Valoración Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos

PROGRAMA DE ACCESO A LA

JUSTICIA

DIAGNÓSTICO DE MECANISMOS

COMUNITARIOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS

EN COLOMBIA

PROGRAMA DE ACCESO A

LA JUSTICIA

DIAGNÓSTICO DE MECANISMOS

COMUNITARIOS DE RESOLUCIÓN DE

CONFLICTOS EN COLOMBIA

MAYO, 2012

ADVERTENCIA

Este informe fue preparado por Management Sciences for Development y Partners

Colombia, Inc. en el marco del Programa de Acceso a la Justicia, Contrato No. AID-

DFD-I-00-04-00175, para estudio de la Agencia de Estados Unidos para el

Desarrollo Internacional (USAID). El Gobierno de los Estados Unidos y la Agencia de

Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) no se hacen responsables

ni comparten necesariamente las opiniones expresadas por los autores. La versión

inicial en idioma inglés fue traducida por MSD al español. En caso de discrepancia

entre ambas versiones, prevalece la versión en inglés.

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID Nadereh Lee, Directora (e) Jene Thomas, Subdirector (e) Donald Chisholm, Director de la Oficina de Democracia y Derechos Humanos Orlando Muñoz, Gerente del Programa de Acceso a la Justicia de USAID Programa de Acceso a la Justicia de USAID Javier Said, Director César A. Reyes M., Subdirector Revisión, Edición y Diseño: Julián Alberto Trujillo Marín Bogotá. Mayo, 2012

Esta publicación se realizó con el apoyo de la Agencia de Estados Unidos para el

Desarrollo Internacional (USAID) a través del Programa de Acceso a la Justicia.

La información incluida en éste documento no corresponde a información oficial

del gobierno de Estados Unidos y no representa los puntos de vista o posiciones

de USAID ni del gobierno de Estados Unidos.

Agradecimientos

Este informe sobre Resolución Comunitaria de Conflictos fue preparado por Partners

Colombia como subcontratista de Management Sciences for Development Inc.

Equipo de diagnóstico Partners Colombia

Equipo técnico

Oscar Manuel Gaitán Sánchez Director

Germán Vallejo, Investigador Senior

Gustavo Salazar, Coordinador

Natalia Peñaranda, Investigador Senior

Jaidivi Núñez, Investigador Senior

Carlos Alberto Bula, Asesor Financiero

Henry Martin-Edwin Girón, Estadístico

Olga Cecilia Pinilla, Consultora de

Investigación

Victoria Gaitán, Asistente de

Investigación

Equipo de campo

Yaneidy Bayona

Diego León

Ana María Ospina

Jesús Mariano Ospina

Juan Carlos Tobón

Aura Estela Arbeláez

Equipo regional

Paola Alejandra Martínez (Bajo Cauca)

Patricia Elena Ruiz (Montes de María y

Barranquilla)

Iván Darío Benavides (Nariño)

Edna Reynet Hurtado (Meta)

MSD Revisión, Edición y Gráficas

César Castillo

Ana Daza

Javier Said

Julián Trujillo

Michael Willis

Viviana Gamboa, Traductora

Ejecutivos de Partners

Julia Roig, Presidente

Lelia Mooney, Directora

Jessica Varat, Gerente

Siglas y abreviaturas

CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social

CSDI Iniciativa de Desarrollo Estratégico para Colombia

ONGs Organizaciones No Gubernamentales

CSJ Consejo Superior de la Judicatura

CJ Casa de Justicia

DAJ Dirección de Acceso a la Justicia

MJD Ministerio de Justicia y del Derecho (antes Ministerio de Interior y de

Justicia)

EJRLB Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla

MICE Marco de Implementación de la Conciliación en Equidad

DNP Departamento Nacional de Planeación

MASC Métodos Alternativos de Solución de Conflictos

PACE Puntos de Atención de Conciliación en Equidad

UDAE Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico

SIJE National System of Incentives for Equity Justice

PAJ Programa de Acceso a la Justicia

GOC Gobierno de Colombia

Tabla de Contenido

Resumen Ejecutivo

Capítulo I: alcance y metodología de la investigación

Contexto y Alcance de la Investigación

Conciliación en Equidad

Justicia de Paz

Marco de estudio

Características y metodología de investigación

Capítulo II: hallazgos programáticos

Roles institucionales y cubrimiento geográfico

Políticas integrales y coordinación nacional

Marco Jurídico para los Programas de MASC Comunitarios

Implementación del Programa de Conciliación en Equidad

Implementación del Programa de Justicia de Paz

Supervisión del programa

Sostenibilidad de los programas

Resultados de encuesta aplicada a usuarios

Perfil socio-demográfico de los usuarios

Medios de acceso

Tipología del conflicto

Eficacia de los programas

Satisfacción del usuario y facilidad de acceso

Capítulo III: recomendaciones

Construcción de una plataforma de coordinación para MASC en Colombia

Implementación diferencial por género y desarrollo de MASC

Diseño de un marco sustentable para la promoción e implementación de los

programas de Conciliación en Equidad y Justicias de Paz a nivel local

Expansión de la recolección de datos y de los sistemas de información y

comunicación de la justicia en equidad

Fortalecimiento de la “caja de herramientas” para programas de formación y

capacitación

Optimización en la selección de operadores y estándares de capacitación

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LISTA DE ANEXOS

Anexo 1. Formato y especificaciones técnicas de la encuesta para usuarios

Anexo 2. Tablas de los resultados de la encuesta

Anexo 3. Sistematización de entrevistas hechas a expertos, operadores y representantes

institucionales

Anexo 4. Formato de entrevista para expertos y autoridades gubernamentales

Anexo 5. Formato de entrevista para operadores

Anexo 6. Síntesis de la investigación basada en el análisis documental

Anexo 7. Modelo de acreditación para programas de conciliación en equidad

Anexo 8. Información sobre el cubrimiento geográfico de MASC

Anexo 9. Indicadores de MASC

Anexo 10. Metodología de los indicadores

Anexo 11. Metodología de la encuesta a

Anexo 12. Casos de estudio

Anexo 13. Lista de entrevistas

Diagnóstico de Mecanismos Comunitarios de Resolución de Conflictos en Colombia

8

Resumen Ejecutivo

INTRODUCCIÓN

El Programa de Acceso a la Justicia (AJP) de la Agencia de los Estados Unidos para el

Desarrollo Internacional (USAID), operado por Management Sciences for Development

(MSD), quien a su vez ha subcontratado Partners for Democratic Change (cuyo afiliado

local es Partners-Colombia), tiene como objetivos fortalecer y mejorar el acceso a los

servicios de justicia formal e informal, y reducir la impunidad en las comunidades rurales

que se ven gravemente afectadas por la violencia. Varias de estas comunidades están

ubicadas en las zonas de consolidación, motivo por el cual se consideran de máxima

prioridad en la Iniciativa Estratégica de Desarrollo para Colombia (CSDI).

En los últimos 12 años, USAID ha invertido una suma significativa de recursos en el

desarrollo de Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos (MASC) en Colombia,

dando prelación a los mecanismos de justicia comunitaria con el fin de aumentar el acceso

a la justicia, expandir la presencia del Estado en las comunidades rurales, e incentivar la

convivencia pacífica por medio de la resolución de conflictos. Colombia cuenta con un

marco legal sólido y amplio de MASC, que incluye desde mecanismos como el arbitraje

hasta programas con énfasis comunitario como la conciliación en equidad, la mediación

comunitaria y las justicias de paz. El Gobierno colombiano ha demostrado gran interés en

el tema y ha dado su apoyo a la implementación y la promoción de MASC. En cuanto a los

gobiernos locales, el Ministerio de Justicia y del Derecho (MJD)1 junto con el Consejo

Superior de la Judicatura (CSJ) han sido muy proactivos en el desarrollo de diversos

programas alrededor del país con la colaboración de las instituciones académicas, de

ONGs y del sector privado.

Colombia tiene la capacidad técnica y la voluntad política para seguir capitalizando en el

área de los MASC. No obstante, ha sido necesario enfrentar varios retos para descubrir el

verdadero potencial de estos mecanismos. Se hacen esfuerzos importantes para capacitar

a los operadores, pero después no hay un seguimiento posterior a su primer

entrenamiento; esta dinámica ha dado lugar a problemas primarios. Así mismo, la falta de

apoyo gubernamental para la consolidación de una política articulada de los MASC y para

la definición de los roles y responsabilidades de las entidades públicas del orden nacional y

del orden local, sobre todo del sector judicial comunitario, generan otros retos.

1 Una vez realizado el presente estudio, el Ministerio del Interior y de Justicia se reestructuró y se

transformó en dos ministerios: el Ministerio del Interior, y el Ministerio de Justicia y del Derecho.

Actualmente el responsable de los MASC es el Ministerio de Justicia y del Derecho (MJD).


9

Adicionalmente, la disponibilidad de una amplia gama de MASC ha causado confusión

entre los usuarios y los operadores, y rivalidad entre las organizaciones e instituciones

involucradas. Más aún, existen serios desacuerdos filosóficos y políticos en el campo de los

MASC en lo concerniente a su funcionalidad, si constituyen un medio auxiliar para la

prestación de servicios judiciales fuera del sistema formal de justicia, o si son vehículos de

empoderamiento para los líderes comunitarios, la transformación de conflictos

comunitarios, la inclusión social y la promoción de los valores democráticos.

El componente 4 del AJP alude a la implementación de una estrategia que aborde los

asuntos fundamentales de la política que han limitado el impacto de los MASC

comunitarios en Colombia. Invierte dos años del programa en el afianzamiento de los

diversos recursos humanos y técnicos del ámbito de los MASC, con el fin de mejorar su

coordinación, construir sistemas efectivos, dar apoyo a los operadores existentes y fijar la

presencia de los MASC en los municipios ubicados en zonas de CSDI.

A pesar de las inversiones cuantiosas que ha hecho USAID en el área de los MASC, no es

claro qué impacto ha tenido el aumento de operadores capacitados en justicia comunitaria

en Colombia. En materia de acceso a los justicia los MASC han sido un recurrente objeto

de estudio. No obstante, suele primar el interés por evaluar a los operadores en materia de

capacitación, vigencia, resultados (número de casos atendidos y resueltos), destrezas, y

apoyo institucional a nivel local. Por tanto, el análisis del impacto que el programa ha

tenido en los usuarios es insuficiente. El presente informe comprende el trabajo realizado

por Partners-Colombia en relación con la primera actividad del Componente 4, Diagnóstico

de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos Comunitarios en Colombia,

presenta los resultados alcanzados por los operadores de justicia comunitaria desde la

perspectiva de los usuarios de los MASC y propone algunas reformas para mejorar el

rendimiento y la sostenibilidad de estos programas. Cabe resaltar que este estudio se

enfoca únicamente en los programas de conciliación en equidad y justicia de paz.

Los evaluadores recogieron información de una gran variedad de individuos dentro del

campo de los MASC comunitarios, haciendo uso de entrevistas y encuestas aplicadas a

usuarios, operadores, expertos y funcionarios públicos.

La metodología diseñada para llevar a cabo la presente evaluación está compuesta por:

Métodos cualitativos: revisión de la literatura pertinente, grupos focales,

entrevistas individuales con expertos en la materia, académicos, funcionarios

públicos y operadores de MASC comunitarios.


10

Métodos cuantitativos: sondeo para evaluar la familiaridad del usuario con los

MASC comunitarios, el grado de satisfacción con los resultados del programa, la

tipología de los conflictos atendidos, y otros factores relevantes.

MSD y su subcontratista Partners for Democratic Change (Partners-Colombia en calidad de

ejecutor) efectuaron el diagnóstico de MASC comunitarios entre septiembre de 2010 y

enero de 2012 para USAID/Colombia, con base en las recomendaciones de la Evaluación

del Programa de Reforma y Modernización de la Justicia en Colombia de USAID, realizada

el 12 de marzo de 2010. Allí se planteó que “cualquier aumento significativo en la

capacitación o apoyo a actividades o entidades específicas de MASC debe estar sujeto a

estudios preliminares y diagnósticos que determinen las necesidades, utilidad e impacto

de varios mecanismos de resolución de conflictos, dando una atención especial a las zonas

de CSDI.2”

HALLAZGOS

Hallazgos programáticos y organizacionales

Los MASC comunitarios han aumentado sustancialmente su cobertura geográfica,

de tal manera que casi 78% del país tiene acceso a servicios de conciliación en

equidad y 37% a los jueces de paz.

El MJD ha logrado dar un alto nivel de coherencia y consistencia a la

implementación de procesos de conciliación en equidad. Sin embargo, todavía no

existen mecanismos de seguimiento y medición de la utilización e impacto de este

tipo de programas. El MJD tampoco cuenta con estadísticas confiables en lo que

concierne al número de personas nominadas y capacitadas como conciliadoras en

equidad, aunque sí existen estadísticas relacionadas con el número de conciliadores

certificados. Entre 2007 y 2012 fueron designados 2.220 conciliadores de un total

de 5.839 registrados.

Todavía existen algunas debilidades en los programas de capacitación que se le

brindan a los operadores. Estas podrían paliarse cambiando el énfasis del currículo,

de tal forma que se favorezcan temas como las dinámicas del conflicto y las

estrategias prácticas para intervenir los conflictos, por encima de los asuntos

judiciales y legales.

Las asignaciones presupuestales a la oficina del MJD encargada de los MASC es

insuficiente.

2 Ver: Evaluación del Programa de Reforma y Modernización de la Justicia en Colombia de USAID:

USAID Guttmann, Michele y Hammergren, Linn. Marzo 12, 2010.

http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PDACR349.pdf



11

El apoyo presupuestal local también es insuficiente y no existe ningún

requerimiento para que las autoridades locales provean los recursos necesarios

para la implementación de los MASC comunitarios.

No existe un sistema adecuado para medir los resultados del programa a nivel

local.

El medio más común para dar a conocer los programas es de boca en boca. 46.5%

de los usuarios conocieron los programas de MASC de esta manera. Si bien no es

alarmante, este hallazgo indica que es necesario mejorar la proyección institucional

y las redes de remisión.

Información acerca de los usuarios

56.6% de los usuarios de MASC comunitarios encuestados son mujeres.

La gran mayoría de usuarios de MASC comunitarios pertenecen a los estratos

socioeconómicos más bajos.

88.4% de los usuarios de MASC comunitarios encuestados llegaron a un acuerdo

por medio de Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos.

75.6% de los usuarios informó que el acuerdo al que llegó durante su consulta se

cumplió. 17.2% indicó que no se cumplió, mientras que 7.74% reportó que el

acuerdo alcanzado se cumplió parcialmente.

De los 993 usuarios encuestados, 146 acudieron a la justicia de paz, 835 a un

conciliador en equidad, y 12 a ambos.

63% de los casos atendidos son de índole económica, 13% se refieren a conflictos

entre vecinos, 12% a conflictos familiares, y otro 12% a otras problemáticas.

Cuando se preguntó a los usuarios: “¿Qué tan satisfecho quedó con el servicio

proveído por el juez de paz o el conciliador en equidad?”, 85.9% respondió que

satisfecho o muy satisfecho.

Cuando se les pidió que calificaran los servicios proporcionados por los jueces de

paz o los conciliadores en equidad en una escala de 1 a 10, 51.7% de los

encuestados calificó el servicio entre 9 y 10, indicadores de altos niveles de

satisfacción. 24.8% calificó el servicio entre 8 y 9, y 9.8% entre 7 y 8.

RECOMENDACIONES

Construir una plataforma que facilite la coordinación de los MASC comunitarios en

Colombia:

o Crear foros de discusión e interacción entre el MJD, el CSJ, los gobiernos

locales y regionales, las organizaciones ejecutoras, los operadores activos y

los usuarios de MASC comunitarios.


12

o Reafirmar el potencial de estos programas por medio de un documento del

Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) que posicione a

los MASC como prioridades en las agendas públicas nacionales,

departamentales y municipales.

Implementar y desarrollar prácticas de MASC con enfoque de género:

o Incluir a las organizaciones de mujeres y a las organizaciones comunitarias

como actrices clave de la conciliación en equidad en los contextos locales.

o Formar a los conciliadores en equidad y jueces de paz en perspectiva de

género.

Diseñar una estrategia de sostenibilidad basada en la promoción e implementación

de programas de conciliación en equidad y justicias de paz a nivel local:

o Prescindir de la dependencia que se tiene de las ONGs y de los donantes

internacionales a través del aumento del presupuesto del Programa

Nacional de Conciliación en Equidad y al exigir a los gobiernos locales que

proporcionen recursos de sus reservas presupuestales al programa.

o Designar a las instituciones locales como responsables de coordinar

permanentemente a los operadores, cerciorarse de la efectividad de la red

de referencias, y facilitar el contacto continuo con la comunidad y los cursos

de actualización de los operadores.

Comprometerse a hacer uso continuo del Sistema de Información y Comunicación

de la Conciliación en Equidad.

o A partir del proyecto piloto de un Call center efectuado entre 2008 y 2009,

poner en funcionamiento el sistema de información y comunicación.

Realizar una revisión participativa y coordinada de las normas que rigen los MASC

comunitarios, incluyendo: los artículos 116 y 247 de la Constitución Política de

Colombia; el Decreto 2279 de 1989; la Ley 23 de 1991; la Ley 497 de 1999; la Ley

640 de 2001; y la Ley 1395 de 2010.

o Llevar a cabo una selección apropiada de operadores y de los títulos de

formación requeridos.

o Crear e implementar un sistema de acreditación para las organizaciones que

desarrollan programas de conciliación en equidad y justicias de paz.

o Incorporar a los programas de capacitación a antiguos jueces de paz y

conciliadores en equidad experimentados como profesores o instructores.

o Tomar medidas para asegurar que ningún juez de paz elegido ejerza sus

funciones sin haber recibido una capacitación previa.

o Diseñar un proceso de capacitación continua para los jueces de paz y

conciliadores en equidad.


13

CAPÍTULO I: ALCANCE Y METODOLOGÍA DE LA

INVESTIGACIÓN

CONTEXTO Y ALCANCE DE LA INVESTIGACIÓN

El artículo 116 de la Constitución Política de Colombia de 1991 faculta a los individuos a

administrar justicia en calidad de conciliadores o árbitros para la resolución de conflictos

entre las partes. Así mismo, el artículo 247 consiente la creación jurídica de justicias de paz

con el fin de aplicar los principios de equidad en la resolución de conflictos individual y

comunitaria. De hecho, Colombia se destaca entre los países de América Latina por sus

avances significativos en la creación de un marco jurídico y la aprobación de varios MASC

como el arbitraje, la conciliación en Derecho, la conciliación en equidad, la mediación y la

justicias de paz (Ley 23 de 1991, Ley 446 de 1998, y Ley 497 de 1999).

Algunos consideran positiva la existencia de diversos mecanismos alternativos de solución

de conflictos, ya que en medio de sus circunstancias particulares se brinda al usuario una

importante variedad de opciones. Sin embargo, otros la critican porque consideran que las

diferencias entre los mecanismos son mínimas, lo que conlleva a una gran dispersión de

recursos y a confusión en las comunidades. Desde el año 2000, USAID ha apoyado la

expansión de los MASC comunitarios, con un especial interés en la conciliación en equidad,

como una forma de contribuir a mejorar los índices de acceso a la justicia y de promover la

convivencia pacífica producto de la resolución de conflictos. Para ello, USAID se concentró

entre 2000 y 2006 en garantizar la disponibilidad de los servicios de MASC comunitarios en

las Casas de Justicia, hasta ese entonces ubicadas en zonas urbanas en su mayoría. Con el

despliegue de la Iniciativa Estratégica de Desarrollo de Colombia (CSDI), USAID orientó

sus esfuerzos en la expansión de MASC comunitarios hacia las zonas rurales. A

continuación se lleva a cabo una revisión de los programas de conciliación en equidad y

justicia de paz.

Conciliación en equidad

Las raíces del sistema de justicia en Colombia provienen de Europa, motivo por el cual se

sigue haciendo una distinción entre Derecho y equidad. La conciliación implica la

participación de una tercera parte neutral para la resolución de un conflicto entre las

partes. La equidad, por otro lado, supone que el debate debe cimentarse en las normas

comunitarias y las costumbres propias.


14

Según la ley, los conciliadores en equidad deben ser líderes reconocidos, mayores de 18

años, que cuenten con el respaldo de una organización comunitaria, para poder participar

en un programa de capacitación en conciliación. Actualmente, el MJD es el encargado de

dar el visto bueno a las capacitaciones que reciben los conciliadores, mientras que la

máxima entidad judicial del municipio o distrito debe certificarlos. En los códigos civil,

comercial, laboral, familiar, agrario y penal, se especifica cuáles son los asuntos

susceptibles de conciliación. No hay restricción alguna sobre la cuantía en controversia

que un conciliador en equidad puede ayudar a resolver. Los acuerdos producto de una

conciliación tienen los efectos de cosa juzgada y prestan mérito ejecutivo, por lo que ante

el incumplimiento parcial o total de los mismos, la autoridad judicial competente podrá

ordenar su cumplimiento. La ley prohíbe a los conciliadores en equidad cobrar por sus

servicios.

El MJL tiene la responsabilidad jurídica de supervisor el Programa Nacional de Conciliación

en Equidad, sin embargo, la entidad judicial certificadora es la que ejerce autoridad

disciplinaria sobre los conciliadores individuales.

Justicia de Paz

La justicia de paz se originó en el Perú con el papel inherente de los líderes comunitarios

de resolver los conflictos de generación en generación. En el panorama colombiano, aún

se debate si las justicias de paz pueden ubicarse bajo el mismo marco de los MASC o si

comprenden una jurisdicción especial aparte. No obstante, en la práctica suelen asociarse

al campo de la resolución alternativa de conflictos.3

Los jueces de paz son líderes comunitarios mayores de 18 años, elegidos por voto popular

para ejercer su cargo durante un periodo de cinco años, con el fin de facilitar a las partes la

resolución en equidad de sus conflictos. Tienen la obligación legal de servir de primera

instancia en el proceso de conciliación. Si las partes no alcanzan un acuerdo, pueden

proferir una sentencia en equidad que tendrá, al igual que el acuerdo, el mismo peso y

validez de cualquier otro fallo o decisión de orden judicial. Los jueces de paz pueden

atender los mismos casos que un conciliador en equidad, pero están jurídicamente

impedidos para resolver casos en los que la cuantía en controversia sobrepase los100

salarios mínimos mensuales legales vigentes.

3 Ver: MJD, Guía para aplicar la justicia en equidad. Actualización 2006. Bogotá D.C., 2006. Martínez

Lavid, Isabel Cristina. Capítulo II: la Justicia de Paz. En: Jueces de paz: gestores de convivencia y

justicia comunitaria: IPC, Instituto Popular de Capacitación, Medellín, Colombia, Serie Cartillas IPM:

2003. [Recuperado por última vez el 9/11/2011]. Disponible en:

http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/colombia/ipc/jueces.pdf

http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/colombia/ipc/jueces.pdf


15

Inicialmente se incorporó a esta jurisdicción especial un proceso de apelación ante los

jueces de reconsideración, para que las partes que no quedaran satisfechas con el

dictamen del juez de paz tuvieran la posibilidad de solicitar una nueva audiencia. Una vez

se recurre a esta segunda instancia, la sentencia proferida se toma como cosa juzgada y es

por tanto irreversible e inapelable. La ley prohíbe tanto a los jueces de paz como a los

jueces de reconsideración cobrar por sus servicios.

Varias entidades públicas del orden nacional tienen responsabilidades jurídicas en esta

área: el Ministerio de Justicia y del Derecho está encargado de la cobertura y acercamiento

a las comunidades, el Consejo Nacional Electoral debe vigilar el proceso de elección, y al

Consejo Superior de la Judicatura le atañe la capacitación y supervisión de la justicia de

paz. Esta distribución de responsabilidades ha generado dificultades en la implementación

y en la gestión de las iniciativas nacionales.

Unas cuantas evaluaciones realizadas a los MASC comunitarios en Colombia se centran en

las calificaciones y en la cantidad de operadores capacitados, así como en el número de

casos conciliados. En cambio, en este estudio se busca medir el impacto de las

conciliaciones a partir de las percepciones de los usuarios y de la implementación de los

acuerdos conciliados4, y analizar la de qué manera pueden contribuir las políticas

nacionales a la sostenibilidad y efectividad de los voluntarios que trabajan como

conciliadores en equidad o jueces de paz.

MARCO DEL ESTUDIO

El presente estudio se compone de cinco fases. Durante la primera fase se evaluaron:

i) La cobertura y efectividad general de los programas de MASC, los niveles de

aceptación y de satisfacción de los usuarios;

ii) Los roles institucionales y las responsabilidades de acuerdo a su definición

jurídica, así como su verdadero alcance y efectos sobre los obstáculos o

limitaciones en materia de cobertura;

iii) El apoyo que brindan las autoridades locales a los MASC y su consolidación

como un sistema de justicia local;

iv) Análisis de las experiencias del programa de Casas de Justicia y de su vínculo

con los programas de MASC;

4 Ver: USAID Evaluación de componentes: (1) Estrategia de sostenibilidad: asociaciones de

conciliadores en equidad (2) Evaluación de impacto de la conciliación en equidad en Colombia.

Roig, Julia. 2005.


16

v) Cobertura nacional actual de los MASC, dando cuenta de las diferencias entre

los operadores certificados/elegidos y los operadores activos;

vi) Dinámica de la toma de decisiones según los mecanismos empleados en un

municipio;

vii) Calidad de los servicios y capacidades de los operadores en determinadas

municipalidades;

viii) Idoneidad de los programas de capacitación existentes, certificaciones

requeridas y educación continua;

ix) Número de casos y acuerdos, nivel de satisfacción de los usuarios y

cumplimiento de los acuerdos.

La fase II consta de la compilación de datos, estudios y estadísticas, incluyendo los

resultados obtenidos de los grupos focales efectuados con los miembros de la Asociación

Colombiana de Conciliadores en Equidad. La fase III lleva a cabo un análisis de las

entrevistas realizadas a instituciones fundamentales y a expertos con el fin de

conceptualizar un proyecto de reforma política para los MASC en Colombia. La fase IV

documenta el trabajo de campo efectuado en 13 municipios ubicados en seis

departamentos de Colombia, con los usuarios de los mecanismos alternativos de solución

de conflictos. La fase V concluye el diagnóstico y proporciona una serie de

recomendaciones orientadas a fortalecer la política pública de MASC.

Mediante el marco precedente, este estudio combina el análisis de fuentes de datos

primarios y secundarios: recoge, analiza y sintetiza estudios existentes, al tiempo que

realiza encuestas y consultas a los usuarios, expertos, operadores y redactores de políticas

públicas.

CARACTERÍSTICAS Y METODOLOGÍA DE INVESTIGACION

Para este estudio se utilizó un modelo de metodología mixta que incorpora distintas

fuentes de información y métodos de recolección de datos. Además de hacer uso de

fuentes primarias, se analizó una amplia gama de fuentes secundarias haciendo una

revisión metódica de documentos y escritos de académicos, donantes, entidades

gubernamentales, e investigaciones sobre MASC en Colombia. También se conformó un

acervo de datos proveniente de las fuentes primarias con la aplicación de grupos focales,

entrevistas y encuestas a expertos, académicos, funcionarios públicos, operadores y

usuarios de MASC. Los datos de las entrevistas y de los grupos focales se sistematizaron y

se presentan en el Anexo 3, mientras que la información relacionada con la metodología

de las encuestas y los resultados se incluyen en los Anexos 1 y 2.


17

El diagnóstico se efectuó entre septiembre de 2010 y enero de 2012. Entre noviembre de

2010 y febrero de 2011 se realizaron las entrevistas en terreno a los académicos y a

representantes de otras instituciones pertinentes. La encuesta se aplicó en marzo y abril de

2011, y la recolección de fuentes secundarias entre septiembre de 2010 y febrero de 2011.

Para evitar dar prelación a las perspectivas de las instituciones y de los expertos, el estudio

incluye los aportes de los operadores actuales de MASC. Se entrevistaron en total a 38

conciliadores en equidad y a 13 jueces de paz.

Para propósitos de este estudio, se definió la categoría de usuario como un individuo que

intentó llegar a un acuerdo ante un conciliador en equidad o un juez de paz. La encuesta

se basó en una muestra no aleatoria de 993 usuarios. Algunos aspectos logísticos

impidieron realizar un muestreo verdaderamente aleatorio, no obstante, la encuesta

proporciona pistas importantes para una mayor comprensión acerca del comportamiento y

el razonamiento de los usuarios.

Los usuarios se seleccionaron de manera aleatoria de tres fuentes diferentes: a) registros

disponibles sobre acuerdos de conciliación en equidad y de los Puntos de Atención de

Conciliación en Equidad (PACE); b) registros de fallos emitidos por los jueces de paz; y c)

referencias obtenidas de los funcionarios de las Casas de Justicia en los municipios donde

hay información disponible sobre MASC.

El cubrimiento geográfico del estudio se distribuye en 19 ciudades y municipios,

seleccionados con base en los siguientes criterios: municipios con amplia cobertura

geográfica, municipios localizados en zonas afectadas por el conflicto armado, municipios

con experiencias exitosas en la implementación de los MASC comunitarios, y municipios

con un número cuantioso de operadores de justicia comunitarios. En la siguiente tabla se

muestran otros detalles relacionados con la cobertura geográfica de la encuesta:


18

DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DE

LOS USUARIOS ENCUESTADOS

Aguazul

Barranquilla

Bello

Bogotá

Cáceres

Caucasia

El Bagre

La Macarena

Medellín (Villa del

Socorro y Robledo)

Nechí

Pasto

Santafé de

Antioquia

Soacha

Tarazá

Tumaco

Villavicencio

Vistahermosa

Yopal

Zaragoza

GEOGRAPHIC DISTRIBUTION OF

USERS SURVEYED

SELECTED

CITIES AND

MUNICIPALITIES

Aguazul

Barranquilla

Bello

Bogotá D.C.

Cáceres

Caucasia

El Bagre

La Macarena

Medellín (sub-

communities of Villa

del Socorro and

Robledo)

Nechí

Pasto

Santa Fé de Antioquia

Soacha

Tarazá

Tumaco

Villavicencio

Vistahermosa

Yopal

Zaragoza


19

CAPÍTULO II:

HALLAZGOS PROGRAMÁTICOS

En este capítulo se discuten los roles y responsabilidades institucionales, la cobertura

geográfica, las debilidades del marco normativo, los grados de apoyo local y asuntos

relacionados con la sostenibilidad del programa.

ROLES INSTITUCIONALES Y CUBRIMIENTO GEOGRAFICO

En el año 2006 el MJD acogió formalmente el Programa Nacional de Justicia en Equidad,

donde se señala que todos los municipios en Colombia tienen que disponer de un

programa de conciliación en equidad.5 Con esta política, el Gobierno de Colombia (GOC)

demuestra su nivel de compromiso con los MASC comunitarios. Y en vista de lo anterior,

USAID, la Unión Europea, el Banco Mundial y otros donantes bilaterales, han proveído

recursos de financiación para programas nuevos de conciliación en equidad en el país. Sin

embargo, de la política también se deriva una mayor presión para capacitar y certificar a

nuevos conciliadores en equidad, y consecuentemente se descuida el apoyo orientado a la

sostenibilidad de los operadores vigentes. En 2010, el MJD reportó que hay más de 5,700

conciliadores en equidad certificados y activos en alrededor de 230 municipios.6 Las

estadísticas son sorprendentes, pero no se puede asumir que todas las personas

certificadas estén conciliando casos en sus comunidades.

Por muchos años no se ha podido lograr que la conciliación en equidad sea sostenible.

También ha quedado plenamente demostrado el riesgo que implica que una meta de la

política de los MASC consista en aumentar el número de conciliadores capacitados. En

efecto, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR),

trabajaron para alcanzar esta meta entre 1993 y 1995, y fueron sucedidos entre 1998 y

1999 por los gobiernos municipales y departamentales. Desafortunadamente, el

diagnóstico de USAID de 2001 indica que de los 1200 conciliadores certificados en la

primera etapa, menos de 300 seguían activos a la fecha de ese estudio.7

5http://www.mij.gov.co/econtent/newsdetailmore.asp?id=2192&idcompany=2&idmenucategory=2

26 6 Ministerio de Justicia y del Derecho, Informe presentado al Congreso de la República, mayo 30 de

2010. Disponible en:

http://www.mij.gov.co/econtent/library/documents/DocNewsNo1590DocumentNo4619.PDF 7 Ver: USAID Evaluación de componentes: (1) Estrategia de sostenibilidad: asociaciones de


Roig, Julia. 2005.

http://www.mij.gov.co/econtent/newsdetailmore.asp?id=2192&idcompany=2&idmenucategory=226

http://www.mij.gov.co/econtent/newsdetailmore.asp?id=2192&idcompany=2&idmenucategory=226


20

Desafortunadamente, aún no hay un mecanismo permanente que permita recolectar

información acerca de si los conciliadores certificados están actualmente operando dentro

de sus comunidades a pesar del hecho de que, dado el carácter voluntario del conciliador

en equidad, se espera que haya un margen de deserción.

El Programa Nacional de Justicia en Equidad del MJD tiene a su cargo el diseño, desarrollo

y evaluación de varias iniciativas relacionadas con la resolución pacífica de conflictos,

propugnando la “equidad” como principio guía de todas ellas. Puesto que la cobertura

geográfica ha aumentado, el MJD también ha buscado apoyar la sostenibilidad, calidad y

eficiencia de los programas en el país por medio de proyectos que brinden apoyo a los

conciliadores en equidad en las comunidades, organizaciones cívicas, gobiernos

municipales y departamentales. Volveremos sobre esta tendencia más adelante.

La ejecución del programa de justicia de paz depende de la voluntad política de los

gobiernos municipales facultados para llevar a cabo elecciones para los puestos

relacionados con la justicia de paz. Pero en realidad, la decisión de convocar a elecciones

obedece a menudo al nivel de organización de la sociedad civil o al apoyo que los

donantes internacionales estén dispuestos a dar a los funcionarios públicos del orden local.

Según datos del MJD para 2010, Colombia cuenta con una cifra aproximada de 811 jueces

de paz y 352 jueces de reconsideración.8 La siguiente gráfica da un panorama más

completo de la cobertura y distribución departamental de esta figura.

8 Según el Consejo Superior de la Judicatura de Colombia, en 2006 había 1,401 jueces de paz y de

reconsideración. En 2007 existían 1,418 jueces; en 2008 eran 1,101; y en 2009 sumaban un total de

1,217. “Informe al Congreso de la República 2009-2010”, Marzo, 2010. Para obtener más

información sobre la distribución de los jueces de paz en Colombia, remitirse al siguiente link:

http://www.cej.org.co/publicaciones/justiciometros/2590-distribucion-de-jueces-de-paz-en-

colombia.

http://www.cej.org.co/publicaciones/justiciometros/2590-distribucion-de-jueces-de-paz-en-colombia

http://www.cej.org.co/publicaciones/justiciometros/2590-distribucion-de-jueces-de-paz-en-colombia


21

El Anexo 8 del presente informe da cuenta de la distribución municipal de justicia de paz y

reconsideración.

Políticas integrales y coordinación nacional

Los MASC pueden dividirse en dos categorías: la primera correspondería a los mecanismos

que suelen utilizar el sector privado y las clases medias y altas, contando con la asistencia

de un abogado (ej., el arbitraje y la conciliación en derecho); la segunda alude a las

herramientas utilizadas para la resolución pacífica de conflictos en las comunidades (ej., la

mediación, la conciliación en equidad y la justicia de paz). Las herramientas de uso

comunitario se fundamentan en la equidad, motivo por el que han sido categorizadas

como mecanismos de justicia comunitaria, justicia en equidad, o justicia informal.9

Las distinciones sobre las que se sustentan estas categorizaciones señalan que las

instituciones encargadas de fomentar y sostener el programa de MASC han ganado una

comprensión conceptual importante acerca del rol y el alcance de los mecanismos

alternativos de solución de conflictos. La justicia comunitaria en Colombia se destaca como

una manera de reconocer y revalidar los métodos históricos, autónomos, culturales y

locales que las comunidades emplean para la resolución de conflictos. De esta forma, la

argumentación que gira en torno a los programas de conciliación en equidad y justicias de

paz sostiene a menudo que el Estado está aceptando, con base en su marco jurídico, otras

formas existentes de resolver conflictos para que el sentido de comunidad se fortalezca y

para que se democratice la administración de justicia. Sin embargo, todavía hay una

9 Cabe destacar que el área responsable de estos programas en el MJD cambió su nombre en 2011

de Dirección de Acceso a la Justicia a Dirección de Justicia Informal, y recientemente a Dirección de

MASC.

050

100150200250300350400450

JUECES DE PAZ Y

RECONSIDERACIÓN


22

comprensión limitada acerca de los programas de conciliación en equidad y justicias de

paz como componentes del sistema de justicia local integrada. Los líderes de la rama

judicial consideran que la conciliación en equidad es un programa de la rama ejecutiva con

el que solo se busca fomentar la convivencia, al contrario de los programas de justicias de

paz ya incorporados por el Consejo Superior de la Judicatura como parte integral del

sistema judicial.

Debido a estas tensiones, no se ha forjado aún una política nacional integral donde se

determine si los conciliadores en equidad y justicias de paz pertenecen a la justicia

comunitaria, o si escapan a ella y se ubican como los otros MASC en el campo de la justicia

informal. Lo que implica que estos mecanismos deberían reconocerse como programas

creados por el Estado para proveer acceso a la justicia y para resolver conflictos dentro de

todo el sistema de justicia. El programa nacional de MASC ha sido consentido como una

función legítima y valiosa del Estado, que además goza de la aceptación popular e

institucional en Colombia. Sin embargo, la falta de claridad de la política sobre los roles de

los dos operadores ha afectado la articulación entre las ramas del Gobierno y sus

ejecutores, así como entre los mismos operadores.

Coordinación nacional. Se han empleado diversas estrategias para mejorar la articulación

nacional y la integración de políticas entre el MJD y el CSJ, al igual que con los demás

profesionales de este campo. Aunque en el año 2000 el CSJ creó el Comité Nacional de

Coordinación de Justicias de Paz, este cesó sus actividades. En 2002, el MJD creó mediante

el Decreto 413 una comisión intersectorial con el objetivo de proporcionar una plataforma

de coordinación al programa; no obstante, esta se disolvió después de varias reuniones. En

septiembre de 2004, USAID colaboró con la creación de una nueva Comisión Nacional para

la Justicia en Equidad (que el Ministerio nunca oficializó), promovió la ejecución de varios

talleres regionales para recoger información que diera luces para encontrar las formas

propicias para coordinar los esfuerzos entre los conciliadores en equidad y los jueces de

paz, y organizó una conferencia nacional con el objetivo de discutir la construcción de una

nueva política pública de justicia en equidad en Colombia.10 En 2006, la Universidad

Internacional de la Florida, implementador del Programa de Modernización y

Fortalecimiento de la Justicia de USAID, se participó en coordinar diversas actividades en el

sector, brindando capacitación a los jueces de paz, promoviendo la estabilidad

institucional, inaugurando un Call center para recolectar información, y apoyando a la

Asociación Nacional de Jueces de paz con una publicación en 2008 que pretendía

documentar su historia y su trabajo.11

10

Ver: Componente MASC 2001-2004, Programa de Fortalecimiento y Acceso a la Justicia, USAID-

Colombia. Julia Roig. 11

Ver: http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PDACR349.pdf.



23

Desafortunadamente, estas acciones han tenido lugar en medio de las batallas que libran

la rama judicial y la ejecutiva, mientras que Colombia busca reformar su sistema judicial. En

consecuencia, la capacidad de coordinación tanto del MJD como del CSJ se ha visto

diezmada. Sin embargo, en el último año se han concretado avances legislativos

prometedores.

El proyecto de ley 159 de 2011, diseñado para reformar el Programa Nacional de Justicias

de Paz, está en curso en el Congreso de la República. Propuesto por el senador Carlos

Enrique Soto Jaramillo, el proyecto emitirá nuevas normativas para el programa.

Actualmente se está debatiendo el proyecto de ley en el Congreso y se le está presentado

a los jueces de paz en todo el país.12 Esta iniciativa de reforma liderada por el Senado, ha

sido acogida por los jueces de paz que se sintieron ignorados durante la fase de diseño

inicial del programa, a cargo del MJD. Los principales componentes de la ley son:

Elección de jueces basada en el mérito. La legislación propone el método de

elección en competencia abierta, similar al que fue establecido para ingresar al

poder judicial;

Coordinación entre conciliadores en equidad y jueces de paz. La legislación

requiere que los jueces de paz hayan prestado servicio como conciliadores en

equidad. Así se garantiza que los candidatos para jueces de paz hayan hecho

carrera en el campo de la justicia en equidad y cuenten con las destrezas

necesarias, la formación, experiencia y compromiso con el servicio comunitario;

Eliminación de la segunda instancia para la justicia en equidad. Debido a la

naturaleza voluntaria y discreta de las peticiones que se presentan ante los jueces

de paz, no habrá lugar para remitirse a una segunda instancia una vez se hayan

emitido sentencias. Esto significa que los jueces de reconsideración serán

eliminados y los jueces de paz con el conocimiento inicial del caso, serán los únicos

facultados para revisarlo si las partes no están de acuerdo con el fallo.

Remuneración. Si las partes no llegan a un acuerdo y el juez tiene que fallar, las

partes se verán obligadas a pagar la suma de dinero que la sentencia establezca,

según las tarifas fijadas por el CSJ.

12

Ya tuvo lugar el primero de los tres debates que se efectuarán en el Congreso, y ya están

planeadas las consultivas regionales para Manizales, Pereira y Bogotá, a partir de febrero de 2012.

Es poco probable que haya avances en relación con este proyecto de reforma de lay antes de marzo

de 2012, época en la que el Congreso debe retomar sus sesiones. Aún así, es probable que solo

haya un pronunciamiento cuando se defina la reforma a la justicia, según lo afirman funcionarios del

MJD.


24

Locación para el ejercicio de las funciones. Los jueces de paz se ubicarán en los

Centros de Convivencia y en las Casas de Justicia, o en otros lugares que tendrán

que adecuar los gobiernos municipales y departamentales para los jueces de paz.

El MJD afirma que en términos de la conciliación en equidad no hay proyectos de ley en

curso en el Congreso. Sin embargo, nos fue informado de manera confidencial que el MJD

está preparando un proyecto integral de ley para la conciliación en Derecho y la

conciliación en equidad, aún en proceso de redacción.

Marco jurídico para los programas de MASC comunitarios

Dado que las competencias de los conciliadores en equidad y los jueces de paz se

traslapan, se genera confusión. En la práctica, casi siempre tanto los jueces de paz como

los conciliadores en equidad abordan los mismos asuntos, lo que conlleva a la

incomprensión de los usuarios, a la diseminación de los recursos, a la incoherencia

normativa y a conflictos entre los funcionarios públicos. Más aún, los marcos jurídicos no

han reconocido la naturaleza comunitaria de estos programas. Preocupa en especial la Ley

1395 de 2010, que al incluir la conciliación en equidad en los requisitos de procedibilidad

corre el riesgo de formalizar y legalizar las prácticas comunitarias.

A pesar de lo anterior, en los últimos años se ha evidenciado un progreso significativo en

la implementación de programas de conciliación en equidad y justicias de paz. Tal es así

que desde 1998 se establecieron las regulaciones de MASC, y se construyó un marco legal

para la conciliación en equidad; por su parte, el CSJ ha propiciado varios acuerdos; también

ha habido un aumento en la asignación de recursos públicos, una mayor participación de

la cooperación internacional así como de la academia; las redes de operadores se han

fortalecido mediante la creación de asociaciones de jueces de paz y conciliadores en

equidad, y algunos gobiernos locales y departamentales han comenzado a hacer uso de

los programas.

Implementación del Programa de Conciliación en Equidad

Uno de los avances más significativos que ha impulsado el MJD para brindar apoyo a los

diferentes agentes operativos y estandarizar la calidad de nuevos programas de

conciliación en equidad, es la creación del Marco de Implementación de la Conciliación en

Equidad (MICE). El MICE consta de una serie de directrices y estrategias propuestas por el

MJD para coordinar la implementación de la conciliación en equidad en los niveles

municipal, departamental y nacional.


25

El MICE busca proporcionar una hoja de ruta que permita responder a las necesidades de

varios sectores de la población, y propone una serie de fases estratégicas para las

organizaciones que implementan los programas en el nivel local:

Fase 1: actividades para el diagnóstico de conflicto.

Fase 2: actividades de sensibilización, coordinación y aplicación.

Fase 3: actividades de capacitación, evaluación y designación de los conciliadores

en equidad.

Fase 4: actividades asociadas con la labor de los conciliadores en equidad.

Con estas fases, el MICE facilita una guía para consolidar la conciliación en equidad en las

municipalidades y localidades del país.13 La hoja de ruta del MICE ha sido ampliamente

aceptada y apreciada, pero su implementación no se ha efectuado de manera uniforme.

Calidad y perfil de los conciliadores en equidad. El MICE requiere de un proceso de

selección riguroso de los candidatos al programa, tomando en cuenta su perfil profesional,

habilidades, y liderazgo en la comunidad. Un desafío común a varios programas es qué

procedimiento usar para poder identificar e invitar a los líderes comunitarios a participar.

En vista de la presión que se ejerce para aumentar el número de conciliadores certificados

en un periodo de tiempo determinado, muchas organizaciones deciden hacer convocatoria

abierta para atraer a participantes potenciales a inscribirse en las capacitaciones.

Adicionalmente, no suele haber una diversidad entre los participantes seleccionados por la

falta de una divulgación apropiada que llegue a grupos poblacionales como artesanos,

redes de mujeres, agricultores, entre otros. Puesto que se presta poco cuidado a la

selección de verdaderos líderes comunitarios, se debilita la credibilidad del programa de

conciliadores en equidad ante los usuarios potenciales y ante las demás organizaciones

comunitarias.

Observaciones sobre la capacitación de los conciliadores en equidad. A pesar de que el

MICE establece un enfoque pedagógico, un currículo específico, una serie de actividades

de capacitación y procesos de evaluación para los agentes operativos, el MJD ha

informado que los capacitadores no los aplican de manera uniforme; igualmente, el MJD

ha tenido dificultades para monitorear la calidad de los programas de capacitación.14 Con

el objeto de paliar esta situación, el MJD ha optado por organizar talleres sobre el proceso

de capacitación para conciliadores en equidad en los Puntos de Atención de Conciliación

en Equidad de todo el país.

13

Fuente: Ministerio del Interior y de Justicia. Marco Legal para la Implementación de la Conciliación

en Equidad. Bogotá, D. C. Marzo de 2009. 14

Actas de reunión 2 y 3, elaboradas por el comité de MICE.


26

Los Puntos de Atención de Conciliación en Equidad se proyectan en la fase 4 del MICE. Su

ubicación se define y se consulta con los conciliadores en equidad, y normalmente se

establecen en alcaldías, Casas de Justicia, y Centros de Convivencia. Cada municipio debe

responder por su PACE, poniendo a disposición funcionarios públicos y un espacio físico

para el mismo. Usualmente, los coordinadores de los PACE son conciliadores en equidad

voluntarios que residen cerca de la sede.15

Implementación del Programa de Justicia de Paz

Como se establece en la Constitución de 1991, las justicias de paz son una jurisdicción

especial de la rama judicial, semejante a la jurisdicción de los grupos indígenas. Sin

embargo, solo hasta la suscripción de la Ley 497 de 1999, se reglamentó su organización y

funcionamiento. Contrario a lo que sucede con la conciliación en equidad, no existe un

método para la implementación del programa de justicias de paz. El proceso electoral de

los jueces varía de acuerdo al contexto local y a sus recursos.

Calidad y perfil de las jueces de paz. La elección popular de jueces de paz no ha sido el

medio ideal para elegir a los líderes comunitarios que se pretende ejerzan este cargo.

Según lo relatan los expertos en sus entrevistas, uno de los problemas más graves de este

mecanismo concierne a las relaciones de patronazgo político en el contexto local, que

incluso permean las elecciones de jueces de paz. Como resultado, varios jueces de paz

carecen de legitimidad y de las destrezas técnicas que sus labores les exigen.16 En las

últimas elecciones en Bogotá, se eligieron 135 jueces de paz con un número aproximado

de 67,000 votos, siendo que se esperaba contar con no menos de 200,000. Además, más

de 10% de los candidatos estaba haciendo campaña al Consejo Local en la misma

localidad donde había sido elegido como juez de paz. En las localidades de Fontibón y

Bosa (en Bogotá), se eligieron jueces de paz con solo 4 y 6 votos, respectivamente.17

Observaciones sobre la capacitación para los jueces de paz. El CSJ implementa su

propio sistema para capacitar jueces de paz, según lo decretado en la Ley 497 of 1999.

Mientras que los conciliadores en equidad tienen que capacitarse y después certificarse

para poder ejercer sus funciones, los jueces de paz tienen el respaldo legal para iniciar

audiencias una vez son elegidas, sin importar que varios componentes de la capacitación

que les brinda el CSJ solo se cubran meses después de su nombramiento.18 La Escuela

Judicial enfrenta serias dificultades debido a la falta de control sobre los procesos y fechas 15

Corporación Razón Pública. Marco de Implementación para la Conciliación en Equidad. 2006. 16

Ver: Anexo 3. 17

Para más información sobre la situación del programa de justicias de paz en Bogotá, ver:

“Descifrando la Justicia de Paz en Bogotá.” Pp. 55-58 Corporación Excelencia en la Justicia. 18

Un ejemplo de la ciudad de Bogotá: los jueces de paz y reconsideración fueron capacitados en la

Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla seis meses después de haber empezado a ejercer su cargo.


27

de elección de los jueces de paz, ambas de la competencia de los funcionarios públicos

municipales. Aún así, la Escuela es la responsable de capacitar a los jueces elegidos. Por

tanto, este sistema resulta insostenible para asuntos de planeación y asignación de

recursos.

Adicionalmente, el debate que pone en cuestión si los jueces de paz deben hacer parte del

sistema judicial se hace evidente en el enfoque que el CSJ le da al programa de

capacitación. Puesto que el CSJ interpreta las justicias de paz como un componente formal

de la rama judicial (al contrario de lo que sucede con los operadores de justicia

comunitaria), la capacitación se orienta hacia los aspectos legales de su trabajo y carece de

una discusión profunda sobre las dinámicas del conflicto, las herramientas de la resolución

de conflictos, y las posibles estrategias para reconocer e incorporar las prácticas

comunitarias.

Supervisión del programa

Se ha insistido en la necesidad de contar con un sistema de monitoreo nacional que

permita ejercer un control de calidad sobre el trabajo de los operadores de los MASC

comunitarios y que provea información precisa acerca de su funcionamiento para sustentar

las decisiones políticas nacionales. La esencia voluntaria y comunitaria de estos programas

ha creado inconvenientes para la consolidación de un sistema centralizado en las

entidades públicas del orden nacional.

Sistema disciplinario. Fuera de mejorar la capacitación que se le brinda a los operadores

de los MASC comunitarios, es preciso poner en marcha un proceso de supervisión

disciplinaria. Los lapsos frecuentes y cuestionables de algunos comprometen el trabajo de

aquellos que ejercen su cargo de manera responsable. Un estudio realizado en Bogotá en

el año 2007 demostró que la mayoría de quejas sobre los jueces de paz están relacionadas

con la aplicación endeble de los principios de equidad, el abuso de autoridad, coerción

para llegar a un acuerdo, la falta de conocimiento y de competencias para ciertas

funciones, la exigencia de un pago por los servicios prestados, entre otros.19 Así mismo,

según este estudio el número de quejas y de proceso disciplinarios contra los jueces de

paz es mayor que los que se reportan contra los conciliadores en equidad. Mientras que en

2010 se registraron dos quejas contra conciliadores en equidad de una misma

19

Secretaría Distrital de Gobierno—Consejo Superior de la Judicatura. Diagnóstico de la Jurisdicción

Especial de Paz. Convención 567 de 2007. Proyecto PNUD/COL/416577270- "Sistematización de

grupos de trabajo para la creación de una política pública de Justicias de Paz en la ciudad."

Consultoría realizada por Jaidivi Núñez Varón. Secretaría de Gobierno de Bogotá, 2007.


28

organización, hubo 97 quejas y procesos administrativos registrados contra jueces de

paz.20

Los pocos casos evidentes que requieren una acción disciplinaria han captado un interés

desmedido que conlleva a dar prelación al control institucional del trabajo que

emprenden los voluntarios comunitarios, en detrimento de una cultura institucional

nacional que propenda por brindarles apoyo con las herramientas y acompañamiento que

necesitan para ser exitosos.

Estadísticas del programa. No se cuenta con información precisa sobre los programas de

MASC comunitarios por parte del MJD, como tampoco del CSJ. Tampoco se ha puesto en

marcha un sistema o mecanismo que recoja datos tales como: el número de conciliadores

o de jueces de paz activos en la actualidad; el número y tipo de casos atendidos; las

soluciones a las que se llega en cada caso; el grado de cumplimiento de los acuerdos;

niveles de satisfacción de los usuarios; si el sistema de justicia formal está ratificando los

acuerdos conciliados; el número y tipos de casos que se remiten al sistema formal de

justicia al no haber llegado a un acuerdo conciliatorio, por el incumplimiento del acuerdo,

o por cualquier otro motivo.

La falta de información reduce la capacidad de acción del GOC en temas tan relevantes

como la evaluación del impacto de estos programas, la implementación de cambios

necesarios para mejorar en una u otra área, y la tipificación de los conflictos.

Desafortunadamente, el MJD y el CSJ no disponen de los recursos necesarios para realizar

el acompañamiento, monitoreo y control del sistema de justicia en equidad. En parte, por

la relatividad con la que la agenda pública asume la importancia de este sistema. Pero

también, por la falta de articulación con las autoridades locales que deberían jugar un

papel más relevante en la supervisión del programa en los contextos locales.

Las experiencias en Bogotá y Antioquia demuestran que sí se puede hacer un

acompañamiento adecuado al programa cuando se cuenta con la voluntad política y la

coordinación necesarias para encausarlo.21 El compromiso local facilita no solo la

obtención de recursos, sino también la apropiación y participación local, factores críticos

para que el programa sea exitoso. En Bogotá, la Secretaría de Gobierno y la Cámara de

Comercio hacen un conteo del número de operadores activos y de los resultados que

obtienen, lo que permite tener información actualizada y continua.

20

Según lo informó el Departamento de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia de la Secretaría de

Gobierno. 21

Para más información acerca al Plan de Desarrollo Departamental de Antioquia, ver

“Implementación del programa conciliación en equidad en Antioquia. Sistematización de la

experiencia.” p. 17.


29

Sostenibilidad de los programas

Para hablar sobre la sostenibilidad de los programas de MASC comunitarios en Colombia,

hay que tener una serie de factores presentes. Algunos expertos insisten en la capacidad

financiera como prioridad, pero en realidad esta representa solo uno de los factores a

tener en cuenta. El apoyo y la coordinación institucional continuos son aún más

importantes para los MASC. En términos de coordinación local, no es indispensable

contar con recursos abundantes sino con claridad acerca de los roles y responsabilidades

de cada quien. Así mismo, la coordinación local debería trabajar para asegurar que los

operadores tengan los recursos básicos que requiere, redes de remisión, alianzas

institucionales, e iniciativas permanentes de formación y participación comunitaria.

Tasas de deserción de los voluntarios. Las tasas de deserción de los operadores del

programa de justicia en equidad son altas. Un estudio de la Corporación Razón Pública

efectuado en 2008 encontró que 40% de los candidatos a conciliador de equidad

renuncian durante el proceso de capacitación. A esto se suma el 30% de los candidatos

que, por una serie de razones distintas, no ejercen sus funciones como conciliadores en

equidad una vez finalizan la fase de capacitación.22 Tanto en los grupos focales como en

las entrevistas que hicimos, los conciliadores en equidad y los jueces de paz se refirieron al

abandono de Ministerio y a la falta de reconocimiento de las autoridades locales como

razones que explicarían porqué no hay una mayor participación y permanencia en estos

programas.

Otras encuestas relacionadas con las tasas de deserción de los conciliadores en equidad

muestran que un 62.5% de los operadores dejó su cargo por motivos personales, tales

como falta de tiempo, vivir en un municipio distinto al de la sede del programa, un nuevo

trabajo, enfermedad, cuidado de sus niños, entre otros.23 A la deserción por motivos

personales la sigue la categoría de motivos relacionados a la operatividad del programa

(23.5%), como la falta de casos y los cambios de personal y reglamentos de los PACE.

17.6% atribuye su deserción a la falta de apoyo de las autoridades locales, 11.8% al hecho

de que sus amigos operadores estaban inactivos, y 11.8% a la ausencia del Ministerio. Casi

todos los conciliadores en equidad señalaron que uno de los desafíos que encuentran en

su trabajo es la falta de incentivos. Y aunque esto no esté directamente ligado a las tasas

de deserción, merece atención, por lo que hemos de volver sobre el tema. 22

Corporación Razón Pública. Sistema de información y comunicación de la conciliación en

equidad en Colombia, usando como plataforma los call centers. Encuesta sobre las percepciones de

los conciliadores en equidad. Bogotá, 2008. 23

Ver: Reporte cualitativo de la deserción de los conciliadores en equidad, con base en los datos del

sistema de información y comunicación. Universidad Internacional de la Florida-USAID. junio de

2010, pp. 1-24.


30

Se identificaron varias causas de deserción de los jueces de paz.24 27% de los individuos

que respondieron a la encuesta se refirieron a la falta de apoyo institucional como motivo

de retiro; 12% señaló la falta de políticas públicas; 21% aludió a la falta de compromiso y

de responsabilidad de los jueces elegidos con voto popular; 19% dio razón a la falta de

conocimiento del público sobre la existencia del programa; y 14% a la falta de inversión e

infraestructura para el ejercicio de sus funciones.

Este asunto se puso en cuestión en la evaluación de USAID de 2005 de la conciliación en

equidad:

Como en efecto sucede con cualquier iniciativa que en se apoya en la

dedicación y el tiempo del trabajo voluntario, el Programa Nacional de

Conciliación en Equidad depende de la voluntad y disponibilidad de los

líderes comunitarios para ofrecer este tipo de servicio a las comunidades. De

hecho, varios conciliadores en equidad provienen de estratos

socioeconómicos bajos y se ven obligados a buscar a diario el sustento para

ellos y para sus familias. Además, suelen tener responsabilidades en otros

programas comunitarios, por lo que tienen que priorizar sus tareas

voluntarias. Lo anterior implica que muchos conciliadores dejan de lado su

oficio después de un periodo de tiempo porque encuentran trabajo de

tiempo completo o porque ya no tienen tiempo para conciliar. Esta es una

realidad característica de los programas de voluntariado. No obstante,

muchos de los líderes continúan promoviendo la conciliación en sus

comunidades.

Algunos de los conciliadores más longevos son personas pensionadas o sin

aprietos económicos, lo que las convierte en voluntarias ideales. Por eso,

ciertos dicen que los programas de capacitación y certificación deberían

apuntar hacia los líderes comunitarios que tienen este perfil. Mientras que

todos los esfuerzos de alcance comunitario recalcan que los conciliadores en

equidad son voluntarios inhabilitados por ley para recibir un pago por sus

servicios, muchos conciliadores nuevos no han podido resolver su situación

económica y los decepciona que el programa sea de carácter voluntario.25

24

Ver: Causas de deserción de los jueces de paz en la ciudad de Bogotá. Secretaría de Gobierno,

Universidad Abierta y a Distancia, y Corporación Integral Tecnodigital. Septiembre de 2007, p. 40. 25

Ver: USAID Evaluación por componentes: (1) Estrategia de sostenibilidad: asociaciones de


Roig, Julia. 2005, pp. 8-9.


31

Apoyo económico. Las asignaciones presupuestales que el MJD destina a la dirección

encargada de los MASC no son suficientes. Los recursos provenientes del Presupuesto

Nacional para la conciliación en equidad son muy pequeños si se comparan con las

cantidades destinadas a otros programas de justicia.26 Contrario a lo que sucede a nivel

nacional, los incrementos en el presupuesto que se designa para la conciliación en equidad

en departamentos como Santander y Antioquia son significativos, y han proporcionado

una mayor sostenibilidad a los procesos regionales.

Se ha evidenciado un estancamiento en los últimos años en el área de recursos humanos

del MJD con relación al número e idoneidad de los empleados gubernamentales que

trabajan en los programas de MASC comunitarios, lo que limita la competencia y el

liderazgo institucional. En adición, no hay claridad ni consistencia en los criterios para la

inversión de recursos de los donantes internacionales y del MJD.

Se debe anotar que el CSJ ha asignado una cantidad importante de recursos

presupuestales al apoyo de las justicias de paz. En 2010 asignó $4.002.337 dólares

americanos para 802 jueces de paz, y en 2011 fueron $3.012,397 para 697 jueces de paz.27

Con el fin de proveer seguros de vida a los jueces de paz, el CSJ invirtió US $62,006 en

2008, US $62,006 en 2009, y US $67,780 en 2010. La EJRLB también ha hecho esfuerzos

económicos importantes para apoyar las justicias de paz, con asignaciones anuales

aproximadas del orden de US $119. 036 entre 2006 y 2010, además de los fondos

proporcionados por medio de la cooperación internacional.

La asignación de recursos del MJD palidece en comparación con los objetivos fijados para

la conciliación en equidad. En el transcurso de varios años fiscales, el presupuesto

asignado al Programa Nacional de Conciliación en Equidad no ha sobrepasado de US

$54.107. Paradójicamente, los recursos que dio USAID entre 2007 y 2010 fueron iguales o

superiores a los que invirtió el Ministerio, con un valor aproximado de US $162.322

anuales.

Remuneración de los operadores. Las entrevistas a expertos, funcionarios del Gobierno, y

operadores de MASC comunitarios, revelaron que existe un consenso sobre la necesidad

de remunerar a los operadores con recursos y materiales que faciliten el ejercicio de sus

funciones. Los discernimientos que emergieron de esta sección de preguntas versan sobre:

26

Desde 2007 hasta 2010, al DAJ operó con un presupuesto anual aproximado de US $54.107 para

el Programa de Conciliación en Equidad. Al mismo tiempo, USAID desembolsó alrededor de US

$162.322 anuales para programas de justicia en equidad. 27

Como lo informó la EJRLB.


32

La importancia de dar incentivos a los operadores, tal vez bajo la forma de un

reconocimiento de los servicios prestados a las partes para llegar a un

acuerdo. No se pidió una remuneración económica dado que esto minaría la

naturaleza voluntaria del programa. Se sugirió como remuneración dar

prioridad a los operadores activos en programas sociales de educación,

vivienda, recreación familiar, seguros de vida, entre otros. Para ello, se sugirió

que los hacedores de la política estudien las experiencias de los programas

que iniciaron sin remuneración y que ahora incluyen un reconocimiento de

índole material, como de hecho sucede con los consejeros locales y las

madres comunitarias en Colombia.

La importancia de que los gobiernos locales reembolsen los costos de

transporte en los que incurren los operadores que tienen que hacer largas

travesías, teniendo en cuenta a los conciliadores que están participando en

actividades de capacitación local, y promoviendo eventos para reconocer el

trabajo de los conciliadores en equidad en los municipios donde estos

últimos laboran.

La importancia del apoyo de los gobiernos locales en términos de

proporcionar materiales, el espacio para una oficina, y demás recursos que

faciliten el trabajo de los operadores y la sostenibilidad del programa.

La falta de apoyo económico no representa el mayor obstáculo para la sostenibilidad de

estos programas a nivel nacional. Los mayores retos obedecen a la falta de articulación

entre las entidades públicas del orden local y nacional y el poco apoyo que reciben estos

programas a nivel local.

Coordinación local. El éxito del programa y su sostenibilidad se relacionan fuertemente

con el grado de compromiso de las autoridades locales y departamentales. Esto ha sido

comprobado en departamentos como Antioquia y Santander y en municipios como

Santafé de Antioquia y Bello, cuyas señales de progreso y establecimiento de la

conciliación en equidad han sido muy notorios. Es más, en los lineamientos del programa

el MJD debería resaltar que su sostenibilidad depende esencialmente de la inversión

institucional y correspondientemente, del apoyo económico de las autoridades del orden

local. Desafortunadamente, no existen requisitos que obliguen a los municipios y

departamentos donde hay programas de justicia en equidad a establecer un compromiso.

Sobre las preguntas que conciernen a la infraestructura y el apoyo logístico para la

operatividad de la conciliación en equidad, los funcionarios públicos coincidieron en sus


33

respuestas. Comparten una misma cisión que califica de efectivos tanto el servicio al cliente

como los centros de información para los beneficiarios del programa. Sin embargo, es

evidente que en los contextos rurales los espacios con los que cuenta el programa carecen

de estándares básicos de servicio al cliente, a saber, aire acondicionado, sillas, mesas,

archivos, entre otros. A pesar de las directrices del Acuerdo PSAA08-497 y 5300 del CSJ,

donde se reglamenta el acondicionamiento de espacios para la operatividad de los jueces

de paz, las administraciones locales y nacionales no se han coordinado para

implementarlo.

La falta de coordinación entre las entidades nacionales se refleja en la poca articulación

entre las entidades nacionales y locales que trabajan para la implementación y

sostenibilidad de estos programas.28 Por ende, las políticas y sistemas establecidos se

construyen desde la perspectiva centralizada de Bogotá y carecen de insumos sobre las

realidades locales y de la perspectiva de los operadores.

A menudo las autoridades locales no están al tanto de las oportunidades y ventajas que

brinda la justicia en equidad. Esta falta de familiaridad aporta a la tendencia de excluir la

justicia en equidad de los planes de desarrollo e imposibilita la asignación de recursos

propicios para estos programas.29

Articulación con el sistema formal de justicia. Los sistemas formal e informal de justicia

no componen un sistema integrado. La comunicación entre ambos no es buena, y cada

uno funciona de manera aislada. Esto se ratifica con la posición de los representantes del

sistema de justicia formal que se abstienen de reconocer la legitimidad de los conciliadores

en equidad y de los jueces de paz. En la misma línea, se encontró a partir de las entrevistas

hechas para este estudio que los jueces del sistema formal de justicia no han reconocido

en diversas ocasiones los resultados logrados en un proceso de justicia en equidad, lo que

exacerba la rivalidad y la desintegración institucional. Las acciones coordinadas se

manifiestan solo en los municipios donde los jueces individuales están familiarizados con

la justicia en equidad y tienen conciencia sobre la misma.

Asociaciones de operadores. Como estrategia de sostenibilidad, el apoyo de USAID se

orientó hacia las asociaciones locales para garantizar que los conciliadores recientemente

certificados contaran con el apoyo necesario para actuar en sus comunidades. Una de las

controversias y realidades de la Asociación Nacional de Conciliadores es que se trata de 28

En Bogotá, por ejemplo, se eligieron Jueces de paz en noviembre de 2008. Sin embargo y pese a

sus reiteradas solicitudes, el Gobierno Distrital aún no recibe una respuesta del CSJ para coordinar el

programa por medio de un comité interinstitucional que supervise y apoye el trabajo de los jueces

de paz. También ver: “Descifrando la Justicia de Paz en Bogotá”, pp. 55-58, Corporación Excelencia

en la Justicia. 29

A excepción de Bogotá y de las gobernaciones de Antioquia y Santander.


34

una entidad política con posiciones e intereses específicos; características que no se le

pueden atribuir a un líder o una influencia, sino a la respuesta colectiva de los

conciliadores con base en las realidades en las que están insertos en sus propias

comunidades. Cuando se conformaron las asociaciones, algunos se preocuparon por el

hecho de que sus posturas políticas pudieran distanciar a otros grupos de conciliadores o

ciudadanos que no estuvieran de acuerdo con su posición. De hecho, las entrevistas a los

expertos indicaron que las asociaciones de jueces de paz y conciliadores en equidad suelen

ser débiles, mal coordinadas, y acosadas por una serie de conflictos internos. Las

confrontaciones han imposibilitado una acción coordinada tanto a nivel local como

nacional. Las asociaciones corren el riesgo de convertirse en círculos sociales o en enclaves

familiares, como lo señalaron algunos de los operadores entrevistados.

Una vez se termina el contrato o subvención, no se puede contar con las ONGs encargadas

de la fase inicial de las capacitaciones para que continúen articulando programas de

conciliación a nivel local. A la luz de esto y a pesar de las dificultades previas, las

asociaciones podrían significar una estrategia clave para garantizar que los grupos de

conciliadores continúen coordinando sus propias actividades en ausencia de otras formas

de supervisión institucional.30

Participación del sector privado. Se requiere de una mayor participación por parte del

sector privado. En los últimos años, instituciones como la Cámara de Comercio y la

Fundación Cerrejón para el Fortalecimiento Institucional en la Guajira se han vinculado a la

implementación de la conciliación en equidad en el país. Aún así, la participación del sector

privado ha dependido de la voluntad desigual de las instituciones y no está siempre

alineada con los objetivos de las políticas públicas esbozados para propender por el

desarrollo local.

RESULTADOS DE ENCUESTA APLICADA A USUARIOS

Para la presente investigación se realizó una encuesta dirigida a 993 usuarios en 19

municipios. En ella se identificaron medios de acceso a los programas de conciliación en

equidad y justicias de paz, así como una tipología del conflicto para cada caso.

La eficacia de los programas se evaluó a partir de la comparación entre el número de casos

llevados ante los operadores de MASC comunitarios, el número de acuerdos conciliatorios,

el grado de cumplimiento de los acuerdos o fallos, las percepciones acerca de la calidad

30

Ver: USAID Evaluación por componentes: (1) Estrategia de sostenibilidad: asociaciones de


Roig, Julia. 2005, pp. 8-9.


35

del servicio, y los grados de satisfacción tanto del programa de conciliación en equidad

como de justicias de paz.

Perfil socio-demográfico de los usuarios

La gran mayoría de usuarios de MASC provienen de los estratos socioeconómicos más

bajos, hecho que se reconfirmó al constatar que 60.8% de las 993 personas encuestadas

están afiliadas al SISBEN. 46.2% de los usuarios pertenecen al estrato 2, 25.7% al 1, y

23.6% al 3. Con estas estadísticas se demuestra que el programa está llegando a los

sectores más vulnerables de la sociedad colombiana.

Los datos indican que las mujeres beneficiarias son un poco más que los hombres y por

ende, mayoría en estos programas: 56.6% de los usuarios son mujeres, y hombres 46.4%.

Ambos grupos comprenden un rango de 40 a 59 años de edad. Un grupo más pequeño de

usuarios entre 20 y 39 años de edad, representa el 26.89% de los usuarios. Así mismo, el

análisis estadístico evidencia la baja utilización de los programas por individuos menores

de 19 años (1.7% de los usuarios), y por mayores de 60 (17.02%).

60% de los usuarios estaban desempleados cuando fueron encuestados, y 40% informó

que tenía algún tipo de trabajo. Entre las mujeres con empleo, 49.8% trabajan en el servicio

doméstico. Se debería prestar especial atención al grupo que constituye el 30.6% de

usuarios, y de este 91.2% mujeres que laboran en casa sin recibir una compensación. Estos

grupos merecen una evaluación especial de los formuladores de la política pública por las

características o condiciones especiales que los definen.

La falta de empleo formal en el contexto en el que se mueven los usuarios ayuda a explicar

por qué predominan los casos de índole económica en la tipología del conflicto que

manejan los operadores de MASC comunitarios, pues 63% se relaciona con cobros de

deudas.

Medios de acceso

De los 993 ciudadanos encuestados, 146 habían hecho uso del programa de justicias de

paz, 835 del programa de conciliación en equidad, y 12 de ambos. Lo más común es que

los programas se difundan de boca en boca. A la pregunta de cómo se enteraron de las

justicias de paz o la conciliación en equidad, 41% respondió que por un vecino, un familiar

o un amigo. Si a esto se suma el 5.5% correspondiente a las personas que supieron por un

usuario anterior, el boca a boca suma un total de 46.5%. Esta cifra contrasta con el 0.9%

que aduce a las campañas publicitarias el motivo por el que se enteró de los programas.


36

Así mismo, las remisiones o referencias hechas por otros líderes educativos o religiosos son

muy pocas, y solo fueron mencionadas por 4.33 % de los encuestados. No obstante, 20.6%

supo de los programas por un funcionario público. De este último grupo cabe destacar

que 36.3% acudió a las justicias de paz mientras que 17.4% acudió a la conciliación en

equidad.

El boca en boca como medio de difusión indica que hay cierto nivel de conciencia

comunitaria acerca de los programas. El Estado debe hacer más esfuerzos en las áreas de

publicidad y orientación, así como en la creación y fortalecimiento de redes de remisión

con el fin de garantizar que los programas sean utilizados por más ciudadanos, pero de

manera informada.

Tipología de conflictos

A partir de la encuesta se encontró que 63% de los casos que pasan por los MASC

comunitarios son de índole económica, De los 993 entrevistados, 350 reportaron como

motivo de consulta los problemas con el pago del arriendo, 276 asuntos relacionados con

deudas, 101 problemas con la comunidad o con los vecinos (convivencia, servicios

públicos), 79 cuotas alimentarias, 52 violencia intrafamiliar, y 48 reportaron conflictos de

linderos.


37

La tipología de conflictos resueltos por los MASC comunitarios en áreas

predominantemente urbanas indica que hay ciertas dinámicas que trascienden la

concepción tradicional de los problemas asociados a linderos, mascotas, basuras, ruido,

entre otros. En cambio, como lo ilustra la gráfica, se trata de conflictos de trasfondo legal

como contraltos de arrendamiento, cobros de deudas (a veces por valores muy altos),

violencia intrafamiliar con altas probabilidades de que el conflicto escale, y disputas

penales.

Como lo muestra la gráfica anterior, las mujeres representan 73.42% y 78.26% de los

usuarios de las categorías de cuota alimentaria y custodia de menores.

Eficacia de los programas

La encuesta también efectuó un sondeo sobre el número de acuerdos conciliatorios

logrados y el cumplimiento de los mismos. De las personas encuestadas, 88.4% afirmó

haber llegado a un acuerdo por medio del proceso de conciliación en equidad o del juez

de paz.31

11.6% respondió que no había llegado a un acuerdo durante su consulta, y de este

porcentaje 70.4% le atribuyó la culpa a la contraparte, 13.9% a la labor regular del juez de

paz o conciliador en equidad, y 8.7% admitió que no quería arreglar el problema.

El grado de cumplimiento de los acuerdos es otro indicador de la efectividad de los

programas. En este caso, 75.6% de los usuarios afirmó que se ha cumplido el acuerdo

conciliatorio, 17.2% indicó que no se cumplió, y 7.74% se refirió a un cumplimiento relativo

o parcial del acuerdo. Aunque el grado de cumplimiento no es igual de alto al número de

acuerdos alcanzados, según estas estadísticas hay un alto grado de eficacia.

Se suelen cumplir parcialmente acuerdos relacionados con cuotas alimentarias y deudas a

largo plazo. Tal es el caso de 7.74% de los encuestados que solo obtuvieron un pago

parcial de las deudas, motivo por el cual 26.48% acudió a otra autoridad con el fin de hacer

cumplir el acuerdo, mientras que 73.65% no acudió a nadie más y decidió dejar las cosas

así.

Uno de los puntos no resueltos por este estudio, que amerita mayor análisis, se basa en los

motivos que tienen los usuarios para no acudir al sistema de justicia formal ante el

31

Un estudio de 2005 encontró que 89% de los usuarios llega a acuerdos por medio de la

conciliación en equidad, lo que confirma la consistencia de las tasas de acuerdos en el tiempo.

USAID Evaluación por componentes: (1) Estrategia de sostenibilidad: asociaciones de conciliadores

en equidad (2) Evaluación de impacto de la conciliación en equidad en Colombia. Roig, Julia. 2005.


38

incumplimiento de los acuerdos conciliatorios. Una de las razones dadas por los usuarios

es que “no vale la pena” por la cantidad de dinero de la deuda. Otros atribuyeron su falta

de acción al “cansancio”, y otros más al hecho de sentirse satisfechos tras haber sido

“escuchados” en el proceso. Así las cosas, es importante estudiar a fondo este aspecto.

Del pequeño contingente que acudió a un representante del sistema formal de justicia con

el ánimo de asegurar el debido cumplimiento del acuerdo, ni siquiera la mitad tuvo éxito.

Se podría suponer que el ciudadano que está decidido a resolver sus conflictos por la vía

institucional intentará varios métodos para lograrlo, incluso el procesamiento judicial. Por

el contrario, es probable que aquellos que no confían en el sistema formal de justicia solo

intenten encontrar una solución por medio de los MASC.

Satisfacción del usuario y facilidad de acceso

Una de las variables que analizamos para poder medir la facilidad de acceso es la habilidad

de los programas para reducir las barreras de acceso a la justicia. 96.4% de los usuarios

encuestados afirmó que era fácil tener acceso a los servicios de los conciliadores en

equidad y a las jueces de paz.

A la pregunta, de "¿qué tan satisfecho se sintió con el servicio prestado por la justicia de

paz o el conciliador en equidad?", 85.9% respondió que satisfecho o muy satisfecho. 9.4%

no se sintió satisfecho y solo 4.5% se mostró muy insatisfecho. El grado de satisfacción

varió de acuerdo a la edad, de tal manera que el 58.8% de los jóvenes menores de 20 se

sintieron muy satisfechos, y solo 28.5% de los mayores de 60 coincidieron en esta

apreciación.

No encontramos diferencias sustanciales de género. El porcentaje de hombres satisfechos

o muy satisfechos fue un poco más alto que el de las mujeres, obteniendo 89% frente a

83.46%. A partir de la encuesta sí se establecen correlaciones según el lugar de residencia

de los usuarios. 43.6% de los usuarios en contextos rurales se mostró muy satisfecho, a

comparación del 29.4% de los usuarios en contextos urbanos. Al sumar el porcentaje de

satisfechos y de muy satisfechos la diferencia es menor: 87.2% para los usuarios rurales, y

85.7% para los urbanos.

Cuando se pidió a los usuarios clasificar los motivos por los que sintieron satisfechos, se

encontró que 459 se sintieron satisfechos “porque resolvieron mi problema”, 406 "porque

me trataron bien", 365 porque "me escucharon", 316 “porque el servicio es gratis", 268

porque "resolvieron el problema rápido", y 75 "porque estaba cerca."


39

Una de las principales causas de satisfacción de los usuarios fue la eficacia de los MASC en

material de acceso a la justicia, seguido por el buen trato de parte del conciliador en

equidad o juez de paz. Si bien que no haya un costo monetario no es fuente primordial de

satisfacción, hay que anotar las diferencias entre los usuarios urbanos y los rurales, ya que

para 62.76% de los usuarios rurales este factor es importante, mientras que solo lo es para

28.58% de los usuarios urbanos.

Se preguntó a las 138 personas que consideraron los programas de poco satisfactorios o

nada satisfactorios que dieran sus razones. 100 respondieron que el proceso no resolvió

nada; 29 consideraron que el operador no había sido imparcial; 25 constataron la falta de

preparación del operador; y 20 personas se quejaron porque les cobraron por el servicio.

Al pedirles que calificaran los servicios de los jueces de paz y los conciliadores en equidad

en una escala de 1 a 10, 51.7% de los encuestados calificó el servicio entre 9 y 10, lo que

significa que se sintieron muy satisfechos. 24.8% le dio un puntaje entre 8 y 9, y 9.8% entre

7 y 8.

Los resultados descritos anteriormente muestran que a pesar de algunas fallas en las

operaciones y la falta de un enfoque claro, los programas de justicia en equidad son una

realidad positiva en Colombia, con un grado extraordinario de eficacia en la resolución de

los conflictos que se les presentan. Son herramientas útiles para mejorar el acceso a la

justicia y dejan en los usuarios un alto grado de satisfacción. Brindan oportunidades de

acceso a la justicia a las personas de estratos 1, 2, and 3, y permiten a los ciudadanos hacer

valer algunos de sus derechos económicos y sociales, que a su turno ayudan a reducir el

número de necesidades jurídicas insatisfechas.


40

CAPÍTULO III: RECOMENDACIONES

CONSTRUCCIÓN DE UNA PLATAFORMA DE COORDINACIÓN DE MASC EN

COLOMBIA

Los programas de conciliación en equidad y justicia de paz se han sostenido con los

recursos del Gobierno y con el apoyo de entidades como el MJD y el CSJ. Sin embargo,

este soporte se caracteriza por un bajo nivel de articulación y por el monitoreo insuficiente

de los programas.

Las capacidades de estos programas se fortalecerán más si se hacen ajustes de manera

coordinada a las políticas públicas que abordan no solo preguntas esenciales sino también

estructurales, tales como si estos programas comprenden un servicio meramente judicial o

comunitario, y si se deberían ejecutar desde las directrices de la rama judicial o de la rama

ejecutiva.

Este informe recomienda las siguientes acciones con el fin de mejorar la coordinación:

1) Reactivar la Mesa de Justicia en Equidad como una plataforma de construcción de

consenso entre las entidades nacionales y locales. Esta debería reunirse dos veces

al año y contar con subcomités especializados en la articulación de la política

pública y el diseño de contenidos. Estos deberían reunirse al menos cuatro veces en

el año:

a) Subcomité técnico y pedagógico: abordará los debates conceptuales que

giran en torno a la equidad, la coordinación de estrategias, procesos de

certificación para entidades capacitadoras, buscar cómo mejorar los

procesos de capacitación, entre otros.

b) Subcomité de coordinación: abordará asuntos relacionados con la

coordinación de actividades gubernamentales con el propósito de optimizar

el sistema de justicia local. También promoverá conferencias nacionales de

alcaldes y gobernadores para facilitar la supervisión regional de los

programas.

c) Subcomité de políticas públicas: se centrará en las deficiencias del acceso a

la justicia y en la identificación de las necesidades jurídicas de los usuarios,

así como en la definición de nuevas estrategias para monitorear y evaluar

los programas de MASC comunitarios.

La Mesa Nacional contará con un facilitador que represente a la comunidad

internacional de donantes, con la participación de las instituciones de MASC


41

comunitarios, representantes de entidades territoriales, organizaciones

internacionales de ayuda humanitaria, asociaciones de jueces de paz y

conciliadores en equidad, y agencias operadoras de la conciliación en equidad. Los

subcomités redactarán los borradores de las políticas relacionadas con los asuntos

que cada uno aborda y los presentará con el fin de que sean adoptados en el

marco legal de MASC. La mesa Redonda preparará un CONPES que abogue por la

inclusión de los MASC comunitarios en las estrategias de desarrollo nacional,

proyectos del gasto público, y en el presupuesto nacional.

2) Formar a los jueces en el campo de los programas de justicia en equidad y la

legitimidad jurídica de sus procesos y decisiones.

a) Con el fin de dar apoyo a la coordinación y promoción regionales, la Mesa

Redonda deberá trabajar con las autoridades locales, incluyendo alcaldes y

gobernadores, para poder obtener fondos que permitan organizar

reuniones regionales que faciliten la articulación de los programas del

sistema de justicia formal y del sistema de justicia en equidad a nivel local.

b) Estas reuniones contarán con la presencia de un conciliador en equidad, un

funcionario público del orden local, y un juez de cada municipio donde el

programa está activo. Estos espacios permitirán que los representantes a

nivel local puedan evaluar los avances del Programa Nacional de Justicia en

Equidad, y favorecer el intercambio de ideas y experiencias entre los

operadores locales de justicia acerca de los retos que impone la

coordinación.

Si hay más contacto y diálogo entre los operadores del sistema de justicia local

(jueces formales, jueces de paz, conciliadores en equidad), los MASC comunitarios

serán más fuertes tanto a nivel municipal como departamental. La participación de

los alcaldes en estos programas ayuda a garantizar que la coordinación entre los

operadores cuente con un apoyo a nivel local.

IMPLEMENTACIÓN DIFERENCIAL POR GÉNERO Y DESARROLLO DE MASC

Las mujeres pueden llegar a sufrir perjuicios y dificultades desproporcionados al navegar

en los sistemas jurídicos y al buscar acceso a la justicia, especialmente en casos de

violencia de género y derechos económicos. Este estudio ha comprobado que en términos

generales, las mujeres hacen uso de los MASC para lidiar con asuntos de hogar o de

economía, y que son ellas las que constituyen la mayoría de usuarios. Por tanto, es

fundamental que los profesionales que laboran en el sector de la justicia y los operadores

de MASC estén entrenados para reconocer las barreras de género y garanticen un acceso

de justicia igualitario exento de prejuicios de género.


42

A la luz del compromiso que USAID ha creado para que haya un enfoque integral de

género en sus programas, se recomiendo que los procesos de conciliación en equidad

contengan una perspectiva y enfoque diferencial de género en todas sus fases, incluso en

la nominación y selección de conciliadores en equidad y de jueces de paz, mediante:

1) Verificar que el MICE, el kit de entrenamiento para conciliadores en equidad y

jueces de paz, y el material educativo desarrollado por los programas de

capacitación, hagan uso de un lenguaje inclusivo de género y apliquen la

perspectiva de género.

2) Formar en enfoque diferencial de género y violencia de género a los operadores y

organizaciones que implementan programas de MASC comunitarios.

3) Incorporar en las administraciones municipales, en las organizaciones comunitarias

y los operadores de servicios de justicia en equidad, el enfoque diferencial de

género, la perspectiva de género, y un componente de construcción de conciencia

en torno a los desafíos que enfrentan las mujeres en los procesos educativos.

Es importante fortalecer a las organizaciones comunitarias y civiles de mujeres dedicadas a

defender el derecho de acceso a la justicia e incentivar su participación en el programa, y

así promover una perspectiva de género en el contexto local. Para garantizar que haya un

acceso igualitario a la justicia es preciso asegurarse de que estos grupos acompañen el

proceso de los MASC y que se involucren en todas sus etapas.32

DISEÑO DE UN MARCO SUSTENTABLE PARA LA PROMOCIÓN E

IMPLEMENTACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE CONCILIACIÓN EN EQUIDAD Y

JUSTICIAS DE PAZ A NIVEL LOCAL

Este informe ha identificado la deserción de los conciliadores en equidad como una

barrera para la sostenibilidad del programa. Por tanto, para asegurar la sostenibilidad hay

que crear condiciones de apoyo para los voluntarios activos que trabajan como

operadores. Esto incluye la adecuación de recursos suficientes para que haya una

estabilidad financiera, así como un control de calidad y soporte técnico a nivel local.

Se recomiendan las siguientes medidas con el fin de promover la sostenibilidad operativa y

financiera de los programas:

32

Un ejemplo de este tipo de grupos es la Coalición de Justicia de Género Nodo Caribe.

(http://www.limpalcolombia.org/coaliciondegenerocaribe/).

http://www.limpalcolombia.org/coaliciondegenerocaribe/


43

1) Crear conciencia de los programas de MASC comunitarios en el sector privado y

fundar alianzas públicas-privadas que den apoyo a la ejecución y monitoreo

regional y local de los programas. Esto debería hacerse a través del GOC para

diseñar e implementar un esquema de patrocinio por parte del sector privado, que

promueva la responsabilidad social empresarial y dé apoyo a los programas de

justicia en equidad.

2) En concordancia con el MICE, fortalecer la capacidad técnica existente de la justicia

en equidad, con el fin de consolidar su presencia en el contexto local por medio de:

a) La selección de candidatos según los estándares técnicos de rigor

establecidos en el MICE.

b) Una reorganización periódica de los procesos, incluyendo el

perfeccionamiento de aspectos que no se tuvieron en cuenta en la

implementación inicial.

c) Marcos de monitoreo permanente que formulen recomendaciones de

mejoramiento, dirigidas a las autoridades locales y a los funcionarios de la


d) Garantizar que los PACE funcionen adecuadamente.

3) En concordancia con el MICE, se debería poner en práctica una estrategia de

relaciones públicas. Siguiendo el modelo empleado en el Bajo Cauca, la estrategia

debería hacer uso de la prensa, la radio y la televisión, para fomentar en la

comunidad el uso y apoyo a los programas de justicia en equidad:

a) Los operadores aparecen en programas de la televisión local hablando

acerca de los servicios que ofrecen.

b) Se habla y se explica en programas de radio de qué se tratan los programas

de conciliación en equidad.

c) Los conciliadores en equidad suscriben acuerdos con las estaciones locales

de radio para hablar al aire sobre sus experiencias.

d) Se promueven las ventajas de la conciliación en equidad en la publicidad

local.33

4) Articulación permanente con las organizaciones comunitarias y de la sociedad civil,

quienes nominan candidatos a operador de MASC comunitarios a través de: 33

Los conciliadores en equidad reportaron en las entrevistas que el conocimiento limitado de los

usuarios pone trabas a la implementación exitosa de los procesos de conciliación en equidad. Los

conciliadores recomendaron aumentar las estrategias publicitarias para difundir información más

precisa y comprensible acerca de los programas. Esta propuesta puede construirse a partir de

experiencias previas y tomar ventaja de los medios locales, incluyendo las estaciones de radio y las

cadenas de televisión comunitarias.


44

a) Alentar a organizaciones como las redes de mujeres, juntas de acción

comunal, asociaciones de artesanos, Iglesias, organismos defensores de

derechos humanos, a nominar y aprobar candidatos.

b) Empoderar a las organizaciones comunitarias para que den su apoyo

continuo a la administración de justicia en equidad, incluso en asuntos

relacionados con la revocación de certificaciones a los operadores inactivos

y con la verificación de los periodos de tiempo autorizados a los

operadores, entre otros.

5) Hacer un análisis de costo-beneficio de lo que se invierte en los programas de

justicia en equidad, con el propósito de asignar recursos con mayor eficiencia.

6) Aumentar la asignación de recursos al Programa Nacional de Conciliación en

Equidad por parte de los presupuestos locales y nacionales.

a) Diseñar indicadores que le permitan a los funcionarios públicos locales

entender los requerimientos presupuestales del programa.

b) Conectar a los representantes de los consejos municipales con las

asambleas departamentales por medio de los subcomités de la Meda

Redonda.

7) Diseñar un Sistema Nacional de Incentivos para los operadores de la Justicia en

Equidad (SIJE), mediante:

a) La afiliación de los operadores al SISBEN.

b) El trato preferencial en la asignación de cupos de escuela y universidad.

c) El reconocimiento del trabajo de los operadores con la creación del Día

Nacional de la Justicia en Equidad.

EXPANSIÓN EN LA RECOLECCIÓN DE DATOS Y LOS SISTEMAS DE

COMUNICACIÓN DE LA JUSTICIA EN EQUIDAD

El MJD no cuenta con un sistema de rastreo de información actualizada para la justicia en

equidad, lo cual crea complicaciones a la hora de medir el impacto del programa. Una de

las mayores deficiencias centrales a paliar se refiere a la falta de datos sobre del número de

ciudadanos que se inscriben y reciben capacitación en justicia en equidad. El sistema de

información y comunicación que se propone a continuación no debería ceñirse a los

programas de conciliación en equidad y justicias de paz, sino construirse como una

plataforma integral de rastreo, acompañamiento y monitoreo de todos los programas de

justicia en equidad:


45

1) Seguir con las actividades de los Call centers como medios de monitoreo de los

programas de justicia en equidad. Esta herramienta fue el resultado de una prueba

piloto efectuada entre 2008 y 2009. Para fortalecerla, el MJD debería:

a) Garantizar los recursos económicos y técnicos necesarios para sus

operaciones y expandir las horas de funcionamiento.

b) Mejorar las condiciones técnicas de los Call centers con la incorporación de

tecnología móvil que permita a los operadores de justicia en equidad suplir

datos en tiempo real.

c) Actualizar año a año la información de contacto de los operadores de MASC

para contar con datos precisos acerca de los mismos.

2) Construir un marco de monitoreo, evaluación y consulta de los programas de


a) Ver indicadores de MASC, Anexo 9.

b) Crear líneas de base para los indicadores de resolución de conflictos antes

de iniciar los procesos de MASC comunitarios, con el fin de poder evaluar el

impacto del programa a nivel local.

c) Editar el MICE para exigir el desarrollo de una base de datos de resolución

de conflictos como prerrequisito para ejecutar los procesos de justicia en

equidad.

d) Usar estos datos para llevar a cabo evaluaciones anuales del impacto de los

programas.

FORTALECIMIENTO DE LA CAJA DE HERRAMIENTAS PARA PROGRAMAS DE

EDUCACIÓN Y CAPACITACIÓN

El control de calidad de los programas de capacitación es vital para el fortalecimiento de

las destrezas de los operadores de justicia en equidad. Este estudio encontró que mientras

que el modelo de acreditación de programas de capacitación que diseño el MJD es

apropiado, se debe expandir para poder incluir programas de capacitación para jueces de

paz.34 Así mismo, es necesario que la acreditación se base en estándares internacionales.

Es importante garantizar que los procesos de implementación no concluyan tras la

34

Ver: Anexo 7. MJD. Modelo de acreditación de programas de conciliación en equidad. Reporte

final. Luis Enrique Orozco Silva. Bogotá, D.C., diciembre 17 de 2008. De acuerdo al modelo de

acreditación, se exigen los siguientes principios: i) calidad, definida con base en una serie de

características diferenciales que hacen que un programa se destaque entre los otros del mismo

género; ii) servicio público, ya que el fin último de los programas consiste en responder a las

demandas de interés público, dado que su razón de ser está estrechamente ligada a las dinámicas

de la comunidad a la que sirven y de la que dependen.


46

formación de los operadores, sino que generen conciencia en la comunidad y en las

autoridades sobre la utilidad y sostenibilidad de los programas:

1) Involucrar directamente al MJD con el sistema de acreditación de justicia en

equidad

a) Identificar las características más relevantes del sistema de acreditación

propuesto recientemente por los consultores de la Universidad

Internacional de la Florida (FIU).35

b) Transformarlas en iniciativas concretas que se puedan formalizar en el MJD.

2) Emplear a los operadores de justicia en equidad como capacitadores de los nuevos

operadores. De esta manera, los procesos de capacitación comprenderán asuntos

como:

a) Los conocimientos que ha adquirido un nuevo operador cuando se gradúa.

b) Los conocimientos que debería tener un nuevo operador.

c) Lo que un nuevo operador habría querido saber.

3) Seleccionar operadores apropiados para las capacitaciones, teniendo en cuenta la

ética, el género, y la diversidad geográfica, variables que el MJD debería medir

anualmente por medio de los sistemas de recolección de información propuestos.

4) Desarrollar un mecanismo de administración del conocimiento y aprendizaje

institucional haciendo uso de las mejores prácticas de otras capacitaciones.

a) Construir una base de datos que permita documentar las experiencias

positivas y los desafíos hallados en los procesos de implementación de la

justicia en equidad a nivel regional.

OPTIMIZACIÓN EN LA SELECCIÓN DE LOS OPERADDORES Y ESTÁNDARES DE

CAPACITACIÓN

Incluso con suficientes recursos económicos y políticas públicas debidamente coordinadas,

la selección inadecuada de los operadores impedirá que los programas tengan éxito. Los

operadores de justicia en equidad se deben seleccionar y capacitor de acuerdo a

estándares rigurosos. Para mejorar los procesos de selección y capacitación, el MJD

debería:

1) Fortalecer el Marco de implementación de la Conciliación en Equidad (MICE)

35

Ibíd.


47

a) Modificar el MICE en función de las mejores prácticas y lecciones

aprendidas en el trabajo de campo con las organizaciones que implementan

los MASC comunitarios.

b) Reformular el MICE para incluir, en adición a la perspectiva y enfoque

diferencial de género, respuestas a las tensiones y problemáticas asociadas

con:

i. La caracterización de las comunidades y del concepto de justicia en

contextos rurales.

ii. Las tensiones entre la justicia formal y la comunidad de MASC.

iii. La sostenibilidad y monitoreo de los programas.

iv. La articulación entre los funcionarios de las Casas de Justicia y los

operadores locales de MASC.

c) Añadir a las fases de implementación descritas en el MICE, actividades

relacionadas con la creación de redes de apoyo para operadores de MASC

comunitarios. Emplear las buenas prácticas y lecciones aprendidas en

Antioquia, Soacha, y Bogotá (ver casos de estudio, Anexo 12).

d) Presentar el borrador de la segunda versión del MICE a las organizaciones

de la sociedad civil, a las redes de operadores locales de justicia en equidad,

y a las entidades que proveen recursos, con el propósito de recibir su

retroalimentación.

i. Validar y concluir el documento con un grupo representativo de

alcaldes, gobernadores, jueces de paz y conciliadores en equidad.

Después de haber publicado la nueva versión del MICE, programar capacitaciones con las

agencias operativas para facilitar la aplicación del nuevo manual.

Valoración Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos

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