El procedimiento administrativocomo derecho y como deber

Javier JIMÉNEZ VIVAS*

Teniendo en cuenta la sentencia recaída en el Expediente N° 04225-2006-PA/TC, emitida en fecha reciente por el Tribunal Constitucional, el autoranaliza la institución del debido procedimiento administrativo. Al respec-to, anota que esta decisión avanza en el desarrollo de la noción de debidoprocedimiento, ofreciendo ahora una visión dual, que equilibra el ejerci-cio de los derechos de los administrados con las potestades de la Adminis-tración.

\ IDEAS PRELIMINARESEl debido procedimiento administrativo, vistocomo el desarrollo de las garantías del debidoproceso constitucional dentro del procedimientoadministrativo, es una noción que cuenta ya ennuestro país con tratamiento legal, desarrollojurisprudencial y algún comentario doctrinal.

En el segundo campo de los mencionados, leha tocado al Tribunal Constitucional cumplirla labor de precisar, a través de diferentes sen-tencias dictadas en varios procesos, cuál esel significado y cuáles son los alcances del no-vedoso instituto dentro del Derecho Adminis-trativo en general y del procedimiento admi-nistrativo en particular.

La visión así conformada, sin embargo, ha su-frido una reciente variación a manos del pro-pio tribunal. Nos referimos al criterio conte-nido en la sentencia del Expediente N° 04225-2006-PA/TC, seguido por Marcelino BancesPizarro contra lo resuelto por la Corte Supe-rior de Justicia de La Libertad, en el sentidode declarar improcedente su demanda de am-paro presentada contra la Zona Registra! N° V-sede Trujillo-, antes Oficina Registral de LaLibertad.

El presente trabajo busca exponer el referidonuevo criterio, analizar los elementos que com-promete y exponer su principal aporte, que con-siste en una visión del debido procedimiento

Abogado y magíster con mención en Derecho Civil, título y grado conferidos por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.Actualmente cursa estudios de doctorado en la Universidad Nacional Federico Vtllarreal.

GACETA CONSTITUCIONAL N° 10

¡JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA Y TRIBUTARIAadministrativo que compromete directamenteuno de los principales componentes del Dere-cho Administrativo: el procedimiento adminis-trativo, ofreciendo una nueva apreciación deeste.

Existe, entonces, la necesidad de explorar el de-bido procedimiento administrativo como insti-tución. Dicha tarea debe empezar recogiendolos aportes de la doctrina y estudiar la regula-ción que ha recibido en el Perú, así como anali-zar los progresos realizados por nuestro Tribu-nal Constitucional, para luego avocarnos al es-tudio del nuevo criterio expuesto por dicho ór-gano colegiado. Finalmente, ofrecemos algu-nas conclusiones.

II. EL DEBIDO PROCEDIMIENTO EN LADOCTRINA Y EN LA LEGISLACIÓN

Exponiendo las características del Derecho Ad-ministrativo, García de Entem'a y Fernández co-mentan que:

"El Derecho Administrativo, (...) está hecho,pues, de un equilibrio (por supuesto, difí-cil, pero posible) entre privilegios y garan-tías. En último término, todos los proble-mas jurídico-administrativos consisten -yesto conviene tenerlo bien presente- en bus-car ese equilibrio, asegurarlo cuando se haencontrado y reconstruirlo cuando se haperdido"1.

Más adelante, continuando en el análisis delmencionado equilibrio, los mismos autores in-dican que:

"El principio de legalidad -y su garantía enel recurso contencioso-administrativo- y elde responsabilidad patrimonial de los entespúblicos, constituyen (...) los dos grandessoportes estructurales del Derecho Adminis-trativo, cuyo equilibrio, amenazado siempre

por el peso inicial de las prerrogativas delpoder, depende, justamente, de su correctojuego"2.

El procedimiento administrativo es una importanteexpresión del principio de legalidad en el Dere-cho Administrativo y, a su vez, la mayor garantíaque posee todo sujeto ante la Administración.Podemos conceptualizarlo, siguiendo a Dromicomo "el instrumento jurídico por el que se viabi-liza el actuar de la relación administrado-admi-nistración", constituyendo "(...) la herramientamás idónea como reaseguro contra los desbordesdel obrar de f a Administración", ello en la medidaque "(...) el procedimiento administrativo reglael ejercicio de la prerrogativa pública y de losderechos subjetivos y libertades públicas. (...)[E]s, en suma, un instrumento de gobierno y decontrol. Cumple una doble misión republicana: elejercicio del poder por los carriles de la seguri-dad y la legalidad, y la defensa de los derechospor las vías procesales recursivas y reclamativas"3.

Las ideas antes vertidas han sido recogidas enel inciso 8 del artículo 75 de la Ley N° 27444,Ley del Procedimiento Administrativo Gene-ral, norma que impone a las autoridades la ob-servancia de dicho equilibrio al momento deinterpretar las normas administrativas4.

Dentro del marco garantista constituido por elprocedimiento administrativo, también se ins-cribe el debido proceso, el cual por ese hechoes denominado "debido procedimiento".

El principio del debido procedimiento "(...)constituye una garantía general de los ciu-dadanos que ha sido introducida al DerechoAdministrativo primero por la jurispruden-cia, derivándola del derecho natural y de lostratados internacionales de derechos huma-nos"5. Al igual que el debido proceso, el debidoprocedimiento es un conjunto de garantías, que

se ofrecen al adición a través deCabe averigua

Estudiando divcanas, Brewer-1

cipales garantííEl principio ddla defensa; 3. Eprincipio de lanistrativos; 5. Etima; y, 6. El tjudicial efectivdel agotamienü

La mencionadael numeral [.2minar de la Le;

"Artículo Tto administ

El procedióta fúndame!cipios, sin ]principios strativo:

Principio dadministra*!y garantíasmiento adíderecho a ecer y produsión motivatitución deltrativo se 11cho Admirdel Derectaen cuanto :administra!

338

GARCÍA DE ENTERRlA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. T. U, Civitas, Madrid, 1999,p. 48.

Ibíd-, p. 351.

DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Sélima edición, Ciudad argentina, Buenos Aires, 1998, pp. 889-890.

Ley Ns 27444, "Artículo 75: Deberes de las autoridades en los procedimientos: (,..). 8. Interpretar las normas administrativas deforma que mejor atienda el fin público al cual se dirigen, preservando razonablemente los derechos de los administrados. (...)".

MORÓN URBINA, Juan. Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica, Lima, 2001, p. 29.

910

Cfr. BREWEF

Publicada en

Cfr. MORÓN

Cfr. BARTRA

Cfr. GARRIÓ472-473.

GACETA CON

ANÁLISIS Y CRÍTICA

se ofrecen al administrado frente a la Administra-ción a través del procedimiento administrativo.Cabe averiguar cuáles son esas garantías.

Estudiando diversas legislaciones latinoameri-canas, Brewer-Carías enumera como las prin-cipales garantías del debido procedimiento: 1.El principio del contradictorio; 2. El derecho ala defensa; 3. El principio de la gratuidad; 4. Elprincipio de la motivación de los actos admi-nistrativos; 5. El principio de la confianza legí-tima; y, 6. El tema de la garantía de la tutelajudicial efectiva y su relación con el principiodel agotamiento de la vía administrativa6.

La mencionada institución aparece regulada enel numeral 1.2 del artículo IV del Título Preli-minar de la Ley N° 27444:

"Artículo IV.- Principios del procedimien-to administrativo

El procedimiento administrativo se susten-ta fundamentalmente en los siguientes prin-cipios, sin perjuicio de la vigencia de otrosprincipios generales del Derecho Adminis-trativo:

Principio del debido procedimiento.- Losadministrados gozan de todos los derechosy garantías inherentes al debido procedi-miento administrativo, que comprende elderecho a exponer sus argumentos, a ofre-cer y producir pruebas, a obtener una deci-sión motivada y fundada en derecho. La ins-titución del debido procedimiento adminis-trativo se rige por los principios del Dere-cho Administrativo. La regulación propiadel Derecho Procesal Civil es aplicable soloen cuanto sea compatible con el régimenadministrativo.

Analizando la Ley N° 27444, Morón consideraque el debido proceso en el ámbito administra-tivo, comprende, a favor del administrado, lossiguientes derechos: 1. A exponer sus argumen-tos (derecho a ser oído); 2. A ofrecer y producirpruebas; y, 3. A obtener una decisión motivada yfundada en derecho8. Por su parte, frente a lamisma ley, Bartra opina que el debido procedi-miento está formado por los derechos: 1. A seroído; 2. A conocer el estado del expediente; 3. Apresentar pruebas, debiendo otorgarse un plazoprudencial para ofrecerlas y actuarlas; y, 4. A unadecisión fundada en derecho1'.

Si bien el procedimiento administrativo apare-ce como un conjunto de formalidades arbitra-das las más de las veces en garantía del particu-lar, ello no debe hacernos olvidar otra finalidaddel procedimiento, que es la de lograr el mayoracierto y eficacia de las resoluciones adminis-trativas10.

Podemos afirmar que la Ley N° 27444 no havisto al debido procedimiento como un dere-cho a favor de los sujetos administrados al in-terior del procedimiento administrativo, sinocomo un conjunto de garantías a favor de estosdurante el desarrollo de dicho procedimiento.Como veremos a continuación, ello ha sido con-firmado -con algunos matices- por el TribunalConstitucional en sucesivas sentencias; lo cual,a su vez, ha sido modificado mediante el pro-nunciamiento que constituye el eje central delpresente trabajo, que tendremos oportunidad deanalizar.

MI. EL DEBIDO PROCEDIMIENTO EN AN-TERIORES SENTENCIAS DEL TRIBU-NAL CONSTITUCIONAL

Partiendo de la idea de que la consagraciónconstitucional del debido proceso permite suvigencia más allá de los límites de la funciónjurisdiccional, desde hace algunos años atrás,

6 Cff. BREWER-CARÍAS, Alian R. Principios de! procedimiento administrativo en América latina. LegisS.A., Bogotá, 2003, p. 262.

7 Publicada en el diario oficial El Peruano eM1 de abril de 2001 (separata especial).

8 Cfr. MORÓN URBINA, Juan. Ob. Cit., pp. 29-30.

9 Cfr. BARTRA CAVERO, José. Procedimiento administrativo. Sexta edición, Huallaga, Lima, 2002, pp. 71-74.

10 Cfr. GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Vol I, decimosegunda edición, Tecnos, Madrid, 1994, pp.472-473.

GACETA CONSTITUCIONAL N° 10 339

¡JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA Y TRIBUTARIA

el Tribunal Constitucional haavanzado en la búsqueda deesos otros alcances en diversospronunciamientos. Una aproxi-mación la encontramos en unasentencia dictada el 2 de juliode 1998, en la cual se declaróla trasgresión de lo que deno-minó "debido proceso admi-nistrativo". En su cuarto fun-damento, el tribunal expresóque:

"(.. •) el debido proceso ad-ministrativo, supone entoda circunstancia el respe-to por parte de la Administración Públicade todos aquellos principios y derechos nor-malmente invocados en el ámbito de la ju-risdicción común o especializada y a los quese refiere el artículo 139 de la Constitucióndel Estado (verbigracia: jurisdicción prede-terminada por la ley, derecho de defensa,pluralidad de instancia, cosa juzgada,etc.)"11.

Para el Tribunal Constitucional, las garantías deldebido proceso jurisdiccional encontraban plenaapücación en sede administrativa, configurandoel llamado debido proceso administrativo.

El 26 de agosto de 2003 el Tribunal declarófundada una demanda de inconstitucionalidadcontra la Ordenanza N° 290 de la Municipali-dad Metropolitana de Lima. Versando el temadebatido sobre la inclusión del recurso de revi-sión en un procedimiento edil, el tribunal pre-cisó en su tercer fundamento que:

"(...). En efecto, el derecho a la pluralidadde instancias no es un contenido esencial delderecho al 'debido proceso administrativo'

I i... el tribunal precisa quetanto la jurisdicción como laadministración se encuen-tran supeditadas a la Cons-titución. En esa medida, lasgarantías previstas para losprocesos judiciales... resul-tan perfectamente aplica-bles a los procedimientosadministrativos, en los quese resuelve sobre los dere-chos e intereses de los su-jetos administrados. 99

-pues no toda resolución essusceptible de ser impugnadaen dicha sede-; pero sí lo esdel derecho al debido proceso'judicial', pues la garantía queofrece el Estado constitucionalde derecho es que las reclama-ciones de los particulares con-tra los actos expedidos por losórganos públicos, sean resuel-tas por un juez independiente,imparcial y competente, sedeesta en la que, además, se debeposibilitar que lo resuelto enun primer momento pueda ser

ulteriormente revisado, cuando menos, porun órgano judicial superior"12.

Conforme se aprecia, el Tribunal Constitucio-nal identifica al todavía llamado debido proce-so administrativo (pese a estar ya vigente la LeyN° 27444) como un derecho distinto e indepen-diente al debido proceso judicial, y del mismo ni-vel que este. Se advierte un avance interpretativo.

Al sentenciar otro proceso de amparo con fe-cha 26 de agosto de 2004, el Tribunal asumióun tercer enfoque del tema, al expresar en elsexto fundamento que:

'Todo ejercicio de la potestad administrati-va debe observar la Ley del ProcedimientoAdministrativo General, ley marco que re-gula la actuación administrativa. Al respec-to, el artículo IV del Título Preliminar, con-sagra, entre otros, el derecho al debido pro-cedimiento, que garantiza que los admi-nistrados gocen de derechos tales comoel de exponer sus argumentos, de ofrecery producir pruebas y obtener una decisiónmotivada y fundamentada en el derecho"13.

n

12

Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Ns 026-97-AA/TC, seguido por Empresa de Transportes AndrésAvelino Cáceres contra la Municipalidad Provincial de Huánuco, sobre acción de amparo (http://tc.gob.pe/jurisprudencia/1998/0026-1997-A.A.html).Sentencia del Tribunal Constitucional dictada en el Expediente Ns 010-2001-AI/TC, seguido por el Defensor del Pueblo contra laMunicipalidad Metropolitana de Lima, sobre acción de inconstitucionalidad (http://www.cajpe.org.pe/RIJ/bases/juris-nac/010-2001-Al. htm).

13 Sentencia del Tribunal Constitucional dictada en el Expediente N-1628-2003-AA/TC, seguido por la Fundación Ignacia R. Vela,de Canevaro contra la Superintendencia de Bienes Nacionales, sobre acción de amparo (http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/01628-2003-AA.html).

340

En este caso, pando debido procela garantía que dipeto del procedí]previsto en la Le;que ella contiene

El Tribunal Conmucho más en eldel 2005, al decíaparo por considertía constitucionaladministrativo safracción al derecladministrativa. Sto de la sentenci;

"El Tribunalno recordar (.,principio cacomo el cum]y normas de <carse a todosincluidos losque las persoífender adecucualquier acttarlos. Vale domisión de kun proceso, sen el caso derespetar el tk

De acuerdo a elestá previsto en 1junto de garantíacional, se trata antitucional, que <el Poder JudicialPública. A difera2 de julio de Hcoloca a ambas:dad cuando se cdo derecho constramente estableela sentencia:

14 Sentencia ddlComandancia I

GACETA CONS1

ANÁLISIS Y CRÍTICA

En este caso, para el tribunal, el ahora sí llama-do debido procedimiento (administrativo), esla garantía que tienen los administrados del res-peto del procedimiento administrativo generalprevisto en la Ley N° 27444, y de las garantíasque ella contiene.

El Tribunal Constitucional, sin duda, avanzómucho más en el tema con fecha 17 de febrerodel 2005, al declarar fundada una acción de am-paro por considerar que la violación de la garan-tía constitucional de la motivación de un actoadministrativo sancionados era a la vez una in-fracción al derecho a un debido proceso en sedeadministrativa. Se lee en el segundo fundamen-to de la sentencia, que:

"El Tribunal Constitucional estima oportu-no recordar (...) que el debido proceso, comoprincipio constitucional, está concebidocomo el cumplimiento de todas la garantíasy normas de orden públicos que deben apli-carse a todos los casos y procedimientos,incluidos los administrativos (sic), a fin deque las personas estén en condiciones de de-fender adecuadamente sus derechos antecualquier acto del Estado que pueda afec-tarlos. Vale decir que cualquier actuación uomisión de los órganos estatales dentro deun proceso, sea este administrativo -comoen el caso de autos- o jurisdiccional, deberespetar el debido proceso legal"'4.

De acuerdo a ello, si bien el debido procesoestá previsto en la Constitución como un con-junto de garantías observables en sede jurisdic-cional, se trata antes de ello de un derecho cons-titucional, que debe ser respetado tanto porel Poder Judicial como por la AdministraciónPública. A diferencia del pronunciamiento del2 de julio de 1998, antes citado, el tribunalcoloca a ambas instituciones en pie de igual-dad cuando se trata de respetar el menciona-do derecho constitucional. Tal idea aparece cla-ramente establecida en el tercer fundamento dela sentencia:

"El derecho al debido proceso, y los dere-chos que contiene son invocables, y, por tan-to, están garantizados, no solo en el seno deun proceso judicial, sino también en el ám-bito del procedimiento administrativo".

Establecidos el debido proceso y los derechosque él contiene para el orden jurisdiccional, yvalorando el tribunal su aplicación en el ordenadministrativo, resulta innecesaria una enume-ración de ellos para este segundo ámbito. Elderecho al debido proceso resulta así aplicablepor igual ante ambos estamentos.

Sin embargo, resulta central en la explicaciónel cuarto fundamento de la sentencia:

"El fundamento principal por el que se ha-bla de un debido proceso administrativo, en-cuentra sustento en el hecho de que tanto laadministración como la jurisdicción estánindiscutiblemente vinculadas a la CartaMagna, de modo que si la Administraciónresuelve sobre asuntos de interés del admi-nistrado, y lo hace mediante procedimien-tos internos, no existe razón alguna paradesconocer las categorías invocables anteel órgano jurisdiccional".

Con ello, el tribunal precisa que tanto la jurisdic-ción como la administración se encuentran supe-ditadas a la Constitución. En esa medida, las ga-rantías previstas para los procesos judiciales enlos cuales se resuelve sobre derechos y obligacio-nes de las personas, resultan perfectamente apli-cables a los procedimientos administrativos, enlos que se resuelve sobre los derechos e interesesde los sujetos administrados. El tribunal, sin em-bargo, retrocedió a la expresión "debido procesoadministrativo", pese a que ella había sido ya su-perada por la vigente Ley N° 27444.

Las conclusiones de la progresiva evaluaciónhasta aquí descrita las encontramos en el cuarto fun-damento de la sentencia dictada el 29 de agosto de2006 en el Expediente N° 3075-2006-PA/TC,según la cual:

14 Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N! 4289-2004-AA/TC, seguido por Blethyn Oliver Pinto contra laComandancia General del Ejército, sobre acción de amparo (http://tc.gob.pe/jurispmdencia/2005/04289-2004-AA.htrril).

GACETA CONSTITUCIONAL N° 10 341

Q URISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA Y TRIBUTARIA

"(.-.) el debido proceso es un derecho fun-damental de naturaleza procesal con alcan-ces genéricos, tanto en lo que respecta a losámbitos sobre los que se aplica como en loque atañe a las dimensiones sobre las quese extiende. Con relación a lo primero, (...)dicho atributo desborda la órbita estricta-mente judicial para involucrarse o extender-se en otros campos como el administrativo,el corporativo particular, el parlamentario,el castrense, entre muchos otros, dando lu-gar a que en cada caso o respecto de cadaámbito pueda hablarse de un debido procesojurisdiccional, de un debido proceso admi-nistrativo, de un debido proceso corporativoparticular, de un debido proceso parlamen-tario, etc. Por lo que respecta a lo segundo(...), las dimensiones del debido proceso nosolo responden a ingredientes formales o pro-cedimentales, sino que se manifiestan en ele-mentos de connotación sustantiva o material,lo que supone que su evaluación no solo re-para en las reglas esenciales con las que setramita un proceso (juez natural, procedi-miento preestablecido, derecho de defensa,motivación resolutoria, instancia plural, cosajuzgada, etc.), sino que también, y con ma-yor rigor, se orienta a la preservación de losestándares o criterios de justicia sustentablesde toda decisión (juicio de razonabilidad,juicio de proporcionalidad, interdicción dela arbitrariedad, etc.). Así las cosas, el debi-do proceso es un derecho de estructura com-pleja, cuyos alcances corresponde precisar ala luz de los ámbitos o dimensiones en cadacaso comprometidas. (...)"15-

Vemos entonces completamente configurado,entre los ámbitos del debido proceso, aquel apli-cable al Derecho Administrativo, en el cualadopta el nombre de "debido proceso adminis-trativo" que, al igual que en los otros ámbitos,puede adoptar dimensiones tanto formales comosustanciales.

IV. EL DEBIDO PROCEDIMIENTO EN LASENTENCIA DEL CASO "MARCELINOBANCES"

1. Antecedentes del caso

Con fecha 27 de abril de 2004, Marcelino Ban-ces Pizarro interpuso demanda de amparo con-tra la Zona Registral N° V -Sede Trujillo-, an-tes Oficina Registral de La Libertad, contra elJefe del Área Legal de esta y contra la registra-dora pública María Zagaceta Azcarate.

La pretensión formulada consistía en el pedi-do de dejar sin efecto la Resolución GerencialN° 051 -2003-ZR de fecha 20 de enero de 2003y la Resolución N° 371-2003-ZR-V-STGR defecha 28 de agosto de 2003. Mediante la pri-mera, se dispuso el inicio del trámite de cierrede dos partidas regístrales correspondientes aun terreno de su propiedad; a través de la se-gunda, se declaró el cierre parcial de las parti-das, reduciendo el área de su terreno. El de-mandante sustentó su pretensión en la vulnera-ción por parte de la autoridad registral de dosde sus derechos constitucionales: su derechode propiedad y su derecho de defensa, estoúltimo por cuanto tales pronunciamientos nole fueron notificados.

Con fecha 30 de junio de 2005, el Segundo Juz-gado Civil de Trujillo declaró improcedente lademanda. Luego de ser apelada dicha resolu-ción fue confirmada por la Corte Superior deJusticia de La Libertad con fecha 16 de diciem-bre de 200516. Contra la decisión de segundainstancia, el accionante presentó recurso ex-traordinario, el cual fue resuelto con fecha 17de junio de 2008, mediante la sentencia quemotiva el presente trabajo.

2. El procedimiento administrativo comoderecho de los administrados y comodeber de la Administración

La sentencia del Tribunal Constitucional comen-tada, bajo el acápite "Del derecho al debido

15 Proceso de amparo seguido por la Escuela Internacional de Gerencia HighSchoolof Management-Eiger contra Indecopi y otra(http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/03075-2006-AAhtml).

16 Cabe señalar que para declarar la improcedencia de la demanda ambas instancias valoraron favorablemente la Excepción deCaducidad que presentó la parte demandante; tema que aquí no desarrollamos, por resultar ajeno a la materia objeto de nuestroanálisis.

procedimiento",mero 6, 7 y 8. eel primero de k

En la parte indipremisa de paríProcedimiento ácandóla como 1canees de la accha ley, hay doametidas con dinumeral 1 del a

"Artículo H

La presentela función adcedimientoiliados en la

Y la segunda es

"Artículo U

La presentecer el réginla actu acialsirva a la |garantizandadministradto constituc

Las dos normaesencial. La prines del Estado]de regulación pla regulación dda y fija algunadicho fin. El ninistrativa elegídimiento admii

Lo antes mencisiguiente paso4tando la regulaccedimiento. la<

"(...) deternzan de todael derechoofrecer y adecisión aDerecho".

342 GACETA CONJ

ANÁLISIS Y CRITICA

procedimiento", agrupa a sus considerandos nú-mero 6, 7 y 8, entre los cuales resulta esencialel primero de los mencionados.

En la parte indicada, la sentencia toma comopremisa de partida la Ley N° 27444, Ley delProcedimiento Administrativo General, califi-cándola como la ley marco que regula los al-cances de la actuación administrativa. En di-cha ley, hay dos normas directamente compro-metidas con dicha premisa. La primera es elnumeral 1 del artículo II del Título Preliminar:

"Artículo II.- Contenido

La presente Ley regula las actuaciones dela función administrativa del Estado y el pro-cedimiento administrativo común desarro-llados en las entidades.

Y la segunda es el artículo III del mismo Título:

"Artículo III.- Finalidad

La presente Ley tiene por finalidad estable-cer el régimen jurídico aplicable para quela actuación de la Administración Públicasirva a la protección del interés general,garantizando los derechos e intereses de losadministrados y con sujeción al ordenamien-to constitucional y jurídico en general".

Las dos normas citadas tienen una diferenciaesencial. La primera, se ubica entre las funcio-nes del Estado y toma una de ellas como objetode regulación para la Ley. La segunda, abordala regulación del ejercicio de la función elegi-da y fija algunos parámetros de orientación paradicho fin. El nexo que une a la función admi-nistrativa elegida con su ejercicio es el proce-dimiento administrativo.

Lo antes mencionado guarda coherencia con elsiguiente paso de la sentencia. Ella continúa ci-tando la regulación del derecho a un debido pro-cedimiento, la cual para el tribunal:

"(...) determina que los administrados go-zan de todos los derechos y garantías, comoel derecho a exponer sus argumentos, aofrecer y producir prueba y a obtener unadecisión motivada y fundamentada enDerecho".

De esa manera, el Tribunal Constitucional iden-tifica tres momentos en el tratamiento del dere-cho a un debido procedimiento, en concordan-cia con lo previsto en el numeral 1.2 del artícu-lo IV del Título Preliminar de la Ley N° 27444.De dichos momentos, el primero se identificamás con el derecho de petición, el segundo conel derecho de defensa dentro del procedimien-to, mientras el tercero lo hace con el deber dela Administración de resolver solicitudes y con-troversias.

Seguidamente, el tribunal llega al punto centralde su análisis, cuando concentrándose en la pri-mera de tales etapas, señala que ella:

"(...) se refiere al debido proceso como de-recho al procedimiento administrativo ysupone que todos los administrados tienenel derecho a la existencia de un procedimien-to administrativo previo a la producción delas decisiones administrativas que les con-ciernan. (...)".

De acuerdo a ello, el debido proceso constitu-cional encuentra tres manifestaciones en elámbito administrativo, siendo la primera el de-recho a un procedimiento administrativo, esdecir, el derecho de los sujetos administrados aque sus peticiones sean atendidas por las enti-dades mediante un procedimiento. Dicho de otramanera, el debido procedimiento es el derechode tales sujetos a que sus peticiones sean atendi-das garantizando el equilibrio entre los derechose intereses de los requirentes y las potestadespúblicas ejercidas por la autoridad.

Continuando, el tribunal indica que:

"(...). Correlativamente, la Administracióntiene el deber de producir sus decisiones me-diante el cumplimiento de las reglas queconforma el procedimiento, de modo quees flagrantemente violatoria de este princi-pio la producción de actos administrativosde plano o sin dar noticia de ellos a los ad-ministrados".

Visto el tema desde el punto de vista opuesto, eltribunal señala que para la Administración -quees el otro sujeto interviniente- el procedimientoadministrativo es un deber. Ello podemos en-tenderlo si vemos que uno de los principales

GACETA CONSTITUCIONAL N° 10 343

ÜURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA Y TRIBUTARIAfundamentos de la existenciadel procedimiento es el consti-tuirse en la herramienta quepermita interdictar cualquierejercicio arbitrario del poderpúblico; finalidad que corre enparalelo con el equilibrio entrederechos, intereses y potesta-des antes señalado.

Un segundo fundamento deldeber resaltado por el TribunalConstitucional, lo encontramosen el numeral 1 del artículo IIy en el artículo III del TítuloPreliminar de la Ley N° 27444,antes citada. La función administrativa del Es-tado de la que habla la primera norma, tienepor finalidad servir a la protección del interésgeneral, garantizando los derechos e interesesde los administrados, conforme a la segunda.Sin embargo, el artículo III agrega que tanto lafinalidad como las garantías se cumplen con su-jeción al ordenamiento constitucional y jurídi-co en general, dentro del cual se sitúa obvia-mente la Ley del Procedimiento Administrati-vo General y cualquier otra reguladora de al-gún procedimiento especial.

Una tercera razón para considerar al procedi-miento administrativo como un deber de la Ad-ministración lo hallamos en otra sentencia an-terior del propio tribunal, concretamente enaquella dictada en el Expediente N° 1042-2002-AA/TC con fecha 6 de diciembre de 2002. Enla misma, desarrollando el "contenido esencialdel derecho de petición" dice el tribunal que:

"(.-.) su contenido esencial está conforma-do por dos aspectos que parecen de su pro-pia naturaleza y de la especial configura-ción que le ha dado la Constitución al re-conocerlo: el primer aspecto es el relacio-nado estrictamente con la libertad recono-cida a cualquier persona para formular pe-didos escritos a la autoridad competente;

i i... la noción del debidoprocedimiento administrati-vo [incluye que este sea re-conocido], a partir de la sen-tencia del caso Marcelino Ban-ces, como un derecho-el pri-mero- que tienen los admi-nistrados ante la Adminis-tración, y como un deber -también el primero- que tie-ne esta ante ellos. 99

y el segundo, unido irremedia-blemente al anterior, está re-ferido a la obligación de la re-ferida autoridad de otorgar unarespuesta al peticionante"17.

Ahondando en el estudio delsegundo aspecto, el TribunalConstitucional refiere lo si-guiente:

"(...) puede afirmarse queel derecho de petición impli-ca un conjunto de obligacio-nes o mandatos. Entre elloscabe mencionar los siguientes:

Facilitar los medios para que el ciudadanopueda ejercitar el derecho de petición sintrabas absurdas o innecesarias.

Abstenerse de cualquier forma o modo desancionamiento al peticionante, por el solohecho de haber ejercido dicho derecho.

Admitir y tramitar el petitorio.

Resolver en el plazo señalado por la ley dela materia la petición planteada, ofreciendola correspondiente fundamentación de la de-terminación.

Comunicar al peticionante la decisiónadoptada"18.

Así, tenemos que el procedimiento administra-tivo es un deber para la Administración, tam-bién debido al contenido esencial del derechode petición que ejerce cualquier sujeto admi-nistrado al dirigirse ante una autoridad; el cualcompromete a esta última de diversas formas,las cuales ordenadas temporal y funcionalmen-te describen en su conjunto al procedimientomismo.

V. IDEAS FINALES

El derecho a un debido procedimiento adminis-trativo, recogido en la Ley N° 27444, responde

en principio al <lrecho a un debidocial en el ejercicnal- es consagntucional. Aconacho amplía sus icionada funcíóalos cuales el E;:Je impone obligípresenta en el ejnistrativa, eneaPública.

Ante las entidadfunción, el debidlen tres momentoiIrados ejercen eltales ofrecen y pentidad admin i soexpedir una decáda en Derecho.

La sentencia bajel primer momeapal aporte, que adebido procedinicedimiento adranadministrados y itración Pública ditro de un procaS

Tal posición es ato del derecho acuanto no se pntlista de este, sinien el aspecto ortlministrativo, vióly, en especial, coientre los otros qiprocedimiento.

En segundo lugatitucional subrayíprocedimiento ariser el principal in

17 Proceso de amparo seguido por el Sindicato Unitario de Trabajadores Municipales del Rímac contra la Municipalidad Distrital delRímac (http://tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/1042-2002-AA.html).

18 ídem.

344 GACETA CONST

ANÁLISIS Y CRÍTICA

en principio al desarrollo doctrinario del de-recho a un debido proceso judicial, el cual -esen-cial en el ejercicio de la función jurisdiccio-nal- es consagrado como un derecho consti-tucional. A consecuencia de ello, dicho dere-cho amplía sus alcances más allá de la men-cionada función, hacia aquellos ámbitos enlos cuales el Estado también declara derechose impone obligaciones, uno de los cuales sepresenta en el ejercicio de la función admi-nistrativa, encargado a la AdministraciónPública.

Ante las entidades que ejercen la mencionadafunción, el debido procedimiento se manifiestaen tres momentos: cuando los sujetos adminis-trados ejercen el derecho de petición, cuandotales ofrecen y producen prueba, y cuando laentidad administrativa cumple con su deber deexpedir una decisión motivada y fundamenta-da en Derecho.

La sentencia bajo comentario se concentra enel primer momento, y para él realiza su princi-pal aporte, que consiste en una visión dual deldebido procedimiento, como el derecho al pro-cedimiento administrativo que tienen todos losadministrados y como el deber de la Adminis-tración Pública de producir sus decisiones den-tro de un procedimiento administrativo.

Tal posición es un desarrollo en el conocimien-to del derecho al debido procedimiento, porcuanto no se preocupa solo del carácter garan-tista de este, sino que además fija su atenciónen el aspecto ontológico del procedimiento ad-ministrativo, viéndolo como un elemento más;y, en especial, como el primer elemento actuanteentre los otros que posee la noción de debidoprocedimiento.

En segundo lugar, el aporte del Tribunal Cons-titucional subraya una característica central delprocedimiento administrativo, la cual es la deser el principal instrumento de equilibrio en las

relaciones jurídicas entre la Administración ylos administrados, aquella herramienta que in-terdicta cualquier posible arbitrariedad en elejercicio del poder público por parte de la pri-mera.

Finalmente, el criterio sostenido en la senten-cia consagra la necesidad de someter las ac-tuaciones de la Administración a un procedi-miento, es decir, de instaurarlo a manera deuna "garantía de garantías" procedimentales,que competen a los otros dos aspectos del de-bido procedimiento administrativo.

Lo anterior nos permite reconocer la impor-tancia de la jurisprudencia constitucional, lacual no solamente enunció la noción de debi-do procedimiento como un derecho fundamen-tal, sino que continúa dándole forma, y nosofrece ahora una nueva manera de apreciardicho derecho -una visión dual, dijimos-, quebusca relanzar al procedimiento administra-tivo como el campo en el cual normalmentetiene lugar cualquier relación jurídica de De-recho Administrativo, como el punto de con-fluencia equilibrada entre el ejercicio de losderechos de los sujetos administrados y las po-testades de la Administración.

Las diversas fuentes que han concurrido a laformación de la noción del debido procedimien-to administrativo, lo han configurado, primero,como el expreso soporte constitucional de losdiversos principios que ordenan el procedimien-to administrativo; segundo, como un derechoexigible de manera directa a la Administración;tercero, como un instrumento que fortalece elcarácter garantista del procedimiento regulado;cuarto, como una herramienta pedagógica y deordenación conceptual; y quinto, a partir de lasentencia del caso Marcelino Bances, como underecho -el primero- que tienen los adminis-trados ante la Administración, y como un deber-también el primero- que tiene esta ante ellos.

GACETA CONSTITUCIONAL N° 10 345