¿UN HITO EN LA GOBERNABILIDAD GLOBAL? Resumen Ejecutivo

R e s u m e n E j e c u t i v o

Evaluación independiente sobre la comision mundial de represas i

¿UN HITO EN LAGOBERNABILIDAD GLOBAL?EVALUACIÓN INDEPENDIENTE SOBRE LA COMISIÓN MUNDIAL DE REPRESAS

Resumen Ejecutivo

Navroz K. Dubash

Mairi Dupar

Smitu Kothari

Tundu Lissu


i i ¿Un hito en la gobernabilidad global?

CAROL ROSENDIRECTORA DE PUBLICACIONES

HYACINTH BILLINGSGERENTE DE PRODUCCIÓN

MAGGIE POWELLDISEÑO Y DIAGRAMACIÓN

CAROLLYNE HUTTEREDICIÕN

PATRICIA ARDILA con PATRICIA VILLATRADUCCIÕN

Copyrights © World Resources Institute, Lokayan yLawyers’ Environmental Action Team. Todos los derechos reservados.

ISBN: 1-56973-505-0

Impreso en los Estados Unidos de América en papel no cloradocon un contenido reciclado del 50%, 20% del cual es post consumidor.

Créditos de fotografías:

Comisionados: Comisión Mundial de RepresasProtesta: SamfotoConsulta: Comisión Mundial de Represas


Evaluación independiente sobre la comision mundial de represas iii

RECONOCIMIENTOS

una encomiable labor que trascendió susresponsabilidades: Ray Wan, del Yale School ofForestry, quien hizo una extensa investigaciónsobre la estrategia y la cobertura de la CMR en losmedios masivos de comunicación, y Luna Ranjit,un graduado reciente de Grinell College, quiensuministró asistencia de investigación a lasrevisiones temáticas de la CMR. A todos ellos, y alos demás colegas que nos ayudaron con suentusiasmo y apoyo, les estamos inmensamenteagradecidos.

Asimismo, Lokayan desea agradecer a varioscolegas y otras personas que ofrecieron ayuda. AAnil Bhattarai, un nepalí dedicado a lainvestigación-acción que estuvo un año enLokayan, y a Gopal Siwakoti “Chintan,” Director deINHURED International en Katmandú , quien seunió al equipo de Lokayan al inicio de laevaluación. Anil se retiró seis meses más tarde paracontinuar estudios avanzados y fue reemplazadopor Ramananda Wangkeirakpam, de laUniversidad de Jawaharlal Nehru, cuya diligencia ycoherencia en el desempeño de su trabajocontribuyeron significativamente a la elaboraciónde nuestro informe. Lakshmi Rao, de laUniversidad de Jawaharlal Nehru, hizo parte delequipo durante tres meses, principalmente paraevaluar el proceso completo del estudio temáticode la CMR y para ayudar a organizar en India eltaller sobre el informe de la CMR. BiploveChaudahry también contribuyó en la organizaciónde este taller. Unas palabras especiales deagradecimiento para Minard Pimple y DilipBhadarge de Yuba, Mumbay, por su confianza yapoyo. Finalmente, sin el constante apoyoadministrativo y logístico dado por P.T. George, eltrabajo en India y la publicación del informe finalno habrían sido posibles. Estamos profundamenteagradecidos con todos ellos, así como con losdemás colegas, los miembros del Comité Directivoy el personal de Lokayan, quienes con pacienciasufrieron la realización de este informe.

LEAT reconoce las valiosas contribuciones de lassiguientes personas: Melchisedeck Lutema, unabogado de personal de LEAT, quien formó partedel equipo de estudio original hasta julio de 2000,

Los autores de esta evaluación agradecemosinmensamente a la Comisión, al personal de laSecretaría y a los miembros del Foro por el tiempoy la asistencia brindados durante el proceso.También queremos dar las gracias a nuestrosrevisores por su tiempo y esfuerzo. Aunque ellosno son responsables por el producto final, suscomentarios contribuyeron a hacer mejorassustanciales al documento. Agradecemos asimismoa todos aquellos que contribuyeron con susconocimientos y experiencia en momentos claves.A Manuel Pulgar-Vidal, miembro de la SociedadPeruana de Derecho Ambiental, quien asistió ysuministró información acerca de la consultaregional de la CMR en São Paulo en agosto de1999. A Flávia Braga Viera de la UniversidadFederal de Río de Janeiro quién, durante unapasantía en el WRI, preparó un documento sobrela interacción del Movimiento de Gente Afectadapor Represas en Brasil y la CMR.

WRI agradece a varios colegas dentro de su mismaorganización y alrededor del mundo, cuyascontribuciones han enriquecido este informe. Estedocumento no habría sido finalizado sin la valiosacolaboración de Fritz Kahrl, quien coordinó lainvestigación y la producción, proporcionó apoyoen la edición y la investigación, y mantuvo elentusiasmo durante todo el proceso. FrancésSeymour, representante del WRI en el Foro de laCMR, nos alentó durante la realización de esteesfuerzo y su respaldo fue clave en la solución deproblemas burocráticos, financieros y de otro tipoque se plantearon en su curso. Elena Petkovaaportó asesoramiento y evaluaciones técnicas yasistió, en representación del equipo de evaluación,a las reuniones claves de la CMR. Damos lasgracias además a Nathan Badenoch, a DonDoering y a Janet Ranganathan, quienes sacarontiempo extra de sus apretadas agendas paraefectuar valiosos comentarios como parte de larevisión interna realizada por WRI. Tony Janetos yGrace Bermudez condujeron el documento a lolargo de la etapa de revisión. Danilo Pelletiere, dela Universidad George Mason, y George Faraday,brindaron un gran respaldo a esta evaluaciónmediante la revisión de la literatura sobregobernabilidad global. Dos internos desarrollaron


iv ¿Un hito en la gobernabilidad global?

cuando se trasladó a los Estados Unidos para hacersus estudios de postgrado. Lutema se vinculónuevamente al equipo como pasante de la Ameri-can University, en Washington DC, entre enero yabril de 2001. Susan Mlangwa-Nangwala, unasocióloga de Uganda, quien preparó un estudio decaso de su país; Josephat Ayamunda, abogado deKenia, quien hizo lo propio en su país, y JohnLangas Mughwai y Marcel Sawa Muro, quienesrealizaron un estudio de caso de Tanzania. Variosde LEAT aportaron ideas y comentarios en lasdiferentes etapas del estudio y a todos les estamosagradecidos.

Los autores quieren expresar su gratitud a susfamilias y seres queridos, quienes, sin proponérselo,ahora saben más de la CMR que lo que cualquierapudiera razonablemente desear. Mairi Dupar ySmitu Kothari quieren agradecer especialmente asus hijas, Heather y Emma. Al aceptar nuestroslargos días de trabajo, ausencias prolongadas ydistracción en nuestro deberes de padres, nuestrasfamilias nos respaldaron con su gran paciencia,que a veces decaía. Ha llegado el momento decompensarlos. A esa tarea nos comprometemospara los próximos meses.


Evaluación independiente sobre la comision mundial de represas 1

Resumen Ejecutivo

comisionados, una secretaría profesional a tiempocompleto, un foro asesor de 68 miembros, y milesde colaboradores. Las metas de la Comisión eranconstruir una amplia base de conocimientos sobrela efectividad de las grandes represas para eldesarrollo, y establecer criterios y directricesdestinados a asesorar la toma de decisiones futurassobre ellas (véase Recuadro 1).

Dados sus esfuerzos por representar una variedadde puntos de vista, su énfasis en la consulta ampliay su compromiso con la transparencia en sutrabajo, la CMR se definió a sí misma y fuedefinida por otros como un experimento único enla formulación de políticas públicas globales.1 Elinterés en el modelo de la CMR aumentó cuando,tras 30 meses de recolección de datos ynegociaciones, y de escepticismo acerca de si seríaposible ponerse de acuerdo, los Comisionadoscompletaron un informe de consenso tituladoDams and Development. 2 En su informe, losComisionados superaron las divisiones políticaspara proveer una evaluación conjunta de la

Un experimento en la formulación depolítica pública global

A mediados de 2000, Medha Patkar, líder de unode los más conocidos movimientos sociales de laIndia, y Göran Lindahl, funcionaria ejecutiva y jefade una de las más grandes firmas de ingeniería,participaron en una reunión en Ciudad del Cabo.Los dos venían de mundos diferentes. Patkar seencontraba débil por haber participado en unahuelga de hambre para protestar contra unarepresa en el río Narmada en el oeste de la India.Lindahl llegó en el último minuto a bordo de su jetprivado. Antes de la reunión, Patkar describió conentusiasmo las protestas recientes, mostró aLindahl fotografías de los aldeanos y narró susexperiencias.

Así comenzó una reunión típica de la ComisiónMundial de Represas (CMR). Patkar, Lindahl y 10colegas de ministerios del gobierno, el sectorprivado y la sociedad civil eran todoscomisionados ante la CMR. Su tarea común eraabordar los conflictivos puntos de vista que hanconvertido a las grandes represas en tema deagitados debates en la arena del medio ambiente, eldesarrollo y la justicia.

La CMR fue creada a principios de 1997, despuésde una reunión de diversos grupos de interés enrelación con las represas, con el propósito dediscutir el pasado y el futuro de estas enormesobras. El proceso fue iniciado por el BancoMundial y la Unión Mundial para la Naturaleza(UICN) como respuesta a las crecientes protestasque tenían lugar en zonas de represas de todo elmundo. Aunque al comienzo el proceso seconcentró en un estudio de la historia del BancoMundial en relación con la construcción de estasobras, luego se convirtió en una evaluaciónindependiente que consumió las horas de 12

Recuadro 1

Objetivos claves de la CMR

• Realizar una evaluación global de la efectividadde las grandes represas para el desarrollo y desus alternativas.

• Formular un marco para la evaluación deopciones y procesos de toma de decisiones enrelación con los recursos hídricos y los serviciosde energía y desarrollo.

• Desarrollar criterios y directrices aceptablesinternacionalmente para la planificación, diseño,construcción, funcionamiento, monitoreo ydesmantelamiento de represas.

Fuente: World Commission on Dams, Interim Report, juliode 1999.


2 ¿Un hito en la gobernabilidad global?

efectividad que han tenido las represas para eldesarrollo en el pasado, y plantear prioridades yrecomendaciones para el desarrollo hídrico yenergético en el futuro (véanse Recuadros 2 y 3).Desde entonces, los debates acerca de la posibilidadde reproducir la experiencia de la CMR han llegadoa campos tan diversos como las industriasextractivas, el comercio y el medio ambiente, laseguridad alimentaria y los organismosmanipulados genéticamente, y el alivio de la deuda.

Este informe cuenta la historia del experimento dela CMR y evalúa sus implicaciones para laformulación de políticas públicas globales en elfuturo. Su propósito es informar a grupos deinterés en el debate sobre represas y también agobiernos, ONG, organizaciones de la sociedadcivil y firmas del sector privado que deseanmejorar el entendimiento internacional en otrasarenas polémicas del desarrollo.

La CMR en el marco histórico

La CMR surgió de varios hechos en la historiareciente de la formulación de políticas globales.

Primero, se desarrolló a partir de una serie decomisiones mundiales que buscaban ya sea con-ciliar el crecimiento económico con lasostenibilidad ambiental (como por ejemplo laComisión Brundtland y las Conferencias deEstocolmo y Río) o abordar desigualdades Norte-Sur y problemas de justicia (como las ComisionesBrandt y del Sur). En realidad la CMR representóun paso adelante, al incorporar de una vez en sulabor los temas de justicia social, derechoshumanos, sostenibilidad ecológica y desarrollo.

Segundo, los foros de discusión sobre represasilustran la creciente habilidad de las redesinternacionales de la sociedad civil para contribuira la agenda de políticas públicas globales. La CMRfue creada a raíz de una protesta de la sociedad civilnacional e internacional contra las grandesrepresas, que a menudo se dirigía a organismosmultilaterales como el Banco Mundial.3 Los altoscostos de transacción generados por la sociedadcivil disidente persuadió al Banco Mundial y aciertos aliados en las finanzas y la industriainternacionales de que para avanzar en el debatesobre las represas hacía falta un enfoque innovador.

Recuadro 2

El infEl infEl infEl infEl infooooorrrrrme me me me me DDDDDams and Dams and Dams and Dams and Dams and Deeeeevvvvveeeeelololololopppppmemememementntntntnt

desplazado de 40 a 80 millones de personas en todo elmundo, pero los datos oficiales no captan el panoramacompleto. Los gobiernos y expertos en desarrollo no hansido capaces de evaluar sistemáticamente el abanico deefectos negativos potenciales, ni de implementarmedidas de mitigación y compensación adecuadas. Porlo tanto, los beneficios que las represas traen aldesarrollo han sido “en muchos casos reducidos porimpactos ambientales y sociales significativos que,observados desde la perspectiva de los valores actuales,son inaceptables.” Dice el informe que entre las causasfundamentales de estos fracasos se encuentran lasrelaciones desiguales de poder que existen entre lospaíses y dentro de ellos, así como los procesos cerradosde toma de decisiones.

Con el objeto de localizar prácticas pasadas y futurasrelacionadas con represas, la Comisión se valió de tresinstrumentos de las Naciones Unidas: la DeclaraciónUniversal de Derechos Humanos (1948); la Declaracióndel Derecho al Desarrollo (1986); y los Principios de Río(1992). La Comisión señaló que “los gobiernos, alconstruir presas, con frecuencia han entrado en conflictocon los principios básicos de la gobernabilidad tal comoestá definida en esos tres instrumentos.” La planificaciónde proyectos hídricos y de energía deberá considerar deaquí en adelante esos derechos como esenciales.

El informe final de la Comisión, Dams and Development[Represas y desarrollo], es un documento de consensode 380 páginas, firmado por todos los 12Comisionados*. Dams and Development reúne laevaluación global sobre la efectividad de las represashecha por la Comisión, un marco para la planificaciónde recursos hídricos, y directrices para la evaluación deopciones y construcción, mantenimiento ydesmantelamiento de represas.

El informe fue mucho más allá de sus hallazgos enrelación con las represas. En realidad se trató de unmanifiesto acerca de los aspectos sociales y degobernabilidad que sostienen cualquier gran proyectode desarrollo. Más aún, al ubicar adecuadamente eldesarrollo de infraestructura en un contexto dederechos humanos aceptado por la mayoría de lospaíses de todo el mundo, abrió nuevos caminos en eldiscurso internacional del desarrollo y en la historia delas comisiones.

Tras la evaluación del funcionamiento en el pasado,la Comisión concluyó que hay mucha diferencia en elnivel de beneficios previstos que en materia de agua yenergía proporcionan las grandes represas, con algunoscasos notables de mejor y peor funcionamiento que elesperado. A menudo las grandes represas incurren ensobrecostos de capital sustanciales. Estas obras han



Tercero, la CMR se diferenció de comisionesanteriores por su diversidad participativa,incluyendo grupos en favor y en contra de laconstrucción de represas, en lugar de limitarse aparticipantes provenientes de una amplia posiciónintermedia. A juzgar por los estándares generalesde este tipo de comisiones, la CMR marcó undistanciamiento frente al modelo de servidorespúblicos “eminentes.” En su lugar atrajo aindividuos activos cuya legitimidad personalprovenía de su prominencia en las redesinternacionales de grupos de interés.

Cuarto, la CMR constituyó uno de los numerososdiálogos sobre políticas de desarrollo entregobiernos, sector privado y sociedad civil que hanproliferado desde la histórica Conferencia de lasNaciones Unidas sobre Medio Ambiente yDesarrollo que tuvo lugar en Río de Janeiro en1992. Al incluir un amplio abanico de grupos deinterés, la CMR se convirtió en pionera de un“proceso de grupos de interés múltiples.” Alincorporar una gran variedad de perspectivas,integrar diferentes puntos de vista temprano en el

proceso de formulación de políticas y promoveruna opinión pública favorable para laimplementación, los procesos de actores múltiplesprocuran ofrecer una forma de desarrollar políticasmás inclusiva y pragmática.4 Algunos procesos de

El informe presenta un marco de “Derechos yriesgos” destinado a identificar qué grupos de interésdeberían estar involucrados y representados en laadopción de decisiones. La identificación de los gruposde interés se haría considerando si tienen, conforme a laley, la constitución o la costumbre, derechos quepodrían ser afectados por el proyecto de desarrollo. Enel concepto posiblemente de mayor alcance delinforme, la Comisión señala que los riesgos (o “pérdidade derechos”) de la gente afectada por un proyectodeberían ser reconocidos y abordados de maneraexplícita, abierta y transparente. Históricamente, lanoción de riesgo había sido aplicada a inversores quearriesgaban capital financiero en un proyecto. LaComisión destacó el número de “personas que correnriesgos involuntariamente,” tanto en comunidadesdesplazadas como en aquellas río abajo, comoresultado de la construcción de una represa. LaComisión rechazó explícitamente el antiguo enfoque de“estado de cuentas,” que buscaba compensar laspérdidas de una persona con las ganancias de otra. Enlos casos en que los derechos de varios grupos deinterés pudieran superponerse o entrar en conflicto, laComisión estableció que se requerirían negociacionesde buena fe o recursos a cortes independientesdirigidos a reconciliar los reclamos de dichos grupos. La

Comisión también abrió nuevos terrenos al aceptar elprincipio de “consentimiento previo e informado” porparte de pueblos indígenas y tribales para la evaluaciónde opciones y de todas las etapas de la planificación deproyectos hídricos y de energía que los afecten.

La Comisión complementó este marco con una seriede prioridades estratégicas y principios de política parael desarrollo de recursos hídricos y de energía, así como26 directrices específicas para la planificación,construcción, mantenimiento y evaluación de opcionesen proyectos de represas.

* Originalmente la Comisión Mundial de Represas tenía 12miembros, más un miembro sin poder de voto, el SecretarioGeneral Achim Steiner. A mitad del proceso, el Comisionado deChina Shen Guoyi renunció y su empleador, el Ministerio Chinode Recursos Hídricos, declinó nombrar a un reemplazo.Posteriormente Achim Steiner suscribió el informe con el estatusde Comisionado titular.

Medha Patkar agregó un “comentario,” reiterando su apreciacióny su respaldo al trabajo de la Comisión, pero expresando susreservas hacia el hecho de que el informe no aborda el modelode desarrollo basado en grandes represas.

Fuente: World Commission on Dams, Dams/ and Development: ANew Framework for Decision-Making (London: Earthscan, 2000).

Recuadro 2 (continúa)

Recuadro 3

Valores y prioridades de la CMR

Cinco valores centrales de la CMR: equidad,sostenibilidad, eficiencia, adopción dedecisiones participatoria y responsabilidad.

Siete prioridades estratégicas de la CMR:aumentar la aceptación pública; evaluarintegralmente las opciones; abordar lasrepresas existentes; proteger ríos y medios devida; reconocer derechos y beneficioscompartidos; asegurar que se cumpla loacordado; compartir ríos por la paz, el desarrolloy la seguridad.

Fuente: World Commission on Dams, Dams and Develop-ment: A New Framework for Decision-Making (London:Earthscan, 2000).



consulta con actores de la sociedad civil, elempresariado y el gobierno tienen influenciadirecta en la formulación de políticas.5 Sin em-bargo, muchos procesos con grupos de interésmúltiples carecen de autoridad formal para latoma de decisiones y resultan en declaraciones,recomendaciones de política y códigos deconducta que no son legalmente obligatorios. Elinforme de la CMR reunió una abundantecantidad de instrumentos y procesos normativosrelacionados con el desarrollo internacional que, sibien no tienen estatura legal en sí mismos, estándestinados a ser considerados por los legisladores ya influenciar la práctica del desarrollo.6

Por último, la estructura y el funcionamiento de laCMR constituyeron una respuesta a un llamadomás amplio hecho por la sociedad civil reclamandotransparencia y participación en la gobernabilidadglobal. Antes y desde la creación de la Comisión,ha habido muchos esfuerzos de protesta y abogacíacomunitaria por parte de ONG y movimientossociales dirigidos a hacer más abiertos los procesosde adopción de decisiones globales sobre comercioe inversión, y sobre estándares laborales,ambientales y de derechos humanos relacionados,decisiones éstas que son tomadas a puerta cerraday por unos pocos, pero que afectan las vidas demillones. La CMR, en tanto proceso de grupos deinterés múltiples cuyo objetivo era abordar lasfuentes de conflictos previos, se comprometióexplícitamente a ser transparente y abierta en sutrabajo.

El debate sobre las grandes represas fue muyoportuno para el enfoque de la CMR. Losproblemas relacionados con las represas brindanun microcosmos de los papeles políticoscambiantes que están desempeñando el Estado, lasociedad civil y el sector privado en la carrera haciaun mundo globalizado. El sector privado estácumpliendo un papel cada vez más importante,ampliando el número de actores que tieneninfluencia en la planificación y toma de decisionesen materia de represas. Con frecuencia estasdecisiones involucran a gobiernos, firmas privadasy financistas internacionales, entre los cualesfiguran agencias de ayuda bilateral, bancosmultilaterales de desarrollo, entidades de créditopara exportaciones y bancos comerciales. Losmovimientos sociales y las ONG han criticado aestos actores por falta de transparencia y hanresistido intensamente sus decisiones. El debatesobre represas ha adquirido aún más urgencia por

el creciente número y variedad de las protestasfísicas. Al mismo tiempo, la cantidad de represasen planificación y construcción ha disminuidodrásticamente en la medida en que comenzaron apresentarse alternativas más efectivas en funciónde los costos a las grandes represas, especialmenteen el suministro de servicios de energía. Lacontroversia producida por las grandes represas yla cambiante industria del sector aportaronrazones de peso para que quienes respaldan yquienes rechazan estas obras se sienten a la mesade discusión, así sea con sus prevenciones. Tal es elcontexto en el cual comenzaron las conversacionessobre la creación de una comisión independienteque abordara el debate acerca de las represas.

Marco para la evaluación de la CMR

La capacidad de convocatoria frente a actoresdiversos, y de mantenerlos comprometidos demanera constructiva es un principio central de losprocesos de grupos de interés múltiples tales comola CMR. Si estos procesos han de ser exitosos, losgrupos de interés deben sentir que pueden accederal proceso, que sus opiniones son escuchadas y quesu participación en las deliberaciones tienesentido. Estas condiciones tienen dos beneficiospotenciales. Primero, estos procesos están mejorinformados, integran puntos de vista diversos ydan mejores resultados. Segundo, la inclusiónayuda a promover apoyo para la implementación.

Los esfuerzos de la CMR y sus creadores porconstruir espacio político para un amplio acceso alproceso y lograr respaldo público paraimplementación se canalizan mediante:

• representación plena en la Comisión por partede los grupos de interés,

• independencia de influencia externa,• transparencia para garantizar que la Comisión

responda a las preocupaciones de los grupos deinterés, e

• inclusión de puntos de vista diversos en laconformación de una base de conocimientos.

Nosotros evaluamos el modo en que la CMR pusoen práctica estos principios y el efecto que tenía lalegitimidad de la Comisión en la percepción de losgrupos de interés a medida que el procesoavanzaba. Con base en entrevistas y observaciones,preguntamos si las estructuras y prácticas de laCMR eran lo suficientemente sólidas como paraque los grupos de interés percibieran que su



participación valía la pena. Tal enfoque fue posiblegracias al marco cronológico de nuestraevaluación, el cual coincidió con el de la Comisión.

Prestamos mucha atención a lascontraprestaciones políticas y prácticas queenfrentaba la CMR en sus esfuerzos por crear unproceso representativo, independiente,transparente e inclusivo. Dado que la Comisiónreunió tanto a oponentes del debate sobre represascomo a un amplio sector político intermedio, lainclusión de un grupo o perspectiva presentaba elpeligro de alienar a otro. Además, en la labor deuna comisión surgen inevitablementecontraprestaciones prácticas. Los fondos, el tiempoy la paciencia y perseverancia de los comisionados,el personal y los grupos de interés constituyenlimitaciones reales para cualquier procesosemejante, al margen de qué tan altas sean lasaspiraciones al buen gobierno. La medida real deléxito de la CMR radica en el grado en que supomanejar estas contraprestaciones losuficientemente bien como para permitir laparticipación de una amplia variedad de grupos deinterés que promoviera sus resultados.

La representación y un buen proceso son en verdadlos únicos medios para influenciar las políticas y lapráctica. No es fácil medir el impacto, dado que losprocesos de múltiples actores suelen carecer deautoridad formal como cuerpos de adopción dedecisiones, procurando más bien participar en losresultados mediante su influencia comoconsejeros. En el presente estudio, nosotrosdesplegamos varios criterios para evaluar el posibleimpacto de la Comisión. Primero, examinamos sila Comisión lograba consenso y de qué manera.Sin consenso, cualquier comisión será percibida

como una entidad que reproduce divisiones entrelos grupos de interés en lugar de trescenderlas.Segundo, nos preguntamos si un pequeñoconsenso entre comisionados puede a la postreconvertirse en un consenso más amplio entregrupos de interés, y de qué manera.Específicamente exploramos las posibilidades deque un amplio abanico de grupos de interés hayaquedado lo suficientemente satisfecho con elproceso como para prestar el respaldo necesariopara la implementación.

Finalmente, esta evaluación se informa delprecedente histórico. En tal sentido, hicimos unadetallada encuesta de comisiones, esfuerzos deabogacía por parte de la sociedad civil,conferencias mundiales y procesos de grupos deinterés múltiples que tuvieron lugar en el pasado.Todos estos componentes representan unainfluencia importante en la formación de la CMR.Este amplio registro nos brinda un contexto útil enla medida en que refleja las numerosas variablesque moldearon a la Comisión. Además, alpresentar los logros anteriores, ofrece unaperspectiva acerca de la viabilidad práctica de lasdiferentes formas de consulta y representación delos grupos de interés.

La formación de la CMR

La creación de la Comisión Mundial de Represas seprodujo a partir de una reunión de diversosgrupos de interés en torno al tema de las represasconvocada por el Banco Mundial y la IUCN enGland, Suiza, en 1997. El propósito de la reuniónera discutir la segunda fase de un estudio,realizado por el Departamento de Evaluación deOperaciones (OED) del Banco Mundial, sobre lasrepresas financiadas por esta institución.7 Durantela reunión los grupos de la sociedad civil pidieronque se estableciera un órgano global independientedestinado a examinar el funcionamiento de lasgrandes represas y criticaron enfáticamente laevaluación de la OED por no haber revelado en suverdadera magnitud los problemas ambientales ysociales provocados por las represas, así como eldesempeño económico y técnico insatisfactorio deestas obras.8

Los organizadores del proceso dieron un pasoimportante al crear un espacio político para eldiálogo. Ni el Banco Mundial ni la IUCN fueronconsiderados convocantes “neutrales,” dado que losgrupos de interés identificaron al primero como

La CMR se diferenció decomisiones anteriores por su

diversidad participativa,incluyendo grupos en favor y en

contra de la construcción derepresas, en lugar de limitarse a

participantes provenientes deuna amplia posición

intermedia.



constructor de represas y al segundo con interesesen la conservación ambiental. Sin embargo, ambasorganizaciones consiguieron persuadir a gruposprovenientes de gobiernos, industrias, ONG ycomunidades para que asistieran al taller de Gland.

El Banco Mundial y la IUCN debatieron acerca decuán amplia debía ser la participación en eldiálogo, concluyendo que lo más conveniente seríarecorrer una red amplia que les permitieraconseguir diversidad, tanto dentro de los grupos deinterés como entre ellos. Entre los invitados habíaingenieros civiles con carreras enteras dedicadas ala construcción de represas, como fue el caso demiembros de la Comisión Internacional sobreGrandes Represas, una asociación de constructoresde presas, así como grupos formadosespecíficamente para oponerse a estas obras, talescomo la Red Internacional de Ríos y el NarmadaBachao Andolan (Movimiento Defienda elNarmada). Durante una reunión que duró dostensos días los participantes, con la ayuda de losorganizadores en la difícil tarea de preparación yfacilitación, acordaron que había necesidad derealizar una evaluación global independiente de laefectividad de las represas para el desarrollo, asícomo un nuevo marco internacional para laplanificación de los recursos hídricos y de energía.9

El Banco Mundial y la IUCN supervisaron unproceso contencioso de selección de comisionadosa finales de 1997. Junto con un grupo especial departicipantes de la reunión de Gland, eligieron unaComisión de 12 integrantes, con el profesor KaderAsmal, Ministro de Asuntos Hídricos y Bosques deSudáfrica, a la cabeza. Lakshmi Jain, embajador deIndia en Sudáfrica, fue elegido Vicepresidente. Losdemás comisionados provenían de gobiernos,industrias, academia, ONG y sociedad civil (véaseel Recuadro 4). El proceso de selección de loscomisionados fue tan tenso, que en muchas

ocasiones los principales grupos de interésparticipantes amenazaron con retirarse y dar altraste con el esfuerzo mediante publicidadnegativa.

La estructura y elfuncionamiento de la CMR

constituyeron una respuesta aun llamado más amplio hecho

por la sociedad civil reclamandotransparencia y participación

en la gobernabilidad.

Recuadro 4

Los comisionados

Kader AsmalPresidente de la CMRMinisterio de Asuntos Hídricos y Bosques, Sudáfrica

Lakshmi Chand JainVicepresidente de la CMRAlto Comisionado en Sudáfrica, India

Judy HendersonOxfam International, Australia

Göran LindahlAsea Brown Boveri Ltd., Suecia

Thayer ScudderCalifornia Institute of Technology, Estados Unidos

Joji CariñoFundación Tebtebba, Filipinas

Donald BlackmoreComisión de la Cuenca Murray-Darling, Australia

Medha PatkarLuche para Defender el Río Narmada, India

José GoldembergUniversidad de São Paulo, Brasil

Deborah MooreDefensa del Medio Ambiente, Estados Unidos

Shen Guoyi*Ministerio de Asuntos Hídricos, China

Jan Veltrop**Presidente Honorario, ICOLD, Estados Unidos

Achim Steiner***Secretario General de la CMRAlemania

*Renunció a principios de 2000

**Se incorporó a la Comisión en septiembre de 1998, enremplazo de Wolfgang Pircher, el miembro original

***Inicialmente fue Comisionado ex-oficio

Fuente: World Comisión on Dams, Interim Report,julio de 1999.



Desde su primera reunión en mayo de 1998, laComisión se embarcó en una misión deindagación de hechos con una duración de dosaños. 10 (Véase el Recuadro 1.) El ambiciosoprograma incluía audiencias públicas, estudios decaso, documentos temáticos transectoriales y unaencuesta general de 150 grandes represas.11 (Véaseel Recuadro 5.) Su objetivo era construir una basede conocimientos sobre la efectividad de lasgrandes represas para el desarrollo y sobreopciones para el suministro de servicios de agua yenergía de la cual los comisionados extrapolaríansus hallazgos y recomendaciones. Asimismo, elproceso de desarrollo de conocimientos estabadestinado a brindar una plataforma para el diálogoentre los diversos grupos de interés.

La CMR tenía conocimiento de que asociacionesde represas tales como ICOLD y la AsociaciónInternacional de Hidroenergía ya habíanrecolectado información sobre represas. Por lotanto, sus miembros decidieron concentrarse en“aquellos temas claves que suscitaban mayorescontroversias”12 : los costos y beneficios de lasrepresas y la índole de los procesos de adopción dedecisiones que los subyacían.

Desde Ciudad del Cabo, Sudáfrica, una Secretaríaprofesional de 10 miembros principales y unnumeroso personal de apoyo administraban elprograma de trabajo. Un Foro asesor integradopor los participantes originales de la reunión deGland, más 30 representantes de organizacionesrelevantes (véase el Recuadro 6), se reunieron dosveces durante el proceso de la CMR y una vez trasla publicación del informe con objeto de actuarcomo caja de resonancia para el trabajo de laComisión.

Debido a que la Comisión procuró incorporar,tanto en su composición como en su programa de

trabajo, los extremos políticos del debate, muchosobservadores consideraban que el experimento eraambicioso. Aun con los tres cuerpos queintegraban CMR –la Comisión, la Secretaría y elForo—no estaba claro si soportarían la fricciónpolítica del proceso.

En pos de un proceso confiable

Representación

La CMR se alejó del modelo de personaseminentes adoptado por comisiones globalesanteriores, las cuales estaban formadas porestadistas con larga experiencia y distinción en elservicio público. En el caso de la CMR, loscomisionados también eran hombres y mujeresprominentes, pero lo eran como miembros activosde ONG, movimientos sociales y asociaciones del

Recuadro 5

El programa de trabajo de la OMR

Base de conocimientos

Fuente: World Commission on Dams, Dams and Development: A New Framework for Decision-Making (London: Earthscan, 2000)

Represa/Cuenca focalEstudios de caso consultas

125 grandes represasEncuesta de verificación

Evaluacionestemáticas

Presentacionesy consultas

Recuadro 6

Categorías de grupos de interésparticipantes en el Foro Asesor de laCMR

Categoría Número de grupos

Organismos bilaterales /Agencias de garantíade crédito para exportaciones 6Organismos gubernamentales 6Asociaciones internacionales 4Organismos multilaterales 7Grupos de poblaciones afectadas 7Organizaciones no gubernamentales 13Firmas del sector privado 6Instituciones de investigación 10Autoridades de cuencas 4Servicios públicos 5

Fuente: WCD website, www.dams.org/about/forum_list.htm (28 August 2001).



sector privado, así como de agencias de gobiernos.En muchos casos fueron escogidos por estarafiliados a importantes grupos de interés. Lacombinación de estatura y afiliación a estos gruposproporcionaba un puente entre los modelos decomisión previos y el concepto emergente deprocesos de grupos de interés múltiples. Al alejarsedel modelo de personas eminentes, quienesiniciaron la CMR no contaban con puntos dereferencia obvios para componer una comisióndiversa de grupos de interés múltiples. La selecciónde los comisionados fue más bien el resultado deuna negociación política. Afortunadamente, elpropio proceso de la CMR generó luego un marcosólido para identificar grupos de interés con baseen derechos y riesgos voluntarios e involuntarios.(Véase el Recuadro 2.) Este marco tuvo muchaimportancia en la formación de procesosposteriores de grupos de interés múltiples.

Si bien la representatividad constituyó un criterioclave en la selección, los comisionados fueronelegidos para trabajar conforme a sus capacidadesindividuales más que como representantes oficialesde instituciones. Este arreglo colocó la carga delegitimidad en gran medida sobre la reputaciónindividual y profesional de los comisionados y enla prolongada solidez de sus vínculos con susredes. Asimismo, esa noción menos estricta derepresentatividad fue crucial para el éxito generaldel proceso. La libertad de los comisionados enrelación con sus vínculos institucionales les dioflexibilidad para intentar nuevos modos deentendimiento mutuo, además de obligarlos amoverse habilidosamente entre sus redesprofesionales y su responsabilidad compartidacomo comisionados.

El proceso de selección de los comisionadoscontribuyó a que los grupos de interés mostraransu voluntad de comprometerse con el proceso de laCMR. Luego de presionar al Banco Mundial y a laUICN para que se le permitiera participar, unpequeño grupo que representaba a la industria,ONG y poblaciones afectadas por represasconsiguió tomar parte en el veto de candidatos yen la conformación de la lista final. Estaparticipación en el proceso de selección resultóvital para imprimir legitimidad a la Comisiónfrente a dichos grupos de interés. De hecho, habríasido muy poco práctico para todos los grupos deinterés tener que enterarse y participar en elproceso de selección. La participación de estegrupo ad hoc, proveniente de distintas redes y con

antecedentes diversos, fue un esfuerzo práctico, debuena fe, que sirvió para que la Comisión lograrala aceptabilidad política general. En procesosfuturos habrá un precedente sobre el beneficio deinvolucrar un abanico de grupos de partesinteresadas en la selección de comisionados.

En esta ocasión, los diferentes niveles deorganización e intereses entre los actoresinfluenció tanto a los comisionados como a losgrupos en su compromiso con el proceso. En elmomento en que se formó la CMR, el movimientoantirrepresas estaba relativamente bien organizado,lo cual se traducía en demandas de representacióncoherentes. Antes y después de la reunión deGland, los grupos de la sociedad civil rehusaban aser encasillados en una sola categoría. Suargumento era que la “sociedad civil” era losuficientemente diversa como para ameritar variascategorías de grupos de interés: pueblos indígenas,poblaciones no indígenas afectadas por proyectos,grupos de promoción de intereses públicos ygrupos ambientales. En particular, los grupos de lasociedad civil presionaban para que losrepresentantes de poblaciones afectadas y los de lospueblos indígenas tuvieran su propia silla en lasmesas de discusión. Esta demanda —queconstituyó la base de la aceptabilidad de laComisión por parte del movimientoantirrepresas— marcó un distanciamiento de losprocesos de consulta y de grupos de interésmúltiples anteriores, en los cuales las posiciones dela sociedad civil normalmente eran tomadas porONG que se desempeñaban cerca de los corredoresde poder en Washington, Nairobi y Delhi.

En contraste, las empresas constructoras derepresas y las de servicios públicos no demostraronun interés activo en el incipiente proceso de laCMR durante las primeras etapas, en gran parteporque desechaban su importancia. Al mismotiempo, algunos empresarios repararon en que lanaturaleza competitiva de la industria de las

El proceso de selección de loscomisionados contribuyó a quelos grupos de interés mostraransu voluntad de comprometerse

con el proceso de la CMR.



represas, o simplemente las carteras variadas de lasempresas, inicialmente representaban un desafío aldesarrollo de un grupo solidario en torno aintereses comunes. Cuando las empresas privadas yde servicios reconocieron finalmente la crecientereputación de la CMR y se hicieron más activas enel proceso, algunas se sentían subrepresentadas enla Comisión. Tal descontento fue exacerbado porlas circunstancias, en la medida en que elcomisionado mejor posicionado para representarlos intereses de las empresas privadas y de servicios(el señor Lindahl) poco a poco iba perdiendoconfianza entre los grupos de la industria, dadoque su firma se estaba alejando progresivamentedel negocio de las grandes obras hidroeléctricas.Esta pérdida gradual de representación llevó a losgrupos industriales a sentir que estaban perdiendoterreno en el debate y hacia el final del procesotambién llevó al establecimiento de una red deindustrias más formal. La experiencia contrastantede los grupos de interés sugiere que, si quierensentirse adecuadamente representados, debensoportar una carga considerable en la definición degrupos de opinión favorable y en la movilizacióncorrespondiente.

Los gobiernos nacionales, por su parte, estuvieronapenas modestamente representados en la reuniónde Gland y en la conformación de la Comisión, locual posteriormente tuvo una importancia conside-rable en el proceso. El Banco Mundial y la IUCNinvitaron a un solo delegado ministerial a lareunión de Gland: un funcionario de China, paísque estaba encarando posiblemente la mayorhazaña de ingeniería conocida por el hombre: larepresa Three Gorges.13 Aparte de esto, los puntosde vista de los gobiernos estaban representadospor varios apoderados y delegados cuasiguber-namentales de dos empresas de servicios depropiedad estatal,14 y dos autoridades decuencas.15 El gobierno de India señaló luego queen su opinión, el suyo y otros gobiernos queconstruyen grandes represas habían sido excluidosdel proceso de formación. Pese a la presencia de unpresidente y un vicepresidente muy fuertesprovenientes de gobiernos meridionales, lahabilidad de la CMR para atraer el respaldopolítico de los gobiernos se convertiría en unasunto crítico más tarde, inhibiendo sucompromiso más entusiasta con el proceso y elinforme final.

Con el tema de la representación gubernamental sepone de relieve una de las contraprestaciones que

la CMR no pudo prevenir. La participación mudade los gobiernos durante la formación de laComisión contribuyó a abrir espacio a laparticipación de ONG y movimientos sociales.Tales grupos consideraban que si los gobiernoshubieran participado activa e integralmente desdeel comienzo, habrían retrasado –o frenado—el proceso de formación.16 Conforme adeclaraciones realizadas por gobiernos más tarde,la participación gubernamental en la etapa deformación habría conducido posiblemente a unaconsulta menos amplia y a resultados menosambiciosos.17 En consecuencia, una mayor“inclusión” de gobiernos habría llevadoprobablemente a la pérdida de voces de la sociedadcivil.18 Por ejemplo, la respuesta del Estado chino ala evolución del proceso sugiere que algunosgobiernos no estaban dispuestos a mantener uncompromiso con una amplia gama de grupos deinterés. El gobierno de China permitió que unfuncionario de su Ministerio de RecursosHídricos, Shen Guoyi, sirviera en la Comisión ensu propia capacidad. Sin embargo, la señoraGuoyi renunció a mitad del proceso, aduciendorazones de salud. El gobierno se negó a ofrecer unreemplazo y luego señaló que “China se alejó en1998 de la CMR debido a (su) muy diferenteposición frente a la de la mayoría de losmiembros de la Comisión.”19 La incomodidad de

EEEEESTRSTRSTRSTRSTRAAAAATEGIASTEGIASTEGIASTEGIASTEGIAS PPPPPARARARARARAAAAA LLLLLOOOOOGRGRGRGRGRARARARARAR UNUNUNUNUNAAAAA

REPRESENTREPRESENTREPRESENTREPRESENTREPRESENTAAAAACIÓNCIÓNCIÓNCIÓNCIÓN ADECUADECUADECUADECUADECUADADADADADAAAAA

• Configurar la representación a partir de ampliossectores de partes interesadas y afectadas y decategorías basadas en habilidades, más que en la“eminencia” solamente, a fin de crear espaciopolítico para la participación de un amplioespectro de grupos de interés.

• Realizar una evaluación para determinar lasprincipales categorías de grupos de interés quedeben convocarse a la mesa de discusión.

• Seleccionar grupos de interés para que participendesde temprano en el proceso de elección decomisionados, con el objeto de facilitar laaceptabilidad política de la conformación de lacomisión, particularmente si ésta se basa en larepresentación de grupos de interés.

• Asegurar que la composición de la secretaríacontemple un rango disciplinario y sea vistacomo reflejo de intereses más amplios de laspartes afectadas.

• Asegurar que en todos los órganos de la comisiónquede representada la perspectiva de género.



China con el proceso condujo a su rechazo delinforme final, hecho por demás significativo dadoque casi la mitad de las grandes represas delmundo está en ese país.

La opción de un comisionado del Banco Mundialnunca fue explícitamente considerada en razón dela historia del debate en materia de represas, y de lagénesis de la CMR en el marco de la solicitud deuna evaluación independiente por parte de lasociedad civil. Era importante reafirmar elprincipio de diversidad en la representación de losgrupos de interés en lugar de escoger vocerosespecíficos de instituciones u organismosparticulares. De hecho, la presencia del BancoMundial en la Comisión podría haber alienadomovimientos sociales y ONG. Tal realidad habríacambiado totalmente el carácter del proceso yposiblemente sus resultados. Si en futurasoportunidades el Banco Mundial participa con unpapel más central, aun si fuera representado enuna Comisión, eso podría colocar mayor presiónen la institución para reconocer la propiedad delos hallazgos y recomendaciones. Sin embargo, elprecio sería una reducción de la independencia. Lacontraprestación potencial entre representación yasimilación de los hallazgos, por un lado, y carácterdel proceso y sus resultados, por el otro, es deenorme importancia para procesos futuros.

El enfoque de hacer énfasis en representarposiciones dentro del debate sobre represas diocomo resultado una menor atención a la presenciade la perspectiva regional. Si bien los comisionadosprovenían de siete países en total, los mismosincluían tres de Estados Unidos, dos de Europaoccidental, dos de India y dos de Australia. Estedesequilibrio regional aparente dejó perplejos a losgrupos de interés de otras regiones que tienengrandes represas, tales como América Latina,Africa y Oriente Medio.20 Dicho esto, ladistribución de miembros de la Comisión estababien balanceada entre el Norte y el Sur, y en unamuestra de la gran importancia asignada a lospaíses del Sur—donde se construirán la mayoríade las grandes represas en el futuro— tanto elpresidente como el vicepresidente de la Comisiónfueron de naciones meridionales.

Desde la perspectiva de los grupos de interés dentrode un país, el punto de vista de los comisionados eratan importante como el número de comisionado,sino más. Para el gobierno de India, la elección decomisionados demostró ser una “luz roja.” El

gobierno consideraba a los dos ciudadanos indios,Lakshmi Jain y particularmente Medha Patkar,como opositores a las represas. Tal percepción,complementada por los acontecimientos querodearon la cancelación de una reunión regional deAsia Meridional en Bhopal, India, contribuyó aldistanciamiento del proceso de la CMR por parte deeste gobierno clave.

Por último, la experiencia de la CMR sugiere que larepresentación adecuada de los grupos de interésdebe trascender la Comisión para abarcar a todoslos demás componentes del proceso. En su papelde caja de resonancia, el Foro asesor tenía elpropósito—y lo cumplió exitosamente—derecoger las diversas perspectivas que sedesprendían del debate. En el caso de la Secretaría,la diversidad de su personal era importante porqueactuaba como filtro entre la amplia comunidad degrupos de interés y los comisionados, utilizandoademás sus redes para desarrollar el programa detrabajo. Las ONG reclamaron a la Secretaría laausencia de personal con experiencia enpoblaciones desplazadas. Por su parte, los gruposde la industria criticaron a la Secretaría por carecerde conocimientos técnicos en represas. Según laSecretaría, se hizo muy difícil reclutar personalexperimentado con antecedentes sectoriales yregionales diversos dados los problemas derelocalización y la naturaleza temporal de lasposiciones. Conforme a las críticas de miembrosdel Foro, y dejando de lado el desempeño de laSecretaría, es evidente que en un escenariopartidista cada grupo de interés espera ver aalguien “como ellos” en la Secretaría y con estecriterio juzga la legitimidad de esta entidad.

Las mujeres estuvieron bien representadas en lapropia Comisión, constituyendo cinco de los 12miembros originales. Sin embargo, tanto laSecretaría como el Foro tuvieron númerosdesproporcionadamente bajos de mujeres o, quizámás pertinente a los problemas de representación,incluyeron pocas mujeres y hombres que fueransensibles a los impactos diferenciados por génerodel desarrollo hídrico y energético, y a las buenasprácticas en el trabajo de género y desarrollo. Taldiscrepancia en los números, y la representaciónescasa de defensores de los problemas de género,llevaron a las mujeres a sentirse marginadas en losforos de discusión. Si en la Secretaría y el Forohubiera habido más mujeres y hombres defensoresde los temas de género, el informe final de la CMRhabría reflejado a lo largo de sus páginas una



perspectiva de género más sólida.21 Al no haberlogrado incluir tales voces, la CMR fracasó encuanto a cumplir con sus propios estándares deinclusión, ignorando así un sector de opinión muyimportante.

En suma, la representación del abanico completode grupos de interés, incluidos gobiernos,empresas y sociedad civil, así como regiones ydisciplinas, puede incrementar considerablementela legitimidad de un proceso de actores múltiples.En el caso de la CMR, este potencial de algunamanera fue disminuido debido a que no huboconfianza total por parte de la industria,principalmente porque esto impidió sumovilización al inicio del proceso, y a la excesivacautela de algunos gobiernos. Con todo, laalternativa de basarse exclusivamente en los gruposde posiciones intermedias, aun cuando losrepresentantes fueran eminentes, no habríagenerado la misma credibilidad con la variedad degente involucrada y menos todavía con la sociedadcivil, cuyos reclamos de una evaluaciónindependiente llevaron a la formación de la CMR.Por ello, a pesar de las contraprestacionesinevitables que impiden satisfacer a todas laspartes, y pese a los desafíos que implica equilibrarvarias formas de representación, los beneficiospotenciales en materia de legitimidad hacen que elmodelo representativo de grupos de interésmúltiples sea digno de emular.

Independencia

La creación de la CMR constituyó una respuesta asolicitudes de la sociedad civil para que se llevara acabo una evaluación independiente de laexperiencia mundial en materia de grandesrepresas, con especial atención al papel de la ayudainternacional y los organismos de crédito.

De allí que su independencia, no sólo de entidadesde financiamiento sino también de la influencia devarios grupos de interés, fuera un elemento críticode su legitimidad. Al mismo tiempo, el éxito de laComisión dependía de la participación vigorosa detodas las partes afectadas, como un modo depromover una aceptación genuina del proceso ydel resultado final. La búsqueda simultánea deindependencia y participación planteabaindudablemente un desafío. Más que buscarneutralidad, la Comisión procuró conseguirequilibrio en su compromiso con los grupos deinterés.

La Comisión mantuvo su independencia de lasinstituciones organizadoras –el Banco Mundial y laUICN— hasta el punto que no debía responder aellas; estas instituciones no estaban representadasen la Comisión y no controlaban sus operacionesni su proceso de toma de decisiones. La CMR optóclaramente por la independencia en lugar de serpropiedad de las instituciones organizadoras, unaopción que era crucial para darle legitimidad.

Las consideraciones relativas a la independenciadeben trascender a la comisión y llegar a laselección de los miembros de la secretaría. Sinexcepción, una secretaría siempre tiene influenciaen la labor de una comisión y en sus percepcionesde independencia. Los miembros de una secretaríase apoyan en su experiencia y en redes profe-sionales para llevar a cabo sus tareas, que incluyenel marco de los debates, la síntesis de losmateriales, y la administración de los procesos deinvestigación y evaluación. En el proceso de laCMR, por ejemplo, entre algunos grupos de interéshabía la preocupación de que el secretario generaly tres de los 10 asesores principales habían tenidofuertes lazos con la UICN y que los problemasecológicos recibirían menor atención comparadoscon los problemas sociales o económicos.

EEEEESTRSTRSTRSTRSTRAAAAATEGIASTEGIASTEGIASTEGIASTEGIAS PPPPPARARARARARAAAAA GARGARGARGARGARANTIZANTIZANTIZANTIZANTIZARARARARAR LLLLLAAAAA

INDEPENDENCIAINDEPENDENCIAINDEPENDENCIAINDEPENDENCIAINDEPENDENCIA

• Sopesar los beneficios de la independencia frenteal adueñamiento potencial que sobreviene a lapropiedad institucional de un proceso.

• Asegurar que la composición de la Secretaríarespalda –en lugar de minar—las percepciones yla realidad de independencia.

• Buscar una base de financiamiento variada y defondos no atados.

La CMR optó claramentepor la independencia enlugar de ser propiedad de

las institucionesorganizadoras, una opciónque era crucial para darle

legitimidad.



Un logro importante que realzó y amplió lalegitimidad de la CMR fue mantener laindependencia diversificando las fuentes definanciamiento. La Comisión explícitamente buscórespaldo financiero de gobiernos y organismosmultilaterales, el sector privado y grupos de lasociedad civil. El esfuerzo de recaudación defondos consumió mucho tiempo y afectóconsiderablemente el programa de trabajo. Sinembargo, la recompensa justificó el esfuerzo, yaque las diversas fuentes de fondos demostraronque la CMR no estaba atada a ningún interés enparticular. De hecho, una medida del éxito en estesentido radicó en que ni los miembros del Foro nilos medios de comunicación criticaron laestrategia de financiamiento de la Comisión.

También en favor de la independencia, la CMRadoptó la política de procurar dinero que norepresentara ataduras. Esto fue más difícil delograr. Con el objeto de conseguir recursossuficientes, la Comisión comprometió esteprincipio. Por ejemplo, aceptó grandes donaciones(principalmente de organismos bilaterales ymultilaterales) que estaban atadas a eventos oestudios específicos. Sin embargo, no hay evidenciade que estas condiciones forzaron a la CMR ahacer lo que de otra manera no habría hecho, ni lasmismas minaron la confianza en la integridad delproceso por parte de los miembros del Foro ni deotras partes interesadas. Del mismo modo, losprocesos futuros deberán manejar dichasrelaciones con cautela para evitar la influencia delos donantes.

Transparencia

En la actualidad está surgiendo una buenacantidad de análisis internacionales sobre normaspara la transparencia en la toma de decisionesrelacionada con el desarrollo, los cuales sirvencomo referencia para evaluar la experiencia de laCMR y otros procesos de grupos de interésmúltiples. Un estándar pertinente a latransparencia es que el objetivo del proceso depolítica sea comunicado oportunamente a losgrupos de interés correspondientes, que a éstos seles aclare la forma en que pueden participar ycómo se utilizarán sus aportes al proceso, que talesaportes sean reconocidos, y que las decisiones seancomunicadas a cabalidad.22

En el caso de la CMR, la transparencia fue crucialpara respaldar la legitimidad por varias razones.

Los procesos de toma de decisiones notransparentes en instituciones multilaterales, y engeneral en proyectos de gran escala, han sido lasprincipales causas de fricción en la historia de lasgrandes represas. Para movilizar un amplio apoyopara su programa de trabajo y así lograrcredibilidad como plataforma para el diálogo, laCMR tuvo que responder a las exigencias detransparencia por parte de los grupos de interés. Latransparencia fue particularmente importanteporque entre los comisionados y varios gruposafectados no existían mecanismos formales derendición de cuentas. De ahí que el dar a conocerinformación sobre objetivos, métodos y avancesayudó a mantener una opinión de honestidadhacia los comisionados por parte de audienciasmás amplias. Más aún, durante su período deexistencia la CMR no tenía una plena capacidadpara facilitar un amplio consenso entre los gruposde interés litigantes. Dados el período de dos añosde vida y los recursos limitados, al principio nohabía certeza acerca de si los propios comisionadosalcanzarían consenso entre ellos mismos. Si laCMR quería multiplicar su influencia en relacióncon el debate de represas, era necesario que secomprometiera con la transparencia paradiseminar nuevas formas de razonamiento entreestos grupos afectados o interesados.23

La CMR se esforzó por alcanzar altos niveles detransparencia y lo logró sustancialmente. Porejemplo, a través de información publicada enInternet, comunicó ampliamente a los grupos deinterés las oportunidades de participación en elprograma de trabajo. Asimismo diseminó términosde referencia para investigaciones, monografías yestudios de caso a todas las partes interesadascolocándolos en su premiada página en la red. Eneste proceso participaron activamente los grupos deinterés, efectuando revisiones de los términos dereferencia y estudios, y ocasionalmente asistiendo areuniones organizadas para discutirlos.

Para lograr credibilidadcomo plataforma para eldiálogo, la CMR tuvo queresponder a las exigenciasde transparencia por parte

de los grupos de interés.



Hacia el final del proceso, sin embargo, el historialde transparencia de la CMR fue manchado cuandola Comisión no comunicó con claridad si el Forotendría o no la oportunidad de examinar la síntesisde los resultados del programa de trabajo. Dichasíntesis fue recopilada a mediados del proceso porla Secretaría, a partir de un abundante conjunto dedocumentos de antecedentes. Su propósito eraproporcionar un resumen de la base deconocimientos que la Comisión utilizaría parapreparar sus hallazgos y recomendaciones. Dadaslas presiones de tiempo, la Comisión abandonó lafase intermedia de compartir la síntesis con elForo. Esta falta de consulta con sus miembrosacerca del tono, el énfasis y el enfoque que darían alas recomendaciones con base en los hallazgosprovisionales constituyó una falla por parte de laComisión en su aprovechamiento pleno del Foro.

Si bien la discusión de hallazgos provisionalescompilados por la Secretaría a partir de la base deconocimientos puede haber sido constructiva, lapublicación del borrador del informe final de loscomisionados—tal y como lo deseaban algunosgrupos del Foro deseaban—habría sidocontraproducente. Un esfuerzo prematuro paracrear un amplio consenso entre los actores, vía elForo, podría haber puesto en riesgo el progresologrado hacia el consenso de los comisionados. Alo largo de dos años, los comisionados habíandesarrollado una dinámica interna delicada,basada en el respeto mutuo y el aprendizajecompartido, que no existía entre los miembros delForo ni en la comunidad más amplia de partesinteresadas. La circulación del borrador de loscomisionados para recibir comentarios acarreabael riesgo de encender debates políticamenteintensos entre los grupos de interés, lo cual a suvez podría haber quebrado la solidaridad dentro dela Comisión. La enseñanza que se desprende es quela demanda de transparencia debe estar enequilibrio con las generalmente delicadasdinámicas del consenso entre los comisionados.

Otra serie de retos prácticos a la transparenciaplena se relaciona con la consulta en un escenarioglobal, donde el uso de la información por parte delos grupos de interés se ve limitado por problemasde idioma y el acceso reducido por falta deconexión a Internet. En el caso de la CMR, latransparencia fue menos clara para aquellosgrupos no angloparlantes que no entendían lainformación. La labor de la CMR en la traducciónde información sobre el programa de trabajo a

otros idiomas fue mixta. Si bien el informe finalfue traducido completamente al español y elresumen a varios idiomas,24 los documentos detrabajo no fueron traducidos a ningún idioma.Dado que no resulta práctico traducir múltiplesborradores de documentos de trabajo paradistribuirlos entre los grupos de interés, un criteriorazonable podría ser traducir a los principalesidiomas del mundo los documentos básicos yprovisionales más importantes. Aun cuando latraducción e interpretación requieren abundantesrecursos financieros y tiempo, en procesos futurosdebería ser parte integral de los presupuestos ycronogramas.

Los esfuerzos de la CMR de llegar en persona a losgrupos de interés y no depender exclusivamente deInternet fueron muy importantes para aquelloscon acceso limitado a esta tecnología. Entre éstosse encontraban los grupos de interés del Sur,incluso en instituciones privilegiadas. El contactopersonal –mediante seminarios, talleres y consultasoficiales—ayudó a involucrarlos y a solicitar susaportes en forma más efectiva.

Sin embargo, los esfuerzos de la Comisión pordivulgar información sobre oportunidades departicipación no fueron igualados por la capacidadde su administración para reconocer los aportes delos grupos de interés una vez que eran recibidos.Este es un problema que puede ser corregidofácilmente en procesos futuros. Durante casi losdos primeros años de vida de la Comisión, losgrupos de interés fueron invitados a enviar mate-

EEEEESTRSTRSTRSTRSTRAAAAATEGIASTEGIASTEGIASTEGIASTEGIAS PPPPPARARARARARAAAAA ESTESTESTESTESTABLECERABLECERABLECERABLECERABLECER UNUNUNUNUN PRPRPRPRPROOOOOCESOCESOCESOCESOCESO

TRTRTRTRTRANSPANSPANSPANSPANSPARENTEARENTEARENTEARENTEARENTE

• Respetar las expectativas de los grupos de interésen cuanto a comentar acerca de productosprovisionales, dadas las normas actuales detransparencia.

• Sopesar las expectativas de los grupos de interéssobre su deseo de hacer comentarios,particularmente en relación con productosfinales, frente a los riesgos de quebrar unconsenso frágil.

• Traducir documentos básicos y de síntesis conobjeto de ampliar la participación en el proceso.

• Diseminar documentos en Internet y dedicarrecursos significativos a la divulgación pormedios no electrónicos.

• Establecer mecanismos adecuados parareconocer y procesar los aportes del público.



rial escrito sobre la efectividad de las grandesrepresas en relación con el desarrollo. El proceso,que resultó en un total de 970 documentosprovenientes de instituciones e individuos de todoel mundo, ayudó a la Comisión a dotarse de unaimagen de apertura. Sin embargo, problemasgerenciales minaron de alguna manera lalegitimidad de los mecanismos. Los consultores nolograron integrar dichos aportes y recién en lasúltimas fases la Secretaría tuvo los recursos parahacerlo. Los documentos fueron incluidos en unCD-ROM de la base de conocimientos y enviadosa los grupos de interés tras el lanzamiento delinforme. No obstante, la falta de unreconocimiento en los inicios minó la confianza enque sus contribuciones habían sido tenidas encuenta entre aquellos que las enviaron.

Inclusión“Nadie puede decir que la Comisión Mundial deRepresas no ha sido plenamente inclusiva,” declaróel Kader Asmal durante el lanzamiento del informede la Comisión en noviembre de 2000.Efectivamente, para los estándares de las comisionesglobales, la CMR fue extraordinaria en lo que serefiere a su intención inclusiva. En esta comisión nosólo estaban directamente representadas lasperspectivas de las personas afectadas, sino que losgrupos comunitarios participaron directamente enconsultas y audiencias regionales sobre estudios decaso, y al público en general se lo alentó a enviar suspuntos de vista a la consideración de la Comisión.La insistencia de la Comisión en abrir las puertas atodas las formas de evidencia—comunitarias y“oficiales”—como contribución válida a la base deconocimientos, aseguró que fuera más democráticaque tecnocrática. Este esfuerzo por llegar a vocesnunca ante escuchadas no gustó mucho a losexpertos técnicos que estaban acostumbrados a serlos participantes dominantes en tales procesos.Muchos fueron los obstáculos prácticos quesurgieron para democratizar el diálogo, y elcompromiso de inclusividad elevó las expectativasde la gente, tal vez más de lo que la CMR podríasatisfacer, como veremos en detalle a continuación.El principal logro de la CMR radicó en quedesarrolló suficiente autoridad convocatoria, y queen dos años de consultas pudo crear y fortalecer elespacio político para involucrar a las partes másafectadas en el proceso de recolectar datos y otrasevidencias.

Donde más se demostró la inclusividad delproceso fue en el Foro asesor de la CMR, dado que

éste incluyó organizaciones que en el pasadohabían estado poniendo en tela de juicio, no sólocon palabras sino también con enfrentamientosfísicos, la legitimidad de los proyectos de represas.En el Foro participaron organismos de crédito a lasexportaciones que habían apoyado proyectos derepresas controversiales en el Sur, a la par degrupos de pueblos indígenas que defendían sustierras ancestrales frente a la construcción de estasobras. Grandes empresas de ingeniería quesuministraban equipo para represas seincorporaron junto con organizaciones de lasociedad civil que habían organizado protestasfrente a las oficinas de dichas firmas. Las reunionesdel Foro brindaron la posibilidad de que taldiversidad de actores se juntara en una mesa dediálogo por primera vez, como ocurrió cuando elBanco de Cooperación Internacional de Japón sereunió con la Alianza de Pueblos de la Cordillera,en las Filipinas. Algunos miembros del Foro serehusaron a embarcarse en diálogo directo conotros, pero muchos funcionarios de organismos,representantes comunitarios y ONG vinieron conun oído atento, o lo desarrollaron. Aunque losefectos son difíciles de medir, el haber reunido atales actores en el mismo recinto para tresimportantes reuniones del Foro fue a todas lucesun logro importante.

Mientras que el acto de convocar a tal diversidadde participantes valió la pena y fue bastanteinusual, el compromiso de los miembros del Forocon el programa de trabajo de la CMR fueesporádico y disparejo. La satisfacción de losmiembros del Foro con su desempeño tenía quever parcialmente con el grado de efectividad conque se organizaban para brindar aportes. Algunostomaban la iniciativa. Por ejemplo, el presidente yla secretaría pasaron incontables horasrespondiendo preguntas, principalmente de ONGy grupos de la industria, acerca de cómo la CMRencuadraba su programa de trabajo y el contenido

Los cuerpos consultivos sonconsiderablemente valiosos

en lo que hace aproporcionar la plataforma

para el intercambio entregrupos de interés en conflicto.



documentos y eventos específicos. El tiempo y ladiplomacia requeridos para esta tarea no deberíanser subestimados. Mantener estos grupos diversosen el proceso requería importantes cualidadespersonales por parte de los miembros.

Las oportunidades estructuradas que tuvieron losmiembros del Foro para proporcionar orientaciónsobre el programa de trabajo fueron muchomenores. Los miembros de la Comisión y de laSecretaría dicen que fueron informados yautorizados por las dos reuniones formales quemantuvieron con los miembros del Foro. Sinembargo, las consultas se quedaron muy cortas enutilizar al Foro como “caja de resonancia” para dardirección al informe final de la CMR, en la medidaen que los miembros del Foro adquirían pocainformación proveniente de las deliberacionesinternas de la Comisión. Como resultado, el aportede los miembros del Foro en el proceso y en elproducto resultante fue bastante reducido. Entre lasegunda reunión del Foro y el lanzamiento delinforme, el contenido del documento final estuvorodeado de un aura de secreto; de hecho el informeya publicado sorprendió a muchos miembros delForo, muchos de los cuales estaban mal preparadospara recibir y responder al informe.

La experiencia de la CMR sugiere que los cuerposconsultivos son considerablemente valiosos en loque hace a proporcionar la plataforma para elintercambio entre grupos de interés en conflicto.Tales cuerpos enriquecen el aprendizajecompartido de una comisión y su análisis de lostemas. Para que los participantes cosechenbeneficios tangibles de la experiencia, necesitanno sólo estar organizados y automotivados sinoque requieren ser puestos al día regularmenteacerca del progreso del programa de trabajo y dela dirección que va tomando el análisis de laComisión. La CMR proporcionó excelentesactualizaciones de información a los miembrosdel Foro pero, como indicamos en nuestradiscusión acerca de la transparencia, se quedócorta a juzgar por sus propios estándares en loque se refiere a involucrar plenamente al Foro.

La habilidad de la CMR para crear y mantener elespacio político que facilitara una participacióndiversa se debió en gran parte al enfoque abiertode recolección de información. En lugar de definirpreviamente los criterios de efectividad de lasgrandes represas para el desarrollo, la Comisióninvitó a los grupos de interés a presentar sus

propias opiniones analíticas y normativas acercade si los proyectos de represas habían beneficiadoel desarrollo de sus sociedades. En teoría, losestudios de caso de criterios y disciplinas múltiplesse establecieron con el propósito de extraer talespuntos de vista convergentes y divergentes.25 Talenfoque aseguraba a los grupos de interés que elproceso no prejuzgaba resultados, estimulando deeste modo la participación.

Las metodologías alternativas para el programa detrabajo podrían haberse enfocado en compa-raciones más integradas de represas conalternativas hídricas y de energía, o en situar lasrepresas dentro de los pronósticos globales de esosrecursos. Muchos participantes de la industria ygobiernos piensan que tales comparaciones nofueron realizadas y mostraron su incorformidad alrespecto. Los grupos de interés científicoscriticaron intensamente la aparente falta deméritos técnicos del informe final de la CMR. Noobstante, hay que insistir en que un proceso mástecnocrático habría excluido un amplio espectro depuntos de vista estimulados por la CMR, tantocomunitarios como oficiales.

EEEEESTRSTRSTRSTRSTRAAAAATEGIASTEGIASTEGIASTEGIASTEGIAS PPPPPARARARARARAAAAA ESTESTESTESTESTABLECERABLECERABLECERABLECERABLECER UNUNUNUNUN PRPRPRPRPROOOOOCESOCESOCESOCESOCESO

INCLINCLINCLINCLINCLUSIVUSIVUSIVUSIVUSIVOOOOO

• Usar foros consultivos que creen oportunidadesestructuradas para facilitar aportes de grupos deinterés múltiple al proceso. Si han de actuar comoembajadores del producto final, los miembros delforo deben ser informados regularmente sobre elproducto que se está desarrollando con el objetode obtener su apoyo.

• Adoptar un programa de trabajo que permita alos grupos de interés proponer diversos enfoquesy medidas que favorezcan la inclusión.

• Organizar audiencias públicas y establecerprocesos para aceptar presentaciones generalesdel público con el fin de fomentar la inclusión depuntos de vista diversos.

• Utilizar redes internacionales para divulgarinformación sobre eventos, y además aprovecharlas redes nacionales y regionales y los medios decomunicación masiva para llegar a audienciasmás numerosas.

• Proporcionar respaldo financiero arepresentantes comunitarios y otros gruposcarentes de recursos para permitirles viajar areuniones, de modo que su grado departicipación sea equivalente a la de gobiernos,empresas y otros grupos bien provistos derecursos.



El enfoque abierto e inclusivo de recolección deopiniones y datos por parte de la Comisión tuvoimplicaciones significativas en su estructura yoperaciones. Por ejemplo, las consultas y estudiosmultifacéticos requirieron muchos esfuerzosgerenciales y fondos presupuestarios. El gasto totalde la Comisión durante dos años y medio alcanzóa casi US$10 millones, de los cuales la mayor partese destinaron a la compilación y síntesis deconocimiento.26 La amplitud del esfuerzo creó unagran carga de recaudación de fondos. Tambiénfomentó nuevas relaciones entre los grupos deinterés, facilitó un intenso proceso de aprendizajecompartido entre los comisionados, y llevó a laproducción de un informe que modificósignificativamente el contexto para el debate sobrerepresas. Dado que uno de los puntos de mayortensión en el debate sobre represas había sido laoposición de la sociedad civil, la legitimidad delproceso de la CMR y su potencial para lograr unprogreso real dependían de la inclusión de unavariedad de voces provenientes de la sociedad civil.

Las consultas regionales de la CMR fueronvehículos importantes para demostrar el enfoqueinclusivo de la Comisión. Estas consultas, quetuvieron lugar en Asia meridional, Sudamérica,África y Oriente Medio, y Asia del Este y Sudeste,permitieron llevar casi a toda la Comisión y laSecretaría a escuchar a grupos de interés del Sur.La Secretaría hizo esfuerzos considerables paraincluir en los paneles temas sociales, económicos yambientales, junto con perspectivas a favor y encontra de las represas, mediante la selecciónanticipada de expositores basada en un procesogeneral de presentación de propuestas. Por su partela Comisión pagó los gastos de viaje de lospresentadores cuando éstos carecían de medios.Esto permitió la asistencia de un amplio abanicode presentadores, desde representantescomunitarios y expertos en medio ambiente, hastaingenieros de represas y planificadores deorganismos. Los eventos no sólo despertaronconciencia acerca de la Comisión durante suproceso, sino que además constituyeron medios delegitimizar los resultados del proceso, y laComisión pudo basar su informe en consultas conmiles de personas.

El primer intento de organizar un programa deconsultas fracasó penosamente dado que laComisión planeó una visita al terreno en el muycontroversial proyecto Valle del Narmada, enIndia. Esta decisión indignó al gobierno del estado

de Gujarat, uno de los principales beneficiarios delproyecto de represa. En respuesta, el gobierno deIndia retiró su permiso a la reunión y la Comisiónse echó atrás en medio de una andanada de prensanegativa. Sin embargo, posteriormente laComisión consiguió acordar eventos conrepresentación diversa en Sri Lanka (para AsiaMeridional), Brasil (para América Latina), Egipto(para África y Oriente Medio), y Vietnam (paraAsia del Este y Sudeste).

Las consultas regionales dejaron dos enseñanzasque son relevantes para comisiones y procesosfuturos de grupos de interés múltiples. Primero,aun cuando las reuniones son cuidadosamentediseñadas en términos de equilibrio e inclusividad,el fracaso del evento de India sirve comorecordatorio de que el lugar y el momento de lasreuniones públicas constituyen una decisiónpolítica que puede alienar grupos de interés.Cuando tales decisiones están fuertementesesgadas hacia uno u otro lado, la comisión corre elriesgo de destruir su capacidad de convocar undiálogo amplio de actores. En este caso, lapreparación de la reunión parecía referirse a unacontroversia local.

Segundo, la CMR tuvo éxito en lo que se refiere amovilizar aportes de la comunidad para susaudiencias, algo notable para una comisiónmundial. Con frecuencia, los eventos de la CMRconstituyeron la primera vez que funcionarios degobierno escuchaban directamente las voces de lagente afectada y los puntos de vista alternativos delas ONG. En parte, esta movilización fue unmérito de los esfuerzos de diversos comisionados,personal de la Secretaría y miembros del Foro. Sinembargo, la movilización comunitaria se debió alos esfuerzos de unos pocos y dedicados grupos dela sociedad civil, los cuales con extraordinariacoordinación y recursos propios consiguieronestablecer contactos a nivel comunitario. En elfuturo, para movilizar la participación, losprocesos también dependerán fuertemente de unared de personal, comisionados y asesores. En loslugares donde tales redes tienen alcance limitado,como seguramente ocurrirá, podría ser prácticoasignar recursos adicionales a grupos de lasociedad civil y actores locales que incrementen lacobertura comunitaria a los niveles apropiados.Asimismo, el logro de respaldo de los mediosmasivos de comunicación podría ser otraestrategia efectiva en función de los costos paramovilizar aporte comunitario a las consultas.



¿Un modelo exitoso?

¿Fue la CMR un modelo exitoso? ¿Qué enseñanzaspueden extraerse de la experiencia de la CMR paraotras comisiones de grupos de interés múltiples?La estrategia implícita de la CMR fue lograrconsenso entre un pequeño grupo decomisionados, aunque legítimo y ampliamenterepresentativo, para luego ampliar este consenso aun grupo más grande de partes interesadas yafectadas. La CMR cumplió una condiciónnecesaria para el éxito: produjo un informe deconsenso. El haber logrado este objetivo tangiblesugiere que la Comisión trascendió –en lugar demultiplicar— las fracturas entre los grupos deinterés en el debate sobre represas. El logro deconsenso no fue en modo alguno inevitable, previoa la conclusión de ninguna de las etapas delproceso. Se consiguió en gran parte gracias a undiseño cuidadoso. Un componente central en estediseño fue el principio del “consenso suficiente”sobre el cual el Presidente basaba lasdeliberaciones. Esta formulación permitíaprogresar incrementalmente hacia un acuerdosobre un conjunto siempre creciente de asuntos,aun cuando se reservaba espacio para eldesacuerdo. Por ejemplo, un comisionado elegíaemitir un comentario en el cual señalaba suacuerdo con el informe, pero además supreocupación de que la CMR no hizo lo suficientepara desafiar la premisa básica de la empresa deldesarrollo.

El consenso entre los comisionados siempreintentaba ser un medio para un fin másimportante: el progreso hacia un consenso entrelos grupos de interés en general. Tal resultadoestaba condicionado a un proceso legítimo. Unasuposición importante de la Comisión fue que silos grupos de interés se sentían adecuadamenterepresentados en la Comisión, y si ellos reconocíanque sus voces eran escuchadas como correspondía,entonces dichos grupos tendrían pocas razonespara rechazar el resultado. En la presenteevaluación, hemos documentado y discutido variasfortalezas y defectos en el proceso de la CMR, asícomo los puntos de vista de los grupos de interésacerca de las implicaciones de estos defectos. ¿Lasopiniones de las partes interesadas acerca de lasdebilidades del proceso afectan el resultado? Comose desprende de un breve resumen de reacciones alinforme, la respuesta a dicha pregunta depende decada uno.

¿Consenso desde el comisionado hacia el grupode interés? Reacciones al informe de la CMR

Las reacciones al informe de la CMR señalaron queampliar el consenso desde los comisionados haciaun conjunto más grande de grupos de interés nosería ni automático ni fácil. Las reacciones de laspartes afectadas durante los seis meses posterioresa la publicación del informe estuvieron en granmedida en línea con las de varios grupos deinterés. Sin embargo, el detalle y la amplitud de lasreacciones demostraban que los diferentes gruposestaban leyendo el informe atentamente. 27 Acontinuación describimos sucintamente estasreacciones y su significación, pero con dosadvertencias. Primero, debido a que estaevaluación fue completada sólo meses después dela publicación del informe, lo que sigue captaúnicamente las reacciones inmediatas al mismo yno la lenta serie de reacciones, en tanto que lasimplicaciones de la CMR son sopesadas frente alconocimiento y la práctica existentes. Segundo, lasbreves descripciones que siguen no reflejancompletamente las variaciones en las respuestasdentro de cada grupo de partes afectadas.

Una mayoría de ONG, particularmente lasinternacionales, dieron muy buena acogida alinforme final y buscaron compromisos concretosde las instituciones financieras internacionalespara con sus directrices. Asimismo se dieroncuenta de que de tales compromisos dependerían,no solamente la credibilidad de la CMR sinotambién la participación de ONG en procesos degrupos de interés múltiples futuros. Una minoríade ONG manifestó su fuerte oposición al informe.Estas dijeron que el hecho de que la CMR norechazara de plano la tecnología de las grandesrepresas , así como su énfasis en los procesos detoma de decisiones, era inaceptable para elmovimiento antirrepresas mundial.28

Los movimientos populares y las organizaciones debase comunitaria encontraron mucho estímulo enel informe y expresaron su deseo de trabajardentro de su marco, pero también manifestarondesencanto porque la CMR no basó su análisis enuna crítica más fundamental de la teoría y prácticadel desarrollo contemporáneos. Cuestionaron ladecisión de la CMR de restringir a los gruposindígenas el principio de “consentimiento libre,previo e informado” en referencia a los impactosde los proyectos hídricos e hidroeléctricos. LaCMR favoreció una noción menos precisa de“aceptabilidad pública” de las represas, en lugar de



consentimiento libre, previo e informado por partede la población general. Tanto las ONG como losmovimientos populares criticaron el proceso,sugiriendo que había una intervención excesiva deconsultores “con prestigio” e inadecuadaretroalimentación hacia las partes afectadasdurante y después de la consulta.

Las respuestas de las instituciones financierasinternacionales, tanto bilaterales comomultilaterales, fueron variadas. El Banco Mundial,un actor clave y organizador del proceso de laCMR, fue sin duda la institución más cautelosa.Utilizó las reservadas reacciones de los gobiernosclientes como justificación de su respuesta pocoentusiasta. Con base en ello prometió que nohabría nuevas condicionalidades para lospréstamos generadas por el informe de la CMR.También propuso un modesto conjunto deactividades de seguimiento, tales como larecolección de información sobre buenas prácticasy más exploración sobre modos en que lasdirectrices de la CMR podrían informar las propiasestrategias del Banco Mundial. Los Bancos Asiáticoy Africano de Desarrollo señalaron quecomenzarían el proceso de integrar las directricesen sus propios procedimientos. Un comunicado dela administración del Banco Asiático de Desarrolloal Foro de la CMR fue particularmente amplio enestablecer el modo en que adoptaría lasrecomendaciones de la CMR, aunque una consultadel Banco con sus gobiernos miembros indicó quefaltaba recorrer un largo camino antes de que éstosaceptaran el espíritu de las recomendaciones.29 Losorganismos de ayuda bilateral, como los deAlemania, Reino Unido y Países Bajos, muchos delos cuales dieron fondos a la CMR, respaldaronabiertamente el informe. Al mismo tiempo,hicieron hincapié en la necesidad de adaptar lasdirectrices a los procesos de política nacionales yestimularon el debate en esa dirección.

Las organizaciones de las Naciones Unidas(ONU), muchas de las cuales habían tenido algúntipo de vínculo con la CMR durante el proceso,brindaron una cálida acogida al informe. Elenfoque común de la ONU y el informe de laCMR se destaca en las normas de la ONU que laComisión decidió incluir en el centro de suanálisis y marco futuro. Las organizaciones de lasNaciones Unidas manifestaron su agrado sobre lautilidad del marco de la CMR para todo tipo dedesarrollo, no sólo el relacionado con represas. Engeneral su enfoque fue constructivo e indicó una

disposición a poner a prueba lasrecomendaciones. El director del Programa de lasNaciones Unidas para el Medio Ambiente(PNUMA) recibió positivamente la contribucióndel informe a los debates sobre el desarrollo yofreció dar acogida al cuerpo de seguimiento dela CMR—la Unidad de Represas y Desarrollo—enlas oficinas del PNUMA, para facilitar ladivulgación entre las partes interesadas de losgobiernos. La Organización Mundial de la Saludhalagó el informe de la CMR por reconocer losinnumerables y a veces complejos efectos de laconstrucción de represas en la salud pública yreconoció el marco de derechos y riesgos comoun “salto hacia adelante en la planificación deldesarrollo” en general.30 La Organización de lasNaciones Unidas para la Alimentación y laAgricultura (FAO) criticó a la Comisión porsubestimar las preocupaciones relacionadas conla seguridad alimentaria, pero prometió poner enla mesa las recomendaciones durante el próximodiálogo internacional de grupos de interésmúltiples sobre agua, alimentos y medioambiente.

Las empresas privadas y públicas y los grupos yasociaciones de comercio relacionados con lasrepresas criticaron las recomendaciones de laCMR para el futuro, su caracterización del pasadoy su proceso de sistematización deconocimientos. El objetivo de la industria eraestablecer una serie de guías claras sobre cuándoy cómo construir represas con el propósito dereducir los costos de transacción en la realizaciónde las obras, que a la vez les permitiría continuarconstruyándolas, aunque dentro de un marcomás restringido. En su opinión, algunas de lasdirectrices de la CMR, tales como el llamado a undiálogo de los grupos afectados en torno aopciones y negociaciones entre las firmas deconstrucción y las poblaciones afectadas por elproyecto, introducirían incertidumbres y riesgosintolerables en la implementación del proyecto.Con referencia al pasado, la industria de represasacusó a la CMR de restar importancia a lascontribuciones de estas obras al desarrollo y deexagerar los costos. Con respecto al proceso, laindustria criticó con aspereza las fases finales dela CMR y señaló que la falla de la Comisión encuanto a no compartir con los grupos de interéslos hallazgos provisionales y los borradores deconclusiones representaba un fracaso en latransparencia.



Por último, varios gobiernos del Sur, como Brasil yNepal, produjeron una respuesta final al informe,en la cual estaban de acuerdo con los valorescentrales y muchas prioridades estratégicaspromovidos por la Comisión, pero sugerían queéstos ya formaban parte de sus políticas y medidasnacionales.31 El tono general fue defensivo. Talactitud se extendió a su interpretación del procesode seguimiento. Si bien la CMR exhortó a losgobiernos a iniciar diálogos nacionales y aestablecer un marco para internalizar lasdirectrices de la Comisión, muchos de ellosinterpretaron incorrectamente el informe como unllamado a importar plenamente tales directrices, locual fue objetado por motivos de soberaníanacional.32 También con relación al proceso,algunos gobiernos, tales como India, China, Nepaly Etiopía, criticaron la metodología de la CMR porconsiderarla insuficientemente representativa de lavariedad de represas existentes porque no habíatomado suficientemente en cuenta las opiniones ydatos de los gobiernos.33 En contraste, enSudáfrica, el Departamento de Asuntos Hídricos yBosques, el Comité Sudafricano Nacional deGrandes Represas, el Grupo de MonitoreoAmbiental (una ONG) y la UICN celebraronconjuntamente un Congreso que estableciómedidas concretas para presentar lasrecomendaciones de la CMR en el contextosudafricano.34 En la única reacción hasta la fechade un país del Norte (aparte de los organismos deayuda del Norte), el gobierno noruego halagó elinforme de la Comisión, aunque advirtió quepuede haber “ido demasiado lejos en lo que hace aadoptar sistemas decisorios basados en elconsenso” frente a la opción preferida por tal paísde permitir que las legislaturas decidan enrepresentación de la comunidad en su conjunto.35

En resumen, en el corto plazo el consenso de loscomisionados no se tradujo en un consenso másamplio de las partes afectadas. Las reaccionesiniciales sugieren un endurecimiento de lasposiciones que existían antes de la Comisión. Sinembargo, una mirada más cercana a las reaccionesindican predisposición de los grupos de interés aresolver disonancias, comparar recomendacionescon políticas y situaciones existentes en el terreno,y posiblemente poner en práctica algunas ideastomadas del informe. Si en el futuro del debatesobre represas quiere lograr un amplio consenso,es posible que se llegue a éste a través del largoproceso iniciado –más que concluido—por laCMR. Tal como lo señala el informe de la

Comisión, “… para resolver los problemas quedificultan el desarrollo de recursos hídricos ehidroeléctricos, todas las partes afectadas debenmantenerse unidas. Se trata de un proceso conherederos múltiples y sin un árbitro biendefinido.”36

¿Podría haberse logrado un consenso inmediato yviable entre todos los grupos de partes afectadas? Apartir de las reacciones al informe puede extraerseuna base de información para extrapolar lo quecada grupo podría haber buscado en un consensode ese tipo. Según sus reacciones, las ONG y losmovimientos sociales posiblemente habríanprocurado una condena más directa de losprocesos de desarrollo más amplios. Los grupos dela industria probablemente habrían rechazadocualquier articulación del marco de derechos yriesgos que diera a las comunidades afectadas elpoder de negociar con la industria en un lentoprocedimiento caso por caso. Varios gobiernosbien podrían haberse centrado en asuntos depertinencia específica para sus respectivascircunstancias nacionales. De haber prevalecido lasopiniones de gobiernos e industrias, las ONG y losmovimientos sociales podrían haber suspendidototalmente su compromiso con el proceso.

De ahí que el logro de un consenso inmediato yamplio entre todos los grupos de interésprobablemente no habría sido una meta viable.Asimismo, lo único que tal vez habría producidoun proceso de negociación de grupos de interéssobre el contenido del informe de la CMR habríasido un documento que si acaso habría avanzadoen relación con el statu quo. Es razonable pensarque tal informe habría tenido mayoresposibilidades de ser adoptado plenamente porinstituciones de desarrollo, gobiernos e industriaen el corto plazo. No obstante, casi con seguridadtal informe habría carecido del respaldo de lasONG y los movimientos sociales y habría generadoaún mayores protestas de la ciudadanía. Alconcentrarse en lograr un consenso entre unmenor número de comisionados, la CMR haproducido un texto con mayores aspiraciones,aunque las naciones y las industrias queconstruyen represas lo han recibido sin entusiasmo.En el largo plazo, la promesa de implementacióndepende en gran medida de un compromisoconstructivo y sostenido entre la sociedad civil ygobiernos, organismos internacionales y el sectorprivado, y de las expectativas de resultados en elmediano al largo plazo.



El legado de la CMR

La promesa de una comisión representativa

La CMR pone de manifiesto tanto la promesacomo los peligros que entraña un proceso asesorde grupos de interés múltiples. La promesa es quela selección de gente que conoce bien losproblemas puede brindar legitimidad frente a unaenorme variedad de grupos de interés involucradosen un debate. Los peligros radican en el desafíoque plantea determinar la representatividad entrepartes afectadas heterogéneas, y en lograr que eseconsenso conseguido entre los comisionadosrepresentativos se convierta en uno más amplio.

La CMR también deja enseñanzas sobre cómorespaldar y promover la legitimidad de lascomisiones consultivas. La experiencia de la CMRsugiere que si un proceso de grupos de interésmúltiple ha de trascender las divisiones políticasque se generan en torno a un problema, en la mesade discusión deben estar presentes representantesde todas las partes del debate. La CMR ofrece unmodelo en virtud del cual las voces que por muchotiempo han protestado el hecho de que se hayantomado decisiones que afectan sus vidas en suausencia, puedan ahora presentar sus puntos devista directamente y participar en el desarrollo deun marco para la toma de decisiones en el futuro.¿Quiénes son las partes afectadas? ¿Quiénesdeberían sentarse a la mesa de discusión?Convenientemente, el informe de la CMRidentifica un marco para deliberaciones basadas en“derechos y riesgos”. Este marco recomienda laidentificación plena de derechos que se interfieren,seguida de una solución negociada y considerandoademás los riesgos voluntarios e involuntarios queestán latentes en un proyecto. Esto provee unpunto de partida para identificar grupos de interéslegítimos para el diálogo en muchas arenas deldesarrollo, desde la internacional hasta la local.

Estos órganos, cuando cuentan con legitimidadfrente a un amplio espectro de grupos de interés,

se encuentran en buena posición para actuar como“empresarios de normas,” quienes articulangenuinamente nuevas formulaciones que con eltiempo se difunden y son aceptadas en la arenainternacional como nuevas reglas de conducta.37

La articulación del marco de “derechos y riesgos”por parte de la CMR es un ejemplo de talformulación.

¿Cuál es el aporte de un buen proceso?

En la presente evaluación hemos examinado elproceso de la CMR en relación con suindependencia, transparencia e inclusividad. Sibien el proceso no estuvo libre de defectos, hemosconcluido que en lo esencial fue sólido. Sin em-bargo, como sugieren las reacciones reciénseñaladas, ningún buen proceso puede por símismo trascender las divisiones políticas. Sería enefecto ingenuo sugerir lo contrario. Entonces, ¿quéaportó a la Comisión el cuidado del proceso? y¿qué promete para procesos futuros?

La contribución más significativa del buen procesoes apoyar la legitimidad de aquellas experienciasque involucren grupos de interés múltiples. Laimportancia de esto estriba en que, en problemascontenciosos tales como las represas, no todas lasdivergencias pueden ser reconciliadas mediantenuevos avances en el campo de la información y elconocimiento. Al final habrá ciertas diferenciasirreconciliables y se requerirá de un marco paradecidir qué intereses van a prevalecer. Un procesolegítimo constituye una defensa importante contralas críticas a un enfoque como éste.

Un buen proceso puede incrementar la amplitud yla variedad de datos y perspectivas que informan latoma de decisiones. Los esfuerzos de inclusión dela CMR permitieron incorporar a la discusiónvoces que con frecuencia habían sido marginadasdel debate sobre represas. La Comisión extendióuna amplia red que recogió las opiniones de losdesplazados junto con los informes de consultoresy los bancos de datos de los gobiernos. Tal procesoenriqueció la base de conocimientos sobre la cualtuvieron lugar las deliberaciones de la CMR.

Un aporte importante de un proceso de grupos deinterés múltiples es su capacidad para crearespacios más amplios para el diálogo entre losgrupos de interés. En esta misión, el éxito de laCMR fue sólo parcial. Durante sus frecuentesreuniones cara a cara, los comisionados tuvieron la

Si tiene éxito, la CBM ledará un impulso a las

normas de buenagobernabilidad.



oportunidad de trascender las caracterizacionespreconcebidas de otras partes afectadas. Estasoportunidades de interacción fueron muchomenos frecuentes entre grupos más amplios deactores. Más aún, las consultas regionales y en granparte las reuniones del Foro fueron, más queoportunidades para el intercambio, eventosestructurados para informar a la Comisión.Finalmente, la ausencia de un informe provisionalque pudiera estimular una discusión directa entrelos miembros del Foro se convirtió en unobstáculo a la apertura del diálogo entre grupos deinterés. No obstante estas fallas de diseño, laComisión estimuló mucha más comunicaciónentre los grupos afectados que en cualquier otrainstancia del debate sobre represas, además de queimpulsó la formación de redes entre esos grupos.

El desafío de la implementación

Normalmente, los procesos de grupos de interésmúltiples tienen poca autoridad oficial en laadopción de decisiones, y la CMR no fue unaexcepción. En cambio, dichos procesos estándiseñados para obtener consentimiento deimplementación mediante un proceso deinclusión, con atención especial a la sociedad civily el sector privado. Todo proceso estructurado conbase en grupos de interés representativos tiene elpotencial de generar formulaciones genuinamentenuevas y transformadoras con capacidad deromper paralizaciones de política, unacontribución que es más difícil de lograr cuandolos procesos son netamente gubernamentales.

Aun así, tal como lo sugieren las reaccionestentativas y defensivas a la CMR por parte de losgobiernos del Sur, un enfoque de grupos de interésmúltiples no puede existir armónicamente con elcontexto actual de derecho internacional basado enla soberanía de los Estados. Como lo ilustra lareacción negativa del gobierno indio a ladesignación de un activista como comisionado, losgobiernos ponen en tela de juicio la legitimidad deindividuos no electos como representantes de unaopinión amplia. Más todavía —y como lo indicanlos reclamos gubernamentales en el sentido de quela CMR no debe introducir nuevas condicio-nalidades— los gobiernos no confían en lahabilidad de los actores no gubernamentales paracircunscribir el rol de los Estados medianteorganismos internacionales y procesos similares ala CMR.

¿Cuál es, entonces, el mejor camino para laimplementación? ¿Un camino que capte elpotencial de creatividad de los procesos de gruposde interés múltiples, sin olvidar el papel legítimode los gobiernos? La respuesta completa a estapregunta deberá aguardar la sucesión de reaccionesque provocará el informe de la CMR a lo largo deltiempo. Sin embargo, los pasos iniciales tomadospor varios actores ofrecen indicaciones sobre uncamino a seguir.

El Foro de la CMR creó la Unidad de Represas yDesarrollo (URD) para sacar adelante su trabajo.Varios miembros del Foro – el Banco Mundial, laUICN y las ONG, una autoridad de cuencashídricas, un movimiento social y un actor delsector privado—convinieron en servir comocomité directivo de esta unidad. Que un grupo departes interesadas acuerde asumir dicha función esuna indicación de la importancia del informe de laComisión.

La CMR redactó sus recomendaciones en elcontexto de los convenios y declaraciones de lasNaciones Unidas sobre derechos humanos,desarrollo y medio ambiente. Al hacerlo así, secolocó a sí misma dentro de los contextos de lasdeliberaciones intergubernamentales. De estemodo sugirió una de las maneras en que losgobiernos se pueden comprometer con loshallazgos de la Comisión de tal forma quereconozcan la legitimidad de las deliberacionesintergubernamentales. Más aún, la decisión porparte del comité directivo de escoger un órganointergubernamental establecido –el Programa delas Naciones Unidas para el Medio Ambiente—como sede de la URD ofrece un puente adicionalcon los gobiernos.

Al mismo tiempo la CMR, en lugar de serrespaldada por mecanismos oficiales de sanción,depende de la aceptación de normas de prácticasrespaldadas por el escrutinio de la sociedad civilcon respecto al sector privado, los gobiernos

En la mesa de negociacionesdeben estar presentes

delegados que represententodo un rango de

perspectivas.



nacionales y organismos internacionales. Si tieneéxito, una función crítica de la Comisión seráproporcionar ímpetu a las normas de prácticaspara proyectos de infraestructura. En un plazo máslargo, el regreso a los procesos oficialesgubernamentales e intergubernamentalesposiblemente se irá desarrollando de maneracreciente mediante la transformación de lasprácticas en leyes, parcialmente mediante lapresión sostenida por parte de actores no estatales.

Esta discusión refuerza el mensaje de que, si bien lademocratización de la toma de decisiones a nivelmundial puede traer consigo beneficiossignificativos, al final los progresos en materia de

principios y prácticas deben transferirse eimplementarse en el nivel nacional y subnacional.No obstante, como sugiere la experiencia de laCMR, los esfuerzos de democratización globales ynacionales se refuerzan mutuamente. En elproceso de la CMR, la sociedad civil en el nivelnacional tuvo un papel catalítico en la creación dela Comisión y sirvió como semillero para unaalianza transnacional sobre represas. Al mismotiempo, el proceso de la CMR proporcionó unmedio para facilitar la expresión pública en el nivelnacional, estimulando un mayor diálogo nacionalentre sectores. Justamente es en esta promesa dedemocratización, tanto nacional como global,donde reside todo el potencial de la CMR.



NOTAS

llamado hacía eco a una declaración anterior emitida enIndia por grupos de la sociedad civil opuestos a lasrepresas, la “Declaración de Manibeli”, que hizo unllamado a una moratoria en el financiamiento del BancoMundial para grandes represas en septiembre de 1994(www.irn.org/programs/finance/manibeli.shtml)

9. Los anales de la reunión y el proceso de seguimientoinmediato fueron recogidos en una publicación deIUCN-Banco Mundial, titulada Large Dams: Learningfrom the Past, Looking to the Future (Gland: IUCN, 1997).En Internet www.dams.org/publications/publication1.htm (23 de agosto de 2001).

10. La Comisión elaboró este conjunto específico deobjetivos basada en su interpretación de los seis puntosde los Términos de Referencia desarrollados por losgrupos de interés en Gland.

11. Reducido luego a 125 debido a los formularios deencuesta incompletos.

12. World Commission on Dams, “Strategy and Objectives:June 1998 – June 2000,” Ciudad del Cabo.

13. Planificado para una capacidad estimada de 18,2millones de kilovatios, una altura de 173 metros y undesplazamiento hasta de 1,9 millones de personas. J.Pomfret, “China’s Giant Dam Faces Huge Problems,” TheWashington Post (7 de enero de 2001): Página A01. EnInternet www.deepnet.net/pipermail/chinatour/2001-January/000050.html (23 de agosto de 2001); vertambién la página de IRN en Internet, la sección sobrelos Three Gorges Dam, http://irn.org/programs/threeg/(23 de agosto de 2001).

14. Electricité de France e ISAGEN-Colombia.

15. Autoridad del Río Volta y Lesotho Highlands Develop-ment Project.

16. Entrevistas con miembros del Foro, septiembre de 2000 ynoviembre de 2000. Correspondencia vía email con unmiembro del Foro, enero de 2001.

17. En entrevistas y durante reuniones del Foro,representantes de gobierno expresaron sus reservasacerca del grado de participación de ONG ymovimientos sociales en el proceso de la CMR. También,entrevista con un representante de gobierno en abril de2000.

18. Patrick McCully, “How to Use a Trilateral Network: AnActivist’s Perspective on the World Commission onDams.” Documento presentado en el Agrarian StudiesProgram Colloquium, Yale University, 19 de enero de2001. En Internet www.rivernet.org/general/wcd/other_ngo.htm#how (23 de agosto de 2001).

19. World Bank, documento interno, “Talking points fromGovernment of China discussion with World Bank,” 15de enero de 2001.

20. Basado en entrevistas con funcionarios de gobierno yorganismos durante la consulta de la CMR en Egipto endiciembre 1999, y grupos representativos y entrevistas enTanzania, Kenia y Uganda en noviembre de 2000.

21. Por ejemplo, los Principios de Dublin acordados porrepresentantes de gobierno en 1992 previamente a la

1. Véase por ejemplo WCD Newsletter No. 3, June 1999. EnInternet www.dams.org/newsletters/newsletter3.htm (23de agosto 2001). La audiencia externa ha hecho eco deesta descripción de la CMR (véase Jörg Baur y JochenRudolph, “A Breakthrough in the Evolution of LargeDams? Back to the Negotiating Table”, D+C Develop-ment Cooperation, No. 2, Mazo/Abril de 2001, p. 9-12.En Internet www.dse.de/zeitschr/de201-3.htm (23 deagosto de 2001); David Seckler y Achim Steiner, “MoreCrop per Drop and Dams on Demands? Implications forthe 21st Century”. Informe presentado en la ODI-SOASMeeting Series, 9 de febrero 2000. En Internetwww.oneworld.org/odi/speeches/water3.html (23 deagosto de 2001).

2. World Commission on Dams, Dams and Development: ANew Framework for Decision-Making (London: Earthscan,2000).

3. Ver Jonathan Fox y L. David Brown, eds. The Struggle forAccountability: The World Bank, NGOs and GrassrootsMovements (Boston: MIT Press, 1998); Robert Wade,“Greening the Bank: The Struggle over the Environment,1970-1995,” en The World Bank: Its First Half-Century.Devesh Kapur, John P. Lewis, and Richard Webb, eds.(Washington: Brookings Institution, 1997).

4. Minu Hemmati et al. “Multi-stakeholder Processes: AMethodological Framework,” 2do borrador de informede proyecto, Foro de UNED, abril 2001. En Internetwww.earthsummit2002.org/msp/report/draft_framework.htm (23 de agosto 2001).

5. Por ejemplo, en las reuniones de la Comisión de lasNaciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible, losresultados de los diálogos de grupos de interés múltiplesal principio de las sesiones son resumidos por elpresidente de la Comisión. Estos resúmenes sonpresentados a los negociadores durante la semanasiguiente y asume la condición de documento oficial. Losdelegados escogen párrafos de los resúmenes paraformular la decisión final. Comunicación personal conpersonal del Foro UNED, 30 de julio 2001.

6. Ver A. Florini, ed. The Third Force: The Rise ofTransnational Civil Society (Washington, DC: CarnegieEndowment for International Peace, 2000); DinahShelton, ed. Commitment and Compliance: The Role ofNon-binding Norms in the International Legal System(Oxford: Oxford University Press, 2000).

7. World Bank Operations Evaluation Department, WorldBank Lending for Large Dams: A Preliminary Review ofImpacts, OED Précis, septiembre de 1996. En Internethttp://wbln0018.worldbank.org/oed/oeddoclib.nsf/3ff836dc39b23cef85256885007b956b/bb68e3aeed5d12a4852567f5005d8d95? Documentoabierto (23 de agosto de 2001).

8. El 14 de marzo de 1997, una coalición de grupos de lasociedad civil emitió la “Declaración de Curitiba“reafirmando el derecho a la vida y a los medios de vidade la gente afectada por represas” (www.irn.org/programs/curitiba.html), la cual exhorta a unaevaluación independiente de las grandes represas. Este



Conferencia de las Naciones Unidas sobre MedioAmbiente y Desarrollo, reconocían que “el papel crucialde las mujeres como proveedoras y usuarias de agua yguardianas del medio ambiente, rara vez se ha reflejadoen convenios institucionales para el desarrollo y elmanejo del agua” como uno de los cuatro principiosfundamentales. Principle Three of The Dublin Statement,International Conference on Water and the Environ-ment: Development issues for the 21st century, 26-31 deenero de 1992, Dublín, Irlanda. El informe final de laCMR documenta algunos de los efectos del desarrollo ydesplazamientos relacionados con represas en lasmujeres, pero sus directrices y recomendaciones apenasincluyen una mención a asuntos de género.

22. Tomado de Corporación Participa, EnvironmentalManagement and Law Association, Thailand Environ-ment Institute, and World Resources Institute, “Frame-work for Assessing Public Access to EnvironmentalDecision-Making,” 2001.

23. Esta recomendación está incluida en un documento deun asesor que participó en los inicios de la Comisión,Anthony Dorcey, “Institutional Design and OperationalModalities for the Proposed Large Dams Commission,”Stockholm Draft 6, agosto de 1997 (mimeo).

24. Incluidos francés, ruso, hindi, polaco, alemán, chino,japonés y portugués.

25. Brasil— Represa Tucurui y ríos Amazonas/Tocantins;Noruega—Cuenca de ríos Glomma y Lågen; Pakistan—Represa Tarbela y cuenca del río Indus; Tailandia—Represa Pak Mun y cuencas de ríos Mekong/Mun;Turquía—Represa Aslantas y cuenca del río Ceyhan;Estados Unidos—Cuenca Grand Coulee y cuenca deColumbia; Zambia y Zimbabwe—Represa Kariba ycuenca del río Zambezi. Evaluaciones de países: China,India, Rusia. Estudio piloto: Sudáfrica Represas Gariep yVan der Kloof y cuencan del río Orange.

26. World Commission on Dams, “World Commission onDams Project & Financial Report,” mayo de 1998 – abrilde 2001.

27. Para reacciones detalladas al informe final, ver http://www.dams.org/report/followups.htm (6 de septiembrede 2001). Este sitio es actualizado de manera continua, eincluye nuevos materiales que ha sido colocados desdeque los autores completaron la evaluación de la CMR enmayo de 2001.

28. Ver Philip Williams, “Lies, Dam Lies,” The Guardian (22November 2000). En Internet http://society.guardian.co.uk/societyguardian/story/0,7843,400894,00.html (23 de agosto de 2001). PhilipWilliams es fundador y ex presidente de IRN.

29. Ramaswamy R. Iyer, carta pública al profesor Asmalsobre los anales de la consulta de ADB con gobiernosclientes en Manila, 22 de febrero de 2001.

30. Respuesta de la Organización Mundial de la Salud alinforme final de la CMR, “Risks, Rights and NegotiatedAgreements,” World Health Organisation, 30 denoviembre de 2000. En Internet www.dams.org/report/reaction_who.htm (23 de agosto de 2001).

31. Estas opiniones han sido recogidas en cartas oficialesprovenientes del organismo nacional de asuntos hídricosde Brasil y el gobierno de Nepal al Banco Mundial,febrero de 2001.

32. Como en la respuesta final del ministerio de finanzas,gobierno de China al Banco Mundial, febrero de 2001.

33. Respuesta del gobierno de la India al informe de la CMRy respuesta inicial del gobierno de Nepal, distribuida alForo de la CMR, 25-27 de febrero de 2001. Respuesta delgobierno de Etiopía, www.dams.org/report/reaction_asfaw.htm, (24 de agosto de 2001). Memosobre el informe de la CMR enviado por el ministerio definanzas chino al Banco Mundial, febrero de 2001.

34. Comunicado de prensa de la CMR, “South AfricanSymposium endorses WCD recommendations,” 24 dejulio de 2001. En Internet www.dams.org/press/default.php?article=1324 (agosto de 2001).

35. “Norway’s Comments on the Report of the WorldCommission on Dams,” Norwegian Ministry of ForeignAffairs, junio de 2001.

36. World Commission on Dams, 2000, p. 319.

37. Martha Finnemore y Kathryn Sikkink. 1998. “Interna-tional Norm Dynamics and Political Change.” Interna-tional Organization 52(4): 887-917.

¿UN HITO EN LA GOBERNABILIDAD GLOBAL? Resumen Ejecutivo

Documents

Transcript of ¿UN HITO EN LA GOBERNABILIDAD GLOBAL? Resumen Ejecutivo