Seguridad alimentaria

y nutricional

Un enfoque de derecho

y soberanía

Renato S. Maluf

© CAFOLlS - Grupo ApoyoCalle Sevilla N24-349 y Guipúzcoa. La FlorestaQuito - Ecuadorcafoliseuío.satnet.netcomunicactonecafolís.orgTelefax: (593-2) 3226 653

Seguridad alimentaria y nutricional. Un enfoque de derecho y ciudadanía

Autor: Renato S. MalufDiseño de Portada: Diana GardaEdición: CAFOLISPrimera edición, diciembre de 2008Diseño e Impresión: Artes Gráficas SILVA2551-236Tiraje: 1000 ejemplaresISBN-978-9978-9944-1- 2Derecho de Autor No. 030061

Impreso en Ecuador

Para María Helena,con cariño y reconocimiento .

. Para Paula y Adriana,con orgullo y esperanza.

Contenido

Presentación de la edición en castellano........... 11Prefacio del autor........................................................... 15

Parte 1Definiciones y significados 21

1.2.

Definiendo seguridad alimentaria y nutricional.Derecho humano a la alimentación adecuaday saludable .Seguridad y soberanía alimentaria ..La cuestión alimentaria en los procesosde Desarrollo ..

22

3.4.

2426

29

Parte 11Trayectoria internacional de la noción.................. 33

l. Seguridad y estabilidad en los países avanzados 351.1. Equilibrio, sanidad y asistencia

en los Estados Unidos........................................... 361.2. Seguridad, estabilidad y el modelo europeo

de agricultura ; ;..................................... 421.3. Importar y proteger , 461.4. Producción, consumo y seguridad de los alimentos 48

2. La cuestión alimentaria a nivel internacional..... 542.1. Seguridad alimentaria global y falsas oposiciones. 56

• Sl?gunáad alunentaria y IlLw'!c!onal Uf! en¡oquc:de?derecho y c¡!<dndaIlUl

2.2. Acuerdos internacionales y SeguridadAlimentaria y Nutricional (SAN) .... .......... ...... ..... 60

2.3. La FAO y las cumbres mundiales de alimentación 632.4. Ayuda alimentaria 672.5. Participación social internacional........................ 68

3. Equidad y alimentos en América Latina y el Caribe 71

4. La reciente crisis mundial de alimentos 79

Parte 111Seguridad alimentaria y nutricional.Contribuciones de la experiencia brasileña.......... 87

l. La construcción del concepto en Brasil 881.1. Orígenes del enfoque contemporáneo.......... 891.2. Primer CONSEAy primera conferencia 921.3. Intervalo federal y proliferación de iniciativas.... 941.4. Programa Hambre Cero........................................ 1001.5. Reconstrucción del CONSEA y restablecimiento

de las Conferencias Nacionales ;........................... 105

2. Manifestaciones de la inseguridad alimentaria.. 1112.1. Hambre oculta, desnutrición y obesidad............. 1112.2. Pobreza, vulnerabilidad al hambre

e inseguridad alimentaria.................................... 117Tabla 1. Población en condición de pobrezae indigencia 1995/2004.......... 119Tabla 2. Hogares particulares y habitantes,según la situación de seguridad alimentaria,Brasil, 2004 (en %) 121

2.3. Poder adquisitivo y precio de los alimentos 1242.4. Generación (generacionalidad), género y etnia... 1272.5. Modelos perversos e insostenibles 131

R.maco S .\laluf El

3. Elementos de una agenda de seguridadalimentaria y nutricional.. 135

3.1. L<1construcción de la agenda 1353.2. Directrices y principios de la Política Nacional

de SAN...................................................... 1363.3. Política. económica y políticas sectoriales............ 1393.4. Acuerdos internacionales y soberanía 1413.5. Acceso a los alimentos, ingresos y precios 1433.6. Aprovisionamiento de alimentos......................... 1453.7. Agricultura familiar, reforma agraria y modelos

sustentables 1483.8. Complemento de ingresos y suplementos

alimentarios 1533.9. Consumo y consumidores 1563.10. Un sistema nacional de seguridad alimentaria

y nutricional.......................................................... 1603.11. Acciones y políticas en los niveles estatal

y municipal......... 170

A título de conclusión 176Glosario 181Referencias bibliográficas citadas.................................. 183Para saber más................................................................ 189Sobre el autor 191Principales participaciones relacionadascon la seguridad alimentaria y nutricional..... 193

Presentacióna la edición en castellano

Me complace presentar el texto seguridad alimentariay nutricional con enfoque de derecho y de soberanía deRenato S. Maluf. El autor es agro-economista brasileño conamplia experiencia en procesos de construcción de políticaspúblicas y de arreglos institucionales para su ejecución. Enla actualidad se desempeña como presidente del ConsejoNacional de Seguridad Alimentaria y Nutridonal, CONSEA,de Brasil.

El libro de Maluf se mueve muy ágilmente entre losdiversos niveles de gobierno del Estado federal brasileño,es decir el municipal, el ámbito de los Estados federados, elnivel regional (Sur América, América Latina) y el global. Paraello toma 'corno hilo conductor la construcción de políticaspúblicas de seguridad alimentaria y nutricional en Brasil,desde la época del célebre médico y sociólogo brasileño Josuéde Castro hasta la crisis mundial de alimentos de 2008. Elautor obviamente se ocupa de manera especial del últimoquinquenio por la importancia acordada por el Partido delos Trabajadores y el gobierno del presidente Lula da Silvaa la construcción del sistema de seguridad alimentaria ynutricional, y a su concreción mediante la ley respectiva yla creación del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria yNutricional, CONSEA.

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El CONSEA es un consejo consultivo integrado en sumayoría por representantes de la sociedad civil (organizacio-nes campesinas, indígenas, de afrobrasileños, asociacionesde derechos humanos, organizaciones privadas de desarrollo,universidades) y un tercio de delegados de los ministerios in-volucrados. El CONSEAconvoca a la Conferencia Nacional deSeguridad Alimentaria y Nutricional para elaborar la políticasobre el tema y para evaluar los desempeños del poder eje-cutivo. En la !II Conferencia, realizada en Fortaleza, Ceará,en julio de 2007, participaron 1.800 delegados de la sociedadcivil Las resoluciones de las conferencias nacionales son pro-cesadas por el presidente de la República y ejecutadas por losministerios, especialmente por el Ministerio de DesarrolloSocial en coordinación con otras dependencias del Estado, através de la Cámara Interministerial. Este espacio fue creadopara superar las distancias entre los ministerios y las inerciasde las políticas sectoriales tradicionales por medio de la ela-boración, ejecución y desarrollo de la visión intersectorial ysupra-ministerial de la nueva política de seguridad alimenta-ria y nutricional del Estado brasileño.

Esta política es un eje estratégico del modelo brasileñode desarrollo, atraviesa a la política económica, social,ambiental, cultural y combina acciones de transformaciónestructural con medidas coyunturales de lucha contra elhambre y la inequidad social, por medio de los programas detransferencia de ingresos, la entrega de raciones alimentarias,la educación nutricional y la movilización social.

Por estos temas y por los enfoques conceptuales, lapublicación en Ecuador de la primera edición castellana dellibro no puede ser más oportuna. Efectivamente, la nueva

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constitución de la República del Ecuador fue aprobada en elreferéndum del 28 de septiembre y entró en vigencia e120 deoctubre pasado. En la actualidad ya se debate la primera leyecuatoriana de soberanía alimentaria. Más allá de los discursosde los actores involucrados en el proceso de formulación deesta ley - para la cual la primera disposición transitoria de lanueva carta política establece un plazo de 120 dias - ya sepuedever, por una parte, la propuesta con enfoque de agriculturafamiliar o campesina y de pesca artesana 1 elaborada porlos actores sociales, y, por otra, las elaboraciones teóricas yprácticas de los agroindustriales, agroexportadoras, es decirde los defensores del agronegocio, los cua les tratan de recuperarel concepto de seguridad alimentaria para manejarlo en elmarco de su propuesta de crecimiento hacia afuera.

La publicación de la presente edición en castellanoes el resultado de una gran minga en la que han participadovarias organizaciones sociales y especialmente Renato Malufy los miembros del equipo CAFOLIS_Maluf revisó la primeraversión brasileña, publicada por la editorial Vozes en 2007a fin de actualizarla; y de hacerla más comprensible para elpúblico de habla hispana. La traducción estuvo a cargo dePatricia Gudiño Cisneros, comunicadora ecuatoriana conamplia experiencia en Brasil y con un notable conocimientode la lengua brasileña.

Espero que la presente edición sirva para informara los líderes sociales, a los dirigentes de los movimientospolíticos, ya los estudiosos del agro de la experiencia brasileñade construcción de la política de seguridad alimentaría ynutricional, con enfoque de derecho y de soberanía. De estamanera, las organizaciones e instituciones asociadas para esta

111. Seguridad alimentaria y nutricionai. Un enfoque de derecho y ciudadania

edición esperamos enriquecer las reflexiones y el debate paraconcretar los avances de la nueva constitución ecuatorianaen la primera ley de soberanía alimentaria y nutricional delEcuador.

Fernando Rosero GarcésCoordinador CAFOLIS

Prefacio del autor

El propósito de este libro es ofrecer un enfoquede Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) orientadopor los principios de soberanía alimentaria y del derechohumano a la alimentación. Para ello se describe la trayectoriainternacional de esa noción ypresenta la experiencia brasileñade construcción de un Sistema Nacional de SAN, así comoaborda sus principales componentes en el actual contexto deprofunda crisis del sistema alimentario global.

La SANse refiere a los bienes alimenticios (alimentos)así como a la manera en que ellos son apropiados por lasfamilias y por los grupos sociales (alimentación).Todossabemos que los alimentos son vitales, al menos debido aque la falta de ellos degrada al ser humano y puede llevar ala muerte. Más allá de los problemas surgidos por su falta opor su escasez, en los últimos anos se amplió la conciencia deque también la ingestión de alimentos de forma inadecuadaprovoca danos a la salud y afecta la calidad de vida. Sinembargo, tal vez por el hecho de que la alimentación formaparte de la rutina diaria de los individuos y de las familias, confrecuencia los alimentos entran en esa rutina como si fueranmeras fuentes de una energía vital que es necesario renovarconstantemente. No se da suficiente atención a los hábitosalimenticios de acuerdo a los cuales es hecha esa "reposiciónenergética", además de los cuidados elementales de higienede aquello que se come y de la creciente preocupación por las

repercusiones en la salud yen la estética. Aún menos atenciónse da a las dimensiones sociales, ambientales y culturales quese encuentran en el origen de los alimentos, detrás de losrótulos y de los embalajes.

Se puede decir que gran parte del sufrimiento quepadecen segmentos significativos de la población mundialestá relacionada con problemas de alimentación y denutrición, sea por la ausencia del alimento, sea por su malacalidad, o por condiciones de vida y de salud que impiden suadecuado aprovechamiento. Las constantes noticias sobre elsignificativo número de hambrientos y desnutridos o sobre lacarencia de alimentos parecen confirmarse en la visión diariade la pobreza y de la miseria en las plazas y calles de nuestrasciudades. Esa es la visión que impresiona; no obstante, mássignificativa es la miseria oculta, que se revela únicamente enlos altos índices de desnutrición infantil, en la precariedadde vida existente en el medio rural, en el costo que implicaalimentarse para las familias de ingresos bajos, etc.

La perplejidad e indignación provocadas por estarealidad es particularmente intensa entre los jóvenes, cuandoconstatan la incapacidad de los países de ofrecer condicionesde vida dignas para el conjunto de la población. Se imaginaríaque esto no debería ocurrir donde existe disponibilidad derecursos naturales y capacidad de trabajo, y en verdad noexiste ninguna fatalidad que origine esa realidad. Al contrario,causas en su mayoría identificables y conocidas ubican alBrasil y a diversos países latinoamericanos en la situaciónde campeones mundiales en desigualdad social. Entre lasmanifestaciones de desigualdad se encuentra el costoso oinsuficiente acceso a los alimentos, al mismo tiempo en queestos se constituyen en fuente de voluminosas ganancias

R"ll!ltQ s M,l, "r mapropiadas por las grandes corporaciones industriales rcomerciales y por los grandes productores agrícolas.

Tómese el caso del Brasil. Desde hace muchasgeneraciones se "alimenta" la expectativa del pueblo brasileñoen relación a un futuro que sólo puede ser prornisorio en unpais rico, con gente generosa y alegre. No nos faltaron períodosde intenso crecimiento económicc, uno de ellos denominadoinclusive de "milagro económico". También es verdad quemuchos indicadores sociales vienen mejorando a lo largo delas últimas décadas, y con mayor intensidad en los últimosaños. Como por ejemplo el nivel promedio de los ingresos, dela escolaridad, de la mortalidad infantil, de la expectativa devida e incluso de la desnutrición infantil y de la manifestacióndel hambre en la población adulta. Sin embargo, al iniciarse elsiglo XXI, seguimos proyectando para un futuro promisorio,conquistas que podrían haber sido alcanzadas hace muchotiempo.

Veamos mejor este punto. Casi todos los gobiernospueden presen tar datos mostrando mejorías en las condicionesde vida de la población, inclusive de los segmen tos más pobres,excepto cuando el país enfrenta profundas crisis internas oconflictos agudos. En relación a eso, lo que resulta relevante esel ritmo de las mejoras y los procesos de los cuales se originandichas mejoras. Cabe entonces la pregunta: ¿son necesariostanto tiempo y sacrificio para obtener pequeñas mejoras, aúnsi ellas son constantes? ¿No hay alternativa a un avance en elque las ganancias se dan a un ritmo de "cuentagotas"? Estees un tipo de asunto en el que la cantidad refleja la calidad, esdecir, la lenta evolución favorable. de los indicadores socialespuede estar expresando la baja o mala calidad de los procesosque le dan origen. Esa calidad es determinada principalmentepor las opciones económicas hechas por los países.

ID Seguridad alimellCati(1 j' Ilucricional. Un enfoque de derecho y audadanla

Sugiero que la incorporación de la SAN entre losobjetivos que orientan las elecciones estratégicas de un país,contribuye para implementar procesos de superior calidad,en términos de la combinación de resultados económicoscon equidad social, sostenibilidad ambiental y valorizacióncultural. Por ser elementos vitales para nuestra existencia, losalimentos y la alimentación desempeñan papeles centralesen la vida de las comunidades y de los países. La difusión delenfoque de la SAN permite abordar y actuar sobre un gran yvariado conjunto de cuestiones.

A mi modo de ver, la SAN constituye un objetivo deacciones y políticas públicas. Caracterizada de esta forma,una introducción a esa noción nos lleva necesariamenteal campo de las acciones y políticas de carácter públicorelacionadas con los alimentos y la alimentación, sean ellasde iniciativa gubernamental o no gubernamental. De hecho,la construcción del enfoque de la SAN, está asociada a laformulación, al monitoreo y a la evaluación de esas acciones ypolíticas, de forma que el desarrollo conceptual dela noción seconfunde con su reconocimiento y difusión como un objetivopúblico a ser alcanzado mediante las políticas de Estado y laparticipación de la sociedad.

En el área social, varios países latinoamericanosdisponen de un buen número de programas públícos dirigidosa atenuar los impactos negativos provocados por la privaciónde alimentos o nutrientes, y de acciones de solidaridad yapoyo de familias y entidades para aquellos individuos ygrupos sociales que se encuentran en estado de carencia. Enlos últimos años, nuestras sociedades han sido sensibilizadaspor la condición de aquellos que no tienen acceso adecuado alos alimentos. Además, cada vez hay más referencias a la otra

Renaco S. Maluf mfaceta de la mala alimentación que es la obesidad, presenteentre ricos y pobres.

Sin embargo, ha sido más dificil introducir en eldebate público consideraciones relativas a las condicionesen que los alimentos son producidos y consumidos, así comoal modo de enfrentar esas llagas con el enfoque del derechohumano a la alimentación y de la soberanía alimentaria. Seespera que el creciente uso del enfoque de la SAN,de la formacomo es presentado en este libro, contribuya al diagnósticoya la propuesta de acciones sobre los más diversos aspectosrelacionados con la producción, el acceso y la utilizaciónbiológica de los alimentos. Además de permitir abordar elproblema alimentario de manera amplia, veremos que la SANse refiere al conjunto de la población y no solamente a sussegmentos más vulnerables al hambre.

Para concluir, señalo que el enfoque de la SANaquí presentado es tributario de una larga construccióninternacional y brasileña, el mismo que considero es de interéspara otros países. El libro aborda avances conceptuales y deintervención realizados en los últimos años, los cuales hicieronque el Brasil reciba atención en el debate internacional sobreel tema. Considero una conquista de la sociedad brasileñala amplia utilización de la SAN entre nosotros, fruto de lamovilización social y de iniciativas provenientes de gobiernosy organizaciones sociales. Un referente en ese proceso fueconsagrar ese enfoque en la recientemente aprobada LeyOrgánica de la SAN (No. 11.346(06) y la constitución delSistema Nacional de SAN.

Esa construcción produjo un enfoque de la SAN conmúltiples dimensiones, que este libro intenta abordar. Sin

embargo, es necesario reconocer, desde luego, las implicacionesde la formación académica a la que estamos sometidos y quecondiciona nuestra manera de pensar. Esa formación en estecaso, nos conduce a enfatizar en ciertas dimensiones de lacuestión alimentaria, al mismo tiempo que el tratamientoinsuficiente o la falta de mención a otras. Quedará claro allectorfa) que el esfuerzo hecho en el sentido de un análisisinterdisciplinar, como exige la intersectorialidad, intrínsecaal enfoque de la SAN, no supera las limitaciones propias de laformación del autor en el área de la Economía.

Finalmen te deseo registrar que la idea de este libronació a partir del compromiso académico y militante delautor en el tema de la seguridad alimentaria que se remonta amediados de la década de 1980. La primera edición del libro,en Portugués, fue lanzada en 2007 e integró la colecciónConceptos Fundamentales, de la Editora Vozes, dirigidaRenata Menezes. Para la presente edición en Español, fueronrealizadas varias modificaciones y actualizaciones. Agradezcoal Centro Andino para la Formación de Líderes Sociales,CAFOLIS, en la persona de Fernando Rasero Garcés, por lainiciativa de la publicación en español, que ampliará mucho elalcance de este libro.

Parte 1Definiciones y Significados

Existen varias definiciones de Seguridad Alimentariay Nutricional (SAN), con diferentes significados: Por un ladoesto se debe a la evolución de lo que se comprende por SAN,desde que se iniciaron las referencias a la seguridad alimen tariaa mediados del siglo XX, lo que obliga a contextualizar lasdefiniciones. Por otro lado, el hecho de que la SAN defina unobjetivo de política pública, hace de ella una noción susceptiblede distintas acepciones y medios para su realización, por loque resulta poco probable una comprensión única al respecto.Además, existe un elemento de disputa alrededor de la SANque se evidencia cuando es utilizada para fundamentarpropuestas de política pública, principalmente al legitimarla pretensión de algún tipo de tratamiento diferenciado porparte del Estado. .

La diversidad de concepciones y los conflictos en estecampo, involucran a gobiernos, organismos internacionales,

.representantes de los sectores productivos, organizacionesde la sociedad civil y movimientos sociales, entre otros. Sinembargo, las diferencias de visión no impiden la construcciónde consensos o acuerdos, aunque sean parciales, que se di rigena la implantación de acciones y políticas públicas relativasa la SAN, como ya ocurre en Brasil. Aclaro que la expresión"acciones y políticas públicas" pretende realzar el hecho deque la consecución de la SAN tiene como elemento central la

flJ Seguridad alimentnria y nutricional. UIl enfoque de derecho y ciudadanía

formulación de políticas públicas con participación social apartir de los organismos del Estado, pero también comprendeacciones de carácter público a partir de la iniciativa de lasociedad civil.

1. Definiendo seguridad alimentaria y nutricional

Para facilitar la argumentación a lo largo del libro,anticipo en el recuadro ubicado a continuación, la definición deSAN con la cual trabajaré. Esa formulación fue primeramenteelaborada en el encuentro del Foro Brasileño de SAN en 2003,y posteriormente aprobada en la II Conferencia Nacional deSAN, realizada en Olinda, en 2004. Ella recoge contribucionesde los movimientos sociales y de los gobiernos, a lo largodel proceso de desarrollo de la noción en Brasil, descritoen la tercera parte del libro. Definida de esta forma, la SANse convierte en objeto público, estratégico y permanente,características que la ubican entre las categorías centralespara la formulación de las opciones de desarrollo de un país.

Seguridad Alimentaria y Nutricional es la realizacióndel derecho de todos y todas al acceso regular ypermanente de alimentos de calidad, en cantidadsuiiciente, sin afectar el acceso a otras necesidadesesenciales, teniendo como base prácticas alimenticiaspromotoras de la salud, que respeten la diversidadcultural y que sean social, económicay ambientalmen tesustentables. (l! Conferencia Nacional de SAN.Olinda, 2004)...

Renaro S. Malur El

Es propio de la formulación brasileña añadir el ad-jetivo "nutricional" a la expresión consagrada internacional-mente como "seguridad alimentaria". El propósito fue reunirlos dos principales enfoques que estuvieron en la base de laevolución de esa noción en Brasil, que son: el socio económicoy el de salud y nutrición, los cuales expresan la perspectivaintersectorial que orientó el enfoque de la SAN entre noso-tros. Sería posible agregar otros adjetivos como resultado delas dinámicas sociales y políticas que le confieren significados.Por ejemplo. aquellos que pretenden realzar la dimensiónambiental, se refieren a la SAN como "sustentable", en tantoque la dimensión social nos obligaría a incorporar el adjetivo"equitativa". No obstante, estos nuevos adjetivos harían quela expresión se vuelva inmanejable.

La segunda peculiaridad consiste en incluir en unaumca noción - Seguridad Alimentaria y Nutricional- dosdimensiones, de hecho inseparables, que son la disponibilidadde alimentos y la calidad de estos bienes. Algunas personasrecurren al anglicismo para diferenciar la disponibilidadfísica (food security - seguridad alimentaria) de la calidad delos alimentos en términos de la inocuidad de su consumo(food safety - seguridad de los alimentos). Inclusive se llega aafirmar que luego de que el sistema productivo ha superadolas restricciones relativas a la disponibilidad de bienes, lascuestiones relevantes de "seguridad" pasaron a localizarse enla prevención de los riesgos a la salud, a partir del consumode los alimentos. El enfoque de la SANpresentado aquí reúnelas dos dimensiones y, al hacerlo, plantea como materia dediscusión los modelos de producción y las referencias decalidad que se han vuelto predominantes.

Otra peculiaridad se encuentra en el uso del vocablo"seguridad" que tiene, no únicamente entre nosotros, un

significado fuerte. Cuando se propuso por primera vez unapolítica de seguridad alimentaria para el Brasil, en 1985 (MAlSUPLAN, 1985), era inevitable el contrapunto con el ideariode la seguridad nacional utilizado por el recientementeconcluido régimen militar, para justificar la opresión. Como sieso no fuera suficiente, en nuestros días la seguridad personaly parrimonial ganó evidencia en razón del grado de violenciaalcanzado en nuestra sociedad. Naturalmente, el objetivo dela SAN implica atribuir al vocablo seguridad un significadodiferente de los mencionados, especialmente por recurrir a laóptica de los derechos humanos.

La SAN constituye lL.'1 objetivo de las acciones y delas políticas públicas, subordinado a dos principios que sonel derecho humano a la alimentación adecuada y saludable y lasoberanía alimentaria. La vinculación a esos principios y laintersectorialidad de las acciones diferencian ese enfoque delos usos comunes dados a la "seguridad alimentaria" por partede gobiernos, organismos internacionales y representacionesempresariales vinculadas a las grandes corporaciones y al1] do " . "ama o agro-negoclO .

2. Derecho humano a la alimentación adecuada

y saludable

La noción de SAN se inscribe en el campo del derechoque tiene todo ciudadano y ciudadana a estar seguro (a) enrelación a los alimentos ya la alimentación en los aspectos dela suficiencia (protección contra el hambre y la desnutrición),de la calidad (prevención de males asociados con laalimentación) y de la adecuación (ajuste a las circunstancias

sociales, ambientales y culturales). Una alimentación esadecuada cuando, más allá de una "ración nutricionalmentebalanceada", colabora para la construcción de seres humanossaludables, conscientes de sus derechos y deberes y de suresponsabilidad con el medio ambiente y con la calidad devida de sus descendientes (VALENTE, 2002).

El derecho a la alimentación debe ser garantizadopor medio de políticas de SAN, que son al mismo tiemporesponsabilidad del Estado y de la sociedad, y sobre las quepesan obligaciones frente a las normas legales universales.El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Socialesy Culturales, firmado en 1966 y ratificado por un centenarde países, establece "el derecho de todos a gozar de Un nivelde vida adecuado para si mismo y su familia, incluyendovivienda, vestido y alimentación, ya la mejora continua de lascondiciones de vida". El derecho a estar libre del hambre y a laalimentación adecuada y saludable, considerado crucial parael disfrute de los demás derechos; integra el conjunto de losderechos de los pueblos promovidos por el Alto Comisionadode las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, conformeconsta en el Comentario General, No.12 (el derecho humano ala alimentación), de 1999. Sin embargo, aún no se dispone deinstrumentos eficaces de promoción, monitoreo y exigíbilidadpara el cumplimiento de esas obligaciones, una conocidalimitación de los acuerdos de esta naturaleza en varias áreas.

El Consejo de la Organización de las Naciones Unidaspara la Agricultura y la Alimentación (FAO) adoptó en el2004, una resolución denominada Directrices Voluntariaspara el Derecho Humano a la Alimentación. Ellas se limitarona un conjunto de recomendaciones de adhesión voluntaria,principalmente por la posición de los Estados Unidos según

mi Seguridad alimentaria y nutl'icional. Un enfoqué de derecho JI ci¡¡dCldal1lCl

la cual obtener alimentos es una cuestión de "oportunidad",sin que quepa definir derechos que generarían obligacionesdomésticas e internacionales para los gobiernos; los EstadosUnidos no integran el Pacto Internacional de 1966 y fue elúnico país que no firmó la declaración de la Cumbre Mundialde la Alimentación de 1996. Sin embargo, las DirectricesVoluntarias contribuyen con definiciones y sugerencias deinstrumentos cuyamaterialización depende de la movilizaciónsocial para obtener la adhesión de Estados y demás actoressociales. Por ellado de las organizaciones no gubernamentales,varias de ellas están proponiendo un Código de ConductaInternacional sobre el Derecho Humano a la AlimentaciónAdecuada.

3. Seguridad y soberanía alimentaria

Cuando se considera el orden internacional, elobjetivo de la SAN se enfrenta con asuntos de soberanía,comúnmente abordados desde la perspectiva de la soberaníanacional. A pesar de que ella es importante, este últimoaspecto es insuficiente para diferenciar los intereses queconviven al interior de los países -al final, estos no sonbloques homogéneos- opara enfrentar los desafíos planteadospor la construcción de un sistema alimentario global. Máspromisoria para nuestro tema es la noción de soberaníaalimentaria que es trabajada y difundida principalmente porlos movimientos sociales desde mediados de la década de1990, cuya primera y principal motivación fue responder a lapérdida de la capacidad de los Estados nacionales de formularpolíticas agrícolas yalimentarias en elcontexto dela progresivainternacionalización de la economía (MENEZES,2001).

Renato S. Maluf •

De esta forma, valiéndonos de la definición presentadaen el recuadro adjunto, vemos que la promoción de la SANrequiere de la acción soberana de políticas relacionadas alos alimentos y a la alimentación, que se sobrepongan a lalógica mercantil estricta -esto es, a la regulación privada-e incorporen la perspectiva del derecho humano a laalimentación. De esta forma se establece la conexión entre unobjetivo de acciones y políticas públicas (SAN) y un principio(soberanía alimentaria) que lo califica.

"Soberanía alimentaria es el derecho de los pueblos adefinir sus propias políticas y estrategias sustentablesde producción, distribución y consumo de alimentos,capaces de garantizar el derecho a la alimentaciónpara toda la población, en base a lapequeña y medianaproducción, con respeto a sus propias culturas y a ladiversidad de los modos de producción agropecuaria,de comercialización y de gestión de los espaciosrurales de campesinos, pescadores e indígenas, enlos cuales la mujer desempeña un papel fundamental[.. .]. La soberania alimentaria es la vía para erradicarel hambre y la desnutrición y garantizar la seguridadalimentaria duradera y sustentable para todos lospueblos" (Foro Mundial sobre Soberanía Alimentaria:Habana (Cuba), 2001).

La soberanía alimentaria implica también que laspolíticas adoptadas en su nombre, particularmente por lospaíses avanzados, no comprometan la soberanía de otrospaíses. Este riesgo está presente en los términos de losacuerdos internacionales (sobre comercio, inversiones,

fliI Seguridad alimentaria y ruuriciorml. Un enfoque de derecho y ciudadanía

propiedad intelectual. biodiversidad, etc.) y en eldesmantelamiento de las políticas de promoción y protecciónde los sectores domésticos y del patrimonio nacional.Especialmente controvertida es la restricción impuesta porel enfoque de la soberanía alimentaria al papel atribuido alcomercio internacional en el aprovisionamiento interno dealimentos, en oposición a lo que defienden muchos gobiernosy organismos internacionales (incluyendo la propia FAO),además, claro, de las corporaciones agro alimentarias. Másadelante sostendré que el comercio internacional no es fuenteconfiable de SAN.

A partir de todos los elementos presentados, seconcluye que la SAN es un objetivo que expresa un derechode toda la población, tiene naturaleza estratégica y debe serbuscado de forma permanente en base al ejercicio de políticassoberanas. Esto nos remite a las estrategias de desarrollopuestas en práctica por los países.

4. La cuestión alimentaria en los procesos de desarrollo

Los procesos de desarrollo económico se articulan a lacuestión alimentaria por motivos de orden ético, económicoy político. Esta cuestión influye de forma decisiva en el nivelde equidad social de una sociedad. Entiendo por desarrolloeconómico el "proceso sustentable de mejora de la calidadde vida de una sociedad, con los fines y los medios definidospor la propia sociedad que está buscando o viviendo esteproceso" (MALUF,2000). La forma como los países enfrentanlos diversos componentes de la cuestión alimentaria puedecontribuir o limitar los procesos de promoción de la equidadsocial y de mejoramiento sustentable de la calidad de vida de

Ren/lw S. Mil/uf E.I

su población. En estos términos, el objetivo de la SAN puedeubicado entre los ejes ordenadores de acciones, políticas yprogramas que promueven una interacción positiva entre lacuestión alimentaria y la equidad social.

El enfoque de la SAN a) busca ampliar el acceso alos alimentos, al mismo tiempo que cuestiona el modelo deconsumo alimentario, b) sugiere formas más equitativas ysustentables de producir y comercializar los alimentos, y e)reevalúa las acciones dirigidas a los grupos poblacionalesvulnerables o de condiciones alimentarias específicas. Estastres líneas de acción convierten la búsqueda de la SAN en unparámetro para las estrategias de desarrollo de un país, comotambién lo son el desarrollo sustentable y la equidad social.

El acceso a los alimentos implica no únicamentecomer regularmente, sino también comer bien alimentos decalidad adecuados a los hábitos culturales, en base a prácticassaludables y que preserven elplacer asociado a la alimentación.Esta perspectiva se aplica también a los individuos o gruposde mayor vulnerabilidad al hambre, pues no se trata deasegurarles cualquier alimento. Además, familias o grupossociales pueden tener acceso regular a los alimentos y evitarla eventualidad del hambre e incluso la desnutrición, sinembargo no se encuentran en una condición de SAN en el casode que el costo de la alimentación comprometa buena parte de.la renta familiar e impida el acceso a los demás componentesde una vida digna como la educación, la salud, la vivienda yel ocio. Esta es una cuestión relevante en países de elevadadesigualdad social como la mayoría de los latinoamericanos.

Por el lado de la oferta de alimentos, la producciónde grandes cantidades y la ausencia de señales dedesaprovisionamiento (falta de bienes) no demuestran que

• Seguridad alimentaria y nutricional. Un enfoque de derechoy ciudadanía

el país esté contemplando los requisitos de la SAN, tanto entérminos inmediatos como en una perspectiva de largo plazo.Esto depende del modo cómo los alimentos son producidos,comercializados y consumidos, ya que el enfoque de la SANconsidera los aspectos sociales, culturales y ambientalescomprendidos en esos procesos. La oferta de alimentos noestá disociada de la condición social de las poblaciones y delas relaciones que ellas mantienen con la cultura y con elambiente.

Al ubicar la cuestión alimentaria en el centro de laproblemática social y económica, no recurrí a las ventajaseconómicas y políticas comúnmente atribuidas ala reducciónde la pobreza y de las insuficiencias nu tricionales, cualesquieraque ellas sean, reducción que convertiría a las personas enmás productivas y atenuaría las tensiones sociales. Se tratade un argumento equivocado y sin duda cínico, a pesar de labuena intención de algunos que lo utilizan con el objeto desensibilizar a los gobernantes y a las elites en general sobrelas "ventajas" de adoptar acciones en esa dirección. Nadamas engañoso que escamotear el hecho de que' la cuestiónalimen taria pertenece, antes de todo, al campo de los derechoscon valor intrínseco - el derecho de todos (as) a una vida dignay saludable. En los términos de Sen (2000), las libertades yderechos son fines primordiales de valor intrínseco, distintosdel valor instrumental expresado en la contribución eficaz delas libertades y derechos para la promoción del desarrollo. Laafirmación del principio antecede a las consideraciones sobrelos innegables beneficios económicos de la reducción de ladesigualdad social.

El establecimiento de relaciones entre la cuestiónalimentaria y nutricional y los procesos de desarrollo,

Renato S. Maluf El

posee una tradición antigua y rica. Uno de los actores másdestacados que inauguraron esa tradición fue Josué deCastro, cuyo planteamiento pionero incluía precisamente, larelación entre lo biológico y lo social que se manifiesta en elhambre, para él, un producto del subdesarrollo. A pesar dehaber sido influenciado por la visión del "círculo vicioso dela pobreza" - la enfermedad reduce la productividad y, porlo tanto, provoca miseria y desnutrición- Castro rebasa loslímites de la dimensión económica y ubica al hambre como unproblema ético (MAGALHAES,1997). A partir de esa época,muchos otros analistas caminaron en esa dirección.

Se requiere de un permanente esfuerzo para deshacerel error común de restringir la SANa los objetivos de erradicarel hambre, cuidar la desnutrición o enfrentar situacionesde carestía con acciones asistenciales, suplementarias oemergentes. Aún carecemos de una Política Nacional de SANque establezca las directrices y ejes prioritarios y sea capazde coordinar e integrar acciones y programas en las diversasdimensiones abarcadas por ella, entre las cuales están losprogramas necesarios de impacto inmediato sobre la pobreza,el hambre y la desnutrición. No se trata de idealizar procesostotalizantes. Al contrario, corno ocurre frecuentementecon políticas innovadoras, veremos que la construcción dela política nacional de la SAN se realiza de forma gradual y.por caminos casi nunca coincidentes con los dictámenes delas lógicas tecnicistas. Sin embargo, antes haré una breveretrospectiva de la trayectoria internacional de la noción deseguridad alimentaria y de las políticas asociadas a ella.

Parte 11Trayectoria internacional de la noción

. En esta parte serán presentados los antecedentes quellevaron a la construcción de las principales acepciones y usosde la SANen la actualidad, como son la evolución de la nociónde-seguridad alimentaria en países capitalistas avanzados, sutratamiento por organismos internacionales, incluyendo laconcepción de seguridad alimentaria global y la apropiaciónlatinoamericana. Advierto sobre el riesgo del anacronismobastante común en análisis retrospectivos, en este caso, alaplicarse la noción de seguridad alimentaria a períodos en loscuales ella no existía como tal. Las referencias a la prioridadotorgada a los alimentos por las comunidades y gobernantesson tan antiguas como la historia es conocida. No sorprendetampoco la asociación entre (in)seguridad y (falta de)alimentos, pues ellos son condiciones de la existencia.

Noobstante,elusodelanocióndeseguridadalimentariase justifica solamente en el contexto histórico en el cual ladisponibilidad y el acceso a los alimentos se convirtieron enuna cuestión de seguridad de las poblaciones y de los Estados,a ser promovida por medio de la adopción sistemáticay permanente de políticas públicas. Esas circunstanciascorrespondieron aun nuevo nivel de la cuestión alimentaria enel mundo, convertida en más compleja y no circunscrita a lasfronteras nacionales. Para enfrentar circunstancias adversas(clima y conflictos) se necesitaba ir más allá de las directrices

111 Seguridad alimentaria y nutricional. Un enfoque de derecho y ciudadanía

tradicionales de expandir la producción (debido al pronóstico"malthusiano" de la insuficiencia de los alimentos frente alcrecimiento poblacional) y de ampliar el aprovisionamientode bienes. Así, en las primeras décadas del siglo XXla cuestiónalimentaria adquirió nuevos matices, los cuales se acentuaronen el contexto de dos guerras mundiales y de la recesión de losaños 1930, habiéndose convertido en una tarea del Estado.

La acción estatal significó sin duda, el nacimientode la noción de seguridad alimentaria cuyos significadosy posibilidades de aplicación varían de acuerdo a lascircunstancias. que condicionan la acción de los gobiernos.Sin embargo, la participación de la iniciativa privada,especialmente de las grandes corporaciones agroalimentarias,se volvió creciente por la progresiva retracción de la mayoríade los gobiernos, en consonancia con las orientaciones delos principales organismos internacionales. Igualmenteimportantes) por lo menos desde los años 1980, son losmovimientos y organizaciones sociales) pues las entidades yredes de la sociedad civil fueron las principales responsablesde la introducción de muchos de los nuevos componentes delactual enfoque de la seguridad alimentaria.

Inicialmente el enfoque de la seguridad alimentaria seorientaba a la disponibilidad de alimentos, por la expansiónde la producción agrícola. Sin abandonar nunca esa marcade nacimiento, en los años ochenta se dio una importanteinflexión en el sentido de enfatizar en la capacidad de accesoa los alimentos por parte de los individuos y grupos sociales.Ese enfoque fue ampliado a la noción de que los países tengancapacidad de acceso a los alimentos por medio del comerciointernacional, al paso que los especialistas desviaban elenfoque para el ámbito familiar e individual, en el contexto

Renaro S, Malr4 liI

de la ascensión del neoliberalismo que restaba relevancia a laesfera nacional en favor de la dimensión micro o local de losproblemas sociales. La interpretación aquí propuesta suponeque las cuestiones relacionadas a la SAN se manifiestan envarias escalas (desde los individuos y las familias, pasandopor el ámbito nacional hasta el global), pero son diferentesen cada una de ellas y comportan interacción y relaciones dedeterminación recíproca.

La reciente crisis mundial de los alimentos, a la cualse sobrepuso una crisis económica de proporciones aúnmayores, nos condujo a aumentar una sección en la presenteedición, que contiene una breve apreciación de sus principalesdimensiones y repercusiones desde la óptica de la soberaníay de la seguridad alimentaria, y del derecho humano a laalimentación,

1. Seguridad y estabilidad en los países avanzados

La manera en que las cuestiones relacionadas a laproducción y al consumo de los alimentos son tratadas enlos países capitalistas avanzados explica la construcción dela SAN y constituye un factor determinante del contextointernacional en el que ella se viene desarrollando. Las dosprincipales referencias son, sin duda, los Estados Unidosde América y la actual Unión Europea. Como se conoce,la capacidad de acceso de la población a los alimentos hacetiempos dejó de ser un problema central en esos países, loscuales obtuvieron avances significativos en la capacidad deproducción de esos bienes. La mayor parte de la poblacióndispone de recursos para adquirir alimentos de forma regulary en cantidad suficiente, mientras que se redujo la parte del

• Se~jridad alimentaria y Ilurncionai. Un enfoque de derecho y ciudadanía

presupuesto familiar destinada a los gastos de alimentación,como es propio de los sectores de la población que cuentacon ingresos más elevados. Los grupos sociales de ingresosinsuficientes, los desempleados y otros segmentos ensituación de vulnerabilidad cuentan con programas socialesy alimentarios de amplia cobertura. .

Por el lado de la disponibilidad, la mayoría de lospaises avanzados logró alcanzar, individualmente o enbloque, como en el caso europeo, un elevado grado de auto-suficiencia productiva en base a modelos de agriculturaintensiva e integración agro-industrial. En esos casos, laseguridad alimentaria (en el sentido de food security) significóasegurar la estabilidad del aprovisionamiento alimentariopor medio de la sustentación de la producción domésticade aquellos alimentos considerados estratégicos, Junto a laadministración de stocks de carácter preventivo, habiendocompletado el aprovisionamiento interno por medio delcomercio internacional.

1.1 Equilibrio, sanidad y asistencia en los Estados Unidos

Equilibrio agrícola, sanidad de los alimentos yasistencia alimentaria constituyen las principales referenciasde la construcción, a partir deladécada delos treinta, de loquese podría interpretar como la política de seguridad alimentariade los Estados Unidos de América. Digo "interpretar" porqueel uso de la expresión "seguridad alimentaria" para denominarlas políticas públicas en aquel país se dio apenas en 1985.La construcción posterior a 1930, que estuvo precedida porprocesos que dieron como resultado la enorme capacidad deproducción agrícola de aquel país, se dividió en tres períodos.

Rel1aco S, /v1alttf IDEn el primer período fueron sentadas las primeras

raíces de la política de seguridad alimentaria estadounidensepor medio de las medidas adoptadas bajo el New Deal,implementado por el Gobierno Roosvelt a partir de 1933. Setrató de un programa de profundas reformas, en la perspectivade una intervención programada y concentrada en los actoressociales, sobre los efectos de la crisis económica que detonópor el colapso de la Bolsa de Valores de Nueva York, en 1929,la cual se volvió mundial El "problema" agro-alimentariofue enfrentado inmediatamente después del tratamientodado a la crisis bancaria. Las leyes del ajuste agrícola (1933y ,1938) pretendieron obtener el "equilibrio agrícola" pormedio del control de la oferta de la producción (reducciónvoluntaria del área cultivada y de la producción a cambio depagos compensatorios a los agricultores) y de la garantía delos precios, en la perspectiva de asegurar la el ingreso de losagricultores, especialmente de la agricultura de bajos ingresos.Frente al creciente desempleo fueron adoptadas acciones parapromover el acceso a los alimentos, se crearon colonias agrícolasy se estimuló la transferencia de desempleados hacia el campo.

Laadministración del ajuste agrícola incluyó un consejodel consumidor "con visión urbana y liberal", inaugurando asíla coordinación de los distintos intereses al interior del sistemaagro-alimentario. Se presentaron conflictos inevitables ysin embargo saludables. Entre los representantes de losconsumidores, de las organizaciones rurales y economistasagrícolas se presentaron conflictos inevitables y sin embargosaludables. Incorporar el consumo y la nutrición en elDepartamento de Agricultura (USDA)I constituía un arreglo

1 El USDA fue creado en 1862, con dos competencias: asegurar una ofertade alimentos suficiente y segura; difundir informaciones relacionadas conla agricultura en el sentido más general. interpretada como mandato paraproveer recomendaciones nutricíonales (NESTLE, 2002).

El Seguridad ahmentaria y nutriaonal. Un enfoque de derecho y ciudadanía

institucional poco usual, especialmente si se lo compara conla tradición brasileña de tener en el Ministerio de Agriculturaun tradicional representante sectorial de los grandespropietarios rurales y de la agro-industria. Conviene aclarar,sin embargo, que el USDAnunca dejó de actuar en defensade la gran agricultura y de la industria alimenticia de su paísmediante sus recomendaciones nutricionales y las de otrasagencias gubernamentales que fueron acusadas de mezclardiagnósticos científicos, intereses económicos y contextopolítico (NESTLE, 2002),

Elsegundo período corresponde a las décadas de 1950y 1960, Durante la Ir Guerra Mundial e inmediatamentedespués de su fin, los países adoptaron medidas propiasen el contexto bélico. El factor "seguridad" incluido enla noción de seguridad alimentaria suele ser atribuido aaquellas circunstancias excepcionales. Los EUA iniciaron lapromulgación periódica de leyes agrícolas en 1948, así comode leyes alimentarias como la Ley de Comida Escolar (1946),que promovía destinar los excedentes de producción agrícolaa la mejoría de la condición nutricional de niños pobres.Persistía la antigua perspectiva de los programas alimentariosde enfrentar carencias y de atender demandas económicas deagricultores e industriales simultáneamente.

Mencionemos también la Ley de Desarrollo delComercio Agrícola y de Ayuda (1954) que inauguró la prácticade filtrar los excedentes agrícolas a través de exportacionessubsidiadas y de donaciones de alimentos para países pobres.Procedimientos de este tipo contribuyeron para introducirnuevos productos en los hábitos alimentarios de los países alos cuales fueron destinados los excedentes. Ellos estuvieronen el origen, por ejemplo, de la difusión del conswno rutinario

Renato S. Maluf E.I

de derivados de trigo en América Latina, incluido el Brasil,llegando a desplazar alimentos tradicionales derivados delmaíz y de la yuca ....

Los años sesenta vieron nacer la Ley del Bono deAlimentación (Food Stamp Act, 1964) que institucionalizóel mayor programa mundial de ayuda directa a familias eindividuos incapaces de adquirir alimentos por sus propiosmedios", cuya amplitud es proporcional a la desigualdad dela sociedad estadounidense. Cuando se comenzó a levantarinformación, en 1965, sobre la falta de ingestión dealimentos por parte de los individuos, se reveló un problemaaparentemente inusitado como es la presencia del hambre yde la desnutrición en un país de abundancia y acumulación.La coexistencia de las dos manifestaciones de la malanutrición, a saber la desnutrición y el sobre-consumo, dieroncomo resultado la creciente asistencia alimentaria y lasrecomendaciones de "comer menos" para evitar enfermedadescrónicas, respectivamente. (NESTLE, 2002).

El tercer período se localiza en la década de 1980 cuando,por la primera y única vez, los Estados Unidos hicieronuso explícito de la noción de seguridad alimentaria paradenominar una política pública en la edición de la Ley deSeguridad Alimentaria (Food Security Act, 1985; Food SecurityImprovement Act, 1986). Ella establecía un plazo de cincoaños para la ejecución de diversos programas agrícolas yalimentarios. Se entendía por seguridad alimentaria el hechode formar y administrar stocks gubernamentales de alimentos(escasez eventual y regulación de los precios al consumidor),

2 Fuente inspiradora del Programa Cartilla de Alimentación, que inició elPrograma Hambre Cero en el Gobierno Lula.

• Seguridad alimentaria y nutridollal. Un enfoque de derecho y ciudadania

y adoptar programas alimentarios dirigidos a poblacionesnecesitadas, contemplando aspectos nutricionales. Esesignificado restringido se ajustaba a la reorientación de lapolítica agrícola estadounidense en el sentido de ampliar lacompetitividad y de reducir los precios agrícolas, a través de laliberalización de los mercados, asi como expandir la demandainterna y las exportaciones (RAYet al., 2003).

Secristalizaba una acepción común entre gobernantes,organismos internacionales y representantes del gran negociode los alimentos: a) intensificar la producción inclusive conimpactos sociales y ambientales negativos y ~expandir elcomercio internacional en beneficio de los países y sectoreseconómicos más productivos ( [ood security); b) reglamentarlos factores que afectan la seguridad de los alimentos «aadsafety); e) adoptar amplios programas alimentarios o decomplementación de ingresos para los segmentos socialesmás necesitados. La aparente intención de los legisladores delCongreso Nacional de ubicar la seguridad alimentaria en elprimer plano, para algunos se debía a la vigencia del ideario dela seguridad nacional en el gobierno Reagan. Sea como fuere,'la referencia fue abandonada ya en la siguiente ley (1990)y en las demás (1996 y 2002), que siguieron la orientaciónliberal. En lugar de la seguridad alimentaria, se retomó lapreocupación por la "seguridad de la actividad agrícola" (FarmSecurity and Rural Investment Acr, 2002), substituyendo lasustentación de los precios agrícolas por un programa demantenimiento de las utilidades de los agricultores.

Se mantuvo la preocupación de garantizar a losindividuos y a las familias el "acceso a alimentos suficientespara una vida activa y saludable", mediante la permanenteampliación de los pIOgramas de asistencia alimentaria,

Renaco s. MaIH( ID

incluyendo la edición de una Ley de Prevención al Hambre(1988). Los datos oficiales revelan que la inseguridadalimentaria se viene reduciendo desde 1995, sin embargo, en2004, 11,9% de los hogares estadounidenses vivenciaron estacondición en algún momento del año, mientras que en untercio de ellos (4,4 millones o 3.9% del total) uno o más de susmiembros sufrieron hambre ("inseguridad alimentaria conhambre"). Los dos tercios que pudieron evitar el hambre 10hicieron reduciendo la variedad de la dieta y recurriendo a losprogramas de alimentación federales y a fuentes comunitariasde asistencia. Esos porcentuales son bastante más elevados enlos hogares que se encuentran bajo la línea oficial de pobreza,en aquellos conducidos por mujeres solteras con niños y enlos de población negra e hispana (NORD et al., 2005).3

Uno de cada cinco habitantes de los Estados Unidos deAmérica participa en por lo menos uno de los programas deasistencia alimentaria y nutricional manejado por el USDA.Los cinco programas más grandes concentraron, en 2005, el95% de los recursos totales: US$ 31 billones para e] vale ali-mentación (Pood Stampi"; US$ 8 billones para comidas escola-res (School Lunch); US$ 5 billones para complemento alirnen-tario para mujeres y niños; US$ 2,1 billones para alimentossubsidiados para niños y adultos (Child and Adult Care); US$1,9 billones con desayunos escolares (School Breakfast). En to-tal, quince programas de asistencia alimentaria consumieron,en 2005, US$ 51 billones, equivalente a 55% del presupues-

3 La evaluación de la inseguridad alimentaria realizada por el USDA se basa enel llamado "Método de Cornell", actualmente adaptado a Brasil en la formade la Escala Brasileña de Inseguridad Alimentaria - EBIA (Segall- Correa et.al., 2004).

4 El record de 25,7 miUones de participantes (un promedio de USS 92,7 Ipersonal mes) se debió a las emergencias como las víctimas de los huracanesen Plorida y New Orleans.

lfJ Seguridad alimentaria y nutricionaL Un enfoque de derecho y ciudadanía

to del USDA.Pero más que los gastos estos datos revelan laorientación de la política agrícola (OLIVElRA,2006).

Como se puede ver, elmodelo estadounidense combinala condición de gran productor y exportador de alimentos,basada en uno de los sistemas productores más grandes delmundo, con el también más grande programa alimentario delmundo (Pood Stamp Program) y otros voluminosos programasdestinados a cubrir carencias alimentarias y nutricionalesde una parte significativa de su población. Claramente, estemodelo demanda cuantiosos recursos públicos no disponiblespara cualquier país, para no mencionar sus impactos socialesy ambientales.

1.2 Seguridad, estabilidad y el modelo europeo de agricultura

En relación a Europa, los alimentos ocuparon un lugarcentral en la reconstrucción posterior a la Segunda GuerraMundial, como parte de un proceso de integración, conreconocidos éxitos y de gran alcance en las politicas agrícolasy alimentarias adoptadas. El Tratado de Roma (1957) - iniciode la integración- ya traía inscrito el objetivo de la "garantíade seguridad del aprovisionamiento (alimentario) a preciosrazonables y estables a los consumidores y a los productores".Este fue uno de los fundamentos de lo que vendría a ser, apartir de 1967, la PoliticaAgrícola Común (PAC).Lapretendidaseguridad dio origen a una orientación que daba énfasis enla producción, la misma que se planteaba elevar el grado deauto-suficiencia productiva del bloque de países, así comoestabilizar el aprovisionamiento regional, en un contextode escasez y de recuperación económica que siguió al fin dela guerra en 1945. En 1957, los gastos en alimentos podían

Renato S. Maluf lID

absorber hasta 60% de los ingresos familiares en algunospaíses europeos.

La seguridad en el aprovisionamiento y la progresivareducción del costo de la alimentación en el presupuestofamiliar fueron resultado de la articulación del incremento enla producción y en la productividad agrícola y agroindustrial,de la elevación del poder de compra de las familias y de laregulación pública de los mercados agrícolas. Son bastanteconocidas las instituciones que conformaron el Estado debienestar social europeo. En lo relativo a la regulación de losmercados, ella abarcaba la propuesta de volver compatibleslos objetivos de atenuar el impacto de los precios de losalimentos sobre el poder de compra de las familias, medianteel estímulo a la producción, teniendo como fin garantizar alos agricultores un buen nivel de vida. La protección a losagricultores se debía también a que la tendencia de los preciospagados por ellos era a crecer más lentamente en relación a losprecios en general, incluyendo aquellos que los consumidorespagaban por los alimentos procesados.

Se utilizó el mantenimiento de los precios agrícolasinternos junto con 'una elevada protección contra el ingresode productos de países ubicados fuera de la región, así comosubsidios a las exportaciones agroalimentarias, con el finde permitir el flujo recurrente de excedentes productivosen relación a la demanda interna, como ocurrió tambiénen los Estados Unidos de América. Así, la Unión Europeapracticó y continúa practicando una elevada transferenciade recursos para sus agricultores en forma de subsidios deprecio, barreras arancelarias, así como mecanismos másrecientes de pago directo. Esa protección es pagada, engran medida, por la sociedad europea a través del uso derecursos presupuestarías propios O mediante precios internos

el Seguridad alimentaria y nutricional. U11 erfoque de derecho y ciudadanía

superiores a los internacionales, sin embargo, ella acarreacargas para los demás países que sufren la competencia delas exportaciones europeas subsidiadas o tienen dificultadpara colocar sus propios productos en el mercado europeo. Setrata de políticas supuestamente soberanas que, no obstante,tienen componentes que afectan ala soberanía yalaseguridadalimentaria de los demás países.

La noción de "régimen alimentario" (FRIEDMAN& McMICHAEL, 1989) ayuda a comprender el papel de laspolíticas agroalimentarias nacionales y las tensiones queellas generan en el plano internacional. Una vez pasado elrégimen que estuvo asentado en la importación europea detrigo y maíz de sus colonias y ex colonias, se instauró un"régimen de excedentes" que se expandió a nivel mundial bajola hegemonía inicial de los Estados Unidos de América y seconsolidó en elperiodo posterior ala Segunda Guerra Mundial.El modelo estadounidense de protección agrícola intensivaestá apoyado en grandes subsidios a la exportación de losexcedentes productivos yen restricciones alas importaciones.La integración simultánea de los sistemas agroalimentariosnacionales constituidos de esta forma implicó la generaciónde excedentes productivos crónicos) particularmente en losEstados Unidos y la Unión Europea, así como tensiones aescala internacional.

La profunda crisis del "régimen de excedentes" enlos años 1970, en un contexto de restricción de la ofertainternacional de alimentos, simultánea a las crisis del petróleoy del dólar, dejó como herencia un mayor distanciamientoentre la regulación nacional de las actividades productivas yla organización económica que se convirtió en transnacional(FRlEDMAN & McMICHAEL, 1989). Esa sería la principal

R.maru S. Maiuf IDcausa de las permanentes dificultades en las negociaciones delas regulaciones comerciales que pretenden compatibilizar laspolíticas nacionales, y también de la inestabilidad del mercadointernacional de alimentos. En este mismo contexto, lascorporaciones transnacionales suplantaron las estructurasreguladoras nacionales bajo las cuales nacieron, convirtiéndoseen los principales agentes para el establecimiento de unaregulación global privada de las condiciones agroalimentarias.Sin embargo, c.omo recuerda Friedman (1993), a partir de unaorganización privada y competitiva no se puede crear normasestables.

Las pOSIGOneS de la Comunidad Europea y de losEstados Unidos de América son el mayor obstáculo para quese llegue a acuerdos sobre el comercio internacional agrícola,a pesar del creciente papel desempeñado en las negociacionespor los países clasificados como "en vías de desarrollo".Aún no se dispone de las reglas ni de las institucionescaracterísticas de un nuevo "régimen alimentario", al ritmoque los países ricos siguen utilizando instrumentos desubsidio a las exportaciones y de protección a los mercadosinternos. Sin embargo, los países avanzados han caminado enla dirección de sustituir antiguas políticas de sustentación deprecios agrícolas por la garantía de un rendimiento mínimoa los agricultores, por medio de transferencias directas deutilidades, sin la contrapartida proporcional en productos.De esta forma, no estimulan la generación de excedentesproductivos, al mismo tiempo que abdican la regulación dela producción agrícola como era requerido por el enfoque delibre comercio.

La PAC,al igual que la política agrícola estadounidense,difundió al interior del bloque un modelo de agricultura

• Seguridad alimentaria y nurricional. Un enfoque de derecho y ciudadanía

mecanizada y con elevado uso de agroquímicos, aunque condiferentes versiones y grados variables de adhesión entre lospaíses miembros. Sin embargo, ese proceso fue acompañadode tensiones internas asociadas a la preservación demodos peculiares de producción agrícola y de alimentos: latransformación de las estructuras agrícolas confrontaba laintención, contenida en documentos oficiales, de respetar"el modelo específico de desarrollo de la agricultura europeadonde predominan la explotación familiar y estructurasproductivas diversificadas". Este dilema se encuentra en elcentro de los debates europeos actuales.

De todas formas, las principales características de lossistemas agroalimentarios en los Estados Unidos de Américayen Europa fueron difundidas en el mundo a través de tresmecanismos principales que son la acción de las grandescorporaciones agroalimentarias, sus reflejos de las políticaspúblicas adoptadas y la intervención de las organizacionesy redes internacionales en las áreas del fomento y de lainvestigación.

1.3 Importar y proteger

Un pequeño número de países capitalistas avanzadosdispone de una limitada área apta para la agricultura enrelación al contingente poblacional, lo que los lleva a nivelarla disponibilidad interna de alimentos a través del recursoregular a las importaciones. El Japón se destaca entre ellospor su obvia importancia económica y peculiar condiciónde ser el mayor importador mundial de alimentos. A pesarde contar con una agricultura que representa apenas el 2%del Producto Interno Bruto y absorbe 4% de la población

Renaco S. Ma/¡¡f mactiva, ese sector se convirtió en uno de los más protegidosde la economía japonesa, especialmente el cultivo de arroz. Laprotección a la agricultura japonesa, en el período posteriora la Segunda Guerra Mundial, creció más que en los demáspaíses avanzados, a través de los representantes del bloquerural quienes utilizaron la seguridad alimentaria como razónpara la adopción de medidas proteccionistas. No obstante,como en otros casos, la creciente afluencia de la población norural permitió financiar los costos del proteccionismo agrícolade forma que evitó una modernización de la agricultura"socialmente intolerable" sin una elevada protección.

La orientación predominante en el Japón en este cam-po, abarcaba seguridad y estabilidad en la oferta de alimen-tos, garantía de una dieta básica, protección de los recursosnacionales y protección de las comunidades rurales. La po-lítica de protección a la producción de arroz se constituye,sin duda, en el principal símbolo de seguridad alimentaria enJapón. Garantizando a los agricultores precios superiores alos del mercado, el país mantuvo tazas de autosuficiencia dela producción doméstica en el orden del 10.0%en el períodode 1990/ 2003; en el extremo opuesto se encuentran el trigo(14%) y el conjunto de los cereales (3.0%).Los diversos instru-mentos de política sufrieron modificaciones graduales desdeel inicio de los años 1970; se proponían reducir su incidenciaen el marco de las negociaciones comerciales internacionales.De igual forma, cabe destacar el hecho de haber destinadogran cantidad de recursos públicos a la producción agrícolapor razones de naturaleza socio-política, en un país que hapodido resolver la cuestión de la disponibilidad de alimentosen base a su excepcional capacidad de generar divisas (poderde compra externo), por medio de las exportaciones y del in-greso de las utilidades del capital obtenidas en el exterior.

B Segundad ahmenr.:ma j llI.tricionai. Un enroque de derecho y ciudadanía

1.4 Producción, consumo y seguridad de los alimentos

Los países capitalistas avanzados se convirtieron enlos principales responsables de la introducción en la agendamundial de las preocupaciones relacionadas con la seguridadde los alimentos (foad safety), con la intención de asegurar lainocuidad de su consumo para la salud humana. Laconcepciónque asocia la calidad de los alimentos con el procesamientoindustrial de los bienes primarios, literalmente "hizo escuela"en la casi totalidad de los países e instituyó un modelointernacional de producción y de comercio de alimentos. Elprocesamiento amplió tanto el abanico de posibilidades deproductos en todas las cadenas agroalimentarias, y permitió eltransporte de los alimentos en el espacio, frente a un sistemaalimentario cada vez más integrado e internacionalizado.

La evolución de los sistemas alimentarios de laseconomías avanzadas se dio en la dirección de conformarun sistema alimentario mundial, principal componente delcontexto internacional, en el cual se desarrolló la cuestiónalimentaria desde la mitad del siglo XX. En la tercera parteveremos que el enfoque sistémico permite evidenciar losflujos de interdependencia y los mecanismos de coordinaciónque engloban la producción, la distribución y el consumode alimentos, que sobrepasan las fronteras de los países.La difusión de un modelo de producción agropecuaria y elestrechamiento de los eslabones sistémicos entre las etapasde la cadena de producción y distribución de los alimentos,muestran que inclusive las decisiones de los agricultoressobre qué y cómo producir pasaron a ser orientadas porlas tendencias del consumo urbano de alimentos y por lasdeterminaciones de los agentes comerciales e industriales.Como el campo de origen de los enfoques sistémicos se refierea las relaciones con la naturaleza, ellos obligan a considerar

Rel1a.t:o S, Malu{ IDtambién cuestiones de disponibilidad y manejo de los recursosnaturales y sus impactos en la sustentabilidad de los sistemasalimentarios yen la propia condición de vida del planeta,

La antigua lógica "fordista" de producción en granescala de alimentos estandarizados y procesados de formaindustrial, viene siendo flexibilizada desde la década de 1970,con la saturación de los mercados masivos y la emergenciade un modelo de demanda más personalizado o diferenciado,En el modelo de industrialización "pos-fordista" flexible, laindustria añade servicios alas bienes (preparación previa), másque procesos industriales (transformación de los bienes), almismo tiempo que los distribuidores estimulan el.desarrollo denuevos productos. La eficiencia en la logística de distribuciónde los productos ("economías de alcance?')se volvió tan o másimportante que la obtención de costos unitarios menores porla producción de grandes cantidades ("economías de escala"),Crece la preferencia de productos "naturales" en mercadossegmentados y volátiles. En resumen, se nota una mayorvalorización de: a) la incorporación de servicios al productofinal consumido dentro y fuera del hogar, b) las vitaminas(frutas y hortalizas) en vez de calorías y proteínas, y e) losproductos frescos envez delos industrializados (WILKINSON,1996),

Diversos países de América Latina se constituyeronen un espacio privilegiado de la internacionalización porla reestructuración de sus producciones y la incorporaciónde los nuevos modelos de consumo; algunos de ellos comoArgentina y Brasil, se ubicaron entre los líderes del comercioagroalimentario mundial. No obstante, esto se dio en paísesdonde el acceso a los alimentos continuaba siendo costosopara una gran mayoría de la población, con alto porcentaje

EDI Seguridad alimenraria y nutriaonal, Un enfoque de derecho_y ciudadanía

de desnutridos y hambrientos. De este modo, siempreconvivieron las tendencias de diversificación del consumode los estratos de ingresos medios y altos (proteínas, frutas yhortalizas) y la perspectiva "fordista" de incorporar al mercadoun contingente significativo de la población sin acceso regulara los alimentos básicos, masificando el consumo de calorías yproteínas.

AS:Í, el sistema alimentario mundial se reestructuró enla dirección de enfocar más al alimento que a la agricultura,de forma que el centro de la acción de las corporacionesagro alimentarias se transfirió de la agricultura a estrategiasconectadas a la diversificación del consumo de alimentos. Enesa misma dirección, el enfoque de las políticas alimentarias sere-dirigió de la producción agrícola hacia cuestiones "urbanas"de acceso, distribución "consumo, entre ellas, las relacionadasa la sanidad de los alimentos. En la actualidad se cuestiona laconcepción sobre la sanidad de los alimentos, las estrategiasde las empresas y las instancias públicas de reglamentación yfiscalización abordadas en este libro. Nótese que el asunto másenfatizado, por ser crítico, son las crisis periódicas -como lasde la "vaca loca" y la creciente "gripe aviar"- que ampliaronlas preocupaciones y sospechas relativas al efecto de losalimentos para la salud humana, en un contexto de grandesavances tecnológicos en su transformación y conservación.

Tales avances permitieron, entre otros, el crecientedistanciamiento físico y de contenido entre los productosofrecidos para consumo y los bienes agrícolas o extractivos queestán en su origen o entran en su composición. Favorecieronla difusión de hábitos alimentarios mediante la asociaciónentre calidad del producto final y la transformación finaldel bien primario, conectada a la propagación de valores

Rellato S. Maluf 111

simbólicos del consumo. Agréguese que la conservación y eltransporte de los productos obligaron a que los individuosingieran aditivos.ry traen consigo la sobre utilización de losrecursos naturales para embalajes, que casi siempre retornana la naturaleza como desecho. No se trata, sin embargo, deuna tendencia única y unívoca.

Por cierto, hay resistencias de naturaleza diversa, alinterior de los países, a la homogeneización o la estandariza-ción de formas de cultivo y de hábitos alimentarios. Siemprehay diversidad por factores culturales y naturales, los que semanifiestan en el universo bastante diferenciado de peque-ños y medios productores rurales y urbanos de alimentos y,por cierto, entre los consumidores. En el plano económico,los propios agentes industriales y comerciales no ignoran lasposibilidades de ganancia ofrecidas por la diversidad cultu-ral y ambiental. El desarrollo tecnológico ha favorecido tam-bién la incorporación de la diversificación de productos en lasestrategias de las grandes corporaciones nacionales e inter-nacionales. En resumen, la creciente estandarización de loshábitos alimentarios no excluyó la posibilidad de incorporarpeculiaridades locales por parte de las grandes empresas y dela difusión, inclusive a escala global, de productos propios dedeterminadas culturas o cuya producción depende de la dota-ción de recursos específicos de un territorio por parte de lasredes de distribución comercial.

En este contexto, una "política alimentariademocrática" (FRIEDMAN,1993) significaría volver a conectarla producción y el consumo locales, valorizando la proximidady la estacionalidad de la producción y el consumo de losalimentos, contraponiéndose al modelo basado en grandescorporaciones que da valor a la distancia y a la durabilidad

EiI Segul'idad alimentaria y nutrícional. UI! enfoque de derecho y ciudadanía

de los productos y subordina las particularidades de tiempoy lugar a la acumulación de capitaL Para ello, se requiere unaeducación política de los consumidores, una organizacióncooperativa de productores, así como emprendimientoslocales que los vinculen. Losnexos económicos locales tambiénpueden ser promocionados por políticas de uso y tributaciónde la tierra (FRIEDMAN& McMICHAEL,1989).

Las resistencias al "procesamiento que distancia"dieron origen a la valorización de las "técnicas queaproximan", esto es, a aquellas que son más capaces depreservar las características originales de los bienes y defavorecer la identificación de las personas con los bienes queconsumen. Esavalorización se da al interior de iniciativas quese entrelazan como son el estímulo al consumo de productosfrescos y la aproximación entre la producción y el consumoen circuitos locales y regionales abordados más adelante.En los términos de Hervieu (2003) las transformacionesocurridas en el sistema alimentario trajeron consigo unacrisis de confianza - "la oportunidad de escoger, propiciadapor la abundancia provoca también angustia"- y dieron comoresultado una cadena de naturaleza abstracta ante los ojosdistanciados del consumidor, llevando al autor a concluir lanecesidad de establecer una nueva relación entre productoresy consumidores.

Otro tipo de respuesta al distanciamiento entreproducción y consumo es la difusión de procedimientos detrazabilidad Ctraceability) de los productos, teniendo comofin proveer al consumidor diversas informaciones sobre laproveniencia de los productos, entre las cuales pueden estarel respeto a las legislaciones sociales y ambientales en todaslas etapas de la cadena productiva y el control sobre el uso de

Renaro S. Ma/uf líI

agro tóxicos y otros insumos químicos. A pesar de que estosprocedimientos son impulsados por la lógica comercial de losgrandes agentes 'económicos, especialmente de las grandesredes de supermercados, se mezclan con iniciativas dirigidasa la diferenciación de los productos por su calidad u origen,muchas de las cuales ofrecen oportunidades favorables a lospequeños y medios productores.

Las preocupaciones con la seguridad de los alimentosse materializan en un conjunto de normas y organismosfiscalizadores a nivel nacional e internacional. Esas normasy-la forma de intervención de los organismos fiscaliza.doresincluyen no únicamente cuestiones de concepción sobreseguridad o inocuidad del consumo de los alimentos, sinotambién de ecuanimidad en el trato a los agentes económicosy en la mediación de los conflictos de interés. Las normasque regulan la producción y el comercio de alimentos reflejanconcepciones de calidad o imponen modelos técnicos queno son objeto de consensos o de generalizaciones, siendotambién de difícil acceso por parte de los pequeños 'Y medianosproductores. Además de eso, las normas constituyen camposde conflictos de intereses de diverso tipo que ponen enoposición a consumidores y empresas, entes públicos yagentes privados, y también a países en litigio comercial. Lasnormas internacionales son negociadas en la Comisión del

. Codex Alimentanus (Código Alimentario) y deliberadas en lasasambleas periódicas, que reúnen a los países miembros deesa organización; las normas establecidas por las comisionesnacionales del Codex deben adecuarse a ellas. Entre los temastratados se encuentra precisamente, la equivalencia entrelos sistemas nacionales de inspección y certificación deproductos, el establecimiento de reglas a ser adoptadas comomodelo internacional, el derecho de que los países restrinjan

EII Seguridad alimentaria y nutricional. Un enfoque de derecho y ciudadanía

importaciones en base al principio de precaución ya la cuestióncontroversial de etiquetar los productos "transgénicos".

2. La cuestión alimentaria a nivel internacional

La creación de organismos internacionales dedicadosde forma directa o indirecta a la cuestión alimentaria seremonta al final de la Segunda Guerra Mundial, período enel que se acentuó bastante la preocupación por el combateal hambre en el mundo contemporáneo. En este sentidose destacó especialmente la FAO (Organización de lasNaciones Unidad para la Agricultura y la Alimentación),constituida en 1945, y la Organización Mundial de la Salud/OMS, conformada en 1948. Las bases para la creación deestas instituciones se establecieron en Conferencia de lasNaciones Unidas sobre Alimentos y Agricultura, realizadaen Hot Springs (Virginia, EUA),en 1943, por invitación delpresidente Roosvelt a los países aliados para que elaborenplanes relativos a los alimentos y a la agricultura en el auge delperíodo de reconstrucción de la postguerra, tanto medianteacciones inmediatas y de mediano plazo. Muchos de los puntosabordados en ella aún están presentes en los debates actuales,inclusive en los relacionados a la regulación de la producción yal papel de los acuerdos comerciales internacionales.

La declaración final de esa conferencia ya afirmaba,de forma explícita, que la principal causa del hambre y dela desnutrición era la pobreza, y proclamaba la promociónde poder de compra suficiente para una dieta adecuada paratodos, a pesar de insistir también en la insuficiencia de laproducción de alimentos. Eneste aspecto, la meta principal fueque las personas se liberen de la carencia alimentaria (freedom

Renaro S. Maluf mfrom want of food) , significando con ello una "disponibilidadsegura, apropiada y adecuada de alimentos para todo serhumano". Se puso-fuerte énfasis en la interdependencia entreconsumidor y productor, pues si todos los seres humanosson consumidores, más de dos tercios de ellos también sonproductores. Esa comprensión condujo a la propuesta de crearuna organización permanente en el campo de los alimentosy de la agricultura: la FAO. En la década de 1950 prevalecíaen la FAO, en la OMS yen el Fondo de las Naciones Unidaspara la Infancia, UNICEF, la perspectiva de atenuar la malanutrición por medio de iniciativas tales como enriqueceralimentos básicos (agregar yodo a la sal) y reducir algunasdeficiencias (hierro y vitamina A). En los años 1960, se pusoénfasis en los programas de nutrición infantil, de educaciónnutricional y de complementación alimentaria.

Otras fueron las características de la Conferencia deBretón Woods (New Hampshire), en 1945, de donde salierondos instituciones-clave para el nuevo orden mundial - elFondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial(BM)- y las posteriores negociaciones de acuerdos comercialesinternacionales. En el caso del Banco Mundial, cuya atribucióninicial se concentraba en la reconstrucción de pos-guerra yen la promoción del crecimiento económico, los temas de la

. pobreza y del hambre serían, posterior y progresivamente,incorporados aunque con muchas oscilaciones. A partir de losaños setenta, al revisar la suposición de que los objetivos delcrecimiento y de la reducción de la pobreza comprenderíanopciones conflictivas, el Banco se convirtió en el principaldifusor de la adopción del criterio de atención a las necesidadesbásicas de la población en la evaluación de las estrategiaseconómicas, enfoque por medio del cual se trataba el hambrey la desnutrición.

BiI Seguridad alimen;:arfa )' nutrtcional. Un enfoque de derecho ji durladanía

2.1 Seguridad alimentaria global y falsas oposiciones

Para comprender mejor la acción de los organismosinternacionales, es necesario primeramente, abordar elsurgimiento de la "seguridad alimentaria global" que formópar te de la internado nalizació n de la cuestión alimen taria. Ellapone en evidencia, de un lado, la interacción y determinaciónmutua entre los múltiples factores que condicionan, anivel internacional, la cuestión alimentaria, como son lastendencias de la producción y del consumo de alimentos, lasestrategias de los agentes privados y la acción de los gobiernosy otros organismos públicos. Por otro Lado, sin .embargo, lacuestión de la seguridad alimentaria global fue consideradacomo expresión de la producción y del comercio de alimentosa escala mundial, con el propósito de valorizar el papel de losmercados y del comercio internacional de alimentos. SegúnMcMichael (2004), la epistemología del mercado alcanzó suforma más elevada en la formulación neoliberal de seguridadalimentaria como si fuera un arreglo global.

Por inducción de los Estados Unidos de América yde los organismos internacionales, se asiste a la separaciónentre autosuficiencia y seguridad alimentaria que pasa aser entendida como la capacidad de adquirir los alimentoscuando se necesite de ellos. En estos términos, la seguridadalimentaria global y la de cada país, se obtendrían de mejorforma a través de la existencia y del buen funcionamiento deun mercado mundial de alimentos. Esta concepción determinael marco legal de los acuerdos comerciales internacionales yestá presente en las formulaciones de la propia FAO, como severá más adelante. Ella contrapone la autosuficiencia nacionalen la producción de alimentos (faad self-suffzciency) con lo quedenomina auto capacidad en la obtención de los alimentospor medio del comercio internacional (faad seli-reliancei.

}\mCtto S. Ida/uf •

Sin embargo, la primacía conferida al comerciointernacional, mediante la apertura comercial y desregulaciónde los mercados, se basa en una opción falsa: buscar la autosuficiencia absoluta en la producción interna de los alimentosnecesarios versus ser eficiente en los intercambios con elexterior por medio de la especialización en aquellos productos(alimenticios ono) enlos quese es más competitivo para estar encapacidad de importar todo el resto. Esta es una posición falsaporque dicha contraposición no encuentra correspondenciaen la forma cómo los países enfrentan históricamente lacuestión alimentaria, además de que oscurece dos hechoscruciales. Primero, la producción doméstica de alimentosposee una condición estratégica para todos los países delmundo. Segundo, el comercio internacional no es fuenteconfiable de SAN.

La producción interna de alimentos siempre fueeconómica y políticamente relevante, inclusive en los paísesque tienen elevada' dependencia del comercio exterior. Asícomo las importaciones de alimentos siempre contribuyeronpara el aprovisionamiento de todos los países, en mayor omenor grado, como recurso permanente o eventual. El puntorelevante a ser discutido es el papel atribuido a la producciónpropia de alimentos, o, alternativamente, el papel concedidoal mercado internacional en el enfrentamiento de la cuestiónalimentaria, siendo posible encontrar varias combinaciones.

Era común asociar seguridad alimentaria conbúsqueda de auto-suficiencia productiva de los alimentosesenciales. Este objetivo podía ser alcanzado por los paísescuya dimensión poblacional y territorial y disponibilidad derecursos permitieron, es más, exigieron abarcar la produccióndoméstica de un número significativo de esos productos (porejemplo: Brasil, China, Estados Unidos de América, India y

D Seguridad alimentaria y nutricionai. Un enfoque de derechoy ciudadanía

Rusia). En otros casos, las limitaciones de aquellos mismosfactores llevaron a focalizar el objetivo de la autosuficienciaen un número limitado de productos (como el arroz enJapón y otros países asiáticos). Los bloques supranacionalesubicaron la autosuficiencia alimentaria entre sus principalesmetas (Unión Europea). A esto hay que añadir el hecho de queun elevado grado de autosuficiencia productiva no implicauna orientación exclusiva para el mercado interno versusexportaciones, como hace suponer de forma equivocada-,pues la autosuficiencia puede combinarse con la exportaciónde productos agroalimentarios (como los Estados Unidos deAmérica, la Unión Europea y el Brasil). También puede habercoincidencia entre los principales productos de exportación ylos productos básicos de consumo interno (como el trigo y lascarnes en Argentina, Canadá y Australia).

El comercio mundial de alimentos siempre fue impor-tante en las relaciones económicas entre los países. Sin em-bargo, la conformación de un sistema alimentario mundialhizo que esas relaciones asumieran una naturaleza diferente,más allá del mero comercio de bienes. Los sistemas alimen-tarios no se agotan al interior de las fronteras nacionales o,en sentido contrario, la propia reproducción de los sistemasnacionales pasa por el espacio internacional. Tal articulaciónmundial fue liderada por la expansión de las grandes corpora-ciones multinacionales y de las redes comerciales que actual-mente dominan las etapas de procesamiento, distribución ycomercialización de los alimentos, y fue apoyada por la acciónde los Estados nacionales así como, de cierta forma, refrenda-da por los organismos y acuerdos internacionales.

El papel de las corporaciones se revela en el hechode que el propio comercio internacional ha sido dominadopor el comercio entre firmas - intercambios entre unidades

Renato S. Maluf •

integrantes de una misma corporación localizadas endistintos países-, segmento que puede llegar a dos tercios delflujo íntemacíonal-de algunas mercancías. Las exportacionesagrícolas y de productos alimentarios se concentran enun pequeño número de agentes. El alcance de las políticasnacionales fue muy limitado por la armazón institucionalde la internacionalización del sistema alimentario dadopor la onda neoliberal de los años ochenta y noventa y laconstitución de bloques regionales. Estas son comprobacionesempíricas de la falacia de las teorías de libre comercio o dela propia posibilidad de un "mercado abierto", además devolyer evidentes los riesgos para la soberanía alimentaria delos pueblos por la adopción irrestricta de la directriz de laliberalización comercial.

Las relaciones comerciales internacionales constituyenuna vía de doble vía, de ahí que, para asegurar mercadosexternos para las exportaciones, los países periféricos sonobligados a abrir sus propios mercados y a quedar bajo elimpacto de bienes importados que, en un buen número decasos, reciben elevados subsidios en sus países de origen. Eseimpacto va más allá del porcentaje del mercado interno ocupadopor los bienes importados, por medio de la subordinación dela determinación de los precios internos a las tendencias delos precios internacionales, lo que afecta principalmente a lapequeña agricultura. La presencia de economías más abiertasy.la ausencia de regulación pública de los mercados, significael sometimiento de los sistemas productivos nacionalesa presiones competitivas que las visiones internacionalessuponen ser el elemento inductor de eficiencia - el enfoquebasado en la auto capacidad lleva implícita esa suposición.Este modelo de obtención de eficiencia, comúnmente llamadode modernización, termina por ser altamente excluyente.Desgraciadamente las formulaciones que enaltecen el papel

mil Seguridad alunentaria y lIuUic;'ma(. Un enfoque de derecho y ciudadanra

de! comercio internacional, predominantes entre nosotros, sehan sobrepuesto a la deseada preponderancia de las políticasde desarrollo sobre las políticas comerciales.

1.2 Acuerdos internacionales y SAN

Los flujos internacionales de productos alimenticios estánbajo la determinación de instrumentos de regulación (acuerdosy normas comerciales) cuyo carácter verdaderamente públicono está asegurado. De hecho, se asiste a tentativas siemprefrustradas de liberalización comercial y de establecimientode reglas justas de comercio, en tanto que la mayor partede los países de ingresos bajos fue llevada a la condición deimportadores netos de alimentos. Un buen número de esospaíses posee además estructuras productivas frágiles, cornoparece ser el caso de la mayoría de países africanos.

No es casual que la problemática agroalimentariaconstituye lila de las cuestiones más complejas para elestablecimiento de acuerdos multilaterales de comercio, desdeel antiguo GATT (Acuerdo General de Comercio y Tarifas)hasta la actual Organización Mundial del Comercio/OMCque lo reemplazó. La perspectiva del llamado libre comercioque orientó el acuerdo sobre agricultura de la Ronda Uruguaydel GATT,firmado en 1994, preveía apenas dos excepciones:restricciones relativas a la preservación de los recursosnaturales y constitución de stocks públicos de los programasde seguridad alimentaria, para enfrentar situaciones dedesaprovisionamiento y emergencias, respetando sinembargo los mecanismos de mercado. Elmarco conceptual nose alteró substancialmente cuando las negociaciones agrícolaspasaron a realizarse en el ámbito de la OMC. Al contrario, la

Renaco S. ¡'-la/uf DI

perspectiva liberalizante se mantuvo e incluso se acentuó, apesar de los diversos indicadores que revelan la irrealidad delsupuesto libre comercio en los intercambios internacionales.

La actual Ronda Doha de negociaciones de la OMe(llamada Ronda del Desarrollo) contiene referencias a laseguridad alimentaria en términos conceptuales y de políticaspúblicas, cuya regulación da margen a importantes conflictos.Tales referencias se localizan en la concesión de "tratamientoespecial ydiferenciado" alos países considerados en desarrollo.El párrafo 13 de la declaración que inició esta ronda estableceque "[...] las necesidades de los países en desarrollo, enespecial la seguridad alimentaria y el desarrollo rural, seránparte integrante de todos los elementos de la negociación".El párrafo 41, anexo A, se refiere a "[...] designar productosespeciales, tomándose como base los criterios relativos a lasnecesidades de seguridad alimentaria, defensa de los mediosde subsistencia y desarrollo rural".

No se trata de negar los intercambios internacionales,pero sí de reconocer el papel estratégico cumplido por laproducción doméstica de alimentos, y atribuir un lugardefinido y realista a .los intercambios internacionales en elaprovisionamiento de alimentos, de forma simultánea a labúsqueda de nuevas formas de regulación del comercio. Enel caso de los grandes países como Brasil, por su dimensiónpoblacional y territorial, el comercio internacional debe tenerun papel subordinado y restringido al aprovisionamiento dealimentos, a la producción doméstica, es decir subordinadoa las políticas de desarrollo sustentable, con crecienteequidad social y restringido a circuns tandas excepcionales ya productos particulares. Esta ecuación debe ajustarse a lasrealidades diferenciadas de los países según su dimensión ycapacidad productiva. Sin embargo, en todos lo casos esposibledescartar la falsa oposición que, en los términos en los cuales

• Seguridad alimentaria y nutricional. Un enfoque de derecho y ciudadanía

es formulada, acaba por inducir a ampliar la subordinaciónde las dinámicas internas a los ft.ujos internacionales, confronteras abiertas y mercados sin regulación pública.

Esta opción se basa en la suposición equivocada sobrela naturaleza de los "mecanismos de mercado" y ubica alaprovisionamiento de alimentos bajo la potestad de formasde regulación privada con poco o ningún sentido público. Ellatambién desconoce la importancia especifica de la produccióninterna de alimentos y la forma en que ella se combina,en los distintos países, con el comercio internacional delos productos agroalimentarios. Finalmente, supone queel comercio internacional como tal, es fuente confiablede seguridad alimentaria, lo que está lejos de ser verdad,sobretodo para los países del Tercer Mundo, debido a queno asegura la generación de las utilidades en las exportaciónnecesarias para importar alimentos, ni garantiza la ofertainterna regular de alimentos a precios reducidos. La actualcrisis mundial de alimentos, que será analizada más adelante,es una confirmación más de esta conclusión.

Para concluir, la valorización del comerciointernacional como fuente generadora de empleo e ingresos,como instrumento para obtener alimentos de buena calidady a bajo costo, no está disociada de la defensa del modeloproductivo dominante, ahora ampliado por los "transgénicos".Organismos internacionales, profesionales especializadosy representantes de grandes empresas argumentan que esemodelo tiene la capacidad de abastecer un mundo que necesitauna oferta creciente de alimentos a escala global. Los críticosde este modelo a su vez, apuntan al carácter excluyente delos sistemas de producción y comercialización predominantesque, a pesar de la abundancia de los alimentos producidos, noimpiden que el número de personas que sufren de hambre y

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desnutrición en el mundo se haya mantenido y, en algunoscasos, haya incluso aumentado. Desde hace mucho tiempo sesabe que las causas-de esos males no son la insuficiencia de laoferta. Más todavía, ese modelo genera impactos negativos entérminos sociales (exclusión de pequeños productores y bajageneración de empleos), ambientales (polución, agotamientode los recursos naturales e impactos en la agro biodiversidad),en la salud (modelo alimentario poco equilibrado) y en lacultura (pues pone en riesgo la diversidad cultural).

El desafío para los países de ingresos bajos omedianos es construir estrategias alternativas orientadaspor el enfoque de la SAN y ser capaces de implementarlas.Incluso si se admite el contexto de sociedades y economíasmás abiertas al exterior, es inevitable incorporar cuestionesde soberanía a la noción de SAN. Hacer efectivo el derechohumano a la alimentación implica el ejercicio soberano depolíticas de aprovisionamiento. Admitir el supuesto de unaeconomía abierta no significa abandonar toda referencia a laauto-suficiencia productiva, y adherir, incondicionalmente, alenfoque de la auto-capacidad.

2.3 La FAOy las Cumbres Mundiales de Alimentación

La FAOse convirtió, por sus competencias, en una delos principales referentes internacionales en lo que se refierea las cuestiones del hambre y de la seguridad alimentaria.La Cumbre Mundial de Alimentación, organizada por esainstitución en 1974, se realizó en un contexto de aguda crisisprovocada por restricciones en la oferta global de alimentos ainicios de la década de los años setenta, con la consecuente alzade los precios de esos bienes. Los pronósticos alarmistas de laépoca llevaron al lanzamiento de un concepto de "seguridad

GI Seguridad alimentaria y ".rrici0/1'11. (;/1 enfoque de derecho y ciudadania

alimentaria mundial" y del Comité de Seguridad AlimentariaMundial (1976), consolidando así el enfoque centrado en lanecesidad de hacer crecer la producción mundial de alimentospara enfrentar la carestía y el hambre, acompañado delmontaje de un sistema internacional de ayuda alimentaria yde coordinación de las reservas de granos.

En los años ochenta. la coexistencia del hambreen grandes proporciones con una producción mundial dealimentos más que suficiente para eliminarla, hizo que la FAOy otras or.ganizaciones pasen a incorporar la cuestión de lascondiciones de acceso adecuado a los alimentos por la poblacióncomo factor determinante de la seguridad alimentaria. Laoctava Sesión del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial,en 1982, produjo la siguiente definición: "El objetivo finalde la seguridad alimentaria mundial es asegurar que todaslas personas tengan, en todo momento, acceso físico yeconómico a ios alimentos básicos que necesitan (...] laseguridad alimentaria debe tener tres propósitos específicos:asegurar la producción adecuada de alimentos, conseguir lamáxima estabilidad en el flujo de tales alimentos y garantizarel acceso a los alirnen tos disponibles por parte de quienes losnecesitan".

Ese cambio de énfasis tuvo amplia repercusión. Enun documento de 1986, el Banco Mundial definirá seguridadalimentaria como elacceso de todaslaspersonasy en todo momentoa alimentos suficientes para una vida activa y saludable. Sinduda, esos cambios favorecieron la asociación de la seguridadalimentaria al derecho elemental de que todo ser humanoesté alimentado y protegido contra el hambre. Sin embargo, laadopción de políticas activas en esa dirección enfrentó y aúnenfrenta una permanente resistencia de quienes afirman quees posible obtener la seguridad alimentaria, preferentemente,

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por la intervención de los llamados mecanismos de mercado,entre los cuales se encuentran los propios organismosinternacionales.

La importancia que la BAO concedió a las condicionesde acceso a los alimentos no impidió sin embargo, que suatención principal permaneciera centrada en los problemasrelativos a la estructura productiva de los sistemasalimentarios y a la creciente disponibilidad de alimentos. Elénfasis en la producción de los alimentos - con un abordajede tipo "productívista"- refleja el perfil de una organizaciónesencialmente dirigida a la agricultura, a pesar de poseeráreas dedicadas a los aspectos del consumo y de la nutrición.

En este sentido, en los años ochenta la BAO difundióuna formulación con amplia repercusión, particularmente enAmérica Latina, según la cual la seguridad alimentaria implicacinco atributos de la producción de alimentos: "suficiente"para atender las necesidades de la población; "estable"eh el sentido de compensar las oscilaciones de la oferta deproductos; "autónoma" en relación al exterior o a los paísesde fuera de la región; "equitativa" por contemplar los diversostipos de agricultores y sectores sociales; "sustentable" en eluso de los recursos naturales. De esa formulación se derivaronun conjunto de orientaciones que priorizan la pequeña ymediana agricultura de base familiar, el comercio local y laintegración dinámica con la agroindustria alimentaria.

La dimensión nutricional de la cuestión alimentze-presentación oficial de países importantes fue en un nivelinferior al de otras cumbres, lo cual indica la poca atenciónatribuida en la época a la problemática alimentaria (cierta-mente seguros de la capacidad de la iniciativa privada y de losmecanismos de mercado de equilibrarla), y limitó la eficacia

mi. Seguridad alimentaria y nutricional. Un enfoque de derecho y ciudada~ía

de los compromisos asumidos por los dirigentes presentes enel evento.

De acuerdo con los demás sectores del Sistemade las Naciones Unidas, el Plan de Acción aprobado en laCumbre Mundial de Alimentación incorporó la perspectivade establecer Objetivos de Desarrollo del Milenio (las Metasdel Milenio), definiendo en este caso un modesto objetivo dereducir a la mitad, hasta 2015, la cantidad de personas quepasan hambre en el mundo. Poco más de cinco años despuésde la Cumbre, un nuevo encuentro denominado "La cumbremás 5" (2002) trabajó la propuesta de una estrategia de "doblevía" que actuaría simultáneamente, tanto en el incentivo ala producción agrícola cuanto en el aumento del empleo, ytambién en la cuestión del acceso a los alimentos por mediode programas sociales y redes de seguridad alimentaria.

En 2003, la FAO lanzó la propuesta de construir unaAlianza Internacional contra el Hambre, basada en alianzasnacionales con formatos diferenciados, con el propósitode movilizar la voluntad política y la energía social para elcumplimiento de las Metas de Desarrollo del Milenio. Senota que aún prevalece. una óptica de campaña -difundirinformaciones y movilizar apoyos en la sociedad- frente alas dificultades de hacer efectiva la formulación de políticaspúblicas en espacios de participación social, como pm- ejemploen el caso del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria yNutricional (CONSEA) de Brasil.

La evaluación de.lcumplimiento de las metas adoptadases bastante pesimista y revela el bajo compromiso de los paísessignatarios de la Declaración de Roma y del Plan de Acciónde 1996. En una reunión reciente del Comité de SeguridadAlimentaria Mundial, la FAO divulgó una cifra estimada del

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número de personas hambrientas en los paises en desarrollo,del orden de los 820 millones de personas, en 2001-2003,apenas tres millones menos en relación al período de referencia(1990-1992) establecido por la cumbre. Más grave aún es elhecho de que en tres de las cuatro "regiones en desarrollo"(África Subsahariana, Asia - Pacífico, Oriente Medio, Nortede África) aumentó el número de desnutridos, y solo enAmérica Latina y el Caribe se verificó una leve reducción. Elindicador de que la modesta meta sería alcanzable fue dadopor los resultados en 30 países (Brasil, China e India incluidos)que redujeron en 25% el predominio de la desnutrición en elmismo período (FAO,2006).

2.4 Ayuda alimentaria

En relación a los programas internacionales de ayudaalimentaria, se trata de un tradicional instrumento dirigido alos países con déficit en la disponibilidad interna de alimentos,entre otras razones, por deficiencias en su capacidad deproducción. Los programas de ayuda alimentaria, bajo laforma de donaciones oventa aprecios reducidos, conformaronfrecuentemente mecanismos de drenaje de los excedentes delos países del llamado Primer Mundo, como ya fue indicado.Tales programas tienden a generar impactos negativossobre la estructura productiva de los países receptores de lasdonaciones, especialmente, sobre los pequeños productoresde alimentos, así como también afectan el perfil de consumode esos países.

Este breve diagnóstico es suficiente para poneren evidencia la importancia de revisar los objetivos y losmétodos de implementación local de los programas deayuda alimentaria, especialmente en un momento en que la

• Seguridad olimenmna v mm/dollaL Un enfoque de derecho y ciudadán(a

movilización de apoyos y recursos para erradicar el hambre yla pobreza se vuelve a destacar en el escenario internacional.Es necesario que esos programas también respeten elprincipio de la soberanía alimentaria, que atribuye a lospueblos el derecho a decidir de forma soberana, sobre quéy cómo producir y consumir los alimentos que integran loshábitos de su pueblo. La circunstancia de depender de ayudaalimentaria externa no debe sobreponerse, ni mucho menosdesestimular, como suele ocurrir, la construcción de caminospropios de búsqueda de la autonomía. Se debe reconocerque las dinámicas económicas y políticas internas de lospaíses receptores pueden ser tan o más responsables que losprogramas de ayuda para la perpetuación de mecanismos decontrol social o de desvío de recursos.

Además, es posible crear condiciones para que losproductos a ser donados sean adquiridos de pequeños ymedianos productores de los países del Sur. El Brasil harealizado gestiones en ese sentido ante el Programa Mundialde Alimentos, PMA. La intensificación de la cooperación Sur-Sur en el campo de la SAN debería englobar no solamentelos aspectos económicos y sociales sino principalmente, lacooperación técnica y el intercambio de experiencias, inclusoen la formulación participativa de políticas de SAN en losdiversos niveles de gobierno.

2.5 Participación social internacional

Para concluir, quiero hacer una breve mencióna la inclusión de las organizaciones de la sociedad civilen el campo agroalimentario a nivel internacional. Seríapretensiosa la intención de sintetizar los roles desempeñadospor esas organizaciones, incluso porque su acción es bastantediversificada y de difícil aprehensión. Ella abarca entidades

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de agricultores de perfiles diversos, organizaciones nogubernamentales de apoyo y desarrollo de proyectos, redesinternacionales como Vía Campesina (recuadro), entidadesasistenciales con matriz religiosa, representantes deconsumidores, entidades ambientalistas y un amplio abanicode iniciativas con las más variadas connotaciones como elSlow Food (recuadro).

Vía Campesina es un movumento internacionalcreado en 1993, que congrega a organizaciones ~•.regionales y nacionales de campesinos, a pequeños ~.y medianos productores, a trabajadores rurales, amujeres rurales y a comunidades indígenas de Asia,Europa y América. Sus actividades están orientadasa: promover la solidaridad y unidad en la diversidadentre esas organizaciones; la preservación de latierra; la soberanía alimentaria; la producciónagrícola sustentable; y la igualdad sustentada en elreconocimiento de los pequeños y medianos.

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Slow Food es un movimiento global dirigidoa preservar y difundir las herencias agrícolasy alimentarias asociadas a los placeres de lagastronomía y de la convi venda, concebido por unaasociación de la dudad de Bra (Italia), cuya primeray gran aparición pública surgió como protestacontra la instalación de un McDonald's en Roma(1986). Esta organización lanzó su manifiesto enun encuentro internacional realizado en París, en1989, con la participación de millares de núcleosy afiliados en el mundo, inclusive en el Brasil(pETRINI,2001).

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~ Seguridad alimentar~ y nutricional. Un enfoque de de,!:cho y citl.dada;:__~

Cuatro procesos son especialmente relevantes paralos objetivos de este libro. Primero, varias organizaciones nogubernamentales con sede en los países avanzados actúana nivel internacional y su presencia es particularmenteimportante en las regiones más pobres del mundo. Másallá de los proyectos que desarrollan en el campo de laagroalirnentación, tales organizaciones están en la basede la producción de conocimiento y de la representacióninternacional de esas poblaciones. Segundo, la intervenciónde las entidades de la sociedad civil a nivel internacional vieneampliándose como reacción a la preeminencia asumida porlos acuerdos internacionales sobre el destino de los países ysectores sociales. Las cuestiones de la agroalimentación, juntocon las ambientales, se destacan entre los factores que hanproducido movilizaciones recurrentes durante las cumbres dela OMe. Dichas movilizaciones son contrarias a los modelosintensivos de producción que afectan a la pequeña agriculturay la agro biodiversidad.

Tercero, la movilización internacional también articulóa las organizaciones de la sociedad civil en espacios paralelosa los encuentros cumbres promovidos por el Sistema delas Naciones Unidas, a partir de la década de los noventa.Durante la Asamblea General sobre Seguridad Alimentaria,evento conmemorativo del cincuentenario de creaciónde la FAO, realizado en la ciudad de Québec (Canadá), en1995, se decidió crear un foro social en el que se reunirían,simultáneamente, a los encuentros oficiales internacionalesrelacionados a la seguridad alimentaria. Así, se realizó el Forode Seguridad Alimentaria durante la Cumbre Mundial de laAlimentación (1996) y el Foro por la Soberanía Alimentariacuando se realizó la Cumbre Mundial de la Alimentación más5 (2002), ambos en Roma. Esos encuentros internacionales

Remiro S. Maluf IIIcontaron con una significativa delegación brasileña querepresentó el movimiento social por la SANen el país. Se llegóa crear en 1997, el-Foro Mundial por la Seguridad Alimentariay Nutricional Sustentable cuya secretaría eligió como sede alBrasil, pero tuvo una breve existencia.

El cuarto y último proceso a destacarse se refiere alhecho de que la noción de soberanía alimentaria se estáconvirtiendo en una importante referencia aglutinadora enel ámbito internacional para diversos movimientos y redessociales, como es el caso de Vía Campesina que tiene a lasoberanía alimentaria como lema principal. A propósito, estey otros movimientos han sugerido sustituir la seguridadalimentaria por la soberanía alimentaria (STEDILE, 2004). Apesar de que esa perspectiva acierta al destacar un principioesencial y criticar la limitada acepción dada a la seguridadalimentaria por gobiernos, organismos internacionales ysectores empresariales, me parece que ella se equivoca alequiparar las dos nociones que tienen estatutos distintos- el principio de la soberanía y el objetivo de la seguridadalimentaria y nutricional- ~ ignora el desarrollo conceptual yel arraigo social de la SAN en diversos países, entre ellos elBrasil.

3. Equidad y alimentos en América Latina y el Caribe

Para completar la trayectoria internacional de la nociónde SAN, veremos algunos elementos que caracterizan lacomprensión de la seguridad alimentaria en América Latina yel Caribe. Laproducción agroalimentaria desempeña un papeldestacado en la formación social y económica de los países deesta región, incluso porque muchos de ellos son tradicionales

fiI Seguridad alimentaría y nutrici011C11. Un enfoque de derecho y ciudadania

exportadores de productos agrícolas y agroindustriales. Apesar de esto, o a causa de esta característica, la gravedadde la situación alimentaria de una parte significativa de suspoblaciones y el paso de muchos países a la condición deimportadores netos de alimentos, hicieron que resurgieramás recientemente el terna de la seguridad alimentaria enlos debates e iniciativas públicas. Este tema, sin embargo,posee una antigua e importante inserción en el continentelatinoamericano que, así como lo entiendo, está asociado a lacuestión de la equidad social.

Los casos de los países avanzados aquí analizados,demuestran que las políticas relacionadas a la producción y alacceso a los alimentos integraron las estrategias de desarrollode aquellos países, por medio de, por lo menos, dos eslabonesentre la cuestión alimentaria y la equidad social. Primero, ladisponibilidad de alimentos en cantidad suficiente y a preciosaccesibles genera beneficios tanto directos en términos deacceso a la alimentación, como indirectos al liberar poderde compra de los salarios y demás utilidades del trabajo,favoreciendo de esta forma el acceso a los demás bienes yservicios necesarios para una vida en condiciones debienestar.De esta forma, los alimentos participaron de la incorporaciónde la mayoría de la población al mercado de consumo ensociedades capitalistas en las cuales la expresión económicade mayor equidad social es consumir de manera regular.

El segundo eslabón es menos evidente y se manifiestade manera diferenciada entre los diversos países. Me refieroa las oportunidades de trabajo y de rendimiento ofrecidaspor las propias actividades de producción, distribución yconsumo de alimentos bajo las formas de agricultura familiar,de agroindustrias de menor tamaño, de comercios al por

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menor y de servicios de alimentación. Esas actividades estánintegradas por un conjunto bastante numeroso de pequeñasy medianas empresas urbanas y rurales que suelen constituirla base principal de las 'sociedades más equitativas, incluso delas que se encuentran bajo constante presión del gran negocio.Una de las diferencias entre las estrategias de los países, seanavanzados o no, se refiere precisamente a las políticas deapoyo y protección a tales emprendimientos, o en el sentidocontrario, en las facilidades concedidas para la expansión delos grandes agentes económicos. De forma contrastante, en elBrasil y en otros países encontrarnos ejemplos de estrategiasque promueven la inequidad al estimular la expansión delmonocultivo en la gran producción agrícola y al apoyar a laconcentración en la venta al por menor.

A pesar de ser conocido, conviene destacar que lastrayectorias de los países capitalistas avanzados estuvieron,corno todas, marcadas por tensiones y decisiones encondiciones de incertidumbre que la mirada retrospectivatiende a subestimar. Es común idealizar tales trayectoriascomo si ellas expresaran una racionalidad superior frentea los dilemas que persisten en los demás países. Además,como demuestra Chaui (2004:27), la imagen del "desarrollocompleto" de los países capitalistas desarrollados -comosi constituyeran una totalidad acabada - hace que nuestrajdentidad "subdesarrollada" surja como una laguna de faltas yprivaciones. Desatásquese además que varias de las eleccioneshechas por ellos, representaron eslabones negativos de lasestrategias de desarrollo. Ese fue el caso de los impactosambientales del modelo de agricultura intensiva -mecanizada,con un alto uso de agro tóxicos- que los países avanzadosdifundieron por el mundo y se convirtió en paradigma - lallamada "Revolución Verde". Igualmente serios han sido los

.. Seguridad alimen~rja y nutricional. Un :n(?que de dere_choy ciudadanía

impactos a la salud, los impactos ambientales y culturalesdel modelo de consumo alimentario internacionalizado porellos.

Las trayectorias de la mayoría de los paíseslatinoamericanos hacen de ellos casos ejemplares parael análisis de la cuestión alimentaria en los procesos dedesarrollo, en un contexto de elevados índices de pobrezay de modelos económicos fuertemente generadores dedesigualdad: algunos estudios demuestran que los países deAmérica Latina históricamen te no logran articular dinamismoeconómico con un grado razonable de equidad social.El hechode que la cuestión alimentaria sea un tema permanente ygeneral en la región, no significa sin embargo que exista unacomprensión o forma de abordar unívoca, por el hecho deque sus países son muy diversos. Cuando acuden al enfoquede la seguridad alimentaria, generalmente se limitan a laproducción agroalimentaria y al aspecto nutricional de lasdietas alimenticias.

Muchas propuestas e iniciativas de gobiernos yorganismos regionales incorporaron la seguridad alimentariaentre sus objetivos y planes de acción, habiendo aumentadosu número en los últimos años. La experiencia pionera deconstrucción del Sistema Alimentario Mexicano (SAM-1980/1982) fue breve y dio resultados modestos. Sin embargo, seconvirtió en referencia obligatoria para América Latina y elCaribe. Corresponde a ese periodo el desarrollo de formasde abordar bastante diferentes de aquellas vigentes en lospaíses centrales, comenzando por el énfasis acordado a laauto-suficiencia productiva nacional, tanto en función delas características de las sociedades latinoamericanas cornode la asimetría del sistema económico internacional, el cual

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hacía que las relaciones de intercambio entre los paísesfueran desiguales (SCHEJTMAN, 1994). La transferenciadel énfasis de la disponibilidad física hacia los factores quedificultan el acceso a los alimentos, acaecida en la década delos años ochenta, hizo que la dimensión de la equidad fueraincorporada a los atributos de la mayor disponibilidad dealimentos, junto con aquellos relativos a la suficiencia, a laestabilidad, a la autonomía y a la sustentabilidad. El papelde la FAO en la difusión de la óptica de la disponibilidad debienes fue particularmente importante.

De igual manera, una de las especificidades de laapropiación latinoamericana de la seguridad alimentaria esreconocer elcarácter de estratégico ala agricultura "campesina",en modelos de desarrollo "endógenos". Al enfatizar en el roldel mercado interno sin negar la importancia de diversificarlas exportaciones, la opción por ese tipo de agricultura podríasustituir los paquetes tecnológicos que llevaron a la "pérdidade la auto suficiencia y de la seguridad alimentaria". En lugar deesos paquetes, se sugiere una sustancial agro industrializacióny capitalización de la agricultura, incluso apelando a lasbiotecnologías, para valorizar los productos propios queson poco aprovechados, así corno el apoyo a la agriculturacampesina, en la perspectiva de "eliminar la heterogeneidadestructural y garantizar un desarrollo rural unímodal". Esteenfoque se basa sobretodo en las características sociales deMéxico, América Central y AméricaAndina, donde lapresenciade poblaciones indígenas es significativa y constituye la basede la agricultura campesina.

Casi todos los países de América Latina fueron marcadospor el llamado ajuste estructural de la década de los ochenta,la cual incluía la liberalización comercial y la desregulación

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económica, a pesar de las variaciones entre ellos. Lasevaluaciones de los impactos de la crisis económica de los anosochenta en laseguridad alimentaria de esos paises evidenciarongraves problemas en la capacidad de acceso a los alimentos porparte de ciertos sectores de la población, pero también llamóla atención sobre la precariedad en la disponibilidad de esosbienes. Esto dio como resultado un marco de disminuciónde los niveles de empleo y de salario mínimo real, la caída oestagnación de losniveles de suficiencia productiva de alimentosy dificultades en la importación, por la situación de las cuentasexternas, en algunos casos CaD impactos en la dieta alimenticiade la población (SCHEJTMAN,1994).

De igual forma, resurgieron propuestas parapromover la auto-suficiencia alimentaria a través de laproducción propia o del comercio intra-regíonal. AméricaLatina tiene una antigua y reiterada intención de superar laslimitaciones económicas y aquellas de recursos naturales pormedio de la integración regional. El objetivo de la seguridadalimentaria estuvo presente en varias iniciativas de ámbitoregional y subregional en las décadas de los años ochentay noventa ,con dos énfasis, no siempre articulados: unode tipo sectorial, en la agricultura y en la agroindustria(seguridad en el aprovisionamiento de alimentos), y el otroen los individuos y en las familias (seguridad nutricional).La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) yel Sistema Económico Latinoamericano (SELA) llegaron adesarrollar proyectos de cooperación y asistencia dirigidosa la "seguridad alimentaria regional". Si observarnos a nivelsubregional (América Central, Caribe y la Región Andina)vemos que existen otros ejemplos. Sin embargo, las iniciativasde integración tuvieron poco éxito, debido a que se limitaron apromover alguna cooperación y expansión del comercio entre

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los países involucrados, y a apoyar planes de alimentaciónnacionales.

En el Cono Sur, la creación del MERCOSURadop té unaperspectiva diferente a las anteriores, sin que por ello hayaatribuido relevancia a la seguridad alimentaria. Esto se debe,en parte, a que esta región concentra algunos de los principalespaíses exportadores de productos agroalimentarios delcontinente (Brasil, Argentina y Chile), los cuales cuentan conpolíticas comerciales orientadas a la liberalización comercialy de acceso a los mercados de los países avanzados. La retóricaadoptada en la época de la constitución del bloque que reúneArgentina, Brasil, Paraguay y Uruguay era que la integraciónentre esos países y de ellos con los principales mercados delmundo debería realizarse en base a los llamados "mecanismosde mercado". Sin embargo, ninguna razón justifica uncomportamiento que parece desconocer el hecho de quepartes significativas de su población, debido principalmentea razones de ingresos, enfrentan dificultades de acceso alos alimentos, especialmente en Brasil. Sin que todavía seaposible constatar una variación en la principal orientaciónque presidió la constitución del MERCOSUR,están en marchalas primeras iniciativas para introducir el tema de la SAN enla agenda regional, bien sea por inducción de sectores de losgobiernos, o por la articulación entre las organizaciones de lasociedad civil de los países miembros.

Cabe hacer referencia a la Comisión Económica paraAmérica Latina yel Caribe (CEPAL),organismo de las NacionesUnidas con un antiguo y reconocido papel en la región. Ensus documentos de la década de los años noventa, la CEPALsugería reencontrar los caminos del desarrollo en base a latransformación de las estructuras productivas de los países,acompañada de una creciente equidad social. Esa importante

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formulación no reconocía la existencia del tema alimentariocomo tal en los procesos de desarrollo de los países de laregión, asunto que no se diluye en los objetivos generales deequidad social y de enfrentamiento a la pobreza, a pesar decontribuir a los dos. En lo que se relaciona a nuestro tema,la CEPALse limita a la recomendación de hacer compatibleel aumento de las exportaciones con "algún grado" deautosuficiencia alimentaria, dejando sobreentendida laposibilidad de que surjan conflictos entre la orientaciónexportadora y la atención a las necesidades básicas de lapoblación. La redistribución espacial de las actividadesagrícolas y la introducción de avances técnicos en la producciónde los bienes deslocalizados de su lugar por el avance de losproductos agrícolas para la exportación, reducirían la disputapor los escasos recursos y aumentarían la productividady la competitividad del conjunto del sistema productivo.Sugirió también la articulación del sistema productivo por elestrechamiento de los lazos entre la industria y la agriculturay el abandono de la segmentación de las políticas sectoriales'',con el objeto de fortalecer recíprocamente a los dos sectores.

América Latina y el Caribe han retomado, en la últimadécada, la SAN como enfoque y referencia de la movilizaciónsocial y las políticas públicas, contando condiversos estímulos.La FAO ha buscado difundir la necesidad de adopción deplanes nacionales de seguridad alimentaria a través desu modelo PESA - Programas Especiales de SeguridadAlimentaria (Anda, 2004). Entre las motivaciones tambiénfigura la contribución de la reciente experiencia brasileña eneste campo, principalmente en la construcción de acciones

5 La denominación "políticas sectoriales" engloba a las políticas dirigidas asectores específicos (agricultura, industria, transporte, ciencia y tecnología,etc.), casi siempre para contrastarla con la política económica de incidenciageneral.

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y programas intersectoriales, en la institucionalización deespacios de participación social y en la formulación de leyesparecidas a la Ley Orgánica de SANbrasileña, en la perspectivade instituir sistemas de SAN, como veremos en la próximaparte del libro.

4. La reciente crisis mundial de alimentos

El mundo fue sacudido por una coyuntura criticaen cuyo centro se encuentra el principal determinantedel elemental derecho a la vida y el acceso a los alimentos.Ser sacudidos, no es una mera figura retórica ya que, másallá de la habitual movilización de los gobiernos y de losorganismos internacionales, el pueblo se lanzó a las callespara demandar este derecho. La manifestación más aguda delo que se denominó crisis alimentaria fue el alza de los preciosinternacionales de los alimentos de consumo generalizado,como el arroz, el maíz, la soya, el trigo y los lácteos, fenómenoque se intensificó a partir del 2006. Esa alza de los preciosrestringe elacceso a la alimentación a una parte de lapoblaciónde menores recursos y desestabiliza el aprovisionamientode alimentos en casi todos los países del mundo. A pesar deque la crisis ha perdido fuerza desde mediados del 2008, losprecios de los alimentos al consumidor aún se mantienen enun nivel elevado.

Según un estudio del SELA6la inft.ación en el sectorde los alimentos creció en todos los países latinoamericanos,afectando tanto a los exportadores como a los importadores

6 SELA. The increase in food prices - SELA's response. Caracas (Ve.), SELA,2008,37 p. (High-Level Regional Meeting on Food Security in Latin Americaand me Caribean -SP/RRAN-SAAlC/DT N° 2-08)

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netos de alimentos. En 2007, en la mayoría de países, laelevación en los precios de los alimentos fue superior a lainflación media, alcanzando los dos dígitos en siete de ellos,según datos del Banco Mundial. La intensidad del impacto,de acuerdo al estudio, refleja la condición de "tomadores deprecios" predominante entre los países del continente.

Elalza de los precios es provocada por diversos factoresque expresan mucho más que un simple desajuste entre laoferta y la demanda mundial de alimentos. Veamos los cuatrofactores más destacados en los debates internacionales.Primero, el crecimiento sostenido de la demanda presionadapor elcrecimiento de los ingresos en grandes países emergentes(China e India entre otros). Una parte significativa delincremento del poder de compra en los sectores de menoresingresos en esos países se destina al consumo de alimentos. Aeso se suma la utilización de granos básicos corno el maíz y lasoya, además de otras oleaginosas, para la producción de agro-combustibles. En 2008, sólo los Estados Unidos utilizarán unvolumen correspondiente al 11% de la cosecha mundial demaíz para la producción de etanoL

El segundo factor es la fuerte elevación del precio delpetróleo y el alza aún más acentuada de sus derivados, queencarecen los costos de la producción agrícola (fertilizantes yplaguicidas) y del transporte (carga). Tercero, la disminuciónde las cosechas en paises como China y Australia, que pesanen la oferta internacional, contribuyó a agravar esta situación,así como las pérdidas en América Latina y el Caribe, y enAsia. Diversos de esos fenómenos ya son considerados comoefectos del cambio climático. Finalmente, a esto se sumóun agravante reciente debido a la mercantilización de laalimentación, la cual convirtió a los productos alimenticioscorno la soya, el maíz y el trigo, en commodities negociadas en

Renato S. Maluf mla bolsa, y por lo tanto, en activos atractivos para el capitalfinanciero en Su permanente búsqueda de valorización. Lacombinación de la creciente demanda mundial, el bajo nivel destocks, y gobiernos desarmados de instrumentos reguladores,ofreció excelentes perspectivas de ganancia especulativa en elmercado financiero, lo que fmalmentese refleja en el mercadofísico de esos bienes.

La integración de los países en el sistema alimentarioglobalizado, anteriormen te abordada, hafortaleddo eldiscursode que la actual coyuntura debe ser enfrentada con "más de lomismo": más producción a gran escala, más tecnología y máscomercio internacional. Esta esuna respuesta posible, diversospaíses y diversos sectores exportadores ganan con ella, sinembargo tal solución no enfrenta la subida de los precios ymucho menos la crisis del modelo subyacente, que tiene quever con los principales componentes del sistema alimentarioglobal. En la actualidad, están en cuestión tanto la posibilidadde seguir profundizando el actual modelo de producción consus impactos socio ambientales, cuanto la concepción de unaseguridad alimentaria global asentada sobre la falsa premisadel libre comercio.

Uno de los datos más graves de la actual coyunturaes la falta de preparación política e institucional de la granmayoría de países del denominado Hemisferio Sur paraenfrentar la crisis. Como se sabe, esos países fueron inducidosdesde finales de los años ochenta, a promover la liberalizacióncomercial y la des regulación de los mercados como partedel llamado ajuste estructural. Muchos países redujeron losaranceles de importación, la concesión de crédito agrícolaen condiciones favorables, y principalmente, se desmontóla mayoría de los instrumentos requeridos para una políticasoberana de aprovisionamiento de alimentos (regulación de

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precios, mantenimiento de stocksy.gestión de equipamientospúblicos al por mayor y menor) . La apuesta en el comerciointernacional se mostró reiteradamente, antes y ahora, nadalibre y poco confiable como fuente de seguridad alimentaria.

El mencionado estudio del SELA da una visiónpanorámica de las políticas adoptadas en América Latinafrente al alza de los precios. El Gobierno de México anticipóla reducción de los aranceles de importación y liberalizó elrégimen de cuotas de maíz, leche y azúcar a los integrantesdel Tratado de Libre Comercio de Norte América, NAFTA,a la par de acuerdos establecidos con el sector privado paraincrementar las importaciones y reducir los precios alpor menor, así corno del anuncio de medidas de apoyo a laproducción y de reducción de los precios de los fertilizantes.Gobiernos centroamericanos decidieron de forma conjunta,eliminar los aranceles sobre la harina de trigo hasta finalesdel 2008. En la región Andina, el Perú eliminó aranceles parala importación de cereales, en tanto que Ecuador aumentó enmás de 40% el subsidio a la harina de trigo. Bolivia autorizóla importación libre de impuestos para el arroz, el trigo yderivados, maíz, aceite de soya y carne, al mismo tiempo queeliminó las exportaciones de cereales y carnes. En Venezuelafue modificada la legislación sobre los impuestos al valoragregado y se concedieron subsidios a ciertos alimentos.

En el Cono Sur, Argentina postergó la liberalizacióndel régimen de exportaciones de carne bovina y reforzó elsistema de impuestos sobre las exportaciones de oleaginosasy cereales; así mismo estudia la posibilidad de subsidiar enun 20% los precios de los fertilizantes. El Brasil aparece en elestudio por su decisión de eliminar la tarifa de 10% sobre lasimportaciones de un millón de toneladas de trigo provenientesde países de fuera del MERCOSUR, y por su postura de

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establecer acuerdos con el sector privado para la suspensiónvoluntaria de exportaciones, siempre que fuere necesario porrazones de aprovisionamiento interno. El gobierno uruguayollegó a un acuerdo con el sector privado para limitar el aumentode los precios de productos como el arroz, la carne bovina, laharina de trigo, liberalizó la importación de algunas frutas ymodificó el régimen de impuestos a la carne de pollo.

Esta rápida panorámica revela que la respuestamayoritaria de los países latinoamericanos fue la desgravaciónde las importaciones (o su plena liberalización) y existenalgunos casos de control o de creación de impuestos a lasexportaciones y de negociación de acuerdos con el sectorprivado. El modelo de políticas pos-ajuste estructural vuelveinevitable que la respuesta inmediata sea facilitar los flujoscomerciales, principalmente la importación de alimentos.Ahora bien, como vimos en las secciones anteriores, laorganización de la producción mundial, los flujos comerciales ylos términos de los acuerdos internacionales han sido dictados,por un lado, por las políticas adoptadas por la Unión Europeay por los Estados Unidos. Por otro lado, el sector privadose hace sentir con el enorme poder de un reducido númerode grandes corporaciones multinacionales que actúan endiversos segmentos de la cadena (comercialización, insumas,procesamiento y distribución), asociadas a los intereses de unreducido número de exportadores.

En este contexto, aquí se sustenta la hipótesis de quees probable que la crisis de como resultado la reconstrucciónde un modelo de regulación nacional en el campo de losalimentos, entre los países con capacidad institucional yfinanciera para ello. Los instrumentos de regulación pública delos mercados ganarán nuevamente importancia si bien no enlos mismos términos que en el pasado. Inclusive puede darse

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un movimiento de re-contextualización de las negociacionesde la Ronda Doha, la misma que en sus actuales términospuede llegar a golpear instrumentos importantes de fomentoy protección a la agricultura de base familiar o campesina.No es difícil imaginar que hay posibilidades enormes de queun buen número de países se queden por fuera de este nuevoarreglo, por no disponer de las mencionadas capacidades. Lasrespuestas en esta dirección aún son muy tímidas, tanto anivel nacional cuanto a nivel subregional en el continente.

Elenfrentamiento de una crisis de naturaleza sistémicacomo laactual, exigeacudirainstrumentos de efecto inmediato,de forma coordinada con la revisión de estrategias de medianoy largo plazos. Uno de las consecuencias del marco descritoes la necesidad de adoptar políticas nacionales de provisiónde alimentos. El enfoque desarrollado en este libro aporta ala orientación de dicha política, por medio de los enfoques desoberanía y de seguridad alimentaria y nutricional, ya travésde la promoción del derecho humano a la alimentación. Enbase a una concepción intersectorial, el objetivo de la políticade aprovisionamiento sería ampliar el acceso a alimentos decalidad, promover una alimentación adecuada y saludable, y ladiversidad de hábitos de alimentación, al mismo tiempo quevalorizar la agricultura familiar de base agro- ecológica y lospequeños emprendimientos urbanos. Se trata de reaproximarla producción y el consumo, mediante la promoción decircuitos regionales de producción, distribución y consumode alimentos.

Una parte de la elevación de los precios de los alimentosse debe a la recuperación de los precios agrícolas, después deun largo período de descenso. Por lo tanto, en la actual alzade los precios hay un componente cíclico de recomposición.Inclusive si no retrocede esa recomposición de los precios

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relativos, nada garantiza que ella beneficiará a los agricultoresfamiliares y a los campesinos, entre los cuales se registran(no por casualidad) los más elevados índices de pobreza.Hasta el momento además de las ganancias especulativas,la consecuencia evidente de la elevación de los precios es elencarecimiento del costo de la vida, especialmente entre losmás pobres, con el probable aumento de los márgenes delucro de las cadenas agroindustriales y comerciales. Por ellado de los agricultores, las ganancias obtenidas a partir de laelevación de los precios de algunos productos, vienen siendoanuladas parcialmente por la elevación de los precios pagadospoy insumas y por servicios.

Para concluir, es indispensable considerar que ala crisisdel sistema alimentario global se sobrepuso desde mediadosde 2008, otra crisis de proporciones aún mayores, consideradacomo una de las más graves de la historia del capitalismo. Apesar de la falta de certezas sobre sus impactos, la gravedadde la crisis económica mundial no puede ser minimizada,obligando a tomar en cuenta sus repercusiones en el campoalimentario y nutricional. Para enfrentar la crisis señalamosal mismo tiempo que nuestras principales referencias -la soberanía y la seguridad alimentaria y nutricional y elderecho humano a la alimentación - constituyen aportessignificativos.

La situación mundial se vio agravada y se volvió máscompleja por la reciente crisis económica, debido por lomenos a tres razones. Primero, la esperada desaceleraciónde la economía mundial tendrá repercusiones negativas en elempleo y en los i.ngresos, las mismos que serán más gravesen la medida en que las poblaciones afectadas estén másdesprotegidas. Puede ocurrir que, como consecuencia de ladesaceleración, deje de existir la presión sobre los precios

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de los alimentos. Esta es una mala razón, ya que buena partede esa demanda por alimentos provenía de las capas máspobres que pueden quedarse sin empleos o ver disminuidossus ingresos. Segundo, el arrastre de la crisis de los créditosdificultará la realización de operaciones esenciales para laeconomía en general y para el sector agroalimentario enparticular. Finalmen te, pero no menos importante, la probablecontención de los gastos públicos amenaza la expansión delas políticas sociales que han sido, reconocidamente, el factordeterminante de los avances alcanzados en lo que se refiere alenfrentamiento de la pobreza y de la desnutrición.

Los países del norte están en el epicentro de la crisis.A pesar de ello, es probable que sus políticas, así comoaquellas de las grandes corporaciones, continúen siendodeterminantes en lo que se refiere a los flujos comercialesmundiales de alimentos y a los acuerdos internacionales.Vimos que la mayoría de los países del Hemisferio Sur, endiferente situación a los países considerados desarrollados,todavía paga los costos de la liberalización comercial y ladesregulación de los mercados, las cuales limitaron el poderregulador del Estado sobre los mercados domésticos.

El advenimiento de una crisis económica de lasdimensiones de la que recientemente se instaló en el mundodesarrollado y que se extiende por el planeta, nos lleva aresaltar la necesidad no sólo de preservar sino de ampliarel conjunto de las políticas sociales y de los programas deapoyo a la agricultura familiar y campesina, a los pequeñosemprendimientos urbanos ya la economía solidaria. Ellas sonpromotoras de los derechos esenciales (como el derecho a laalimentación), a la par que reconocen el papel dinamizador delas economías locales y regionales.