiones, seguros por discapacidad, supervivencia y desempleo, gastos médicos y quizá, incluso, educativos. En este artículo vamos a estructurar la discusión a través de tres funciones del Estado de Bienestar. Estas tres funciones se escriben con erre inicial: Redistribución, Riesgo y seguros y Reasignación a lo largo del ciclo vital. Con cada una de estas tres erres del Estado de Bienestar, el artículo señala los principales valores sacrificados y explora las oportunidades de mejorar las combinaciones entre ellas por medio de reformas que incrementen su eficacia. R1: Redistribución entre la población Las personas tienen diferentes capacidades o aptitudes. El Estado de Bienestar procura reducir esa desigualdad por medio de la redistribución. No obstante, esa acción genera varios desequilibrios en el mercado de trabajo: una menor oferta de mano de obra, una menor formación laboral y un mayor desempleo. Este valor sacrificado entre igualdad y eficacia afecta tanto al sistema progresivo de impuestos y prestaciones como a los beneficios en especie, los impuestos indirectos, los subsidios y las instituciones de

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compresión salarial. La literatura económica llega a una serie de conclusiones en cuanto al diseño eficiente del sistema redistributivo (ver también De Mooij, 2007).

La asignación de un ingreso universal, como renta básica, no parece ser una forma óptima de redistribución. Resulta cara y eleva los tipos marginales en todos los ámbitos, por lo que causa grandes distorsiones en la oferta de mano de obra. Focalizar la ayuda en aquellas familias con rentas bajas sería más eficiente. Sin embargo, generaría alteraciones en el tramo inferior del mercado de trabajo debidas a las trampas de pobreza. Esto reduce los beneficios de la focalización. Por ello, diseñar un sistema redistributivo óptimo requiere una cuidadosa consideración de las alteraciones tanto del margen de participación como del margen intensivo de la oferta de mano de obra.

Las subvenciones al empleo tienen la ventaja de reducir la tasa de sustitución de la prestación de desempleo sin dañar la renta de los receptores de beneficios. Esto conduce a una menor tasa de desempleo involuntario, especialmente para los no cualificados. Las subvenciones al empleo también pueden dirigirse hacia los trabajadores con escasa cualificación, lo que mejoraría su eficacia para reducir del desempleo involuntario. Sin embargo, al hacer discontinuas las prestaciones en los grupos de rentas medias, las ayudas específicas resultan especialmente distorsionantes para el margen intensivo de la oferta de mano de obra.

Las deducciones fiscales para trabajadores también pueden dirigirse a las mujeres, caracterizadas por una flexibilidad laboral mayor que los hombres. Además, los subsidios a complementos del trabajo femenino, tales como ayudas para el cuidado de los niños, son aspectos típicamente favorables en un sistema de impuestos y prestaciones óptimo, ya que mitigan las distorsiones en el margen intensivo de la oferta de mano de obra. Asimismo, un sistema individualizado de impuestos sobre la renta da como resultado mejores incentivos en el mercado de trabajo que un sistema que considera a la familia como unidad impositiva, especialmente en el caso de las mujeres. Individualizar las prestaciones sociales, en cambio, resulta menos atractivo, puesto que elevará los tipos marginales en el margen de participación de asalariados secundarios.

La redistribución también se consigue a través de instituciones de compresión salarial, como por ejemplo a través de la actuación de los sindicatos. En cambio hace crecer el desempleo de la mano de obra de escasa cualificación. Unos salarios mínimos más bajos o una menor compresión salarial hará que este problema sea menor, aunque aumentará la desigualdad. La sociedad podría desplazarse, alternativamente, desde medidas de compresión salarial hacia una redistribución fiscal, o bien ofrecer deducciones fiscales a los empleadores que contraten trabajadores con escasa cualificación.

Puesto que las reformas en el sistema redistributivo dan lugar a costes sociales, se podrían tener en cuenta instrumentos complementarios para mitigar los inevitables costes de la redistribución. Por ejemplo, los Estados de Bienestar modernos dependen cada vez más de la integración de población vulnerable en el mercado de trabajo, lo que procura combinando la zanahoria de incentivos fiscales positivos y el palo de obligar a realizar trabajos sociales.

59

R2: Riesgo y seguros La incapacidad laboral y el desempleo son afrontados con el seguro social. Al diseñar un contrato de seguro social, la sociedad intenta minimizar las implicaciones adversas para el mercado de trabajo derivadas del riesgo de fraude. Creemos que un seguro social menos generoso —por ejemplo, con niveles más bajos de prestaciones por desempleo o discapacidad, una duración más breve de la prestación por desempleo o una sustitución de la ayuda por cuentas de ahorro individuales— puede contribuir a reducir las tasas de desempleo y elevar la participación en el mercado de trabajo, combatiendo así un riesgo moral. No obstante, da como resultado una seguridad menor. Por tanto, hay un valor sacrificado entre los beneficios del seguro social y los incentivos para combatir el riesgo moral. El ahorro puede resultar más apropiado que el seguro cuando los problemas son menores y el riesgo moral es grande, como ocurre cuando se dan breves periodos de desempleo. En cambio, para problemas mayores la asignación de un seguro suele ser más eficiente que el ahorro.

Con una cuantía dada de seguros y ayudas, el reto fundamental de la política es minimizar el riesgo moral. El Gobierno podría establecer como requisito indispensable la búsqueda de un empleo y determinar obligaciones con el fin de favorecer la salida del paraguas de los seguros sociales. Una administración eficaz debería llevar a cabo con rigurosidad el seguimiento y evaluación de las reclamaciones de prestaciones para disminuir el número de solicitantes. A la hora de delegar tareas administrativas en unidades descentralizadas, al Gobierno debería preocuparle tanto el riesgo de que la selección la realicen entidades distintas como el garantizar los incentivos apropiados para que los administradores combatan el riesgo moral. Con independencia de si se trata de un monopolio público o de administraciones diferentes, en cualquier caso se debería lograr el requisito de exclusividad.

La concesión de ayudas puede ser complementada con políticas activas en el mercado de trabajo que faciliten al perceptor de seguros sociales su salida del seguro. El endurecimiento de ciertas medidas, como sanciones y actividades laborales obligatorias, tiende a incrementar significativamente los flujos de salida del seguro. En cambio, la evidencia empírica ofrece pruebas contradictorias en cuanto a la efectividad de formas más permisivas de políticas activas en el mercado de trabajo. Efectos cerrojo y actividades de búsqueda reducida parecen dar lugar a formas de política activa en el mercado de trabajo que son incluso contraproducentes, puesto que no aumentan la oferta de empleo en el mercado de trabajo. Además, algunas clases de política activa, como la ayuda para la búsqueda de empleo y los cupones para los desempleados a largo plazo, consiguen efectos más positivos.

La protección al empleo y los impuestos sobre el despido pueden resultar eficaces para reducir el riesgo moral en los flujos entrantes al seguro por desempleo. Además, eso anima a elevar el compromiso y, en consecuencia, estimula la duración del empleo y la inversión en capital humano específico de las empresas. Sin embargo, la protección al empleo también genera un coste social, pues aumenta la duración del desempleo y dificulta la innovación. Además empeora de manera especial la posición en el mercado de trabajo de los jóvenes, las mujeres y los inmigrantes. Incentivos financieros, como la medición del grado de experiencia en el seguro por desempleo, tienden a ser más eficaces

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que los procedimientos administrativos llevados a cabo para reducir pérdidas excesivas de empleo. El sistema de protección al empleo de los Países Bajos difiere considerablemente del de otros países, pero está siendo extensamente debatido en la actualidad (ver recuadro Protección al empleo en los Países Bajos).

Protección al empleo en los Países Bajos Actualmente, en los Países Bajos se adopta un sistema dual de protección al empleo. Las empresas pueden despedir a un trabajador acudiendo al ente público administrativo, que es un camino lento e incierto. La otra opción es acudir a la vía judicial. Esta segunda vía es rápida, pero conlleva el pago de indemnizaciones elevadas. La proporción de despidos que han aplicado cada una de estas dos fórmulas es similar en los últimos años. En general, el sistema neerlandés consigue una puntuación media en el índice de protección al empleo de la OCDE. Sin embargo, el sistema de los Países Bajos destaca en tres sentidos. En primer lugar, la protección de los contratos indefinidos es bastante estricta, mientras que la de los contratos temporales es bastante leve. La primera tiende a disminuir los flujos del mercado de trabajo, que de hecho ya son muy reducidos en los Países Bajos. La segunda ha aumentado el número de contratos temporales y ha reducido la duración de los empleos, aunque no ha conseguido incrementar el acceso de trabajadores a empleos estables. En segundo lugar, la protección de los trabajadores de mayor edad es relativamente estricta, puesto que las indemnizaciones son elevadas en el caso de los empleos de larga duración. Esto reduce la flexibilidad de los trabajadores mayores e incrementa sus costes laborales. Finalmente, los procedimientos acordados para el despido son estrictos, lo que provoca elevados costes administrativos y de cumplimiento de requisitos. Hoy día existe un amplio debate en los Países Bajos en torno a la reforma del sistema actual de protección al empleo, ya sea para aumentar la flexibilidad del mercado de trabajo, para reducir la desigualdad entre trabajadores fijos y temporales o para desplazar los procedimientos arduos del despido hacia costes financieros. Para un debate y análisis en profundidad, ver Deelen et al. (2006).

R3: Reasignación a lo largo del ciclo vital El Estado de Bienestar desempeña una función importante para garantizar el consumo a lo largo del ciclo vital. Las imperfecciones del mercado de capitales, la impaciencia y las distorsiones asociadas a la redistribución y los seguros sociales pueden ofrecer una explicación. Los Gobiernos europeos están realmente muy involucrados en la reasignación de la renta a lo largo del ciclo vital: diversos cálculos sugieren que entre el 60 y el 80% del Estado de Bienestar en realidad está más relacionado con la reasignación intrapersonal de la renta a lo largo del ciclo vital que con una redistribución entre ricos y pobres definitiva. Una opción alternativa a la armonización general ejercida por el Estado de Bienestar se podría basar en el impulso de planes de ahorro individuales, ya sean de carácter obligatorio o subvencionados. Estos planes de ahorro —al mismo tiempo que reducirían la carga fiscal general en comparación con la armonización conseguida por la vía de transferencias de fondos— podrían conllevar otras distorsiones. Por tanto, el Gobierno se enfrenta a un dilema que afecta a distintas áreas: formación y aprendizaje a lo largo de toda la vida, compatibilización de trabajo y cuidados domésticos, y jubilación anticipada.

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El aprendizaje continuo a lo largo de toda la vida es un pilar básico del Estado de Bienestar. Aunque está clara la importancia de que el Gobierno invierta en la fase de educación inicial, resultan menos evidentes los beneficios de promover el aprendizaje durante la fase adulta. Algunas subvenciones podrían ayudar a aliviar los desequilibrios de formación causados por los impuestos progresivos y las generosas aportaciones en forma de seguros sociales. No obstante, no está suficientemente argumentada la necesidad de realizar una inversión pública de grandes dimensiones en la formación laboral.

Las facilidades para hacer compatible el trabajo con el cuidado de los hijos son importantes si se quiere obtener una alta participación femenina y al mismo tiempo una elevada tasa de nacimientos; lo que no está claro es si las externalidades generadas para el cuidado de los hijos son realmente positivas o negativas. La participación femenina podría beneficiarse de una mayor flexibilidad del mercado de trabajo y de la oferta de más facilidades para el cuidado de los hijos. Subvencionar bajas por maternidad quizá ayude a aumentar la tasa de nacimientos, pero a expensas de la participación femenina en el mercado de trabajo en cuanto a número de horas trabajadas.

Recientemente se han eliminado en los Países Bajos algunas distorsiones relacionadas con la jubilación. En efecto, en el caso de la jubilación anticipada se ha reformado el sistema conduciéndolo hacia una situación ciertamente más neutral. No obstante, la rigidez del mercado de trabajo sigue constituyendo un problema para la participación de los trabajadores mayores. Ello se debe a que la convivencia de salarios fijos y salarios establecidos según la antigüedad, la protección al empleo y la jubilación obligatoria dificultan la movilidad de los trabajadores mayores y aumentan la duración del desempleo. Una transición hacia un mercado de trabajo más flexible puede aumentar el empleo, mejorar la eficiencia de las asignaciones y permitir unos patrones de jubilación más flexibles. Aunque implica un desmantelamiento del contrato implícito. Cuantificación de una reforma en los Países Bajos Para analizar las reformas del Estado de Bienestar en los Países Bajos, hemos utilizado un modelo de equilibrio general aplicado con el fin de establecer una valoración cuantitativa de su impacto sobre el mercado de trabajo y la distribución de la renta (ver una descripción más detallada de este modelo en Graafland, 2001). Las figuras 1, 2 y 3 resumen los resultados. La figura 1 presenta varias medidas políticas que reducen la cuantía de la redistribución y los seguros, por ejemplo el recorte de las prestaciones sociales o los créditos fiscales. En concreto, ofrecemos una reducción de las prestaciones de asistencia social (en la figura 1, WB), el seguro por desempleo (UB), las pensiones por discapacidad (DB), el crédito fiscal para los cónyuges no participantes (PC) y dos tipos de ayudas para el cuidado de los hijos: subvenciones de todo tipo para el cuidado de los hijos (CB) y créditos destinados específicamente a ese mismo fin (CC). En el gráfico, la cuantía de cada medida supone 250 millones de euros y ese ahorro en el presupuesto del Gobierno sirve para recortar los tipos del impuesto sobre la renta en un 0,1%. La figura muestra los efectos positivos en el mercado de trabajo de una menor redistribución en forma de prestaciones. Observamos que la reducción de las prestaciones suele incentivar la oferta de mano de obra, ya que permite tipos marginales más bajos (gráfico de la

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izquierda). Esto resulta especialmente efectivo si se reducen los tipos marginales para asalariados secundarios, cuya oferta de mano de obra es relativamente flexible, o en el caso de los grupos de renta que están densamente poblados. Si las prestaciones van dirigidas a los desempleados o a los parcialmente discapacitados, un nivel más bajo de ayudas también reduce la tasa de desempleo estructural por el descenso en la tasa de reemplazo (gráfico de la derecha). Las prestaciones que no están relacionadas con la posición laboral de los hogares tienen efectos muy pequeños sobre el equilibrio del desempleo. Figura 1. Simulación de los efectos de unas menores prestaciones sociales y créditos sobre la oferta laboral y el desempleo

a

a Todas las simulaciones están normalizadas a un efecto presupuestario de 250.000 euros. Los ingresos son utilizados para recortar los

tipos del impuesto sobre la renta. Las simulaciones son: WB: reducción de prestaciones de asistencia social; UB: reducción de prestaciones por desempleo; DB: reducción de prestaciones por discapacidad; PC: reducción del crédito fiscal para cónyuges no participantes; CB: reducción de prestaciones generales para el cuidado de los hijos; CC: reducción del crédito específico para el cuidado de los hijos. Los efectos sobre la oferta de mano de obra aparecen como cambios relativos; los efectos sobre el desempleo, como cambios absolutos.

OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR LA TRADUCCIÓN EN LOS GRÁFICOS DONDE PONE “LABOUR SUPPLY” DEBE DECIR: “OFERTA DE MANO DE OBRA” DONDE PONE “UNEMPLOYMENT” DEBE DECIR: “DESEMPLEO” EN LA COLUMNA DE LA IZQUIERDA DE CADA GRÁFICO SE DEBEN CAMBIAR LOS PUNTOS POR COMAS EN LOS NÚMEROS: 0.2 > 0,2 0.1 > 0,1 0.1 > 0,1 -0.1 > -0,1 -0.2 > -0,2 -0.3 > -0,3 FIN DE CUADRO La figura 2 muestra las consecuencias de una serie de créditos fiscales y subsidios en los Países Bajos. Dos créditos tratan de reducir la carga fiscal sobre rentas del trabajo bajas (WC1 y WC2) o subvencionan al empleador que contrate mano de obra de escasa cualificación (ETR). Dos tipos de política activa en el mercado de trabajo implican empleos públicos (ALM1) y subvenciones para desempleados de larga duración (ALM2). Las dos últimas políticas se centran en reducir las distorsiones fiscales para trabajadoras mediante la combinación de créditos fiscales para familias con dos cónyuges trabajadores

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que tengan hijos (CC) y subvenciones para el cuidado de los hijos (CS). La cuantía del crédito o del subsidio es de 250.000 euros, que se recaudan mediante una subida de los tipos del impuesto sobre la renta del 0,1%. El gráfico de la derecha de la figura 2 muestra que los créditos fiscales dirigidos a la población con rentas bajas son eficaces en la reducción de la tasa de desempleo de los menos cualificados. En cambio, al elevar los tipos marginales para las rentas más altas, el gráfico de la izquierda revela que se reduce la oferta de mano de obra. Por tanto, existe un valor sacrificado entre políticas que tratan de hacer disminuir el desempleo de escasa cualificación y políticas que fomentan la mano de obra. Los efectos de tales créditos específicos sobre el empleo general son, por consiguiente, pequeños. Únicamente los cupones para desempleados de larga duración parecen eludir el sacrificio de valor, ya que no están en función de la renta, sino que son muy específicos para los desempleados. Por tanto, las pérdidas provocadas por este instrumento son relativamente pequeñas. La oportunidad de utilizar cupones es, no obstante, limitada. El gráfico de la izquierda de la figura 2 revela que las subvenciones para el cuidado de los hijos son más eficaces para fomentar la oferta de mano de obra, ya que mitigan distorsiones fiscales de asalariados secundarios en los márgenes del empleo. La oportunidad para utilizar este instrumento es limitada, puesto que la dimensión total del sector del cuidado de los hijos es menor del 0,5% del PIB en los Países Bajos. OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR EL ENCABEZADO POR ÉSTE: Figura 2. Simulación de los efectos de unos créditos y subsidios mayores sobre la oferta de la mano de obra y el desempleo de

población con escasa cualificacióna

a Todas las simulaciones están normalizadas a un coste presupuestario de 250.000 euros. Se financian con tipos más altos del impuesto

sobre la renta. Las simulaciones son: WC1: crédito para impuestos generales sobre las rentas del trabajo; WC2: crédito para impuestos específicos sobre las rentas del trabajo; ETR: deducción fiscal para empleadores; ALM1: empleos auxiliares en el sector público para mano de obra de escasa cualificación; ALM2: cupones para desempleados de larga duración; CC: crédito combinado para cónyuges trabajadores y con hijos. CS: subvenciones para el cuidado de hijos que reducen el precio de ser padres. Los efectos sobre la oferta de la mano de obra aparecen como cambios relativos; los efectos sobre el desempleo de la mano de obra de escasa cualificación aparecen como cambios absolutos.

OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR LA TRADUCCIÓN EN LOS GRÁFICOS DONDE PONE “LABOUR SUPPLY” DEBE DECIR: “OFERTA DE MANO DE OBRA” DONDE PONE “LOW-SKILLED UNEMPLOYMENT” DEBE DECIR: “DESEMPLEO DE MANO DE OBRA CON ESCASA CUALIFICACIÓN” EN LA COLUMNA DE LA IZQUIERDA DE CADA GRÁFICO SE DEBEN CAMBIAR LOS PUNTOS POR COMAS EN LOS NÚMEROS: 0.12 > 0,12

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0.08 > 0,08 0.04 > 0,04 -0.04 > -0,04 0.1 > 0,1 -0.1 > -0,1 -0.2 > -0,2 -0.3 > -0,3 -0.4 > -0,4 -0.5 > -0,5 FIN DE CUADRO La figura 3 muestra los efectos de desplazamientos presupuestarios neutrales en la estructura del sistema de impuestos y prestaciones. Incluye tres propuestas de un impuesto fijo (flat1, flat2 y flat3), una de renta básica (NIT) y dos desplazamientos alternativos desde impuestos sobre la renta hacia impuestos sobre el valor añadido (VAT1 y VAT2). La figura muestra que si valoramos las políticas que aumentan la desigualdad mediante nuestro índice de desigualdad agregada (el coeficiente de Theil), conllevan un incremento en la oferta de mano de obra. Esta situación se mantiene para una versión del impuesto fijo y para una versión del desplazamiento desde impuestos sobre la renta hacia impuestos sobre el valor añadido. Si la desigualdad no varía con las reformas, no se observa un incremento en la oferta de mano de obra. De hecho, un impuesto fijo que no afecta a la desigualdad general realmente reduce la oferta de mano de obra, ya que aumenta el impuesto marginal sobre trabajos a tiempo parcial que están ocupados por trabajadoras flexibles. Una renta básica reduce la desigualdad agregada, pero es muy distorsionante con respecto a la oferta de mano de obra. Las simulaciones, pues, revelan claramente el valor sacrificado entre una distribución de la renta equitativa e incentivos a la oferta de mano de obra. OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR EL ENCABEZADO POR ÉSTE: Figura 3 Simulación de los efectos de desplazamientos presupuestarios neutrales en el sistema impositivo sobre la oferta de

mano de obra y la desigualdada

a

El índice de desigualdad refleja el coeficiente de Theil de la distribución total de la renta, basada en rentas individuales. Las simulaciones son: flat1: sustitución de la actual estructura de impuestos sobre la renta por un impuesto fijo del 37,5%; flat2: sustitución de la actual estructura de impuestos sobre la renta por un impuesto fijo del 42% y un incremento en el crédito fiscal general de 1.100 euros; flat3: sustitución de la actual estructura de impuestos sobre la renta por un impuesto fijo del 43,5% y un incremento en el crédito fiscal general de 1.400 euros; NIT: introducción de un impuesto sobre la renta negativo o de una renta básica; VAT1: desplazamiento de 2.500 millones de euros desde impuestos sobre la renta a impuestos sobre el valor añadido; VAT2: desplazamiento de 2.500 millones de euros desde impuestos sobre la renta a impuestos sobre el valor añadido, a través del cual el crédito fiscal general también se incrementa. Los efectos sobre la mano de obra y el coeficiente de Theil aparecen como cambios relativos.

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OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR LA TRADUCCIÓN EN LOS GRÁFICOS DONDE PONE “LABOUR SUPPLY” DEBE DECIR: “OFERTA DE MANO DE OBRA” DONDE PONE “INEQUALITY INDEX” DEBE DECIR: “ÍNDICE DE DESIGUALDAD” EN LA COLUMNA DE LA IZQUIERDA DEL GRÁFICO DE LA IZQUIERDA SE DEBEN CAMBIAR LOS PUNTOS POR COMAS EN LOS NÚMEROS DECIMALES: 1.2 > 1,2 0.8 > 0,8 0.4 > 0,4 -0.4 > -0,4 -0.8 > -0,8 FIN DE CUADRO

4. Reforma exhaustiva del Estado de Bienestar por tres vías En el siguiente epígrafe se desarrollan tres líneas de reformas exhaustivas del Estado de Bienestar para los Países Bajos. Estas orientaciones difieren según dos dimensiones clave: las preferencias sociales y la división de poderes. En primer lugar, las preferencias sociales en cuanto a redistribución, prestaciones sociales y compromisos no son absolutas. En efecto, las sociedades que otorgan un alto valor a la redistribución también suelen valorar el sistema de seguros. Unimos, por tanto, los principales valores sacrificados relativos a las tres erres (R) del Estado de Bienestar y obtenemos un valor sacrificado en sentido amplio y de escala unidimensional. Nos referimos a este sacrificio de valor como responsabilidad colectiva en contraposición a responsabilidad individual. Se ilustra en el eje horizontal de la figura 4. El lado izquierdo de la figura refleja una sociedad cuya característica es una fuerte tendencia a la solidaridad y las responsabilidades colectivas. El lado derecho refleja una sociedad con una fuerte preferencia por las responsabilidades individuales y los incentivos.

En la segunda dimensión aparece la organización de las tres funciones del Estado de Bienestar. Las instituciones pueden estar organizadas de forma más o menos centralizada. El eje vertical de la figura 4 ilustra tal elección entre centralización y descentralización de las responsabilidades.17 La descentralización significa que una serie de colectivos menores obtienen poder de actuación para gestionar la solidaridad, el sistema de seguros y la armonización en grupos descentralizados. Pueden gestionarlos, por ejemplo, Gobiernos locales, sindicatos del sector, grupos con intereses profesionales o empresas. Esta distinción no se refiere a la administración de las funciones del Estado de Bienestar –que deberían ser, en cualquier caso, delegadas al nivel más eficiente de organización, independientemente de las preferencias sociales–, sino a la división de poderes entre unidades centralizadas y descentralizadas. Por ejemplo, se puede responsabilizar a organizaciones centralizadas o descentralizadas del establecimiento de normas y regulaciones, diseños de contratos, tasas de las primas y otras medidas similares. Por una parte, la descentralización de los poderes resulta atractiva en cuanto que puede hacer 17 El principio de subsidiaridad respaldado por la Unión Europea sugiere que es preferible la descentralización, a no ser que la centralización tuviera beneficios claros. Se emplea para repartir responsabilidades entre los Estados miembros y la Unión.

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mayor justicia para las diferentes circunstancias preferencias de la gente o los grupos sociales. Además, la toma de decisiones descentralizada puede dar lugar a políticas más eficaces debido a la competencia, inducida por oportunidades de salida para miembros del grupo o por comparativas (que llevan a una competencia referencial). La parte inferior de la figura 4 refleja un Estado de Bienestar que da especial importancia a la descentralización de poderes. En el lado contrario, la centralización también tiene ventajas potenciales. Puede conseguir economías de escala en presencia de costes fijos altos o de beneficios por intercambio de información (como, por ejemplo, en la recaudación de impuestos o en la administración de seguros sociales). La centralización también reduce las oportunidades de salida, y por tanto evita la selección adversa y reduce los efectos de excedentes de las políticas descentralizadas. Además, la centralización es deseable si la gente prefiere una solidaridad nacional. La parte superior de la figura 4 refleja Estados de Bienestar caracterizados por un gran grado de centralización. OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR EL ENCABEZADO POR ÉSTE:

Figura 4. Diseño del Estado de Bienestar

OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR LA TRADUCCIÓN EN LOS GRÁFICOS DONDE PONE “UNIVERSAL WELFARE STATE” DEBE DECIR: “ESTADO DE BIENESTAR UNIVERSAL” DONDE PONE “Collective responsability” DEBE DECIR: “Responsabilidad colectiva” DONDE PONE “DIVERSIFIED WELFARE STATE” DEBE DECIR: “ESTADO DE BIENESTAR DIVERSIFICADO” DONDE PONE “Centralisation” DEBE DECIR: “Centralización” DONDE PONE “Decentralisation” DEBE DECIR: “Descentralización” DONDE PONE “RESIDUAL WELFARE STATE” DEBE DECIR: “ESTADO DE BIENESTAR RESIDUAL” DONDE PONE “Individual responsability” DEBE DECIR: “Responsabilidad individual” DONDE PONE “ROLLED-BACK WELFARE STATE” DEBE DECIR: ESTADO DE BIENESTAR DESMANTELADO

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FIN DE CUADRO Combinando las dos dimensiones clave de la figura 4, obtenemos cuatro modelos posibles para el Estado de Bienestar. Puesto que obviamos el cuadrante inferior derecho, nos vamos a centrar en los otros tres. Primeramente, el cuadrante superior izquierdo de la figura 4 refleja un Estado de Bienestar que asigna un alto valor a la responsabilidad colectiva y que organiza la toma de decisiones a un nivel centralizado. Se denomina Estado de Bienestar universal. En segundo lugar, el cuadrante inferior izquierdo representa un Estado de Bienestar que asigna un alto valor a la responsabilidad colectiva, pero donde la toma de decisiones se organiza de forma descentralizada, ya sea regionalmente, o por gremios o industrias. El Estado de Bienestar, por tanto, permite una mayor diferenciación entre grupos y se denomina Estado de Bienestar diversificado. Los dos cuadrantes situados en la parte derecha de la figura 4 representan Estados del Bienestar menos generosos, más centrados en la responsabilidad individual. En el Estado de Bienestar residual, en el cuadrante superior derecho de la figura 4, la solidaridad con los grupos más vulnerables se organiza a nivel estatal.18 OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR EL ENCABEZADO POR ÉSTE: Figura 5. Simulación de los efectos de orientaciones de reforma exhaustiva sobre el rendimiento del mercado de trabajo e

indicadores de cohesión sociala

a El índice de desigualdad refleja el coeficiente de Theil de trabajadores no casados. Los efectos sobre la oferta de mano de obra y el

coeficiente de Theil aparecen como cambios relativos. Los efectos sobre las tasas de reemplazo y de desempleo aparecen como cambios absolutos.

OJO MAQUETISTA: SUSTITUIR LA TRADUCCIÓN EN LOS GRÁFICOS DONDE PONE “labour supply” DEBE DECIR: “oferta de mano de obra” DONDE PONE “unemployment” DEBE DECIR: “desempleo”

18 Los Estados de Bienestar guardan semejanza con las tipologías de Esping Andersen (1990), que se basa en un enfoque empírico. Al empezar por los valores sacrificados, nuestro enfoque da más importancia a los diferentes principios subyacentes del Estado de Bienestar que a los resultados.

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DONDE PONE “RESIDUAL” DEBE DECIR: “RESIDUAL” DONDE PONE “UNIVERSAL” DEBE DECIR: “UNIVERSAL” DONDE PONE “DIVERSIFIED” DEBE DECIR: “DIVERSIFICADO” DONDE PONE “theil” DEBE DECIR: Coeficiente Theil DONDE PONE “replacement rate” DEBE DECIR: Tasa de reposición FIN DE CUADRO

El Estado de Bienestar neerlandés actual podría parecer mejor reflejado en el lado izquierdo de la figura 4, en alguna zona entre el Estado de Bienestar universal y el Estado de Bienestar diversificado. No obstante, algunas tendencias anteriores también contienen elementos del Estado de Bienestar residual, como por ejemplo las reformas que aumentaron la importancia de la responsabilidad individual. Esto suscita la duda de adónde se dirigirá o se está encaminando el Estado de Bienestar neerlandés. Examinamos esta cuestión con mayor detalle estudiando paquetes concretos de reforma exhaustiva llevados a cabo por instituciones de los Países Bajos siguiendo las diferentes vías del Estado de Bienestar que se muestran en la figura 4. Esto concreta el debate sobre Estados de Bienestar alternativos. Los paquetes de medidas sirven para ilustrar cómo ciertas reformas del Estado de Bienestar han sido simuladas mediante nuestro modelo de equilibrio general aplicado, cuyos resultados aparecen resumidos en la figura 5.

El Estado de Bienestar residual El Estado de Bienestar residual se caracteriza por un mercado de trabajo más flexible y porque en él se le da mayor importancia a la responsabilidad privada. El Gobierno no provee a la población con rentas medias y altas. Estos grupos dependen cada vez en mayor grado de la responsabilidad individual. La solidaridad con grupos vulnerables se mantiene a través de medidas específicas de apoyos monetarios. Las reformas en el Estado de Bienestar residual incluyen menores beneficios sociales, un salario mínimo más bajo, la introducción de un impuesto fijo del 27% y la sustitución de la protección al empleo por un seguro de desempleo donde se valora el grado de experiencia. La cuenta de ahorros del ciclo vital reemplaza parcialmente al seguro y los planes de subsidios, como los de riesgo de desempleo, asistencia, educación para adultos y jubilación anticipada.

El Estado de Bienestar residual mejora el rendimiento del mercado de trabajo por medio del aumento de incentivos a la oferta de mano de obra, una mejor integración de quienes entran en el mercado de trabajo y unos costes salariales reducidos para trabajadores de escasa cualificación. Las simulaciones del modelo sugieren un aumento del empleo de un 6,25%. La tasa de participación femenina aumenta un 9%. El desempleo de escasa cualificación cae un 8,25%.

El Estado de Bienestar residual encaja mejor en una sociedad individualizada y heterogénea. La desigualdad y la inseguridad adquieren importancia, pero se mantiene una red de protección para los grupos más vulnerables. El Estado de Bienestar residual es bastante robusto frente a los impactos de la inmigración, la integración económica y los cambios tecnológicos. Un problema potencial seda en la persistencia de la pobreza para aquellos grupos con bajas cualificaciones, que no logran salir de la trampa de la pobreza.

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El Estado de Bienestar universal El Estado de Bienestar universal se caracteriza por aunar una mayor flexibilidad en el mercado de trabajo y prestaciones sociales generosas con un carácter uniforme. Para evitar el riesgo moral y las altas tasas de inactividad, se combina con una activación intensiva y obligatoria y con gastos públicos que son complementarios del empleo.

Las reformas en el Estado de Bienestar universal implican una mayor individualización del sistema impositivo, ayudas públicas para el cuidado de los hijos, criterios estrictos para optar al seguro social, la abolición de los privilegios de la población de mayor edad que está fuera del mercado de trabajo y estrategias de activación intensiva con un seguimiento estricto respaldado mediante sanciones. El Estado de Bienestar tiende a hacerse más grande, pero los gastos adicionales se orientan hacia la participación laboral.

Creemos que el Estado de Bienestar universal mejora el rendimiento del mercado de trabajo. La tasa de participación femenina aumenta un 14,5%, además de que la participación de los mayores también aumenta. La población con escasa cualificación se integra mejor gracias a los planes de subsidios. Las simulaciones sugieren que el empleo aumenta en un 3% a largo plazo, debido principalmente a una mayor oferta de mano de obra femenina. La tasa de desempleo de los grupos con escasa cualificación cae un 4,25%. El Estado de Bienestar universal es adecuado para una sociedad relativamente homogénea, con una fuerza laboral con una buena educación y que da mucha prioridad a la emancipación de las mujeres. La solidaridad y la seguridad se mantienen a expensas de un coste en términos de privacidad, menor selección, menos privilegios para los mayores y menos compromisos en las relaciones laborales. No obstante, el Estado de Bienestar mantiene su vulnerabilidad ante las consecuencias financieras del envejecimiento de la población. Además, el Estado de Bienestar universal es menos robusto frente al impacto de la inmigración con escasa cualificación y de los cambios técnicos en los que la cualificación sea un componente importante. El Estado de Bienestar diversificado El Estado de Bienestar diversificado da especial importancia al compromiso, las relaciones a largo plazo y la solidaridad descentralizada en pequeños grupos o colectivos. De esta forma, asume las responsabilidades del Estado en seguros sociales y redistribución. Los colectivos obtienen los beneficios de economías de escala y proporcionan una variedad de ayudas sociales. Éstas difieren según los grupos. El Gobierno garantiza una red de protección e intenta integrar en el mercado de trabajo, mediante subsidios, a los trabajadores con escasa cualificación.

Las reformas del Estado de Bienestar diversificado implican una menor progresividad impositiva, reducciones selectivas en las provisiones cubiertas por los seguros sociales y la participación del Gobierno a la hora de subvencionar el empleo de escasa cualificación. La compresión salarial en las comunidades trata de mitigar la creciente desigualdad. La

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descentralización absoluta de la responsabilidad de los seguros sociales incentiva a las diferentes administraciones para que combatan el riesgo moral por medio de la activación. Esta situación también afecta a los mayores, lo cual retrasa la edad efectiva de jubilación. Se obstaculiza la movilidad entre grupos para reducir oportunidades de salida y para mantener provisiones sociales dentro de las comunidades. La protección al empleo se sigue considerando importante.

Pensamos que el Estado de Bienestar diversificado mejora el rendimiento del mercado de trabajo, principalmente por una mayor oferta de la mano de obra masculina. La población con escasa cualificación se enfrenta a mejores probabilidades de encontrar empleo debido a los planes de subsidio. Las simulaciones sugieren un aumento general del empleo en un 2,5%. La tasa de desempleo de la población con escasa cualificación cae un 1,75%. Estos efectos son menores que en otros Estados de Bienestar mientras que la desigualdad crece.

El Estado de Bienestar diversificado se corresponde con un mundo en el cual las relaciones a largo plazo y la flexibilidad interna, organizada en grupos y colectivos, proporciona una buena base para invertir en conocimiento e innovación. Un problema es que la movilidad limitada y la rigurosa protección al empleo obstaculizan los ajustes de la economía, como por ejemplo cuando se producen impactos globales. Además, dificulta la integración al mercado de trabajo de inmigrantes, mujeres y la población que abandona los estudios. El Estado de Bienestar diversificado es, por tanto, relativamente vulnerable a los impactos de la globalización y de la inmigración. 5. Conclusiones Concluimos que hay diferentes oportunidades para reformar el Estado de Bienestar neerlandés que podrían ayudar a aumentar la cantidad y la calidad de la oferta de la mano de obra. Aun así, no hay beneficio sin sacrificio. Efectivamente, la sociedad debe elegir. La orientación de la reforma que sea más factible o deseable para los Países Bajos depende de las preferencias sociales y de los desarrollos futuros de nuestra sociedad.

Referencias bibliográficas Deelen, A.; Jongen, E., y Visser, S. (2006). Employment Protection Legislation. Lessons from Theoretical and Empirical Studies for the Dutch Case, CPB Document, núm. 135: http://www.cpb.nl/nl/pub/cpbreeksen/document/135/doc135.pdf

Esping Andersen, G. (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton, NJ, Princeton University Press.

Graafland, J. J.; Mooij, R. A. de; Nibbelink, A. G. H., y Nieuwenhuis, A. (2001). «MIMICing Tax Policies and the Labour Market», en Contributions to Economic Analysis, 251, North Holland.

Mooij, R. A. de (2006). Reinventing the Welfare State, CPB Special Publication, núm 60: http://www.cpb.nl/eng/pub/cpbreeksen/bijzonder/60/bijz60.pdf

Mooij, R. A. de (2007). «Reinventing the Dutch Tax-Benefit System», de próxima publicación en International Tax and Public Finance. Se puede encontrar un primer borrador en: http://people.few.eur.nl/demooij/paperdemooij.pdf

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INVIRTIENDO EN LOS NIÑOS Y SUS

OPORTUNIDADES VITALES

Gosta Esping-Andersen Universitat Pompeu Fabra

26-27 de abril de 2007

Or. inglés en: http://dcpis.upf.edu/~gosta-esping-andersen/materials/investing_children.pdf

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Resumen Los padres que invierten en el futuro de sus hijos generan un bienestar al mismo tiempo privado y colectivo. La diferencia, cada vez mayor, que existe entre el número de niños deseado y los que las familias se atreven finalmente a tener debe interpretarse como un fracaso del “estado de bienestar”, pero también como un grave problema para nuestra economía y sociedad.

Además, si no invertimos lo suficiente en la educación de nuestros hijos, el resultado es negativo tanto para sus oportunidades futuras como para nuestra productividad. Los niveles actuales de baja fecundidad, junto con el importante número de niños que abandona el colegio antes de acabar sus estudios —que se observa en muchos países desarrollados—, plantean al sistema un reto de considerable urgencia.

El reto no sólo concierne a los países ricos de la OCDE. Los índices de fecundidad han caído drásticamente en Asia Oriental y también en algunos países latinoamericanos. En conjunto, en América Latina la tasa de fecundidad ha descendido de una media de 4,5 nacimientos por mujer a finales de los setenta, a 2,5 en el nuevo siglo. Algunos países del Caribe también se aproximan a tasas bajas de fecundidad —es decir, menos de 1,6 por mujer— y Chile sigue idéntica tendencia (Guzman et al., 2006).

Asimismo, América Latina afronta otro gran reto relacionado con las capacidades profesionales. Aunque las tasas de escolarización son generalmente altas en América Latina, los resultados en la educación secundaria son muy irregulares. Resulta evidente, a partir del Estudio de PISA y de las Encuestas de Alfabetización de Adultos (EEAA), que algunos países clave latinoamericanos como Brasil, Chile y México, tienen calificaciones internacionalmente muy bajas en lo que a desarrollo de aptitudes cognitivas se refiere. En el estudio de PISA 2000, la puntuación media brasileña está un punto por debajo de la desviación típica de la media de la OCDE, lo que supone una gran brecha. Igualmente, de los datos de las EEAA se desprende que la mitad de la población chilena se encuentra en la parte baja del último quintil, tanto en habilidades matemáticas como lingüísticas19 . Esto sugiere que los jóvenes de los países económicamente más avanzados de América Latina se encuentran muy poco preparados para la cambiante economía del conocimiento.

Las aptitudes necesarias para asegurar unas buenas oportunidades van en aumento (y están cambiando) y, se ha avanzado poco en términos de igualdad de oportunidades, a pesar de las décadas que hemos vivido de continuas reformas educativas.

El impacto de la extracción social en los resultados de los niños persiste, y puede incluso agravarse. Todo esto parece indicar que la búsqueda de una mayor igualdad y productividad futura van de la mano. Un gran reto consiste en minimizar la dispersión de las aptitudes. Las bases del sistema se apoyan en el reconocimiento de que las habilidades para el aprendizaje se desarrollan en una etapa muy temprana de la vida y, especialmente, durante los primeros años de la infancia.

19 En comparación con el 7% en Suecia, el 14% en Alemania y el 21% en Reino Unido y Estados Unidos (OCDE, 2000: Tabla 2.2.).

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Desde el punto de vista del bienestar social y de la eficiencia, un sistema óptimo necesita dirigirse tanto hacia n como hacia q (utilizando la terminología de GARY BECKER para referirse a la cantidad y la “calidad” de los niños, respectivamente). Dicho sistema deberá tener en cuenta, al menos, cuatro elementos: en primer lugar, las dificultades de la paternidad; en segundo lugar, la desigual capacidad de los padres para invertir en sus hijos; en tercer lugar, el impacto de la incorporación de las madres al mercado de trabajo sobre el desarrollo de los niños; y, en cuarto lugar, los beneficios potenciales de los programas de escolarización temprana.

1. El reto de la n y la q En las civilizaciones occidentales se considera a la familia un santuario de privacidad e intimidad, un “refugio en un mundo cruel”, donde las autoridades exteriores no deben intervenir. La familia contemporánea saca mala nota en muchos indicadores de bienestar social y esto ha desencadenado una revaloración del papel y de los objetivos del sistema público de protección familiar. Sin embargo, los enfoques paternalistas no tendrán el más mínimo éxito, por motivos de legitimidad. En todo caso, el tema fundamental no es que los ciudadanos se comporten “mal”, sino que se enfrenten a muchas dificultades a la hora de llevar a cabo sus preferencias. El reto real es crear sistemas que permitan a las familias alcanzar sus propios objetivos y, a la vez, generar beneficios públicos.

Las familias crean externalidades sociales muy importantes. KLEVEMARKEN (1998) ha hecho un cálculo conservador del gasto medio económico de la paternidad, estimándolo aproximadamente entre 22.000 y 29.000 dólares para las familias suecas, lo que equivale al 20% del PIB. Tenemos cálculos de Estados Unidos de que el valor social de un niño promedio equivale a 100.000 dólares durante toda su vida (PRESTON, 2004).

En torno a estos cálculos hay indudablemente muchas discrepancias. Los beneficios sustanciales percibidos por las jóvenes promesas se contraponen al coste neto de los fracasos, que resulta potencialmente elevado. Por ejemplo, el precio de un año de encarcelamiento en EE.UU. ronda los 50.000 dólares. La pobreza es uno de los factores que contribuyen al fracaso. Cálculos recientes muestran que el coste social de la pobreza infantil en EE.UU. es igual al 4% del PIB, debido principalmente a la relación entre la pobreza y los resultados escolares, la salud y la criminalidad20 .

El envejecimiento de la población implica que hay cada vez mayores primas para aumentar la fecundidad. Los testimonios demuestran que los ciudadanos quieren tener al menos dos hijos. También es evidente que este deseo es cada vez más difícil de cumplir. Cada vez es más complicado compaginar la paternidad con otros objetivos. Sin embargo, si la media de las familias no tiene más de 1,3 hijos, nuestra población envejecerá de forma drástica.

Formación familiar - optimizar n

Para adecuar los niveles de fecundidad a nuestras necesidades, actuales tenemos que reconocer primero la gran diferencia que existe entre los deseos y la realidad. A través de 20 Testimonio de Harry Holzer (Urban Institute) ante el House Committee on Ways and Means, el 24 de enero de 2007.

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distintos estudios sabemos hoy que los ciudadanos, en su conjunto, permanecen fieles a la norma de los dos hijos. La preferencia de 2,2 a 2,4 hijos de media aparece en casi todos los países (SLEEBOS, 2003). La diferencia con la fecundidad ha pasado de ser de importante a resultar drástica. En el sur de Europa, la fecundidad se ha estancado en 1,2 (con algunas regiones que registran 0,8), y la media de la UE es 1,5. Los países nórdicos, junto con Francia y el Reino Unido, ocupan el primer lugar en Europa en cuanto a fecundidad (alrededor de 1,8). En EE.UU. las cifras son distintas21 . Si los ciudadanos no pueden formar las familias con las que sueñan, como parecen indicar estos números, estamos ante un déficit en el Estado de bienestar verdaderamente problemático.

La baja fecundidad acelera el envejecimiento de la población, y hasta las diferencias más pequeñas en estos parámetros tendrán efectos importantes a largo plazo. Mientras que una tasa total de fecundidad (TTF) de 1,9 produce sólo un 15% de disminución de la población a lo largo de un siglo, una TTF de 1,3 tan sólo generaría una población equivalente al 25% de la del tamaño actual (MCDONALD, 2002). Para poner un ejemplo: la población española disminuiría hasta diez millones de habitantes. Simplemente como consecuencia de las diferencias de fecundidad, la ratio de dependencia de su población anciana alcanzará el 138% en 2050, en comparación con una subida del 36% en Suecia. Las consecuencias macroeconómicas asociadas a ello pueden ser considerables. ECOFIN estima que las pérdidas derivadas del envejecimiento de la población reducirán el crecimiento del PIB de la UE en 0,7% puntos cada año (MCMORROW y ROEGER, 2003; SLEEBOS, 2003).

Para cambiar el sistema necesitamos saber qué hay detrás de la disminución del número de nacimientos. Convencionalmente la fecundidad ha sido considerada principalmente como una función de la capacidad de generar recursos económicos por parte del sustentador principal de la familia (el hombre) y del coste de oportunidad asociado con la maternidad en relación con las ganancias de las mujeres a lo largo de toda su vida22 . Esto ofrece una explicación creíble de por qué las mujeres con bajo nivel de instrucción y que no trabajan fuera del hogar han sido tradicionalmente más fértiles. Pero esto ha cambiado en las sociedades contemporáneas.

En primer lugar, los datos transnacionales muestran que la relación entre empleo y fecundidad es ahora positiva. Las tasas más altas de fecundidad se dan en países con alto porcentaje de mujeres trabajadoras, y viceversa (AHN y MIRA, 2002). En segundo lugar, en algunos países (como España), el modelo tradicional sigue prevaleciendo, mientras que en otros, sobre todo en Escandinavia, la fecundidad es mayor entre las mujeres con mayor nivel educativo que entre las de menor nivel (ESPING-ANDERSEN, 2002).

Actualmente la opinión unánime es que la clave de la fecundidad reside en el nuevo papel de la mujer y, en particular, en la firmeza de su compromiso de trabajo de por vida (MCDONALD, 2002). Sin duda alguna, esto no implica una incompatibilidad relevante con la maternidad, como bien demuestran los países nórdicos. En todo caso, pretender 21 El síndrome de la baja fecundidad se está extendiendo cada vez más hacia los países del Este de Asia así como de América Latina. Las tasas de fecundidad en Barbados y Cuba, 1,5-1,6, son similares a la media de la UE. La tasa chilena ha ido disminuyendo paulatinamente en las últimas décadas y ahora se sitúa en 2,0, algo por debajo de Estados Unidos. 22 Hotz et. al. (1997) presenta una visión excelente de la teoría e investigación sobre fecundidad.

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impulsar la fecundidad induciendo a las mujeres a reducir su oferta de trabajo sería enormemente contraproducente. Como se expone más adelante, la pobreza es muy problemática para el desarrollo de los niños. La probabilidad de pobreza infantil, sin embargo, se reduce notablemente cuando las madres trabajan fuera de casa. Los bajos niveles de empleo femenino se asocian también con un PIB más bajo y una mayor desigualdad de ingresos en los hogares (ESPING-ANDERSEN, 2007).

Según las simulaciones de PASQUA (2002), a renta nacional española sería un 15% superior si el empleo femenino fuera igual que el danés. Tampoco debemos olvidar que la sostenibilidad financiera de las sociedades más envejecidas requiere niveles máximos de empleo femenino. La buena noticia es que una mayoría creciente de mujeres insiste en tener trabajo y ser económicamente independientes.

El aumento del número de hijos debe perseguirse, por lo tanto, conjuntamente con el nuevo papel de las mujeres. Esto implica, en primer lugar, que el papel del hombre como sustentador de la familia perderá importancia, mientras que los costes de oportunidad de la maternidad serán más decisivos. Evidentemente, esta contingencia es tanto mayor cuanto más elevado es el poder adquisitivo de las madres.La regla general es que el retraso del primer nacimiento reduce el coste de oportunidad y esto es lo que explica que en todos los países se observa la posposición de los nacimientos. Los datos indican, de hecho, que el aplazamiento resulta especialmente pronunciado allí donde la conciliación es más difícil (GUSTAFSSON, 2001; Kohler et. al., 2002). Así pues, no sorprende que España encabece el ranking de la posposición, con 31 años como edad media de maternidad.

El retraso de la maternidad no se traduce en una menor fecundidad. Todo depende del interés en recuperar el tiempo perdido. En Dinamarca e Italia la media de edad para tener el primer hijo es idéntica (29 años), pero Dinamarca cuenta con una tasa de fecundidad un 50% más alta. Las diferencias en la ausencia de hijos no justifican tal variación. Básicamente, el asunto se reduce a las condiciones que favorecen o perjudican los segundos y sucesivos nacimientos. Y es bien sabido que los problemas de conciliación entre la maternidad y la carrera profesional son relativamente leves cuando se trata de un hijo, pero aumentan considerablemente con dos o más hijos.

Las principales condiciones previas para recuperar el tiempo perdido y, por lo tanto, para llegar a tasas de fecundidad que se ajusten a las preferencias, están convenientemente documentados. Como cabía esperar, la mayor atención se ha centrado en las políticas de guarderías y bajas laborales por maternidad. Las guarderías ayudan a minimizar las interrupciones entre nacimientos y son la forma principal de reducir los costes de oportunidad.

El precio no subvencionado de una guardería de calidad resulta siempre excesivo: normalmente, alrededor de 400 o 500 euros al mes en jornada completa. Esto se traduce en que las familias con ingresos reducidos no pueden permitírselas. También implica un impuesto básicamente regresivo sobre la oferta de trabajo femenina. Existen pruebas empíricas de que las guarderías aumentan la fecundidad (BLAU y ROBBINS, 1998; DEL BOCA, 2002; AABERGE et. al., 2005). Para Noruega, KRAVDAL (1996) descubrió que la duplicación del número de guarderías incrementa la TTF en más de 0,1 puntos. KNUDSEN

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(1999) estima que la universalización de las guarderías en Dinamarca ayudó a incrementar la TTF de 1,5 a 1,8.

El efecto de las bajas laborales por maternidad es más ambiguo. Si son muy cortas (como en España), muchas madres simplemente dejan su empleo. Si son demasiado largas, puede suceder lo mismo (GAUTHIER y HATZIUS, 1997; BILLARI et.al., 2002; ESPING-ANDERSEN, 2002; MEYERS Y GORNICK, 2003; DEL BOCA, 2003).

Existe una preocupación creciente con respecto a que el sistema estándar de protección a la familia es una condición necesaria pero no suficiente para la fecundidad. En primer lugar, la evidencia disponible parece indicar que la compensación económica del coste de los niños no se tiene en cuenta realmente a la hora de tomar la decisión de formar una familia. Lo esencial está en las tensiones entre trabajo y familia. Teniendo en cuenta que las mujeres condicionan cada vez más los nacimientos a tener primero un empleo seguro, la precariedad laboral se convierte en un grave impedimento. Hay pruebas fiables de que la fecundidad se ve afectada cuando las mujeres tienen contratos temporales o están en paro. Por el contrario, tener un empleo en el sector público incrementa la fecundidad (ESPING-ANDERSEN, 2002; DE LA RICA e IZA, 2004; BAIZAN, 2004).

Para terminar, lo que resulta quizás más importante es que el papel de la pareja —del hombre— como sostén de la familia está perdiendo cada vez más relevancia a la hora de decidir tener hijos, mientras que la contribución masculina a la “producción” familiar es importante, al menos para las mujeres con carrera, (DEL BOCA, 2003; ESPING-ANDERSEN et.al, 2007).

Básicamente, como el coste de oportunidad aumenta, la madre intentará reducir el trabajo del hogar y el tiempo de cuidado de los niños para maximizar las horas laborales. Su capacidad para convencer al padre de que la sustituya depende en gran medida de su poder de negociación. Esto es lo que podemos ver en los países nórdicos, pero una investigación similar en parejas del sur de Europa no muestra que haya una división de tareas considerable (ÁLVAREZ Y MILES, 2003). Donde predominan las normas tradicionales entre sexos habrá menos espacio para presionar en favor de una mayor igualdad de sexos en las tareas del hogar. Si es así, las posibilidades de elección para las mujeres con compromisos profesionales arrojan suma cero en relación a la pareja y la maternidad: o su carrera profesional resulta perjudicada o renuncian al matrimonio y a los hijos23 .

A fin de cuentas, parece que formar una familia en sociedades avanzadas depende de una serie de reglas cualitativamente nuevas. En particular, como afirma MCDONALD (2000; 2002), la cosa se reduce simplemente a asimetrías de sexo en el seno del hogar. Las mujeres están ganando terreno a los hombres en cuanto a su control relativo sobre los recursos económicos y su capacidad de ejercer la autonomía. Por ejemplo, la mujer danesa media contribuye en un 43% a los ingresos totales de la familia. La conclusión tentativa es que cada vez más mujeres renuncian a ser madres si las normas tradicionales que existen entre los sexos continúan prevaleciendo en el seno de la familia.

23 Esta característica la mencionó también Hakim (2003) en su comparación entre las mujeres británicas y españolas.

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Para traducir estos pensamientos en el marco de construcción de un sistema, la promoción de la fecundidad socialmente óptima debe centrarse en políticas que disminuyan, en primer lugar, la desventaja de las mujeres que tengan hijos (para lo que resulta clave que se pueda pagar la guardería), y, en segundo lugar, que garanticen condiciones de trabajo que protejan a las madres. Debemos añadir una tercera política; concretamente, una que ayude a crear mayor igualdad y menor especialización en la producción del hogar. En otra sección se trata la viabilidad de esta política.

Los niños y las habilidades - optimizar q

El requerimiento de aptitudes va en aumento, y esto implica que un mal comienzo es probable que acabe en bajo salario, trabajo precario y, lo que es más, unas condiciones de jubilación inadecuadas. Además, el valor social de los niños debe aumentar, entre otras cosas porque cohortes reducidas tendrán que soportar la carga de una población dependiente enorme. A mediados de siglo, la población activa de la UE disminuirá en casi 50 millones, mientras que la población de edad avanzada crecerá en un 50% La sostenibilidad dependerá de la participación máxima y de la calidad del capital humano.

En vez de centrarnos en elevar el nivel de preparación medio, deberíamos centrarnos en su dispersión. Doy por hecho que nadie prefiere un panorama educativo de “islas de excelencia en un mar de ignorancia”. El modelo para favorecer a la mayoría debería combinar una elevada media de preparación con una mínima dispersión. La proporción de la juventud actual que muestra una preparación inadecuada da una idea de lo importante que puede llegar a ser el problema de la exclusión social en el futuro.

Una rápida mirada a la juventud actual muestra diferencias considerables entre países. En la Tabla 1 se presentan dos indicadores reveladores: la tasa de adultos jóvenes que sólo han completado la educación obligatoria (ISCED 1-2), y el desarrollo cognitivo entre adolescentes de 15 años del estudio PISA 2000.

No alcanzar el mínimo de PISA implica una disfunción cognitiva a la hora de procesar incluso información básica. El tamaño de este grupo es alarmantemente grande en Brasil y México y de alrededor de un quinto en Alemania, España y Estados Unidos. Considerando el escaso peso de este grupo en Finlandia y Holanda, queda claro que hay posibilidades de reducir el problema. El grupo de jóvenes que abandona el centro de enseñanza a una edad temprana es, en algunos casos, demasiado numeroso, y podría reducirse asimismo a menos del 10 %. Dado que la tasa de desempleo (y especialmente de desempleo de larga duración) es más del doble entre aquellos que cuentan con una educación inferior a la enseñanza secundaria, este indicador muestra también cuál puede ser el alcance del problema en el futuro. Resultados bajos en tests cognitivos se asocian igualmente a una elevada tasa de desempleo (OCDE, 1997).

Un dato sorprendente es que la dispersión de la educación parece no estar relacionada con el resultado medio de un país. En otras palabras, una mayor homogeneidad no necesariamente se consigue a costa de estándares inferiores. Finlandia muestra que la polarización puede minimizarse incluso cuando el resultado medio es muy alto24 .

24 Véase también Woessmann (2004).

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[Cuadrar bien la tabla siguiente, de acuerdo con el original inglés]

Tabla 1. Perfil de preparación de la población activa del futuro en países representativos de la OCDE.

% con sólo Resultados PISA (Matemáticas): ISCED 1-2 puntuación % por debajo del %‘Elite’

(edad 20-24) media minimo PISA PISA nativos Dinamarca 15 521 15 8 Finlandia 8 547 7 19 Alemania 15 527 21 9 Países Bajos 22 552 10 España 31 487 19 4 Suecia 10 518 12 11 R. Unido 8 511 13 16 EE.UU. 20 499 18 12 México 44 422 44 1 Brasil 34 396 55 1

Datos ISCED de la OCDE (2003: Tabla C5.2). Datos de PISA en Europa obtenidos directamente de archivos sin procesar. La elite de PISA se refiere al porcentaje comprendido en el quinto nivel (en matemáticas). El resto, de la OCDE.

* Las cifras para Estados Unidos se refieren a aquellos que no terminaron el instituto (12%) más aquellos que obtuvieron sólo el diploma GED (8%), o título de graduado escolar (HAVEMAN et. al., 2004: Tabla 4.8).

Existen, sin embargo, tendencias estructurales que, con mmayor o menor intensidad, ponen en peligro la búsqueda de un perfil educativo óptimo. Una amenaza proviene del aumento de la desigualdad en los ingresos y de cómo influye ésto en la estructura de oportunidades. En un extremo vemos hogares con ingresos elevados que se alejan de la media, en parte debido a un aumento de la inversión en educación, y en parte debido a la concentración de parejas en las que ambos tienen una carrera y cuentan con elevados ingresos. En el otro extremo, las parejas de educación baja tienen altas probabilidades de tener empleos mal pagados o de no encontrar trabajo (KATZ y AUTOR, 1999; KAROLY y BURTLESS, 1995; JUHN y MURPHY, 1997; BURTLESS, 1999; GREGG y WADSWORTH, 2001; HYSLOP, 2001).

A medida que aumenta la desigualdad, la capacidad de los padres para invertir en sus hijos resulta también más desigual. Y, lo que es más importante, el efecto no es lineal: resulta especialmente pronunciado en la parte superior e inferior de la pirámide (COUCH y LILLARD, 2004). Los ricos pueden comprar un futuro seguro incluso si su descendencia tiene poco talento, mientras que los pobres se alejan cada vez más de la “estructura de oportunidades”. Las tasas de pobreza infantil, a menudo altas (y en aumento) en muchos

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países de la OCDE —y también en América Latina—, justifican claramente la preocupación al respecto (SMEEDING, 2004).

Otra amenaza la plantea el cambio demográfico, especialmente la inestabilidad familiar —con un mayor número de padres/madres solteros—y la inmigración, que fomenta igualmente el aumento de las desigualdades en el desarrollo de los niños. Para poner un ejemplo, en Suecia el sistema educativo se ha centrado ambiciosamente en tratar de rectificar las desventajas en el aprendizaje de los hijos de inmigrantes y, aun así, las probabilidades de fracaso escolar son cinco veces más altas en los inmigrantes que en los nacionales25 .

La educación y la economía del conocimiento Existe una polémica importante sobre qué aptitudes sobresalen. La necesidad de una formación académica continúa creciendo, y probablemente podamos suponer que una educación superior a la secundaria será condición sine qua non para conseguir un buen trabajo. Sin embargo, la disminución de los ingresos medios muestra que la formación académica es sólo una mínima parte de todo este asunto.

Como indican JUHN et. al. (1993), el aumento de la retribución recae principalmente en habilidades que pasan inadvertidas. Por razones obvias, se ha prestado mucha atención a las aptitudes cognitivas. Para empezar, la estimulación cognitiva en los primeros años de la infancia resulta determinante para el éxito en los estudios. Además, la producción intensiva de conocimiento implica la capacidad de entender, interpretar y aplicar la información. FARKAS (2003) y PRYOR y SCHAFFER (2000) insisten en que las aptitudes cognitivas se están convirtiendo en la clave del éxito económico. CARNEIRO y HECKMAN (2003) hacen hincapié en la centralidad de las habilidades no cognitivas, tales como la iniciativa, las habilidades para la comunicación o la capacidad para hacer planes por adelantado.

GREEN y RIDDEL (2001) y ESPING-ANDERSEN (2004) han recalculado las ecuaciones estándares de ingresos incluyendo los datos de las habilidades cognitivas, y han hallado que, en Canadá y Estados Unidos, respectivamente: a) se reduce el efecto de la educación en un 30%; b) se elimina el efecto negativo de la condición de ser inmigrante; y c) aumenta la variación de ingresos en casi el 20%. Mientras es evidente que las habilidades cognitivas son una condición previa para el éxito escolar, está claro también que afectan a una dimensión del capital humano distinta del éxito en la formación académica.

Junto con otra serie de habilidades difíciles de detectar, las aptitudes cognitivas se transmiten en parte genéticamente y en parte son el resultado de la educación (es decir, de estímulos medioambientales) (BOWLES et. al., 2001; 2005; BJORKLUND et. al., 2005). CARNEIRO y HECKMAN (2003) están sin duda en lo cierto al darle importancia también a las aptitudes no cognitivas. De hecho, tales aptitudes pueden estar tan fuertemente ligadas al estímulo de los padres como lo están las aptitudes cognitivas. Como ambas aptitudes influyen en el éxito escolar y, en consecuencia, sobre las oportunidades de vida de los adultos, el reto del sistema consiste en asegurar un comienzo fuerte para todos los niños. En la práctica, todas las investigaciones llegan a la conclusión de que la infancia más 25 Este ejemplo se tomó de la participación del autor en una misión de la OCDE en Suecia en febrero de 2005.

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temprana es crucial, y, por ello, los mecanismos más importantes residen en el ambiente familiar (BROOKS-GUNN et. al., 1997).

Con el fin de calcular los beneficios de la inversión en la infancia temprana, CARNEIRO y HECKMAN (2003) proponen un método de contabilidad persuasivo, pues incorpora efectos sinérgicos positivos (el aprendizaje genera aprendizaje) de las inversiones prematuras en el coste de inversiones posteriores. La tasa de beneficio aumenta exponencialmente cuanto más pequeño es el niño, lo que hace pensar que las inversiones antes de la edad escolar y en las primeras etapas de la escolarización producen unos beneficios netos desproporcionadamente altos.

Si la tasa media de beneficios por escolarización ronda el 10% (CARD, 1999), podemos anticipar que los beneficios derivados de inversiones realizadas antes de la etapa escolar pueden más que doblar esta cantidad. Y si, como sugiere CARD, los beneficios marginales son mucho mayores para aquellos que tienen más posibilidades de suspender en el colegio, entonces las inversiones prematuras deberían dar como resultado una beneficio homogénea, o sea, una ganancia en igualdad de oportunidades.

Las investigaciones muestran que las desigualdades en los estudios y en el éxito profesional están fuertemente influenciadas por los orígenes sociales, especialmente en las primeras etapas (SHAVIT Y BLOSSFELD, 1993; KAROLY, 1998; BREEN, 2004)26 . Hay cuatro mecanismos principales que influyen sobre las oportunidades individual y conjuntamente: la renta familiar, la estructura familiar, la atención de los padres, y lo que podríamos llamar “capital cultural”, o ambiente de aprendizaje en el que crecen los niños.

La influencia de la renta

La influencia de las desigualdades económicas en las oportunidades vitales es ambigua casi por definición. Por un lado, la desigualdad debería generar incentivos para que la gente invierta en más capital humano y, de manera más general, para tener una mayor motivación en progresar. Por otro lado, el nivel actual de desigualdad en la generación de los padres influirá en la capacidad de los mismos para invertir en sus hijos. La importancia que tiene el origen de la familia en las oportunidades de los niños debería asociarse positivamente con el grado de desigualdad.

El supuesto subyacente a la política de la posguerra era que el hecho de igualar el acceso a todos los niveles del sistema educativo (especialmente, a través de financiación pública y de subvenciones dirigidas a colectivos específicos) eliminaría la influencia económica de los recursos de los padres sobre la adquisición de capital humano por parte de la sociedad, sin necesidad de alterar las ganancias o la distribución de la renta.

26Se dispone de muy pocos datos comparables acerca de la herencia social en los países latinoamericanos. Los estudios internacionales del TIMMS sobre las aptitudes de los niños en matemáticas y ciencias incluyen Chile y Colombia. Las estimaciones por regresión sobre estos datos sugieren que el origen social tiene importantes efectos en el desempeño de los niños en Chile, pero no en Colombia. El efecto del origen social en Chile es similar al de Estados Unidos, pero un 50% mayor que en Dinamarca o España.

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Investigaciones recientes en movilidad de la renta intergeneracional parecen indicar que este supuesto ha sido demasiado optimista27 . En EE.UU., Reino Unido y Francia la asociación (elasticidad) de la renta de los padres con la renta de los hijos (cuando llegan a adultos) es excepcionalmente fuerte, especialmente en comparación con los países nórdicos28 . Como muestra el gráfico 1, la asociación se alinea casi totalmente con el coeficiente de Gini de desigualdad de la renta.

Gráfico 1. Desigualdad de la renta y elasticidades* de la renta intergeneracional

* La desigualdad de la renta es el coeficiente de Gini para la renta disponible del hogar a mediados de los años noventa. La movilidad intergeneracional es la elasticidad de la renta de los padres sobre la renta de los hijos. Fuente: Los coeficientes de Gini están extraídos del Estudio de Renta de Luxemburgo, Cifras clave; correlación entre la renta de los padres y de los hijos, de CORAK (2005)

[Tabla 1:

Dinamarca - Noruega - Finlandia - Canadá - Suecia - Alemania - Francia - EEUU - R. Unido Leyendas:

Gini Elasticidad]

No podemos decir nada sobre la orientación causal entre los niveles de desigualdad y la movilidad. En cualquier caso, ambos están relacionados y se apoyan el uno en el otro. La cuestión es que la preocupación por el bienestar y la eficacia coinciden. Desde el punto de vista de la igualdad, las oportunidades de los niños deberían depender menos de la lotería de dónde han nacido y más de sus habilidades propias latentes. Desde el punto de vista de la eficiencia, una alta correlación entre las rentas de los padres y las de los

27 Para una visión general, véase Solon (1999) y Corak (2005). 28 La investigación sobre la relación entre los orígenes sociales y el éxito en la educación y en el trabajo muestra un perfil bastante similar: los efectos de la herencia social son considerablemente más débiles en los países escandinavos que en cualquier otro lugar.

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hijos implica que la sociedad no está invirtiendo lo suficiente en un sector importante de la población infantil (y, también posiblemente, que está invirtiendo demasiado en otros sectores).

La cuestión más importante reside en la no linealidad de la asociación, y, en especial, en los efectos adversos de la pobreza. Un estudio en EE.UU. estima que los niños pobres cursarán dos años menos de estudios que los que no lo son. También son mucho más propensos a tener problemas de salud, a delinquir y a estar en paro cuando sean adultos (MAYER, 1997; DUNCAN y BROOKS-GUNN, 1997).

Los mismos efectos, aunque quizás menos drásticos, se han encontrado también en Europa (GREGG et. al., 1999; GREGG y MACHIN, 2001; MAURIN, 2002; CERC, 2004). Para el Reino Unido, GREGG et. al. (1999) exponen que las dificultades económicas durante la infancia reducen a la mitad el deseo de los niños de profundizar en su formación, y los niños pobres son tres veces menos susceptibles de alcanzar una posición académica destacada. Este estudio controla las aptitudes cognitivas de los niños a la edad de 7 años, lo que significa que los efectos son netos en aptitudes.

El panorama en Francia es bastante parecido, pero aquí las estimaciones no están controladas por la “aptitud”. El deseo de abandonar el colegio sin finalizar los estudios es cuatro veces mayor en los niños de familias pobres que en los de familias que no lo son (CERC, 2004: 107) 29 . La pobreza, probablemente, no es sólo una cuestión de poder adquisitivo. Como argumenta BREEN (2001), un efecto adicional deriva de la inseguridad, que produce el riesgo de sufrir dificultades y puede llevar a los padres a sacar a sus hijos del colegio antes de tiempo. En cualquier caso, el resultado es prácticamente el mismo. Por lo tanto, si la pobreza infantil y la inseguridad económica de los padres aumentan, debemos esperar consecuencias adversas en el éxito académico y, consecuentemente, en el empleo y en los ingresos económicos llegada la edad adulta.

La pobreza infantil es especialmente elevada en familias de madres solteras. El índice de niños que viven en hogares de madres solteras oscila ahora entre el bajo porcentaje del sur de Europa (5%) y el 15-20% de Escandinavia y Norteamérica30 . Los índices de pobreza en las madres solteras son tremendamente altos en todas partes: casi el 50% en EE.UU. y entre un 30% y un 40% en muchos países de la Unión Europea. Como era de esperar, Escandinavia ocupa el lugar más bajo, con un 10-13%, aproximadamente.

Los efectos problemáticos de crecer en familias de madres solteras han sido ampliamente documentados en Estados Unidos (MCLANAHAN y SANDEFUR, 1994) y en el Reino Unido (GREGG et. al., 1999). COLEMAN (1988) informa que las tasas de fracaso escolar son un 30% más elevadas en estas familias. Aunque los efectos están claros, es más difícil averiguar los mecanismos exactos. BIBLARZ y RAFTERY (1999) argumentan que los efectos adversos están relacionados principalmente con la simple pobreza más que con la paternidad en sí misma. GREGG et. al. (1999) llega a la conclusión análoga de que el efecto negativo de la paternidad individual desaparece cuando se controla por la

29 Desgraciadamente, las estimaciones en Francia no estudian las aptitudes de los niños (a través, por ejemplo, de los resultados de los tests cognitivos). 30 Extraído de LIS Cifras Clave (www.lisproject.org/keyfigures)

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angustia económica. BERNAL y KEANE (2005), por su parte, dan importancia a los efectos negativos de la educación y de la socialización.

La mayoría de las investigaciones sobre el desarrollo de los hijos en familias monoparentales se refiere a EE.UU., y debemos ser cuidadosos en extrapolar esta información. Por un lado, en EE.UU. existe un alto número de madres adolescentes y menores de edad. Por otro lado, el divorcio en EE.UU. es más común en parejas de bajos ingresos que en Europa. Tampoco debemos olvidar que el índice de encarcelamiento es muy elevado entre los hombres jóvenes estadounidenses.

De hecho, según nuestro propio análisis de los datos del estudio PISA, la fuerte correlación entre la condición de hijo de madre soltera y los malos resultados en los test de los niños (analizando a los inmigrantes, el ISE y la educación de la madre) que se registra en EE.UU. no se da en la mayoría de los países de la UE. De hecho, los resultados para países tan distintos como Dinamarca, Países Bajos y el Reino Unido parecen indicar que los niños de madres solteras puntúan comparativamente mejor si la madre trabaja. En la misma línea que las conclusiones de BERNAL y KEANE (2005), argumentaremos más abajo que los resultados positivos entre hijos de madres solteras (cuando trabajan) están relacionados con la calidad del cuidado que recibe el niño fuera de casa.

Si la renta importa, cabría esperar que la redistribución de la misma operada por el Estado de bienestar tuviera un efecto más determinante en las oportunidades. La ayuda gubernamental a la renta de familias con hijos varía enormemente de unos países a otros, tanto en alcance como en generosidad (GORNICK y MEYERS, 2003). El efecto de reducción de la pobreza es relativamente menor en los Países Bajos (con una reducción de 2 puntos porcentuales) y en EE.UU. (alrededor de 4 puntos) y muy sustancial en los países nórdicos (con una reducción de 13 puntos en Suecia) y en Francia (de casi 20 puntos).

El punto de partida de la prerredistribución es, por supuesto, excepcionalmente alto en EE.UU., y esto significa que, después de la transferencia, todavía queda un 22% de familias con niños sumidas en la pobreza31 . En el extremo opuesto, la pobreza infantil en la misma situación en los países nórdicos es, en todos los casos, inferior al 5 %32.

Los méritos de la redistribución son evidentes si el objetivo es minimizar la pobreza, pero, ¿se alcanzará también una igualdad de oportunidades razonable? Esto depende del grado en que la distribución de la renta influya realmente sobre el éxito académico. Como contrapartida, una estrategia de redistribución puede tener consecuencias de segundo orden, como la reducción de la oferta de mano de obra de los padres.

Como se explicará en la última sección, el coste macroeconómico de apartar de la pobreza a todas las familias con hijos es sorprendentemente moderado, y el impacto

31 El Reino Unido es el país de la UE que más se parece a Estados Unidos en este aspecto. La pobreza infantil antes de la transferencia es de alrededor del 25 %, y cae hasta el 15 % en cuanto a renta familiar disponible. 32 Los cálculos se extraen de los datos del Estudio sobre la Renta de Luxemburgo (véase también UNICEF, 2005). Aquí y en adelante, llamaremos “pobreza” a un nivel de ingresos inferior al 50% de la renta ajustada de un hogar medio.

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sobre la oferta de mano de obra probablemente no es muy importante. Pero en términos de coste y de eficacia en la reducción de la pobreza, hay un argumento mucho más sólido en favor de arbitrar , como alternativa, políticas activas destinadas a fomentar el empleo de las madres, especialmente en el límite inferior de los niveles de renta. En el caso de las madres solteras, el índice de pobreza infantil cae en un factor de 3-4 cuando éstas trabajan. (ESPING-ANDERSEN, 2002; OCDE, 2006).

En cuanto al efecto de la educación en las medidas anti-pobreza, hay pocas dudas de que ésta importe. El análisis de evidencia disponible realizado por ERIKSON y JONSSON (1996) llevó a la conclusión de que el éxito de los países escandinavos en la disminución de la herencia social en las últimas décadas se debe, al menos en parte, a su éxito en la reducción de la pobreza infantil y en asegurar una amplia seguridad económica a las familias. Con todo, la eficacia de una estrategia de redistribución (al menos si no va acompañada por otras medidas) resulta dudosa, como se expone a continuación. De hecho, la renta familiar puede no ser el mecanismo más determinante para influir sobre los resultados del niño. Un rival extraordinario es el milieu de aprendizaje de la familia, y también el tiempo que dedican los padres a sus hijos.

Inmigración

La mayoría de los países de la UE han pasado a ser multiétnicos en un tiempo muy breve. Países que eran tradicionalmente muy homogéneos, como Dinamarca, Países Bajos o Suecia, albergan ahora una numerosa población inmigrante. Es difícil aislar el efecto de la inmigración respecto del de los demás factores, pero hay una cosa clara: en la práctica, concretamente los niños inmigrantes fracasan en todos los aspectos de la adquisición de aptitudes. La Tabla 2 presenta comparaciones del déficit debido a la inmigración, “bruto” y “ajustado”, basado en análisis de la encuesta PISA 2000 de resultados en matemáticas de niños de 15 años (se eligieron los tests de matemáticas porque es una materia más neutral culturalmente que, por ejemplo, la literatura). El déficit “bruto” proviene de regresiones sin controles; los déficit “ajustados” se estiman teniendo en cuenta el sexo, la educación de la madre, el estatus socioeconómico de los padres y el capital cultural de la familia (número de libros en el hogar)33 .

Este déficit de los inmigrantes es en parte de composición, pues en la mayoría de los casos se estrecha considerablemente cuando se incluyen los controles socioeconómicos. Es evidente que la diferencia es poco importante en algunos países y muy importante en otros. En Irlanda, los niños inmigrantes superan, de hecho, a los locales, y esto ocurre también en los datos ajustados para EE.UU. Esto refleja seguramente también alguna interacción entre la composición de la inmigración y cómo se adapta al país de acogida. Se aprecia, por ejemplo, que el déficit es especialmente grande en Austria, Bélgica,

33 Nos centramos en la educación de la madre, pues parece que este factor siempre afecta más al aprendizaje del niño que la del padre. En lugar de los años normales de escolarización, preferimos utilizar niveles de medida basados en el sistema ISCED. Se incluye una variable ficticia para el sexo, pues las niñas normalmente son peores en matemáticas (y mejores en lectura). La variable de los libros es con diferencia la medida más fuerte para la cultura del ‘aprendizaje de las familias’ en las tablas de datos del informe PISA. De hecho, supera sistemáticamente al ISE (índice socioeconómico) a la hora de explicar la variación de los resultados del test.

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Alemania y Países Bajos, mientras que es comparativamente menor en los países nórdicos, Reino Unido y España (las barreras lingüísticas influyen, sin lugar a dudas). En esta línea, el contraste entre Dinamarca y Alemania es relevante, pues el perfil étnico de los inmigrantes es bastante similar en ambos países.

Tabla 2. El déficit de inmigración en diferentes países (diferencia de la media del país)

Efecto bruto Efecto ajustado de la inmigración de la inmigración Austria -60 -36 Bélgica -82 -56 Dinamarca -33 -17 Finlandia -18 -22 Francia -33 -20 Alemania -68 -40 Irlanda 15 13 Países Bajos -73 -43 España -21 -23 Suecia -37 -25 Reino Unido -21 -21 Estados Unidos -35 +14 Fuente: archivos de datos PISA 2000. Los efectos ajustados controlan la educación de la madre, ISE de los padres, sexo y libros en el hogar.

En todo caso, los hijos de inmigrantes corren claramente el riesgo de quedarse atrás en lo que se refiere a las aptitudes y el éxito académico. La diferencia neta es bastante considerable en Bélgica y en los Países Bajos. La diferencia bruta en estos dos países es casi equivalente a una desviación estándar (89 puntos en Países Bajos) y, con controles, igual a la mitad de una desviación estándar. Esto parece indicar que los remedios convencionales como la redistribución de la renta serían insuficientes para tapar el hueco de forma efectiva en estos países. En otros Estados con perfiles de inmigración bastante parecidos, como Dinamarca o Suecia, el vacío (tras los controles) termina siendo bastante moderado (sólo una quinta parte de la desviación estándar).

Efectos no económicos en los resultados de los niños

La ventaja en la renta que generan dos padres trabajadores puede verse empañada por una pérdida en la educación, como por ejemplo, poco tiempo dedicado a los hijos. Si eso fuera así, los niños que se encuentran en el extremo inferior de la pirámide social se verían relativamente beneficiados, pues la oferta de la mano de obra entre las madres de menor nivel educativo tiende a ser mucho más baja y es más frecuente que las mujeres sean amas de casa. Esto, sin embargo, depende de otros tres factores. En primer lugar, de la cantidad de hermanos. Con la excepción de los países nórdicos, las mujeres con poca formación tienen más hijos (SLEEBOS, 2003). Dependen, en segundo lugar, de las diferencias en la calidad de la interacción entre padres e hijos, y, en tercer lugar, de la calidad del cuidado externo. No hay duda de que la calidad del estímulo de los padres

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está profundamente relacionada con su nivel educativo (y, por supuesto, con sus talentos que han pasado “inadvertidos”). Consecuentemente, la tendencia hacia el aumento de la homogamia en la educación en la parte alta y baja, puede aumentar la “diferencia en la calidad” de la educación.

De hecho, éste parece ser el caso. Las pautas del tiempo que invierten los padres están experimentando cambios profundos y sorprendentes. Los datos de varios países muestran que, en general, el tiempo que los padres dedican exclusivamente a sus hijos ha aumentado desde los años sesenta. Las medias, sin embargo, son engañosas, pues ocultan la polarización real (BIANCHI, 2000; BIANCHI et. al., 2004; DEDING y LAUSTEN, 2004).

Entre la población de mayor nivel educativo (donde las madres normalmente trabajan), encontramos que el tiempo que invierten los padres ha aumentado espectacularmente en las últimas décadas. En EE.UU. y Dinamarca, se ha duplicado, y en el Reino Unido casi se ha triplicado (HOOK, 2006). Incluso ha habido un aumento (aunque moderado) en el tiempo que dedican las madres de alto nivel educativo (que principalmente se “paga” con tiempo libre).

Además, el incremento de tiempo se centra especialmente en actividades que contribuyen al desarrollo de los niños. Aparentemente, esto indica que los padres con elevada formación están sacrificando la renta o el tiempo libre para maximizar la inversión en sus hijos. Sin embargo, éste no parece ser el caso entre los padres de menor educación y, en consecuencia, estamos siendo testigos de una diferencia social creciente en una dimensión crucial de la estimulación cognitiva y no cognitiva de los niños 34 .

El impacto del trabajo de la madre en los resultados del niño es un asunto controvertido, especialmente en lo que respecta a minimizar las interrupciones laborales entre embarazos. Existen pruebas considerables que apuntan a que el cuidado externo durante el primer año de vida puede ser perjudicial (RUHM, 2004; WALDFOGEL et. al., 2002). La buena noticia, sin embargo, es que el hecho de que la madre trabaje después del primer año no tiene efectos perjudiciales si el cuidado externo es de buena calidad y si sus condiciones laborales son estables y poco estresantes (WALDFOGEL, 2002; MAYERS et. al., 2004). Aunque los tests del informe PISA hacen referencia a niños de 15 años, éstos revelan, sin embargo, que los efectos del trabajo de la madre (incluyendo los trabajos de jornada completa) son positivos en la mayoría de los países35 .

La calidad de la inversión de los padres en sus hijos depende del “capital cultural” o milieu de aprendizaje de la familia, que ha demostrado influir de forma significativa en el éxito académico de los hijos (DE GRAAF, 1998; OCDE, 2003). El capital cultural de los padres no es simplemente un subproducto de la educación y la renta (los maestros ganan poco). El capital cultural opera a través de distintos canales. Uno es la transmisión de un adecuado bagaje cultural de “clase media” (como la autopresentación y las habilidades de lenguaje) a sus hijos. El segundo tiene que ver con los conocimientos de los padres y el aprecio por la educación, lo que facilita que elijan las mejores opciones educativas para sus hijos. 34 Bonke et. al. (2003) muestran, para Dinamarca, que los padres con un nivel educativo elevado dedican cinco veces más tiempo a educar a sus hijos que los que tienen menor educación. 35 Basado en estimaciones propias del autor.

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Los padres con bajo nivel educativo pueden tener dificultades a la hora de conducir a sus hijos por las complejidades del sistema educativo, especialmente si ellos mismos no acabaron sus estudios (ERIKSON y JONSSON, 1996). El tercer canal se refiere a la calidad de la estimulación de los padres. Los datos internacionales del informe PISA, una vez más, ayudan a comprender mejor estos efectos, pues incluyen tres medidas de “cultura”, entre las cuales el "número de libros en el hogar" es, con diferencia, la más importante en términos de poder explicativo (como también ha puntualizado GRAAF).

Nuestro análisis de los datos del informe PISA muestra, para todos los países, que el capital cultural supera al estatus socioeconómico en lo que se refiere a diferencias cognitivas entre los niños de 15 años. Comparando las betas del análisis de regresión (con controles estándar para sexo, educación de la madre e inmigración), el coeficiente beta de la “cultura” es siempre muy significativo desde el punto de vista estadístico, y normalmente dos veces más fuerte que el beta del ISE. Utilizamos las regresiones de Países Bajos como ejemplo de este punto: los hijos de una familia que tiene menos de diez libros mejorarían un 9% su comprensión lectora si los padres llegasenn a la media nacional (alrededor de 40 libros en el hogar).

La dimensión del problema “cultural” está relacionada con el número de miembros de la generación de los padres que no tiene los recursos necesarios para estimular adecuadamente las aptitudes de aprendizaje de sus hijos. En algunos países de la UE, como España e Italia, hay aún un gran número de adultos que cuentan sólo con la educación mínima. Entre el grupo típico de edad de los padres (35-44), el 54% de las madres españolas han completado únicamente los estudios obligatorios, en comparación con sólo el 12% de Suecia (OCDE, 2003). El salto en la adquisición de educación femenina disminuirá esta diferencia en las próximas décadas. En España, por ejemplo, el porcentaje de mujeres 10 años más jóvenes que sólo cuentan con los estudios obligatorios es 13 puntos inferior. Pero también vemos tendencias opuestas que emanan de las grandes olas de inmigrantes, que generalmente disponen de un nivel educativo muy bajo, y se enfrentan, además a múltiples desventajas culturales y educativas que pueden poner en riesgo seriamente las oportunidades de sus hijos.

2. Replanteamiento del Estado de Bienestar ¿Cómo puede asumir el sistema el doble reto de ayudar a la formación de familias y a la adquisición de aptitudes por parte de los niños? Si nuestro objetivo es dual —maximizar n y q, es decir, ayudar a la fecundidad y mejorar las habilidades—, hay muy buenas noticias, pues en una dimensión fundamentalambos objetivos estarán cubiertos por una misma política; a saber, una política de cuidado de los hijos que se autofinancie. Un ingrediente importante de cualquier política consiste en reducir el coste de oportunidad de la maternidad, que constituye además un vehículo prometedor para asegurar que los niños reciben un apoyo fuerte en las primeras etapas de su vida.

El problema de la reconciliación se extiende a la edad escolar (e incluso más allá), pero es especialmente intenso hasta los tres años de edad. No sabemos de ningún país donde la prestación destinada a guarderías para niños de temprana edad sea principalmente

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pública. Los países nórdicos tienen una mezcla de centros gestionados por los municipios (alrededor del 70% en Dinamarca) y por cooperativas, a menudo creadas por asociaciones de padres. El modelo tiene éxito, evidentemente, ya que ofrece un amplio acceso, pues el 85% de los niños de dos años acuden a estos centros (el 97%, en régimen de jornada completa) (OCDE, 2002). En el otro extremo, EE.UU. se las arregla también para conseguir una amplia cobertura con un sistema gestionado casi exclusivamente por el mercado. A pesar de todo, sólo una minoría de los centros cumple con los estándares de calidad (y son, por tanto, caros). En la mayoría de los países de la UE las guarderías públicas para niños menores de tres años escasean y las privadas superan el precio que pueden pagar las familias con ingresos inferiores a la renta media.

Un problema importante de los mercados de bienestar comercial es que suelen provocar desigualdades graves debido a asimetrías en la información y la selección de los clientes: elegir la mejor solución para nuestros hijos puede requerir recursos sustanciales (tales como conocimientos). Por tanto, las familias con menor educación, especialmente las familias inmigrantes, pueden verse perjudicadas, en particular en un ambiente donde la demanda supera a la oferta. Las consecuencias indirectas son la segregación social, como se observa claramente en el proceso de “privatización” del sistema educativo que se está llevando a cabo en Suecia.

En lo que respecta al acceso, podemos distinguir tres grupos de países. El grupo de países nórdicos ha alcanzado una cobertura casi universal, lo cual no sorprende, pues el acceso está garantizado por ley a todas las familias, y porque los municipios están obligados a hacer que se cumpla esta garantía36 . En un segundo grupo se incluyen Bélgica y Francia, donde la cobertura alcanza alrededor del 30%. La mayoría de los países de la UE se incluyen en el tercer grupo, con una cobertura inferior al 10% (GORNICK y MEYERS, 2003).

La clave para la igualdad y adecuación recae, por supuesto, en la capacidad para financiarlo. A pesar de las subvenciones públicas (a través de créditos fiscales), la cantidad que pagan los padres británicos es casi la mitad del coste total, y no hay excepciones para las familias de ingresos reducidos. Esto puede explicar por qué está fallando el ambicioso plan para extender la oferta. De las más de 600.000 nuevos plazas creadas entre 1998 y 2003, más de la mitad han desaparecido posteriormente, pues los padres no podían permitirse matricular a sus hijos (EVERS, et. al., 2005: 202).

Desde un punto de vista comparativo, probablemente sea en Suecia donde se ofrezcan las condiciones más generosas, con un pago por parte de los padres igual al 10-15 % del coste total. La vecina Dinamarca cuenta con una escala de pago gradual. Las familias con ingresos menores que el 60% de la media pueden acudir gratis, y los hogares cuyos ingresos alcanzan la media pagan una tarifa del 30% del coste total. Teniendo en cuenta que actualmente la participación es universal, podríamos llegar a la conclusión de que este sistema pueden permitírselo todos los hogares. Pero los precios están condenados a subir, pues están aumentando las exigencias de formación para el personal (a menos que el coste se ajuste mediante ratios de número de niños por cuidador/a más altas). En las 36 En algunas zonas continúa la escasez. Sin embargo, hay sólo 4.000 familias en lista de espera en Dinamarca. En Suecia y, en mucha menor medida, en Dinamarca, los municipios subvencionan niñeras autorizadas para ayudar a satisfacer la demanda.

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condiciones actuales, proporcionar una oferta suficiente para cubrir la demanda de atención diaria en el modelo danés implicaría un desembolso público equivalente, aproximadamente, al 2% del PIB. ¿Está justificado dicho gasto? Si, como parece evidente, la calidad del cuidado de los niños ayuda a incrementar la fecundidad y mejora los resultados de los niños, el asunto que hay que resolver es simplemente financiero.

En primer lugar, hemos de hacer una contabilidad financiera correcta. En un análisis muy polémico, ROSEN (1996) argumenta que el gasto público destinado a reconciliar la maternidad y el trabajo en Suecia es ineficiente, puesto que produce un gran beneficio negativo, que estima aproximadamente en la mitad del coste total. Sus cálculos comparan el gasto público total con los ingresos totales de las madres de hijos pequeños. Sin embargo, este análisis es falso, pues no tiene en cuenta en absoluto cómo afectan los programas de ayuda a las madres a sus ingresos a lo largo de toda la vida (y, por tanto, al pago de impuestos de toda su vida). Un método de ciclo vital dinámico conduce, como cabía esperar, a resultados distintos.

En la Tabla 3 presentamos unos cálculos para Dinamarca que derivan de un enfoque Mincer estándar para estimar los efectos sobre la renta a lo largo de la vida. En términos conservadores, nuestra madre modelo es una trabajadora de jornada completa de sueldo bajo (2/3 del sueldo medio), que, a los 30 años tiene dos hijos. Asumimos que dejará de trabajar durante cinco años si no tiene acceso a guarderías, mientras que si lo tiene volverá al empleo inmediatamente después de que concluya su baja por maternidad estándar. También asumimos que continuará empleada hasta los 60 años37.

El ejemplo muestra que el coste para la Administración de ofrecer cuidado infantil previo al colegio durante un período de entre dos y cinco años, equivale a un gasto de algo más de medio millón de coronas danesas (aproximadamente 67.000 euros). Como esto permite a la madre volver al trabajo, ella recibe ganancias íntegras durante el mismo período, y además evita una pérdida considerable de experiencia y capital humano. Por lo tanto, a lo largo de su vida, ganará alrededor de 2,2 millones de coronas danesas (alrededor de 290.000 euros) más que si hubiera dejado de trabajar. A su vez, esto implica que pagará más impuestos a lo largo de su vida: 770.000 coronas danesas más (alrededor de 103.000 euros). Si comparamos las ganancias adicionales para la hacienda pública con el desembolso original del Gobierno en guarderías, obtenemos un beneficio neto para éste de 260.000 coronas danesas (35.000 euros), que equivalen a un respetable

37Hay que destacar que ésta es una estimación cuyo único propósito es servir de ejemplo. Si hubiera que medir los beneficios futuros por un factor de descuento, el beneficio neto sería probablemente menor. Además, para familias con ingresos altos el beneficio neto puede ser negativo, pues podemos llegar a la conclusión de que dichas familias acudirán a guarderías privadas, en ausencia de una subvención pública. Nuestros cálculos no tienen en cuenta tales pérdidas por peso muerto. También se asumen unas elasticidades de la oferta de mano de obra del cuidado de los niños idénticas para todas las mujeres. En la práctica, todo esto, probablemente, no sea muy importante. Si existen ganancias positivas (tanto privadas como públicas) provenientes de la prestación de servicios de cuidado infantil, estaría justificado incluso un beneficio cero o incluso negativo (con limitaciones).

Un estudio muy similar dirigido por Price-Waterhouse por encargo del gobierno de Blair llega a conclusiones muy parecidas a las que presentamos aquí.

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50% de rendimiento de la inversión inicial. El rendimiento neto habría sido mucho mayor si hubiéramos tomado como ejemplo a una trabajadora de sueldo medio38 .

TABLA 3. CONTABILIDAD DINÁMICA DE LA PRESTACIÓN DE ASISTENCIA INFANTIL Supuestos:

• Madre con 30-35 años y dos niños

• No deja de trabajar (excepto un año por maternidad).

• Su salario es el 67% del APW (Trabajador de Producción Medio, en inglés), y

• Continuará trabajando hasta los 60 años.

• Aplicamos un 1,5% e.p. de ‘Estimación Mincer’ de la pérdida acumulativa de capital humano por cinco años de interrupción

Coronas danesas

Coste para el gobierno:

2 años en guardería (x2) =168.000

y

3 años en preescolar (x2) =342.000

Total 510.000

Ganancias para la madre:

(a) 5 años de ingresos completos =800.000

y

(b) mejora del salario durante su vida por no haber interrumpido =1.400.600

Total =2.200.600

Ganancias para Hacienda:

Ingresos adicionales de (a) =280.000

e

ingresos adicionales de (b) =490.000

Total 770.000

Rendimiento neto para Hacienda

Sobre gastos originales (770.000 – 510.000) 260.000 Nota: los datos sobre el precio y los ingresos, provienen directamente del gobierno danés y se refieren al año 1995.

38 Sólo en el caso de familias con rentas elevadas puede ser negativo el beneficio neto, pues podemos asumir que, en ausencia de una subvención pública, tales familias acudirían a guarderías privadas.

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El impacto total de los costes por asistencia infantil sobre los ingresos de las madres depende de cómo interactúan con el sistema de impuestos. La OCDE estima la incidencia-regresiva (o el efecto del incentivo negativo para el trabajo) calculando el nivel de sueldo al que una madre tendría una ganancia mínima de un 25% de ingresos netos derivada de trabajar. Como era de esperar, Suecia ha compensado la pérdida ocasionada por los hijos porque la mejora neta de ingresos de ese mínimo del 25% se produce ya con salarios situados tan sólo en el 40% de la media. Por contraposición, esa misma ganancia del 25% requiere un nivel de salario del 75% en los Países Bajos y de un 90% en el Reino Unido (IMMERVOLD y BARBER, 2005).

En resumen, subvencionar la asistencia infantil puede, mantenerse prácticamente por sí misma a largo plazo, por medio del aumento en la oferta de trabajo de las madres. Sin embargo, la asistencia infantil es una precondición necesaria, aunque posiblemente no suficiente para una mayor fecundidad, como se concluía en la anterior reflexión.

Si, como indica la evidencia, la fecundidad depende también de las condiciones laborales que facilitan la maternidad y de una mayor simetría de género intrafamiliar, la política debería tratar también estos asuntos. En los países nórdicos, la regulación del empleo —sobre todo en temas de derechos de baja y de flexibilidad de horarios—, así como el empleo público, han sido asuntos clave para la mejora del empleo compatible con la maternidad. No se puede presumir que esta fórmula vaya a cobrar importancia en otros países, sobre todo en lo referente al empleo público en el Estado de bienestar, por lo que un desafío primordial consiste en practicar una política (regulatoria) que otorgue un mínimo de seguridad laboral y flexibilidad a las madres.

Es poco probable que la simetría de género en el trabajo doméstico pueda ser objeto de legislación. El fracaso generalizado de la utilización del derecho a una “baja paterna” por parte de los hombres daneses resulta ilustrativo. Obviamente, el instrumento más realista no es la política pública, sino el poder de negociación de las mujeres dentro del hogar que deriva primordialmente de su sueldo y autonomía económica, como ha quedado perfectamente establecido(LUNDBERG y POLLACK, 1996). En otras palabras, toda política que favorezca el empleo de las madres debería inducir también indirectamente más simetría en las tareas del hogar.

Volviendo a q, existen dos orientaciones principales, surgidas de la investigación mas reciente, que deben guiar nuestras políticas de formación de capacidades. Una proviene de un estudio de evaluación extensivo sobre programas de aprendizaje de intervención temprana y enseñanza compensatoria posterior39 .

Lo esencial de esta investigación consiste en establecer que comenzar con fuerza en la temprana infancia es conditio sine qua non no sólo para una enseñanza fructífera, sino también para una vida exitosa. En primer lugar, ésto ayuda a explicar por qué incluso las reformas educativas con mejores intenciones fracasan generalmente a la hora de rectificar desigualdades en el desempeño de las personas. La influencia del milieu sobre la escuela y los factores “de vecindad” pierden importancia si se comparan con el efecto de la familia (BROOKS-GUNN et. al., 1997). En segundo lugar, nos alerta sobre el hecho

39 Para una visión de conjunto más completa, véase Karoly. (1998;2005), Heckman y Lochner (2000), Currie (2001), Waldfogel (2002) y Mayers et. al. (2004).

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de que los mecanismos clave se encuentran enterrados en las primeras experiencias de la vida, que es cuando los niños dependen sobre todo de los estímulos paternos. Es más, el coste de posteriores medidas correctoras aumentará seguramente en proporción con el déficit de aprendizaje inicial. Y, al contrario, la eficacia de un aprendizaje posterior está en función del aprendizaje que el niño haya recibido al principio: el aforismo de Heckman dice que el aprendizaje genera aprendizaje. Y, en tercer lugar, suministra un correctivo muy importante a las limitaciones del enfoque l monetarista a la inversión en capital humano. Como ya se ha mencionado anteriormente, la correlación entre ingresos y “capital cultural” en el hogar de los padres es muy pequeña en todas partes.

Aquí entramos en la segunda percepción importante. Una política basada exclusivamente en la redistribución de los ingresos fracasará probablemente si el tiempo de dedicación de los padres y el estímulo cognitivo son también mecanismos clave para explicar la herencia social y la desigualdad de resultados. La compensación de ingresos puede considerarse provechosa como estrategia necesaria, aunque no insuficiente.

Reducción del efecto ingresos

La relación existente entre bajos ingresos y oportunidades de vida de los niños indica la relevancia de la política de redistribución de ingresos. Dado que los costes asociados con la pobreza infantil —tanto sociales como individuales— son sustanciales, la estrategia de redistribución puede ser muy atractiva por varias razones.

Si el objetivo fuera erradicar la pobreza infantil (definida como menos de un 50% del ingreso medio equivalente), la etiqueta del precio es sorprendentemente pequeña – de hecho, para Estados Unidos, con un récord en pobreza infantil, la he estimado en un 0,36% del PIB (ESPING-ANDERSEN, 2002). Esto podría parecer barato, considerando que los costes sociales se aproximan al 4% del PIB. Pero dicha redistribución tendría que ser repetida año tras año y los beneficios netos deberían ser comparados con posibles efectos de segundo orden. ¿ Responderían los padres con menor oferta de mano de obra? ¿Reduciría esto de manera efectiva el reducido número de años de escolarización de los niños más pobres en los colegios americanos, que es aproximadamente de dos años respecto de la media? Sobre esto último, hay razones para el escepticismo, ya que los dos años de diferencia en escolarización no son sin duda únicamente el efecto de los ingresos sino también de otras causas no observables, algunas de las cuales no tienen por qué tener correlación con ser pobre, y otras (por ejemplo, la salud, o los embarazos en adolescentes) pueden s empezar a explicar l la pobreza.

En todo caso, el coste de la redistribución de ingresos sería mucho menor si, a través de métodos alternativos, se consiguiera aumentar el empleo de las madres en los hogares de ingresos bajos. Como mencionamos anteriormente, la probabilidad de pobreza infantil desciende en un factor de tres —o incluso cuatro— para las madres con empleo. El efecto es potencialmente mayor en caso de familias monoparentales. Es muy diferente que la tasa de actividad de una madre soltera sea de un 80%, como sucede en Dinamarca, que sea sólo de un 35%, como ocurre en el Reino Unido. KANGAS y RITAKALLO (1998) suministran pruebas particularmente sugerentes a este respecto, simulando cual sería la tasa de pobreza de Francia con el sistema de transferencia de los países escandinavos y su estructura demográfica. Considerando que Francia se aproxima mucho a los países

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nórdicos en lo relativo a la eficiencia en la reducción de la pobreza, no es raro que cualquier convergencia importante con los bajos niveles de pobreza infantil en los países escandinavos tenga que provenir de los incrementos en la tasa de empleo de las madres en Francia. Así pues, debemos fijarnos en el empleo de las madres.

Empleo de las madres

Minimizar la estrechez económica aumentando el empleo de las mujeres es obviamente una buena estrategia porque produce beneficios simultáneos muy importantes. Para empezar, maximizar la participación de la mujer constituye una precondición para la sostenibilidad financiera a largo plazo en nuestras sociedades envejecidas.

Sin embargo, tales ganancias pueden verse contrarrestadas por las consecuencias potencialmente adversas de la “crianza”. Si tomamos en serio el descubrimiento de que la asistencia externa durante el primer año del niño puede ser dañina, la política que se diseñe deberá asegurar una combinación de bajas remuneradas por maternidad que se aproximen al año de duración. Suecia y Dinamarca aparecen en un extremo mientras que los Estados Unidos representan el otro (no existe en este país tipo alguno de baja remunerada). La mayoría de los países de la Unión Europea conceden unos cuatro meses40 . La Tabla 4 ofrece una visión de conjunto.

Bajas por maternidad muy breves pueden resultar doblemente problemáticas. Pueden impulsar a las madres a volver a trabajar muy pronto. Para ilustrar este punto no sólo hay más que examinar los datos: un 60% de nuevas madres neerlandesas vuelven al trabajo dentro de los seis meses siguientes a dar a luz, mientras que la gran mayoría de las madres danesas vuelven al trabajo entre 10 a 14 meses después de haber tenido al niño (SIMONSEN, 2005). Bajas demasiado cortas pueden provocar también el abandono de la actividad. Un 25% de las madres neerlandesas, simplemente, desaparecen del mercado de trabajo, mientras que el porcentaje danés es poco preocupante (GUSTAFSSON y KENJOH, 2004).

Estudios sobre las desventajas que sufre la “mujer media” en el total de ingresos que pierde a lo largo de su vida debido a interrupciones laborales muestran que la norma de tener un año de baja por maternidad en Dinamarca no está asociada con ningún tipo de pérdida de ingresos significativo –asumiendo que se tenga un trabajo continuado hasta los 60. Por el contrario, la mujer media alemana interrumpe su vida laboral por lo general entre cinco y seis años y sufre, como consecuencia de ello, una desventaja en el total de los ingresos que obtendrá a lo largo de su vida de casi un 50% (SIGLE-RUSHTON y WALDFOGEL, 2004; ESPING-ANDERSEN, 2007).

40 Aquí, las bajas por maternidad remuneradas implican una tasa de sustitución superior al 50% de las ganancias. Este criterio es importante ya que el coste de oportunidad de las bajas más largas sería muy elevado para la mayoría de las madres, en caso de que el nivel de sustitución fuera inferior. Si tuviéramos que incluir el derecho a bajas no remuneradas y políticas que proporciona una sustitución de ingresos sustancialmente menor, la mayoría de los países (incluyendo a los Estados Unidos) serían más generosos; algunos, de hecho, extremadamente generosos. Francia, por ejemplo, permite hasta 33 meses de baja parental (pero con bajas tasas de sustitución). Para una visión de conjunto, véase OCDE (2006: Tabla 1.1).

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El coste de una baja por maternidad remunerada de un año es relativamente grande y aumenta, claro está, los niveles de empleo de las mujeres. Utilizando los datos del SOC-X de la OCDE, el coste es de un 0,6% del PIB en Dinamarca. Para evaluar esto necesitamos reconocer, en primer lugar, que también constituye una inversión en la continuidad en el empleo de las madres, que significa una inversión en la capacidad de aumentar su salario durante toda su carrera.

Según las estimaciones de RUHM (1998), las bajas remuneradas por maternidad aumentan la tasa de empleo de las mujeres entre un 3 y un 4 %. WALDFOGEL et. al (1999) muestra que las madres con baja remunerada tienen salarios mucho más altos después de su baja. En parte, por tanto, el coste de bajas más largas se recupera sin duda a través de un aumento en los salarios a lo largo de sus carreras profesionales y a través del pago de impuestos. El abandono del mercado laboral debido a bajas demasiado breves se da también más en madres con menor educación e ingresos más bajos –precisamente aquellas cuyo ingreso adicional sería importante para minimizar la pobreza infantil.

Finalmente, debemos evaluar el coste en términos de los efectos positivos que tiene la presencia de los padres durante la infancia en los niños. Como ya se dijo, el que las madres trabajen durante el primer año puede ser dañino para la salud del niño y su desarrollo cognitivo (RHUM, 2004). WALDFOGEL et. al. (2002) detecta efectos negativos persistentes hasta la edad escolar, sobre todo en familias blancas con bajos ingresos. Estos y otros estudios añaden un factor crucial, según el cual la calidad del trabajo de las madres importa. Resultan especialmente nocivos lo horarios largos e irregulares, así como el estrés relacionado con el trabajo.

Si miramos más allá del primer año, el obstáculo principal para el regreso de las madres al empleo se encuentra en el acceso a la asistencia infantil. El gasto público requerido para facilitar una asistencia de calidad a un precio razonable es elevado, como sugieren las cifras danesas de la Tabla 4. Pero, como ya dijimos, el coste se neutraliza en su mayoría cuando utilizamos un método contable dinámico.

Tabla 4. Apoyo público para las Familias y Madres con Empleo. Ca. 2004 Duración de la Gasto Público en Beneficios monetarios baja remunerada EATI (edades 0-6) a las familias del niño

(semanas)* (%PIB)** (%PIB) Dinamarca 11 2,0 1,5 Francia 4 1,0 1,5 Alemania 4 0,5 1,1 Países Bajos 4 0,5 0,7 Italia 5 0,4 0,6 Suecia 16 1,7 1,8 Reino Unido 4 0,5 1,9 EEUU 0 0,5 0,1 *Solamente bajas que suministren tasas de sustitución superiores al 50% de los salarios.

**EATI significa educación y asistencia a la temprana infancia.

Fuente: OCDE (2006: Tablas 1.1 y Anexo C)

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Evidentemente, también tenemos que considerar de qué manera influye la ayuda para guarderías sobre la oferta de mano de obra global. GUSTAFSSON y STAFFORD (1992) y SIMONSEN (2005) han hallado aspectos positivos para el empleo en Suecia y Dinamarca, respectivamente. El trabajo de SIMONSEN sugiere un descenso del 0,08% en el empleo por cada aumento de un euro en los precios. Ambos estudios enfatizan la importancia de una calidad homogénea del producto y sugieren que las estimaciones más ambiguas basadas en datos de los Estados Unidos pueden ser debidas a la calidad extraordinariamente desigual dentro del mercado americano en lo referente a atención infantil.

Una estrategia que prioriza el empleo de las madres a través de una política favorable par al maternidad también debe considerar la regulación del mercado de trabajo. La protección del empleo tiende a favorecer a aquellos que ya tienen una ocupación estable, pero a expensas a menudo de quienes tienen las peores conexiones con el empleo y a expensas de las personas con poca experiencia –sobre todo de las que buscan primer empleo, especialmente, mujeres (NICKELL, 1997; OCDE, 1999; ESPING-ANDERSEN y REGINI, eds. 2000). La seguridad en el empleo es una condición previa importante no sólo para la fecundidad, sino también para poder ser buenos padres. Las madres tienden a serlo a una edad temprana y esto significa que tienen más posibilidades de ser consideradas como “forasteras” (outsiders) o empleadas de manera precaria en mercados de trabajo estrictamente protegidos. Un estudio escandinavo muestra que incluso madres con altos niveles educativos están dispuestas a cambiar sueldos elevados por seguridad en el empleo (JENSEN, 2002). Pero esto presupone que tales empleos están disponibles.

Éste es precisamente el escenario danés: concretamente un mercado de trabajo sorprendentemente poco regulado, acompañado de una amplia jerarquía de empleos en el sector público mucho más “amistosos” con las madres 41 . Puesto que el Estado de bienestar ofrece puestos de trabajo muy diversos, y aptos frecuentemente para personas con escasa cualificación, su crecimiento es muy favorable para mujeres con poca cualificación, ya que está impulsado por la demanda de servicios de asistencia familiar. Por lo tanto, hasta cierto punto, las políticas que estimulan el empleo de la mujer crean al mismo tiempo un mercado de trabajo.

Fortaleciendo el poder de negociación de las madres

Una estrategia de redistribución de ingresos combinada con asistencia para el empleo de las madres no resulta fácil, pero puede producir un efecto indirecto adicional nada insignificante, que debería ser incorporado en cualquier consideración seria sobre el análisis coste-beneficio.

Existen dos tipos de inversiones en los hijos por parte de los padres que seguramente se verán influenciadas por el poder de negociación relativo de las esposas. Se ha demostrado que el gasto familiar en los niños aumenta en función del control de las madres sobre los recursos financieros, tanto en los países menos como en los más desarrollados (LUNDBERG y POLLACK, 1996). 41 Para hacer esto es importante añadir que el modelo de ‘flexiseguridad’ danesa funciona porque la flexibilidad está acompañada de una fuerte garantía de ingresos y de generosas medidas de activación.

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Explotando una situación semi-experimental en la que el gobierno británico modificó su política de asistencia familiar para que todas las transferencias fueran abonadas en la cuenta bancaria de la madre, LUNDBERG y POLLACK descubrieron un efecto sustancial de redistribución dentro de la familia en favor del consumo relacionado con el niño. La gran diferencia entre el tiempo dedicado a los niños que existe entre los padres que han recibido mayor y menor educación quizás está relacionada también con el poder de negociación de las mujeres.

[Ojo, alinear según el original]

Tabla 5. Negociación y simetría de género en el trabajo del hogar. Estimaciones bajo MCO (Dinamarca)

Tiempo de Tiempo de Tiempo total

cuidados del cuidados de la con los padres

padre madre

Constante 73,76* 116,18*** 202,23** Salario Relativo de la madre (x100) 0,24** - 0,26** 0,01 Madre con alto nivel educativo 1,84 8,49*** 11,22** Madre con bajo nivel educativo - 3,98 7,95* 4,84 Padre con alto nivel educativo 0,24 - 1,73 - 1,89 Padre con bajo nivel educativo - 2,41 - 1,60 - 4,31 Casado 2,18 1,69 3,99 logY HH - 5,04 - 5,37 - 10,85 Guardería 13,06*** - 10,72*** - 2,56 Niño < 1 año 4,97* 2,82 3,09 N = 704 618 617 R2 = 0,08 0,09 0,03 Sólo incluye parejas con un niño menor de 6 años.

Fuente: ECHP

Utilizando el panel de información de ECHP (Panel de Hogares de la Comunidad Europea) de Dinamarca, opino que los salarios relativos de las mujeres tienen un impacto claro sobre el tiempo que los maridos dedican al cuidado de los niños. El efecto es sustancial: por cada 100 euros añadidos al salario relativo de la mujer, el padre contribuirá con 24 minutos más al cuidado del niño –lo que permite prácticamente una sustitución simétrica. También deberíamos mencionar que las madres con alto nivel

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educativo –a pesar de la sustitución– invierten mucho en el cuidado de sus hijos. Véase la Tabla 5.

El hallazgo de que las madres tienen una mayor preferencia que los padres en favor de inversiones monetarias en los niños parece, por tanto, extenderse también a la inversión de tiempo de los padres. Pero no existe una evidencia clara de que el aumento del poder de negociación de las mujeres se traduzca automáticamente en una mayor dedicación total. Las madres utilizan la negociación para sustituirlo con tiempo libre o trabajo doméstico. Una dedicación total mayor proviene sobre todo de madres con mayor educación.

Hay que subrayar que todos estos descubrimientos son preliminares. De hecho, las investigaciones sobre estos asuntos aún están en pañales. Quizá el efecto individual más importante provendrá no tanto de una mayor dedicación de su tiempo por parte de los padres, sino de una mayor participación de la asistencia infantil de día (de calidad) entre los niños provenientes de hogares con menor nivel cultural. Teniendo esto en cuenta, las implicaciones para las políticas que hay que diseñar resultan evidentes.

La fuente de poder de negociación más relevante se encuentra en el grado de autonomía económica de la pareja, dependiendo de hasta qué punto él o ella pueden dejar la relación sin incurrir en una pérdida sustancial del nivel de vida. Por lo tanto, deberíamos esperar que la política de apoyo al empleo de las madres resultará efectiva, sobre todo porque ayuda a maximizar su capacidad de ingresos a lo largo de la vida..

La diferencia en la contribución de la mujer a los ingresos del hogar es bastante sustancial en la distribución de los mismos. En países como Dinamarca, su contribución en el quintil superior es unas tres veces mayor que en el inferior. Mientras que las mujeres con menor nivel educativo suelen tener menos empleo , como ocurre en Irlanda y en los Países Bajos, las mujeres del quintil superior contribuyen casi siete veces más (MAITRE et. al., 2003). Observemos otros casos: las mujeres neerlandesas del quintil inferior contribuyen sólo con un 19% (calculado a partir de la oleada del ECHP de 1996)42 . Por contraste, las mujeres en el quintil superior tienden a ser responsables de una parte mucho más grande del total de los ingresos (casi el 30%, en países como los Países Bajos, el Reino Unido o Alemania). Existe también una lección evidente que habría que extraer en términos del diseño de la política de asistencia al ingreso familiar, y es que las prestaciones familiares y similares deberían dirigirse como norma a la cuenta bancaria de las madres.

Aunque tuviera poco efecto sobre la inversión en los hijos, esta política tendría otros efectos positivos. En primer lugar, la promoción del empleo del mujeres con menor nivel educativo podría contrarrestar la creciente desigualdad en los ingresos de los hogares y resultar positiva para la movilidad intergeneracional. En segundo lugar podrá estimular una mayor igualdad de género en lo que se refiere al uso del tiempo43.

42 Las proporciones equivalentes son un 23% en Francia, un 39% en el Reino Unido, un 26% en Alemania, y un bajo 13% en España. El salario es el mejor índice del poder de negociación ya que captura lo que una persona podría ganar bajo diferentes supuestos de oferta mano de obra. 43 Álvarez y Miles (2003) cuestionan el impacto positivo de los salarios de las mujeres en la contribución de los hombres al trabajo del hogar llegando a la conclusión para España, sin embargo, que las normas

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Homogeneizando el entorno de aprendizaje

La teoría estándar de la inversión en los hijos subraya también la calidad de la dedicación de los padres (BECKER y LEWIS, 1973). La teoría mantiene que la financiación pública de la educación debería disminuir el efecto monetario. Ahora sabemos que esto era una presuposición exageradamente optimista y que una política verdaderamente efectiva debe dirigirse en la fase preescolar tanto hacia los ingresos como hacia los efectos “culturales”. En lo referente a esto último, uno tiende a concluir que desborda por completo el ámbito de las políticas públicas. En este sentido, parece sensato preguntarse: ¿cómo puede la política inducir a los padres a leer con sus hijos o a que censuren determinados programas de televisión? Una pista importante emerge de nuevo de la literatura científica (especialmente en los EE.UU.).

Investigaciones llevadas a cabo en las últimas décadas sugieren que una intervención precoz de alta calidad para ayudar a niños de las familias desfavorecidas, desestructuradas etc. tiene efectos sustanciales y duraderos en términos de una mejor integración social, menor delincuencia, y mejores resultados académicos (KAROLY, 1998; CURRIE, 2001; KAMERMAN et. al., 2003; KAROLY et. al., 2005). El programa preescolar Perry, que enfatiza la pronta intervención con servicios de alta calidad dirigidos hacia niños de estas familias, resulta ser especialmente efectivo. CARNEIRO y HECKMAN (2003: 165) sugieren que hasta los 27 años, se obtiene un rendimiento de $5,70 por cada dólar gastado –debido sobre todo a una disminución de los comportamientos criminales.

Dichos hallazgos quizás no pueden generalizarse de forma acrítica para Europa, en donde las desigualdades de condición de los niños son menos extremadas. Pero lo sustantivo del asunto es que los programas de intervención rápida —con fuertes estímulos cognitivos y de comportamiento— pueden ser efectivos para equilibrar los resultados, resultando especialmente ventajosos para los niños que experimentan mayores riesgos.

Un vez más, la experiencia de los países nórdicos resulta indicativa, tanto para bien como para mal. Dinamarca y Suecia iniciaron a finales de los sesenta una expansión muy rápida y masiva de las instituciones preescolares con el objetivo de asegurar el acceso universal, un objetivo logrado ampliamente en los años ochenta. La política no fue diseñada realmente para invertir en mejorar los resultados del niño, sino más bien como un instrumento para reconciliar la maternidad y la carrera profesional de la madre. Pero para poder atender a las preferencias de las familias de clase media, se garantizó que los niveles de calidad fueran altos. Dinamarca, por ejemplo, estipula un ratio de tres educadores por niño para los menores de tres años.

La política nórdica de asistencia infantil aprendió mucho de la experiencia. Hasta los años noventa, por ejemplo, los niños no tenían derecho a plaza gratuita si la madre disfrutaba de baja por maternidad o era acreedora de prestaciones por desempleo. Esto acarreó como consecuencia no deseable que muchos de los niños que más podrían haberse beneficiado quedaron excluidos. En los últimos años, los diseñadores de políticas tradicionalistas de género predominan sobre la maximización racional conjunta del bienestar. Uno debería asumir que el poder de los beneficios familiares destinados a las madres y a las esposas españolas puede que no logren llegar mucho más allá del umbral.

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sociales han intentado que escolarizar a sus hijos en centros públicos resulte especialmente atractivo para los inmigrantes y los padres desempleados44 .

Una segunda lección fue que las bajas de los padres y las guarderías tenían que estar mejor sincronizadas. Hasta los años noventa, la baja combinada materna-paterna en Dinamarca cubría poco más de seis meses, lo que significaba que un gran porcentaje de niños eran enviados a la guardería a muy corta edad.

No disponemos de estudios sistemáticos sobre el impacto de la participación escolar en estos países45. Sin embargo, existen indicios indirectos que sugieren que alcanzar la escolarización infantil universal está asociado con una igualdad significativa en los años efectivos de escolarización, y es lógico pensar que también lo estará con un desempeño comparativamente más homogéneo en los exámenes PISA (y similares).

En un estudio anterior he utilizado los datos IALS para comparar los efectos del origen social sobre el éxito escolar según cohortes de nacimiento (ESPING-ANDERSEN, 2004). El estudió incluía tres países nórdicos, Alemania, el Reino Unido y los Estados Unidos. Para estos últimos tres países, encontré efectos sociales heredados persistentes entre las cohortes de niños nacidos desde los años de la postguerra hasta los años setenta. En otras palabras, la correlación entre de los el nivel educativo alcanzado por el padre y por el hijo no descendió a lo largo del último medio siglo. Por el contrario, en los tres países escandinavos se produjo un descenso muy significativo de esta asociación, especialmente en la cohorte más joven –la primera en disfrutar de atención infantil prácticamente universal.

Lo más significativo, quizás, es el perfil del nivel educativo alcanzado por los hijos de padres con un nivel educativo muy bajo. La Tabla 5 se centra en los resultados académicos de estudiantes de enseñanza secundaria superior, pero los resultados son bastante similares para la educación de enseñanza universitaria y equivalente. De manera similar al estudio realizado por GREGG et. al. (1999), estimo efectos netos de capacidades (medidos por la puntuación en exámenes cognitivos). Esto significa que estamos más cerca de capturar el impacto “real” de la herencia social. También incluyo en el estudio variables relacionadas con el sexo y estatus de inmigración. La tabla presenta ratios de probabilidad logística de un niño proveniente de una familia con nivel educativo bajo que logra alcanzar la educación secundaria superior. Para interpretar los coeficientes, la referencia es tener un padre con ISCED 3 (Bachillerato) o superior.

44 Actualmente Dinamarca está experimentando con políticas de “acción afirmativa”, como movilizar por medio del transporte escolar a niños de inmigrantes alejándolos de los barrios con gran concentración de inmigrantes. 45 Andersson (1992) aporta una rara excepción para el caso de Suecia, donde es más dudoso que la guardería sea netamente beneficiosa para los niños, especialmente aquellos de clases desfavorecidas.

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Tabla 5. Efectos de padres con bajo nivel educativo. Nivel de enseñanza secundaria superior, controlando por resultados de exámenes cognitivos, estatus del sexo y de inmigración (ratios de probabilidad logística)

EE.UU. R. Unido Dinamarca Noruega Suecia Alemania

Grupo 1 0,115*** 0,185*** 0,449** 0,661* 0,320** 0,094***

Grupo 2 0,097*** 0,153*** 0,248*** 0,447** 0,164*** 0,067***

Grupo 3 0,133*** 0,162*** 0,213*** 0,205*** 0,091*** 0,098***

Fuente de datos: encuesta IALS (Encuesta Internacional de Alfabetismo en Adultos). El Grupo 1 nació entre 1970-75; El Grupo 2, 1955-64; El Grupo 3, 1945-54. Los resultados de los exámenes cognitivos se refieren a la comprensión escrita. El grupo de referencia para la estimación es el de padres con ISCED 3 (Bachillerato) o más. Niveles de importancia: * = 0,5; ** = 0,1; *** = 0,05 o mejor.

Analizando los resultados vemos que la igualación de oportunidades ha sido especialmente fuerte en Noruega y Dinamarca. Por ejemplo, para la cohorte más joven (1) la posibilidad de que un niño danés (de padres con bajo nivel educativo) consiga alcanzar un nivel superior de enseñanza es dos veces más alta que para un niño de la cohorte de mayor edad, y cuatro veces superior que para un niño estadounidense o alemán. Evidentemente, estos resultados no nos indican si la equiparación se debe a la atención infantil, a la redistribución de los ingresos o, lo que parece más probable, a la combinación de ambos. Desafortunadamente, los datos de la encuesta IALS no suministran información sobre los ingresos. Pero la coincidencia en el tiempo es al menos sugerente.

Los datos PISA proporcionan una prueba adicional y llamativa. Si una atención infantil temprana pudiera compensar la desigualdad en capital cultural cabría esperar que el peso explicativo del último fuera sistemáticamente menor en los países nórdicos que en cualquier otro lugar. La razón es que la inversión estatal en centros infantiles de calidad más o menos similar debería ayudar, por así decir, a contrarrestar la falta de estímulo que experimentan los niños de familias con bajos niveles educativos y hogares culturalmente débiles. En la Tabla 6, utilizo de nuevo los exámenes de matemáticas de PISA 2000 y ordeno los países según los coeficientes Beta del efecto del capital cultural de los padres (libros) obtenido por regresiones MCO. Al incluir también lo Betas de SEI podemos valorar el impacto relativo —y combinado— del capital cultural y el estatus económico.

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Tabla 6. Impacto relativo de las variables “dinero” y “cultura” de los padres sobre el desempeño de los hijos en matemáticas. Los coeficientes Beta provienen de regresiones MCO. Capital SEI

cultural

Finlandia 0,11 0,10*** Dinamarca 0,17*** 0,11*** Suecia 0,19*** 0,21*** Bélgica 0,19*** 0,16*** Francia 0,21*** 0,13*** Alemania 0,23*** 0,15*** R. Unido 0,23*** 0,19*** Países Bajos 0,24*** 0,13*** Irlanda 0,25*** 0,13*** España 0,27*** 0,09*** EE.UU. 0,27*** 0,19*** ____________________________________________________ Fuente: PISA 2003. Las regresiones incluyen controles por el sexo el estatus de inmigración, la educación de la madre y la madre soltera. La notación de la significatividad estadística es la misma de la Tabla 4.

Los resultados, aunque algo ambiguos, apuntan claramente en la dirección anticipada. El los Betas del “capital cultural” de los países nórdicos son uniformemente bajos –pero ése es también el caso de Bélgica. De hecho, la Beta de la cultura finlandesa ni siquiera es estadísticamente significativa –único país en el estudio PISA en que ocurre tal cosa. Deberíamos mencionar que Bélgica (junto con Francia), presumen en el seno de la Unión Europea de tener el nivel de asistencia infantil más cercano al de los países escandinavos. Con la sorprendente excepción de Suecia, también observamos que el estatus socioeconómico desempeña un papel inusualmente pequeño. En otras palabras, estos datos, también son llamativos, pero no se puede decir mucho más..

Los datos PISA permiten incluso otra medición indirecta de los efectos de la atención infantil, ya que el informe incluye información sobre si los niños tomaron parte en la educación preescolar. Para la mayoría de los países dicha participación está asociada con

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una mejora importante en los resultados de exámenes de matemáticas (en Dinamarca, una mejora de 40 puntos —o 10%—)46. Además reduce la importancia explicativa del SEI y los “libros” y también las consecuencias adversas de ser niño inmigrante o de tener una madre con bajo nivel educativo.

Desde la perspectiva del análisis coste-beneficio, prácticamente cualquier ganancia no trivial en los resultados del niño justificaría esta política si, como sucede en Dinamarca, la asistencia preescolar se financia prácticamente a sí misma, debido a los salarios de las mujeres a lo largo de su vida. Cualquier aprendizaje positivo o efecto sobre la conducta que se obtenga será gratis, por así decir. En dicho contexto, el ejercicio de evaluación necesita examinar únicamente los efectos marginales del aprendizaje de cualquier mejora en la calidad (por ejemplo las ratios profesor-alumno o el contenido pedagógico) del sistema, o de cualquier ayuda a niños necesitados (como los descendientes de inmigrantes).

En términos políticos, una cuestión central es la opción entre objetivos selectivos y prestación universal. Si nuestro objetivo principal es nivelar el terreno de juego, abordar el tema de forma selectiva podría parecer la alternativa más rentable. Está sólidamente demostrado que los beneficios de invertir en niños de edad temprana son especialmente grandes para los menos privilegiados. La elección a favor o en contra de una política selectiva depende, en primer lugar, del valor que demos a la igualdad en su sentido más amplio. Ofrecer servicios a los niños menos privilegiados puede reducir el desigual rendimiento de los niños con niveles previos más bajos, como demuestra la experiencia americana, pero, a no ser que los objetivos se definan con gran amplitud, estas políticas no darán necesariamente como resultado una mayor igualdad de oportunidades.

El programa norteamericano Head Start llega tan sólo a un 7% de niños de tres años, aproximadamente la mitad de los que tendrían derecho, por lo que queda muy lejos de alcanzar a toda la población en situación de riesgo (recordemos que la pobreza infantil se cierne sobre el 20% de la población, y la tasa por debajo del resultado mínimo de PISA es del 18%). El 93% restante de cualquier cohorte infantil de niños recibirá modalidades de cuidados que hasta cierto punto reflejan el poder adquisitivo de los padres. La enorme desigualdad en la atención infantil en Estados Unidos está bien documentada (BLAU, 2001).

En líneas generales, la dificultad principal de una política selectiva es cómo asegurar que realmente llega a los necesitados. En este punto puede resultar interesante comparar el sistema norteamericano con el británico llamado Sure Start. Mientras que el primero se dirige a las familias con problemas, el último se dirige a las comunidades calificadas de “alto riesgo”. Ninguno de estos sistemas puede asegurar que se aborde adecuadamente el problema: identificar a familias con problemas resulta fácil tan sólo en caso de que los problemas sean visibles, y en el caso del sistema Sure Start no está nada claro que todos los necesitados vivan en comunidades de alto riesgo. El verdadero problema para diseñar un sistema efectivo dirigido a problemas específicos está en los múltiples mecanismos

46 Sin embargo, la escolarización pre-escolar no tiene efecto estadísticamente significativo en el Reino Unido ni en EE.UU., quizás porque la atención a los niños en estos países es de calidad muy desigual, o debido a efectos de selección motivados por el hecho de que la participación en programas de calidad contiene ya un sesgo en favor de los niños que disponen de mayores recursos.

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que producen resultados desfavorables para los niños. Por ejemplo, mientras que el bajo nivel de ingresos es fácilmente identificable, éste no es evidentemente el caso de las prácticas de crianza de los padres.

La elección depende , en segundo lugar, de nuestro compromiso con el empleo de las madres. Si el objetivo consiste en eliminar el efecto regresivo de los impuestos sobre la oferta de mano de obra de las madres, lo lógico sería enfocar la política de asistencia infantil hacia un nivel universal de cobertura, aunque escalonando las subvenciones.

Optar por la cobertura universal tiene la gran ventaja de asegurar que todos los niños puedan disfrutar de estándares similares (altos) con independencia de su origen. Y si el sistema ayuda a mezclar a niños de distintas procedencias, mucho mejor. Aun así, el defecto obvio del modelo universal general de variedad nórdica es que, los niños de familias desfavorecidas pueden necesitar recursos adicionales y más atención. Un ejemplo de este problema es la baja tasa de participación de los niños provenientes de familias inmigrantes. Por todo ello, sería necesario acompañar el enfoque universalista con alguna forma de acción afirmativa —probablemente incentivos especiales para grupos específicos.

Conclusión Durante la última mitad de siglo las inversiones en capital humano se han dirigido casi exclusivamente hacia la educación formal. Sólo recientemente nos hemos percatado de que los cimientos del aprendizaje —así como los principales motivos de las desigualdades— yacen enterrados en la fase preescolar de la infancia y que los colegios suelen estar mal equipados para remediar un mal comienzo. Para la elaboración de las políticas efectivas, el modelo “aprendizaje-engendra-aprendizaje” esta percepción obliga a dar un importante paso hacia adelante, ayudando a identificar las tasas relativas de rentabilidad de las inversiones efectuadas en niños desde la edad más temprana.

Hoy resulta evidente que las inversiones realizadas en la fase preescolar, entre 0-6 años, son las más rentables y que la rentabilidad desciende exponencialmente a partir de entonces. El modelo resulta especialmente adecuado de cara a una política de igualdad de oportunidades ya que los resultados son especialmente elevados para los niños de familias desfavorecidas.

Todo ello obliga a re-evaluar la política de capital humano. Para empezar, el gasto en educación en todos los países desarrollados se dirige, sin excepciones, en dirección contraria a lo que prescribe la perspectiva “aprendizaje-engendra-aprendizaje”. Como muestra la Figura 2, el gasto por estudiante aumenta de manera estable desde preescolar a la enseñanza superior47 . Gastamos de media dos veces más en la enseñanza superior que en la enseñanza preescolar. Es más, el gasto en preescolar está concentrado, en la mayoría de los países, entre las edades 3-6. Excepto los países nórdicos y, a cierta distancia, Bélgica y Francia, la inversión en los niños menores de tres años es claramente marginal.

47 Los datos reflejan la media de la UE-19, pero, sorprendentemente, existe escasa variación entre países en el reparto de los gastos. Los datos sobre gasto en enseñanza superior excluyen la inversión en investigación y desarrollo. Con seguridad, hay necesidades (laboratorios de química, bibliotecas y similar) que inevitablemente requieren un gasto mayor en niveles de educación superior.

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Figura 2. El perfil del gasto educativo en la Unión Europea

Per Student Spending Relative to GDP per Capita -- EU19

0

5

10

15

20

25

30

35

1 2 3 4

1=preprimary 2=primary 3=secondary 4=tertiary(excl.R&D)

Series1

Fuente: Base de Datos sobre Educación de la OCDE. Las cifras se refieren a 2004.

[TABLA: Gasto por estudiante en relación al PIB per Cápita -- UE19 Serie1 1 = Preescolar 2 = Primaria

3 = Secundaria

4 = Enseñanza Superior (exclyendo I & D)]

La preocupación por la igualdad de oportunidades y la futura productividad coinciden en las políticas que tienen como objetivo aumentar la homogeneidad de nuestra reserva de capital humano. La proporción de jóvenes que termina su período formativo con habilidades insuficientes es muy grande en muchos países, ya sea en términos de calificaciones formales o habilidades cognitivas y no cognitivas. Hay motivo de alarma considerando que los requerimientos educativos crecen continuamente. Como las diferencias entre l países no pueden atribuirse a la genética, es evidente que la política y el trabajo de las instituciones adquieren una relevancia crucial.

Partiendo del dictamen que afirma que los mecanismos clave de la adquisición de conocimientos están anclados en una época muy temprana de la infancia y se encuentran principalmente centrados en la familia, el objetivo de este trabajo consiste en identificar qué política puede ayudar a las familias en la tarea de producir capacidades. Una preocupación primordial es la persistencia de fuertes mecanismos sociales hereditarios (no biológicos).

La teoría más generalizada y convencional ha enfatizado el papel de los recursos económicos, especialmente importantes en casos de pobreza. Esto es, sin lugar a dudas, un dato importante en las expectativas de éxito y en la desigualdad de oportunidades vitales. Pero los científicos sociales así como los diseñadores de políticas han prestado

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mucha menos atención a los factores no económicos en la transmisión intergeneracional de la desigualdad.

Aunque la investigación no dispone de hechos que establezcan rotundamente esta teoría, existen más que indicios para afirmar que los mecanismos no económicos pueden tener tanta importancia, al menos, que los ingresos. Hasta cierto punto, ambos coinciden: las madres adolescentes y los padres con bajo poder educativo tienen también mayor probabilidad de tener ingresos bajos. Pero, casi con certeza, estamos tratando dos dimensiones bastante distintas, y esto implica que una estrategia basada exclusivamente en la redistribución de los ingresos probablemente no tenga éxito por sí sola.

En cambio, la evidencia sugiere una política sustentada en dos pilares que puede resultar atractiva tanto desde el punto de vista coste-eficacia como porque puede contribuir a un comienzo más igualitario para todos los niños.

En pocas palabras, esta estrategia se condensa en una política temprana de atención infantil. La necesidad de una redistribución de los ingresos en favor de las familias con hijos es evidente y no requiere añadir ningún comentario más, salvo apuntar el hecho de que las necesidades de redistribución de rentas serían mucho menores si las madres tuvieran un empleo.

Hay múltiples razones que explican especialmente la baja la tasa de actividad de las mujeres con menor nivel educativo, por lo que no les queda otro camino para acceder a servicios asequibles de atención para sus hijos. Sin embargo, si se acompañan de un adecuado derecho a la baja por maternidad y de una fiscalidad neutral para los ingresos de las esposas, aquella política podría producir mejoras de empleo no triviales. Y estos resultados pueden generar una doble ventaja, al ayudar a reducir la pobreza y —si la asistencia infantil es de alta calidad—, puede tener también efectos positivos en el estímulo del niño. Incluso suponiendo que la asistencia infantil de alta calidad produzca pocos efectos sobre los resultados del niño, todavía resultaría potencialmente eficiente en términos de coste, en el sentido de que el mayor empleo femenino, junto a carreras más largas de ingresos a lo largo de la vida de las mujeres, elevarían la base tributaria. Incluso si tuviéramos que admitir que el “capital cultural” de la familia es crucial, parece difícil concebir que exista una política que corrija las diferencias en la calidad de la actuación de los padres y su dedicación. He tratado de sintetizar lo que se conoce sobre el efecto de la crianza durante la temprana infancia. En este aspecto, destacan dos factores. En primer lugar, el cuidado por parte de alguien “externo” al niño durante su primer año de vida puede resultar perjudicial para su desarrollo posterior. En segundo lugar, si el cuidado externo es de alta calidad, sus consecuencias sobre el resultado de los niños en la escuela son claramente positivas, especialmente para los niños menos privilegiados. Es más, los efectos positivos persisten más allá del colegio, durante la edad adulta.

Tendencias actuales sobre la inversión de los padres en sus hijos señalan hacia crecientes asimetrías sociales. Los padres con alto nivel educativo dedican más tiempo y esfuerzo a sus hijos y la distancia entre unos y otros es cada vez mayor. Las diferencia en la crianza se deben , en primer lugar, a las diferencias de dedicación de los padres que, a su vez, tienen que ver con la posición relativa de negociación de las esposas. La política que aumenta el poder de negociación de las madres, a través de transferencias de ingresos y/o

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apoyando su empleo, contribuye por eso a disminuir las diferencias sociales en la inversión en los niños.

Para decirlo todo, la política que combina la baja remunerada por maternidad durante el primer año de vida del niño con una atención externa asequible y de alta calidad debería ofrecer dividendos importantes en lo relativo a homogeneizar la preparación escolar de los niños. El principal problema de esta política tiene que ver con su diseño. Como sabemos que los retornos son excepcionalmente elevados para los niños menos privilegiados, un simple cálculo del coste-beneficio sugeriría la conveniencia de una la política selectiva. Así pues, ¿qué razones recomiendan adoptar un modelo universalista?

En primer lugar, hay que tener en cuenta la función dual implícita de la asistencia infantil: apoyar el empleo de las madres y la socialización de los niños. En lugar de dejar que prevalezca la estructura de costes, la política danesa de establecer la co-participación en el pago —considerable, aunque no prohibitiva—, haciéndola disminuir linealmente a medida que mejoran los ingresos familiares resulta claramente eficaz (cobertura completa) y equitativa. Puede incurrir en costes inútiles para la parte más elevada de la tabla de distribución de los ingresos, pero los diseñadores de la política danesa lo consideran aceptable porque esto garantiza la inclusión social global en un mismo sistema comprensivo, que disfruta, a su vez, de un buen apoyo electoral.

También entra en juego otro tema sobre la igualdad. Si damos por buenas las bondades de la externalización positiva del cuidado de los hijos, parece más que razonable pensar en la conveniencia de universalizar estas prestaciones, más que plantearlas como una forma de política redistributiva de unos padres hacia otros.

Esto nos lleva a un segundo argumento estándar en favor de la universalización, y es que el apoyo global de los ciudadanos a la política se considera esencial para una financiación adecuada. Una tercera consideración importante emerge de los elevados costes de gestión y de las dificultades para identificar las necesidades. Fijar como objetivo a las familias con bajos ingresos puede resultar relativamente sencillo de administrar, pero debemos recordar que el déficit en el aprendizaje también está muy relacionado con la “cultura” de la familia, y esta es una dimensión prácticamente imposible de identificar por ninguna burocracia pública.

Al final del día, y optar o no por un sistema selectivo dependerá mucho de nuestras aspiraciones en lo referente a la homogenización de las capacidades. Si nuestro objetivo se limita a “hacer que avancen las personas de la cola” (que es como se podría describir la política americana) seguramente será más recomendable la política selectiva l que si buscamos un objetivo más general, como minimizar el impacto general de las desigualdades (no biológicas) en lo que respecta a las oportunidades de los niños.

El defecto evidente de una prestación universal es que no resulta verdaderamente efectiva para mejorar la posición de “las personas dela cola”. Los niños realmente muy desfavorecidos requerirán seguramente un esfuerzo adicional, y esto sugiere que los diseños universales quizás deban combinarse con alguna forma de “acción afirmativa”.

Una ultima prescripción política básica es que los mismos instrumentos que mejoran las oportunidades vitales de los niños resultan también cruciales para promover la fecundidad. Lo que engarza tan claramente los dos objetivos es la manera en que la

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asistencia infantil de calidad y las políticas relacionadas con ella contribuyen también a resolver los dilemas que emanan de la revolución en el papel social de la mujer.

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LA EDUCACIÓN EN AMÉRICA LATINA: LOGROS, IMPASSES Y ALTERNATIVAS POLÍTICAS.

Simon Schwartzman

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La educación en América Latina: logros, impasses y alternativas políticas.

Simon Schwartzman En la última década, América Latina ha progresado en la expansión del acceso a la educación básica, pero se enfrenta a grandes dificultades para resolver los problemas de desigualdad de resultados, asociada a la desigualdad social, y para mejorar la calidad de su educación en todos los niveles. En este texto presentamos el cuadro general de la educación básica (enseñanzas primaria y secundaria, o media) y las principales alternativas de políticas para el sector, a partir de una visión panorámica de la experiencia reciente de Brasil.

Educación primaria La situación de la educación primaria está muy bien presentada en un documento reciente de las Naciones Unidas, que hace balance de los resultados de la región en relación a las metas del milenio (UN Millennium Project. 2005). La meta global consiste en que, “para el año 2015, los niños y niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria”. Por educación primaria se entiende el nivel 1 de la Clasificación Internacional Normalizada de UNESCO (CINE): usualmente obligatorio, con una duración de 4 a 5 años, y destinado a “proporcionar a los alumnos una sólida educación básica en lectura, escritura y aritmética, junto con conocimientos elementales en otras asignaturas como historia, geografía, ciencias naturales, ciencias sociales, arte y música.” Según el documento de las Naciones Unidas:

“A pesar de la amplia tendencia a considerar que la educación primaria universal es un objetivo ya alcanzado en América Latina y el Caribe, aún existen importantes desafíos en relación con el cumplimiento del derecho universal a una educación primaria de calidad. Está documentada la existencia, por una parte, de importantes fallos de calidad y, por otra, de grandes retrasos, estrechamente vinculados a las desigualdades sociales, que influyen en gran medida sobre las probabilidades que tienen los niños y niñas de concluir la educación primaria. De ahí que garantizar su conclusión con carácter universal requiera identificar a los sectores de la población más desfavorecidos en este ámbito y diseñar políticas de equidad consecuentes. Ello supone un compromiso social que permita la adopción de medidas en el ámbito local y una mejor identificación de los excluidos, para diseñar programas que respondan a sus circunstancias particulares.”

Existe una clara tensión entre los dos objetivos diagnosticados por el documento de las Naciones Unidas: la mejora de la calidad y la equidad. Aunque no existan datos sistemáticos, hay un consenso general en toda la región de que la educación primaria era mejor en el pasado, cuando solo tenían acceso a las escuelas los hijos de las clases medias y altas, y los maestros o maestras provenían de las capas más educadas de la sociedad. Hoy, en casi todos los países la práctica totalidad de los niños entre 8 y 11 años de edad van a alguna escuela y los problemas de equidad de acceso son aislados. Con excepción

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de algunos países con una gran proporción de población indígena —como Bolivia, Guatemala y Perú—, no solo se consiguió la paridad de género, sino que las niñas presentan una tasa de terminación de la educación primaria que supera a la de los niños, fenómeno que ocurre de manera aún más clara en la enseñanza media y, también progresivamente, en la educación superior. El retraso de los varones en la educación no tiene que ver con prejuicios sociales o discriminación, como puede ocurrir en sociedades que limitan el acceso de las mujeres a la educación, sino a problemas específicos de la cultura de la juventud, que habría que estudiar para entender mejor. Existen también diferencias de acceso relacionadas con el origen étnico de las personas, que en algunos países pueden estar asociadas al uso de lenguas originarias en concurrencia con el castellano, y en todos los casos, están relacionadas también con la residencia en áreas rurales, adonde no siempre llegan los servicios públicos, incluidas las escuelas.

Sin embargo, los grandes problemas de inequidad ya no se dan en el acceso a la escuela, sino dentro de ella, en la repetición, el abandono y las deficiencias en el aprendizaje. Brasil tiene una tasa de repetición de las más altas del mundo, concentrada en el primer año de la educación básica. La justificación tradicional es que el estudiante que no aprende debe repetir curso, para que vuelva a estudiar las mismas cosas. De hecho, el efecto de la medida es aislar a los estudiantes que tienen mayores dificultades, con el resultado de que, a la larga, estos estudiantes abandonan la escuela sin terminar la educación básica, de 8 o 9 años. La repetición es algo que solo aparentemente se resuelve con facilidad mediante medidas administrativas. En la década de 1990 varios Estados brasileños introdujeron diferentes políticas de promoción automática, a veces con sistemas de “ciclos” escolares de varios años, con evaluaciones exclusivamente al final del periodo. El resultado fue una reducción importante en las tasas de repetición, pero los problemas de aprendizaje y abandono escolar no se vieron alterados. Según la CEPAL, el 37% de los adolescentes latinoamericanos (entre 15 a 19 años) abandonan la escuela antes de completar el ciclo escolar secundario o medio (CEPAL 2002). Existe una relación muy fuerte entre el abandono escolar y el origen social de los estudiantes, como puede observarse en los datos de Brasil. Hay importantes diferencias en relación al momento en que los niños empiezan a estudiar: una participación casi total entre los 8 y los 12 años de edad, y un proceso de deserción a partir de los 13 años que afecta sobre todo a los estudiantes de renta familiar más baja.

En los últimos años, varios países de América Latina han introducido sistemas de evaluación del aprendizaje en las escuelas. Estas evaluaciones muestran que los niveles de aprendizaje son en general muy bajos y, además, fuertemente correlacionados con los niveles socioeconómicos y educativos de las familias de los estudiantes (Ferrer 2006; Ravela 2002). De hecho, un gran número de jóvenes llega al final de la educación primaria en situación de analfabetismo funcional, o sea, son incapaces de leer con fluidez y de redactar un pequeño texto. En la medida en que estos sistemas de evaluación eleven la presión sobre las escuelas para mejorar sus puntuaciones, existe el riesgo de que aumente el desfase entre alumnos de mejor y peor desempeño (Soares 2006). Una excepción importante es Cuba, que presenta en todas las evaluaciones niveles de aprendizaje muy superiores a los de los demás países de la región, y mucha mayor equidad de resultados (Carnoy, Gove and Marshall 2007). Comprender los determinantes de estos buenos resultados en Cuba es muy importante para discutir las políticas practicables en orden a mejorar la educación en la región, que se discuten más adelante.

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Figura 1 – Brasil, estudiantes en la escuela, por edad y quintiles de renta familiar, 200548

Enseñanza media Después de los primeros 4 o 5 años, las clases pasan a ser dadas por maestros especializados, uno para cada disciplina —matemáticas, lenguas, historia, geografía, etc.— . Este ciclo, que cubre típicamente desde los 11 hasta los 17 años de edad, se divide a veces en dos (correspondiente a los niveles 2º y 3º de la clasificación UNESCO), ya sea como ciclo superior de la educación fundamental, ya como enseñanza media inferior. En general los temas relativos a la enseñanza media no reciben la misma atención que se concede a la enseñanza primaria o a la educación superior. Además del problema del abandono escolar —que suele ocurrir precisamente en este nível—, existen serios problemas de contenido que los países no han logrado afrontar.

En términos generales, la enseñanza media está organizada según el modelo de los cursos propedéuticos de preparación para el ingreso a la Universidad. Esta concepción tenia más sentido en el pasado, cuando eran pocos lo que acudían a este tipo de enseñanza, y todavía menos los que continuaban hasta la enseñanza superior. En la medida en que se amplía la enseñanza media, aproximándose de la universalización, este modelo experimenta problemas crecientes. Muchos estudiantes piensan —y también sus maestros— que los cursos se dan de forma ritual y burocrática, haciendo un fuerte énfasis en la memorización, con tareas y puntuaciones que los estudiantes deben cumplir y

48 Datos de la encuesta de hogares de 2005, del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (PNAD). Tabulación propia.

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alcanzar para obtener sus diplomas y eventualmente poder acceder a la enseñanza superior. Este es sin duda un problema pedagógico que hace que la educación —en lugar de ser un proceso vivo y creativo, como debería ser— se convierta en un ritual burocrático y sin interés (Schiefelbein and Zuñiga 2001). Pero hay también problemas más estructurales, que tienen que ver tanto con la falta de motivación y formación previa de los estudiantes para este tipo de educación cuanto con la mala formación de los maestros. La carrera de maestro, que fue en el pasado prestigiosa, es hoy una segunda o tercera opción para personas que no logran ingresar en las profesiones tradicionales o en las nuevas carreras académicas de las universidades.

Para garantizar la calidad de los cursos de nivel medio varios países han introducido exámenes de conclusión, como el Examen Nacional de la Educación Media en Brasil, el Sistema de Medición de la Calidad Educativa en Chile, y los bachilleratos o Exámenes de Estado en Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Colombia, y otros. Junto a claros beneficios, este tipo de evaluación general puede tener el efecto negativo de reforzar el predominio del modelo de enseñanza media académica y propedéutica para todo el conjunto, reduciendo el espacio para métodos y modelos alternativos.

Como alternativa, varios países de América Latina —entre ellos Chile y Perú—, han desarrollado amplios sistemas de formación profesional o han intentado incluir la formación profesional en el interior de los sistemas de educación regulares —como fue el caso de Brasil en el pasado—. Es una política que aparentemente tiene sentido, porque la mayoría de los jóvenes que ingresan en la educación media no van a continuar sus estudios en el nivel superior y necesitan calificaciones que permitan acceder al mercado de trabajo. Las experiencias de formación profesional dan buenos resultados cuando existe una fuerte conexión entre la escuela y las empresas o el sector de actividades para el que se están preparando los estudiantes. Por otra parte, los sistemas masivos de formación no han dado buenos resultados en general y corren el riesgo de transformarse en una especie de “escuela para pobres,” que es contemplada con prejuicio por la población, ya que no garantiza una buena inserción en el mercado de trabajo, como se suponía (Gallart 2000; Nata 2003; Schwartzman and Christophe 2005).

Propuestas de políticas: el caso de Brasil Existe un consenso razonable sobre el diagnóstico de los problemas de la educación en América Latina, pero mucha controversia en relación a las políticas necesarias para corregirlos. El caso de las diferentes políticas aplicadas en Brasil por el gobierno de Luís Ignacio Lula da Silva desde enero de 2003 es una buena ilustración. El gobierno Lula fue elegido con un fuerte apoyo de los partidos de izquierda y de los sindicatos, entre los que se encontraban los sindicatos de maestros. Sus principales iniciativas en el área de la educación durante el primer mandato —hasta fines de 2006— fueron el programa de alfabetización, la educación de jóvenes y adultos y el programa “bolsa-escuela”, transformado después en “bolsa-familia”.

El tema de la alfabetización tiene una fuerte atractivo moral en América Latina y está asociado al nombre de Paulo Freire, cuyas ideas han alcanzado gran penetración entre los educadores. Elaborada en los años 60 —y publicada después en portugués, castellano, inglés y otras lenguas—, la propuesta central de Freire es que el aprendizaje de la lectura

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se produce cuando el estudiante tiene interés en el contenido de lo que lee; que la educación tiene que estar asociada a la concienciación política, y que el proceso educativo debe formar parte de un proceso más amplio de revolución política y social (Belle 2000; Freire 1971). Las ideas de Freire fueron adoptadas por sectores de la Iglesia Católica que trataban de organizar a las poblaciones más pobres del país (las “Comunidades Eclesiales de Base”). Curiosamente, la primera tentativa de aplicar el método de Freire a gran escala fue hecha por el gobierno militar brasileño, a través del Movimiento Brasileño de Alfabetización (MOBRAL) —creado en 1973—, que trató de movilizar a la sociedad en una gran campaña por la alfabetización. Una de las ideas centrales de MOBRAL era que la educación debería hacerse a través de la asociación entre entidades de la sociedad civil y el gobierno, no en las instituciones educativas formales —y despojando, por supuesto, a la propuesta de los contenidos revolucionarios de Freire o la izquierda católica (Corrêa, 1979; Dias, 1974; Jannuzzi, 1979; Unesco, 1975).

Figure 2 - Brasil, analfabetismo por edades, 200549

No disponemos de una evaluación clara y precisa de este movimiento, que dejó de existir a finales de la década de los setenta, pero fue retomado en parte, a escala reducida, durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, con la denominación de “Comunidade Solidária”, y que resurgió con plenitud en el gobierno Lula. La adopción de la alfabetización de adultos como gran prioridad actual para la educación en Brasil fue anacrónica y estaba basada en presupuestos pedagógicos equivocados. El anacronismo consiste en que —tras la universalización del acceso a la educación ocurrido en los años 90— el analfabetismo absoluto entre jóvenes ya había desaparecido prácticamente. Las tasas de analfabetismo son bastante altas entre la población más

49 Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (PNAD/IBGE), 2005. Tabulación propia.

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mayor, pero esta situación no se puede resolver con pequeños cursos dados por organizaciones de la sociedad civil. Con el tiempo, las tasas de analfabetismo en Brasil se están reduciendo de forma natural. Los problemas de analfabetismo funcional —o sea, de personas escolarizadas que leen y escriben mal— es mucho más serio, pero no hay manera de tratarlo al margen del sistema escolar.

Por otra parte, la educación de jóvenes y adultos corresponde a un problema real y creciente: consiste en el esfuerzo necesario para traer de vuelta al sistema educativo al gran número de jóvenes que ha abandonado la escuela sin completar los 8 o 9 años de educación básica y que experimentan una gran dificultad para ingresar en el mercado de trabajo. El problema estriba en que estos jóvenes son los que no han logrado completar los cursos convencionales. Por lo general, esa es la razón de que experimenten dificultades serias de aprendizaje, que no se logra compensar con programas educativos hechos por organizaciones de la sociedad civil, sin capacitación específica ni recursos adecuados. Existen muchas iniciativas en Brasil que tratan de hacer frente a esta situación. Muchas escuelas regulares tienen hoy programas específicos para la educación de jóvenes y adultos que parecen estar logrando resultados importantes, aunque no existan datos sistemáticos para comprobarlo.

El programa “bolsa-escuela” —integrado más tarde en un programa más amplio de “bolsa-familia”— forma parte do lo que se ha denominado conditional cash transfer programs, que ha tenido un importante apoyo de organizaciones internacionales como la UNESCO y el Banco Mundial, cuyos técnicos lo consideran representativo de una nueva y más avanzada generación de programas sociales (Rawlings et alia, 2004). Se supone que los chicos no van a la escuela porque tienen que trabajar y que un subsidio monetario a la familias, asociado a un control efectivo de cumplimiento del compromiso de enviar los niños a la escuela, podría reducir de forma significativa el problema de la falta de asistencia a la escuela. De hecho, la premisa no es cierta: excepto en situaciones especiales, en la edades más tempranas la contribución de los niños a la renta familiar es marginal y las familias tienen interés en mantener a sus hijos en las escuelas, con o sin incentivos. Además, en un programa administrado a escala nacional resulta extremamente difícil controlar si los chicos están yendo realmente a la escuela o no, y todavía más difícil es comprobar si están aprendiendo. Este tipo de programas puede justificarse como política de rentas, pero no como política educativa (Aguiar and Araújo 2002; Reimers, Silva and Trevino 2006; Sadoulet 2005; Schwartzman 2005).

Lo que explica la persistencia de estos programa no es su valor educativo, sino su importancia política. A través de los programas de alfabetización y de educación de jóvenes y adultos fue posible financiar un gran número de organizaciones no-gubernamentales que son una base importante de apoyo para el gobierno. Los analistas políticos coinciden en que la distribución de becas a cerca de 8 millones de familias fue el factor principal para la importante victoria de Luís Ignacio Lula da Silva en las elecciones presidenciales de 2006.

En la formación del nuevo Gobierno, en 2007, se planteó la cuestión de si el Ministerio de Educación seguiría bajo el control político del Partido de los Trabajadores o adoptaría

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el carácter de un Ministerio técnico50. La opción adoptada fue darle un carácter menos partidista y desde entonces ha habido un cambio significativo en las políticas educativas del gobierno. El programa bolsa-familia sigue existiendo, aunque desde el primer momento estuvo fuera del Ministerio de Educación. El Ministerio de Educación anunció un nuevo Plan de Desarrollo de la Educación, con énfasis central en la educación básica. Con el nuevo plan habrá una evaluación del aprendizaje de los niños en las escuelas a los 8 años de edad para identificar y corregir los problemas del analfabetismo funcional; se ha implantado un “índice de desarrollo educativo” para todas las municipalidades, con la idea de dar apoyo especial a las comunidades más necesitadas y de crear incentivos para obtener buenos resultados; existe además otra serie de programas que incluyen la informatización de las escuelas —con la generalización del uso de ordenadores— y la formación masiva de maestros mediante un sistema centralizado de educación a distancia. También se ha anunciado un cambio en el enfoque del programa bolsa-familia, que incluirá al grupo de 15 a 17 años de edad —que es el grupo de mayor riesgo—. La otra innovación importante ha sido la aprobación de un Fondo Nacional de la Educación Básica, que promete un aumento significativo de la contribución del gobierno federal a la educación básica —de la que son responsables los Estados y los municipios.

No hay seguridad de que estos proyectos y programas vayan a ser implementados adecuadamente, dada la debilidad institucional del Ministerio de Educación y las usuales incertidumbres políticas, pero el hecho de que el gobierno federal haya cambiado sus prioridades y puesto énfasis en los problemas de la educación básica resulta bastante significativo y ha encontrado un gran respaldo en la opinión pública y entre los especialistas.

Otros aspectos del plan de desarrollo de la educación son más cuestionables, como las inversiones masivas en las tecnologías de información para las escuelas. El gobierno brasileño parece estar decido a comprar millones de computadoras para los estudiantes, que están siendo ofrecidos con la perspectiva de un gran negocio por Intel y el Media Labs del Massachussetts Institute for Technology. La idea de que es posible superar los graves problemas de formación de maestros, de pedagogías equivocadas y de mala gestión de las escuelas, poniendo a los estudiantes en contacto directo con el mundo del conocimiento a través de los ordenadores no se sostiene, como demuestran los estudios empíricos que se han hecho sobre la adopción de tecnologías de información en las escuelas. Buenas escuelas con profesores capacitados pueden beneficiarse mucho de los recursos de las nuevas tecnologías; escuelas que funcionan mal, no saben hacerlo (Castro 1998; Cuban, Kirkpatrick and Peck 2001; Selfe 1988; Wenglinsky 1998). La mayoría de las propuestas para la educación superior son también dudosas, pero es un tema que va mas allá de este texto (Castro and Schwartzman 2005).

Alternativas para el futuro Los problemas de la educación en América Latina han de resolverse dentro de las escuelas —en las aulas— o no se resolverán. El sector público tiene un papel

50 La ex-candidata al gobierno de São Paulo, Marta Suplicy, se propuso como Ministra de Educación, como paso para su futura candidatura a la Presidencia en 2010, pero fue finalmente Ministra del Turismo.

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fundamental: proporcionar recursos, establecer estándares y procedimientos de avaluación y crear un marco regulatório apropiado para el buen funcionamiento de las escuelas. Para predisponer a los gobiernos a hacer esto, en lugar de otras cosas, es importante que la opinión pública esté informada de lo que pasa en la educación y de su importancia. Una experiencia importante en Brasil —que ha tenido influencia en el cambio de las políticas educativas del gobierno federal—, fue la aparición de un movimiento de movilización nacional denominado “Todos por la Educación” que reúne a educadores, empresarios, medios de opinión y autoridades educativas a distintos niveles.51

Las cuestiones centrales dentro de las escuelas son los contenidos del aprendizaje, los métodos de enseñanza y la formación y motivación de los maestros. En el pasado, los contenidos eran fijados de forma tradicional —de acuerdo con las preferencias de educadores y especialistas— y los procedimientos formales de enseñanza garantizaban que lo que los estudiantes aprendían era, en buena medida, lo que deseaban las escuelas y los maestros. Este parece ser todavía el sistema vigente en países asiáticos como Japón y Corea, y en países del antiguo bloque socialista, como Hungría —y también de Cuba—, que producen resultados bastante altos en las evaluaciones comparativas internacionales.

El lado opresivo y autoritario de esta tradición; el cuestionamiento de los contenidos tradicionales; el ingreso masivo en el sistema educativo de alumnos de familias sin educación previa, junto al reclutamiento de maestros que no han pasado por la educación tradicional, todo esto hizo aparecer un gran movimiento —primero en Europa; después en Estados Unidos, y más tarde en toda América Latina—, en favor de propuestas para una educación más abierta, con mayor participación de los alumnos y con contenidos descubiertos y construidos en el propio proceso educativo. Este movimiento se inspira en las ideas pedagógicas conocidas desde finales del siglo XIX bajo la denominación de “escuela nueva”, a partir de los trabajos de autores como Ovidio Decroly, María Montessori, Celestine Freinet, Eduard Claparede, las Hermanas Agazzi, y Wilhem Dilthey —este último en Estados Unidos.

Los beneficios de esta nueva educación pueden ser muy importantes, siempre que los estudiantes tengan capacidad de aprender y los maestros hayan sido bien educados y tengan capacidad para conducir el proceso abierto y creativo de creación y desarrollo de conocimientos. En América Latina, sin embargo, estas ideas se transformaron en una fuerte ideología anti-establishment, vagamente inspirada en autores como Vygotzky, Piaget, Pierre Bourdieu y Michael Foucault, que encontraron gran aceptación en las facultades de educación y pedagogía, así como entre maestros y funcionarios de los ministerios y secretarias de educación. El resultado fue la pérdida de referencias, una gran incertidumbre en cuanto a los métodos y contenidos de lo que los estudiantes deberían aprender y, posiblemente, un aumento de las diferencias de resultados entre los estudiantes de familias más ricas y más educadas y los de origen social más pobre, además de una reducción general de la calidad de los programas. En lo que se refiere a la educación inicial esta ideología se presenta en términos de una teoría “constructivista” del conocimiento que tiene como consecuencia el rechazo de las metodologías de base

51 Para conocer las actividades de este movimiento puede visitarse la página de Internet: http://www.todospelaeducacao.org.br/TodospelaEducacao/

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fónica de alfabetización infantil, cuya superioridad sobre otros métodos supuestamente más creativos y libres está claramente demostrada (Oliveira 2002).

El problema de los maestros está asociado a la pérdida histórica de prestigio que han sufrido en todos los países, como consecuencia de la expansión de la educación superior y de las profesiones liberales. Esto se pone de manifiesto, en parte, en los sueldos relativamente bajos, en comparación con las profesiones de nivel superior de más prestigio. En muchos casos, sin embargo — como sucedeo en las grandes Secretarias estatales de educación de Brasil—, la remuneración de los maestros no es baja, y existen importantes beneficios adicionales —como la estabilidad, la jubilación temprana con sueldo íntegro, las vacaciones prolongadas, etc.—. Esto no ha producido, sin embargo, diferencias significativas en los resultados del aprendizaje de los alumnos, ni una actitud menos militante de los maestros en contra del establishment. Ni tampoco ha hecho cambiar la noción de que los problemas de mala calidad de la educación son responsabilidad de los gobiernos, del sistema capitalista, o de quien sea, excepto de ellos mismos. Los movimientos sindicales de los maestros son posiblemente el principal freno a las reformas que necesita la educación en América Latina, aunque quizás sea posible, en algunos casos, transformar esta fuerza de oposición en una importante energía constructiva (Vaillant 2004).

La otra cuestión que afecta a la calidad es la organización de los sistemas de educación pública y la autonomía de las escuelas. En los sistemas tradicionales las escuelas pertenecen al gobierno; maestros y directores son empleados públicos; los contenidos y la metodología de las clases son definidos por las Secretarías o el Ministerio de Educación, que también controla rígidamente el uso de los recursos y el movimiento de personal. En casi todos los países de América Latina la universalización del acceso a la educación se llevó a cabo junto con un proceso de descentralización, por el que la responsabilidad pasó de los gobiernos centrales a los de las provincias y municipalidades. En general, estas administraciones locales siguen controlando los aspectos administrativos y financieros de las escuelas, pero no realizan el control de calidad de los resultados, en parte porque les falta competencia, pero también por el predominio de ideologías pedagógicas flexibles y abiertas que rechazan los controles externos. Esta combinación de centralización burocrática y descentralización y pérdida de estándares y referencias de resultados resulta extremamente dañina y se vuelve todavía mas grave cuando la distribución de recursos y el nombramiento y distribución de maestros y directores se hace por criterios político-partidarios.

La introducción de sistemas nacionales de evaluación, ya mencionados, es un esfuerzo para recuperar los estándares de referencia, pero el uso de estos resultados para la mejora de la calidad de las escuelas depende de que su director tenga autonomía para hacer los cambios necesarios — cambiando a los maestros, por ejemplo, o modificando las prioridades en el uso de su presupuesto—. Existen muchas experiencias y propuestas para aumentar la autoridad de los directores de las escuelas y su responsabilidad sobre los resultados académicos, que incluyen desde la firma de contratos de gestión entre directores de escuela y Secretarías de gobierno hasta formas más radicales de descentralización, como charter schools y vouchers, y el aumento de la participación del sector privado en la provisión de la educación pública.

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Finalmente, existe la cuestión de la financiación de la educación. Los datos disponibles muestran que los países latinoamericanos gastan, en promedio, cerca del 5% del producto bruto en educación, de los cuales el 1% proviene del sector privado. En comparación, el promedio de los países de la OECD es 6%, aunque en términos absolutos es mucho menos. Seria necesario mucho más para mejorar los sueldos de los maestros, escolarizar a todos los chicos a tiempo completo — ya que hoy en la mayoría de los países las escuelas funcionan con 2 o 3 turnos diarios, y los estudiantes no asisten más que a 3 o 4 horas de clase— y equipar las escuelas con recursos materiales e instalaciones satisfactorias. Además, con la tendencia a la universalización de la educación preescolar, los programas de educación de jóvenes y adultos y la expansión de la educación superior, el universo de personas a ser atendidas por los sistemas de educación de los países crece cada vez más, reduciendo el gasto disponible por persona.

Algunos países disponen de la posibilidad de aumentar los impuestos para financiar al menos una parte de estos gastos adicionales. Este no es el caso de Brasil, que ya tiene una presión fiscal casi del 40%. También es posible aumentar la contribución privada a la educación, cobrando tasas en las universidades públicas a los estudiantes que puedan pagarlas y estimulando el apoyo material de las comunidades locales a sus escuelas. Pero, incluso sin aumentar los gastos, es posible utilizar mejor los recursos que ya existen y hacer que los nuevos recursos —cuando se dispone de ellos— sean utilizados efectivamente para mejorar el sistema educativo de los países.

Este listado de temas y cuestiones no agota los problemas educativos de la región, pero basta para dar una idea de la complejidad de los mismos. Sea como fuere, la educación en América Latina ha mejorado en algunos aspectos en los últimos años; existen buenas experiencias que se deberían estudiar, y es importante hacer que las políticas educativas se basen cada vez más en investigaciones que tomen en cuenta las experiencias internacionales y los datos disponibles, en lugar de adoptarse siguiendo simplemente la intuición más o menos inteligente de los políticos y las autoridades educativas en cada momento.

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DISEÑO DE PENSIONES. LA REFORMA HACIA UN MODELO DE CONTRIBUCIÓN DEFINIDA

COMPLEMENTADA POR UNA GARANTÍA*

Edward Palmer Universidad de Uppsala y

Agencia Sueca de Seguros Sociales Traducción de Andy Ferguson *Una versión muy simplificada en inglés en: http://assets.aarp.org/rgcenter/econ/2007_16_pension.pdf

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RESUMEN El objetivo de los Estados al establecer fórmulas de Seguridad Social cuyo objetivo es la tercera edad es prevenir las tasas de pobreza en este colectivo. Como puede observarse en la sección primera de este trabajo, incluso en sociedades relativamente prósperas, el citado es un argumento de peso para justificar la intervención del Estado en esta materia. Ahora bien, ¿en qué forma debe hacerse?

Una posibilidad es que el Estado garantice una cobertura mínima y que sean entidades privadas quienes se ocupen de completarla en función de las decisiones del usuario. Como alternativa, podría exigirse la contratación de un plan cuya prima estuviese en función de la renta disponible, y diseñado éste de forma que, por sí solo, pudiese cubrir las necesidades cuando hubiera lugar. El Estado, por su parte, debería arbitrar fórmulas para no dejar desprotegidos a los ciudadanos de escasas o nulas prestaciones mediante rentas extraordinarias (top-up)52 .

El concepto de “garantía” constituye la primera sección de este trabajo. La segunda sección versa sobre el por qué los gobiernos, en sus recientes reformas del sistema de pensiones, vienen optando por planes de contribución definida (DC).

El presente estudio se inicia explicando la necesidad de que los gobiernos articulen fórmulas de cobertura para la tercera edad. Por una parte, aunque el sentido común dicta que los ciudadanos, durante su vida laboral, se preocupen por adoptar mecanismos de protección para asegurarse un futuro digno cuando su edad no los haga aptos para el trabajo, una parte sustancial del la población (los llamados free riders) no contratará seguros privados convencida de que el Estado, de alguna forma, garantizará su subsistencia.

Otro segmento de la población, por su parte, sencillamente no dispondrá durante su vida laboral de los suficientes ingresos como para invertir en su futuro. Este último grupo es más numeroso en los países en desarrollo. Como se verá en las estadísticas que acompañan el presente trabajo, buena parte de la población latinoamericana encaja en este sector.

Sin dejar los países en vías de desarrollo, hay que añadir que, al contrario que ocurre con la microbanca, los microseguros no son una propuesta factible en tanto en cuanto precisan de un número muy elevado de participantes para alcanzar una mínima eficiencia. Como consecuencia, no parece probable la aparición de seguros privados para dar cobertura a este segmento de la población económicamente más desfavorecido. Además, el interés de sus potenciales usuarios por contratar coberturas que les aseguren una vejez digna es muy limitado dado que su casi único interés es, precisamente, la subsistencia diaria.

Como consecuencia de lo anterior, si los gobiernos establecieran la obligatoriedad de contratar seguros de vejez, sólo una fracción de la población activa accedería a ello. Por poner un ejemplo, según los datos de que se dispone, en un país como Chile el 40% de la 52 En España, este tipo de prensiones se denominan de diversas formas según sus peculiaridades como pueden ser “rentas mínimas de inserción”, “pensiones no contributivas” etc. (N. del T.).

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población quedaría excluida de esta obligación y un 30% adicional tendría una cobertura insuficiente.

En esa tesitura, todos estos individuos dependerían para su subsistencia durante la tercera edad de los recursos del Estado o de la ayuda de la familia. Además, si el Estado estableciese la obligación para los empleadores de abonar algún tipo de seguro de vejez, quedarían excluidos tanto el sector “informal” como los trabajadores autónomos que, por ejemplo, son mayoría en el sector agrario.

A tenor de lo expuesto, sólo el Estado está capacitado para garantizar un bienestar mínimo a la población de más edad. Incluso aunque se estableciesen fórmulas de contratación obligatoria de seguros, una parte de la población necesariamente debería ser cubierta por los poderes públicos mediante pensiones de garantía cuyo único requisito para su percepción sería la edad, necesariamente elevada. En el caso de las mujeres, además, la mayor longevidad de éstas –casi cinco años por término medio sobre los hombres– haría necesario, asimismo, que la edad mínima para le percepción de estas rentas fuese más elevada. Sólo con estos requisitos el sistema sería viable.

El presente estudio ofrece dos alternativas en la articulación de estas prestaciones. Por una parte, una especie de “tarifa plana” mediante la cual todos los ciudadanos, alcanzada la edad necesaria, serían perceptores de la misma cantidad, con una posible disminución en la misma en los casos en los que en un mismo hogar, varias personas fuesen acreedoras a este subsidio. Estas pensiones, en su caso, podrían ser suplementadas mediante seguros privados. Incluso podría determinarse algún tipo de plan en función de las rentas administrado por el Estado.

La segunda propuesta consistiría en que el Estado se limitara a proporcionar un suplemento (top-up) a otras prestaciones hasta alcanzar una determinada cuantía, aunque sin perder de vista que, necesariamente, una fracción de la población debería ser perceptora íntegra de pensiones públicas, por las razones expuestas anteriormente y que también, en este caso, debería atenderse a una disminución en las cuantías caso de haber varios beneficiarios en el mismo hogar. Una contrapartida de esta propuesta es la necesidad de una comprobación exhaustiva de la carencia de recursos.

Este trabajo también aborda el papel de la familia en el sustento de sus mayores (padres ancianos que viven con sus hijos), pero en estos casos, una vez comprobada la carencia o no de recursos de la unidad familiar, asimismo deberían articularse ayudas de carácter individual.

Por otro lado, el presente estudio analiza la cuantía de las prestaciones desde dos perspectivas. Por un lado, la propia capacidad del Estado y, por otro, la forma en que éste colabora con el bienestar de sus ciudadanos mediante ayudas indirectas como puede ser la sanidad, la asistencia doméstica para los más discapacitados etc. En cualquier caso, todo individuo que tenga unas percepciones por debajo de los límites de la pobreza nacional debería ser perceptor de algún tipo de ayuda.

La segunda parte del trabajo se inicia con la presentación de las pensiones en función de la renta. Se analiza con detalle el principal de ellos existente en la actualidad: los planes de contribución definida no financiera –o nocional–, llamados por sus siglas en inglés NDC. La exhaustividad del estudio de esta modalidad responde a que su reciente

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adopción por parte de algunos países puede hacer que aún no sean suficientemente conocidos por el lector. Además, se incluye un apéndice en el que se detalla la forma en que Suecia ha diseñado su estructura de planes de pensiones tras la reforma y que combina todos los elementos estudiados en el presente trabajo: planes obligatorios NDC y FDC, suplementados por una garantía top-up.

Los planes NDC suponen una atractiva alternativa a la panoplia de planes de prestación definida “de reparto” (pay-as-you-go) que, por otra parte, siguen siendo mayoría en los distintos Estados.

En todo caso, la mayor revolución en la reforma de planes de pensiones viene dada por el establecimiento, especialmente en los países de América Latina y los ex pertenecientes a la órbita soviética de Europa central y del Este, de planes de cuentas financieras individuales obligatorias o FDC.

Este ensayo continúa con la comparación entre los NDC y los FDC y analiza sus diferencias de diversa índole y concluye explicando por qué, finalmente, los DC se han ido imponiendo en las dos últimas décadas.

Básicamente, un plan NDC presenta similitudes con los FDC. Tal y como ocurre con los planes de cuentas financieras individuales, hablamos de una tarifa fija de contribución en función de la renta. Como en el caso de los FDC, las NDC disponen de una “tasa de retorno” (posibilidad de rescate de las cantidades aportadas) y, a partir de una determinada edad, los participantes pueden reclamar una anualidad basada en lo aportado hasta el momento y en la esperanza de vida en el momento de la jubilación.

En principio, la idea es que las cantidades que se perciben tras la jubilación sean similares a las que se tenían durante la vida laboral. En la práctica, y en los países en que se ha decidido optar por el sistema NDC y a fin de no crear agravios con los suscriptores del método antiguo, las actualizaciones anuales se hacen teniendo en cuenta el IPC y, en algunos casos, los salarios reales. En Suecia, por ejemplo, la actualización anual recoge tanto el aumento del IPC como los incrementos del salario per cápita en términos reales.

Una necesidad de la NDC para poder mantener una tasa fija de contribución a los largo del tiempo es que debería haber algún tipo de equilibrio a largo plazo entre las responsabilidades del sistema –trabajadores y pensionistas– y los activos con que cuenta el sistema para asegurar la capacidad futura de cumplir con sus compromisos. En Suecia esto se consigue mediante un mecanismo que aminora las responsabilidades cuando se estima que éstas no alcanzarán el nivel de los activos. Más adelante, en este trabajo, se detalla este mecanismo. Obviamente, la mencionada constituye la principal diferencia entre un plan NDC y un FDC, en tanto en cuanto estos últimos están financiados y el valor asegurado es correspondido por activos monetarios invertidos en una cartera de mercado financiero.

La otra diferencia principal estriba en el cálculo de la “tasa de retorno”. Mientras en los FDC esta cantidad se vincula a las ganancias en carteras de inversión –descontados los costes administrativos–, en las NDC, como se indicaba antes, la tasa de retorno se establece en función del salario per cápita.

Tanto para los casos de la NDC como la FDC, la Administración de un país puede decidir colocar los fondos en cuentas privadas para financiar lo que se denomina “objetivos

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sociales esenciales”, como por ejemplo las pensiones que cobran las madres o padres en caso de nacimiento de hijos. Asimismo, otros períodos de falta de ingresos, como las bajas por enfermedad, incapacidad o desempleo, pueden ser asimismo cubiertos a través de contribuciones a cuentas individuales tanto en la modalidad NDC como FDC.

En la modalidad NDC tales contribuciones deberían ser financiadas y deberían obtener una tasa de retorno (financiera) que al menos, no sea inferior a la tasa de retorno de las cuentas NDC otorgadas. A largo plazo esto no debería ser difícil puesto que, en general, la tasa de retorno financiera tendrá, como mínimo, las magnitudes de la tasa de crecimiento económico. En este sentido, es especialmente importante el diseño de políticas destinadas a las bajas por discapacidad, ya que las transferencias de fondos para los colectivos afectados necesariamente repercutirán en aquellos que combinen discapacidad y edad avanzada. Por lo general, deberá ser preciso elaborar normas que determinen las prestaciones adecuadas en casos de vejez, cuidado de hijos y discapacitados.

Las NDC y las FDC ofrecen ventajas sobre las modalidades tradicionales de planes de prestación definida. En primer lugar, eliminan el concepto de edad de la pensión. Los trabajadores pueden retirarse en cualquier momento, una vez alcanzada una edad mínima para reclamar la prestación. Puesto que ambos tipos de planes son actuariales, debe tenerse la prudencia de fijar esa edad como razonablemente elevada puesto que de lo contrario la percepción no evitaría la escasez de recursos económicos de los pensionistas. Esa edad adecuada dependerá de las condiciones económicas generales del país. Además, las NDC y FDC establecen un vínculo directo entre contribuciones y prestaciones, y no incluyen desincentivos para aquellos trabajadores que deseen alargar su permanencia en el mercado de trabajo. En la práctica, sin embargo, será preciso establecer unas pautas especialmente indicadas para las personas de salarios más bajos, que bien pueden ser una fracción muy relevante de la población activa. Por esta razón, se insiste, la edad mínima de jubilación razonablemente alta evitará situaciones de desprotección en personas de edad más avanzada.

En tercer lugar, NDC y FDC permiten una jubilación completamente flexible. En principio, cualquier cuenta NDC o FDC puede convertirse en una anualidad, la cual a su vez puede combinarse en la forma que se desee con rentas del trabajo. Estas rentas, a su vez, también serían gravadas por contribuciones a cuentas individuales lo que permitiría, más adelante, calcular de nuevo las anualidades tomando en consideración la totalidad de las contribuciones. En principio, incluso, cabría la posibilidad de abandonar y reincorporarse al mercado de trabajo y seguir contribuyendo a esas cuentas. Las únicas limitaciones a estas prácticas vendrían dadas por motivos administrativos.

En cuarto lugar, el formato DC (siglas en inglés de “contribución definida”) elimina los impedimentos que muchos planes de prestación definida imponen sobre la movilidad laboral. En DC, es el trabajador el que en cada momento fija su nivel de compromiso. Esto no ocurre con los planes de prestación definida (DB, según sus siglas en inglés). En estos, se tiende a definir las prestaciones en función de los años de contribución con relación a un período de prestación completo, en ocasiones basado en los mejores años “x” del período “y” o de los últimos “z” años de los ingresos previos a la jubilación. Además, suele ser difícil calcular con precisión las cuantía exacta de un compromiso hasta que el trabajador alcanza su edad de jubilación. Por tanto, los planes DC son

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neutrales con respecto a las variaciones de la situación laboral. El trabajador puede cambiar de empleadores, profesión, sector productivo o incluso de país, sin que ello suponga una potencial pérdida sobre sus derechos adquiridos de cara a la pensión.

En quinto lugar, tanto los planes NDC como FDC, en comparación con los de prestación definida, equilibran directamente los posibles desarrollos demográficos o económicos, lo cual los hace atractivos. Los planes FDC tienen mejor rendimiento en este sentido ya que el efecto de una fuerza laboral decreciente no tiene por qué reflejarse en el valor de los compromisos.

Aunque en una economía cerrada, la disminución del número total de trabajadores en activo a buen seguro afectaría incluso a la tasa de retorno del mercado financiero doméstico, los FDC deben y pueden invertir fuera del país lo cual, mientras la demanda de capital sea fuerte, ayudará a aislar las pensiones de los cambios demográficos nacionales. El argumento para combinar NDC y FDC es la interactividad entre un sistema en el que la tasa de retorno depende únicamente de la economía local (NDC) y otro que refleja los resultados de la economía mundial (FDC).

Por último, los argumentos a favor de los FDC frente a los NDC es que los primeros pueden proporcionar ahorros financieros para un país durante la fase hacia la madurez, lo que, en consecuencia, promueve un crecimiento económico y una tasa de retorno más elevada. Esto además puede provocar una trayectoria de crecimiento mayor en el tiempo pero a expensas del consumo de los trabajadores actuales. Que esto sea, o no, deseable depende, entre otras cosas, del crecimiento del PIB. En un marco de crecimiento real elevado, renunciar a una parte del consumo presente puede no ser importante, al menos si se articularan mecanismos de reparto de la riqueza que incluyan como beneficiarios a aquellos que se encuentren en los márgenes de lo admisible. Además, puede argumentarse que los planes de cuentas financieras producen un efecto colateral beneficioso que es la contribución a un crecimiento económico general.

En definitiva, el presente trabajo aporta argumentos a favor de un compromiso mínimo de las Administraciones con una garantía de tasa fija, sin embargo, los países que lo han llevado a la práctica desde mediados de los años noventa, lo que han hecho ha sido obligar a planes FDC o NDC, donde el FDC está administrado de manera privada y se suplementa con una garantía adicional (top-up) que proporciona el Estado.

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Introducción El motivo que impulsa al Estado a proveer de mecanismos de seguridad social es la prevención de las situaciones de pobreza en la tercera edad. Por distintas razones que se analizarán, incluso en las sociedades más prósperas, el bienestar de un porcentaje elevado de la población depende de esta intervención del Estado en la provisión de seguros de vejez. Lógicamente, la única pregunta que cabe es en qué forma el Estado debe articular estos mecanismos.

El presente trabaja analiza el diseño de esta obligación estatal de proporcionar unos ingresos mínimos y un seguro de vejez para la ciudadanía en función de las rentas.

La pauta dominante en la reforma de los planes de pensiones obligatorios en función de las rentas está orientada a la contribución definida (DC) –tanto contribución definida financiera como no financiera (nocional)–. En este contexto, la tendencia general es a proporcionar garantías adicionales (top-up) al plan DC y que supongan la prestación íntegra para personas que no disponen de otros recursos. Este estudio examina el porqué de esta orientación e intenta identificar los aspectos de mayor relevancia para las economías, tanto las más desarrolladas como las que aún no alcanzan este nivel, con un mayor nivel de detalle a lo referente a América Latina.

El presente trabajo se divide en tres partes: el porqué de la necesidad de la pensión, con un análisis de la garantía mínima y un enfoque específico al caso de Latinoamérica; el nivel de prestaciones en función de las rentas y el por qué los países se están orientando hacia planes DC. Para finalizar se incluyen unos comentarios generales sobre el asunto.

Seguridad en la vejez. El compromiso del Estado El concepto de “seguro” se basa en que con la suma de fondos se reduce la necesidad de que todos los individuos ahorren a fin de prever los costes de una contingencia dada y poder subvenirla. En el caso de seguros de vejez, esta contingencia no es otra que la incapacidad de trabajar, llegada una determinada edad. Si los ciudadanos, individualmente, se limitaran a ahorrar por su cuenta, la inmensa mayoría se vería incapacitada de hacerlo en suficiente grado, con las consecuencias indeseadas que ello depara. Es por ello que se ha estimado conveniente que este ahorro se produzca de forma colectiva a través de un plan se seguros cuyo objetivo sean los resultados individuales.

En el caso de los seguros de vejez, este ahorro colectivo permite mantener a los individuos más longevos gracias a las aportaciones de aquellos que fallecen antes de alcanzar la edad de esperanza de vida que les habría correspondido.

Los mecanismos para llevar esto a la práctica serían la contratación de forma voluntaria de seguros privados o la obligatoriedad y universalización de los mismos por parte del Estado. A nivel mundial, la opción dominante es la segunda, a fin de garantizar al menos una cobertura mínima estatal, pero frecuentemente también, el propio Estado hace que esta cobertura, más allá de la mínima, sea mayor o menor en función de las rentas.

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La necesidad de una obligación impuesta desde el Estado

El principal motivo por el que el Estado obliga a la existencia de seguros públicos es la existencia de lo que denominamos “polizones” (o free riders). Allí donde el Estado proporciona unos mínimos de subsistencia, habrá una fracción de la población que, sabedora de que en ningún caso se encontrarán absolutamente desprotegidos, no harán nada para proporcionarse con su esfuerzo un sustento para cuando les llegue la edad de no poder trabajar. La obligatoriedad de cotizar a la seguridad social, por lo tanto, protege a aquellos que pagan de aquellos que, pudiendo hacerlo, deciden no invertir en su futuro.

Otra razón que a menudo se cita para justificar la obligación de cotizar es la pura falta de previsión de un sector de la ciudadanía que, cuando toman conciencia precisa de que deben hacer algo para subvenir su futuro, ya es demasiado tarde para hacerlo de manera eficaz y suficiente..

Otro factor tiene que ver con las rentas. Las población cuyos ingresos son más bajos encontrarán difícil –y es comprensible–, ahorrar para el futuro cuando su mayor preocupación es el día de hoy. A este argumento favorable a la obligatoriedad podríamos denominarlo “distributivo”.

Los datos acerca de la pobreza en América Latina (Cuadro 1) muestran que, en el conjunto del subcontinente, al menos un 10% de la población subsiste con menos de un dólar diario, lo que a todas luces les imposibilita participar en un plan contributivo. De hecho, sólo en México y Chile el porcentaje de ciudadanos por debajo del umbral de pobreza es menor al 20%. Otro grupo de países –entre ellos, el más grande de todos, Brasil–, tienen entre un 20 y un 30% de “pobres”. En el resto, entre el 30 y el 65% de la ciudadanía está por debajo del considerado umbral de pobreza. En estos lugares, la familia extensa sigue conformando, en la práctica, una importante red de protección.

Recapitulando: frente al argumento de que un Estado paternalista obligue a la totalidad de la población a la contratación de un mecanismos de protección, ya sea público o privado, nos encontramos con la realidad de los índices de pobreza en muchos países que hacen poco obvia cualquier solución al problema.

En el siguiente epígrafe se analizan los pros y los contras de un seguro privado obligatorio y los argumentos a favor de una provisión pública. Más adelante, analizaremos asimismo la lógica de las pensiones en función de la renta y se abordará, en ese marco, si éstas deben ser de gestión pública o privada.

Institucionalización de una garantía estatal

Para institucionalizar una obligación, el Estado proporcionar algún tipo de seguro u obligar a los ciudadanos a que contraten uno privado. El segundo caso supondría la existencia de un mercado saneado en el que cupieran desde la población rural paupérrima hasta las clases urbanas más acomodadas. Asimismo, el Estado debería estar dotado de los mecanismos para hacer cumplir esa obligación a fin de universalizarla.

Tal posibilidad, no obstante, no estaría exenta de problemas. En primer lugar, puede darse el caso de que el mercado de seguros sea aún incipiente y que sólo sirva para los grandes empleadores y los ciudadanos en mejor situación económica, pero no así para las clases desfavorecidas, que no dispondrían de empresa que les diera cobertura. En segundo lugar, para sacarle partido a la ley de los grandes números –que reduce el costo

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individual del seguro– el colectivo sobre el que se aplique ha de ser suficientemente grande –la ganancia estadística de reunir fondos. Está claro que las compañías microaseguradoras no resultarían rentables.

Tabla 1. Renta Nacional Bruta (GNI) per cápita e índices de pobreza en los países de América Latina GNI per

cápita, 2004 (USD)

Población bajo el umbral de pobreza*

Porcentaje de población que vive con menos de un dólar diario

Año de

medición Año de

medición Porcentaje PorcentajeArgentina 3.720 ...... ...... 3,3% 2001 Bolivia 960 62,7% 1999 14,4% 1999 Brasil 3.090 22,0% 1998 8,2% 2001 Chile 4.910 17,0% 1998 < 2% 2000 Colombia 2.000 64,0% 1999 8,2% 1999 Costa Rica 4.670 22,0% 1992 2,0% 2000 República Dominicana

2.080 28,6% 1998 < 2% 1998

Ecuador 2.180 35,0% 1994 17,7% 1998 El Salvador 2.350 48,3% 1992 31,1% 2000 Guatemala 2.130 56,2% 2000 16,0% 2000 Haití 390 65,0% 1995 67,0% 2001 Honduras 1.030 53,0% 1993 20,7% 1999 México 6.770 10,1% 1988 9,9% 2000 Nicaragua 790 47,9% 1998 45,1% 2001 Panamá 4.450 37,3% 1997 7,2% 2000 Paraguay 1.170 21,8% 1997 16,4% 2002 Perú 2.360 49,0% 1997 18,1% 2000 Uruguay 3.950 ....... ....... < 2% 2000 Venezuela 4.020 31,3% 1989 9,9% 2000 América Latina y Caribe

3.600 ..... ….. 9,7% …..

*El umbral de pobreza se determina mediante el estándar nacional de cada país y los parámetros elegidos para su medición pueden variar de un país a otro. Fuente: World Development Report, 2006. Banco Mundial. Cuadros A1 y A2.

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En tercer lugar, incluso en el caso de existir grandes empresas aseguradoras, que podrían dar servicio y cobertura a todas las clases sociales, la protección que proporcionaría podría ser escasa dado el riesgo de falta de cumplimiento individual e impagos o tardanza en la contratación del seguro. Como se ha comentado, existen quienes deben preocuparse por el sustento cotidiano y están imposibilitados de pensar en su futuro y quienes, aun pudiendo hacerlo, no son conscientes de la necesidad de estos productos hasta que no es demasiado tarde.

En cuarto lugar, para hacer un seguimiento suficientemente exhaustivo del nivel de adherencia a estas obligaciones, la Administración precisaría de un archivo anual de todos los abonos efectuados a fin de perseguir a quienes no cumplieran con los mismos. Y, como es obvio, para las clases más desfavorecidas esto supondría impuestos o multas a las que no podrían hacer frente. La solución a esto es subvencionar los pagos de los más pobres, lo que conllevaría, en la práctica, financiar un umbral de subsidio de tasa fija mediante los impuestos generales, lo cual es administrativamente bastante menos complicado, ya que los ingresos provienen de la recaudación fiscal ordinaria y los pagos se efectuarían únicamente una vez alcanzada una cierta edad del beneficiario.

En ningún país del mundo se ha puesto en marcha la obligatoriedad de contratación de un seguro privado, no obstante, en Chile existen planes individuales de cuentas financieras administradas de forma privada. Conviene señalar que en este país, en el que la obligatoriedad de contratar planes privados en función de las rentas existe desde 1982, un tercio de la población aún no tiene cobertura y, de los dos tercios restantes, aproximadamente la mitad no acumulará los derechos suficientes como para percibir más allá del mínimo garantizado por el Estado. Como se vio en el Cuadro 1, Chile es de los países cuya economía está más saneada de toda América Latina, y sin embargo el nivel de cobertura voluntaria aún es muy bajo.

En definitiva, un plan de garantías administrado por empresas privadas, estará muy lejos de ser universal de no mediar la intervención del Estado. Por razones diversas, la cuestión es que los más desfavorecidos carecerían de cobertura. En algunos países, esta circunstancia adversa alcanzaría a más del 50% de la población (véase Cuadro 1). Y abundando en el tema, incluso aquellos que perciban ingresos durante su vejez de esta fuente, no tendrán los suficientes para vivir con una cierta dignidad, lo que en última instancia obligaría a la acción de la Administración53 . Esto, lógicamente, explica el por qué los gobiernos son más partidarios de financiar los mínimos mediante impuestos a fin de universalizar el derecho a la percepción.

Una pensión mínima estatal financiada mediante impuestos

A tenor de lo expuesto, hay argumentos sobrados que justifican que el Estado proporcione unos ingresos mínimos garantizados que se financien desde la Hacienda

53 Básicamente, esto es lo que hace EEUU para la asistencia sanitaria, la cual, aun no siendo obligatoria, es proporcionada de modo privado a través de empleadores o contratos individuales con seguros médicos privados. Medicare y Medicaid constituyen la cobertura proporcionada por el Estado a individuos que no se encuentran suficientemente cubiertos mediante seguros privados.

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Pública y alcanzar con ello dos objetivos: el obvio de garantizar unos mínimos de subsistencia a la totalidad de población y el segundo de mero ejercicio redistributivo puesto que las rentas más altas –y por lo tanto más gravadas fiscalmente– contribuirían a la calidad de vida de los más desfavorecidos llegada la ancianidad de éstos.

Principalmente en los países en vías de desarrollo, la familia extensa adquiere tintes de seguro familiar y esto ocurre en un porcentaje muy elevado de hogares. En estos países, resulta complicado que el Estado, en tanto en cuanto no mejoren ostensiblemente las cuentas públicas, pueda hacerse cargo de una cobertura universal suficiente que sustituya a la unidad familiar. El objetivo, no obstante, de la Administración debe ser proporcionar ayuda marginal cuando ello sea necesario, como se comentará con más detalle a continuación.

En estos países de economías emergentes, existe una segunda razón, estratégica aunque de carácter transitorio, para arbitrar medidas de protección universal. En los momentos de crecimiento económico, la población va abandonando el núcleo familiar para instalarse en zonas en auge laboral, con la consiguiente fragmentación de las familias. Por lo tanto, una garantía universal puede ser el primer paso de una estrategia de transición de reemplazo del sistema de “pensiones” basado en la ayuda de los parientes54.

Esta garantía universal proporcionada por la Administración puede ser de dos modalidades: una tasa fija o una cantidad “adicional” (top-up). La tasa fija es una forma de subvención a la cual puede optar cualquier ciudadano que alcance una determinada edad. En el caso del top-up, es preciso hacer una valoración previa de los recursos con que cuenta el individuo a fin de tasar sus necesidades reales.

Ambas modalidades suponen una redistribución de recursos en la sociedad en su conjunto, de las rentas más altas a las más bajas, aunque esta redistribución, lógicamente, es de mayor calado cuando previamente se ha comprobado la escasez de recursos del beneficiario.

Existen varios niveles de comprobación de la carencia de recursos. El más “liberal” consiste en evaluar simplemente la percepción de otras pensiones obligatorias –públicas o privadas– y comprobar con detalle la carencia de recursos de quienes tras recibir esas garantías, siguen precisando de ayudas adicionales, que corresponderían a los servicios sociales. En el polo opuesto, la garantía podría consistir en la única intervención de esos servicios sociales en caso de insuficiencia de recursos. Esta posibilidad resulta a todas luces más complicada y onerosa dada la presumible mayor cantidad de potenciales beneficiarios.

Por lo tanto, cuando se evalúa la carencia de recursos individuales en países de economías emergentes, parece razonable, no sólo tener en cuenta los ingresos del individuo como tal, sino los del conjunto de la familia extensa puesto que cualquier recurso proporcionado al individuo de edad avanzada, obviamente, será compartido por

54 Una propuesta de normativa consiste en limitar el compromiso del gobierno a una garantía

universal, dejando la cobertura restante para ser proporcionada mediante iniciativas privadas voluntarias. Australia es ejemplo de país que hizo esto mismo hasta que, en 1992, obligó a una cobertura desde el empleador.

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el conjunto de la familia. No obstante, si la modalidad de subvención es la top up, puede ser suficiente estimar los únicos ingresos de la persona de edad avanzada (o su cónyuge) y no los de toda la familia. Simultáneamente, los servicios sociales, en ese caso, deberían estar atentos a las necesidades globales de la familia extensa. De esta forma, se consigue reducir el número de solicitantes de prestaciones al mejorar las condiciones de las familias en su conjunto, incluidas aquellas con miembros de edad avanzada. A la vez, además, se van estableciendo las condiciones generales de mejora previendo una situación de mayor opulencia en la que los mayores tiendan a formar hogares independientes.

¿Cuáles deberían ser los límites de esta garantía? Con la asistencia social, como último recurso, el nivel mínimo garantizado puede establecerse por debajo del umbral de pobreza estimado. Lógicamente, se harían acreedores de las ayudas de los servicios sociales aquellas personas carentes de más recursos ni individuales ni familiares.

Adicionalmente, es importante coordinar las políticas gubernamentales de asistencia sanitaria y del hogar. Es preciso tener en cuenta hasta qué punto esas asistencias son cubiertas por el sector público y, por lo tanto, no precisan de recursos dinerarios adicionales. Cualquier restricción del gasto público destinado a los mayores debe ser compensado por una mejora en los servicios sanitarios u otros.

Los argumentos proporcionados explican que, en la mayoría de los países en la actualidad, en los que se haya llevado a cabo una reforma del sistema de pensiones, los top up que suplementen los planes de pensiones no alcanzan a cubrir los umbrales estadísticos de pobreza, pero sí se va consolidando la asistencia social para cubrir las posibles carencias.

En ocasiones, los gobiernos no perciben en su adecuada dimensión la necesidad de garantizar unas mínimas percepciones a las personas de edad avanzada. La garantía no debería ser considerada como un subsidio del Estado para el ocio del anciano, sino como un paliativo contra la pobreza en la vejez. Si la edad de percepción de subsidios es lo suficientemente elevada, el Estado puede permitirse una prestación universal decente para los realmente necesitados y a un coste razonable para sus arcas. Una edad baja, por el contrario, general el efecto de aumentar el número de perceptores con subsidios insuficientes.

A las reflexiones anteriores, hay que añadir una que atañe al sexo de los perceptores. Ofrecer un subsidio a una edad temprana provocará en muchos casos que en hogares con dos fuentes de ingresos, los miembros queden fuera del mercado laboral a una edad demasiado temprana, lo cual constituye un problema, en concreto, para las mujeres, a menudo más jóvenes que sus cónyuges –dos años por término medio– pero además más longevas por lo general –de cinco a ocho años–.55 En estos casos, una mujer tendría que vivir una media de diez años al final de su vida con una única fuente de ingresos. Esta 55 Europa, desde luego, cayó en esta trampa en la década de 1970 y lleva luchando desde la década de los 90 para aumentar la edad de salida. Merece mención que, tan tarde como a mediados de 1970, Dinamarca, Alemania, Noruega y Suecia tenían todos una “edad de pensión” de 67 años y que, aunque Alemania y Suecia redujeron estas edades a mediados de 1970, las recientes reformas en estos países han sido orientadas a elevar de nuevo la edad (en Suecia a 67).

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situación aporta un argumento de peso a favor de las pensiones de viudedad y, a la vez, al hecho de fijar una edad mínima razonablemente elevada para la percepción de subsidios.

En otras palabras, el Estado, al proporcionar una garantía de ingresos a partir de una determinada edad, lo que hace es poner en marcha un mecanismo de seguro que los ciudadanos más conscientes contratarían por si mismos si tuvieran los medios y conocimientos suficientes para hacerlo. Dado que la alternativa a la obligatoriedad de contratación de seguros privados requeriría a todas luces un aporte adicional del Estado, parece razonable pensar que es más eficiente que el Estado, directamente proporcione esa garantía de forma universal.

En ambos casos se produce desde la Administración una redistribución de la renta, pero, insistimos, para hacer eficaz ese mecanismo –esto es, reducir ostensiblemente los niveles de pobreza entre las personas mayores–, es fundamental calcular adecuadamente la edad mínima de percepción del seguro, en especial para las mujeres, a fin de poder establecer una percepción per cápita suficientemente elevada.

El seguro obligatorio en función de la renta

Para alcanzar el objetivo de dar cobertura universal, una vez alcanzada determinada edad, el Estado podría fijar la obligación de contratar un seguro privado a toda la población y suplementar este en los casos necesarios, de acuerdo con los distintos mecanismos mencionados anteriormente. El objetivo, pues, sería proporcionar una cobertura adecuada al trabajador medio. Es el camino elegido mayoritariamente por países que están revisando sus modelos de seguridad social en la actualidad.

El hecho de combinar un plan obligatorio en función de las rentas con una pensión o garantía de ingresos en la vejez genera un mayor grado de libertad a la hora de articular mecanismos en políticas de pensiones, ya que las modalidades o espectros posibles, en este caso, son prácticamente ilimitados.

Por lo general, si el plan obligatorio en función de las rentas se basa en la filosofía del reparto (pay-as-you-go), debe ser el gobierno quien administre el plan. Por el contrario, si lo que se pretende es el establecimiento de cuentas financieras de carácter individual, lo habitual es que sean de administración privada. Sin embargo, como indicábamos, las posibilidades son infinitas. En principio, la modalidad de la administración no debería tener que ver con el diseño de los planes. Es posible subcontratar la administración de algunas o todas las funciones del sistema de “reparto” o, en el caso contrario, permitir que sea el Estado quien se encargue de la gestión de algunas de las funciones del plan obligatorio de cuentas financieras individuales.

Hay un aspecto que se precisa abordar respecto a la cuantía de la pensión media en el plan basado en las rentas. Si la prestación esperada, basada ésta en contribuciones “normales” vinculadas a la renta, no es suficientemente elevada, se produce un desincentivo para pagar, especialmente entre aquellos que tiene la opción de elegir y tienen motivo para ubicarse en los umbrales de renta establecidos. Esto, lógicamente, es otro argumento claro a favor del establecimiento de una edad avanzada para ser beneficiario de una prestación. A mayor edad mínima para la prestación, mayor facilidad de establecer unas percepciones suficientes que recaigan sobre quienes debieran.

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Hay un asunto más general relativo al cumplimiento de una obligación. Si el plan obligatorio en función de las rentas se basa en aportaciones que realizan los empleadores como contribución hacia sus empleados –en lugar de una contribución del empleado por sí mismo–56, el control del cumplimiento es más fácil de imponer, lo que fortalece a todas luces la cobertura de los empelados, aunque estos, hay que decirlo, no conforman sino una parte de la fuerza laboral total de un país.

Lo que suele proponerse para atraer a los trabajadores autónomos al sector formal –si bien de manera imperfecta– es exigirles registrarse ante las autoridades fiscales para poder ejercer su profesión. No obstante, la falta de rigor en el cumplimiento de os mecanismos por parte de pequeños agricultores, artesanos y otros profesionales, no debe ser óbice para su puesta en marcha con el objetivo, además, de que a medio plazo la totalidad de los trabajadores “informales” estén integrados en la economía “formal”. Incidiendo en lo mismo, debe existir una normativa que señale cuál es la vía “normal” para acceder a un seguro de vejez.

Por último, merece la pena destacar que la tendencia de las reformas que se están poniendo e marcha en la mayoría d elos países ha sido la de combinar planes obligatorios, en función de las rentas, con la que hemos llamado “garantía adicional” o top-up, es decir, que la garantía es únicamente establecida en función de la renta, aunque mediante este mecanismo, por sí solo, el individuo no alcance el nivel mínimo de renta para superar el umbral de pobreza y sea preciso suplementar sus ingresos. En estos casos, serían los servicios sociales quienes, mediante una comprobación previa de la efectiva falta de recursos, se encargarían de subvenir las situaciones de necesidad.

En resumen

Los argumentos a favor de la intervención del Estado en la provisión de seguros de vejez son sólidos. Las modalidades de esta intervención van desde una garantía mínima estatal hasta el establecimiento de un plan obligatorio en función de las rentas, suplementado, en su caso y como ha sido asimismo razonado, por la Administración.

Los gobiernos, no obstante, suelen dar un paso más mediante el establecimiento de la obligatoriedad de planes de pensiones gestionados de forma pública o privada. En la práctica, los planes con cierta vocación redistributiva suelen ser administrados por el Estado, mientras que los planes financieros individuales suelen corresponder al sector privado, aunque cualquiera de las dos modalidades admite todas las combinaciones.

El epígrafe siguiente analiza la tendencia mundial a establecer sistemas de pensiones en función de la renta.

3. Planes de pensiones en función de las rentas: la tendencia hacia la DC Comenzamos el presente apartado estableciendo un marco para las pensiones en función de la renta. A continuación, se realiza una exposición más amplia de los planes NDC, que

56 Existe la opinión generalizada entre los profesionales en economía que las contribuciones del empleador son trasladadas al empleado en la forma de salarios efectivos (take home pay) más bajos.

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emergieron en el panorama de las pensiones en Europa en la década de los noventa del siglo pasado y se han convertido, en los últimos diez años, en una alternativa a las múltiples modalidades de planes de pensiones en función de la renta que, por lo demás, son actualmente todavía dominantes.

A nivel mundial, el mayor auge en la reforma de las pensiones ha sido, no obstante, hacia la obligatoriedad de establecer planes de cuentas financieras, particularmente en los países emergentes de la Europa central del Este y en América Latina.

A continuación se analizan las diferencias entre la NDC y los planes de cuentas financieras para concluir con una explicación del por qué los segundos han dominado en las reformas de las dos últimas décadas.

Los planes de pensiones en función de la renta

Los planes de pensiones nacionales pueden analizarse de acuerdo con dos criterios: los de contribución definida (DC) frente a la prestación definida (DB) y la financiera (F) contrapuesta a la no financiera (N). de aquí parten los conceptos de contribución definida financiera (FDC, según sus siglas en inglés); prestación definida financiera (FDB); prestación definida no financiera (NDB) y prestación no financiera o nocional (NDC)57.

Estos conceptos han sido desarrollados por Góra y Palmer (2004) con un nivel de detalle que excede las características del presente trabajo.

NDB y NDC son planes sin financiación, con la excepción de una posible financiación demográfica –o de amortiguación, buffer funding–, en el sentido de que sus activos consisten íntegramente en reclamaciones a contribuyentes y a contribuciones futuras.

Por el contrario, FDC y FDB son planes totalmente financiados. En un plan financiero las responsabilidades son asumidas por activos financieros. En este marco, los planes de financiación parcial son considerados como no financieros58 .

En los planes de contribución definida, las contribuciones a cuenta son determinadas en términos de una tasa fija de contribución en función de la renta. En los planes de prestación definida, la tasa de contribución se ajusta al nivel necesario para financiar compromisos financieros fijos siguiendo alguna forma de subsidio.

Los planes no financieros suelen ser administrados por el sector público y los financieros por el privado, si bien, como ya se ha mencionado anteriormente, hay elementos de ambas modalidades que pueden ser gestionados tanto pública como privadamente.

NDB es la modalidad de planes de reparto que se desarrolló en la mayor parte de los países durante el siglo XX. La NDC es relativamente nueva y sus primeras aplicaciones tuvieron lugar en Italia, Polonia, Letonia y Suecia, a partir de mediados de la década de 57 Antes de que Suecia legislase NDC, en 1994, se pensaba de manera generalizada que era imposible tal construcción. 58 Merece atención que la palabra financiado, que suele interpretarse como “totalmente financiado”, es imprecisa ya que muchos planes financiados sólo lo son parcialmente, mientras que algunos planes “no financiados” tienen, de hecho, grandes fondos (ejemplos de esto último provienen de Canadá y de Suecia).

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los noventa59. Palmer (2006) explica formalmente las características de la NDC y Holzmann y Palmer (2006) abundan en el mismo tema. Este novedoso tema se analiza con más detalle en el siguiente epígrafe.

NDC y FDC: similitudes y diferencias

A la hora de abordar el concepto de NDC, quizá lo más útil sea compararla con los planes de contribución definida financiera o FDC. Tanto en los NDC como en los FDC, el ciudadano abona una cuota proporcional a sus rentas durante la fase de acumulación y recibe una anualidad al llegar la jubilación. En ambos casos, sus contribuciones son anotadas en sus cuentas. En los planes FDC el dinero es invertido de manera más o menos inmediata en el mercado financiero, y es el beneficiario quien en algunos casos incluso toma las decisiones de cartera, aunque en otros, es la compañía de seguros elegida quien determina este tipo de decisiones.

En la modalidad NDC las aportaciones se dedican a pagar a los pensionistas contemporáneos. Sin embargo, si las contribuciones son mayores que las actuales necesidades, el excedente se invierte, como ocurre cuando hay puntas de demografía en el mercado laboral. Los rendimientos financieros de un plan NDC deberían generar, al menos, la tasa de retorno de cuentas nocionales acreditadas.

Tanto en NDC como en FDC, la cuota que se aporta es, en principio, fija, opero existe una importante diferencia entre ambas modalidades. En la FDC es posible elevar o disminuir la tasa de contribución, lo que ocasiona un efecto directo de los flujos financieros a las cuentas individuales. En la NDC, si la Administración decide elevar la tasa de contribución se genera un excedente que de otra manera debería haberse obtenido en el mercado financiero para abonar las prestaciones de aquellos contribuyentes cuyas tasas han sido incrementadas.

En principio, esta característica de los NDC podría aplicarse a los FDC, netamente financieros. Por otro lado, disminuir las cuotas en la modalidad NDC provoca una falta de fondos para cubrir los compromisos existentes. Dado que los valores de cuenta son conocidos, es fácil calcular el valor de los compromisos carentes de fondos y financiarlos a través de impuestos. Desde la perspectiva de los participantes, esto se puede ver como una ventaja de la NDC sobre el resto de las modalidades de planes DB, aunque los gobiernos deben realizar operaciones alambicadas con sus compromisos sin llegar a compensar a los participantes.

Otro elemento común a NDC y a FDC es la existencia de una edad mínima para que el participante pueda reclamar su anualidad. El valor da ésta se basa en el saldo de cuenta del aportante y en la esperanza de vida correspondiente a la ciudadanía de esa edad en el momento de la jubilación (LE, en sus siglas en inglés). La anualidad –en lo sucesivo

59 El apéndice a este ensayo describe el sistema sueco con bastante detalle. Para estudios por país, el lector es referido a: Italia (Franco 2002, Franco y Sartor 2006; Gronchi y Nistico 2006),; Letonia (Palmer, Stabina, Svensson y Vanovska 2006); Polonia (Chlòn, Gora y Rutkowski 1999; Chlòn-Dominiczak y Gòra 2006) y Suecia (Palmer 2000; Könberg, Plamer y Sundén 2006), los cuales incluyen todos referencias a publicaciones adicionales. Otros países NDC incluyen la República Kirguisa y Rusia.

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llamada A– puede incluir una tasa de retorno. En el caso FDC, esta tasa de retorno s de tipo financiero, ya sea por inversiones de cartera individuales o, como es más común, por la cartera de inversiones de la compañía que administra el fondo. En la NDC, como se verá más adelante, se trata de una tasa de retorno interna.

A = saldo de capital al jubilarse/LE al jubilarse

Tanto la NDC como la FDC asumen los costes derivados de un aumento de la esperanza de vida a través del factor LE; no obstante en ambos casos existe un riesgo para la aseguradora que es preciso asumir derivado de una mayor longevidad.

Si se mantienen los demás factores constantes, a medida que aumenta la esperanza de vida desde la edad de jubilación, los individuos han de trabajar durante más años para tener las mismas prestaciones que sus predecesores60 . Hasta el momento actual, los países que han implementado la NDC han utilizado una esperanza de vida para ambos sexos que supone, dada la mayor longevidad de las mujeres, una importante transferencia de recursos de los hombres hacia este colectivo. Los planes obligatorios FDC también pueden utilizar la esperanza de vida unisex (como ocurre, por ejemplo, en la actualidad en Suecia) y debe ser un factor de cálculo para las anualidades en Europa, según indica la legislación.

Tanto las cuentas NDC como FDC son “ilíquidas”, esto es, el dinero está sólo disponible al alcanzar la jubilación. En los FDC los pagos, en principio, pueden ser cantidades fijas, retiradas por meses o por anualidades. En un plan de tipo obligatorio se puede argumentar que, ya que proporcionan rentas a los largo d toda la vida, las anualidades son preferibles a otras modalidades de abono. Los ND sólo se abonan por anualidades.

En los NDC, si no se modifica el resto de factores, el plan puede permitirse una tasa de retorno económica de

g + l + p + r

Donde g es la tasa de crecimiento del salario real medio; l es la tasa de crecimiento del empleo; p es la tasa de inflación y r es un factor que refleja el cambio potencial en la distribución por edades de trabajadores y pensionistas en función del capital disponible. Tal retorno, pues, puede obtenerse tanto en la fase de acumulación como en la de pago.

La NDC, a fin de mantener una tasa fija de contribución durante un mayor período de tiempo requiere de una equivalencia entre los activos del sistema y las responsabilidades.. En Suecia, con un diseño de NDC más ambicioso y desarrollado, para cada año contable se calcula un balance de activos (A) y uno de responsabilidades (L, de liability), basados en datos actuales del pasado más reciente. Si A > L , no hay equilibrio. Si L > A, las cuentas, tanto de trabajadores como de pensionistas están equilibradas, es decir, reducidas por un factor basado en el índice A/L. Si, de nuevo, los activos sobrepasan las

60 Los cálculos oficiales para el plan NDC sueco muestran que, según proyecciones de la esperanza de vida en el año 2005, las personas nacidas en 1960 tendrían que trabajar unos 14 meses más que personas nacidas en 1940 para con ello recibir la misma prestación anual, siendo los demás factores constantes. Y que personas nacidas en 1970 tendrían que trabajar otros cuatro años. (Agencia de Seguros Sociales Sueca, Swedish Social Insurance Agency 2005).

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responsabilidades, simplemente, hay superávit. En el diseño sueco de NDC no existe pues posibilidad de superávit real cuando A > L, salvo para recuperar o compensar momentos en los que aparecería un hipotético déficit. En cambio, al fondo de amortiguación se le permite acumular fondos no distribuidos61.

En Suecia los índices se basan en g + p desde el argumento de que las prestaciones deben acompañar al incremento de los salarios medios62 . Este valor, normalmente, tenderá a ser positivo ya que el crecimiento de los salarios reales y del IPC suelen ser positivos. Sin embargo, l y r pueden ser negativos. De hecho, de no ser por la potencia de la inmigración, la mayor parte de Europa se arriesga a una disminución de su fuerza laboral y, en el próximo lustro, las tasas de natalidad han venido siendo negativas y no se espera invertir esta tendencia a corto plazo63. En los países desarrollados, la fuerza laboral con cobertura depende de la inmigración en buena medida, mientras que en las economías en vías de desarrollo, la transformación viene del paso de la economía informal a la formal.

Más diferencias entre NDC y FDC

Parece claro que una de las principales diferencias entre estos dos tipos de planes es la tasa de retorno. Si la tasa de retorno en FDC es mayor, tal y como dicta el sentido común (véase, por ejemplo, Lindbeck y Persson, 2003), habrá una pérdida de eficiencia asociada con la NDC. Otra diferencia importante es que la NDC no genera ahorros en pensiones, como hace la FDC. Por otra parte, y como también es sabido, la conversión de un plan de reparto (pay-as-you-go) a un plan financiero genera el inconveniente del doble pago.

Que los planes de pensiones financieros obligatorios generan un ahorro nacional mayor que los no financieros es un asunto empírico, existe abundante literatura al respecto, pero ésta se centra especialmente en el efecto de los sistemas de reparto sobre el ahorro privado, aportando pruebas a favor de dichas posturas. Por el contrario, son pocas las evidencias que muestren los efectos de introducir un plan financiero. Gran parte del

61 Por supuesto, se puede diseñar una norma para la distribución de un excedente en la NDC, aunque no se haya hecho en Suecia, que es el único país NDC en el que se emplea el equilibrio. Suecia comenzó su plan NDC con un gran fondo heredado del anterior régimen PAYG el cual hasta la fecha ha ayudado a amortiguar la necesidad de obtener equilibrio. Merece mención que Letonia, que no hace balances, indexa cuentas durante el periodo de acumulación mediante g+λ+p, y prestaciones mediante p + a(g+λ), donde a<1, que permite no hacer balances ya que se mantendrá que A≥L. Anótese también que hay potenciales diferencias de resultados en función de la cohorte distributiva entre indexar mediante g+p ó g+λ+p (Settergren and Mikula 2006). 62 El valor de cuenta de los trabajadores es indexado mediante g + p. Las anualidades se calculan incluyendo una tasa real de crecimiento de g = 1,6 % y son entonces ajustadas anualmente por la diferencia entre el resultado real de g y 1,6%. Por tanto, si el crecimiento salarial real cubierto per capita es de un 2%, las anualidades se ajustan al alza según 2,0 – 1,6 = 0,4%, así como la indexación de precios, p. Por otra parte, si el crecimiento salarial real cubierto per cápita es sólo del 1,2%, el ajuste es de 1,2 – 1,6 = – 0,4%, que significa una reducción de un 0,4% en la indexación de precios. 63 Las proyecciones para el próximo medio siglo, en la UE, están basadas en una tasa de fertilidad conjunta de un 1,6.

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problema de su estudio estriba en que no hay manera de estudiar el desarrollo de un país con una política y sin ella.

A pesar de esta falta de datos empíricos, los países que implementan reformas FDC suelen argumentar para ello que éstas aumentarán el ahorro nacional. Esta idea suele estar fundamentada en la hipótesis de que los individuos no ahorrarán lo suficiente por su propia cuenta. Y probablemente sea así, debería haber más ahorro con FDC que sin ello.

En términos más generales, el resultado depende del comportamiento compensatorio, no solo de los individuos (menor ahorro privado) y empleadores (menos planes para empleados financiados por el empleador), sino también del Estado. Mientras que los planes financieros tienen, o un efecto neutral sobre el ahorro nacional o un efecto positivo sobre el mismo, los planes no financieros sí pueden tener un efecto negativo; trabajadores o empleadores ahorran menos, pero sin la compensación positiva del plan financiero obligatorio. Evidentemente, incluso el resultado “neutral” puede ser cuestionado ya que la forma de operar de empleados y empleadores no estará fundamentada por lo general en una información perfecta acerca de las consecuencias de los planes públicos obligatorios.

Góra y Palmer (2004) advierten de que si el gobierno establece un plan FDC pero las reglas del mismo son tales que la mayor parte de sus activos son invertidos en deuda pública, en principio, hay poca diferencia con los resultados de un NDC. En primer lugar el ahorro FDC es igualado por el gasto público financiado mediante un préstamo –del fondo de pensiones–, lo cual anula el efecto de ahorro. En segundo lugar, si esto ocurre y la tasa de retorno NDC –en principio el crecimiento del PIB– es menor que el tipo de interés de la deuda pública, en comparación con la NDC, la Administración estará pagando demasiado para financiar un compromiso de pensiones. Esto ocurre porque la tasa de retorno sobre bonos del Estado (el retorno FDC) es mayor que la tasa de crecimiento económico (el retorno NDC), y, por tanto, tal diferencia no refleja una ganancia eficiente sino una pérdida resultante del diseño del sistema.

Aunque la NDC no tiene un efecto positivo directo sobre el ahorro privado, si pudiera tener un efecto indirecto, al establecer un límite claro al compromiso público. En función del aumento de la esperanza de vida, los particulares, grupos de empleadores o grupos de empleados en su nombre, pudieran elegir ahorrar más para con ello jubilarse antes y además con una prestación más elevada que la que permitiría la prestación pública NDC.

Otro argumento favorable a los planes financieros es que su introducción de forma obligatoria lleva a una dinamización del mercado financiero. Esto ha podido comprobarse en el caso concreto de Chile (Holdzmann 1997, Schmidt-Hebbel 1999) pero hay pocos más ejemplos. Se piensa que el conjunto del mercado financiero se desarrolla más rápidamente con la ayuda de un plan financiero obligatorio. Las escasas pruebas existentes parecen apuntar hacia que esta dinamización se produce, en primer lugar en el mercado de obligaciones, seguido de los de bonos corporativos e hipotecarios, además de los bonos del Estado. Conviene recordar, con respecto al mercado de capitales, que inicialmente el volumen de grandes operaciones financieras es muy limitado debido al reducido grupo de traders y a la escasez de operaciones con relación a los volúmenes que maneja un FDC. En consecuencia, si el plan FDC está organizado de tal manera que un pequeño número de fondos invierten todo el dinero del sistema, será arriesgado poseer grandes participaciones de valores, ya que estas tenderán a la falta de liquidez dado el

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reducido volumen de negocio. No obstante es razonable esperar que a largo plazo un plan financiero obligatorio también fomente el desarrollo de este mercado.

Dado que la introducción de un FDC, en la etapa de transición, genera el inconveniente del doble pago, en aquellos países en los que los compromisos previos de reparto son elevados, pudiera resultar más atractivo optar por el establecimiento de NDC como segunda mejor alternativa. Aunque el NDC no tiene el mismo efecto potencial sobre el ahorro nacional y los mercados financieros que el FDC, sí opera de la misma manera sobre el mercado laboral, como se explicará más adelante con detalle.

En principio, tanto los NDC como los FDC manejan la presión de poblaciones activas en disminución, aunque es fácil argumentar que el FDC responde mejor ante esta contingencia. Con una población activa en continua recesión, y dejando constantes el resto de los factores, el NDC mantiene una tasa de contribución fija mediante la deflación de las cuentas de trabajadores y pensionistas por medio de l. Recordemos sin embargo, que la tasa de retorno general en NDC es g + l + p + r, de tal manera que aunque l (crecimiento de la fuerza laboral) fuera negativa, la tasa de retorno general debería ser positiva. Esto es debido a que la tasa de crecimiento de los salarios cubiertos (más o menos equivalente a la productividad), es decir, g, normalmente será positiva y mucho mayor que cualquier efecto negativo que pudiera provenir de la disminución del número de trabajadores –nunca mayor para estos efectos del – 0,5% anual y que, de serlo, resultaría en una disminución de la fuerza laboral en cincuenta años del 30%–. Por otra parte, es esperable que el crecimiento de la productividad en economías desarrolladas supere el 1% en el próximo medio siglo y será mucho mayor en países desarrollados64 .

En líneas más generales, parece una obviedad que los dividendos generados por un plan NDC se ven afectados positiva o negativamente por las variaciones demográficas lógicas (Samuelson, 1958). Por el contrario la naturaleza de los FDC hace que no se vean afectados por la demografía a no ser de forma muy indirecta. En principio, sin embargo, parece aventurado invertir activos FDC únicamente en el país de origen de los mismos, si resulta que el sistema de pensiones no afectado por el plan está basado en la propia economía doméstica. La prudencia aconseja invertir también en el extranjero con objeto de obtener una tasa de retorno financiero internacional.

En las economías en desarrollo, la introducción de un plan obligatorio supone, como se ha comentado en epígrafes anteriores, la sustitución de la familia extensa por el Estado. En estos países se puede optar por FDC o NDC.

Por último, los países que se orientan hacia planes de pensiones obligatorios pueden desear combinar NDC y FDC a fin de diversificar su cartera de pensiones. Esta posibilidad se puso de manifiesto en las reformas que tuvieron lugar en Letonia, Polonia y Suecia65 . La NDC aún es reciente y en Europa, tanto países en transición como otros con economías asentadas ha empezado a estudiar sus ventajas con más detenimiento.

Planes DC y política social 64 El reporte actuarial del gobierno de EEUU, por ejemplo, supone un 1,1% por año. 65 Véanse referencias, más arriba, para consultar textos sobre las reformas en estos países.

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Una característica de los planes DC es que el valor presente de una prestación es el de la cuenta en ese momento y que únicamente, queda determinado mediante las contribuciones del individuo y la tasa de retorno de estas. Dentro del marco del DC puro no existe pues un mecanismo distributivo, aunque algunos de sus rasgos puedan tener efectos redistributivos. En este apartado del documento presentamos los planes DC y su capacidad distributiva; y posteriormente analizaremos cómo las políticas de redistribución pueden utilizar – y en muchos países lo hacen – los planes DC.

En los planes DC, los resultados pueden no obstante diferir entre distintos bloques de edades debido a distintas tasas de retorno durante sus carreras profesionales dentro del sistema. En plan FDC, el resultado, para un bloque de edad dado cualquiera, dependerá del desarrollo del mercado financiero durante su carrera profesional, pero en algunos diseños del sistema, incluso en las decisiones individuales en cuanto a proveedores y cartera conducirán a resultados diferentes. Asimismo, en un plan NDC el resultado dependerá de la variación de los factores económicos que afectan a la tasa de retorno durante la permanencia de cada bloque de edad en el sistema. En oposición a ello, por definición, al FDC, en la NDC todas las cuentas obtienen la misma tasa de retorno en un período contable dado cualquiera.

También existe redistribución dentro del fondo de anualidades más allá de lo que constituye la esencia misma del seguro (de participantes con vidas cortas a participantes longevos). Si, por ejemplo, las clases acomodadas son más longevas, habrá una redistribución en el fondo de seguros desde los más desfavorecidos hacia estos primeros66 . Ya hemos mencionado la redistribución que existe de los hombres hacia las mujeres debida a las distintas esperanzas de vida. Tal característica positiva de distribución se fortalece gracias al hecho de que los ricos (en este supuesto, hombres) son aquellos con vidas bastante más cortas.

Además de estos efectos potenciales, no existe un mecanismo redistributivo explícito dentro del los planes de DC. En su lugar y en un marco general de política social, los componentes distributivos son añadidos para con ello alcanzar los objetivos que los países pudieran marcarse. Esto puede hacerse de dos maneras. La primera y más obvia es la garantía de pensión. Tal y como ya se ha detallado la garantía puede adoptar la forma de una prestación de tasa fija o la de un suplemento adicional (top-up) al plan obligatorio en función de las rentas. Esto es lo más común.

El segundo componente redistributivo proviene de los derechos subjetivos conocidos como pensiones no contributivas. Por ejemplo la pensión que en muchos países perciben las madres o, en su defecto padres durante algún período para la atención infantil temprana. Por ejemplo, Suecia, cubre cuatro años por hijo desde el momento del nacimiento proporcionando una transferencia a las cuentas individuales NDC y FDC en

66 Se puede sostener que, dentro del marco general de la política social, los “pobres” están entre los que probablemente abandonarán la fuerza laboral antes de la edad típica de jubilación y con una prestación por incapacidad; lo cual significa que, en términos distributivos generales, su parte del pastel es en cualquier caso grande.

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función de las rentas de los padres o de las rentas medias cubiertas, optándose en cada caso por lo que resulte más ventajoso67 .

Otro lógico candidato a una pensión no contributiva es quien haya realizado el servicio militar obligatorio. Lo importante es que el dinero que financie tales derechos sea transferido en términos contables a la cuenta financiera del individuo, en el caso FDC, y al fondo de reservas en el NDC. Todo ello significa que estos derechos son siempre financiados en el momento de su otorgación y no se aplaza su abono al futuro y para futuros contribuyentes.

Por último, los períodos cubiertos mediante otros tipos de seguros –particularmente períodos de incapacidad pero también de desempleo o enfermedad– son financiados por el sistema DC para la vejez. Se calcula cuanta cobertura será necesaria en el futuro y el coste de tal cobertura es financiado por el proveedor de seguros por incapacidad, enfermedad, o desempleo; lo cual significa que estas contingencias están cargadas por dos gastos: el de proveer la prestación por incapacidad en sí y el de contribuir al plan o planes de vejez para cubrir períodos con tales prestaciones. Adicionalmente, este método contable hace explícito el coste total de otorgar dichas prestaciones.

En resumen, el marco DC obliga al legislador a formular cuidadosamente cada componente de su política social y financiarlo en términos contables actuales. Ya que los fondos no se distribuyen a los pensionistas hasta que no alcanzan tal condición, este método en principio prefinancia derechos de política social tanto en planes NDC como FDC.

¿Hacia dónde se orienta la reforma?

Durante los últimos quince años, aproximadamente, la reforma del sistema de pensiones ha tenido lugar, principalmente, en Europa y América Latina. Algunas características distorsionadoras de la filosofía del sistema general –como privilegios especiales para diversos grupos y, de manera más general, normas de subsidio demasiado generosas en sistemas de prestación definida–, han motivado el inicio de esas reformasen diversos lugares aunque, como se indica, con especial incidencia en países de Latinoamérica y en los países de economía en transición del antiguo bloque del Este.

Donde existieron compromisos de reparto a gran escala, notoriamente en Europa occidental, la tendencia ha sido hacia intensificar la normativa de reparto.

En las zonas donde tales compromisos eran menos onerosos y/o las condiciones demográficas resultan más favorables, la tendencia ha sido la de introducir planes obligatorios de contribución definida financiera.

El principal factor que ha obligado a acometer las reformas en toda Europa ha sido la suma de una longevidad creciente y unos bajos índices de natalidad. En la UE-25, en 2004, la fertilidad media era de 1,5 hijos por mujer. Si se tratara de un dato esporádico no sería alarmante, pero sabemos que no es así. Estas bajas tasas se han mantenido 67 Los hijos, no obstante, deberán tener una diferencia de cuatro años entre sí, para poder sacarle provecho a los cuatro años por hijo. Si coincidieran algunos de los años, entonces sólo pueden contarse una vez. También es posible trabajar y recibir una transferencia reducida.

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prácticamente en todos los países europeos desde 1990 y las proyecciones para el próximo medio siglo indican 1,6 hijos por mujer (Comisión Europea, 2006).

Existe la tendencia a creer, entre expertos en política social, que la política de ayuda a las familias contribuye a una mayor fertilidad. Los hechos, además, parecen reforzar esta teoría. En los países escandinavos y Francia las tasas, en la actualidad, rondan los 1,8 hijos/mujer.

Por otra parte, en países como EEUU, en que las ayudas públicas se han mantenido en niveles bajos, estas tasas se han mantenido más altas a lo largo del tiempo, lo que hace sospecha de la existencia de otros factores tales como altos índices de empleo u oportunidades para las personas más jóvenes, o el carácter más liberal de las normativas en cuando a bajas, traslados y otros servicios proporcionados por el sector público, mucho mayores en EEUU que en Europa.

Europa se encuentra lastrada por un número de restricciones, salarios mínimos y otros factores que contribuyen a la rigidez del mercado laboral que protegen a los ya empleados, pero frenan la incorporación de jóvenes, inmigrantes y otros colectivos. Además, muchos países europeos soportan mercados inmobiliarios altamente regulados que actúan a favor de unos altos precios en compra y alquiler de vivienda y, por el contrario, desincentivan la formación de nuevos hogares.

El envejecimiento de la población no es un fenómeno novedoso. Recientes estudios prueban con datos que desde el último siglo y medio no parecen haberse establecido barreras a una mayor edad de fallecimiento (Oeppen y Vaupel, 2002). La longevidad en personas mayores de sesenta años ha crecido al ritmo de un años adicional por década transcurrida y no hay visos de que eso vaya a cambiar (Comisión Europea, 2006). Lo que ha variado en Europa en os últimos veinte años, pues, ha sido la capacidad de soportar ese crecimiento –y el consiguiente número de pensionistas– con la desaparición del “dividendo” económico proporcionado por una fuerza laboral creciente.

¿Cómo responde Europa a estos nuevos retos? En primer lugar, los planes NDB predominantes en Europa se han venido endureciendo de manera progresiva, primeramente, a partir de la década de los noventa, lo cual ha venido a significar una exigencia de mayor número de años mínimos para hacerse acreedor a una pensión completa, y elevar la edad efectiva para hacerse acreedor hasta los 65 años, tanto en hombres como en mujeres allí donde no era el caso.

En segundo lugar, un buen número de países, particularmente aquellos que aún se encuentran en proceso de transición desde economías fuertemente intervenidas hacia las de mercado, han introducido FDC, y en dos casos (Letonia y Polonia), tanto NDC como FDC suplementados mediante una garantía adicional (top-up). Merece especial mención que Dinamarca y Suecia son las únicas economías europeas más desarrolladas que han introducido componentes FDC en sus sistemas obligatorios desde la década de 1990. Ningún país europeo se ha convertido en exclusividad a FDC. En cambio, en algunos países se han ido introduciendo paulatinamente elementos FDC sobre elementos no financieros obligatorios.

Los países latinoamericanos y asiáticos gozan de condiciones demográficas relativamente favorables para una transición hacia planes de pensiones financieros (Cuadro 2).

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Como promedio, las poblaciones en estos países son bastante más jóvenes que en los de la OCDE (en la actualidad, Europa Occidental, América del Norte, Japón, Australia y Nueva Zelanda), además, se supone que en las próximas décadas mantendrán esta ventaja.

Cuadro 2. Porcentaje de población mayor de 60 años 2000 2010 2020 2030 2050 OCDE 19,9 23,1 27,0 30,7 31,2 Países en transición 17,0 18,2 21,5 22,7 26,5

América Latina 7,7 9,3 12,2 16,0 23,5 Asia 7,3 8,6 11,6 15,.0 20,7

Fuente: Banco Mundial (World Bank), 1998. Aunque las poblaciones son mayores en América Latina y Asia, los países de la antigua Unión Soviética y su zona de influencia (Europa central y del Este) también tienen unas condiciones demográficas relativamente favorables para la introducción de planes financieros en comparación con los países de la OCDE (Cuadro 2). Por otra parte, estos países han heredado compromisos de reparto relativamente grandes, heredados de los regímenes de la pretransición. Dadas esas ventajas demográficas en América Latina y los países que estamos llamando de “transición”, no sorprende que muchos de estos países hayan optado por sacarle partido a estas ventajas e introducir regímenes financieros en sus sistemas de pensiones. Como se indicaba anteriormente, desde la década de 1990 han solido ser de tipo FDC. Desde 1990, nueve países latinoamericanos y once europeos (de ellos, nueve de los llamados “en transición”) han introducido planes de este tipo (véase Cuadro 3). Merece especial mención que los planes financieros introducidos en la década de 1980 eran principalmente de tipo DB, siguiendo los pasos del diseño de seguros típicos del momento.

Por ejemplo, en 1988 cuando en el Reino Unido fue posible salirse, por primera vez, del Sistema de Pensiones en Función de los Ingresos del Estado (SERPS, según sus siglas en inglés), los individuos optaron mayoritariamente por planes de prestación definida. Asimismo, el plan financiero obligatorio implementado en Australia en 1992 supuso básicamente que los planes DB financieros generales voluntarios para empleadores se convirtiesen en obligatorios, con una tasa de contribución incrementada. Una década después, la tendencia ha venido siendo en estos países a alejarse de la DB hacia una DC financiera.

Existen al menos dos razones para la traslación de planes de DB financiera hacia los de DC financiera. En primer lugar, los planes DB requieren, por su fundamento, que los actuarios lleven a cabo la tarea casi imposible de calcular, desde la edad de entrada del participante al plan, la esperanza de vida a lo largo de su carrera profesional. Hasta la fecha el registro no es bueno. Muchos planes han subestimado la longevidad de manera extrema. Por tal razón es preferible la DC desde la perspectiva del asegurador, ya que el período de estimación de la esperanza de vida es mucho menor.

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Cuadro 3. La Aparición de Planes de DC Financiera Obligatoria América Latina Europa Otras regiones Década 1980 Chile Suiza Países Bajos Reino Unido Década 1990 Argentina Dinamarca Australia Colombia Hungría Kazajistán Perú Suecia + NDC Uruguay Polonia + NDC Bolivia Bulgaria Méjico El Salvador Década 2000 Costa Rica Rusia +

NDC Hong Kong

República Dominicana Letonia + NDC Croacia Estonia Lituania Eslovaquia Fuente: Fuentes varias del Banco Mundial (World Bank) reorganizadas por el autor.

La segunda razón para mudarse de la DB financiera a la DC es que los planes DB tienden a “condenar” al empleado a su lugar de trabajo, especialmente en el caso de los trabajadores de más edad. Eso ocurre por la previsible pérdida de derechos futuros asociada al cambio de trabajo y el consiguiente cambio de plan de pensiones. Por ejemplo, las cuentas pueden resultar no abonadas mediante una tasa de retorno después del cambio de trabajo –y de plan– aunque el capital aportado aún rinda un retorno (retenido, en tal caso, por el asegurador). Además, incluso en los planes de DB financiera pueden tener lugar transferencias, entre grupos de participantes, que no se muestran con transparencia a éstos. Los planes con DC financiera no presentan ninguno de estos inconvenientes y reducen la tarea de proyectar la esperanza de vida hacia la fase de la anualidad.

Los niveles de implementación de planes FDC son casi inexistentes desde 1995, pero en muchos casos los países no han llegado a comprender enteramente sus planes de reparto existentes. Muchos países europeos están estudiando reformar sus planes existentes no financieros y orientarlos hacia la NDC para, con ellos, alcanzar una estabilidad financiera en sus compromisos de reparto (pay-as-you-go), pero también para sacar partido a los aspectos positivos relativos al mercado laboral que presenta la NDC. También es posible que la NDC sea, asimismo, una alternativa futura en América Latina, donde posiblemente

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se haya dedicado menor esfuerzo a considerar las alternativas de diseño a los componentes no financieros de la política de pensiones en su sentido más general.

¿Por qué las reformas tienden a los planes DC en su mayor parte?

El principal argumento a favor de los planes DC es su estabilidad desde el punto de vista financiero. Al contar con una tasa fija de contribución, los planes DC crean equidad a los largo de generaciones –entendiendo “equidad” como que todos los bloques de edad han de contribuir con la misma parte de sus ingresos al sistema–. Además, los planes DC incorporan equidad intergeneracional en tanto en cuanto dos personas d ela misma corte de nacimiento dependen únicamente de sus propias contribuciones y de la tasa de retorno, determinada ésta de modo exógeno. No existe redistribución interna del sistema.

La distribución introducida en un sistema DC dependerá de factores externos al sistema de seguros (como son los derechos por nacimiento/cuidado de hijos, casos de discapacidades etc.). La política social es exógena –se financia desde fuentes externas al propio sistema de seguros–, lo cual hace más relevante la política distributiva en comparación con un hipotético plan DB de hechos contrarios. En todo caso, debe existir un componente DB en la forma de una garantía, diseñada explícitamente para soportar a los mayores con rentas más bajas.

Por último, el mecanismo necesario para poder manejar pensiones no contributivas requiere decisiones políticas al respecto para financiarlas, también en contraste con el formato DB habitual en el que la financiación se difiere a futuros contribuyentes, es decir, a cuando los titulares de dichos derechos se conviertan en pensionistas. Los fondos pueden entonces transferirse a cuentas NDC y FDc para financiar estos dentro del marco normal de dichos planes.

Los efectos económicos de los planes DC están asociados con sus efectos sobre el ahorro y sobre la oferta de trabajo. Los posibles efectos financieros de los planes FDC (el efecto sobre el ahorro y la dinamización del mercado financiero) ya se han expuesto anteriormente. A continuación veremos cómo estos planes –NDC y FDC– asimismo afectan al mercado de trabajo.

En primer lugar, los planes DC tienen un efecto neutro sobre la movilidad laboral. El valor de una cuenta puede ser transferido a un nuevo sistema de cuentas o mantenido dentro del sistema antiguo, combinado éste con su tasa de retorno hasta que sea reclamado en la jubilación. Por el contrario, muchos planes DB tienden a definir las prestaciones en términos de salarios finales, lo cual, como se explicó anteriormente, es una barrera para que los trabajadores, especialmente los de edad más avanzada, puedan cambiar de ocupación. Por tanto, y debido sólo a este factor, los planes financieros de prestación definida corren el riesgo de condenar a los empleados, innecesariamente, a no cambiar de empresa, mientras que los DC permiten un flujo libre de la mano de obra sin una penalización en forma de pensiones reducidas. Por este motivo, algunos autores han recomendado que la UE se oriente en esta dirección a fin de eliminar una de las barreras restantes a la movilidad laboral dentro de la Unión (Palmer 2002, Holzmann 2006).

En segundo lugar, tanto la NDC como la FDC facilitan una retirada gradual del mercado laboral. Técnicamente hablando, dentro del marco de la DC es fácil para alguien reclamar

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parte de la posible prestación mientras continúa trabajando, ya sea a jornada completa o parcial. Además, las contribuciones por este trabajo siguen aumentando el valor de la participación en el plan, y las cuentas remanentes siguen devengando una tasa de retorno68. En esencia, que cualquier combinación entre trabajo y percepción de una pensión es posible. No es necesario retirarse completamente del mercado laboral para reclamar una pensión, cosa que sí ocurre en el marco DB, con la consiguiente pérdida de flexibilidad. Se advierte que es una ventaja, en tal caso, que los sistemas impositivos traten del mismo modo las pensiones y las rentas personales.

Por último, entre las ventajas de los planes DC está que recompensan la “formalidad”, lo cual es especialmente importante en los países en vías de desarrollo. Por el contrario, no existe evidencia empírica de que los planes DC conduzcan, de hecho a una mayor grado de compromiso por parte de los ciudadanos (lo que hemos llamado “formalidad”).

El principal hándicap de los planes DC es la otra cara de su propiedad genérica más atractiva: las prestaciones están íntimamente ligadas a las contribuciones. El inconveniente obvio es que aquellas personas con períodos de contribución esporádica obtendrán un bajo nivel de cobertura. Éste es un aspecto inevitable de los planes DC, pero es posible compensarlo mediante una adecuada política social orientada, sobre todo, a financiar derechos no contributivos –principalmente progenitores pero potencialmente otros grupos o circunstancias identificados por la Administración– y, en segundo lugar, a diseñar la garantía.

4. Comentarios finales En el presente trabajo se han dado argumentos, primero, para la necesidad de provisión por parte del Estado de una garantía de vejez pero, por otra parte, alerta de que la edad mínima para hacerse acreedor a estos derechos debe fijarse lo suficientemente alta como para permitir el pago con unas garantías suficientes, quizá combinada con alguna fórmula de apoyo destinada a los casos en que se compruebe insuficiencia objetiva de recursos. Sin embargo, la mayoría de los Estado van más allá y fijan el establecimiento de una prestación en función de las rentas

Asimismo, se han expuesto las razones por las que los países van abandonando el formato de las prestación definida y se van produciendo reformas en los sistemas hacia modalidades de contribución definida –tanto planes FDC como NDC, aunque predominan, a día de hoy, los primeros.

Los planes DC son atractivos para el Estado porque aportan estabilidad financiera a los compromisos de pensiones asumidos por el propio Estado. Esta estabilidad es tanto más necesaria en un marco de longevidad creciente y bajas tasas de fertilidad. Los planes de contribución definida, tanto financieros como no financieros lo hacen, no obstante, a mediante distintos mecanismos.

Se ha argumentado asimismo que los planes financieros son potencialmente superiores a los no financieros porque no se ven directamente afectados por variaciones en las tasas de fertilidad de un país, es decir, por la mano de obra a largo plazo. La DC financiera 68 Así es como se han establecido, también, los planes NDC y FDC en Suecia.

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también presenta efectos potenciales de ahorro y de dinamismo del mercado financiero que los planes de otro tipo no pueden tener.

Tanto los planes FDC como NDC son atractivos por su neutralidad con respecto a las decisiones laborales individuales y a las oportunidades de retirarse gradualmente del mercado de trabajo con diversas combinaciones de prestación y trabajo. No son óbice a la movilidad entre ocupaciones, ubicaciones del puesto de trabajo o tipo de éste o incluso países, como ocurre con los planes DB.

En comparación con planes no financieros de prestación definida, los planes NDC llevan a la financiación de los compromisos cuando éstos suceden, en vez de diferirlos para que sean las futuras generaciones quienes se hagan cargo de ellos. Además, tratan a los trabajadores contemporáneos con igualdad, en el sentido de que los derechos a pensión son determinados por las propias prestaciones de cada individuo.

La política social encaja en el marco de la DC a través de tres mecanismos distintos: las pensiones no contributivas, a las que tienen derecho, por ejemplo, progenitores de niños pequeños, y que son financiadas directamente mediante impuestos; otros planes de seguros sociales, como los que se dedican a los discapacitados, que contribuyen a su vez a los planes DC para la vejez de los propios discapacitados, basadas en una normativa que regula unas prestaciones suficientes para estos colectivos y, en tercer lugar, la garantía, formulada como una cantidad adicional (top-up) a las prestaciones de los pensionistas con percepciones más bajas y que, finalmente, resulta ser el único modo de paliar la pobreza en los momentos de vejez de las clases sociales más desfavorecidas.

Uno de los mensajes que se han reiterado con más frecuencia a lo largo de estas páginas es el de la importancia de establecer unas edades mínimas lo suficientemente altas para tener derecho a una percepción por estos motivos, de cara a alcanzar el objetivo deseado de que las prestaciones que puedan abonarse sean lo suficientemente altas para alcanzar su finalidad. La misma reflexión cabe si la pensión se ha establecido en función de la renta.

Para concluir, podemos comentar que también se han expuesto las razones que justifican la tendencia en la mayoría de los países a optar por un marco DC para sus planes obligatorios en función de las rentas. Otro aspecto importante que ha sido abordado es el diseño actual de planes NDC como FDC. La antología NDC editada por Holzmann y Palmer (2006) aporta una visión general de cómo los distintos países han ido resolviendo las reformas de sus planes en el marco NDC, incluida la transición entre modalidades.

Respecto a los FDC, cuando se analizan los gastos de administración, se ha prestado especial atención a una “cámara de compensación” (clearinghose), entidad que centraliza todas las funciones administrativas de un plan financiero, a la vez que se ocupa de inversiones de cartera y servicios de anualidad. Esto ha servido para que distintas países hayan resuelto asuntos de diseño NDC69 e incluso el de las conversiones de unos planes a otros70 .

69 Véase nota número 8 (arriba) para referencias exactas. 70 Los asuntos relativos a conversión están expuestos en Palmer 2006b. Para una breve exposición de modelos comparativos, tomando Suecia como referencia, el lector puede acudir a Palmer 2000 y a Palmer 2006c.

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Apéndice. Resumen del Nuevo Sistema de Pensiones Sueco 1. Cuentas individuales - contribuciones

• Las personas nacidas antes de 1938 quedan fuera del nuevo sistema. Generalmente, los participantes nacidos en 1938 y en años posteriores tienen dos cuentas en el sistema nuevo: una Contribución Definida Nocional (NDC, siglas de Notional Defined Contribution) y una Contribución Definida Financiera (FDC, siglas de Financial Defined Contribution).

• Las contribuciones en función de la renta son pagadas hasta un tope de aproximadamente 42.000 dólares, empleando una tasa de cambio de 7 coronas (Kronor) por dólar. (La corona sueca, krona, ha fluctuado entre 5,5 y 11,0 coronas por dólar desde 1995. En 2007 la tasa de cambio era de 7 coronas por dólar americano o USD).

• La norma para la transición es que las personas nacidas en 1938 recibirán del sistema nuevo 4/20 partes de su prestación y 16/20 partes del sistema antiguo; las personas nacidas en 1939 recibirán 5/20 partes y 15/20 partes, y así sucesivamente. Aquellas personas nacidas en 1954 y en años posteriores están completamente dentro del sistema nuevo. (Las proporciones del sistema nuevo también se emplean para determinar los pagos para las cohortes en transición al plan FDC).

• La tasa de contribución en función de la renta es del 18,5%. (Para ser dividida, eventualmente, a partes iguales entre el empleado y el empleador).

• Una tasa de contribución del 16% va destinada al sistema de reparto (pay-as-you-go) y es anotada en la cuenta NDC del individuo.

• Una tasa de contribución del 2,5% va destinada a la cuenta financiera del individuo. Los individuos eligen entre uno y cinco fondos registrados. Los fondos de quienes no eligen van a uno por defecto que es administrado públicamente. No existe un límite a cuándo ni a cuántas veces los participantes puedan cambiar de fondos; ni existe –hoy por hoy– una comisión individual por cambiar de fondos.

2. Derechos no contributivos y derechos para períodos de baja por enfermedad, incapacidad o desempleo, cubiertos por seguros sociales

• Los derechos no contributivos ligados al nacimiento de un hijo, a una educación superior y al reclutamiento para el servicio militar, son financiados mediante ingresos generales y el dinero se transfiere del presupuesto general del estado a los planes de seguros sociales NDC y FDC para así cubrirlos.

• Se otorgan créditos por cada hijo nacido, con un máximo de cuatro años por hijo, aunque sólo se puede obtener un único crédito para un período cualquiera (dos hijos nacidos con una diferencia de dos años entre ambos aportan 6 años de crédito en total). El crédito puede ser reclamado por cualquiera de los progenitores, aunque hasta la fecha suele ser reclamado por la madre. Los reclamantes tienen derecho a la opción más ventajosa entre: 1) contribuciones basadas en el 75% de las rentas medias de todas las personas cubiertas; 2) contribuciones basadas en el 80% de las rentas personales del individuo en el año precedente al del nacimiento del hijo; oó 3) un suplemento que consiste en una cantidad fija, indexada en el tiempo al salario per cápita (cubierto).

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• Los períodos de enfermedad, incapacidad y desempleo, cubiertos por seguros sociales proporcionan derechos financiados, tanto en los planes NDC como en los FDC. Las prestaciones por enfermedad y por desempleo se tratan como rentas a la hora de computar las contribuciones. En el caso de incapacidad se efectúa una imputación a futuros ingresos (la normativa está aún pendiente de legislación en el otoño de 2001), y las contribuciones se transfieren del plan por incapacidad para así financiar tales derechos. Los planes por enfermedad y desempleo pagan la parte correspondiente de la contribución del empleador por enfermedad y desempleo. Una prestación por incapacidad se convierte en una prestación de vejez a la edad tope de 65 años.

3. Valores de cuenta

Las cuentas, tanto en planes NDC como FDC, crecen mediante:

• Nuevas contribuciones y transferencias al sistema para derechos no contributivos.

• Una tasa de retorno, basada en el crecimiento de la tasa del salario medio en el plan NDC, y en el retorno de los fondos del individuo en el plan FDC.

• Ganancias por herencias. Las ganancias por herencias provienen de cuentas de aquellas personas que fallecen antes de la edad de jubilación. Son distribuidas entre supervivientes de la misma cohorte de nacimiento que la persona fallecida.

4. Cálculo de una prestación

• Una prestación completa o parcial (25%, 50%, 75%) puede reclamarse del plan NDC y/o del FDC, por separado o conjuntamente, a cualquier edad a partir de los 61 años. No existe límite superior de edad. Una prestación puede combinarse con la prolongación del empleo. Las contribuciones pagadas en función de la renta del trabajo siempre dan lugar a mayores valores de cuenta. A la persona que reclama una prestación parcial, y/o combina la prestación con un empleo, se le volverá a calcular la prestación, basándose en los nuevos valores de cuenta, una vez que se jubile definitivamente.

• La anualidad se calcula como:

Anualidad = Valor de cuenta / esperanza de vida unisex a partir de la jubilación y

- en el plan NDC, asumiendo un retorno anual real del 1,6% durante la jubilación

- en el sistema de cuentas financieras, considerando el retorno de los fondos de receptores de anualidades.

• En el plan NDC, se determina un factor permanente de esperanza de vida para una cohorte en el año en que sus miembros cumplen 65 años, incluso para individuos que reclaman una prestación antes o después de llegar a esta edad.

• La anualidad en el sistema NDC se indexa al CPI, sea cual fuere el ajuste anual (hacia arriba o abajo) efectuado por la divergencia del crecimiento de la contribución real per cápita con respecto a la norma de crecimiento del 1,6% utilizada para calcular el valor original de la anualidad.

• Incluso aquellos pensionistas nacidos en 1937 y en años anteriores están indexados desde 2002 mediante la inflación más la diferencia entre el 1,6% y el resultado real.

• En el sistema de cuentas financieras, el participante puede optar entre una anualidad vitalicia fija o una variable. En el segundo caso, el/ella elige el fondo de inversión y la anualidad se vuelve a calcular anualmente. También se ofrece una anualidad vitalicia mixta; y

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se puede uno suscribir, durante la etapa laboral, a una prestación para beneficiarios supervivientes.

• Aunque es posible la jubilación anticipada para personas nacidas en 1938, en el año 2001 se estima que la mayoría de las personas nacidas en 1938 reclamarán sus prestaciones en 2003 (que representa una edad “normal” de jubilación durante dos décadas y media) en parte debido a acuerdos contractuales que aproximadamente cubrían al 90 % de los trabajadores por cuenta ajena. Además, una garantía adicional no se puede reclamar hasta los 65 años, que para los nacidos en 1938 llega en el año 2003.

5. La prestación de garantía

• La prestación de garantía está disponible a partir de los 65 años de edad. Consiste en un suplemento, ajustado con respecto a la inflación (con un máximo estipulado), añadido a la prestación total proporcionada por los planes NDC y FDC en función de la renta.

• La garantía se financia mediante ingresos generales. Junto con desgravaciones por vivienda en comprobación de carencia de recursos, la garantía suele ser suficiente como para alcanzar la norma de subsistencia establecida por la Comisión Nacional de Bienestar (National Welfare Board). Al prorratearse con respecto a los años de residencia (requiriéndose 40 años para alcanzar la cantidad total) es posible que inmigrantes con una vida laboral tardía puedan quedar todavía por debajo de la norma de subsistencia y necesitar asistencia social, proporcionada por las autoridades locales.

• El nivel inicial de la garantía se estableció en un valor bruto lo bastante elevado como para alinearlo, tras impuestos, con la prestación proporcional del sistema antiguo. Para una sola persona, el importe de la garantía está un poco por encima del 30 % de las rentas medias a tiempo completo. Para parejas casadas, el importe está ligeramente reducido para ambos.

6. Impuestos

• Las rentas individuales y las prestaciones por jubilación tienen el mismo tratamiento en el impuesto sobre la renta. La reforma eliminó una deducción específica para pensionistas.

7. Administración

• La autoridad fiscal recauda las contribuciones (junto con otros impuestos).

• Las cuentas NDC son mantenidas por la Comisión Nacional de Seguros Sociales (National Social Insurance Board). La comisión también mantiene un registro de todas las contribuciones y paga conjuntamente las prestaciones de garantía NDC y FDC.

• Las cuentas FDC son administradas por un monopolio estatal, el PPM, el cual coloca una orden diario por fondo, agregando todas las órdenes de compra y de venta. El PPM es el único proveedor de anualidades FDC.

8. Los fondos de reserva en el plan NDC

• El sistema NDC tiene un fondo amortiguador que surge debido a fluctuaciones en el tamaño de cohortes de nacimiento, pero que también recogerá otras imperfecciones en el diseño práctico del plan. Las reservas, acumuladas dentro del marco del sistema antiguo, eran de aproximadamente 450.000 millones de coronas (kronor) a finales del año 2000. (El PIB estaba en torno a 2,100 billones de coronas). Tales reservas ayudarán para financiar el período de transición, cuando grandes cohortes nacidos en la década de 1940 estén sólo parcialmente dentro del sistema nuevo.

9. La estabilidad financiera del sistema NDC

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• Permanecen dos fuentes principales de inestabilidad financiera. La primera surge debido a que la esperanza de vida se calcula teniendo en cuenta los ciclos vitales de cohortes contemporáneas a la edad a la cual quienes se jubilan llegan a los 65 años. Ninguna de las otras dos alternativas más estables (un continuo ajuste tras la jubilación, o basar el factor en una proyección específica para la cohorte) fue elegida. La segunda fuente de inestabilidad es la elección de usar como índice el crecimiento de los salarios medios, en tanto que es bien sabido que el crecimiento de la base de contribución (que también tiene en cuenta el tamaño de la fuerza laboral contribuyente) debe emplearse para garantizar estabilidad financiera –una tasa de contribución fija. Para contrarrestar el desequilibrio debido a tales motivos, se ha construido un índice de equilibrio.

• El índice de equilibrio: Basándose en información actual, se efectúa una evaluación del valor presente del activo y del pasivo, y se construye un índice de equilibrio. Cuando la evolución del activo queda por debajo de la del pasivo, el índice se sitúa por debajo de la unidad y tanto los valores contables como los beneficios se deflactan con el índice. En una recuperación, la indexación resulta positiva, hasta que el índice de equilibrio alcanza de nuevo la unidad. (Véase Settergren, 2001).

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DE CÓMO UN SISTEMA DE PENSIONES SIN

CAPITALIZACIÓN SE ASEMEJA A LOS PLANES DE PRESTACIONES DEFINIDAS, PERO FUNCIONA COMO LOS PLANES CON

APORTACIONES DEFINIDAS: LA REFORMA DEL SISTEMA DE PENSIONES EN ALEMANIA

Axel H. Börsch-Supan, Anette Reil-Held, y Christina B. Wilke *

31 de mayo de 2007

Resumen

En el presente artículo se describe la reforma del sistema de pensiones alemán que se llevó a cabo entre 1992-2007, haciendo especial hincapié en un acontecimiento destacable: el sistema público de pensiones financiado de reparto ha pasado de ser un sistema de prestaciones definidas a un sistema que, en muchos aspectos, funciona como un sistema de contribuciones definidas, todo ello de forma prácticamente desapercibida. *Axel Börsch-Supan es Director del Mannheimer Forschungsinstitut Ökonomie und demographischer Wandel (MEA), Catedrático de Macroeconomía y de Políticas Públicas en la Universidad de Mannheim e Investigador Asociado del National Bureau of Economic Research (NBER) de Cambridge, Massachussets; Anette Reil-Held es la directora de la Unidad de Investigación de “Política Social y Comportamiento del Ahorro” en MEA, donde Christina Benita Wilke es Investigadora Adjunta. Original en inglés en: http://www.sfb504.uni-mannheim.de/publications/dp07-09.pdf Quisiéramos agradecerle a Juan F. Jimeno su reflexión en la conferencia “Asistencia social y competitividad” y a los participantes en varias conferencias europeas y estadounidenses por sus diversos comentarios. El National Institute on Aging (NIA) ha financiado el proyecto mediante el NBER, la Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG), la región de Baden-Württemberg, y la Verkehrstechnisches Institut der Deutschen Versicherer (GDV). Todos los demás errores son obra nuestra.

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En el presente documento se abordan factores económicos y políticos y es de esperar que otros países aprendan una lección útil. De cómo un sistema de pensiones sin capitalización se asemeja a los planes de prestaciones definidas, pero funciona como los planes con aportaciones definidas: la reforma del sistema de pensiones en Alemania 1. Introducción El presente artículo describe el proceso de reforma del sistema de pensiones alemán iniciado en 1992, prestando especial atención a un acontecimiento destacable: el sistema de pensiones público financiado de reparto ha pasado prácticamente de forma desapercibida de ser un sistema de prestaciones definidas a un sistema que, en muchos aspectos, funciona como uno de aportaciones definidas.

Los sistemas de prestaciones definidas representan un hito importante de la política social que se logró durante el auge del estado de bienestar moderno, ya que, gracias a ellos, los trabajadores pueden tener unas expectativas seguras acerca de sus ingresos por jubilación. Sin embargo, si se altera el equilibrio entre los jóvenes contribuyentes y los beneficiarios de mayor edad, no son sostenibles. Esto puede ocurrir debido a que la edad de jubilación se ha ido adelantando, tal y como ha ocurrido en prácticamente todos los países industrializados desde los años setenta, o por causa del envejecimiento de la población, que en los próximos treinta años dará lugar a que se duplique el número de beneficiarios por contribuyente.

Los sistemas de aportaciones definidas reaccionan de forma automática a estos cambios. En el caso sistemas de aportaciones definidas de capitalización, los índices de rendimiento y la periodificación de las aportaciones responden a la oferta y la demanda en los mercados de capitales. Por lo tanto, su propio diseño los hace viables. Sin embargo, exponen a los trabajadores a unos tipos de riesgo a los que la sociedad moderna aún no se ha adaptado. Los mercados de capitales todavía son volátiles y no todos estamos bien preparados para calcular el riesgo de que la financiación que percibamos a la jubilación sea insuficiente —es decir, si un trabajador comienza a ahorrar tarde o interrumpe sus aportaciones por desempleo o por su situación familiar.

La reforma del sistema de pensiones podría definirse como el arte de encontrar una solución de compromiso entre la sostenibilidad en materia de cambios seculares y la estabilidad de los ingresos por jubilación del trabajador individual. Entre ambos objetivos existe una tensión insoportable, tal y como se ha puesto de manifiesto en el debate anterior sobre los sistemas de prestaciones definidas y de aportaciones definidas. Cualquier país que se embarque en una reforma de este tipo, ya sea en Europa o en América Latina, deberá efectuar elecciones dolorosas entre estos dos principios

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básicos71 . En este documento, se describe la solución de compromiso propuesta en Alemania como resultado de un proceso de reforma que se prolongó durante quince años: cabe esperar que otros países aprendan una útil lección.

Dado que los sistemas de pensiones son fiel reflejo del tejido social de un país, el presente artículo arranca con un breve resumen de la historia del sistema alemán (Apartado 2). En los Apartados 3 a 7, se describen los pasos estratégicos de dicho proceso que se ha visto marcado por las reformas legislativas y los informes de las comisiones. Por su parte, en el Apartado 8 se analizan de una manera algo más formal las semejanzas entre el nuevo sistema alemán y el sistema estatal de aportaciones definidas vigente en Suecia. Por último, el Apartado 9 está dedicado a la conclusión.

2. Evolución del sistema alemán en pocas palabras

El sistema de pensiones alemán, concebido por Otto von Bismarck hace casi 120 años, fue el primer sistema de pensiones formal del mundo. En el pasado, logró ofrecer unos ingresos por jubilación elevados y regulares con unos porcentajes de cotización razonables, convirtiéndose en modelo de numerosos sistemas de la seguridad social en todo el mundo.

A diferencia de otros países tales como el Reino Unido y los Países Bajos, que en un primer momento adoptaron un sistema de seguridad social beveridgiano que tan sólo ofrecía una pensión básica, en Alemania las pensiones se diseñaron desde el principio para prolongar la calidad de vida alcanzada durante la vida laboral hasta después de la jubilación. Así, las pensiones públicas son aproximadamente proporcionales a la media de los ingresos laborales durante toda la vida y tan sólo presentan algunas propiedades redistributivas. Por lo tanto, el sistema de pensiones alemán también se denomina “seguro de jubilación” en lugar de “seguridad social”, como en Estados Unidos, y los trabajadores veían su cotización como la “prima de un seguro” en lugar de cómo “impuestos”.

La condición de seguro se ve reforzada por la separación institucional y el sistema de puntos. El sistema de seguro de jubilación alemán no forma parte del presupuesto estatal, sino que constituye una entidad independiente subvencionada por el gobierno federal. La razón de ser de dicho subsidio —que cubre aproximadamente el 30 %— son las prestaciones al margen del seguro, tales como las que percibieron los inmigrantes alemanes tras la caída del telón de acero. Sin embargo, todos los excedentes permanecen en el sistema y no se pueden transferir a un “presupuesto unificado”, como en Estados Unidos72 . Por su parte, el sistema de puntos, similar al sistema francés, identifica las prestaciones con el número de años cotizados y la situación de las ganancias relativas durante cada uno de dichos años. Aquellos trabajadores que coticen en el sistema público durante más tiempo percibirán una pensión proporcionalmente superior. Además, las pensiones serán proporcionales al importe cotizado; característica importante, puesto que supone un elemento fundamental del sistema de aportaciones definidas73 .

71 Véase: SCHMIDT-HEBBEL (1999) por VALDÉS-PRIETO (1998) para la experiencia latinoamericana, FOX y PALMER (1999) para el caso lituano.. 72 Véase GRUBER y WISE (2004). 73 Véase BÄCKER et al. (2000).

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El seguro de jubilación alemán nació como un sistema plenamente financiado, en aquella época la edad obligatoria de jubilación era de setenta años, cuando la esperanza de vida masculina en el nacimiento era inferior a los 45 años. En la actualidad, la esperanza de vida masculina supera los 75 años, pero la edad media de jubilación ha descendido hasta los 61 años. En el periodo de entreguerras, el sistema se transformó en un sistema de reparto de facto, cuando se invirtió la mayoría de los fondos en bonos del Estado. Tras un largo y arduo debate, en 1957 el Bundestag alemán decidió convertir el sistema en un plan de reparto de manera gradual. El capital disponible restante se desembolsó unos diez años después. Desde entonces, el sistema alemán es puramente de reparto, del que sólo

e jubilación obligatoria,

sólo

quedaba un pequeño fondo de reserva que, en la primavera de 2004, equivalía a menos de 14 días en gastos.

En 1972 se produjo una segunda reforma histórica que transformó el sistema de pensiones alemán en uno de los más generosos del mundo. El comportamiento de las jubilaciones que se refleja en los datos actuales se debe principalmente a dicha reforma. El sistema de 1972 es generoso en dos sentidos. En primer lugar, cuenta con un elevado índice de sustitución, y genera unos ingresos por jubilación netos que en la actualidad equivalen a aproximadamente el setenta por ciento de las ganancias netas antes de la jubilación de aquellos trabajadores que posean un historial de ganancias y una vida media de ganancias de 45 años74 . Se trata de un porcentaje muy superior a, por ejemplo, al índice de sustitución neto oportuno en Estados Unidos, equivalente a aproximadamente el cincuenta y tres por ciento75 . La indexación de los salarios brutos exacerbó el elevado nivel inicial de las pensiones públicas. En segundo lugar, la reforma de 1972 abolió la edad de jubilación obligatoria de los 65 años para aquellos con una vida laboral longeva76 , favoreciendo una elección flexible durante un “periodo de jubilación” entre los 63 y los 65 años de edad, sin que se produjeran ajustes actuariales. Además de la generosidad de estas provisiones para la jubilación anticipada, las vías para solicitar prestaciones por discapacidad eran muy sencillas y las edades dtempranas para las mujeres y los parados, incrementando así el número de beneficiarios y ampliando el “periodo de jubilación” entre los 60 y los 65 años.

Por ello, resulta poco sorprendente que el sistema público de pensiones alemán sea la partida única más importante del presupuesto social de dicho país. En el año 2001, el gasto en pensiones públicas ascendió a aproximadamente 200 mil millones de euros, constituyendo el 21 por ciento del gasto público y el 11,8 por ciento del PIB. De hecho, se trata del segundo presupuesto en pensiones de mayor tamaño en la OCDE,superado por Italia (con un 14,2 por ciento del PIB). Además, es 2,5 veces más elevado que la seguridad social estadounidense (que constituye el 4,4 por ciento del PIB)77 .

74 Dicho índice de sustitución se define como la pensión actual de un jubilado con un historial medio de 45 años de ingresos dividido por los ingresos medios actuales de todos los trabajadores por cuenta ajena. Difiere del índice de sustitución relativo de los ingresos más recientes de un trabajador que se está jubilando, que suelen ser superiores a la media de toda la vida. 75 Esta cifra se consigue utilizando el mismo concepto de índice de sustitución que en la nota a pie de página número 2. 76 Al menos 35 años. 77 Véase OCDE (2001).

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Se considera que la generosidad del sistema público de pensiones alemán es un gran logro social, pero el efecto negativo de sus incentivos y el envejecimiento de la población hacen peligrar su espíritu fundamental78 . Aunque los efectos de los incentivos todavía son un misterio en opinión de los políticos y del electorado, el envejecimiento de la población está “muy al orden del día” en el debate popular. Todos los países desarrollados están envejeciendo, pero el cambio de la estructura por edades de la población será especialmente dramático en Alemania —junto con Italia y Japón—. La gravedad de la transición demográfica se debe a dos motivos: al incremento de la esperanza de vida a mayor velocidad que en ningún otro lugar, en parte debido a que en los setenta dicho nivel aún era relativamente bajo, y a una transición del baby boom/baby Bursa más penetrante (que en Estados Unidos, por ejemplo) a una tasa de natalidad muy escasa igual a 1,3 hijos por mujer, tan sólo un poco más elevada que el mínimo registrado en Italia y España del 1,2. Por consiguiente, el coeficiente de personas de la tercera edad a personas en edad activa —la relación de dependencia de la tercera edad— se hará más acusado. Según las últimas previsiones de la OCDE, el porcentaje de ancianos (de al menos 65 años de edad) superará el 25 por ciento de la población en 2030 y la relación de

rma de la “Comisión de Sostenibilidad” en 2003 y finalizó —al

s políticas steriori, sin embargo, tales pasos estratégicos siguen, quizá o de una amenaza inminente con mucha lógica.

dependencia de la tercera edad en Alemania prácticamente se duplicará, pasando del 24,0 por ciento en el año 2000 al 43,3 por ciento en 203079.

Este incremento de la relación de dependencia tendrá repercusiones inmediatas para el sistema de seguros sociales de reparto, ya que las prestaciones de más beneficiarios se financiarán gracias a un número inferior de trabajadores. En este país, según las previsiones de finales de la década de los ochenta, el porcentaje de cotización de la seguridad social, que en 2003 equivalía al 19,5 por ciento de los ingresos brutos, debería ser superior al 40 por ciento de los ingresos netos cuando el envejecimiento de la población sea más acusado en 2035 si se mantienen los índices de sustitución usuales y las pensiones se vinculan a los ingresos brutos80 . Tal situación conllevó una reforma del sistema de pensiones que duró 15 años y que se inició en 1992 y que culminó con el programa de la refomenos por el momento— en 2007, cuando la última propuesta de dicho programa se materializó en ley.

El proceso de reforma transformó la piedra angular alemana del reparto público en un sistema cuyo funcionamiento es muy similar al sistema teórico de aportaciones definidas (NDC) sueco, pero que todavía se presenta con la forma del sistema de prestaciones definidas. En los siguientes apartados se describen dichas reformas y sus pasos estratégicos. Debería tenerse en cuenta que estas reformas no estaban planificadas, sino todo lo contrario: una crisis presupuestaria y las nuevas constelacionedesencadenaron “algo”. A pode manera asombrosa, el rastr

78 Véase BÖRSCH-SUPAN (2000). 79 Véase OCDE (2001). La relación de dependencia de la OECD relaciona las personas de 65 años o mayores con las personas de edades comprendidas entre los 15 y los 64 años. 80 Véase PROGNOS (1987).

165

3. La reforma de 1992 El principal cambio que introdujo la reforma de 1992 fue ligar las prestaciones a los salarios netos en lugar de brutos. De esta forma, se disminuyeron las prestaciones sin reservas, ya que se incrementaron los impuestos y las cuotas de la seguridad social, reduciendo el relativo neto a los salarios brutos. Pese a que este mecanismo se modificó en numerosas ocasiones entre 1998 y 2001 y a fecha de hoy está exento de impuestos, el vínculo fundamental con las cuotas de la seguridad social se ha conservado. Cuando el

n anticipada resultaba menos atractiva y constituyen los primeros

a alemán se han efectuado tán directamente ligados a los cambios de la esperanza de

Sin embargo, cuando el partido conservador perdió las elecciones de 1998,

envejecimiento de la población se haga más acusado, cobrará especial importancia, ya que entraña un mecanismo implícito de repartición de las cargas entre las diversas generaciones81 .

El segundo elemento importante en la reforma de 1992 fue la adopción de los ajustes “actuariales” de las prestaciones en función de la edad de jubilación. Gracias a estos cambios, la jubilaciópasos estratégicos de importancia para transformar el sistema en uno más similar al de aportaciones definidas, ya que ahora las prestaciones dependen de manera actuarial de la fecha de jubilación.

En Alemania, la adopción de los ajustes de las prestaciones según la edad de jubilación imita los ajustes automáticos de las prestaciones propios del enfoque del sistema NDC, en el que éstas se ajustan a la edad de jubilación mediante la fórmula de la anualidad. Sin embargo, a diferencia del sistema NDC, los ajustes del sistemde forma discrecional y no esvida, ya que se sitúan a unos 1,5 puntos porcentuales por debajo de la esperanza actual y supondría un tipo de descuento del 3 por ciento82 .

4. La reforma de 1999 Pronto quedó claro que la reforma de 1992 era tardía y no bastaba para devolver al sistema alemán a un camino estable y sostenible. En 1999, un nuevo intento de reforma de las pensiones intentó rebajar el índice de sustitución según un “factor demográfico” previamente especificado (una función de la esperanza de vida más varios factores de corrección).se revocó la reforma y el nuevo gobierno socialdemócrata, con un fuerte respaldo de los sindicatos, cumplió su promesa electoral de no modificar las prestaciones de las pensiones.

Un efecto secundario de dicha reforma, que no se revocó, fue el cambio gradual de las edades de elegibilidad en materia de pensiones para mujeres y desempleados con edades comprendidas entre los 60 y los 65 años. Este cambio estará plenamente vigente en 2017 y abre de forma efectiva un “periodo de jubilación” para aquellos trabajadores que gocen de buena salud que cuenten al menos con 35 años de servicio. Además, no existirá

81 Véase SCHNABEL (1998). 82 Los cálculos actuariales dependen del tipo de descuento o de interés que hace que los pagos efectuados o percibidos en distintos momentos sean conmensurables. Por lo general, se da por sentado un tipo del 3 por ciento, que a veces es del 4 o el 5. El tipo de descuento de los cálculos alemanes es de aproximadamente el 1 por ciento.

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distinción alguna entre hombres y mujeres (a partir del año 2015); se abolirá la jubilación de los parados (transcurrido 2007); y dejará de existir (transcurrido el año 2007) la

ia jornada (que se incluyó grosso modo en dos consiguiente jubilación total). Tales cambios

98, que dieron la victoria a los socialdemócratas

asará del sistema germánico monolítico de la provisión

En realidad, en la legislación se prevé que los

iones privadas de capitalización extraordinarias. Lo

n el declive de las tivo, se subvencionan las pensiones

jubilación de los trabajadores a med“bloques” de trabajo en jornada completa y pasaron ampliamente desapercibidos para la población. Asimismo, la edad efectiva de jubilación variará unos dos años, y pasará de los 60 a los 62 años83 .

5. La reforma Riester de 2001 Prometer que no se iban a modificar las prestaciones de las pensiones fue más fácil que cumplirlo. Tras las elecciones de 19alemanes, la situación financiera del sistema de pensiones se agravó con bastante rapidez. En política resulta muy irónico que el antiguo líder sindical y, posteriormente, Ministro de Trabajo, Walter Riester, consiguiera que se aprobara en el Parlamento, en 2001, un proyecto de ley de gran importancia.

Popularmente, la reforma de 2001 se conoce como la “reforma Riester” y supuso un cambio radical en el sistema: ppara la tercera edad a un sistema multidisciplinar de verdad. El aspecto más importante de la reforma, que entró en vigor el 1 de enero de 2002, es la sustitución parcial de las pensiones de reparto financiadas por las pensiones de capitalización84 . Dicha reforma tenía tres objetivos principales:

• Porcentajes de la cotización sostenibles. El objetivo principal de la reforma Riester era estabilizar los porcentajes de la cotización y, por lo tanto, (1) limitar los futuros incrementos de los costes laborales no salariales y (2) conseguir un equilibrio más justo de las cargas intergeneracionales.porcentajes de la cotización al plan público de seguro de jubilación sean inferiores al 20 por ciento hasta 2020 e inferior al 22 por ciento hasta 2030, mientras que el índice de sustitución deberá ser superior al 67 por ciento. Cualquier incumplimiento precipitará la intervención del Estado.

• Garantizar la estabilidad a largo plazo de los niveles de pensiones. Las pensiones se regularán de forma gradual desde el 70 por ciento actual de la media de los ingresos netos hasta aproximadamente el 67-68 por ciento en 2030. Sin embargo, la reforma Riester modificó simultáneamente el procedimiento de cálculo aplicable a los ingresos de referencia, que sustrae un 4 por ciento ficticio a los ingresos brutos a invertir en las nuevas pensanterior difiere de la definición de ingresos netos vigente antes de la reforma, ya que significa que el margen de los niveles de pensiones de reparto reales se verá aún más reducido (en un 10 por ciento hasta aproximadamente el 63,5 por ciento) de lo que sugiere la nueva definición.

• Diferencial de los planes de pensiones privados extraordinarios. Se espera que las pensiones extraordinarias (profesionales y privadas) compensepensiones públicas. Para satisfacer dicho obje

83 Véanse las previsiones sobre el cambio de la edad de jubilación de BERKEL y BÖRSCH-SUPAN (2004). 84 Véase BONIN (2001).

167

extraordinarias, ya sea mediante prórrogas o desgravaciones fiscales o mediante subvenciones directas a los planes de pensiones individuales o de empresa. Sin

án autoembargo, no est

En el Cuadro 1 se resumen l

rizadas dichas pensiones extraordinarias.

os principales cambios:

168

Cuadro 1. Elementos clave de la Reforma Riester

Introducción de unos ingresos básicos orientados a las necesidades

Garantía mínima de la seguridad social para la tercera edad; reduccióde la rentabilidad asegurada mediante unos ingresos básicos orientadolas necesidades.

n s a

Nueva formula de ajuste Reducción de aproximadamente el 10 por ciento del nivel de las pensiones.

Supresión de las pensiones de incapacidad laboral.

Interrupción de las pensiones de incapacidad laboral; sustitución con la pensión de invalidez general dual.

Rfe

eforma de las pensiones meninas y de los

supérstites

Modificación de la normativa relativa a los ingresos por las pensiones de los supérstites; introducción del “reparto de la pensión en matrimonios”.

Reforma del marco relativo a las pensiones profesionales

Adopción del derecho legal a convertir el salario en aportaciones a lapensión; relajación de las normas de inversión; introducción de los fondos de pensiones; autorización de los planes DC.

Creación de la provisión para pensiones extraordinarias de capitalización (voluntaria)

Introducción de las cuentas individuales de jubilación; normas para elreconocimiento de los productos de servicios financieros aptos para losubsidios estatales (Ley de Certificación de los Contratos de Pensionde Jubilación); prestación del subsidio estatal; adopción de los impuediferidos.

s

es stos

Fuente: Recopilado por el autor.

Dado que la reforma Riester constituye un paso crucial en los quince años que ya dura el proceso, se analizarán dichos elementos de manera más detallada en los siguientes cuatro subapartados y se valorará someramente la misma.

os niveles de vida de la tercera edad si las pensiones equivalían al 70 por

icamente adaptando el porcentaje de cotización a dicho índice de

5.1 La categoría del sistema de reparto: reducción del índice de sustitución Al calcular el valor actual de las pensiones mensuales durante un ejercicio específico se tiene en cuenta la evolución de las ganancias de todos los trabajadores. Con este procedimiento se pretende garantizar la estabilidad del “índice de sustitución normal de las pensiones” y que no cae por debajo de la evolución de las ganancias medias actuales85 . Antes de la reforma de 2001, se consideraba que se cumplía el objetivo de salvaguardar lciento de los ingresos netos medios. De este modo, el nivel de pensiones conservaba de manera más que suficiente el poder adquisitivo de los derechos a pensión que las personas adquieren al jubilarse. Hasta la reforma de 2001, el sistema de pensiones alemán funcionaba bássustitución normal del 70 por ciento.

85 Se recuerda al lector que el término índice de sustitución puede inducir a error. En el contexto alemán, NO se refiere a los últimos ingresos antes de la jubilación. Por el contrario, por “índice normal de sustitución” se refiere a la pensión de un trabajador que cuente con 45 puntos de ingresos, divido por la media de los ingresos netos de todos los trabajadores en la actualidad.

169

La reforma Riester introdujo una nueva formula de ajuste bastante compleja, que relaciona los cambios en el valor de la pensión (PVt) con los cambios desfasados de los ingresos brutos (AGIt), que fueron modificados por el porcentaje de cotización real a las pensiones públicas (τt) y un porcentaje de cotización ficticio a las nuevas cuentas de pensiones privadas (AVAt), que se incrementa de forma paulatina del 0,5 por ciento de 2003 al 4 por ciento en 2009. Además, se adoptó un “factor sensibilidad” bastante poco práctico dt. Ascenderá a 100 hasta 2010, para después reducirse a 90, cifra que incrementa de forma efectiva la sensibilidad de PV para que se produzca un incremento de después de 2010. De este modo sólo se reduce el índice de sustitución después de 2010:

.

100 222

1

−−−

−

−− tttt

tt

AVAdAGI τ

El complejo diseño de la fórmula es fiel reflejo del equilibrio entre los dos objetivos opuestos de la reforma: que el porcentaje de cotización permanezca por debajo

100 111

−−−

−−=

ttt

tAVAd

AGIPVPVτ

de un

ensiones prevé sendos objetivos opuestos. Si se

iva hasta

ias para cubrir el vacío en el ámbito de las pensiones que se generó con la

ara incentivar los planes de pensiones en las economías domésticas, las

contemplan con la intención de complementar o sustituir las prestaciones propias de los planes públicos, el gobierno decidió incentivar solamente aquellos vehículos de inversión

nivel fijado (20 por ciento hasta 2020, 22 por ciento hasta 2030) y conservar la nueva definición de nivel normal de sustitución por encima del 67 por ciento hasta 2030. La legislación alemana en materia de pcontraviniera cualquiera de los mismos, el gobierno intervendría de inmediato por ley, tomando medidas tales como la creación de una comisión de reforma en 2003. El extraño salto entre el factor de sensibilidad dt refleja el objetivo de imitar la velocidad del cambio demográfico: la relación de dependencia del sistema seguirá relativamente inact2010, cuando aumentará con rapidez.

5.2 La nueva categoría de la capitalización: implantación de las pensiones de capitalización extraordinarias La implantación y significativa promoción de las pensiones privadas de capitalización extraordinarreducción del índice de sustitución fue un componente fundamental de la reforma Riester. El objetivo es ofrecer incentivos a los ciudadanos para que contraten coberturas privadas extraordinarias que, a largo plazo, deberían compensar los recortes futuros de las pensiones públicas. Sin embargo, no será obligatorio por ley que la gente invierta en planes privados alternativos. Las denominadas pensiones Riester podrán ser de empresa o individuales.

Por otra parte y ppensiones Riester están muy subsidiadas. Dichos incentivos estatales se manifiestan de dos formas: subsidios al ahorro directo y desgravaciones fiscales especiales si entrañan otras ventajas.

Sin embargo, estas pensiones están muy reguladas. En cuanto a la demanda, la principal restricción afecta a los planes de pago. Dado que los planes privados alternativos se

que garanticen el pago de una anualidad vitalicia desde la fecha de la jubilación. Aquellos

170

vehículos de inversión que ofrezcan desembolsos a tanto alzado no serán objeto de subsidios estatales86; restricción que ya ha sido duramente criticada en el debate público,

les como la inversión

las siguientes condiciones previas:

ra los subsidios y en los cuales podrán invertirse las aportaciones

ta condición será de aplicación a todas las prestaciones, al margen de si se devengan de aportaciones, subsidios o ganancias de capital; práctica que podría considerarse otra forma de subsidio, ya que los impuestos se

ya que excluye otras formas de provisiones para la tercera edad (taen residencias o en clínicas).

Asimismo, en un principio los proveedores se regían por una regulación muy estricta, aunque la normativa se ha relajado de manera espectacular a raíz de las propuestas de la Comisión de Sostenibilidad (véase a continuación). El Estado sólo promocionará aquellas cuentas individuales de pensiones que satisfagan los requisitos previstos en la nueva Ley de Certificación de los Contratos de Pensiones de Jubilación (AltZertG). La Autoridad Federal de los Mercados Financieros (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungs- und Finanzmarktaufsicht) deberá certificar aquellos planes de pensiones que cumplan los requisitos, proceso automático si satisfacen

1. Las prestaciones de las pensiones sólo serán pagaderas como pronto cuando el beneficiario cumpla 60 años o cuando se jubile; cuando se trate de un tipo unisex deberá garantizarse que se trata por igual a hombres y a mujeres y deberá preverse la posibilidad de ampliar las prestaciones a los supérstites y las de incapacidad.

2. Al comienzo de la fase de desembolso, deberán garantizarse (es decir, el tipo nominal de desembolso sólo podrá ser positivo) las aportaciones devengadas de las pensiones (subsidios, incluidos).

3. Los pagos de las pensiones deberán efectuarse en forma de anualidad vitalicia o a modo de plan de desembolso vinculado a unas cuotas periódicas durante toda la vida con un pago inicial a tanto alzado (de hasta el 30% del capital acumulado).

4. Las comisiones iniciales y las tasas administrativas deberán distribuirse por igual durante un periodo de 5 años como mínimo.

5. El inversor deberá estar facultado para suspender las aportaciones durante la fase de ahorro, conservar su póliza sin efectuar ninguna cotización adicional, cambiar de póliza, retirar capital para financiar viviendas de propiedad privada o resolver la póliza.

Los productos aptos pade pensiones de la tercera edad y la vía por la cual podrán efectuarse dichas inversiones incluyen los seguros de pensiones y los productos de capitalización, las cuentas bancarias con intereses devengados y las acciones en fondos de inversión de crecimiento y distribución. Las sociedades aseguradoras, bancos, sociedades de inversión en capital, instituciones de servicios financieros o sociedades que operan con valores ofrecen todos estos productos.

Las aportaciones a las pensiones Riester están exentas de impuestos durante la fase de ahorro, pero los pagos de las pensiones durante la fase de beneficios se gravarán íntegramente como los ingresos normales. Es

86 Si se opta por un pago a tanto alzado, deberán reembolsarse todos los subsidios a las autoridades fiscales.

171

gravan en un momento posterior (de ahí que sea un crédito fiscal) y, por lo general, a un

r es el derecho general de los trabajadores a convertir parte de su salario

portante de la

tipo inferior por la progresividad87 .

5.3 Promoción estatal de los planes de pensiones profesionales La reforma Riester siguió siendo muy poco explícita sobre el papel de las pensiones profesionales frente a las cuentas individuales. Tradicionalmente, las pensiones ocupacionales han desempeñado un papel mínimo en Alemania, sobre todo en comparación con otros países y, además, en los últimos años también ha caído la demanda de participación en los planes de pensiones profesionales88 . Por otra parte, puede que las pensiones de empresa actúen como placebo frente a las pensiones privadas obligatorias y, para reforzar las pensiones profesionales, la reforma Riester introdujo nuevos subsidios (implícitos y explícitos).

El cambio más significativo en las pensiones profesionales resultante de la reforma Riestedirectamente en aportaciones a los planes de pensiones, rasgo que será de aplicación, al margen de si es el empresario o el empleado quienes paguen las aportaciones. Dicha modalidad podrá basarse tanto en el salario bruto o neto. Si se basa en el salario neto, el subsidio implícito será muy amplio, ya que puede que el salario destinado a tal fin no esté sólo gravado con impuestos diferidos, sino que también esté exento de las cuotas de la seguridad social, al menos hasta 2008. Por el contrario, si se depende del salario bruto, las cotizaciones disfrutarán de los mismos subsidios directos o beneficios fiscales que las aportaciones a las cuentas individuales, siempre que las pensiones profesionales satisfagan ciertos criterios menos restrictivos que en el caso de los planes de pensiones individuales. Las normas de contribución aplicables dependerán del vehículo de inversión seleccionado y de los incentivos que atraigan. Sin embargo, los convenios colectivos primarán ante el derecho a convertir el salario, lo que se traduce en que todo empleado que esté cubierto por un convenio colectivo vinculante sólo tendrá derecho a convertir su salario en pensión si así se prevé de forma explícita en las condiciones de dicho convenio. Con esta disposición se garantiza que empresarios y sindicatos pueden regular a su modo los planes de pensiones profesionales.

5.4 Pensión mínima La garantía mínima de la seguridad social constituye otro elemento imreforma Riester para la tercera edad y aquellos cuyo nivel de ingresos se vea reducido. En la práctica, esto se traduce como una pensión mínima con control de recursos, un 15 por ciento superior a los ingresos básicos alemanes (asistencia social). Así, se protege de manera efectiva a los trabajadores con ingresos inferiores de los recortes de las prestaciones resultantes de la reforma. Sin embargo, las pensiones Riester se contarán según el procedimiento de control de recursos que incentiva a la participación de forma negativa, pese a que los subsidios a este tipo de ahorro son muy elevados en el caso de los trabajadores con unos ingresos inferiores.

87 Véase BÖRSCH-SUPAN y LÜHRMANN (2000). La function de “crédito fiscal” depende del punto de vista

PPERT (2000).

fiscal de los ingresos y el consumo. 88 Véase RU

172

5.5 Valoración de la reforma Riester La reforma Riester, anunciada en 2002 como la “reforma del siglo”, supuso, sin lugar a dudas, una transformación de gran envergadura del sistema de pensiones. Sin embargo, su éxito reside en que los trabajadores alemanes, acostumbrados al benevolente régimen de reparto público, acepten las nuevas pensiones privadas extraordinarias de carácter

subsidios y las exenciones

resiva que no afectará a los pensionistas que se

e estas

los trabajadores aún no se han dado cuenta de que dependen de las pensiones Riester para percibir unos ingresos razonables cuando se jubilen.

voluntario, denominadas “pensiones Riester”. Es importante entender que el proceso lleva tiempo. Un programa general de ahorro especializado subsidiado (Vermögenswirksame Leistungen, directamente deducido de la nómina) que ahora presenta una participación prácticamente universal tardó unos cinco años en popularizarse. En Estados Unidos, buena parte de las economías domésticas tardaron casi el mismo tiempo en aceptar las cuentas individuales de jubilación (IRA). En este subapartado, analizamos el diseño de las pensiones y los incentivos Riester para entender a los usuarios potenciales y los que no lo son, y después, compararla con la aceptación real.

El alcance de los incentivos Riester. Al valorar las prestaciones que ofrecen los incentivos Riester deberán tenerse en cuenta dos aspectos: losfiscales que se producen durante la fase de aportación y cualquier ventaja o desventaja fiscal que surja durante la fase de desembolso. Durante la fase de aportación, los subsidios directos son de gran importancia para aquellos con ingresos mínimos y con hijos. En el caso de las desgravaciones fiscales especiales ocurre lo contrario debido al carácter progresivo del sistema tributario, donde las economías domésticas con mayores ingresos se benefician más como resultado de la relación en forma de U entre los subsidios y los ingresos89 . En cuanto a los hogares con ingresos mínimos, el subsidio es casi tan importante como la propia aportación. Incluso para los acomodados, el tipo de los subsidios es muy elevado: entre el 40 y el 50 por ciento. A la vista del alcance de los mismos, es probable que el grado de aceptación sea muy elevado. Durante la fase de desembolso, la curva se nivela, cuando se gravan las prestaciones. Dicho efecto nivelador se debe al impacto de la tributación progencuentren en la mitad inferior de la distribución de los ingresos porque sus ingresos procedentes de las pensiones son inferiores a la generosa exención que se concede a los jubilados. Sin embargo, reducirá de manera considerable el subsidio vitalicio efectivo de las economías domésticas con unos ingresos superiores a la media.

Incentivos Riester: forma. Pese a que el alcance de los incentivos Riester hace que las pensiones sean más bien atractivas, éstas son menos flexibles que otros productos de inversión de cara a la jubilación. Uno de los principales inconvenientes es que deberá anualizarse la mayor parte del capital y, por lo tanto, no podrá utilizarse como garantía ni testarse. El argumento carece de toda lógica, ya que el objetivo primordial dpensiones es percibir unos ingresos en anualidades para erradicar la brecha del sistema de pensiones derivada de la reducción de la categoría de reparto. En nuestra opinión, este argumento tan manido es claro indicativo de que la mayoría de

89 Se emplea el término subsidio tanto para los subsidios directos, como para las desgravaciones fiscales especiales.

173

Asimismo, los exhaustivos requisitos de certificación que restringen de manera muy acusada el ámbito en el que los proveedores privados pueden desarrollar sus propios seguros y que conlleva unos gastos más elevados también resultan poco ventajosos. Es posible que determinadas partidas generen unos gastos totales de hasta el 20 por ciento frente al 10 por ciento de las pólizas de vida normales de capital percibido90 .

Es más, la normativa de certificación sirve meramente para crear un produ toc formal

muy moderada.

raron que la demanda de los productos Riester era muy lenta: sólo

todos los

Eera categoría del sistema público de pensiones,

embargo, para los menos acaudalados, el panorama es distinto.

estándar sin que exista la transparencia necesaria para comparar los distintos vehículos de inversión y los tipos relativos de rendimiento que ofrecen. Como resultado de ello, a menudo los clientes no se encuentran en posición de tomar decisiones plenamente informadas en lo que a inversiones privadas respecta. La garantía del valor nominal de las aportaciones asegura que, tras la jubilación, el capital nominal ahorrado estará disponible como poco a modo de capital de la pensión. Sin embargo, no existe ninguna otra norma que disponga el tipo de dinaminazación de la pensión que se requiere para garantizar que el valor de las prestaciones de la pensión que se paga con cargo al capital ahorrado se mantiene a largo plazo. Las prestaciones Riester no dinamizadas perderán su valor con gran rapidez, incluso si la tasa de inflación es

Pruebas preliminares de los índices de aceptación. Los resultados de los estudios demostaproximadamente el 9 por ciento había contratado una póliza a mediados de 2002, situación que se mantuvo casi intacta hasta 2004, lo que provocó la desilusión de los políticos. Sin embargo, los datos recientes demuestran un incremento muy pronunciado de los índices de aceptación. Börsch-Supan, Reil-Held y Schunk (2006), empleando el grupo de datos SAVE relativo al comportamiento de ahorro de las economías domésticas alemanas, demuestran que la demanda de los productos Riester se duplicó en 2004 y en 2005. A finales de 2005, el índice de aceptación superó el 20 por ciento de empleados que también pertenecen a la primera categoría del sistema de pensiones alemán y principal grupo objetivo de la reforma Riester. Asimismo, parece ser que 2006 es otro año de pronunciado incremento.

Además, cada vez más trabajadores se apuntan a la tendencia de contratar planes de pensiones extraordinarios. Sólo alrededor de la mitad de quienes tienen previsto inscribirse en los mismos considera hacerlo en el marco de una política Riester. La otra mitad prefiere otros productos de ahorro y de seguros y/o pensiones profesionales91 .

Si se extrapola la dinámica anterior y se utiliza la cobertura prevista en BÖRSCH-SUPAN, ESSIG y WILK (2005), alrededor del 80 por ciento de todos los hogares, en los que al menos una persona se beneficie de la primestán cubiertos con una pensión perteneciente a la primera y/o segunda categoría.

De media e incluso en las franjas intermedias, los fondos acumulados son lo suficientemente importantes para compensar los recortes de la primera categoría. Sin

90 Véase STIFTUNG WARENTEST (2002). 91 Véase LEINERT (2003).

174

Además, es posible que muchas economías domésticas, sobre todo en las clases con unos ingresos superiores, se limiten a reestructurar sus planes de pensiones existentes para percibir los subsidios Riester. Llegado este punto, no existe ninguna prueba concluyente sobre dicha sustitución. Si dichos hogares contaran con un objetivo fijo en materia de pensiones, financiar los subsidios estatales mediante la tributación general puede tener, en realidad, efectos adversos que generen un índice de ahorro aún más inferior92 .

A la vista de la exitosa aceptación, tal y como demuestran los datos recientes, en el futuro, la composición de los ingresos por jubilación será bastante diferente a la actual, muy monolítica. Aunque el sistema de reparto alemán seguirá siendo la categoría principal de la provisión para la tercera edad, el 35 por ciento de los ingresos estatales por jubilación corresponderá a pensiones Riester. Si las demás fuentes de ingresos (en la actualidad, aproximadamente el 15 por ciento de los ingresos totales por jubilación) se

situaciones muy distintas a las que Riester hizo

futuro. Este cambio de paradigma, por el que se ha pasado de pensar “en las solicitudes de pensión” a “en las osibilidades de financiación”, repercutió notoriamente en las propuestas de reforma de comisión.

opias de la

mantienen como hasta ahora, las pensiones de reparto supondrían una cuota del 55 al 60 por ciento en los ingresos totales. Sin embargo, es probable que las pensiones Riester generen cierta saturación en las actuales pensiones profesionales y privadas de otro tipo, tal y como se ha mencionado anteriormente.

6. Nuevos esfuerzos: las propuestas de la Comisión de Sostenibilidad en 2003 Cuando se hizo obvio que las medidas de la reforma Riester no bastarían para conseguir los objetivos relativos al porcentaje de cotización y a los niveles de pensión, se creó una nueva comisión de reforma, la “Comisión para la Sostenibilidad de la Financiación del Sistema de Seguros Sociales Alemán”, en noviembre de 200293. Sus objetivos son idénticos a los de la reforma Riester: estabilizar los porcentajes de cotización, garantizando al mismo tiempo la idoneidad de los futuros niveles de pensiones.

En 2003, la comisión Rürup atravesófrente en 2001. Un índice de desempleo inesperadamente alto y el escaso rendimiento de la economía alemana con un índice de crecimiento extremadamente bajo precipitaron una crisis financiera a corto plazo del sistema de pensiones y generaron la sensación de que se necesitaba una reforma con total urgencia. Además, el electorado fue cobrando cada vez más conciencia de que estabilizar las cuotas de la seguridad social de la compensación laboral total es esencial para incrementar el crecimiento en un

pla

Asimismo, la comisión se benefició de que la reforma Riester ya hubiera allanado el camino para un cambio más radical de las pensiones financiadas de reparto prprimera categoría a las pensiones de capitalización de la segunda y tercera.

92 Véase BÖRSCH-SUPAN y LÜHRMANN (2000). 93 La comisión estaba a cargo de efectuar las propuestas de reforma del sistema de pensiones, sanidad y seguros a largo plazo. Sólo nos remitimos a las propuestas del grupo de pensiones que presidió el primer autor de este documento.

175

La propuesta de reforma, publicada a finales de agosto de 2003, comprende dos elementos principales más varias medidas complementarias. El primer elemento es un incremento gradual de la edad normal de jubilación de 65 a 67 años; el segundo es la modificación de la fórmula de indexación de las prestaciones de las pensiones, vinculando así las prestaciones a la relación de dependencia del sistema. Dicho elemento va acompañado de los ajustes de las distintas edades de jubilación anticipada, mientras que el segundo elemento se producirá junto con una revisión de la normativa relativa a las pensiones Riester. Pese a que los dos elementos principales contribuyen directamente a alcanzar la estabilización deseada de los porcentajes de cotización, las medidas anexas contribuyen al equilibrio del sistema de vías para la jubilación y abordan algunos de los aspectos más criticados de las recién adoptadas pensiones pertenecientes a la segunda y tercera categoría.

Aumento de la edad normal de jubilación. La comisión propone elevar la edad normal de jubilación de 65 a 67 años. Este incremento lento y gradual se iniciará en 2011 por fases mensuales, de tal modo que la edad de 67 se alcanzará en 2035. Este incremento corresponde a dos tercios del cambio previsto en la esperanza de vida a la edad de 65.

Para evitar que la jubilación anticipada y las pensiones por discapacidad experimenten el efecto contrario como resultado del incremento en la edad de jubilación, la comisión también propone elevar la edad de jubilación anticipada (de la misma medida y siguiendo el mismo calendario que la edad normal de jubilación) e incrementar los ajustes actuariales en el caso de los trabajadores discapacitados y asegurados a largo plazo. Dado que existían algunas preocupaciones adicionales sobre la cobertura de aquellos trabajadores sujetos a un desgaste físico extremo debido a años de duro trabajo, se propuso un nuevo tipo de pensión para que los trabajadores que contaran con una vida laboral de al menos 45 años pudieran jubilarse dos años antes, aunque, no obstante, con sujeción a nuevos ajustes actuariales.

Modificación de la fórmula de indexación de las prestaciones: el “factor de sostenibilidad”. La comisión propone ampliar la fórmula de indexación de prestaciones Riester con un nuevo factor: la sostenibilidad. Dicho factor refleja la evolución del número relativo de contribuyentes a las pensiones; la relación de dependencia del sistema, el determinante más importante a largo plazo para la financiación de las pensiones94 . La nueva fórmula de las pensiones es la siguiente:

⎟⎟⎞

+⎟⎟⎞

1α ⎠⎝ ⎠⎝−− −−−− 1 3333 tttt

donde PQ = [pensionistas / (contribuyentes + desempleados)] Nota: Los desfases se deben a la disponibilidad de los datos.

⎜⎜⎛⎜⎜⎛−

−−= −−−−

− 11 2222

1τδ

τδ tttttt PQ

PQAGIAGI

PVPV

94 En sentido estricto, el factor de sostenibilidad vinculará las prestaciones a la “relación de dependencia del sistema equitativo” para evitar las distorsiones creadas por una cotización y/o prestaciones extremadamente bajas. Este índice normaliza el número de pensionistas transformando las pensiones estándar en el número de “pensionistas de equivalencia”. Del mismo modo, el número de “contribuyentes de equivalencia” se

medio. calcula normalizando al asalariado

176

El factor de sostenibilidad aparece entre los paréntesis interiores, ponderado por α, y sustituye el cambio único del extraño “parámetro de sensibilidad” dt (véase el primer apartado de la reforma Riester Si α = 0, la fórmula actual de ajuste de las pensiones Riester permanecería inalterada. Si α = 1, la nueva formula de indexación conllevaría una política de ajuste de las prestaciones de las pensiones orientada meramente a los ingresos. La comisión fijó el valor de α en 0,25, satisfaciendo así el objetivo de Riester de mantener la cuota de aportación por debajo del 20 por ciento hasta 2020 y por debajo del 22 por ciento hasta 2030.

Asimismo, la nueva fórmula de pensiones contribuirá a reducir aún más los niveles de prestaciones de las pensiones de cara a la vía prevista en la reforma Riester. A diferencia del factor demográfico propuesto en el intento de reforma fallido de 1999, el factor de sostenibilidad tiene en cuenta no sólo la evolución de la esperanza de vida, sino también toda la evolución geográfica (incluidos los cambios migratorios, pero sobre todo en las tasas de natalidad), así como en la evolución del mercado laboral. Resulta importante, ya que el descenso inevitable de la población de edad activa se compensará con una mayor participación de las mujeres y de los trabajadores mayores en la población activa. Así pues, gracias a la adopción del factor de sostenibilidad, se pueden ligar los ajustes de las pensiones directamente a los factores cruciales determinantes en la financiación de las pensiones, principalmente, el número de contribuyentes y de beneficiarios. De este modo, dicho factor incorpora al sistema un mecanismo de retroalimentación autoestabilizador, similar al mecanismo teórico de la tasa de rendimiento de los sistemas NDC, véase a continuación95 .

Este descenso se compensaría con un incremento de las pensiones de la segunda y de la tercera categoría. Dado que la aceptación de la pensión Riester de capitalización extraordinaria ha sido modesta hasta la fecha desde el inicio del programa, la comisión propuso un sinfín de cambios administrativos de las pensiones profesionales y privadas para facilitar la gestión del sistema y que, por lo tanto, gozara de mayor popularidad. Entre dichos cambios figuran la ampliación del grupo de personas con derecho a

uestas Rürup y, más

ió de opinión y anunció un incremento gradual de

percibirlas a todos los contribuyentes, prestaciones dinámicas de pensiones y un incremento de la transparencia de la provisión para pensiones privadas. Estos cambios administrativos acompañan a la adopción propuesta de un régimen exento de exenciones fiscales de la tributación ex post. Este aumento acusado de la aceptación descrita anteriormente es claro indicativo de que estas medidas tuvieron bastante éxito.

7. Materialización: las reformas de 2004 y 2007 El parlamento alemán aprobó con rapidez la mayor parte de las propen concreto, la adopción del factor de sostenibilidad, el 31 de marzo de 2004. Sin embargo, no se legisló el cambio de la edad de jubilación. Como la comisión propuso que el periodo de introducción progresiva comenzara en 2011, se decidió que no era necesario ningún acto legislativo inmediato. Además, los sindicatos se opusieron firmemente a que se adaptara la edad de jubilación a la esperanza de vida.

Dos años después, cuando el envejecimiento de la población era una cuestión primordial del programa político, el gobierno camb

95 Véase BÖRSCH-SUPAN (2006).

177

los 65 a los 67 años que estaría plenamente en vigor en 2019. La nueva promulgación de la propuesta de la Comisión y la aceleración del calendario sugerido en un consideró un movimiento muy atrevido, ya que está claro que las políticascambio de la edad de jubilación no son fa

principio se relativas al

vorables. Según los resultados del estudio de la edad de

idos, la experiencia reciente es

económica, existen tres mecanismos que actúan como elementos fundamentales para

BOERI, BÖRSCH-SUPAN y TABELLINI (2001, 2002 y 2004), el incremento de jubilación es una de las opciones más impopulares en lo que respecta a la reforma de las pensiones en Alemania. De dicho estudio se desprende y resulta interesante que tal opción goza poca popularidad especialmente entre aquellos que saben menos sobre los costes del actual sistema de pensiones. Por ende, como la jubilación anticipada es un logro social muy apreciado por los alemanes, es posible que si se conciencia sobre el coste de dicha jubilación, se consiga moderar la oposición existente al incremento de la edad de jubilación.

De este estudio también se aprendió otra lección: el éxito de toda reforma depende de la flexibilidad al tomar la dura decisión entre una edad de jubilación posterior y un nivel de pensiones de reparto inferior, complementado con pensiones privadas que dividen el consumo. Mientras las pensiones se calculen de forma neutral en términos actuariales teniendo en cuenta todos los efectos secundarios de la economía, no será necesaria una “edad normal de jubilación” y los trabajadores podrán decidir por sí mismos entre trabajar durante más tiempo o ahorrar más. En Estados Unque, cuando la burbuja estalla, parece que las consecuencias dan a entender que los trabajadores están bastante al tanto de dicha sustitución. Siendo flexibles, se minimizará la oposición a las propuestas de reforma relativas a los recortes unilaterales, es decir, elevar la edad normal de jubilación.

El Bundestag alemán aprobó esta reforma muy debatida en la primavera de 2007, pero sólo tras adoptar toda una serie de cláusulas de rescisión que atenuarán el efecto en la edad efectiva de jubilación. Y lo que es más importante, se adoptó un nuevo tipo de pensión para aquellos trabajadores con 45 años de servicio al margen de los ajustes actuariales propuestos por la Comisión.

Asimismo, tal y como ya se ha indicado, en el sistema alemán los ajustes actuariales no son neutrales desde el punto de vista de los trabajadores que escogen su edad de jubilación96 . Por mucho que el gobierno fuera despacio y tuviera sus reservas a la hora de legislar el futuro aumento de la edad de jubilación, no modificó la actual falta de neutralidad actuarial. Resulta interesante que la patronal se opusiera a la neutralidad actuarial porque eleva los costes de indemnización por extinción de la relación laboral.

8. El “sistema de aportaciones definidas cuasi-teórico” A continuación se analizará por qué el conjunto de reformas descritas en los cinco apartados anteriores han transformado el sistema alemán fundamentalmente en un sistema de aportaciones teóricas sin perder la terminología y la retórica tan apreciadas en política de un sistema de prestaciones definidas. En lo que respecta a su esencia

transformar un sistema de reparto de prestaciones definidas (DB) en un sistema de aportaciones definidas teóricas (NDC):

N et al. (2004). 96 Véase BÖRSCH-SUPAN y SCHNABEL (1999) y BÖRSCH-SUPA

178

(1) Un mecanismo contable que abone las ganancias durante toda la vida.

(2) Un mecanismo que vincule el balance final al entorno demográfico y macroeconómico.

(3) Una norma actuarial que transforme el balance final en una anualidad.

A diferencia de los planes de contribución definidos (DC) de capitalización (o financieros), las reclamaciones de las prestaciones futuras en los sistemas teóricos DC no están garantizados con capital real, sino que radican en promesas gubernamentales.

En los sistemas NDC, el primer mecanismo se realiza abonando todas las cuotas efectuadas durante toda la vida en una cuenta individual, igual que en los planes DC de capitalización. A este respecto, existen muchos

de que la unidad de crédito es la mpuntos paralelos entre los sistemas de

oneda tos de ganancias.

aboral. A la hora de la verdad, la mayoría de los sistemas DB de reparto

puntos alemán y francés, con la diferencia (euro) y no los pun

Estos sistemas difieren de los sistemas de pensiones de forma significativa en que sólo se abonan los mejores años X (llegado un extremo, sólo las ganancias del último año) y de los sistemas beveridgianos que ofrecen unas prestaciones planas (como por ejemplo, en el Reino Unido y en los Países Bajos). Sin embargo, los sistemas DB no impiden per se vincular las prestaciones a las ganancias de toda una vida.

El segundo mecanismo se realiza en los sistemas NDC mediante el tipo de interés teórico. En los sistemas de capitalización, la tasa interna de rentabilidad es r, el mercado del tipo de interés. En los sistemas de retorno, la tasa interna teórica de rentabilidad es n+g, donde n es el índice de crecimiento de la base de la cuota y g, el índice de crecimiento de la productividad lpresentan una indexación simétrica a tenor de la cual las prestaciones se vinculan al nivel actual de salario en el momento de la jubilación, teniendo en cuenta, así, la productividad laboral g. Sin embargo, la demografía entra en escena adaptando a discreción el índice de sustitución a los cambios demográficos (teniendo en cuenta n de este modo). Una de las características más sobresalientes de los sistemas NDC es el vínculo directo y automático que se establece entre salario y demografía si el tipo de interés teórico se corresponde con el índice de crecimiento de la base de la cuota. En el sistema NDC sueco, sin embargo, el Estado designó g como el tipo de interés teórico, descartando cualquier vínculo directo entre los intereses devengados y la demografía97 . Si la población está envejeciendo, n+g tiende a ser inferior a g, ya que n es negativa, y, en la mayoría de los casos, mucho más inferior a r.

Por su parte, desde la reforma de 2004, el sistema DB alemán indexa las prestaciones según el incremento de las ganancias y los cambios en la relación de dependencia del sistema mediante el denominado “factor de sostenibilidad”98. Se aproxima al efecto de los intereses devengados en un sistema NDC, en el que el tipo interno de interés equivale al índice de crecimiento de la suma de las cuotas

97 La demografía se manifiesta directamente a través de las anualidades por antigüedad y afecta al fondo de reserva. Además, Suecia cuenta con un mecanismo de reajuste si los demás fallan (véase SETTERGREN, 2001). . 98 Para más detalles, véase BÖRSCH-SUPAN y WILKE (2003).

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(1+n)×(1+g). Esto se puede comprobar fácilmente en el caso de que se abonen todas las cuotas (normalizadas en una unidad) por adelantado. En este caso NDC, el capital de la pensión teórica tras T años es igual a T× (1+n)T×(1+g)T; por lo tanto, la prestación de la pensión es P =T × (1+n)T×(1+g)T/G, donde G designa el factor de anualidad. Asimismo, en el sistema DB alemán, el trabajador medio obtiene T puntos de ganancias y durante estos T años, el valor medio de la pensión PV

los cuales el 19,5 por ciento constituían aportaciones directas y el 8,5 directas a los subsidios estatales financiados con los impuestos de carácter general). A

vejecimiento de la población, la situación era insostenible: la base e paga las cuotas estaba disminuyendo con mayor rapidez de la que

rápido

que dio . Sólo podrá lograrse un

conseguido reducir dos tercios de la deuda

transfoun sist as con pensiones privadas profesionales e individuales. La

equivalas pen

Para lograr esta conversión, Alemana tuvo que llevar a cabo dos reformas clave. La

cotizac parto y

hacia lSin em cas no consiguió estabilizar la categoría de

Dicha inesde la re oner elevar la edad

aumentará junto con el índice de crecimiento de los salarios (g) y el índice de crecimiento de la relación de dependencia (n si el número de pensionistas permanece constante): PVT = PV0 × (1+n)T× (1+g)T. Por lo tanto, la prestación de la pensión es P = T×PV0× (1+n)T× (1+g)T, proporcional al valor NDC. Así pues, resulta bastante irónico que el sistema DB alemán se aproxime más a la idea de un sistema NDC puro que al sistema NDC adoptado en Suecia.

9. Conclusión El sistema general de pensiones dio lugar unas edades de jubilación temprana y a unos índices de sustitución elevados pero a un coste muy elevado para la sociedad que se materializaba en forma de un porcentaje de los costes del PIB (en torno al 12 por ciento) y a unos tipos de cotización muy elevados (en torno al 28 por ciento de los ingresos brutos, deinla vista del endemográfica qupodría compensarse con el crecimiento económico. La deuda implícita del sistema iba en

aumento.

La sombra del fracaso financiero precipitó un proceso de reforma que duró quince años y varios pasos, a veces avanzando y otras retrocediendo

desarrollo regular a posteriori y dio lugar al sistema de “aportaciones definidas cuasi-teórico”, comercializado como un sistema tradicional de prestaciones. El sistema ha

subyacente, que adquirió unas dimensionesrazonables y duraderas según los estándares convencionales de deuda pública. Ha

rmado el sistema monolítico de reparto puro propio de los sesenta y los setenta en ema de varias categorí

primer categoría seguirá gozando de una posición predominante, con una cuota lente a los dos o los tres tercios de los ingresos totales por jubilación; mientras que siones de capitalización voluntaria cargar con el tercio restante.

primera fue la reforma Riester en 2001, en virtud de la cual se redujo la carga fiscal y las iones a la seguridad social, recortando las prestaciones de la categoría de re

reforzando las pensiones privadas subsidiarizadas o privadas con beneficios fiscales en las cuentas individuales o en las pensiones profesionales. La reforma fue un hito histórico

a resolución de los problemas demográficos que surgen respecto a dicho sistema. bargo, la fórmula de prestaciones estáti

retorno público.

tabilidad precipitó la creación de una Comisión de Sostenibilidad. A diferencia forma Riester, dicha comisión asumió el riesgo político de prop

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normal de jubilación y exigir, al mismo tiempo, una reducción racional de las iones a largo plazo del sistema de prestaciones definido. Por su parte, la ción principal fue que este sistema se reorganizó vinculando las prestaciones a la n de dependencia del sistema, lo que o

prestacinnovarelació frece un estabilizador automático, de ahí

jubilacaleman talmente de si la segunda y la tercera categoría cierran la

aceptaces opties elev stribución de ingresos y entre las familias con

Biblio

Berkel

: University of Chicago Press.

que el sistema de prestaciones definidas se convirtiese de facto en un sistema similar al NDC.

Sólo el tiempo dirá si los quince años de reforma son un éxito. Ahora que está controlada la deuda implícita de las pensiones, todas las miradas están puestas en los ingresos por

ión. Conservar los generosos ingresos por jubilación de los que solían gozar los es dependerá fundamen

brecha que se generó al recortar las prestaciones del primero. En los últimos tres años, la ión de las pensiones voluntarias ha crecido de manera espectacular. El panorama

mista. Sin embargo, aceptación no es sinónimo de distribución homogénea, pero ada en el tercio superior de la di

hijos. El tercio inferior de dicha distribución cuenta con el respaldo de la pensión mínima adoptada con la reforma Riester; de ahí que todavía quede mucho trabajo por hacer para que aumenten los niveles de aceptación en la categoría central de la distribución de ingresos.

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Estado de bienestar social y competitividad. Cuaderno de documentación 84.3

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