Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v LjubljaniInštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v LjubljaniInštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v LjubljaniInštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani

Poljanski nasip 2, 1000 Ljubljana, Slovenija � www.ipp-pf.si

T: +386 1 42 03 119 � F: +386 1 42 03 120 � E: ipp.pf@pf.uni-lj.si

1

PRIMERJALNO PRAVNA ANALIZA PRAVNE ORGANIZIRANOSTI ZAVODOV V NEKATERIH EVROPSKIH DRŽAVAH

Naročnik: Ministrstvo za javno upravo

Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani

Prof. dr. Bojan Bugarič Prof. dr. Gorazd Trpin

Dr. Matija Damjan Bojana Škraban, univ. dipl. prav.

8. januar 2010

2

KAZALO

1. UVOD: cilji in predmet študije .............................................................................................. 3 2. INSTITUCIONALNI PONUDNIKI STORITEV NA PODROČJU ZDRAVSTVA ............ 5

2.1. Avstrija ....................................................................................................................... 5 2.2. Velika Britanija........................................................................................................... 8 2.3. Belgija ....................................................................................................................... 11 2.4. Nemčija ..................................................................................................................... 14 2.5. Švedska ..................................................................................................................... 18

3. VISOKO ŠOLSTVO IN RAZISKOVALNO PODROČJE ................................................. 21 3.1. Avstrija ..................................................................................................................... 21 3.2. Nemčija ..................................................................................................................... 23 3.3. Finska........................................................................................................................ 27 3.4. Nizozemska .............................................................................................................. 29 3.5. Velika Britanija......................................................................................................... 31

3.A. OSNOVNO ŠOLSTVO .................................................................................................... 34 3.A.1. Finska ................................................................................................................... 34 3.A.2. Avstrija ................................................................................................................ 35 3.A.3. Velika Britanija .................................................................................................... 37

4. KULTURNE INSTITUCIJE ................................................................................................ 38 4.1. Avstrija ..................................................................................................................... 38

4.1.1. Muzeji in nacionalna knjižnica ......................................................................... 38 4.1.2. Gledališča ......................................................................................................... 40

4.2. Velika Britanija......................................................................................................... 43 4.2.1. Muzeji in galerije ter nacionalna knjižnica ....................................................... 43 4.2.1. Gledališča ......................................................................................................... 46

4.3. Irska .......................................................................................................................... 48 4.3.1. Nacionalni muzej in nacionalna knjižnica ....................................................... 48 4.3.2. Druge kulturne institucije ................................................................................. 50

4.4. Švica ......................................................................................................................... 51 4.4.1. Muzeji ............................................................................................................... 52 4.4.2. Nacionalna knjižnica ........................................................................................ 54 4.4.3. Druge kulturne institucije ................................................................................. 55

4.5. Švedska ..................................................................................................................... 57 5. UREDITEV NACIONALNIH TELEVIZIJ ......................................................................... 61 6. SOCIALNO VARSTVO ...................................................................................................... 66

6.1. Velika Britanija......................................................................................................... 66 6.2. Danska ...................................................................................................................... 71 6.3. Nemčija ..................................................................................................................... 73 6.4. Avstrija ..................................................................................................................... 75 6.5. Švica ......................................................................................................................... 78

7. ZAKLJUČEK ....................................................................................................................... 81

3

1. UVOD: cilji in predmet študije V pravni literaturi, ki obravnava organizacijo javnih služb, ni celovitega dela, ki bi na pregleden način prikazalo oblike pravne ureditve in organizacije javnih služb v evropskih državah. Obstaja nekaj vrhunskih del o javnih službah v Evropi kot Milwardovo delo o zgodovini javnih podjetij,1 ki pa je omejeno na gospodarske javne službe in ni pravne narave. Znana je tudi pomembna analiza zgodovine javnih služb, ki pa obsega le obdobje do začetka 30 let prejšnjega stoletja.2 Nobeno od teh del ne prikaže pravnih organizacijskih oblik javnih služb. Še najbliže takšnemu pregledu je knjiga »Delivering Public Services in Western Europe« iz leta 1998.3 Knjiga obravnava pregled organizacije nekaterih javnih služb v Evropi. Med področji ni teh, ki so predmet naročila te študije. Knjiga je izšla v času velikih sprememb na tem področju, saj so javne službe ravno v 80 letih prejšnjega stoletja pod vplivom doktrine neoliberalizma (Thatcher, Reagan) in novega javnega managementa doživele velike organizacijske spremembe. Svoj delež je prispevala tudi Evropska Unija, ki v tem času začne postopoma posegati na področje javnih služb, ki je bilo do srede 80 let v izključni pristojnosti držav članic. Evropska zakonodaja preko tki. liberalizacijskih direktiv in sodne prakse Sodišča ES temeljito predrugači organizacijo javnih služb v Evropi. Iz pravno priznanega monopola v rokah državnih javnih podjetij v večji ali manjši državni lasti, postanejo javne službe »storitve splošnega ekonomskega pomena« in kot take predmet konkurenčnega prava, prava državnih pomoči in pravil o temeljnih svoboščinah v EU. Ta vidik je opisan v zborniku primerjalno pravne orientacije, ki pa tudi ne obravnava statusnih oblik in organizacije javnih služb.4 Obstaja seveda ogromno literature o javnih službah, vendar ne takšne, ki bi nudila takšen celovit pregled. Članki in knjige praviloma obravnavajo posamezne države ali področja javnih služb. Zato je študija pravne organiziranosti javnih služb na področju, ki jih pri nas opravljajo zavodi (negospodarske javne službe) utemeljena. Primerjava tujih ureditev lahko pomaga lažje razumeti številne probleme in tudi osvetliti možne poti sprememb ali reform javnih služb in njihove organizacije. Tuji modeli so seveda lahko predvsem pomagalo, zgled ali navdih za domače ureditve, ki ne morejo biti le slepe kopije tujih ureditev. Takšno slepo kopiranje tujih modelov je še znano iz prve faze tranzicije, predvsem na področju gospodarskih reform. Naša država je, tako kot druge tranzicijske države, pogosto preveč dogmatično sledila tujim modelom in pozablja, da so tudi ti nastali kot odgovori na konkretne probleme v določenem času in prostoru. Vendar to ne zmanjšuje potrebe po proučevanju primerjalnih modelov. Poznavanje le teh je lahko dober temelj za kritično evalvacijo in morebitne načrte spremembe obstoječih domačih organizacijskih oblik. Javni zavodi so zagotovo ena od takšnih oblik. Zelo pogosto je mogoče slišati oceno, da so javni zavodi relikt preteklosti in da nimajo prostora v sodobnem evropskem pravu. Ali je to res, je ena od

1 R.Millward, Private and Public Enterprise in Europe: Energy, telecommunications and transport, 1830-1990, Cambridge University Press, 2005. 2 E.Barker, The Development of Public Services in Western Europe, 1660-1930, Oxford (1944). 3 C.Hood, G.Folke Schuppert, eds., Delivering Public Services in Western Europe: sharing Western European Experience of Para-governmental Organization, Sage Publication, London, 1988. 4 M.Freedland, S.Sciarra, eds., Public Services and Citizenship in European Law: Public and Labour Law Perspectives, Oxford (1998).

4

številnih nalog te študije. Pogled po organizacijskih oblikah, ki jih uporabljajo druge evropske države je lahko začetek kritične analize sedanje oblike javnega zavoda. Omogoča lahko boljše razumevanje možnih smeri in oblik razvoja te statusne oblike izvajanja negospodarskih javnih služb v Sloveniji. Študija se osredotoča na primerjavo pravnih oblik v katerih delujejo javne službe na področjih zdravstva, visokega šolstva, osnovnega šolstva, kulture (ki vključuje kratek pregled organiziranosti nacionalnih radiotelevizij) in socialnega varstva v izbranih evropskih državah. Študija obravnava tudi nekatere druge vidike organizacije javnih služb, vendar je temeljni poudarek na analizi pravno statusnih oblik in njihovi variaciji znotraj Evrope. Zato ni namen študije ponuditi celovito pravno analizo vseh vidikov organizacije javnih služb. Dotakne se tudi ureditve sistemov financiranja javnih služb, vendar le v majhnem obsegu. Modeli financiranja bi zaradi svoje kompleksnosti terjali celotno posebno študijo. Posebna pozornost je poleg pravnega statusa namenjena nekaterim s pravnim statusom povezanim vprašanjem: opredelitve javne službe v nacionalnih zakonodajah, ureditvi upravljanja in organov upravljanja, razmerja med temi organi, še posebej razmerju med državo kot regulatorjem (»ustanoviteljem«) in različnim statusnim oblikam kot neposrednim izvajalcem javnih služb. Analiza nekaterih področij je tudi bolj vsebinsko obarvana in opiše tudi vsebinske značilnosti določene javne službe v posamezni državi. Ne opisuje zgolj formalne ureditve v zakonodaji, ampak tudi komentira razvoj dejanskih politik na določenem področju. Analiza je pravne narave, temelji na primerjalno pravni metodi, vendar si izposoja tudi številna spoznanja drugih ved kot so ekonomija, politične vede etc. Izbor področij sledi aktualnosti in pomenu področij z vidika slovenske perspektive. Izbira primerjanih držav je sledila sledečemu ključu: poudarek je bil na primerjavi držav, ki pripadajo k evropski kontinentalni kulturi in so tudi zgodovinsko gledano povezane s slovenskim pravom (Nemčija, Avstrija). Ob teh je študija zajela tudi druge države, ki imajo drugačen pravni sistem in zaradi tega tudi manj skupnih značilnosti s slovensko pravno tradicijo, vendar po drugi strani predstavljajo primere dobro delujočih in drugačnih načinov organizacije javnih služb (Velika Britanija, skandinavske države, Irska). Prav na področju javnih služb je v Evropi mogoče zaznati močan vpliv razvoja v ZDA in Veliki Britaniji na druge evropske države. Zato je bilo smotrno vključiti tudi krog teh drugih držav, brez ZDA, ker je študija omejena na evropske države. Ni namen študije ponuditi celovit primerjalni pregled vseh evropskih držav. Takšna študija bi bila po obseg nekajkrat večja od pričujoče. Nenazadnje, upoštevati je potrebno tudi kontekst: spremembe na področju organizacije javnih služb so v Evropi nastale v času močne prevlade politične doktrine neoliberalizma in v času močne prevlade doktrine novega javnega upravljanja (»new public management«), ki izhajata iz precej specifičnega gledanja na vlogo javnih služb kot dela socialne države v družbi. Ali bo takšen pogled še naprej zaznamoval to področje ne moremo napovedovati. Lahko pa povemo, da bo obstoječa velika gospodarska kriza mnoge premise teh doktrin postavila pod vprašaj. V katero smer bo šel razvoj javnih služb ni mogoče napovedati na podlagi obstoječih modelov. Lahko pa ti predstavljajo dobro podlago za analizo prednosti in slabosti modelov javnih služb za njihov bodoči razvoj v Evropi. Primerjalna analiza nikakor ne more nadomestiti temeljite funkcionalne analize javnih služb v Sloveniji, ki še ni bila opravljena.

5

2. INSTITUCIONALNI PONUDNIKI STORITEV NA PODROČJU ZDRAVSTVA

2.1. Avstrija Pravni status in opredelitev javne službe Avstrija je v zadnjih desetih letih temeljito spremenila pravni status javnih bolnic. Le te so iz javnoproračunskih enot spremenili preko »inkorporacije« v avtonomne organizacije pod režimom zasebnega korporacijskega prava, kar je tudi bistveno spremenilo odnos med javnimi lastniki (občinami in deželami) in upravljavci (managerji) javnih bolnic. V Avstriji je zdravstvo urejeno na federalnem načelu in javna zdravstvena oskrba je v pristojnosti zveznih dežel, ki naloge lahko naprej delegirajo drugim teritorialnim enotam. Na tem področju je centralna oblast pristojna le za temeljno zakonodajo, medtem ko so ostale zadeve v pristojnosti zveznih dežel.5 Zato je ena od glavnih značilnosti ureditve zdravstva v Avstriji močna regionalizacija zdravstva. Zvezne dežele in občine so odgovorne za zagotovitev bolnic in vzdrževanje infrastrukture. Pri tem morajo upoštevati zvezno okvirno zakonodajo in nacionalne standarde, ki jih postavlja zvezna vlada. Temeljni je Avstrijski strukturni plan za zdravstvo, ki postavlja okvirne plane za bolj detajlne regionalne plane, za katere so odgovorne zvezne dežele. Značilnost primarnega zdravstvenega varstva v Avstriji je, da ga opravljajo samostojni, neodvisni zdravniki, ki delajo samostojno, v omejenem obsegu pa ambulantni oddelki bolnic. Bolnišnično zdravstveno varstvo je javno financirano in v glavnem tudi javno zagotovljeno. Predstavlja približno 48,6 % vseh zdravstvenih izdatkov. V ambulantni oskrbi obstaja mešanica med privatnimi in javnimi ponudniki te storitve. Del te ponudbe, splošni zdravniki in specialisti (zasebniki) so javno financirane toda zasebno ponujene storitve. Ta del predstavlja okrog 22% zdravstvenih izdatkov. 21% je plačanih zasebno, vendar zagotovljenih v javnih institucijah. Le 9% je zasebno financiranih in zasebno ponujenih s strani zasebnih ponudnikov. Največji delež bolnic v Avstriji je javnih (48,9%). Institucije socialnega zavarovanja upravljajo s 14,7% bolnic, poleg teh pa obstaja še 47 ali 17,2% zasebnih, neprofitnih bolnic. 19.1% ali 52 bolnic pa je zasebnih, profitno orientiranih bolnic.6 Poudariti velja, da sama inkorporacija, to je preoblikovanje javnih bolnic v gospodarske družbe, ni spremenila lastništva bolnic. Le te še naprej ostajajo javne bolnice, ki pa imajo sedaj bistveno večjo avtonomijo pri upravljanju. Glavni cilj reforme je bilo vertikalno povezovanje občinskih bolnic v holdinške družbe v devetih federalnih deželah. Zaradi finančnih težav so namreč občine kot lastnice bolnic lastnino le teh prenesle v deželne holdinške družbe. Tako so se v večini avstrijskih zveznih dežel (Länder) prej občinske bolnice preoblikovale v bolnišnične holdinške organizacije. V avstrijskem pravu takšno preoblikovanje predstavlja formalno privatizacijo, ki za razliko od materialne

5 Health Systems in Transition, Vol.8,no.3, 2006, Austria: Health System Review, European Observatory on Health Systems and Policies. 6 I.Hofbauer, Liberalisation, privatisation and regulation in the Austrian healtcare sector/hospitals (Austrian country report), FORBA Reserach Report, 17/2006, str.3-4.

6

privatizacije pomeni preoblikovanje bolnic v organizacije, ki so še vedno v lasti javnih oblasti, vendar upravljane s strani privatnih družb.7 Upravljanje in organi upravljanja ter premoženje bolnic Koncept holdinga je pomemben, ker predstavlja vertikalno povezavo vseh »lokalnih« (občinskih) bolnic v eno povezavo - holding. Med holdingom in upravami bolnic pa je vzpostavljen pogodbeni odnos. Vsako deželno bolnico upravlja profesionalni manager bolnice, ki ima sklenjeno pogodbo o zaposlitvi v skladu z zasebnim pogodbenim pravom. Holdinške družbe so ustanovljene na podlagi avstrijskega korporacijskega prava in imajo tako kot druge korporacije nadzorni odbor (board of directors), ki predstavlja lastnika in nadzoruje upravo. Vse premoženje bolnice, kot so medicinski pripomočki, oprema, prostori in infrastruktura, so preneseni na to novo korporacijo. Zelo pomembno je, da nikoli ni bil namen ustanovitve holdinške družbe profitno upravljanje bolnic. Holdinške družbe so ustanovljene kot ne-profitne organizacije, z obveznim mandatom zagotavljanja celovite sekundarne zdravstvene oskrbe za prebivalce, doseganja visokih kakovostnih standardov in zagotavljanja finančne vzdržnosti poslovanja bolnic. Deželna vlada kot lastnik holdinga je rezidualno odgovorna za vse dolgove holdinga. Ne glede na to, pa je dodana managerska avtonomija in fleksibilnost rezultirala v izboljšanem upravljanju s sredstvi bolnic in pomembnimi izboljšavami v učinkovitosti poslovanja, še posebej v okviru ekonomij obsega (povezava bolnic na ravni dežel v holding). To vključuje tako odpravo odvečne infrastrukture, konsolidacijo medicinskih oddelkov in specialistov ter striktno upoštevanje federalnega načrta (OKAP/GGP), ki predstavlja, kar se tiče investicij v visoko kvalitetno opremo, splošni okvir za zdravstveno varstvo v Avstriji. Prvi holding v Avstriji je bil ustanovljen že leta 1979 kot pilotni/testni primer v avstrijski deželi Vorarlberg (Krankenhaus Betriebgessellschaft m.b.H). Ustanovitev KHBG (družba, ki upravlja bolnico) je bila pospešena z dejstvom, da je bila večina občinskih bolnic takrat v globokih dolgovih, občine pa niso bile pripravljene obdržati lastništva nad tako zadolženimi bolnicami, ker je to predstavljalo prehudo finančno breme za občine. Lastnik KHBG je pravno gledano vlada Vorarlberga (96%), ter štiri mesta (prejšnji lastniki), ki imajo vsako po 1% delež v lastniški strukturi, kar jim daje sedeže v nadzornem svetu. Upravlja s petimi javnimi bolnicami, ki imajo 1700 bolnišničnih postelj na osmih različnih lokacijah. S 3100 zaposlenimi je KHBG največji delodajalec v Vorarlbergu. Različne centralizirane storitve kot so IT in večina laboratorijskih storitev je v LKH (Landeskrankenhaus) Feldkirch, ki je največja javna bolnica v deželi in edina deželna terciarna zdravstvena ustanova, povezana z Univerzitetno kliniko Innsbruške medicinske šole. Ker se osredotoča na svoje temeljne funkcije, KHBG spodbuja prenos pomožnih storitev, kot so oskrba prostorov, pralni servis, restavracije za bolnice, banke, vzdrževalne servise na druge izvajalce. Tri bolnice so bile tako zaprte v 10 letnem obdobju, postelje odpravljene, tehnična oprema pa prenesena na bolj specializirane enote. Zapiranje še dveh enot je predvideno.

7 A.Fidler, R.Haslinger, M.Hormarcher, M.Jesse, T.Palu, Incoporation of public hospitals: A »Silver Bullet« against overcapacity, managerial bottlenecks and resource constraints? Case studies from Austria and Estonia, Health Policy 81 (2007), str.328-338.

7

Prvi testni primer je bil tako politično kot tudi ekonomsko uspešen, kar je že leta 1992 priznalo tudi Avstrijsko Računsko sodišče. V preteklem desetletju je ta koncept postal glavni model za preoblikovanje bolnic v Avstriji. Na podoben način so tudi v drugih deželah lastništvo bolnic občine prenesle v holdinške družbe v lasti dežel. Od takrat je osem od devetih dežel ustanovilo holdinške družbe. Sledila je dežela zgornja Avstrija, ki je leta 2002 ustanovila holdinško korporacijo (Aktiengesellschaft) GESPAG in sledila praksi KHBG. Nekatere bolnice iz te mreže bodo tako zaprli, postelje delno prenesli na bolj ustrezne lokacije, kar naj bi prineslo izboljšano učinkovitost poslovanja in pomembno zmanjšanje stroškov poslovanja. Kvalitativne raziskave kažejo, da je korporatizacija javnih bolnic v holdinške družbe povečala managersko avtonomijo in hitrost odločanja v bolnicah. V primerjavi s samostojnimi bolnicami, se v holdinški družbi sredstva lahko upravljajo na bolj učinkovit način, kar vodi do sinergije, ekonomije obsega in delitve rizika večjih kapitalskih investicij za medicinsko opremo. Dodatno, posamezne bolnice v isti geografski coni, se lahko specializirajo za določene naloge, kar odpravlja podvajanje in odvečne funkcije ter posledično niža stroške. Vse združitve so temeljile na predhodnih master planih, kjer so vnaprej predvideli ključne faktorje, kot so delitev bolezni in trendi v epidemiologiji in demografiji (najbolj znan tak načrt je v zvezni deželi Štajerski). Delovnopravni status in plače zaposlenih Novo oblikovane holdinške družbe imajo le malo lastno zaposlenih ljudi, v večini primerov je to le uprava. Ostali zaposleni v bolnici, npr. sestre in zdravniki so pogodbeno zaposleni v skladu z državno delovno-pravno zakonodajo. Prejšnji status zaposlenih kot javnih uslužbencev je bil odpravljen. Prejšnji status je vključeval posebne pravice, kot so fleksibilni delovni čas in zaščita pred odpuščanjem. Nadomeščen je z delovno pogodbo, ki je podobna tisti, ki velja za privatni sektor. Politika zaposlovanj je bila ena od bolj občutljivih skrbi v procesu preoblikovanja bolnic. Zaposleni v bolnicah so zaposleni v skladu z državnim pravom, v bolnici pa odgovarjajo upravi zasebne holdinške korporacije. V ta namen so zaposleni po državnem pravu s posebnim zakonom pogodbeno preneseni na holdinško družbo. Takšna ureditev daje holdinški družbi podobne pravice, kot jih ima zasebni delodajalec, kar vključuje zaposlovanje, odpuščanje in premeščanje zaposlenih na druga mesta, glede na potrebe po določenih znanjih. Plačne sheme temeljijo na zaposlovalnem pravu države. Izbira zaposlenih in zaposlovanje sta tako krajši in bolj fleksibilni, ker sta odmaknjeni od političnega vpliva in direktno procesuirani v sami holdinški družbi. Zamudni postopki, ki so jih morali prej odobriti občinske ali regionalne vlade, so sedaj preteklost, tako da lahko direktorji bolnic neodvisno izbirajo zdravnike, sestre in drugo osebje. Izbiro direktorja morajo potrditi še višji managerji v holdinški družbi. Sredstva, investicije v osebje, stroški poslovanja, proračun in cilji so planirani glede na strateške poslovne načrte. Večja avtonomija od lokalnih političnih vplivov naj bi bila ena od pomembnih dodatnih koristi modela inkorporacije javnih bolnic. Kot holdinške družbe se bolnice pretvorijo iz enot javne uprave v organizacije, ki jih ureja zasebno pravo. Deželna vlada ostaja edini delničar takšne

8

družbe in je zastopana preko nadzornega sveta, ki zagotavlja spoštovanje strateških ciljev in usmeritev lastnika (vlade). Med te cilje pa spada tako celovita oskrba zdravstvenih storitev in univerzalni dostop do zdravstvenih storitev, kot tudi stroškovno učinkovito upravljanje. Takšna temeljna načela javne službe določi in postavi država, implementacijo pa avtonomno zagotavlja in upravlja deželna vlada preko holdinških družb. Uprava ima torej precej večjo stopnjo avtonomije in neodvisnosti pri upravljanju kapacitet in sredstev ter pri izkoriščanju ekonomije obsega. Dostopni podatki naj bi dokazovali, da je prestrukturiran avstrijski bolnišnični sektor dosegel postavljen namen. Nedavna analiza naj bi pokazala, da je inkorporacija javnih bolnic v povezavi z drugimi reformami, kot je nov plačni sistem, rezultirala v izboljšanem upravljanju z resursi, boljšo kvaliteto oskrbe in zmanjšanimi stroški. Avstrija se je na lestvici ankete Komisije o zadovoljstvu pacientov z oskrbo leta 1999 uvrstila na visoko drugo mesto, takoj za Finsko. Omeniti velja še druge študije, ki so nekoliko bolj zadržane pri zaključkih in opozarjajo na nekatere pasti avstrijskega modela. Ena od teh opozarja na problem formalne privatizacije bolnic, ki lahko še bolj okrepijo tendence privatnih oskrbovalcev zdravstvenih storitev s tem, da izbirajo le bolj lukrativna področja trga (cherry-picking) in zato ne morejo uspešno rešiti glavnega problema v zdravstvu, ki je v trajni zagotovitvi in financiranju zdravstvenih storitev.8 2.2. Velika Britanija Pravni status National Health Service Foundation Trusts so najnovejša organizacijska oblika NHS trustov (osnovne organizacijske oblike v angleškem zdravstvenem sistemu). Za razliko od »navadnih« NHS trustov, ki so bili navadne »public corporations«,9 ustanovljene v zgodnjih 1990 letih, so Foundation Trusts (v nadaljevanju: FT) pravno neodvisne organizacije ustanovljene z Health and Social Care Act iz leta 2003. Pravno gledano so FT »public benefit corporation«, ki imajo za razliko od navadne gospodarske korporacije temelj v britanski tradiciji vzajemnosti in solidarnosti iz začetka 20. stoletja. Značilnost korporacije za javno korist je namreč ravno v tem, da je ustanovljena zato, da opravlja določeno javno korist oziroma službo. NHS FT delujejo kot vzajemne organizacije. Nacionalna zakonodaja določa, da morajo FT nuditi zdravstvene storitve, ki jih določajo nacionalni standardi, istočasno pa slediti bolj komercialno fokusiranemu pristopu k finančnemu upravljanju.

8 I.Hofbauer, Liberalisation, privatisation and regulation in the Austrian healtcare sector/hospitals (Austrian country report), FORBA Reserach Report, 17/2006. 9 Javne korporacije (public corporations) se v VB ustanavljajo zaradi različnih razlogov. Pogosto je forma javne korporacije primeren način organizacije telesa, ki opravlja javno funkcijo. V Veliki Britaniji ni enovitega modela javnih korporacij, ampak se ta tip organizacije prilagaja področjem. Tako so včasih celo oddelki centralne vlade organizirani kot korporacije (recimo ministrstvo za okolje), kar pomeni, da je minister (secretary of state) šef korporacije ter da takšna korporacije lahko ima v lasti premožneje in sklepa pogodbe v lastnem imenu. Vse lokalne oblasti predstavljajo posebno obliko javnih korporacij. Število javnih korporacij se je v VB povečalo v 19 stoletju, ko je narasla potreba po ustanavljanju različnih javnih funkcij, ki naj bi bile »taken out of politics«. Več o tem glej H.W.R Wade, C.F.Forsyth, Administrative Law, 8th edition, Oxford 2000, str.161. Na ta način so bili ustanovljeni tudi NHS trust kot javne korporacije. Struktura javnih korporacij je različna in odvisna od področja, na katetem so ustanovljene. Tudi nadzor nad javnimi korporacijami se razlikuje po posameznih področjih. Tako je za javne korporacije na področju »social services«, kot so to npr. NHS Trust, pod močnim nadzorom in vplivom ministra. Na drugi strani pa so tudi javne korporacije, ki imajo bistveno večjo stopnjo avtonomije. Takšen primer je BBC. Glej Wade, Forsyth, op.cit, str.162.

9

Temeljna ideja v ozadju reforme Blairove vlade je bila sprememba centraliziranega »command and control« pristopa v decentralizirano in avtonomno upravljanje FT-jev.10 Pred reformo je bil celoten NHS za svoje delovanje odgovoren Ministru za zdravje. V praksi je to pomenilo, da so vse enote NHS, od bolnic do izvajalcev primarne zdravstvene oskrbe, bile upravljane s strani Department of Health in njegovih organov. NHS FT pa naj bi spremenile takšen pristop, saj jih zakonodaja iz leta 2003 spreminja v neodvisne »public benefit corporations«. Te nove oblike so bile koncipirane po modelu cooperative in vzajemne tradicije »stakeholdinga« ter lokalne lastnine. Zakon iz leta 2003 je uvedel precejšnjo novost s tem, ko je predvidel ustanovitev nove korporacijske enote znotraj zdravstvenega zakona. S tem so NHS Trusts dobili operativno avtonomijo: prej je Secretary of Health lahko dajal pravno zavezujoča navodila FTjem in tudi zamenjal Predsednika FTja in neizvršilne direktorje. Gledano pravno, so korporacije za javno korist podjetja (companies), ki jih ureja zakonodaja s področja podjetij. Poleg tega je bil vzpostavljen nov neodvisni regulator, Monitor, ki ureja FTje. NHS FT so hibridna vrsta podjetja, ki veliko dolgujejo vzajemnim družbam s kolektivnim članstvom. Njihova struktura upravljanja je jasno pod vplivom tradicije vzajemnosti, saj so FT v kolektivni lasti njenih članov, tako kot to velja za vzajemne družbe in cooperative. Zato imajo volitve v organe družbe po načelu en član en glas. Organi upravljanja Zakonodaja vzpostavlja dvotirno upravljavsko strukturo: najprej je tu NHS Foundation Trust Board, ki je pristojen za operativni management družbe. Board oziroma uprava ima več članov. Izvršnih direktorjev je več: glavni izvršni direktor, finančni direktor in FTjeva upravljavska ekipa. Poleg tega so člani uprave še neizvršni direktorji (non-executive Directors), katerih glavna naloga je podpora preko nasvetov in vodenja in zagotavljanja najvišjih standardov korporativnega upravljanja v senior management team. Uprava je torej odgovorna za operativno vodenje FT in ima posledično vse pravne dolžnosti in odgovornosti za delo FT. Board of Governors (ali tudi Council of Governors) je nadzorno telo, sestavljeno po vzajemni strukturi in logiki. Board ali odbor predstavlja tki. stakeholders: uporabnike, zaposlene in partnerje. Člani izvolijo veliko večino članov sveta, poleg teh pa so v svetu še predstavniki drugih partnerskih organizacij, ki vključujejo lokalne oblasti, Primary Care Trusts (PCTs) ter lokalne univerzitetne ali medicinske šole. Največ članov izberejo člani FT, to so prebivalci in pacienti, najmanj trije člani so izbrani izmed zaposlenih v FT, lokalnih oblasti in PCTjev. Predsednik Trusta je istočasno tudi predsednik sveta. Svet imenuje predsednika Trusta, njegova temeljna naloga pa je, da predstavlja telo, ki mu FT predlaga svoje strateške načrte. NHS FT potemtakem ni več direktno odgovoren ministru za zdravje, kot to velja za ostala »navadna« NHS telesa. Svet imenuje predsednika Trusta, ostale neizvršne direktorje in potrdi imenovanje direktorja uprave. Na ta način naj bi bil vzpostavljen odnos, ko uprava Trusta skuša upravljati FT v konsezualnem okolju skupaj z ostalimi stakeholderji, ki jih

10 Glej K.Eeckloo, L.Delesie, A.Viugels, Where is the pilot? The changing shapes of governane in the European hospital sector, The journal of the royal society for the promotion of healt, March 2007, vol.127, no.2. str.81; P.Hunt, NHS Foundation Trusts: a new model of governance and mutality, Technical Approach Paper, HLSP Institute, July 2006; NHS: A short Guide to Foundation Trusts, 2005;

10

predstavlja svet FTja. Zakonodaja vzpostavlja še neodvisnega regulatorja, Monitor, ki naj bi primarno skrbel za visoke standarde korporativnega upravljanja FTjev. Namesto direktne politične odgovornosti ministru za zdravje, ki je obstajala prej, s tem dobimo nov sistem devoluirane odgovornosti lokalnih stakeholderjev. Nov sistem upravljanja naj bi omogočil večji vpliv lokalnih interesov na delovanje in oblikovanje strategije delovanja bolnic. FT so tako operativno avtonomni, da sami zasledujejo svoje načrte znotraj liste prioritet, ki jih določa lokalna skupnost. Storitve NHS FT NHS Foundation Trusts po trenutni ureditvi ne smejo ponujati primarnega zdravstvenega varstva. Le to je v pristojnosti Primary Care Trusts (PCT), v katere so povezani splošni zdravniki, ko so prej samostojno opravljali primarno zdravstveno varstvo. Blairova vlada je v začetku vladavine reformo primarnega zdravstvenega varstva postavila kot prioriteto in z argumenti enakosti in večje pravičnosti v ospredje primarnega zdravstvenega varstva postavila NHS Primary Care Trusts.11 PCT porabijo okrog 80% sredstev britanskega nacionalnega zdravstvenega varstva (NHS). PCT imajo svoje proračune in postavljajo svoje prioritete v okviru splošnih prioritet in proračunov, ki jih določajo Strategic Healht Authority in Department of Health. PCT direktno ponujajo vrsto zdravstvenih storitev za lokalne skupnosti, financirajo splošne zdravnike in naročajo zdravstvene storitve med NHS FTji ali zasebnimi ponudniki. Upravljajo jih teami izvršnih direktorjev (executive directors), ki jih vodi glavni izvršni direktor (chief executive). Nadzor pa podobno kot pri FT opravlja Trust Board, ki ga sestavljajo izvršni in neizvršni direktorji. Financiranje in strategija PCT je pretežno določena s strani Strategic Health Authority in Department of Health. Na drugih področjih pa FT lahko tekmujejo z vrsto nejavnih ponudnikov zdravstvenih storitev. Njihova naloga je zdraviti paciente, ne pa zaslužiti dobiček ali ga celo deliti. Tako kot pri ostalih NHS Trustih, večji del njihovega dohodka izhaja iz sporazumov o zagotovitvi lokalno relevantnih storitev za NHS paciente po nacionalni tarifi, ki jih dosežejo z lokalnimi NHS Primary Care Trusts. Zasebno delo zaposlenih v FT je striktno omejeno. Večja managerska avtonomija naj bi bila ena od pomembnejših novosti, ki jih prinašajo FT. Le ti naj bi imeli več svobode in fleksibilnosti od nadzora centralne administracije. Tako lahko FT sami dostopajo do kapitala za investicije na temelju tega, koliko ga lahko sposodijo, s tem je nadomeščena centralna alokacija finančnih sredstev, ki je veljala prej. FT lahko tudi investirajo dobičke v razvoj novih storitev za lokalno prebivalstvo. 17.člen prvega dela Zakona o zdravstvenem in socialnem varstvu (2003) natančneje določa, da si FT denar lahko izposoja samo za namen ali v povezavi z nameni, zaradi katerih je bil ustanovljen. Neodvisni regulator (Monitor) nadzoruje in postavlja omejitve glede največje vsote, ki si jo FT lahko izposodi. Izposojeni denar lahko investira le za namene, povezane z njegovo funkcijo. To vključuje tudi ustanavljanje ali sodelovanje pri ustanavljanju drugih korporacij ter pridobivanju članstva v teh drugih korporacijah. Zakon v členih 13 do 18 natančneje ureja katere vrste dejavnosti FT lahko opravljajo, vsebuje določbe o regulaciji premoženja FTjev, ki je pod nadzorom Monitorja ter o obsegu dovoljene druge dejavnosti, ki ni povezana s temeljno dejavnostjo FTjev. 16. člen jasno določa, da za razpolaganje s premoženjem FT potrebuje odobritev Monitorja. 15. člen zelo striktno omejuje obseg storitev (private health care), ki jih FTji lahko opravljajo poleg zagotavljanja brezplačnega zdravstvenega varstva.12

11 Glej Health Care Services in Transition, United Kindgom, 1999, European Observatory on Health Care Systems, str.9. 12 Healt and Social Care Act, 2003 (c.43).

11

Opredelitev javne službe Javna služba je opredeljena na precej splošen in abstrakten način. Tako National Health Service Act iz leta 2006 določa, da je naloga ministra za zdravje zagotavljati »comprehensive health care«, v ta namen zagotoviti storitve, ki so brezplačne, razen ko je plačilo stroškov zdravstvenih storitev izrecno predvideno. Tudi ko zakon določa, katere vrste storitev mora minister za zdravje kot odgovorna oseba zagotavljati, to naredi precej splošno, tako da našteva tipe zdravstvene oskrbe v 3. členu zakona. Evalvacija spremembe pravnega statusa Eden od problemov evalvacije vpliva spremembe statusa NHS Trustov v NHS Foundation Truste je, da so status FT lahko dobili le tisti, ki so izkazali kriterije potrebne za preobrazbo. V praksi to pomeni, da so se le najboljši Trusti preoblikovali v FTje. Zato je težko natančno določiti oziroma ločiti vpliv novega statusa od dejstva, da so le najboljši Trusti dobili ta status.13 Zaenkrat (6 let po njihovi ustanovitvi) ni robustnih dokazov o njihovi učinkovitosti. Pri analizi enega od slabih primerov (Mid Staffordshire trust), kjer je 400 ljudi več, kot je bilo mogoče pričakovati, umrlo, je ena od kritik tudi preveč poudarjen fokus na financah na račun zdravstvenega varstva. Nekateri tudi opozarjajo na drugo plat večje finančne avtonomije FTjev. Tako je denimo FT University College London Hospital Trust dobil nove pristojnosti sklepanja joint ventures s komercialnimi podjetji, kot je Hospital Corporation of America in porabiti milijone funtov za reklamne akcije, PR agente, mega oddelke za finance in računovodstvo, tiskovne predstavnike, management konzultante in profit. Podobno kot v ZDA so sedaj, tako Pollock, milijarde funtov, približno 20% letnih sredstev NHS, porabljene na take načine.14 Po drugi strani pa nekateri avtorji opozarjajo, da so takšne kritike in bojazni pretirane. Tako naj ne bi bilo nobenega primera propada FTja, niti izčrpavanja premoženja kot tudi ni dokazov, da bi se le določene interesne skupine polastile FTjev.15 2.3. Belgija V Belgiji je pristojnost urejanja zdravja deljena med nacionalnim ministrstvom za javno zdravje ter regionalnimi ministrstvi za zdravje v flamski, francoski in nemško govoreči skupnostih. Nacionalno ministrstvo je pristojno za financiranje in določitev kriterijev za akreditacijo bolnic. V Belgiji je 70 % bolnic (151 od 215) neprofitnih privatnih institucij. Ostalo so javne bolnice. Pravni viri za ureditev

13 Glej P.Gosling, Foundation Trusts. Success of failure?: Health Service Review 14 A.Pollock, What Sicko doesn't tell you... Guardian, September 2004. Več o tem Pollock piše v knjige NHS plc: The privatisation of our healthcare, Verso, 2004. 15 P:Hunt, P.Hunt, NHS Foundation Trusts: a new model of governance and mutality, Technical Approach Paper, HLSP Institute, July 2006, str.4.

12

različnih skupin zdravstvenih institucij so sui generis bolnišnična zakonodaja, belgijsko pravo o podjetjih ter upravno pravo. Določitev javne službe Zvezne oblasti so odgovorne za sprejem zakonodajnega okvira in določitve letnega proračuna za zdravstvo. Sem spada organizacija zdravstvenih institucij (zakon o bolnicah), financiranje operativnih stroškov teh institucij, kot jih ureja organska zakonodaja, temeljna pravila glede planiranja zdravstvenih organizacij, temeljna pravila za financiranje infrastrukture in medicinske opreme in nacionalne akreditacijske standarde. Tri dežele so avtonomne glede promocije zdravstva ter preventivnega zdravljenja. Kar se tiče sekundarnega zdravstvenega varstva so regije odgovorne za implementacijo norm in standardov iz federalne zakonodaje, akreditacijo bolnic in za dovoljenja za gradnjo in rekonstrukcijo bolnic. Primarno zdravstveno varstvo je organizirano v obliki ambulantnega varstva, ki je v glavnem zasebno in ga zagotavljajo specialisti, neodvisni zdravniki, ki delajo kot samostojni samozaposleni zdravniki. Zdravniki lahko delajo v bolnicah ali v privatnih ambulantah. Splošni zdravniki delajo v zasebni praksi in ne smejo delati v bolnicah, razen v porodnišnicah in urgencah. Njihovo delo je plačano preko prispevka za opravljeno storitev.16 Večina privatnih bolnic izhaja iz religioznih dobrodelnih redov, ki so bili lastniki bolnic. Danes so privatne bolnice v lasti zdravstvenih zavarovalnic, univerz, dobrodelnih organizacij in drugih pravnih organizacij. Velika večina privatnih bolnic je urejenih kot neprofitna društva (»associations«), ki imajo lastno pravno osebnost in se razlikujejo od korporacij po tem, da ne smejo opravljati industrijskih ali komercialnih dejavnosti ali svojim članom zagotavljati delitev dobička. Ureja jih zakon o nepridobitnih društvih iz leta 1921. Ta zakon določa temeljno upravljavsko strukturo teh društev, ki jo sestavljajo splošna skupščina, odbor direktorjev in izvršilna uprava. Vsebuje tudi specifične določbe o nalogah, sestavi, sklicu in načinu delovanja teh teles. Manjši del bolnic v Belgiji je ustanovljen in upravljan s strani federalne vlade, provinc in občin. Večina jih je ustanovljenih s strani občin, kot del njihove odgovornosti za socialno pomoč državljanom. Upravljavci bolnic so Javni centri za socialno blaginjo (Public Centers for Social Welfare), ki so avtonomne institucije javnega prava.17 Ti centri so organizacije za socialno blaginjo, ki socialne storitve zagotavljajo vsem prebivalcem. Upravlja jih svet za socialno blaginjo, ki ga imenuje občinski svet. Člani so lokalno izvoljeni politiki. Ta svet oziroma komite pa ni pod direktnim nadzorom mestnega sveta ali župana. Pravno so direktorji teh svetov neodvisni od vlade. Ker so direktorji voljeni na ta položaj, je v praksi mogoče zaznati politično motivirano imenovanje teh direktorjev. Organizacija (ne pa regulacija) zdravstvenih storitev je v Belgiji skoraj v celoti zasebna, saj ni nobena bolnica upravljana direktno s strani vlade in tudi zdravniki praviloma niso javni 16 Health Systems in Transition, vol.9, no.2, 2007, D.Corens, Belgium: Health System Review, European Observatory on Health Systems and Policies. 17 K.Eeckloo, G.Van Herck, C. Van Hulle, A.Vleugels, From Corporate Governance to Hospital Governance: Authority, transparency and accountability of Belgian non-profit hospitals' board and management, Health Policy 68 (2004); str.7.

13

uslužbenci. PCSW so upravljani kot zasebne organizacije in čeprav dobijo del denarja iz občinskega proračuna, je odločitev o tem, kako porabiti ta denar, stvar diskrecije teh centrov. Ti centri so neprofitne organizacije, saj zakonodaja sicer dopušča ustvarjanje davčno oproščenega profita pod pogojem, da je takšen profit re-investiran v samo organizacijo.18 Zanimivo, da se v praksi zaznavajo problemi glede te opredelitve. Številne od teh neprofitnih organizacij imajo v lasti manjša podjetja, kot so npr. hoteli, denar ki ga zaslužijo s takšnimi hoteli in reinvestiranjem v hotele, pa je včasih porabljen za profitne ali politične cilje. Zato so številni zdravniki proti takšnemu sistemu, ki dopušča da se veliko denarja, namenjenega za zdravstveni sistem, porabi oziroma preusmeri v druge alternativne projekte. Vendar se zaradi te značilnosti belgijski model pogosto označuje kot javno/zasebni sistem zdravstvenega varstva. Centri imajo primarno vlogo znotraj posameznih socialnih storitev in pri koordinaciji dela lokalnih socialnih služb belgijskih občin. V preteklosti so se Centri ukvarjali predvsem s politiko revščine, danes pa se ukvarjajo z vsemi oblikami socialnih pomoči in storitev. Ko ima Center v upravljanju bolnico ima tak center pogosto večji proračun kot celotna občina. Zakonodaja, ki ureja Centre, ima posebne določbe o sestavi, nalogah in pristojnostih organov, ki upravljajo Centre. Pred kratkim so bili sprejeti amandmaji k tej zakonodaji, ki omejujejo direkten vpliv Centrov na upravljanje bolnic. Centri imajo sedaj po spremenjeni zakonodaji tudi možnost, da prenesejo bolnišnične storitve na avtonomno društvo. Takšna društva ureja javno pravo in imajo pravno osebnost. Ponavadi je Center edini član takšnega društva, ali pa so to lahko tudi druge pravne osebe. Vse bolnice, ne glede na to, ali so javne ali privatne, ureja Hospital Act iz leta 1963 (kasneje večkrat spremenjen in dopolnjen). Ta zakon ureja bolnišnično zdravstveno varstvo in definira temeljno interno strukturo bolnic. Vsaka bolnica ima »constituent authority«, ki je pri zasebnih bolnicah splošna skupščina društva. Večina predstavnikov skupščine so predstavniki začetnih lastnikov (verskih redov, zavarovalnic, dobrodelnih organizacij). V javnih bolnicah, ustanovljenih s strani PCSW, to vlogo opravlja svet teh centrov. Tako skupščina kot svet imata določene izključne pravice in imenujeta ter nadzorujeta člane bolnišničnega odbora (hospital board). Obstajajo še druge možnosti, denimo v univerzitetnih bolnicah, kjer ima odbor univerze vlogo »ustanovitelja«, medtem ko to nalogo pri državno upravljanih bolnic opravlja kar ministrstvo za zdravje. Analize članstva v odborih bolnic kažejo, da je večina članov odbora tudi članov organa ustanovitelja. V primeru javnih bolnic je to celo določeno v zakonu, saj mora večina članov odbora biti članov sveta PCSW. Vse bolnice, javne in zasebne, so urejene z enakimi pravili glede vračila plačil za storitve, edina razlika je v tem, da so javne bolnice dolžne obravnavati vse paciente, ne glede na pacientovo plačilno sposobnost. Dodatno, zdravniki v javnih bolnicah ne smejo računati več kot določajo fiksirane cene socialnih storitev za paciente. Zato so tudi pacienti z nizkimi dohodki sprejeti v takšne bolnice. Vsaka bolnica mora imeti svoj odbor (board). Odbor je pristojen in tudi odgovoren za dejavnosti bolnice glede organizacije, delovanja in financ. Ker so člani PCSW svetov lokalni politiki, je njihovo imenovanje v bolnišnični odbor stvar političnega članstva teh ljudi v političnih strankah. Zaradi tega

18 Glej W.Van Biesen, N.Lamiere, P.Peeters, R.Vanholder, Belgium's mixed private/public health care system and its impact on the cost of end-stage renal disease, International Journal of Health Care Finance Economics, vol.7 (2007), str.136.

14

problema, ker veliko takšnih članov nima praktičnih izkušenj na področju zdravstva, je zadnja novela zakona o PCSW ustvarila možnost imenovanja neodvisnih ekspertov v odbore bolnic. Zakon omejuje možno število takšnih neodvisnih ekspertov na največ eno tretjino od vseh članov odbora bolnice. Ni pa še jasno kako in v kakšnem obsegu se bodo lokalni politiki »odrekli« svojemu monopolu na tem področju. Neprofitne bolnice nimajo delničarjev. Zaradi tega tu ni klasičnega principal agent odnosa kot pri profitnih organizacijah, kjer je glavni izziv »corporate governance« uskladiti interese in cilje delničarjev oziroma principalov z interesi odbora in uprave (agentov). Zaradi tega ima lahko odbor manjšo avtonomijo, saj mora upoštevati tudi interese pacientov, ki niso nujno vedno enaki interesom odbora. Dodatno, nekateri stakeholderji so vsaj deloma tudi shareholderji: v PCSW bolnicah zakon določa dolžnost lokalne skupnosti, da pokrije uporabni deficit bolnice. Center odločanja v javnih bolnicah je na ravni odbora. Čeprav zakon o PCWS eksplicitno dopušča delegacijo pristojnosti odbora na upravo, je delež odbora pri upravljanju precej večji kot v zasebnih bolnicah. To je še toliko bolj zanimivo, ker je struktura organov v obeh primerih enaka. Tako naloge odbora niso omejene na klasično koordinativno funkcijo, usmerjeno na nadzor in sprejemanje splošne politike. Odbor sprejema vrsto odločitev na operativni ravni. Ustanoviteljske naloge skupščine pri društvih oziroma sveta pri PCSW so tudi precej omejene, vsaj kar zadeva avtonomne pristojnosti. Tipične naloge ustanovitelja so tako imenovanje in razrešitev članov odbora. Vsaka bolnica ima tudi glavnega direktorja, ki ga imenuje odbor in je tudi direktno in ekskluzivno odgovoren odboru. Naloga glavnega direktorja je dnevno upravljanje bolnice. Direktor upravlja bolnico skupaj v tesni povezavi z odgovornimi za medicinske, parazdravstvene, administrativne in tehnične oddelke ter skupaj z njimi predstavlja izvršilno upravo (executive management). Poleg te splošne upravljavske strukture obstaja še hierarhično organizirana zdravstvena dejavnost razdeljena na tri ravni. Na vrhu je glavni klinični zdravnik, ki je odgovoren za splošno funkcioniranje medicinske dejavnosti, potem so vodje zdravstvenih oddelkov in na koncu še zdravstveno osebje, ki vključuje vse zdravnike v bolnici. V večini bolnic so zdravniki samo-zaposleni, razen v univerzitetnih in nekaterih javnih bolnicah. V vsaki bolnici pa zdravniki sodelujejo pri sprejemanju upravljavskih odločitev preko zdravniškega sveta. 2.4. Nemčija Opredelitev javne službe Temeljna zakonodaja, ki ureja zagotavljanje, planiranje in financiranje bolnic je urejena v nemškem zakonu o socialnem varstvu (Socialgesetzbuch, SGB 5) in v zakonu o financiranju bolnic (Krankenhausgesetz, KHG). Odgovornost zagotoviti adekvatne zdravstvene storitve pa je v pristojnosti nemških zveznih dežel (Länder). Tako 6. člen, prvi odstavek KHG določa, da so zvezne dežele dolžne redno pripraviti in dopolnjevati bolnišnični načrt, ki natančneje ureja obseg zagotovitve bolnišnične zdravstvene oskrbe v deželi. Vsebina in metoda planiranja bolnic sta opredeljeni na ravni dežel in se med seboj lahko zelo razlikujejo.

15

Za nemški sistem bolnic je značilno, da je od nekdaj zelo pluralno organiziran. Bolnice so tako različne organizacije z različnimi statusi in različno lastniško strukturo. Poleg javnih bolnic, ki so v lasti občin, regij in nemških zveznih dežel, obstajajo tudi neprofitne bolnice, ki jih vodijo cerkvene organizacije in druge socialne dobrodelne organizacije. Obstajajo tudi zasebne bolnice, ki so v glavnem majhne in specializirane klinike. Poudariti je potrebno, da se delež slednjih v zadnjih 15 leti zelo povečuje. Zakon o socialnem varstvu (Socialgesetzbuch,SGB) določa, da finančno pomoč države in zdravstvenih zavarovalnic lahko dobijo le tiste bolnice, ki so registrirane s strani nacionalnih bolnišničnih načrtov (Code number 5, article 108). Po drugi strani pa zakon o financiranju bolnic (Krankenhausfinanzierungsgesetz, KHG iz leta 1972) določa, da mora država spoštovati različnost lastninskih oblik in mora zagotoviti, da vse skupine bolnic, ne glede na lastništvo (javne, neprofitne, zasebne) prejmejo ustrezno finančno podporo (Article 1, par. 2). V Nemčiji torej nikoli ni bilo monopola javnih bolnic. V letih od 1990 dalje pa je zaznati močan trend liberalizacije in privatizacije bolnic. Ne edini, vendar praktično glavni razlog za privatizacijo, so proračunske težave različnih oblasti v Nemčiji. Tako je od leta 1991 do leta 2004 delež zasebnih bolnic narasel iz 14,8 % na 25,4 %. Do sedaj je privatizacija bolnic v Nemčiji bila omejena na manjše klinike. V zadnjem času pa je vse več primerov privatizacije večjih bolnic (Helios kupi 51 % klinike v Erfurtu (2001); Helios kupi 94,9 % delnic klinike v mestu Wuppertal (2003); Asklepios, zasebna bolnica, kupi celo skupino javnih bolnic v zvezni deželi Hamburg (2004); prva privatizacija univerzitetne bolnice, ko privatna bolnišnična korporacija Rhon Klinikum AG kupi dve univerzitetni kliniki Marburg in Giesen od zvezne dežele Hessen (2006). Tako se v zadnjem desetletju pojavi nekaj močnih privatnih bolnišničnih podjetij, kot so Asklepios, Rhon-Klinikum, Fresenius ter Sana Kliniken. Poleg tega prihaja tudi do povezav in združevanj s privatnimi bolnicami (podjetji). Prvi tuj nakup se zgodi leta 2006, ko švedsko zdravstveno podjetje Capio najavi prevzem Deutsche Kliniken GmbH, ki je ena od največjih nemških zasebnih bolnic. Privatizacija je tudi močno vplivala na strukturo in upravljanje preostalih javnih bolnic. Večina javnih in tudi zasebnih bolnic je neprofitnih. Profitne privatne bolnice se pojavljajo šele zadnja leta. Pogoste so spremembe pravne oblike javnih bolnic. Tako je leta 2004 37 % javnih bolnic privzelo pravno obliko zasebnega prava, npr. družbe z omejeno odgovornostjo (Gesselschaft mit beschränkter Haftung (GmBH). To preoblikovanje v Nemčiji (tudi v Avstriji) označujejo kot formalno privatizacijo. Takšna formalna privatizacija pa je pogosto predpogoj za kasnejšo materialno ali dejansko privatizacijo, ko zasebne bolnice kupijo delež ali celo javno bolnico. Ob takšnih javnih bolnicah s privatno pravno osebnostjo obstaja še 16 % javnih bolnic, ki sicer imajo javno pravno obliko, vendar so istočasno neodvisne od javne uprave. Gre bodisi za Anstalt ali Körperschaft des öffentlichen Rechts (AoR ali KoR), ki se najpogosteje uporablja pri univerzitetnih ali občinskih klinikah.19 Ti dve obliki spadata med tki. »indirektno državno administracijo«. Za te oblike institucij javnega prava je značilno, da imajo precej večjo stopnjo avtonomije kot zadnja skupina javnih bolnic brez pravne samostojnosti (glej spodaj). Javna oblast nad njimi opravlja 19 Več o anstalten v nemškem pravu glej H.Fisher, The German Legal System and Legal Language, 3rd edition, Cavendish, 2002, str.6.

16

parlamentarni nadzor ter upravno usmerjanje in nadzor. Parlamentarni nadzor tako vključuje nadzor preko delitve proračunskih sredstev in preko poslanskih vprašanj o delovanju teh institucij. Pri upravnem nadzoru in usmerjanju pa gre za članstvo uradnikov ministrstev v nadzornih odborih teh institucij, poročanju parlamentu in računskemu sodišču o delu teh institucij. Zaradi tega je značilno, da je vpliv oblasti na te institucije javnega prava bolj posreden in neformalen preko občasnih pogajanj, preko imenovanja osebja. Vpliv je večji v primeru, če taka oseba javnega prava pridobiva javna sredstva.20 Potrebno je dodati, da se v praksi pojavljajo Anstalten z različnimi stopnjami samostojnosti, tako da je konkretna oblika Anstalt-a odvisna od konkretnega področja oziroma zakonodaje, ki to obliko ureja. Anstalt ima tako lahko polno, delno ali pa tudi nima pravne sposobnost (»Rechtsfähigkeit«). Prvi model so recimo radio in televizija, zvezni urad za zaposlovanje, v drugo in tretjo skupino pa spadajo šole, muzeji in bolnice. 21 Poudariti pa je potrebno še to, da je zakonodaja glede teh oblik bolj pragmatična in oblike prilagaja funkcionalnim potrebam posameznih vsebinskih področij, tako da denimo v Nemčiji ni neke sistematične ureditve ali definicije različnih oblik in vrst javnih podjetij (»public enterprise«), med katere spadajo tudi Anstalten. Različni poskusi klasifikacije in razvrščanja le teh so zato bolj predmet akademske teorije in ne zakonodaje. Samo nekaj manj kot polovica javnih bolnic (47,6 %) je ostalo pod polnim nadzorom javnih oblasti kot javne bolnice brez pravne samostojnosti (osebnosti). Ker je upravljanje z bolnicami in lastninska struktura v pristojnosti zveznih dežel, obstajajo med temi pomembne razlike. Upravljanje in nadzorne funkcije dežele praviloma devoluirajo občinskim oblastem, z izjemo treh mestnih dežel, Berlin, Bremen in Hamburg, ki imajo javne bolnice v neposredni lasti. Večina dežel ima natančne določbe v zakonodaji glede sestave upravnih odborov javnih bolnic, ki imajo omejeno avtonomijo glede na to, da morajo delovati znotraj rigidno postavljenih pravil in okvirov. Najbolj natančna pravila glede sestave in delovanja upravnih odborov in nadzornih odborov imata deželi Berlin in Saarland. Berlin je ekstremen primer, ko dežela upravlja svoje bolnice s precejšnjo mero administrativnega nadzora. Glavni organizacijski element te strukture je Senat (»Senatsverwaltung«), ki ima pristojnosti na področju načrtovanja in organizacije sistema bolnic. Senat ne samo da upravlja odvisne javne bolnice, istočasno tudi načrtuje obseg storitev, ki temeljijo na dokaj ohlapni definiciji »potreb«. Senat tudi nadzoruje pogajanja med bolnišničnimi skladi in bolnicami. Na ravni dežel torej Berlin predstavlja visoko centraliziran sistem upravljanja z javnimi bolnicami. Zvezne dežele so odgovorne za načrtovanje v javnih bolnicah, pokrivajo kapitalske stroške teh bolnic, medtem ko tekoče stroške plačujejo zdravstveni skladi. Po drugi strani pa ena največjih javnih bolnic v Berlinu, Charite, predstavlja precejšen odmik od takšne tesne administrativne kontrole in upravljanja z bolnicami. Charite se skuša približati načinu delovanja avtonomnega podjetja, tako da je v eni od nedavnih reform te bolnice bila vsa odgovornost za rezultate prenesena na Vorstand (management team), ki ga sestavlja majhna skupina: glavni izvršni direktor, direktor klinike in dekan medicinske fakultete. Člani Vorstanda so imenovani s strani Aufsichtsrata, nadzornega odbora, ki mu predseduje deželni minister za kulturo, znanost in raziskave zvezne dežele Berlin. Imenovanja na visoke upravljavske položaje so zelo politično obarvana imenovanja. Managerji so imenovani glede na

20 G.Himmelmann, Public Enterprises in the Federal Republic of Germany, Annals of Public & Co-operative Economy, 21 H.Fisher, The German Legal System and Legal Language, 3rd edition, Cavendish, 2002, str.230.

17

svoje znanje in sposobnosti, vendar bi bilo nepojmljivo, da ne bi bili istočasno tudi politično sprejemljivi.22 V Nemčiji obstaja močna tradicija ločenih upravnih in nadzornih odborov. Sistem odgovornosti v bolnicah temelji na sodelovanju izvoljenih politikov v nadzornih odborih takšnih (javnih) bolnic. Čeprav je interna struktura bolnice lahko različna glede na ureditev v deželni zakonodaji, obstajajo določene skupne značilnosti teh struktur po deželah. Javne bolnice imajo kolektivni upravni odbor, ki ga sestavljajo upravni, medicinski in oskrbniški direktor. Vsak od njih je imenovan s strani »konference« bolnice, ki je nadzorni odbor. Medicinski direktor je primus inter pares in izvoljen med zaposlenimi zdravniki v bolnici. Njihova naloga je v zakonodaji precej natančno določena. Nadzorni odbor sestavljajo predstavniki zdravstva iz lokalnih oblasti, lokalni sveti, in člani profesionalnih skupin posamezne bolnice. Na jasno linijo politične odgovornosti kaže tudi sovpadanje mandata lokalnega sveta in dolžina mandata nadzornega odbora bolnice. Svetniki, ki predstavljajo glavne politične stranke so v nadzornem odboru s strani lokalnega sveta in so politični predstavniki v tem telesu. V primeru Berlina lahko celo okrožna vlada razreši člane odbora. Nadzorni odbori so odgovorni za imenovanje članov upravnega odbora bolnic, vključno z glavnim zdravnikom (Chefarzt) in za potrditev proračuna. V primerjavi z NHS trusti ima nadzorni svet torej veliko večjo kot le simbolno vlogo in svetovalno vlogo pri usmerjanju upravnega odbora. Ima ključne odločevalske pristojnosti. Jasno je, da zakonodaja daje odločilno vlogo pri upravljanju bolnic lokalnim oblastem in okrožjem. Le ti imajo pravico zavrniti katerokoli odločitev nadzornega sveta ali posameznega upravnega odbora bolnice. Izvoljeni svetniki predstavljajo ključni element strukture upravljanja v javnih bolnicah. So politično imenovani in proporcionalno predstavljajo vse tri največje politične stranke, socialdemokrate SDP, konzervativno CDU/CSU ter liberalno FDP. V primeru javne bolnice Charite ima tako nadzorni odbor pristojnost nadzora nad zakonitostjo pravil in procedur, stroškovno učinkovitostjo javnega podjetja in doseganjem ciljev upravnega odbora. Ima tudi precej diskrecije pri imenovanju članov upravnega odbora (Vorstand). Zanimivo je, da ima nadzorni odbor tudi nadzor nad interno organizacijo Charite, ko lahko zahteva odgovornost Vorstanda za spremembe v organizaciji enot in centrov te bolnice. Ima ključno besedo pri investicijah, skupaj z vlado Berlina. Iz formalnih pristojnosti, določenih v statutu, se torej da razbrati, da je upravni odbor močno omejen pri svoji upravljavski avtonomiji, še posebej ko gre za notranjo organizacijo in ustroj. Klub precejšnjim spremembam v tej bolnici je avtonomija uprave precej omejena s strani nadzornega odbora in uprave dežele Berlin. Kar se tiče nadzornega odbora, ta močno vpliva na odločitve, ki se nanašajo na outsourcing in kupovanje deležev v drugih podjetjih. Tako ima nadzorni odbor vpliv celo na manjše odločitve. Nekateri to kritizirajo, drugi pa hvalijo, glede na to, da gre za javno bolnico. Nadzor deželne uprave pa gre lahko tako daleč, da postavi pod vprašaj nakup diagnostične naprave s strani bolnice, ali preverjanja ustreznosti števila zaposlenih v določenem outsourcing oddelku bolnice. Deželna administracija tudi regulira obseg storitev, ki jih nudi bolnica in je odločilno vpletena v pogajanja z zdravstvenimi skladi, ki so steber financiranja nemškega zdravstvenega sistema. Upravni odbor pogreša več avtonomije pri nakupu novih podjetij in pri načrtovanju investicij.

22 Glej P.Mattei, Managerial and political accountability: the widening gap in the organization of welfare, International review of Administrative Sciences, vo.73 (3) 2007, str.378.

18

Primarno ambulantno zdravstveno varstvo zagotavljajo zasebni profitni ponudniki, kar vključuje zdravnike, zobozdravnike, farmacevte. Akutno in dolgoročno zdravstveno varstvo zagotavljajo bodisi neprofitni ali profitni ponudniki. Trend privatizacije in komercializacije javnih bolnic ima tudi močne kritike med predstavniki civilne družbe, sindikati. Obstajajo resni dvomi ali bo privatizacija bolnic lahko zagotovila enako raven zdravstvenega varstva in ne komodifikacije bolnic.23 Zanimivo je tudi, da nekatere raziskave kažejo, da so stroškovno bolj učinkovite javne bolnice in ne zasebne ali profitne bolnice.24 Druge študije opozarjajo, da je premalo podatkov za »verdict« o tem vprašanju.25 2.5. Švedska Švedski sistem zdravstvenega varstva je javno financiran in zelo decentraliziran. V primerjavi z drugimi državami na podobni razvojni stopnji je sistem dobro delujoč, z dobrimi medicinskimi rezultati glede na investicije in ne glede na stroškovne omejitve. Pristojnost zagotovitve zdravstvenega varstva je decentralizirana na okrožne svete (»county council«), in v nekaterih primerih, na občine. Okrožni svet je politično telo, ki ga volijo prebivalci okrožja vsaka štiri leta. Vsak okrožni svet mora po švedski zdravstveni in medicinski politiki zagotavljati prebivalcem dobre in kvalitetne zdravstvene storitve in medicinsko pomoč in delati za promocijo dobrega zdravja celotne populacije na Švedskem. Švedska je razdeljena na 20 okrožnih svetov. Občina Gotland opravlja isto nalogo kot okrožni sveti drugod. Okrog 90 % dela teh okrožnih svetov obsega zdravstvo, vendar poleg tega opravljajo še druge storitve na drugih področjih, kot so kultura in infrastruktura. Okrožja imajo pomembno diskrecijo pri odločanju kako naj se zdravstveno varstvo planira in zagotavlja, od tod tudi pomembne regionalne razlike. Naloga centralne vlade je, da zagotovi načela in smernice za varstvo ter da določi politični program za zdravstveno in medicinsko varstvo. To počne preko zakonov in podzakonskih aktov ali sporazumov s Švedskim združenjem lokalnih oblasti in regij, ki zastopa občine in okrožja.26 Temeljni zakon je Health and Medical Services Act iz leta 1982, ki vsebuje tri temeljna načela za javno zdravstveno in medicinsko varstvo: načelo človekovega dostojanstva, načelo potreb in solidarnosti ter načelo stroškovne učinkovitosti. To pomeni, da morajo biti vsi prebivalci obravnavani dostojanstveno in imeti enake pravice ne glede na njihov status v družbi. Drugič, tisti, ki imajo največje potrebe po zdravstvenem varstvu, se obravnavajo prioritetno. Tretjič, če je potrebno sprejeti odločitev o različnih zdravstvenih storitvah, potem mora obstajati razumno razmerje med stroški in učinki, merjenimi v smislu izboljšanega zdravstvenega stanja in kvalitete življenja. Ta temeljna načela so potem aplicirana tako, da določajo štiri prioritetne skupine. Švedski zdravstveni sistem postavlja enak dostop do storitev na prvo mesto, in ne recimo pravice do izbire, ki jo na prvo mesto postavlja

23 T.Schulten, Liberalisation, privatization and regulation in the German healthcare sector/hospitals, November 2006, WSI, Hans Bockler Stiftung. 24 A.Frohloff, Cost and Technical Efficiency of German Hospitals, Ruhr Economic Papers # 2 (2007). 25 K.Mosebach, Commercializing German Hospital Care? Effects of New Public Management and Managed Care under Neoliberal Condi-tions, German Policy Studies, vol.5, no.1, 2009, str.90. 26 Swedish Health Care, Sweden.se, Swedish Institute, January 2007.

19

nizozemska zakonodaja. Vsi švedski državljani so tako upravičeni do zdravstvenega varstva, ne glede na to kje živijo in ne glede na njihov ekonomski položaj. Zakon ureja še strukturo javnega zdravstvenega sistema ter vloge in odgovornosti različnih ravni (centralnega, okrožnega, občinskega).27 Švedska vlada ima splošno odgovornost za zagotovitev učinkovitega razvoja celotnega zdravstvenega sistema glede na postavljene cilje (glej zgoraj). Ker vlada direktno ne zagotavlja zdravstvenih storitev, uporablja indirektne metode, kot so finančne pomoči, zakonodaja, nadzor in podeljevanje dovoljenj in sankcij, za to da vpliva na razvoj sistema. Glavna odgovornost za zagotavljanje zdravstvenega varstva je decentralizirana in v rokah okrožnih svetov in občin na regionalni in lokalni ravni. Le ti imajo veliko avtonomije v odnosu do centralne vlade. Sistem decentralizacije izhaja iz dolge tradicije močne avtonomije lokalnih in regionalnih oblasti na Švedskem, iz odgovornosti lokalnih in regionalnih politikov do svojih volivcev, ki preko lokalnih in regionalnih davkov financirajo zdravstvo, da tudi zagotovijo izvajanje zdravstva. Zaradi tega so tudi švedske reforme dokaj različne po okrožjih saj ima vsako okrožje možnost razvijati svoj lasten model. Tako je Stockholmski okrožni svet že zgodaj odločil, da želi imeti notranji trg za zdravstvene storitve, na katerem so bolnice plačane za storitve, ki jih zagotavljajo. Pomemben del zdravstvenega varstva, skrb za starejše in za hendikepirane je v pristojnosti občin, ki upravljajo domove za starejše in apartmaje za oskrbo in jamčijo dostop do teh storitev 24 ur na dan. Na švedskem je 20 okrožni svetov in 290 občin. Primarno zdravstveno varstvo je organizirano v okrajih znotraj okrožnih svetov. Vsak okrožni svet ima lokalni parlament, ki ga izvolijo vsaka štiri leta. Vsak okraj ima enega ali več lokalnih zdravstvenih centrov, kjer več zdravstvenih strokovnjakov, od zdravnikov, sester, fizioterapevtov in drugih dela in skrbi za ambulanto varstvo. Teh centrov je v celi državi 950. Zdravniki, praviloma splošni, včasih tudi specialisti, so odgovorni za medicinsko oskrbo, svetovanje in preventivno varstvo na svojem področju. Pacienti lahko izbirajo svojega zdravnika, ki je splošni zdravnik. Okrog 25 % zdravstvenih centrov je privatno upravljanih s strani podjetij, ki so jih izbrali okrožni sveti. Naloga primarnega zdravstvenega varstva kot bazične ravni zdravstvenega varstva je skrb za izboljšavo in varstvo zdravja ter obravnavanje bolezni in poškodb,ki ne terjajo hospitalizacije. Na sekundarni ravni deluje okrog 90 bolnic, 9 regionalnih in 92 okrajnih ali okrožnih bolnic. Večina bolnic pripada javnim oblastem (okrožnim svetom). Le nekaj bolnic pripada pogodbenim zasebnim izvajalcem. Te okrožne bolnice so v lasti okrožij, ki jih tudi upravljajo.28 Isto velja za zdravstvene centre in druge zdravstvene institucije. Zaposleni v teh bolnic so tako zaposleni s strani okrožij. Okrožni in regionalni sveti odločajo o alokaciji sredstev za zdravstveno varstvo in so tudi odgovorni za celotno planiranje teh storitev. Nadzor nad javnimi bolnicami formalno opravlja nadzorni odbor, v katerem so politiki (okrožni svet). Tradicionalno imajo močno vlogo zdravniki. Kot izvršilni direktor bolnice je bil tradicionalno postavljen glavni zdravnik (»steersman«), ki ga je formalno imenoval

27 M.Andersson, Liberalisation, privatization and regulation in the Swedish healthcare sector/hospitals, November 2006, PIQUE, str.24. 28 A.Anell, Swedish healthcare under pressure, Health economics, vol.14 (2005), str.238.

20

odbor, dejansko pa so ga izbrali zdravniki me seboj.29 Naloga tega izvršilnega direktorja je bila predvsem v predstavljanju bolnice do lokalne skupnosti in ne toliko operativno vodenje bolnice. Le ta je pripadala ekonomskemu managerju z majhno ekipo. Ker imajo okrožni sveti močno avtonomijo pri organizaciji bolnic, prihaja tudi do precejšnjih razlik pri načinu organizacije bolnic na Švedskem. V novejšem času je poudarek na decentralizaciji in prenosu več odgovornosti iz administracije okrožnih svetov na same bolnice in zdravstvene centre. Na to močno vpliva tudi delitev med nakupom in ponudbo zdravstvene storitve (purchaser/provider split), ki je bil pod vplivom NPM (novega javnega managementa) vpeljan tudi na Švedskem. Finančna sredstva, zbrana preko lokalnih davkov, so dodeljena okrožnim svetom, politikom, ki kot kupci v imenu prebivalcev kupujejo zdravstvene storitve od različnih bolj ali manj neodvisnih javnih bolnic in zdravstvenih centrov v konkurenci z drugimi javnimi ali zasebnimi ponudniki. Na ta način naj bi okrožni sveti kombinirali učinkovitost tržne logike z demokratičnim nadzorom zdravstvenega sistema. Bolnice tako postajajo bolj ali manj neodvisne organizacije s svojimi direktorji in administrativnim osebjem. V nekaterih primerih so bile tudi statusno preoblikovane v družbe z omejeno odgovornostjo v lasti okrožnih svetov. V nekaterih okrožjih so bile takšne formalno privatizirane družbe po volitvah leta 2002 in zmagi socialnih demokratov (v okrožju Stockholm) preoblikovane nazaj v prejšnjo obliko v lasti in upravljanju okrožnih svetov. V tem okrožju je bilo tudi največ privatizacije javnih bolnic (primer St. Goran hospital). V določenih primerih (bolnice za akutno varstvo) je švedska vlada leta 2004 prepovedala privatizacijo javnih bolnic, da bi zaščitila javnih sektor pred nenadzorovano privatizacijo bolnic.30 V primeru okrožja Stocholm je bilo namreč mogoče zaznati ne le naraščanje produktivnosti, ki je sledila formalni privatizaciji, ampak tudi naraščanje stroškov ter padanje kvalitete zdravstvene oskrbe (prehiter odpust bolnikov zaradi varčevanja na primer).31 Le približno 5 % zdravnikov dela poln delovni čas v zasebni praksi. Večina zdravnikov je zaposlenih s strani okrožnih svetov. Večina zasebnega varstva je financirana iz javnega denarja (proračuna). Zelo majhen delež privatnega varstva je financiran iz privatnih zavarovalnic ali plačil pacientov. Zdravstveno varstvo je odgovornost javnega sektorja. Okrog 90 % zdravstvenih storitev je javno financiranih, večina zdravstvenih objektov in drugih sredstev je v javni lasti, večina zdravnikov tudi javno zaposlenih.32

29 R.Axelsson, The organizational pendulum: Healtcare management in Sweden 1865-1998, Scandinavian Journal of Public Health (2000), vol.28, str.48. 30 H.Maarse, The Privatization of Health Care in Europe: An Eight-Country Analysis, Journal of Health Politics, Policy and Law, vol.31 .no.5, October 2006, str.1001. 31 S.B.Axelsson, The Swedish Health Care System, Tacis paper. 32 E.Paulson, Hospital Financing in Sweden, in Hospital Financing in Seven Countries (1995, str.121.

21

3. VISOKO ŠOLSTVO IN RAZISKOVALNO PODROČJE

3.1. Avstrija V Avstriji je konzervativna vlada leta 2002 sprejela nov zvezni zakon o organizaciji univerz in njenih študij (Universities Act 2002).33 S tem zakonom je Avstrija začela eno od najbolj radikalnih reform univerz v Evropi in se glede uvajanja »managerske revolucije« v visokem šolstvu lahko celo primerja z dvema vodilnima državama na tem področju, Veliko Britanijo in Nizozemsko. Temeljna načela reforme so bila: zmanjšanje regulacije, povečanje konkurenčnosti, okrepitev vodstva univerze, oslabitev notranjega upravljanja, strateško usmerjanje od zunaj. Zakon vsebuje štiri temelje: avtonomija, sporazumi o rezultatih, globalni proračuni in univerzitetni sveti. Reforme v Avstriji ne spremljajo resna zmanjševanja proračuna za univerze. Pristojnost za organizacijo visokega šolstva je v Avstriji na ravni federacije oziroma centralne vlade. Pred reformo so avstrijske univerze bile v celoti odvisne od vlade v organizacijskem smislu. Univerze so bile enote zveznega ministrstva in njihovi vodje administracije so bili uslužbenci ministrstva. Proračuni univerz so morali biti porabljeni preko nacionalnih izobraževalnih proračunov. Poleg velike odvisnosti univerz od vladne administracije, je bila tudi njihova notranja struktura odločanja zelo zapletena, kompleksna zaradi velikega števila komitejev ter potrebe po dokaj rednih reelekcijah teh članov komitejev. Obstajal je dualizem med administrativnimi in akademskimi zadevami. Univerza je bila agencija (enota) države in predmet centraliziranega odločanja preko zakonodaje and državne birokracije, medtem ko je o vseh vprašanjih učenja in raziskav odločala akademska oligarhija: vsak nosilec stolice (katedre) na načelu njegovega specializiranega oddelka. Univerza kot organizacija je bila šibka. Najpomembnejša vprašanja so bila urejena na relaciji predstojnikov kateder in državno birokracijo. Samopodoba univerze je bila, da gre za samoupravno organizacijo profesorjev, ki jih povezujejo skupne vrednote. Rektor je bil le primus inter pares in je univerzo le predstavljal, ne pa dejansko vodil, kaj šele upravljal. Zakon iz leta 2002 je skoraj v celoti odpravil državno regulacijo avstrijskih univerz. Kot prvi korak so univerze prenehale biti državne enote (agencije) in so pridobile polno pravno osebnost in postale avtonomne javne osebe. Ne glede na to pa univerze ne bodo privatizirane, ampak bodo ostale v domeni javnega prava.34 Po novi ureditvi so univerze »pravne osebe javnega prava« oziroma javne korporacije (»Körperschaften öffentlichen Rechts«).35 Zakon določa, da so univerze še naprej financirane iz državnega proračuna, vendar same odločajo kako porabiti svoj proračun. Uvedeno je tki. kosovno (»lump sum«) financiranje, kar pomeni, da univerza lahko sredstva deli in združuje med različnimi postavkami in jih lahko tudi prenaša v naslednje proračunsko leto. Zvezna vlada je še vedno odgovorna za temeljno financiranje univerz,

33 Universities Organisation and Studies Act (Universities Act 2002), no.120/2002/9th August, 2002 (angleški prevod avstrijskega zakona o univerzah) dostopen na http://www.bmbwk.gv.at 34 H.Pechar, Backlash or Modernisation? Two reform cycles in Austrian higher education, in A.Gornitzka et al. (eds.), Reform and Change in Higher Education, 2005, Springer Verlag, str.280. 35 V Avstriji so »korporacije javnega prava« podobno urejene kot v Nemčiji. Več o korporacijah javnega prava glej H.Fisher, The German Legal System and Legal Language, 3rd edition, Cavendish, 2002, str.230.

22

toda univerze so izvzete iz pravne ureditve javnega proračuna in dobijo lump sum proračun, ki je v njihovi diskreciji. Univerze se bodo pogajale o triletnih globalnih proračunih. Univerze si lahko po novem tudi izposojajo denar pri zasebnih bankah. Poleg proračunske pa dobijo tudi notranjo organizacijsko avtonomijo. Same lahko odločajo o odpiranju ali ukinjanju oddelkov brez soglasja ministrstva. Enako velja tudi za pogodbe o zaposlitvi: za zaposlitev profesorja ni več potrebno soglasje ministrstva. Plačni sistem za novo zaposleno osebje ni več urejen z javnimi plačnimi kategorijami, ampak je predmet pogajanj med univerzitetnim sektorjem in sindikati. Glede na to, da je v ozadju reforme zgledovanje po ameriškem modelu univerz in doktrini novega javnega managementa,36 reforma postavi mehanizem zunanjega usmerjanja univerz vzporedno z umikom države iz neposredne regulacije univerz. Ključni element takšne nove strukture nevladnega usmerjanja je univerzitetni svet (»Universitätsrat«), ki ima nadzorno, usmerjevalno funkcijo, poleg tega pa postane še nadzorni organ namesto državne uprave. Univerzitetni svet ima 5 do 9 članov, odvisno od statuta, ki so aktualni ali bivši nosilci pomembnih funkcij v akademskem, kulturnem in poslovnem svetu, vendar ne znotraj univerz in tudi ne iz politike. Pol članov izvoli akademski senat, pol pa imenuje minister. Čeprav sveti nimajo iniciative odločanja, imajo pomemben vpliv na razvoj univerz. Svet imenuje rektorja, se pogaja o pogodbi o delu in sporazumih o načrtovanih ciljih (performance agreements) z njim, in potrjuje pravila procesnega delovanja rektorata ter univerzitetne organizacijske načrte, proračun, zaposlitveno strukturo in druge dokumente, ki se jih pošlje ministrstvu. Interna organizacija univerze, razen splošnih pravil o postopku odločanja, ni določena v zakonu. Organizacijski detajli se uredijo v statutu univerze, ki ga sprejme akademski senat. Večja avtonomija univerz bo okrepila njihovo neodvisnost od ministrstev in jih preoblikovala v javne korporacije. Ministrstvo bo odgovorno le za nadzorno vlogo in usmerjanje univerz z distance preko sporazumov o ciljih/dosežkih. Le ti postanejo glavno usmerjevalno sredstvo, tako med ministrstvom in univerzo kot tudi znotraj univerze med rektorjem in oddelki oziroma inštituti. Pogodbe/sporazumi bodo temeljili na merilih za dosego ciljev kot so število diplomiranih študentov ali raziskovalna produktivnost.37 Na podlagi teh meril bo vlada določila delež in obseg sredstev za univerze. Gre za postavitev razvojnih prioritet univerze, ki naj bi jih le te dosegle z javnimi denarjem. Na ravni univerze bo delitev sredstev decentraliziranim enotam tudi izhajala iz ocene delovanja teh enot. Enote pa so potem svobodne, kako ta denar delijo med profesorje, bodisi glede na rezultate ali pa tudi ne. Univerzitetni management ne bo nujno spodbujal tekmovalnosti med profesorji. Plačilo glede na rezultate akademskemu osebju ne obstaja. Položaj rektorja je okrepljen. Rektorja izvoli univerzitetni svet in tako postane bolj neodvisen od vseh kolegijskih akademskih teles kot je bil prej. Rektor tako dobi ključno upravljavsko vlogo in vodi tudi ekipo prorektorjev. Senat bo izgubil večino pristojnosti, razen odločanja o študijskih programih. Rektor lahko lažje poseže v odločanje in spore o vplivu znotraj univerze. Je pa zato rektor bolj odvisen od univerzitetnega sveta. Nova univerza s polno pravno osebnostjo je delodajalec vseh akademskih in

36 B.Sporn, Convergence or Divergence in International Higher Education Policy, Lessons from Europe, Vienna University of Economics and Business Administration, Forum for the future of Higher Education, 2003, str. 32. 37 B.Kehm, U.Lanzendorf, The Impacts of University Management on Academic Work: Reform Experiences in Austria and Germany, Man-agement Revue, 18(2) 2007, str.161-162.

23

neakademskih pozicij. Profesorji niso več uradniki (javni uslužbenci), ampak zaposleni preko (zasebnih) pogodb o delu. Zakon posega tudi na področje raziskav in določa zunanje usmerjanje tudi glede raziskovalne politike. Dva nova sveta sta ustanovljena na ravni države z nalogo svetovanja ministrstvom in univerzam: svet o raziskavah in tehnologiji ter znanstveni svet. Prvega sestavlja enako število članov iz industrije in univerz, drugi vključuje predstavnike vlade in univerz. Oba sveta nadzorujeta razvoj sistema visokega šolstva in raziskav in dajeta priporočila. Raziskovalni denar za projekte mora zadostiti programom, ki izhajajo iz nacionalnih strateških načrtov. Opazen je trend koncentracije javnih raziskav o prioritetnih tematskih področjih. Nova organizacija avstrijskih univerz predstavlja največjo univerzitetno reformo v Avstriji po letu 1849, ko je Avstrija od Nemčije prevzela Humboldtov model univerze. Avstrijske univerze niso več državne enote oziroma organi in pridobivajo korporativno avtonomijo, ki je neprimerljiva s tem, kar so imele v zadnjih 400 letih. Novi zakon je Avstrijo v Evropi postavil v položaj leaderja na področju manegerske revolucije pri reformi univerz. Politiki štejejo to za uspeh. Večina profesorjev ima o reformi mešane občutke.

V Avstriji je danes večina univerz javnih. Le teh je 21. Privatnih je 12, večina med njimi je majhnih univerz (manj kot 1000 študentov), ki so specializirane za eno ali dve področji študija. Zakon o akreditaciji univerz iz leta 1999 določa, da morajo privatne univerze imeti v imenu izraz »privatna univerza«.

3.2. Nemčija V Nemčiji je 391 institucij visokega izobraževanja, od teh so 104 univerze v pravem pomenu besede, ostale pa so profesionalne šole (»Fachhochschulen«). Skoraj vse od teh 391 institucij so javne in jih financirajo zvezne dežele. Število privatnih univerz v zadnjih letih narašča, trenutno jih je 63. Kljub precej visoki šolnini za evropske razmere (od 1800 do 4700 EUR na semester) postajajo vse bolj resna alternativa javnim univerzam. Januarja 2005 so nekatere dežele pred nemškim ustavnim sodiščem dobile primer zoper prepoved šolnin s strani zvezne vlade. Zato je pričakovati postopno uvedbo šolnin v vseh deželah v naslednjih letih. V deželi Severno Porenje-Vestfalija je to 1000 EUR na leto. To bo lahko povečalo konkurenco pri pridobivanju/vpisu študentov. Nemška ustava določa, da so zvezne dežele pristojne za področje šolstva, kar pomeni, da ima zvezna vlada le podrejeno vlogo pri financiranju in regulaciji univerzitetnega sistema. Čeprav je administrativna in univerzitetna tradicija v Nemčiji podobna avstrijski, je vloga nemške države na tem področju manjša kot v Avstriji prav zaradi izvirne pristojnosti zveznih dežel (16) za področje šolstva.

24

Zato je tudi zelo malo nacionalne koherentnosti pri politiki visokega šolstva. Vsaka od 16 zveznih dežel izbira kako bo implementirala nacionalno okvirno zakonodajo in uzakonila svojo lastno zakonodajo o visokem šolstvu. Zato med deželami obstajajo pomembne razlike pri organizaciji univerz. Za nemško tradicijo organizacije univerz je značilen dualni sistem močne politične regulacije in profesionalne avtonomije in samokontrole akademske oligarhije. Humboldtov ideal univerze kot »samote in svobode« je uvedla avtoritarna država Prusija v 19. stoletju, ki je profesorjem dala znanstveno avtonomijo za ceno njihove politične podreditve državi. Takšnemu kompromisu je sledila dolžnost države, da financira univerze. Še danes je za nemški sistem tako značilna kombinacija močne finančne podpore in regulacije univerz s strani države in istočasno spoštovanje »svobode poučevanja in raziskovanja«, ki je določena celo v nemški ustavi. Pravno gledano, se to kaže v dualni naravi univerze, ki je istočasno institucija zagotavljanja javne službe in avtonomna korporacija. Zato je še do dandanes institucionalna avtonomija nemških univerz v relaciji do države šibka, toliko večja pa je avtonomija individualnih profesorjev v zadevah poučevanja in raziskovanja. Profesorji so tako najpomembnejši člen nemškega modela organizacij, ki temeljijo na katedrah in predstavljajo »majhne monopole v tisočih delih«.38 Vse do sedemdesetih let prejšnjega stoletja je ta dualizem ostajal tudi v pravni ureditvi, okvirni zvezni zakon iz leta 1974 pa je prvič določil enotnost državnega in avtonomnega stebra univerz pod vodstvom predsednika oziroma rektorja univerze. Tako akademsko kot administrativno osebje univerze je bilo zaposleno s strani države. Ministrstva so nadzorovala celotno upravljanje univerz. Državna regulacija je določala vsebino pravil o proračunu in osebju univerze. Zadnj o besedo pri zaposlitvi profesorjev je imel minister, univerze so lahko le predlagale listo treh kandidatov od katerih je minister po svoji presoji izbral enega. Univerze niso imele lastnega proračuna ampak so upravljale le del državnega proračuna. Nemške univerze so, kar se pravne oblike tiče, tradicionalno korporacije javnega prava (»Körperschaften öffentlichen Rechts«). Že od leta 1976 so kolegijski organi, v katerih so predstavniki akademskega in neakademskega univerzitetnega osebja, pristojni za sprejemanje vseh odločitev iz interne sfere univerz. Vloga rektorjev in dekanov je bila sorazmerno šibka, saj so morali predvsem uresničevati odločitve različnih svetov (komitejev), moderirati razpravo in predstavljati univerzitetne oddelke. Nedavna reformna zakonodaja v glavnem ni spremenila pravnega statusa univerz. Le v nekaterih od 16 dežel lahko univerze spremenijo pravni status iz korporacije javnega prava v fondacijo javnega prava. Nacionalna zakonodaja (amandmaji k nacionalni okvirni zakonodaji) je tudi povečala možnosti za stalno zaposlovanje akademskega osebja. V prvi fazi so dežele pri deregulaciji visokošolske zakonodaje namenile največ pozornosti tistim spremembam, ki so obljubljale spremembe v učinkovitosti univerz. Kosovno financiranje so dežele bolj ali manj že uvedle, vendar številne dežele še vedno ohranjajo pristojnosti določanja strukture in števila akademskih pozicij na univerzah. Prav tako še vedno ohranjajo dokončno pristojnost pri imenovanju profesorjev. In končno, univerze še

38 U.Schimank, S.Lange, Germany: A Latecomer to New Public Management, v C.Paradeise, E.Reale, I.Bleiklie, E.Ferlie, (eds.), University Governance: Western European Comparative Perspectives, Springer 2009, str.56.

25

vedno potrebujejo državno soglasje za spremembe števila in strukture oddelkov na univerzah, medtem ko pristojni ministri lahko predpišejo ustanovitev novih oddelkov ali zaprtje obstoječih. V petih deželah lahko univerze izbirajo pravni status: lahko ostanejo korporacije javnega prava ali pa spremenijo pravni status v fondacije civilnega prava. Takšna statusna sprememba odpira dodatno prožnost pri finančnih in organizacijskih zadevah, čeprav univerze ostajajo regulirane z plačno strukturo javnega sektorja in njenimi rigidnimi kategorijami zaposlitve. Potrditev študijskih programov se delegira iz ministrstev na novoustanovljene agencije za akreditacijo, kjer je večji poudarek na akademskem medsebojnem ocenjevanju (»peer review«) in kvalitativnem nadzoru. Še vedno pa ima ministrstvo dežele pristojnost, da odloča o tem ali posamezni program posamezne univerze sodi v splošni načrt razvoja visokega šolstva v tej deželi. Le redke dežele so odpravile ministrske pristojnosti potrditve imenovanja profesorjev in delegirale to pristojnost rektorjem. Spodnja Saška je leta 2002 sprejela reformni zakon, ki je vključil precej elementov »novega sistema upravljanja« (nemške različice NPM), predvsem globalni proračun (lump sum) and pogodbeno upravljanje glede na rezultate. Spodnja Saška je bila prva zvezna dežela, ki je z zakonom uredila možnost spremembe pravnega statusa univerze v fondacijo. Ta dežela je predvsem želela zmanjšati neposredni vpliv države pri upravljanju univerze. Z zakonom (University Reform Act, 2002) je uzakonila možnost take spremembe pravnega statusa v fondacijo javnega prava kot pravno samoupravno javno telo. To predstavlja »denacionalizacijo«, ne pa privatizacijo univerz. Pet univerz te dežele je uporabilo to možnost in leta 2003 postalo fondacija javnega prava. Nadzorni odbor namesto države nadzoruje univerzo po novem. Člane odbora imenuje ministrstvo na predlog akademskega senata. Ne glede na to pa univerze še vedno ostajajo pod državnim nadzorom in odgovornostjo, le način nadzora se spreminja iz direktnega v posrednega. Država preko pogodbenega upravljanja skrbi za harmonizacijo državne in samoupravne funkcije univerz. Država torej skrbi za razvoj univerze znotraj parametrov, ki jih postavi in za financiranje univerz. Fondacija v bistvu stopi v vlogo ministrstva. Fondacije imajo svoj lastni proračun, čeprav denar zagotavlja država, tretje osebe in lastna sredstva fondacije. Fondacije imajo lahko prihodke od svojega premoženja ali donacij. Proračun je oblikovan na komercialnih in računovodskih standardih za korporacije. Uporaba proračunskih pravil je omejena le na tri izjeme: pri zadolževanju in posojilih, pri imenovanju osebja po sistemu javnih uslužbencev in obveznosti javnih razpisov. Ker univerze kot fondacije niso več del zveznega proračuna niso več vezane na navodila pristojnega ministrstva. Obeg proračuna univerze je določen s pogodbo o ciljih. Pogodba o ciljih je urejena z javnim pravom in podpisana med državo in univerzo. Proračunska pravila določajo, da lahko parlament določa ustreznost proračuna. Razlog za izbiro pravne oblike fondacije je v tem, da predstavlja odločilen korak k civilno-družbeni avtonomiji. Forma predstavlja možnost, da bo fondacija lahko pridobila več zasebnega kapitala za lastno delo kot javna institucija (korporacija). Ne glede na to pa ne gre pozabiti, da država ostaja odgovorna za temeljno financiranje univerz tako kot za državno organizirane univerze. Pridobivanje dodatnih sredstev ne more zmanjšati državnega deleža, to določa zakon. Zakon tudi dopušča vlado Spodnje Saške, da prenese premoženje (nepremično) na univerze kot temeljni kapital za delovanje fondacij. Zato fondacije postanejo lastnice stavb in zemljišč, ki jih uporablja. Pri tem ima pomembno nadzorno vlogo finančno ministrstvo, ki nadzoruje ali univerze stavbe in zemljišče dejansko potrebuje. Kolikor ne, potem nepremičnine ostanejo v lasti države. Odgovornost države za fondacijo se konča v

26

trenutku ustanovitve fondacije. Država ima pa še naprej pomembno nadzorno in usmerjevalno vlogo, ki je posredna, saj univerz ne upravlja več neposredno. Pri delovnopravnem statusu zaposlenih pa je pomembno, da univerze pridobijo pravico zaposliti javne uslužbence. S tem niso več vezane na javna pravila o zaposlovanju ampak imajo lahko svoj kadrovski načrt. Univerze pa morajo spoštovati vse tarifne sporazume, ki se uporabljajo za javne uslužbence.39 Povečal se je pomen zunanjega usmerjanja preko vključitve interesnih skupin v planiranje bodočega razvoja univerz. Ta trend je opazen tako na ravni dežel kot tudi na ravni posameznih univerz. Univerzitetni sveti so bili uvedeni na ravni univerz. V nekaterih državah so člani teh svetov tudi člani univerz. Le sveti, ki imajo mešano strukturo predstavništva (poleg notranjih tudi zunanji člani), imajo dejansko moč odločanja. Prav tako se povečuje pomen ciljnih sporazumov med ministrstvi in univerzami. V nekaterih državah se s takimi sporazumi določajo inovativne bodoče aktivnosti univerz, v drugih pa prioritete institucionalnega razvoja in univerze se preko njih zavežejo, da bodo lump sum proračune uporabile v skladu s temi cilji. Nekatere države določajo tudi indikatorje uspešnosti, na podlagi katerih določajo delež proračuna univerz. Takšno upravljanje glede na cilje v teoriji pomeni, da sporazumi vsebujejo opise ciljev na pa podrobna priporočila. V praksi pa se dogaja pogosto prav nasprotno in ministrstva uporabljajo ta instrument NPM kot izgovor za direktno poseganje v konkretne zadeve univerz. Tudi področje raziskav je vse bolj orientirano k politično definiranim tematskim prioritetam. Standardi kakovosti za raziskave in vsedržavne evalvacije raziskav se razvijajo kot nov element politike raziskovanja. Element konkurence se najbolj kaže pri sistemu financiranja institucij visokega šolstva preko, ki upošteva dosežke/rezultate univerz pri določanju proračuna. Ta logika velja tudi za delitev sredstev znotraj univerz, med njenimi oddelki, kot tudi pri plačnem sistemu za profesorje, kjer je del plače odvisen od dosežkov profesorjev. To spremembo je predpisala zvezna vlada in določila, da je tretjina plače profesorja odvisna od rezultatov njegovega dela. Plačni sistem na univerzah namreč ostaja del plačnega sistema v javnem sektorju. Plače se ne povečujejo več glede na dolžino delovne dobe. Podrobnosti tega sistema se še razvijajo in niso še dokončno oblikovane. Uspeh pri raziskavah pa se meri predvsem z obsegom pridobljenih zunanjih virov financiranja. Tako se zelo povečuje konkurenčnost tudi na področju raziskav, istočasno pa tudi trend koncentracije javnega financiranja na majhno število izstopajočih projektov. Pomembne spremembe v deželni zakonodaji so pripeljale tudi do uvajanja managerskega samoupravljanja znotraj univerz tako kot v Avstriji. V načelu so po novem predsedniki univerz lahko tudi zunanji člani. Kot del nove nadzorne vloge vodstva univerze, rektorji lahko sklepajo sporazume o ciljih/dosežkih z dekani članic. Tako rektorji kot dekani so pridobili izvršilne funkcije pri uporabi sredstev in zadevah strukturnega razvoja (odpiranje oddelkov etc). V nekaterih državah lahko predsednik (rektor) univerze izbere/imenuje novega profesorja iz seznama short list. Mandat dekanov je podaljšan iz enega na štiri leta. V šestih deželah dekani potrebujejo dvojno soglasje: od svojih kolegov in od rektorja. Dekani tako postajajo »možje v sredi«, ki ne predstavljajo le interese fakultet pred rektorjem ampak tudi uresničujejo rektorjeve odločitve znotraj fakultet. S tem sistem dobiva

39 K.Palandt, Universities as Foundations: The New Model of Lower Saxony , seminar paper, 2005.

27

močnejše dimenzije hierarhičnosti. 40 Vendar je akademsko samoupravljanje še vedno zelo prisotno v neformalni strukturi univerz. Še vedno se išče konsenz za spremembe in bolj hierarhične formalne pristojnosti se pogosto ne uporabljajo.41 Kar zadeva odločanje o uporabi sredstev in o zadevah strukturnega razvoja so kolegijska telesa (senati) na univerzah obdržala pristojnost določanja splošnih pravil odločanja in komentiranja načrtov, ki jih pripravi vodstvo univerze/šole. Vloga senatov se je še nadalje zmanjšala zaradi uvedbe univerzitetnih svetov. Na področju raziskav je akademsko samoupravljanje še prisotno (»peer review«), vendar je vse več dvomov o njegovi objektivnosti. Primerjava sprememb v Nemčiji in Avstriji kaže številne podobnosti, saj so se v obeh državah razvili mešani modeli upravljanja. Elementi managerskega upravljanja soobstajajo skupaj z elementi tradicionalnega upravljanja. Z drugimi besedami, državna regulacija obstaja ob državnem usmerjanju in managersko samoupravljanje ob akademskemu samoupravljanju in avtonomiji. V Nemčiji je element konkurenčnosti bolj razvit kot v Avstriji. V obeh državah so univerze pridobile nove odločevalske pravice in več avtonomije. Toda večjo institucionalno avtonomijo spremljajo številni okvirni pogoji, ki jih morajo univerze upoštevati. Država je tako še vedno zelo prisotna na tem področju, saj je uvedla mehanizme za precej natančen nadzor dosežkov univerz in individualnega profesorskega dela.42 3.3. Finska Finski sistem visokega šolstva je binaren: sestavlja ga 21 javnih univerz (ena od univerz je nacionalna obrambna univerza v pristojnosti ministrstva za obrambo) in 26 politehnik. Na Finskem ni zasebnih univerz. Nov zakon o univerzah (Universities Act, 558/2009), sprejet leta 2009 bo nadomestil zakon iz leta 1997. Istočasno se na Finskem univerze združujejo, tako da je cilj zmanjšati število univerz iz 20 na 15 ali 16. Namen zakona in združevanja univerz je povečati učinkovitost in konkurenčnost finskih univerz v svetovnem merilu. Nov zakon začne veljati z začetkom leta 2010, nove strukture univerz pa naj bi bile polno ustanovljene do leta 2012. Finske (javne) univerze so od nekdaj močno nadzorovane s strani države preko zakonodaje. Mnogi vidiki univerzitetne organizacije so urejeni z zakonodajo. Univerze so bile do novega zakona pod direktnim nadzorom ministrstva za šolstvo. V bistvu so bile od leta 1970 del državne uprave, in sicer proračunske/računovodske enote znotraj državne uprave. Ne glede na to pa so imele avtonomijo pri notranji organizaciji, pedagoškem delu in raziskavah. Nov zakon bo to spremenil tako, da bo še povečal avtonomijo univerz in postavil pogoje za razvoj podjetniške kulture znotraj univerz.43 40 U.Schimank, A Comparative Perspective on Changes in University Governance in Europe, Public lecture, October 2005, str.8. 41 Zaradi tega nekateri avtorji trdijo, da imajo nemške univerze sicer formalni status korporacij javnega prava, dejansko pa da so bolj državno sponzorirane kooperative (zadruge). Zelo pomembna omejitev status korporacij javnega prava je omejitev glede distribucije profita, saj so neprofitne organizacije. Zato je avtonomija univerz večja od avtonomije drugih javnih podjetij, saj profit lahko ustvarjajo, prepovedano je le deliti profit članom univerze. Glej A.Dilger, German Universities as State-sponsored Co-operatives, Management Revue, 2007 (18), no.2, str.103-105. 42 B.Kehm, U.Lanzendorf, The Impacts of University Management on Academic Work: Reform Experiences in Austria and Germany, Man-agement Revue, 18(2) 2007, str.163. 43 T.Aarrevaara, I.Dobson, C.Elander, Brave New World: Higher Education Reform in Finland, Higher Education Management and Policy, Vol.21/2, OECD (2009), str.4.

28

Zakon predvideva tri področja sprememb v organizaciji finskih univerz. Prvo se nanaša na spremembo pravnega statusa univerz, ki bodo postale samostojne in avtonomne pravne osebe (javnega ali zasebnega prava) in s tem prenehale biti državno financirane javne institucije. Druga sprememba se nanaša na spremembo lastništva in upravljanja univerzitetnih stavb, kjer bo vlada izgubila 100 % lastništvo nad stavbami in univerzam omogočila, da postanejo večinske lastnice stavb, ki jih uporabljajo. Tretja obsega sistem upravljanja univerz, ki bo kot glavne organe nadzora in usmerjanja postavil univerzitetne odbore, kjer bodo zunanji člani imeli pomembno vlogo. Poleg teh treh sprememb bo vzporedno potekal proces združevanja finskih univerz. Skupni namen reform je povečati avtonomijo univerz, ki bodo preko novega pravnega statusa pridobile tudi večjo finančno svobodo. Spremenilo se bo upravljanje in sicer tako odnos med državo in univerzami kot tudi znotraj univerz. Poskusno bo uveden tudi sistem šolnin, vendar le za določene magistrske programe za študente izven EU/EEA področja. Univerze se bodo same odločale ali bodo sodelovale pri testnem programu uvedbe šolnin, istočasno pa bodo postavljeni tudi pogoji, kot je vzpostavitev štipendijskih skladov. Prva velika sprememba se nanaša na spremembo pravnega statusa univerz, ki postajajo neodvisne pravne osebe. Univerze bodo lahko izbirale med dvema opcijama: lahko bodo postale institucije javnega prava ali pa fondacije, ki jih ureja zasebno pravo. Glavna posledica spremembe statusa bo finančna, saj bodo univerze lahko bolj fleksibilne pri iskanju zasebnih sredstev. Večino sredstev za univerze bo še vedno zagotavljalo ministrstvo za šolstvo, način plačevanja pa bo v obliki mesečnega prispevka in ne v obliki letnih nacionalnih proračunov. Obstoječi sistem dnevnih nakazil finskim univerzam je precej neobičajen in težko razumljiv za ureditve z manj centraliziranimi sistemi. Obstoječi sistem tudi močno omejuje možnost univerz, da odločajo o poslovnih odločitvah. Nova ureditev predvideva pravico univerz, da same odločajo o uporabi lastnih sredstev in o uporabi kapitalskih prihodkov. Z novim zakonom bodo tako univerze same odgovorne za svoje finančne odločitve in ne več vlada. V povezavi s spremembo pravnega statusa je tudi sprememba delovnopravnega statusa zaposlenih. Zaposleni na univerzi, ki so sedaj zaposleni s strani vlade kot javnih uslužbenci, postanejo zaposleni s strani univerze. Univerze bodo tako imele lastno politiko zaposlovanja. Ne glede na to pa bodo za zaposlene veljala sindikalna pravila in določbe. Država bo še naprej financirala indeksirano temeljno dejavnost, univerze pa bodo same pridobile dodatna sredstva. Druga sprememba se nanaša na upravljanje s premoženjem. Trenutno so vse univerzitetne stavbe v lasti in upravljanju vladne agencije Senaati Kunteistot, od katere univerze najemajo stavbe in prostore. Z novim zakonom bodo univerze imele veliko večji vpliv na svoje lastno premoženje, saj bodo po novem stavbe v lasti in upravljanju treh ločenih podjetij, katerih večinski lastnik (67 %) bodo univerze in manjšinski država (33 %). Univerze bodo lahko uporabile svoj lastniški delež kot garancijo za najem posojila. Ocena je, da bodo s takšno ureditvijo največ pridobile velike univerze kot je denimo Univerza v Helsinkih, ki bo preko lastniškega deleža v podjetju, ki ima v lasti pomemben delež nepremičnin v prestolnici, lahko bistveno bolj avtonomno odločala o svojih finančni dejavnosti.

29

Tretja sprememba se nanaša na organizacijo v upravljanju univerz. Glavni organ odločanja bo univerzitetni odbor, ki bo vključeval predstavnike akademske skupnosti in zunanjih interesnih skupin, ki bodo pridobili veliko bolj pomembno vlogo kot jo imajo sedaj. Zakon je predvidel, da bi vsaj polovica članov 7 ali 9 od 14 članskega odbora prišla od »zunaj«, vendar je takšno ureditev finski ustavni komite (ustavno sodišče) spoznal za protiustavno, ker naj bi preveč vplivala na avtonomijo univerz. Tako bodo po tej odločbi finskega ustavnega sodišča univerze, ki so institucije javnega prava, v odboru imele svoje predstavnike, ne bo pa zavezujoče, da je vsaj polovica članov zunanjih. Četrti odstavek 15. člena novega zakona določa, da mora biti vsaj 40 odstotkov članov odbora zunanjih, in predstavljati širok spekter interesov, od znanosti, umetnosti do področja upravljanja univerz. Zunanje člane izberejo notranji člani odbora. Odbor bo odgovoren za proračun, finančna poročila and upravljanje s premoženjem, člani pa bodo odgovorni za računovodstvo in nadzor. Odbor bo odločal tudi o strateških usmeritvah in volil rektorja. Glede na osebno odgovornost članov odbora bo to verjetno povečalo kvaliteto nadzora nad univerzo. Univerza bo imela še kolegijski organ (senat) s tripartitno strukturo in največ 50 članov, ki bo volil zunanje člane odbora, imenoval nadzornike univerze ter odločal o morebitnih tožbah zoper člane odbora ali rektorja. Člani odbora bodo tako pred sodiščem lahko odgovarjali za malomarnosti pri upravljanju s financami. Skupaj s spremembami v organizaciji univerze bo prišlo do združevanja univerz, saj je ocena, da je 20 univerz preveč za državo s 5,3 mio prebivalci. Ena od tako nastalih univerz, Aalto University, naj bi postala finski Harvard.44 Nekateri opozarjajo, da narediti vrhunsko univerzo, ki bi se uvrstila med 20 najboljših na svetu ni opcija, ki bi bila na voljo majhnim državam, kot je Finska. Svetovne vodilne univerze so namreč »podjetja« s proračuni od 1.5 do 2 milijard dolarjev, z dolgo tradicijo (so stare), majhne ali srednje velike, izjemno dobro opremljene in zelo selektivne tako pri zaposlovanju profesorjev kot tudi pri sprejemu študentov. Proračuni univerz, kot so Harvard, Princeton, Yale ali Stanford, so dovolj veliki, da predstavljajo ekvivalent med 149 000 in 227 000 USD na vpisanega študenta. Aalto univerza ima ekvivalent 30 000 USD in Helsinki 28 000 USD na vpisanega študenta. Finske univerze lahko poleg proračunskega denarja pridobivajo še donacije in darila, ki predstavljajo dodaten vir financiranja in morajo biti računovodsko vodena na ločenih računih. Predviden je tudi zelo strikten nadzor nad temi sredstvi. Pričakovanja od novega sistema so velika, nekateri pa vseeno opozarjajo na realnost in svarijo pred prevelikimi pričakovanji, saj se institucij, kot so univerze, ne more spremeniti v kratkem časovnem obdobju.45 3.4. Nizozemska Tudi Nizozemska ima tako kot Finska binarni sistem visokega šolstva, sestavljenega iz 13 univerz in 40 institucij visokih poklicnih šol (»hogescholen«). Za nizozemske univerze je značilno, da so od

44 J.Tirronen, T.Nokkala, Structural Development of Finnish Universities: Achieving Competitiveness and Academic Excellence, Higher Education Quarterly, Vol.63, no.3 (July 2009), str.228-230. 45 K.Virtanen, The new university legislation in Finland: towardds a more competitive universtiy?, conference paper November 2009.

30

države »ločene« pravne osebe od leta 1960 in sicer imajo obliko javno inkorporiranih organizacij. Med seboj se razlikujejo po velikosti in starosti. Prva univerza je bila ustanovljena leta 1575 (Leiden), zadnja pa leta 1976 (Maastricht). Deset univerz je javnih, tri so zasebne vendar javno financirane (protestantska Vrije, ter katoliški Nijmegen ter Tilburg).46 Glavni cilji dejavnosti univerz so zagotovitev učenja, raziskave in dejavnosti v interesu skupnosti. Tudi nizozemska ustava določa, da ima država ultimativno odgovornost na področju visokega šolstva. Nizozemska vlada ima tradicionalno pomembno vlogo pri koordinaciji visokega šolstva, manj pa pri raziskavah. Tako visoko šolstvo kot raziskave so urejene kot nacionalni interes in kot javna služba. Zasebno visoko šolstvo ima relativno majhno vlogo. Zaradi velikega poudarka na državni regulaciji in enakosti naj bi variacije med institucijami, predvsem njihovi kvaliteti, bile relativno majhne. Rangiranje univerz se pojavi šele pred kratkim. Značilnosti dvojne organizacije visokega šolstva (»duplex ordo«), kjer soobstaja akademsko samoupravljanje glede akademskih zadev in državna regulacija vseh neakademskih zadev, je realnost tudi nizozemske visokošolske tradicije. Le ta je mešanica francoskega, nemškega in v zadnjih 20 letih vse bolj anglosaškega vpliva. Poleg britanskih, so nizozemske univerze najbolj »amerikanizirane« v Evropi. Na univerzi je državo zastopal »board of curators«, ki je bil odgovoren za spoštovanje zakonodaje in regulacije, za upravljanje financ in za kadrovsko politiko. Drugi steber te strukture je bil senat, ki so ga sestavljali vsi redni profesorji in je predstavljal ideal akademskega samoupravljanja. Nacionalna zakonodaja o visokem šolstvu (Higher Education and Reserach Act, WHW, 1993) določa, da imajo vse univerze tri funkcije, ki sem jih omenil zgoraj. Država tudi centralno ureja dostop študentov do univerz. Tako šolnine kot vpisni pogoji so določeni s strani države. Pred kratkim je država odprla možnost za organizacijske eksperimente v izbiri študentov in določanju šolnin. Drugi primer povečanja avtonomije univerz je ustanovitev holdingov privatnih univerz. V prvi polovici 90 let so bili takšni holdingi, kjer so univerze edini delničarji, ustanovljeni. Holdinge sestavljajo številna podjetja, ki vrednotijo akademsko znanje. S sprejemom zakona o modernizaciji upravljanja univerz leta 1997 (MUB), se je končalo obdobje participativnih oblik notranje univerzitetne samouprave. Ideja zakona je bila, da univerze potrebujejo močnejše institucionalno upravljanje in da je model demokratično izvoljenih svetov, ki so predstavljali profesorje, administrativno osebje in študente (ki so imeli od 33 do 50 % glasov) neučinkovit. Zakon je okrepil izvršilne organe univerze, skoncentriral moč, predstavniška telesa (senat) pa so izgubila svoje glavne pristojnosti. Nov sistem koncentrira izvršilno in zakonodajno funkcijo. Nadzorno telo (»raad van toezicht«) imenuje glavno izvršilno telo (»college van bestuur«), le to pa dekana (»decaan«). Istočasno so bili ukinjeni oddelki (»vakgroepen«). Od leta 1977 imajo dekani pristojnost, da urejajo organizacijo fakultet, ki lahko imajo, če želijo, tudi oddelke. Zakon istočasno pomeni večjo avtonomijo vis a vis države, saj univerze dobijo več diskrecije, da same oblikujejo svojo strukturo, kljub posrednemu in okvirnemu vplivu vlade.47

46 H.F.de Boer, J.Enders, L.Leisyte, Public Sector Reform in Dutch Higher Education: The Organizational Transformation of the University, Public Administration, vol.85, no.1 (2007), str.28. 47 D.F.Weesterheijden, H.de Boer, J.Enders, An »Ecternach« Procession in Different Directions: Oscillating Steps Towards Reform, v C.Paradeise, E.Reale, I.Bleiklie, E.Ferlie, (eds.), University Governance: Western European Comparative Perspectives, Springer 2009, str.114-115.

31

Do sprememb prihaja tudi na področju kadrovske politike, finančnih sredstev in premoženja (nepremičnin). Od leta 1987 imajo univerze pristojnost imenovanja profesorjev brez posegov centralne vlade. Tudi zaposlovanje in imenovanje drugega osebja na univerzi je bilo preneseno na univerze. Delovni pogoji in delovnopravni status so del pogajanj preko združenja univerz (VSNU), ki se pogaja v imenu univerz, ki imajo danes »v lasti« svoj človeški kapital. Profesorji niso več javni uslužbenci ampak zaposleni na univerzi. Od leta 1992 so univerze tudi v celoti odgovorne za stroške zaposlenih, ki zapustijo univerzo. Številna področja finančne politike so bila prenesena na univerzo. Državna sredstva se plačujejo kot »lump sum« vsote, univerze pa imajo finančno diskrecijo kako jih porabiti. Uprava univerze lahko križno subvencionira učenje in raziskave in nagrajuje po svojih merilih. Tudi pravila, ki so omejevala pridobivanje sredstev iz drugih virov, so bila odpravljena. Na račun pogodbenih dejavnosti za tretje osebe je narasel proračun univerz za 25%. Predhodna odobritev univerzitetnega proračuna je tudi odpravljena, univerze so pridobile tudi neodvisnost pri izposojanju denarja. Vlada se je umaknila tudi iz planiranja in financiranja novih stavb in njihovega vzdrževanja. Od leta 1995 so univerze lastnice svojih stavb in tudi v celoti nosijo vse stroške zanje. Univerze si lahko izposojajo denar pri komercialnih bankah, zaradi česar je profesionalno upravljanje nepremičnin in druge lastnine postala resna dejavnost. Prav tako se spodbuja oblikovanje bolj izrazitih organizacijskih profilov univerz. Če je v preteklosti bila na prvem mestu enakost, je sedaj odličnost na prvem mestu. Spreminja se tudi organizacijska struktura upravljanja univerz. Tradicionalne strukture odborov in svetov so bile opuščene. Veliko moči je danes prenesene na izvršilne organe univerz. Ukinjeni so bili oddelki (katedre), kar je še povečalo centralizacijo univerze. Nadzorni odbor imenuje izvršilni odbor, ta pa dekane, ti pa vodje šol. Vpeljani so upravljavski teami, ki jih sestavljajo rektor in dekani. Gre za neformalno obliko vodenja, ki pa postaja zelo pomembna. Sestajajo se do dvakrat mesečno in vnaprej pripravijo vse bistvene odločitve. Položaj dekanov se je zelo spremenil, saj so iz položaja primus inter pares postali dejanski managerji organizacije. Narašča tudi število voditeljev fakultet, ki prihajajo izven profesorskega osebja fakultet in na univerze prinašajo managersko znanje iz drugih sektorjev. Vse večji je poudarek na preverjanju kvalitete dela univerz. Programi dela so pomembni, saj morajo univerze svoje programe prilagoditi okvirnim programom in prioritetam. Obstaja veliko pogodb, ki temelji na doseganju ciljev. Financiranje na podlagi takšnih pogodb je vse bolj pomembno. Profesorji morajo poročati o tem kako porabijo svoj čas. To je posledica marketizacije univerz in dela za tretje stranke. Univerza Leiden ima zelo podrobna pravila o delu svojih profesorjev za tretje osebe. 3.5. Velika Britanija Za britanski sistem univerz je značilno, da so vse britanske univerze, razen ene (University of Buckingham), »javne«. Položaj v Veliki Britaniji je nekoliko specifičen, saj so vse britanske univerze po pravni formi v določenem smislu privatne institucije in dobivajo manj kot pol sredstev direktno iz državnega proračuna. Po drugi strani pa je vlada preko posrednega nadzora vse univerze postavila pod močno vladno kontrolo in so v tem smislu javne institucije. Zato je javno/zasebna distinkcija v Veliki

32

Britaniji nekoliko manj jasna, še posebej če upoštevamo odnose med vlado in univerzami. Britanska Agencija za kakovost (UK Quality Assurance Agency, QAA) tako pravi, da so univerze in college-i privatne institucije, vendar javno financirane. So avtonomne institucije, imajo akademsko in intelektualno svobodo in jim ni potrebno slediti vladno določenemu kurikulumu.48 Za britanski primer je torej značilno, da je delovanje univerz nadzorovano tako, da zagotavlja javno odgovornost, ki določa višino javnih sredstev za univerze. Zato enostavna distinkcija javno/zasebno ni najbolj uporabljiva. En od avtorjev celo trdi, da so britanske univerze eden od zadnjih delno nacionaliziranih sektorjev britanske ekonomije, ki jih vlada uporablja za doseganje instrumentov socialne politike in kot del nacionalne ekonomske strategije.49 Za britanski sistem visokega šolstva je značilno, da imajo univerze v primerjavi z ostalimi sistemi v Evropi močno avtonomijo. Imajo statute, ki jih je sprejelo nepolitično telo (Privy Council), ki jim zagotavlja institucionalne pravice. Univerze imajo interno kontrolo nad imenovanjem akademskega osebja, profesorji niso javni uslužbenci. Univerze niso del ministrstva za izobraževanje, čeprav jih to usmerja. Usmerjanje je indirektno, preko »vmesnih« agencij. Zaradi tega je to področje regulacije v Veliki Britaniji posebno in se razlikuje od drugih javnih služb. Britanski model temelji na posameznih univerzah, ki jih je sedaj 120.50 Pravno gledano so univerze istočasno del javnega sektorja, prostovoljnega (volonterskega) sektorja, neprofitnega sektorja and privatnega/poslovnega sektorja. Večina univerz je namreč »charities« (dobrodelnih organizacij) z izločitvenim statusom, kar pomeni, da ni potrebna registracija univerz pri komisiji za dobrodelne organizacije (Charity Commission). Univerze, ki so bile ustanovljene pred letom 1992 so »chartered corporations«. Njihov pravni status temelji na Kraljevski listini (Royal Charter), ki jo je izdala kraljica (the Queen). Kraljevska listina določa »ustavo« in statute, splošna pravila, ki urejajo delovanje univerz. Na drugi strani pa so bivše politehnike, ki so po sprejetju zakona iz leta 1992 (Further and Higher Education Act, 1992) postale univerze, so formalno urejene kot korporacije visokega šolstva. Inkorporirane politehnike in nove univerze, ki so nastale po letu 1992 niso dobile listine, ampak pravno zavezujočo ureditev, ki ureja število in sredstva za organe (odbore) teh univerz. Tudi dolžnosti in pristojnosti teh univerz so urejene v zakonu, ki jih zato razlikuje od pred-1992 univerzitetnih svetov (»council«). Ne glede na te razlike v strukturi upravljanja pa je mogoče opaziti močan trend manjšanja razlik v britanskem sistemu v zadnjem desetletju. Vlada je namreč razvila »how to« priročnike s kodeksi dobrih praks, ki priporočajo en sam najboljši model za to področje. Gre za model dobrega upravljanja, ki temelji na neizvršnih direktorjih, ki zastopajo in predstavljajo interese skupine z deležem (»stakeholders«), in nadzorujejo dejavnost izvršilnih organov (»executives«), tako kot je to priporočeno v modelih »good governance« iz zasebnega sektorja.

48 T.Kim, Changing University Governance and Management in the UK and Elswhere Under Market Conditions: Issues of Quality Assur-ance and Accountability, Intellectual Economics, 2008, no.2 (4), str.34. 49 T.Dickson, UK universities and the state: A Faustian bargain? Economic Affairs, vol.21, no.3 (2001), str.23-29. 50 E.Ferlie, G.Andresani, United Kingdom from Bureau Professionalism to New Public Management?, v C.Paradeise, E.Reale, I.Bleiklie, E.Ferlie, (eds.), University Governance: Western European Comparative Perspectives, Springer 2009, str.178.

33

Formalna struktura britanskih univerz je sestavljena iz sveta (council) in senata (senate). Svet je glavno telo odločevanja in predstavlja mešanico neodvisnih zunanjih članov ter članov akademskega, administrativnega in študentskega osebja same univerze. Svet je odgovoren za strateško usmerjanje in akademsko politiko univerze. Svet nominira kanclerja (chancellor), pro-kanclerje in finančnika (treasurer) za imenovanje s strani »Court-a«, in imenuje namestnika kanclerja and pro namestnike kanclerja po posvetu s senatom. Senat je akademsko upravljavsko telo, ki ga vodi namestnik kanclerja in ima številne komiteje, ki mu pomagajo pri delu. Namestnik kanclerja je akademski vodja in izvršilni vodja univerze. Njegova naloga je, da zagotavlja strateško usmeritev in vodenje univerze ter predstavlja univerzo v mednarodnih, državnih in regionalnih zadevah. Ena od njegovih dolžnosti je tudi finančno upravljanje univerze znotraj širokega okvira politike, ki jo določi svet. Na ta način je vodenje univerze prešlo iz profesorjev na managerje, ki univerzo vse bolj percipirajo kot »business«. Vse bolj je razširjena praksa rekrutiranja vodstev univerz iz mednarodnih krogov managerjev/akademikov. Akademsko upravljanje je postalo eden od najbolj iskanih poklicev v svetu britanskih univerz. Tako se je prvič v 900 letni zgodovini univerze Oxford zgodilo, da je njen namestnik kanclerja postal nekdo, ki ne prihaja iz oxfordskega akademskega telesa. Nujno je potrebno dodati, da se britanske univerze redno uvrščajo med najboljše na svetu. Britanski najstarejši univerzi Oxford in Cambridge, sta edini evropski univerzi, ki lahko konkurirata vodilnim svetovnim (ameriškim) univerzam. Med prvih 20 na svetu se poleg ameriških univerz redno uvrščata obe navedeni univerzi. Britanske univerze tako spadajo med najboljše na svetu. V Evropi so pogosto zgled za druge univerze, ki želijo posnemati britanske (denimo nizozemske).

34

3.A. OSNOVNO ŠOLSTVO

3.A.1. Finska Za finski sistem temeljnega izobraževanja je značilno, da so vsi otroci, ki stalno prebivajo na Finskem, dolžni pridobiti »temeljno izobrazbo«, ki traja devet let in se prične s sedmim letom starosti. Dolžnost pridobiti izobrazbo ne pomeni obveznega obiska šole, saj lahko otroci predpisano izobrazbo lahko pridobijo tudi drugje. V praksi tako rekoč 100% finskih otrok obiskuje devetletno enovito in celovito šolo.51 Temeljna pravna akta, ki urejata področje osnovnošolske izobrazbe sta temeljni zakon o izobraževanju in temeljna uredba o izobraževanju.52 V 90 letih prejšnjega stoletja je Finska izvedla decentralizacijo in deregulacijo izobraževalnega sistema. Ponudniki izobraževalnih storitev imajo pravico, da v okviru nacionalno določenih okvirov usmerjajo in osredotočijo izobraževanje na posebne lokalne potrebe. Namen zakonodaje ni v tem, da bi določal detajle organizacije izobraževanja. Vsako peto leto vlada odobri smernice za izobraževalno in raziskovalno politiko na Finskem. Nacionalno jedro programa, ki ga določi finski Nacionalni odbor za izobraževanje, vsebuje norme za določitve lokalnih ali šolskih programov. Odbor deluje v tesni povezavi z ministrstvom za izobraževanje. Nadzoruje razvoj izobraževalnih ciljev, vsebino in metode določene s ciljnim dogovorom z ministrstvom. Odbor pripravi in odobri nacionalni temeljni kurikulum. Odbor upravlja upravljavski odbor, katerega člani so eksperti iz izobraževanja, lokalne skupnosti, učitelji in socialni partnerji. Na Finskem so za zagotovitev celovite osnovne šole zadolžene občine. Šole lahko upravljajo občine same neposredno, preko medobčinskih oblasti (sodelovanje med občinami) ter privatne organizacije ali fundacije, če to odobri vlada. V praksi primarno šole upravljajo občine z izjemo manjšega števila privatnih šol. Vsaka šola ima upravljavski odbor (»managing board«), kjer učitelji, nepedagoško osebje, učenci in starši sodelujejo. Glavna naloga tega odbora je razvoj dela šola ter promocija sodelovanja znotraj šole kot tudi med šolo, starši in lokalno skupnostjo. Vsaka občinska oblast se odloči kako bo uredila delitev pristojnosti med občinsko upravo in upravljavskim odborom določene šole. Občine lahko pri upravljanju šol sodelujejo ter tako dve ali več občin lahko deli skupni upravljavski odbor. Program (kurikulum) za osnovne šole je sestavljen na lokalni ravni. Vsaka šola mora imeti kurikulum, ki ga določi bodisi občina bodisi šolski odbor. Tako sestavljen kurikulum pa mora temeljiti na nacionalnem »jedru« kurikuluma, ki ga sestavi nacionalni odbor za izobraževanje. Financiranje in izgradnja šol sta deljena med državo in lokalnimi skupnostmi ali drugimi ponudniki izobraževalnih storitev. Lokalne skupnosti, občine, skupnost občin ali privatne organizacije pridobivajo državna sredstva za ustanovitev šol in operativne stroške le teh. Kriteriji za financiranje so praviloma uniformni, ne glede na lastništvo šole. Država plačuje zakonsko določene transferje ponudnikom izobraževalnih storitev, ki so odgovorni za praktično upravljanje z njihovimi

51 Eurydice, Structures of Education and Training Systems in Europe: Finland, 2009/10 Edition. 52 Basic Education Act 628/1998, z amandmaji 1136/2004; Basic Education Decree 852/1998.

35

institucijami. Lokalne oblasti same odločajo ali bodo proračunske odgovornosti delegirale na šole in v kakšnem obsegu. Od 1. januarja 2010 je Ministrstvo za finance odgovorno za financiranje osnovnih šol, ki bo vključeno v obseg sredstev, ki jih občine pridobivajo od države tudi za ostale storitve. Lokalne skupnosti dobijo sredstva glede na število švedsko govorečih prebivalcev, število prebivalcev, ki govori ostale jezike, gostoto prebivalstva, in dvojezičnost v regiji. Državna sredstva pokrijejo okrog 34 % operativnih stroškov šol. Plače učiteljev so zagotovljene s strani ponudnikov storitve (občine, združenja občin, zasebniki..). Razredni učitelji morajo imeti najmanj magistrsko izobrazbo iz področja izobraževanja, medtem ko predmetni učitelji morajo imeti univerzitetno magistrsko diplomo iz relevantnega področja. Skrb za stalno izobraževanju učiteljev je na strani ponudnikov izobraževanja in učiteljev samih. Finske osnovne šole se uvrščajo med najboljše na svetu. Nekateri avtorji poudarjajo pomen ugleda, ki ga ima osnovno šolstvo na Finskem. Finski otroci se šolanja v osnovnih šolah spominjajo kot enega od najbolj prijetnih obdobij v svojem življenju. Na Finskem je zelo običajno, da se konec šolskega dne zaključi s rokovanjem ali celo objemom učitelja. Pedagoški poklic na Finskem je izjemno cenjen. Učiteljski poklic je tudi zelo avtonomen, učitelji sami razvijajo svoj kurikulum, izbirajo svoje učbenike in so zelo motivirani za uspeh pri svojem delu. Zelo pomembne so tudi izjemno ugodne razmere za delo, saj so šole zelo dobro opremljene, učenci imajo prost dostop do interneta, vse literature, če bivajo dlje kot 5 km od šole imajo zagotovljen prosto vožnjo s taksijem do doma. Tudi »vzdušje« v šolah je zelo prijetno, sproščeno, neformalno, ni klasičnih »inšpekcij«, ki bi na »terenu« nadzorovala delo učiteljev. Povprečno število učencev v razredu je od 15 do 25. 53 Cela država je prepredena z osnovnimi šolami, večina učencev je v srednje velikih šolah, v katere je vpisanih od 300 do 499 otrok.

3.A.2. Avstrija Zakon o organizaciji šol iz leta 1962 določa, da je namen avstrijske šole skrbeti za razvoj talentov in potencialnih sposobnosti otrok v skladu z etičnimi, religioznimi in družbenimi vrednotami in upoštevanjem tega kar je resnica, dobro in lepota, s tem da se jim nudi izobrazba, glede na njihov predmetnik študija. Zanimivo, da tako kot finski zakon, tudi Avstrijski poudarja ustvarjanje samoiniciativnih otrok. Avstrijski pravni sistem jamči splošni in enak dostop do javnih šol ne glede na rojstvo, spol, raso, status, razred, jezik ali vero. Zasebne šole lahko pri izbiri učencev upoštevajo kriterije, ki jih javne ne smejo, čeprav se dejansko takšno razlikovanje zelo redko uporablja.54 Za osnovne šole je pristojno ministrstvo za izobraževanje, znanost in umetnost. Pristojnost se deli med federacijo in zveznimi deželami. Federacija je pristojna za zakonodajo, posamezne dežele pa za implementacijo glede pogojev za pravice učiteljskega in pomožnega osebja v javnih osnovnih šolah. Federacija je odgovorna za temeljno zakonodajo, dežele pa za implementacijo zakonodaje kar zadeva organizacijsko strukturo zveznih vzgojnih oblasti v deželah in za »zunanjo« organizacijo v javnih

53 G.Malaty, What are the Reasons Behind the Success of Finland in PISA? Unpublished paper. 54 Austria 2003. Structures of Education, vocation training and adult education systems in Europe, 2003, Eurydice, str.7.

36

osnovnih šolah. Zunanja organizacija vključuje razvoj, gradnjo, vzdrževanje in potrditev šol, in tudi določanje števila otrok na razred in učna obdobja. Vsa temeljna zakonodaja ima okvirni značaj in je realizirana preko implementacijskih zakonov, ki jih sprejemajo dežele. Avstrija pozna tri vrste zveznih šolskih oblasti, ki se ustanovijo takrat, ko ima zveza pristojnost za implementacijo. Gre za okrožne šolske odbore, pokrajinske šolske odbore in za zvezno ministrstvo za izobraževanje, znanost in umetnost. Naloga ministrstva je, da na temelju zakona o organizaciji šol pripravi program (kurikulum) šol. Le ta določa področja, kjer imajo šole avtonomijo. Od šolskega leta 1993/1994 je s 14 amandmajem k zakonu o organizaciji šol bila povečana avtonomija šol. Ta amandma je določil, da posebno partnersko šolsko telo (komite ali odbor), ki ga sestavljajo učitelji, učenci in predstavniki staršev, lahko samo izdela svoja pravila o kurikulumu z dvotretjinsko večino. To pomeni, da šole lahko bolj avtonomno same določajo in izbirajo svoj profil. Leta 1996 je bila sprejeta tudi pravna podlaga za večjo finančno avtonomijo šol. Pod določenimi pogoji, ki jih ureja zakon, šole lahko dajejo v najem šolske prostore ali dele šol (športne dvorane) tretjim osebam in same izberejo kako bodo zaslužena sredstva porabile, pod pogojem, da se sredstva uporabijo za namene šole in šolanja. Enako pravilo velja tudi za sredstva pridobljena iz eksternega financiranja, bodisi iz sponzorskih sredstev ali pa tržne (komercialne) dejavnosti šole. Vse avstrijske šole lahko, v omejenem obsegu, nadzorujejo sredstva, ki so jih pridobile od šolskih oblasti. Za avstrijski sistem je značilna dolga tradicija šolskih inšpekcij, ki jo opravljajo pristojni organi. Osnovne šole (Volksschule) upravljajo dežele, občine ali skupnosti občin. Večino le teh upravljajo občine ali skupnosti občin. Vzdrževanje in upravljanje šole pomeni ustanovitev, vzdrževanje, popravila šolskih stavb, plačilo opreme, nakup opreme in učiteljskih pripomočkov, zagotovitev šolskega zdravnika in zaposlitev nujnega pomožnega osebja. Zaposlitev učiteljev v šolah je v pristojnosti dežel, ki plačajo stroške njihovih plač. Dežele so v celoti refundirane za ta strošek s strani zveze v procesu fiskalne prilagoditve. Javne šole ne smejo zaračunavati šolnine. Prevoz iz in v šolo z javnim prometom je zastonj. Učbeniki so prav tako zastonj. Avstrijske šole imajo relativno malo lastnih sredstev, s katerimi bi lahko upravljale. Pripravljajo se reforme, ki naj bi povečale njihovo finančno avtonomijo. Avstrijska ustava določa , da se lahko ustanovijo tudi zasebne šole. Večino le teh ustanovijo cerkve ali posebne interesne skupine (zbornice). Obstajata dva tipa zasebnih šol: tiste, ki učijo uradni kurikulum in tiste, ki učijo svoj lastni program. Obseg sredstev, ki jih zasebne šole dobijo od države je odvisen od tega, kdo te šole upravlja. Tiste, ki upravlja uradno priznana verska skupnost lahko zahtevajo od države plačilo učiteljev. Druge šole nimajo te pravice. Lahko pa vse šole se prijavljajo na različne razpise (recimo za stroške gradnje) in na ta način pridobivajo sredstva. Učitelji v osnovnih šolaj morajo imeti izobrazbo tercialne ravni (pedagoška akademija). Učitelji v osnovnih šolah so zaposleni javnih uslužbenci na ravni zveznih dežel, bodisi na podlagi pogodbe o

37

delu ali javno pravne pogodbe (stalna zaposlitev). Tudi zaposlitev za določen čas je dopustna. Učitelji pridobijo kontinuirano izobrazbo bodisi preko lastnega, avtonomnega študija ali pa z udeležbo na posebnih izobraževalnih institucijah.

3.A.3. Velika Britanija V Veliki Britaniji je organizacija osnovnih šol določena na lokalni ravni. Osnovno (primarno) izobraževanje, ki ga definira zakon o izobraževanju (Education Act) iz leta 1996, traja od 5 do 11 leta starosti. Čeprav je izobraževanje obvezno, obisk šole ni. Dolžnost za vzgojo otrok je pri starših, saj lahko otroka izobrazijo tudi doma. Značilnost izobraževalnega sistema je visoka stopnja decentralizacije.55 Zakon o šolskih standardih in okvirih (The Schools Standards and Framework Act) iz leta 1998 definira nov pravni okvir za upravljanje in skrb za osnovne (in sekundarne) šole. Le te deli na skupnostne (»community«), prostovoljne (»voluntary«) in fundacijske (»foundation«) šole. Večina šol je skupnostnih šol, ki jih ustanovi in v celoti financira lokalna skupnost. Lokalna skupnost financira tudi fundacijske šole, vendar so le v lasti šolskega upravnega odbora (»school governing body«) ali dobrodelne fundacije. Prostovoljne šole so bile originalno ustanovljene s stani prostovoljnih teles, v glavnem cerkva, ki imajo tudi določeno kontrolo nad upravljanjem teh šol. Tudi te v zadnjem času pretežno financira lokalna skupnost. Vse kategorije šol imajo visoko stopnjo avtonomije. Obstajajo tudi »neodvisne« šole, splošno znane kot zasebne (»private«) šole. Neodvisne šole ne prejemajo javnih sredstev in so v pretežni meri financirane s strani prispevkov, ki jih plačujejo starši otrok, ki obiskujejo te šole. Šole ne smejo zaračunavati nobenih stroškov za izobraževanje, ki se opravlja znotraj šolskih ur za primarne šole. Tudi izobrazba izven teh ur, če je del nacionalnega kurikuluma, je zastonj. Tudi za zvezke in drugo opremo šole ne smejo zaračunati stroškov učencem. Lahko pa primarne šole računajo za dejavnosti, ki so izven zgoraj naštetih kategorij. Morajo imeti usmeritve/smernice, ki določajo primere v katerih lahko zaračunavajo ceno storitve. Lahko tudi starše prosijo za prostovoljne prispevke za katerokoli dejavnost, ki poteka med šolskim časom, za šolsko opremo in šolske fonde na splošno. Kurikulum določa ministrstvo za otroke, šole in družine (DCSF), poleg njega pa še posebna agencija za kvalifikacije in razvoj kurikuluma (»The Qualifications and Developmen Agency«), ki je »non-deparmental public body«, ki skrbi za razvoj vsebine (kurikuluma).

55 United Kingdom-England, 2009/2010 Edition, Structures of Education and Training Systems in Europe, Eurydice, str.8.

38

Obseg kontrole lokalnih oblasti nad šolami se je v zadnjih desetletjih zmanjšal. Z uvedbo lokalnega upravljanja šol (LMS), ki ga določi Education Reform Act iz leta 1988, je večina pristojnosti upravljanja šol delegiranih na tki. »school governing bodies«. Ti upravljavski organi šol so odgovorni in pristojni za vse glavne odločitve o šoli in njeni prihodnosti. V teh organih je praviloma 9 do 20 članov. Upravljavci imajo pravno odgovornost voditi šolo tako, da dosega visoke standarde na področju izobraževanja. To telo odloča o generalni usmeritvi šole in njenem programu (kurikulum), v okvirih Nacionalnega kurikuluma. Odloča o tem kako se porabi proračun, o številu in sestavi zaposlenih, in izbira glavnega učitelja »headteacher« oziroma ravnatelja šole. Ravnatelj in osebje poročajo telesu (»governing body«) o splošnih dosežkih šole, to telo pa naj bi doseglo odgovornost vodstva šole do staršev in lokalne skupnosti. Od leta 2007 morajo »governing bodies« skrbeti tudi za kohezijo v skupnosti, kjer upravljajo šolo. Vse šole imajo ravnatelja »(»headteacher«), ki skrbi za interno organizacijo, upravljanje in nadzor nad šolo. Lokalne oblasti prejemajo alokacije sredstev v obliki pomoči od centralne vlade, ki jo lahko dopolnijo z drugimi sredstvi. Večino sredstev dobijo od vlade in sicer iz Dedicated Schools Grant (DSG), ki pokriva triletno obdobje. Šole imajo tudi avtonomijo, kako potem ta sredstva razporedijo med posamezne šole.

4. KULTURNE INSTITUCIJE

4.1. Avstrija V Avstriji javne institucije na področju kulture statusno niso organizirane na enoten način. V nadaljevanju so prikazane tri statusnopravne oblike, v katerih delujejo glavne javne kulturne institucije na zvezni ravni. Sedanji status je rezultat reform v zadnjih letih, katerih cilj je bil zagotoviti večjo stopnjo avtonomije javnim kulturnim in znanstvenim institucijam. 4.1.1. Muzeji in nacionalna knjižnica Statusna organiziranost

Položaj zveznih muzejev in nacionalne knjižnice56 ureja poseben zakon - Bundesmuseen-Gesetz iz leta 2002, ki je te institucije pretvoril v samostojne znanstvene institucije javnega prava (wissenschaftliche

56 Bundesmuseen-Gesetz 2002 ureja naslednje muzeje: Albertina, Kunsthistorisches Museum (vključuje Museum für Völkerkunde in Österreichisches Theatermuseum), Österreichische Galerie Belvedere, MAK - Österreichisches Museum für angewandte Kunst, Museum

39

Anstalten öffentlichen Rechts) in jim s tem podelil pravno subjektiviteto. To pomeni, da so lahko same nosilci pravic in obveznosti, za njihove obveznosti pa država kot ustanovitelj ne odgovarja. Opredelitev javne službe

Zakon določa, da je navedenim kulturnim institucijam zaupana nepremična in premična kulturna dediščina v posesti države zaradi uresničevanja njenih kulturnopolitičnih in znanstvenih nalog v obliki splošno koristne javne službe. Kulturne institucije v okviru stalnega družbenega diskurza zbirajo, kon-zervirajo, znanstveno obdelujejo in dokumentirajo pričevanja zgodovine in sodobnosti na področju umetnosti, tehnike, narave oziroma znanosti. Zakon določa, da je vsem muzejem skupni namen vzpos-tavitev, ohranjanje, znanstvena obdelava in razvoj, javna predstavitev in upravljanje posameznemu muzeju zaupanih zbirk gradiva. Posebni namen delovanja posameznega muzeja pa se določi v podza-konskem aktu (Museumsordnung), ki ga izda minister. Na podoben način je v povezavi s knjižnim gradivom določen namen delovanja nacionalne knjižnice, ki je sicer v zakonu opredeljena kot mesto duhovno-kulturne identitete Avstrije, prizorišče kulturnih srečanj in znanstvenega diskurza, ki v svojih zgodovinskih zbirkah hrani edinstvene vire o svetovni kulturni dediščini. Organi upravljanja

Minister ob upoštevanju predlogov posamezne institucije s podzakonskim aktom določi njeno notranjo organiziranost, pri čemer že zakon kot obvezna organa predvideva poslovodjo in kuratorij. Kuratorij ima funkcijo nadzora nad poslovanjem institucije (smiselno enaka vloga kot jo ima nadzorni svet v gospodarskih družbah) in je sestavljen iz devetih članov, od katerih štiri postavi minister za izobraževanje, umetnost in kulturo, po enega pa še minister za finance, zvezni kancler, minister za gospodarstvo, svet delavcev in sindikat javnih uslužbencev. Izmed članov, ki jih imenuje pristojni mi-nister, mora biti en znanstvenik, ki raziskuje na področju dejavnosti zadevne institucije, a v njej ni za-poslen, en pa raziskovalec, ki je zaposlen v tej instituciji. Minister za izobraževanje, umetnost in kultu-ro izmed članov kuratorija izbere predsednika kuratorija in njegovega namestnika. Institucija ima lahko enega ali dva poslovodja, ki ju imenuje minister za izobraževanje, umetnost in kulturo na podlagi javnega razpisa in ob upoštevanju izraženih stališč kuratorija. Poslovodja se im-enuje za petletni mandat z možnostjo ponovnega imenovanja. Predčasni odpoklic poslovodje je mogoč na podlagi zahteve kuratorija, ki mora biti izglasovana z dvotretjinsko večino vseh glasov.

moderner Kunst Stiftung Ludwig Wien (MUMOK), Naturhistorisches Museum, Technisches Museum Wien (vključuje Österreichische Mediathek) ter nacionalno knjižnico (Österreichische Nationalbibliothek).

40

Razmerje do ustanovitelja

Zvezni muzeji in nacionalna knjižnica so samostojne pravne osebe in država kot ustanovitelj ne odgo-varja za njihove obveznosti. Minister ima v zakonu pooblastilo, da s podzakonskim aktom na predlog posamezne institucije uredi njeno notranjo organizacijo in določi pravila delovanja. Poslovodje teh institucij morajo o delu in poslovanju letno poročati pristojnemu ministru, ki je tudi pristojen za nad-zor nad zakonitostjo delovanja posamezne institucije in doseganjem njenih v zakonu določenih ciljev. Nadzor nad poslovanjem javnih kulturnih institucij opravlja tudi računsko sodišče. Sistem financiranja

Zakon določa osnovni znesek financiranja iz zveznega proračuna, do katerega so v vsakem proračun-skem letu upravičeni zvezni muzeji in nacionalna knjižnica. Za razdelitev sredstev med navedene in-stitucije je pristojen minister za izobraževanje, umetnost in kulturo ob upoštevanju nalog in načrtovanih dejavnosti posamezne institucije. Dodatna sredstva lahko institucije pridobivajo same z vstopninami, najemninami, sponzorstvi ipd. Premoženje

Zakon pooblašča ministra za finance, da v soglasju z ministrom za izobraževanje, umetnost in kulturo ter ministrom za gospodarstvo in delo prenese nepremičnine, naštete v prilogi zakona, v odplačno upo-rabo zveznih muzejev oziroma knjižnice, pri čemer zakon določa tudi okvirno višino najemnine. Tudi zbirke gradiv, s katerimi upravljajo muzeji in knjižnica, načeloma ostajajo v državni lasti. Novo gradivo, ki ga posamezna institucija pridobi na podlagi odplačnega pravnega posla, ostane v lasti te institucije, dokler ni bremen prosta, po prenehanju vseh bremen pa neodplačno preide v last države. 4.1.2. Gledališča Statusna organiziranost

Zvezna gledališča in opera so bili leta 1998 s posebnim zakonom preoblikovani v pravno samostojne in umetniško avtonomne gospodarske družbe z omejeno odgovornostjo. Zakon o reorganizaciji zvez-nih gledališč (Bundestheaterorganisationsgesetz) je ustanovil Bundestheater-Holding GmbH kot holdinško družbo, ki so ji podrejene tri gledališke družbe: Burgtheater GmbH, Wiener Staatsoper GmbH in Volksoper Wien GmbH ter družba Theaterservice GmbH, ki za gledališke družbe opravlja servisne storitve, zlasti pripravo in hrambo scenografije in kostumografije, prodajo vstopnic, elek-

41

tronsko obdelavo podatkov in upravljanje zgradb. Holdinška družba je edini družbenik treh gledaliških družb in večinski družbenik družbe Theaterservice, v kateri so z manjšinskimi deleži neposredno udeležene tudi omenjene tri gledališke družbe. Theaterservice je ustanovil še posebno družbo ART FOR ART Kreativ-Werkstätten GmbH, ki opravlja komercialne kostumografske in scenografske sto-ritve tudi za druga gledališča v Avstriji in po svetu. Zakon določa, da družbeniški deleži v treh gledaliških družbah niso prenosljivi, medtem ko minister za izobraževanje, umetnost in kulturo v sog-lasju z ministrom za finance lahko prenese manjšinski delež v družbi Theaterservice na tretje osebe. Opredelitev javne službe

Zakon določa, da kulturnopolitično poslanstvo ustanovljenih institucij obsega skrb za klasično nemško in mednarodno gledališko umetnost in kulturo; spodbujanje sodobnih in inovativnih trendov s poseb-nim poudarkom na avstrijski kulturni ustvarjalnosti in njeni krepitvi v mednarodnem prostoru; po ob-liki in vsebini inovativno in pluralistično ponudbo, vključujoč umetniško drzne produkcije in upoštevajoč vidike umetniškega izobraževanja otrok in mladine; zagotavljanje možnosti dostopa do umetniških odrskih del za celotno avstrijsko publiko preko elektronskih in drugih množičnih medijev; mednarodno predstavljanje avstrijske odrske umetnosti. Za vsako od v zakonu urejenih institucij so določena še posebna načela, ki jih mora upoštevati pri oblikovanju svojega repertoarja glede na svojo posebno javno vlogo. Organi upravljanja

Organi upravljanja kulturnih institucij, organiziranih v obliki družb z omejeno odgovornostjo, se načeloma oblikujejo in opravljajo svoje funkcije v skladu s splošnimi pravili gospodarskega statusnega prava. Zakon posebej določa, da ima vsaka od gledaliških družb dva poslovodja – enega odgovornega za umetniške zadeve (umetniški direktor), drugega pa za gospodarske zadeve (poslovni direktor). Oba sta postavljena za največ pet let. Umetniškega direktorja postavi minister za izobraževanje, umetnost in kulturo ob upoštevanju stališč nadzornega sveta zadevne institucije. Če med direktorjema ni soglas-ja o potrebnih odločitvah, ki posegajo tako na poslovno kot umetniško področje, prevlada stališče umetniškega direktorja, pri čemer pa mora biti o vsaki tovrstni odločitvi obveščen nadzorni svet, ki lahko odloči drugače. Direktorja sta vezana na odločitev nadzornega sveta. Nadzorni sveti se oblikujejo tako, da pet članov imenuje minister za izobraževanje, umetnost in kultu-ro (od tega vsaj tri strokovnjake na področjih financ, gledališča ali prava), enega minister za finance, in enega zvezni kancler. Predsednik nadzornega sveta družbe Bundestheater-Holding je že po funkciji oseba, ki predseduje forumu občinstva (Publikumsforum), tj. dvanajstčlanskemu posvetovalnemu tele-su, ki ga izvolijo gledalci vseh v holding združenih gledališč. Pri nadzornih svetih podrejenih družb pa po enega člana imenuje še holdinška družba. Člani nadzornih svetov so imenovani za petletni mandat.

42

Razmerje do ustanovitelja

Za izvrševanje korporacijskih pravic države kot ustanovitelja v družbi Bundestheater-Holding je pris-tojen zvezni minister za izobraževanje, umetnost in kulturo. Dodatna pooblastila se kažejo v nepo-sredni pristojnosti za imenovanje članov nadzornih svetov hčerinskih družb holdinga. Člani nadzornih svetov morajo ministru poročati o sprejetih odločitvah. Sistem financiranja

Zakon določa osnovni znesek financiranja iz zveznega proračuna, do katerega so v vsakem proračun-skem letu upravičeni zvezni muzeji in nacionalna knjižnica. Za razdelitev sredstev med navedene in-stitucije je pristojen minister za izobraževanje, umetnost in kulturo ob upoštevanju nalog in načrtovanih dejavnosti posamezne institucije. Dodatna sredstva lahko institucije pridobivajo same z vstopninami, najemninami, sponzorstvi ipd. Za izpolnjevanje kulturnopolitičnih nalog gledaliških družb in holdinga zakon predvideva osnovni let-ni znesek financiranja iz zveznega proračuna, do katerega je upravičena vsaka od družb. Finančni prispevek države se lahko zviša, če je to nujno za zagotovitev opravljanja nalog posamezne institucije ob pogoju gospodarnosti, namenskosti in ekonomičnosti porabe. O razdelitvi sredstev med posamezne družbe odloči minister za izobraževanje, umetnost in kulturo na podlagi predloga holdinške družbe. Premoženje

Glavne gledališke zgradbe (Burgtheater, Akademietheater, Staatsoper, Volksoper) ostajajo v lasti države, gledališke družbe pa so na njih na podlagi zakona neodplačno pridobile položaj užitkarja. Preostalo premično in nepremično premoženje, potrebno za opravljanje nalog gledaliških družb je bilo ob njihovi ustanovitvi preneseno na te družbe oziroma na holding. Viri: - Bundesmuseen-Gesetz, BGBl. I Nr. 14/2002, Änderungen BGBl. I Nr. 136/2004, BGBl. I Nr.

24/2007

- Bundestheaterorganisationsgesetz, BThOG, BGBl. I Nr.108/1998, Änderungen BGBl. I Nr. 136/2001 und BGBl. I Nr. 24/2007

- Spletne strani avstrijskega ministrstva za izobraževanje, umetnost in kulturo: <http://www.bmukk.gv.at>

- Spletna stran o reformi statusa avstrijskih državnih muzejev: <www.museumsreform.at>.

- Spletne strani Bundestheater-Holding GmbH: <http://www.bundestheater-holding.at>.

43

- Council of Europe/ERICarts: "Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe", 11th edition 2010. Dostopno na: <http://www.culturalpolicies.net>

- World Encyclopedia of Contemporary Theatre: Europe Vol 1. London: Routledge, 2001.

4.2. Velika Britanija V Veliki Britaniji javne institucije na področju kulture statusno niso organizirane na enoten način, pač pa je tipične statusne oblike mogoče zaslediti znotraj posameznih področij kulturnih dejavnosti. 4.2.1. Muzeji in galerije ter nacionalna knjižnica Statusna organiziranost

Javni muzeji in galerije so večinoma organizirani kot executive non-departmental public body – gre za posebno vrsto javnega telesa, ki ni neposredno del državne uprave in deluje razmeroma neodvisno od nje (arm's length principle). Običajno so ustanovljeni s posebnim zakonom, ki jim podeljuje pravno subjektiviteto in določa njihove naloge. Status British Museuma tako npr. ureja British Museum Act iz leta 1963, medtem ko Museums and Galleries Act iz leta 1992 ureja status naslednjih galerij: National Gallery, Tate Gallery, National Portrait Gallery in Wallace Collection. Nacionalno knjižnico pa je ustanovil British Library Act iz leta 1972. Opredelitev javne službe

Zakon, ki ustanavlja posamezno kulturno institucijo, opredeljuje tudi njene naloge (definirane kot na-loge upravnega odbora (Board of Trustees), ki je pravnotehnično nosilec pravne subjektivitete). Nalo-ge Nacionalne galerije so npr. opredeljene kot vzdrževanje zbirke umetniških del, pretežno slik, priz-nane umetniške vrednosti ali pomena in dokumentov povezanih s temi deli ter: - skrb za obstoječe tovrstno gradivo in njegovo ohranjanje,

- pridobivanje novega gradiva,

- zagotavljanje dostopnosti umetniških del javnosti ter dostopnosti vsega gradiva osebam, ki ga preučujejo zaradi študijskih ali raziskovalnih namenov,

- promocija slikarstva in drugih umetnosti ter njihovega razumevanja v širši javnosti Za zagotavljanje teh nalog lahko Nacionalna galerija izvaja izobraževanje in svetovanje, raziskave, sklepa pogodbe in razpolaga s premoženjem ter ukrepa na način, ki je po oceni upravnega odbora po-treben za ohranitev in povečanje uporabnosti zbirke, za upravljanje obstoječega premoženja ali sicer

44

za zagotavljanje funkcij Nacionalne galerije. Minister ima pooblastilo, da upravnemu odboru dodeli izvrševanje dodatnih nalog, ki so sicer v njegovi pristojnosti. Namen ostalih omenjenih kulturnih institucij je v zakonu definiran na zelo podoben način kot v zgorn-jem primeru za Nacionalno galerijo. Organi upravljanja

Glavni organ upravljanja muzejev, galerij in nacionalne knjižnice je upravni odbor (Board of Trus-tees), ki ga običajno sestavlja 10 do 20 članov. Ta odbor je nosilec pravne subjektivitete posamezne kulturne institucije in nominalni lastnik vsega njenega premoženja in pravic. Odbor ima splošno pris-tojnost za upravljanje in nadzor nad institucijo in za imenovanje direktorja. Odbor opredeli strateško usmeritev delovanja institucije (v skladu z zakonskimi izhodišči) in odobri letni načrt njenega izvrševanja, ki se ga sestavi v sodelovanju z direktorjem. V letnem načrtu se določi tudi konkretne cilje, ki jih mora direktor dosegati pri sledenju strateškim usmeritvam. Odbor s soglasjem predsednika vlade imenuje direktorja kulturne institucije. Direktor odgovarja odboru za izvrševanje nalog institucije, zlasti za vzdrževanje njenih zbirk in za splošno upravljanje, vključujoč promocijo dejavnosti. Državnim finančnim organom pa direktor poroča o porabi instituciji namenjenih proračunskih sredstev in odgovarja za pravilnost porabe. Nekatere kulturne institucije imajo še posebno svetovalno telo (npr. British Library Advisory Council), ki ga imenuje upravni odbor na podlagi posvetovanja s pristojnim ministrom. Sestava in naloge takega telesa v zakonu niso podrobneje urejene, tako da jih lahko upravni odbor prilagaja trenutnim potrebam, jasno pa je, da je namen organa dajanje strokovnih mnenj in nasvetov odboru in drugim organom institucije pri izvrševanju njihovih funkcij. Razmerje do ustanovitelja

Večino članov upravnega odbora vedno imenuje država (predsednik vlade ali pristojni minister), manjši del pa običajno drugi subjekti, ki delujejo na področju dejavnosti kulturne institucije – konkretna ureditev pa je za vsako institucijo drugačna.57 Mandat članov upravnega odbora je omejen na največ pet let. Pri upravnem odboru Nacionalne galerije npr. enega člana imenuje upravni odbor Tate Gallery izmed svojih članov, preostale člane pa imenuje predsednik vlade. V upravni odbor British Museuma enega člana imenuje kraljica, 15 članov predsednik vlade, štiri člane predsedniki Royal Academy, Society of Antiquaries, British Academy in Royal Society, dodatnih pet članov pa lahko imenuje upravni odbor sam.

57 Glej Museums and Galleries Act 1992- Supplementary provisions.

45

Predsednik vlade pri izbiri članov upravnega odbora nimata povsem prostih rok. Zakon določa splošno načelo, da naj se pri imenovanju upošteva, ali ima oseba ustrezno znanje in izkušnje, koristne za opravljanje nalog odbora. Poleg tega mora minister oziroma predsednik pri imenovanju upoštevati tudi splošna merila in usmeritve, ki jih oblikuje posebni neodvisni pooblaščenec za javna imenovanja (Commissioner for Public Appointments58). Ta pooblaščenec neposredno ne sodeluje pri imenovanju, pač pa nadzira, ali so bila pri posameznem imenovanju ta merila ustrezno upoštevana. Sistem financiranja

Glede financiranja javnih kulturnih institucij iz javnih sredstev zakon vsebuje razmeroma splošne določbe, ki obsegajo predvsem pooblastilo pristojnemu ministru, da instituciji izplača sredstva, ki jih je odobril parlament za opravljanje javnih nalog posamezne institucije. Minister lahko daje upravnemu odboru navodila za uporabo sredstev in odbor mora ministru o porabi proračunskih sredstev tudi poročati. Minister lahko daje upravnemu odboru tudi navodila o porabi sredstev, ki jih institucija v posameznem finančnem letu pridobi z opravljanjem storitev ali odprodajo premoženja. Premoženje

Javni muzeji in galerije imajo lahko v lasti premoženje, ki ga potrebujejo za opravljanje svoje funkcije. Posebej je urejeno pooblastilo za nakupovanje novega gradiva za povečanje obstoječih zbirk. Odsvojitev predmetov iz zbirke je načeloma prepovedana, razen kolikor gre za izmenjavo z gradiv drugimi javnimi kulturnimi institucijami. Upravni odbor lahko odloči o pridobitvi novih nepremičnin za potrebe nalog posamezne institucije in o razpolaganju z nepremičninami v njeni lasti. Minister je pooblaščen, da na javne kulturne institucije lahko brez siceršnjih omejitev razpolaganja prenese nepremičnine v državni lasti, v katerih institucija opravlja svojo dejavnost. Razmejevanje javne in tržne dejavnosti

Institucija lahko s soglasjem države in pod pogoji, ki jih ta določi, ustanovi eno ali več gospodarskih družb, ki se ukvarjajo s komercialno dejavnostjo, povezano s splošnimi nalogami kulturne institucije (npr. izdajanje knjig, filmov in drugega informativnega gradiva, proizvodnja reprodukcij umetniških del in spominkov ter prodaja teh gradiv, priprava in postrežba hrane v prostorih institucije ali upravljanje parkirišč na njenih nepremičninah).

58 http://www.publicappointmentscommissioner.org

46

Nacionalna galerija portretov je tako npr. za opravljanje komercialne dejavnosti muzejske trgovine, restavracije in oddajanja prostorov ustanovila družbo National Portrait Gallery Company Ltd v obliki družbe z omejeno odgovornostjo. 4.2.1. Gledališča Statusna organiziranost

Javna gledališča v Veliki Britaniji so praviloma organizirana v obliki neprofitne družbe zasebnega prava (private company limited by guarantee), ki na podlagi zakona lahko pridobiva javna sredstva za svoje delovanje (tudi če med ustanovitelji ni oseb javnega prava). Private company limited by guaran-tee je kot tip družbe urejena v zakonu o gospodarskih družbah (Companies Act 2006). Gre za alterna-tivno obliko korporacije, ki se največ uporablja za neprofitne organizacije, ki potrebujejo pravno sub-jektiviteto. Družbeniki načeloma s svojim premoženjem odgovarjajo za obveznosti družbe, vendar je ta osebna odgovornost omejena z višino dane garancije – tj. z nominalnim zneskom, ki je običajno razmeroma nizek. Osnovni kapital družbe ni razdeljen na deleže, vsak družbenik pa ima na skupščini po en glas. Družba lahko pridobi tudi status dobrodelne ustanove, vendar v takšnem primeru dobička ne sme razdeliti med ustanovitelje. Najpomembnejši javni kulturni instituciji, organizirani v obliki private company limited by guarantee sta Royal National Theatre (katerega status urejata tudi Nation-al Theatre Act iz leta 1949 in National Theatre Act iz leta 1974) ter Royal Opera House. Poseben status imajo tista gledališča, ki jim je bila pravna osebnost podeljena s kraljevsko listino (roy-al charter), kar velja za prestižnejši način ustanovitve korporacije, ki odraža njen poseben javni po-men. Izmed gledališč je na ta način npr. urejen status Royal Shakespeare Company in Royal Ballet. Kraljevska listina za vsako tako ustanovljeno pravno osebo posebej opredeljuje njene naloge in način upravljanja, vključno z njenim razmerjem do države, tako da za tovrstne institucije ne veljajo vsa splošna pravila korporacijskega prava. Opredelitev javne službe

Poslanstvo posameznega javnega gledališča je opredeljeno v njegovih ustanovnih aktih (Memorandum and Articles of Association) in v strategiji delovanja, ki jo sprejmejo družbeniki. National Theatre Act npr. daje samo podlago za državno sofinanciranje izgradnje gledališke zgradbe in delovanja gledališča, ne opredeljuje pa njegovih nalog. Organi upravljanja

47

Glede upravljanja posameznega gledališča veljajo splošna pravila gospodarskih družb, posebna pravila pa so lahko določena v ustanovnih aktih. National Theatre ima npr. naslednje glavne organe: Upravni odbor (board) je neizvršno in neplačano telo, ki odgovarja za splošno politiko, vodenje in nadzor nad družbo. Njegovi člani so imenovani za največ štiri leta in so lahko največ enkrat ponovno imenovani. Odbor se ne ukvarja z izbiro in izvedbo predstav in se ne vpleta v odločitve o repertoarju, temveč te odločitve delegira direktorju, ki ga prav tako imenuje odbor. Direktor je odgovoren za učinkovito vo-denje gledališča in za njegov umetniški ugled. V sodelovanju z odborom imenuje izvršnega direktorja in več pomočnikov direktorja. Odbor izmed svojih članov lahko oblikuje več pododborov, ki imajo predvsem nadzorno in svetovalno funkcijo v zvezi s posameznimi vprašanji (npr. finance, imenovanja, razvoj dejavnosti). Za Royal Shakespeare Company, katere status posebej ureja kraljevska listina, velja, da je njen uradni pokrovitelj kraljica, medtem ko je valižanski princ njen predsednik. RSC vodi upravni odbor, ki ga sestavlja 15 neplačanih članov, izbranih na podlagi njihovega znanja in izkušenj, koristnih za vodenje družbe. Izbrani so izmed širše skupine upravljavcev RSC (RSC Governors), ki prihajajo z različnih umetniških in poslovnih področij ter v javnosti delujejo predvsem kot ambasadorji in podporniki RSC, vsaj enkrat letno pa se sestanejo na skupščini družbe, ki jo vodi njen predsednik. RSC ima umetniškega direktorja in izvršnega direktorja, ki sta pristojna za umetniško vodstvo in vodenje pos-lov, pri čemer ju podpira skupina višjih managerjev, ki sestavljajo RSC Steering Group. Umetniški direktor ima še več namestnikov, pristojnih za posamezna umetniška vprašanja. Razmerje do ustanovitelja

Glede upravljanja posameznega gledališča veljajo splošna pravila gospodarskih družb (glavno besedo pri imenovanju organov imajo torej družbeniki), posebna pravila pa so lahko določena v ustanovnih aktih. Med ustanovitelji ni nujno tudi država ali drug subjekt javnega prava (ker so nekatera gledališča javni status pridobila naknadno), pač pa v takšnih primerih država pridobi določen vpliv na upravl-janje v zameno za financiranje iz javnih sredstev. National Theatre Act, ki je omogočil javno financi-ranje izgradnje nacionalnega gledališča, npr. določa, da je za imenovanje članov upravnega odbora že prej obstoječe ustanove Shakespeare Memorial Trust. potrebno pridobiti soglasje ministrstva za finance. Posebna pravila veljajo tudi glede gledališč, katerih status ureja royal charter. Sistem financiranja, razmejevanje javne in tržne dejavnosti

Večina javnih gledališč se financira s kombinacijo javnih sredstev, ki jih zagotavlja državni svet za umetnost – Arts Council England na podlagi večletnih pogodb o sofinanciranju (in običajno pokrivajo do polovice stroškov delovanja) ter lastnih prihodkov od vstopnin, trgovine, sponzorstev in donacij. Gledališča, ki v večjem obsegu opravljajo tudi komercialno dejavnost, to pogosto prenesejo na ločeno

48

pravno osebo s statusom običajne gospodarske družbe, kot je npr. Royal Opera House Covent Garden Trading Ltd. Viri: - British Library Act 1972

- British Museum Act 1963

- Museums and Galleries Act 1992

- National Theatre Act 1949, 1974

- British Museum Management Statement and Financial Memorandum - Public Bodies: A Guide for Departments, dostopno na

<http://www.civilservice.gov.uk/Assets/overview_tcm6-2489.pdf>

- Public bodies 2008, dostopno na <http://www.civilservice.gov.uk/Assets/PublicBodies2008_tcm6-6429.pdf>

- The Board of Trustees of the British Museum, Governance Policies and Principles, Novem-ber 2008

- The Royal National Theatre Annual Report and Financial Statements 2008 – 2009

- World Encyclopedia of Contemporary Theatre: Europe Vol 1. London: Routledge, 2001.

- Podatki o registriranih gospodarskih družbah, dostopni na <http://www.companieshouse.gov.uk>

- Spletne strani Arts Council England <http://www.artscouncil.org.uk>.

4.3. Irska 4.3.1. Nacionalni muzej in nacionalna knjižnica Statusna organiziranost

Osrednji pravni akt, ki ureja statusno organiziranost javnih institucij na področju kulture na Irskem je National Cultural Institutions Act iz leta 1997. V tem zakonu je urejen status nacionalnega muzeja (National Museum of Ireland, ki vključuje Museum of Archaeology and History, Museum of Natural History, Museum of Decorative Arts and History, Museum of Country Life, Turlough Park, Castlebar, Co. Mayo) in nacionalne knjižnice (National Library of Ireland). Zakon obema institucijama podeljuje pravno osebnost, katere formalni nosilec je upravni odbor (board). S tem sta bili iz državnih organiza-cij preoblikovani v avtonomni nekomercialni javni instituciji, njuni zaposleni pa niso več javni uslužbenci, medtem ko nacionalna galerija (National Gallery of Ireland), ki je bila z zakonom usta-novljena že leta 1854, ostaja neposredno pod okriljem ministrstva za umetnost, šport in turizem.

49

Opredelitev javne službe

Zakon nacionalnemu muzeju nalaga funkcijo vzdrževanja, upravljanja, nadzora, zaščite, ohranitve, zapisa, raziskovanja in širjenja zbirke muzejskih objektov kulturne dediščine za javno korist ter za promocijo znanja o družbeni in naravni zgodovini Irske doma in v tujini (Art. 11 NCI Act). Naloga nacionalne knjižnice pa je hranjenje, vzdrževanje in povečevanje zbirk knjižničnega gradiva za javno korist, vzpostavitev ter vodenje evidenc knjižničnega gradiva povezanega z Irsko oziroma irskim jezi-kom in omogočanje dostopa do gradiva, povezanega z drugimi državami (Art. 12 NCI Act). Organi upravljanja

Glavni organ upravljanja kulturnih institucij je upravni odbor (board), ki ima lahko različno število članov (nacionalni muzej 13-15, nacionalna knjižnica 9-11, muzej moderne umetnosti 14) in predsed-nika. Odbor sprejema splošne akte o vodenju in poslovanju knjižnice oziroma muzeja, uporabi gradiva in vzdrževanju reda. Upravni odbor ustanovi poseben splošen posvetovalni organ (advisory commit-tee), ki odboru svetuje glede opravljanja javnih funkcij institucije, dodatno pa lahko ustanavlja še po-sebne posvetovalne odbore za posamezna vprašanja. Izvršni organ institucije je direktor muzeja oziroma knjižnice, ki ga imenuje odbor in je odgovoren za vodenje poslov in upravljanje institucije ter opravljanje drugih nalog, ki mu jih naloži odbor. Direktor opravlja naloge v imenu upravnega odbora in odbor zastopa v razmerju do tretjih oseb. Odboru lahko direktor predlaga sprejem posameznih ukrepov iz njegove pristojnosti. Razmerje do ustanovitelja

Cultural Institutions Act določa, da minister imenuje člane in predsednika upravnega odbora nacional-nega muzeja in nacionalne knjižnice. Pri tem pa minister nima proste izbire, temveč lahko izbira le med kandidati, ki jih predlagajo Royal Dublin Society, Royal Irish Academy in obstoječi člani odbora. V odbor naj bi bile imenovane osebe z ustreznim znanjem oziroma izkušnjami, koristnimi za opravl-janje funkcije odbora. Mandat članov upravnega odbora traja največ pet let, trajanje in pogoje imeno-vanja pa določi minister. Minister lahko kadarkoli odpokliče posameznega člana odbora, če ta ne more več opravljati svoje funkcije, je storil kaznivo dejanje ali je odpoklic po oceni ministra nujen za učin-kovito opravljanje nalog upravnega odbora. Minister lahko odbor pooblasti tudi za opravljanje drugih nalog iz svoje pristojnosti, povezanih s siceršnjimi nalogami odbora. Upravni odbor mora pridobiti soglasje ministra tudi za imenovanje ali odpoklic direktorja institucije, za določitev višine vstopnine in drugih nadomestil za uporabo gradiv oziroma storitev institucije ter za razpolaganje z nepremičnimi premoženjem.

50

Sistem financiranja

Zakon določa, da lahko za kulturo pristojni minister za vsako finančno leto po posvetovanju z uprav-nim odborom posamezne institucije o predlaganem programu dela in v soglasju z ministrom za finance instituciji dodeli finančna sredstva za opravljanje njenih javnih nalog v okviru sredstev, ki jih je v ta namen odobril parlament. Upravni odbor narodnega muzeja in knjižnice s pravilniki določa višino vstopnine in drugih nadomes-til za uporabo storitev, za kar pa mora pridobiti dovoljenje ministra. S temi prihodki razpolaga odbor. Premoženje

Z dnem ustanovitve nacionalnega muzeja in knjižnice kot samostojnih pravnih oseb je v njuno last na podlagi zakona prešlo državno premoženje, ki je bilo že doslej v njuni uporabi, ter povezane pravice. To pa ne velja za zemljišča, predmete zgodovinske dediščine in knjižnično gradivo, ki ostajajo v državni lasti. Odbor ima pravico, da s soglasjem ministra pridobiva nepremičnine in drugo premoženje ter razpolaga z njim. 4.3.2. Druge kulturne institucije Statusna organiziranost

Druge kulturne institucije – tako javne kot zasebne – so v največkrat organizirane v obliki gospo-darske družbe neprofitne narave z omejeno odgovornostjo in brez kapitalskih deležev (company li-mited by guarantee), katerih družbeniki so največkrat člani upravnega odbora, lahko pa tudi država ali lokalne skupnosti.59 V omenjeni obliki je organiziran Irish Museum of Modern Art, ki ga je ustanovila vlada leta 1990, in nacionalno gledališče – Abbey Theatre Limited. Druga možna statusna oblika ne-profitne kulturne institucije je zasebna ustanova (trust), ki za svoje delovanje prejema javna sredstva – na ta način je npr. organizirana Chester Beatty Library. Opredelitev javne službe

Pri kulturnih institucijah, ustanovljenih v obliki gospodarskih družb, je namen opredeljen v ustanovnih aktih, dostop do financiranja iz javnih sredstev pa je lahko pogojen z opravljanjem določenih javnih nalog, npr. zagotavljanjem prostega dostopa javnosti do določenih zbirk.

59 Views of Theatre in Ireland, str. 65-66.

51

Organi upravljanja in razmerje do ustanovitelja

Glede organov, razmerja med njimi in načina imenovanja veljajo splošna pravila statusnega prava za navedeno obliko gospodarske družbe. Glavna organa upravljanja sta upravni odbor in direktor. Pri muzeju moderne umetnosti odbor npr. sestavlja 14 članov in predsednik, ki jih imenuje za kulturo pristojni minister (kot predstavnik ustanovitelja) za največ pet let. Minister lahko člane odpokliče ali imenuje za ponoven mandat. Člani odbora so načeloma umetniki in druge osebe z aktivnim interesom ter znanjem in izkušnjami na področju moderne umetnosti. Sistem financiranja

Večina drugih kulturnih institucij se financira s kombinacijo lastnih prihodkov od opravljanja dejav-nosti, donacij, sponzorstev in prihodkov iz javnih sredstev. Od leta 1995 dalje javna sredstva za umetniške dejavnosti različnim kulturnim organizacijam zagotavlja Arts Council, ki deluje kot neod-visna javna agencija za razvoj umetnosti in je pri razdeljevanju sredstev neodvisna od vlade, slediti mora le svoji strategiji in objavljenim merilom. V zadnjem obdobju država spodbuja večji obseg jav-no-zasebnega partnerstva pri financiranju kulturnih projektov. Viri: - Cultural Institutions Act, 1997

- National Gallery Act, 1854-1997

- Council of Europe/ERICarts: "Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe", 11th edition 2010. Dostopno na <http://www.culturalpolicies.net>

- Views of Theatre in Ireland, Report of the Arts Council Theatre Review, 1995

- World Encyclopedia of Contemporary Theatre: Europe Vol 1. London: Routledge, 2001 - Spletne strani ministrstva za umetnost, šport in turizem <http://www.dast.gov.ie>

- Spletne strani Council of National Cultural Institutions <http://www.cnci.ie>

4.4. Švica

52

Pristojnosti švicarske zvezne države na področju kulture so razmeroma omejene in se pri organizaciji in financiranju kulturnih dejavnosti prepletajo z ukrepi kantonov in občin oziroma mest, ki sami določajo svojo kulturno politiko in priskrbijo večino sredstev zanjo. Zaradi tega so statusne oblike or-ganizacije kulturnih institucij razmeroma pestre. Poglavitni kulturni instituciji na zvezni ravni sta na-cionalni muzej in nacionalna knjižnica. Pomembno vlogo pri financiranju javnih kulturnih institucij imajo tudi zasebni akterji v obliki sponzorjev, fundacij itd. Praviloma je pogoj za pridobitev javnih sredstev, da določen delež sredstev za posamezno institucijo oziroma projekt zagotovijo zasebni pod-porniki (kar se spodbuja z davčnimi olajšavami za donacije fundacijam javnega pomena). 4.4.1. Muzeji Statusna organiziranost

Švicarski zvezni muzeji so bili pred kratkim statusno reorganizirani s posebnim zakonom, sprejetim leta 2009 (Museums- und Sammlungsgesetz), ki je več zveznih muzejev in zbirk, ki so dotlej sestavljali skupino MUSEE SUISSE Gruppe60 s 1. januarjem 2010 združil v enotno institucijo švicarskega nacio-nalnega muzeja - Schweizerisches Nationalmuseum. To naj bi omogočilo boljšo koordinacijo dela zveznih muzejev in jasnejšo opredelitev skupnih ciljev. Gre za institucijo javnega prava (öffentlich-rechtliche Anstalt) z lastno pravno subjektiviteto in pristojnostjo za samoorganizacijo ter samostojno vodenje svojih poslov. Kolikor zakon ne določa drugače, se pravna razmerja, v katera vstopa nacio-nalni muzej, presojajo po pravilih zasebnega prava. Opredelitev javne službe

Zakon določa, da imajo zvezni muzeji in zbirke naslednje naloge:

- v sodelovanju z drugimi muzeji in zbirkami v Švici skrbijo za materialno in nematerialno dediščino države;

- razvijajo politiko vodenja zbirk in usklajujejo med seboj ter z drugimi muzeji in zbirkami v Švici;

- preučujejo predmete muzejskega gradiva;

- seznanjajo javnost s temami s področja družbe, kulture in identitete Švice (zlasti z razstavami in objavami);

- javnosti omogočajo dostop do kulture;

- drugim muzejem in zbirkam v Švici nudijo svoje storitve

- spodbujajo izobraževanje na področju muzeologije.

60 Gre za naslednje institucije: Landesmuseum Zürich; Schloss Prangins; Forum der Schweizer Geschichte Schwyz; Sammlungszentrum Affoltern am Albis.

53

Zvezna vlada oziroma urad za kulturo sta pooblaščena za podrobnejšo določitev nalog in ciljev posameznega zveznega muzeja oziroma zbirke. Organi upravljanja

Organi nacionalnega muzeja so: svet muzeja (Museumsrat), poslovodstvo (Geschäftsleitung) in revizijski organ (Revisionsstelle). Svet muzeja sestavlja sedem do devet članov, ki jih imenuje zvezna vlada za štiriletni mandat z možnostjo enkratnega ponovnega imenovanja. Vlada mora pri sestavi sveta zagotoviti enakomerno zastopanost jezikovnih območij Švice. Vlada lahko člane sveta tudi odpokliče, če za to obstajajo pomembni razlogi. Svet muzeja skrbi za uresničevanje strateških ciljev muzeja in o tem poroča zvezni vladi, sprejme proračun muzeja, sprejema poslovno poročilo, s soglasjem zvezne vlade imenuje direktorja muzeja in na njegov predlog druge člane poslovodstva, nadzoruje poslovodstvo, s soglasjem zvezne vlade sprejme glavne akte o interni organizaciji itd. Poslovodstvo je operativni organ muzeja s pooblastilom za opravljanje vseh nalog, ki niso posebej zaupane kateremu drugemu organu. Revizijski organ je pristojen zlasti za nadzor nad vodenjem poslovnih knjig in pripravo zaključnega računa ter mora o rezultatih revizije poročati svetu muzeja in zvezni vladi. Organ imenuje zvezna vlada. Razmerje do ustanovitelja

Zvezna vlada je pristojna za nadzor nad delovanjem muzeja. Nadzorno funkcijo izvršuje zlasti z imenovanjem sveta muzeja, potrjevanjem poslovnih poročil in podelitvijo razrešnice svetu muzeja. Zvezna vlada vsaka štiri leta ob upoštevanju stališč sveta muzeja določi strateške cilje nacionalnega muzeja in vsako leto na podlagi poslovnega poročila in drugih pojasnil preveri doseganje teh ciljev. Sistem financiranja

Zvezna vlada muzeju letno odobri finančna sredstva iz zveznega proračuna na podlagi večletnega finančnega okvira. Muzej pridobiva dodatna sredstva od prihodkov od opravljanja muzejske dejavnosti, od komercialnih dejavnosti, od prispevkov kantonov in občin ter od prispevkov sponzorjev ter tretjih oseb. Z likvidnimi sredstvi muzeja sicer upravlja zvezna finančna uprava v okviru centralne zakladnice, ki lahko muzeju pod tržnimi pogoji lahko dodeli tudi posojila in jamstva. Podrobnosti se uredijo z javnopravno pogodbo med državo in muzejem.

54

Premoženje

Gradivo muzejskih zbirk ostaja v državni lasti, muzej pa ima na njem na podlagi zakona pravico užitka. Novo muzejsko gradivo, ki ga pridobi muzej, na podlagi zakona preide v last države, muzej pa na njem neodplačno pridobi pravico užitka. V lasti države ostajajo tudi nepremičnine, ki jih muzej uporablja za opravljanje svoje dejavnosti, muzej pa ima na njih pravico užitka za katero državi plačuje nadomestilo. Podrobnosti glede lastnine in užitka se uredijo z javnopravno pogodbo med muzejem in državo. Razmejevanje javne in tržne dejavnosti

Zakon posebej določa, da lahko nacionalni muzej opravlja komercialne storitve za tretje osebe in nanje prenaša pravice, kolikor je tovrstna komercialna dejavnost tesno povezana z javnimi nalogami muzeja in ne ovira njihovega opravljanja. Pri komercialni dejavnosti za muzej veljajo ista pravila kot za druge zasebnopravne ponudnike storitev. Za te storitve mora muzej zaračunavati tržne cene in jih računovodsko voditi ločeno od javne dejavnosti. Navzkrižno subvencioniranje komercialne dejavnosti iz javnih sredstev ni dovoljeno. 4.4.2. Nacionalna knjižnica Statusna organiziranost

Švicarska nacionalna knjižnica (Schweizerische Nationalbibliothek) deluje v sestavi zveznega urada za kulturo, ki je organ zveznega ministrstva za notranje zadeve (Eidgenössisches Departement des In-nern). Nacionalno knjižnico sestavljajo tri organizacijske enote: knjižnica, arhiv literature in grafična zbirka. Položaj in naloge knjižice ureja poseben zakon – Nationalbibliotheksgesetz iz leta 1992, podrobnosti pa ureja uredba zvezne vlade – Nationalbibliotheksverordnung iz leta 1998. Opredelitev javne službe

55

Zakon določa, da je naloga nacionalne knjižice zbiranje tiskanega gradiva in na drugih nosilcih zapi-sanih informacij, ki so povezane s Švico, hramba teh gradiv in njihovo posredovanje javnosti. Knjižnica tudi evidentira javno dostopne zbirke podatkov, ki imajo povezavo s Švico, in prispeva k razvoju domačega in mednarodnega knjižničarstva. Organi upravljanja

Poslovodni organ knjižnice sestavljata direktor in njegov namestnik. Vsak od njiju vodi posamezne oddelke knjižnice, soglasno pa odločata o vprašanjih strateškega pomena. Nadzorni organ je devetčlanska komisija nacionalne knjižnice, ki jo imenuje zvezna vlada za štiriletni mandat. Komisija spremlja razvoj knjižničarstva, pristojnemu ministrstvu lahko s tem v zvezi postavlja zahteve; sprejema stališča o osnutkih predpisov, ki zadevajo ali vplivajo na dejavnost nacionalne knjižnice; spodbuja sodelovanje na področju knjižničarstva. Komisija se sestaja vsaj enkrat letno. Oblikuje lahko tudi podkomisije. Sistem financiranja

Nacionalna knjižnica se kot del javne uprave financira iz proračuna, za svoje storitve pa uporabnikom lahko zaračunava nadomestilo, katerega višino določi zvezna vlada. Zakon posebej predvideva možnost finančne pomoči drugim javnim institucijam kantonov in občin, ki sodelujejo z nacionalno knjižnico pri opravljanju njenih javnih nalog. Za nakup zbirk ali posebej pomembnih posameznih predmetov lahko nacionalna knjižnica pridobi tudi finančno pomoč drugih organov države in kantonov oziroma zasebnih podpornih združenj. Zakon predvideva poseben proračunski knjižnični sklad, v katerem se zbirajo neporabljena sredstva za pridobitev in vzdrževanje zbirk, prispevki tretjih oseb, prihodki od prodaje dvojnikov del, članarine, pristojbine in kavcije, prihodki od prodaje dokumentov in predmetov, obresti od sredstev sklada in prihodki od avtorskih pravic. Sredstva sklada se lahko porabijo samo za pridobivanje novih gradiv v knjižnične zbirke in za financiranje posameznih projektov v okviru nalog nacionalne knjižnice, ne pa za financiranje tekočega poslovanja. Za razpolaganje s sredstvi sklada v znesku nad 100.000 CHF je potrebno soglasje zveznega urada za kulturo. Knjižnica mora uradu letno poročati o uporabi sredstev knjižničnega sklada. 4.4.3. Druge kulturne institucije Druge kulturne institucije v Švici so večinoma organizirane v statusnih oblikah zasebnega prava, zlasti so to ustanove, zadruge ali gospodarske družbe. Če gre za institucije javnega pomena, so javni partner-

56

ji (kantoni, občine, mesta) v teh pravnih osebah udeleženi kot ustanovitelji oziroma člani po splošnih pravilih zasebnega prava, pri čemer pa so pogoji takšne javne udeležbe v posameznih primerih urejeni s posebnimi predpisi kantona oziroma občine. Ustanove (fundacije)

V obliki ustanove je organiziran npr. simfonični orkester iz Basla (Sinfonieorchester Basel). Ustanovo Stiftung Basler Orchester so ustanovili kanton Basel-Stadt, Theatergenossenschaft Basel in Allgeme-ine Musikgesellschaft Basel (AMG), njen namen pa je organizacija, financiranje in upravljanje stalne-ga orkestra. V ta namen pridobiva ustanova subvencije od kantona. Organi ustanove so svet ustanove (Stiftungsrat), upravni odbor sveta (Ausschuss des Stiftungsrates) in nadzorni organ (Kontrollstelle). Na podoben način je organizirana še npr. bernski simfonični orkester, ki ga upravlja Stiftung Berner Symphonieorchester (BSO). Fundacija, ki upravlja ženevsko gledališče in opero, Fondation du Grand Théâtre de Genève, ima sta-tus ustanove v javnem interesu, ki jo financira mesto Ženeva. Statut ustanove je bil sprejet v obliki posebnega kantonalnega zakona leta 1964 in določa, da ustanovo vodi petnajstčlanski odbor, ki ga imenujeta mestni svet in upravni svet mesta Ženeva. Delniške družbe

V obliki delniške družbe je organizirana npr. Züriška opera - Opernhaus Zürich AG, ki je v lasti več kot 2000 delničarjev, od katerih nobeden ne obvladuje več kot 10 odstotkov osnovnega kapitala. Ka-pital družbe je razdeljen na vinkulirane imenske delnice, ki ne kotirajo na borzi. Delnice se prenašajo z indosamentom in izročitvijo, za veljavnost prenosa pa je potrebno soglasje uprave družbe in vpis no-vega imetnika v imenik delničarjev. V skladu s splošno ureditvijo delniških družb v Švici (enotirni sistem upravljanja) sta glavna organa družbe skupščina in upravni odbor. Skupščino sestavljajo vsi delničarji, upravni odbor pa ima 9 članov od katerih na podlagi statuta družbe 5 imenuje vlada kantona Zürich. Finančno podporo je operi najprej zagotavljalo mesto Zürich, kasneje pa je bila na podlagi lokalnega referenduma finančna odgovornost za opero prenesena na kanton, ki operi zagotavlja letni znesek so-financiranja; k financiranju opere pa na podlagi sporazumov prispevajo tudi sosednji kantoni. Na podoben način je v obliki delniške družbe Neue Schauspielhaus AG organizirano tudi Züriško dramsko gledališče.

57

Zadruge

Gledališče v Baslu je organizirano v obliki zadruge Theatergenossenschaft Basel. Člani zadruge so večinoma obiskovalci gledališča, ki plačujejo letno članarino in volijo štiri od devetih članov upravne-ga odbora zadruge ter odločajo o spremembah statuta. Prav tako so upravičeni do ugodnosti pri nakupu vstopnic za predstave. Kot zadruga sta organizirani npr. še gledališče v Bernu (Theatergenossenschaft Bern) in gledališče v St. Gallenu (Genossenschaft Konzert und Theater St. Gallen). Slednje se je leta 2000 preoblikovalo iz delniške družbe. Viri: - Bundesgesetz vom 18. Dezember 1992 über die Schweizerische Nationalbibliothek

(Nationalbibliotheksgesetz, NBibG)

- Verordnung vom 14. Januar 1998 über die Schweizerische Nationalbibliothek (Nationalbibliotheksverordnung, NBibV)

- Bundesgesetz vom 12. Juni 2009 über die Museen und Sammlungen des Bundes (Museums- und Sammlungsgesetz, MSG)

- Spletne strani švicarskega zveznega urada za kulturo: <http://www.bak.admin.ch> - Spletne strani švicarskega nacionalnega muzeja: <http://www.nationalmuseum.ch>

- Spletne strani združenja švicarskih gledališč: <http://www.theaterschweiz.ch>

- Spletne strani švicarske nacionalne knjižnice: <http://www.nb.admin.ch>

- Council of Europe/ERICarts: "Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe", 11th edition 2010. Dostopno na: <http://www.culturalpolicies.net>

- World Encyclopedia of Contemporary Theatre: Europe Vol 1. London: Routledge, 2001.

- Spletne stranki ženevskega gledališča in opere: <http://www.geneveopera.ch>

- Spletne strani baselskega simfoničnega orkestra: <http://www.sinfonieorchesterbasel.ch> - Spletne strani züriške opere: <http://www.opernhaus.ch>

- Opernhaus Zürich AG Statuten vom 27. Januar 2003

- Spletne strani baselskega gledališča: <http://www.theater-basel.ch>

4.5. Švedska Statusna organiziranost Večina pomembnih javnih kulturnih institucij na Švedskem je bila ustanovljena na kraljevo pobudo v 17. in 18. stoletju – npr. Kraljeva opera, Kraljevo dramsko gledališče, Kraljeva knjižnica, Nacionalni

58

arhiv, Nacionalni odbor za kulturno dediščino, več nacionalnih akademij in dve kraljevi univerzi. V 19. in 20. stoletju je država prevzela večino starih kraljevih kulturnih institucij. Državne kulturne institucije so danes statusno organizirane kot javne agencije v okviru ministrstva za kulturo, kot samostojne ustanove (fundacije) ali kot gospodarske družbe v lasti države. Večina osrednjih muzejev je neposredno podrejena ministrstvom in sodijo v okvir javne uprave (npr. nacionalni muzej – Nationalmuseum, muzej sodobne umetnosti - Moderna Museet, muzeji svetovnih kultur – Staatens museer för världskultur idr.). Tudi nacionalna knjižnica (Kungliga biblioteket) je organizirana kot državna agencija, podrejena ministrstvu za izobraževanje in raziskovalno dejavnost. Nekaj državnih muzejev (npr. muzej sodobne umetnosti BildMuseet, židovski muzej – Judiska Museet, muzej dela - Arbetets museum) ima pravni status ustanov (fundacij), zato da lahko prejemajo donacije ipd. Fundacija je tudi Hiša plesa (Dansens Hus) - center za sodobni ples, ki ga je leta 1991 ustanovilo sedem drugih javnih institucij s področja kulture: Kungliga Operan, Riksteatern, GöteborgsOperan, Skånes Dansteater, Östgötateatern, Danscentrum in Dansmuseet. Kraljeva opera (Kungliga Operan AB) in Kraljevo dramsko gledališče (Kungliga Dramatiska Teatern AB) sta organizirana kot družbi z omejeno odgovornostjo, katerih edini družbenik je država. Enak status imata nacionalni radio (Sveriges Radio AB) in nacionalna televizija (Sveriges Television AB), ki pa zaradi zagotavljanja neodvisnosti nista neposredno v državni lasti, temveč v lasti posebne državne fundacije. Dolgo tradicijo imajo tudi nacionalne »potujoče« kulturne institucije, ki omogočajo dostop do kulture na številnih lokacijah v državi. Riksteatern, ki deluje na področju gledališča, je organiziran kot zveza regionalnih gledaliških društev. Riksutställningar, ki organizira razstave umetniških del, ima status javnega organa. Rikskonserter, ki organizira glasbene prireditve, pa je fundacija v državni lasti. Regionalne kulturne institucije imajo status bodisi fundacij bodisi družb z omejeno odgovornostjo, katerih lastniki so ena ali več lokalnih skupnosti. Nekatere kulturne institucije pa delujejo kot enota v okviru občinske ali pokrajinske uprave. V zadnjem obdobju je opazen trend preoblikovanja tovrstnih institucij (konkretno gledališč in muzejev) v družbe z omejeno odgovornostjo. Opredelitev javne službe Pri kulturnih institucijah v obliki državnih agencij lahko vsebino javne službe opredeljuje in spreminja vlada s sprejemom ustreznih podzakonskih aktov o organizaciji državne uprave. Kot naloge nacionalne knjižnice je z ustreznim aktom vlade npr. določeno: zbiranje in ohranjanje vseh švedskih publikacij in zagotavljanje dostopnosti tega gradiva javnosti; služiti kot infrastruktura za švedsko raziskovalno skupnost; delovati kot raziskovalna knjižnica s poudarkom na humanistiki in družbenih vedah. Javne naloge kulturnih fundacij določi država kot ustanovitelj. V skladu z regulatorno izjavo oddelka za izobraževanje in kulturo je npr. glavna naloga Hiše plesa predstavljanje sodobnega švedskega plesa

59

in plesu sorodnih umetnosti najvišje kakovosti ter organiziranje drugih dogodkov, npr. predstav, predavanj, seminarjev itd. za spodbujanje razvoja, dostopnosti, širine in raznovrstnosti plesa za publiko in za množične medije. Pri kulturnih institucijah, ustanovljenih v obliki gospodarskih družb, naloge opredelijo ustanovitelji v ustanovnih aktih, dostop do financiranja iz javnih sredstev pa je lahko pogojen z opravljanjem določenih javnih nalog, npr. zagotavljanjem prostega dostopa javnosti do določenih zbirk. Organi upravljanja Javne agencije v okviru ministrstva vodi generalni direktor, ki ga imenuje pristojni minister in nosi splošno odgovornost za vodenje institucije. Posamezna agencija ima lahko še dodatne strokovne organe. Na čelu agencije je npr. nacionalni knjižničar v vlogi generalnega direktorja, ki nosi splošno odgovornost za vodenje institucije. Pri delu mu pomaga svetovalni odbor, ki ga imenuje vlada. Dolžnosti obeh organov so določene v predpisih o organizaciji oddelkov ministrstva in navodilih za delovanje institucije, ki jih lahko določi vlada in zadevajo predvsem glavne naloge in način organizacije institucije. Fundacije imajo praviloma upravni odbor in strokovnega direktorja, prav tako pa so običajni še svetovalni organi s področja delovanja ustanove. Organi kulturnih institucij, ki so ustanovljene kot gospodarske družbe, so oblikovani po pravilih statusnega gospodarskega prava – običajno gre torej za upravni odbor in izvršne direktorje. Razmerje do ustanovitelja Država nacionalnim kulturnim institucijam tradicionalno priznava neodvisnost pri delovanju (t.i. arm's length principle), ne glede na statusnopravno obliko, v kateri so ustanovljene. To pomeni, da vlada imenuje člane organov upravljanja in nadzora (upravni odbor, nadzorni svet, direktor) določi cilje delovanja posamezne institucije v okviru ciljev nacionalne kulturne politike ter zagotavlja finančna sredstva za opravljanje dejavnosti, ne posega pa v izvajanje dejavnosti same, npr. v vsebino programa in svobodo umetniškega izražanja. Pri državnih agencijah so formalne možnosti vplivanja vlade na delo institucije najširše. Vlada določi cilje delovanja agencije, imenuje in odpokliče direktorja ter mu daje smernice za delo – lahko npr. določi dodatne cilje delovanja agencije za posamezno leto in način poročanja o doseženih rezultatih. Pri gospodarskih družbah in fundacijah vlada kot predstavnik lastnika imenuje člane upravnega odbora in direktorja, določi vsebino družbene pogodbe, odobri letna poročila itd. Pri imenovanjih članov organov mora vlada upoštevati načela Državne lastniške politike iz leta 2007 – gre za dokument, v katerem so opredeljena načela izvrševanja upravljavskih upravičenj države v gospodarskih družbah in drugih pravnih osebah v večinski državni lasti (na letni skupščini, pri imenovanju članov organov,

60

njihovi odgovornosti, plačilu, poročanju…).61 S tem dokumentom se skuša zagotoviti, da so v organe vodenja in nadzora vedno imenovane osebe z ustreznim znanjem in izkušnjami, potrebnimi za ustrezno opravljanje funkcij vodenja oziroma nadzora v konkretni instituciji, ob enakomerni zastopanosti različnih strok in izkušenj ter obeh spolov. Zaradi neposrednejšega vpogleda vlade v delovanje najpomembnejših podjetij in institucij so med člani nadzornih organov običajno tudi javni uslužbenci. Sistem financiranja Delovanje nacionalnih kulturnih institucij financira država in sicer ne glede na njihovo organizacijsko obliko – tistim, ki so organizirane kot agencije, pa vsako leto tudi določi proračun. Večina preostalih pomembnejših kulturnih institucij se prav tako v večjem delu financira iz subvencij državnih, regionalnih in občinskih oblasti ter v povezavi s sredstvi iz evropskih strukturnih skladov. Za izvrševanje nacionalne kulturne politike, ki jo določita vlada in parlament (zlasti z dodeljevanjem finančnih sredstev kulturnim institucijam), je sicer pristojen Nacionalni svet za kulturo (Kulturrådet), ki je organiziran kot vladna agencija, na čelu katere je upravni odbor, ki ga imenuje vlada, in generalni direktor. Svet podpira sodelovanje med državo, regijami, občinami in predstavniki kulturnega življenja na Švedskem z namenom spodbujanja kulturne raznolikosti in enakomerne krajevne dostopnosti kulturnih dobrin. Svet je odgovoren za alokacijo državnega financiranja kulturnih institucij (ne glede na njihov pravni status in lastnika), in kulturnih dejavnosti, ocenjevanje državnega financiranja kulturne sfere ter zbiranje in zagotavljanje vladi podatkov o kulturi in kulturni politiki. Viri: - Council of Europe/ERICarts: "Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe", 11th

edition 2010. Dostopno na <http://www.culturalpolicies.net>

- Culture, Society and Market: The Swedish research seminar held at Sigtuna, January 24–25, 2000. Report from the Swedish National Council for Cultural Affairs.

- World Encyclopedia of Contemporary Theatre: Europe Vol 1. London: Routledge, 2001.

- Spletne strani švedske nacionalne knjižnice: <http://www.kb.se>

- Spletne strani nacionalnega sveta za kulturo: <http://www.kulturradet.se> - Spletne strani ministrstva za kulturo: <http://www.sweden.gov.se/sb/d/8371>

61 Povzetek v angleščini dostopen na <http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/01/97/92/a9389b37.pdf>.

61

5. Primerjalni pregled ureditve nacionalnih televizij v Evropi Pravni status nacionalnih televizij v Evropi

Nacionalni televizijski sistemi v Evropi so glede pravnega statusa zelo različni. Pojavlja se velika pestrost pravno-organizacijskih statusnih oblik v katerih so organizirane nacionalne televizije v evropskih državah.

V Veliki Britaniji sta BBC in Channel Four konstituirana kot korporaciji anglosaškega prava

(“public corporation”). Za razliko od navadnih, zasebnih korporacij, gre v tem primeru sicer za avtonomno pravno osebno, ki pa ima zakonska pooblastila in deluje izven sistema nadzora izvršilne oblasti. Takšen način opravljanja javnih služ, preko korporacij, je tipičen za anglosaško pravo. Njihov pravni status je enak drugim korporacijam, razen glede posebnih zakonskih poooblastil, ki jih kot izvajalci javnih služb imajo.62 Prav za BBC je značilno, da ima med britanskimi javnimi korporacijami močno stopnjo avtonomije, ki temelji na kraljevski listini (“Royal Charter”), prvič izdani leta 1926 in zakonskem pooblastilu iz Zakona o brezžični telegrafiji iz leta 1949. V ZDA imajo naprimer takšen status javnih korporacij vsi izvajalci javnih služb in celo lokalne skupnosti.

V Nemčiji imata ZDF in regionalne postaje ARD javnopravni status (Offentlichrechtlich). In

sicer gre za korporacije javnega prava (“korperschaften”). V Franciji, Italiji in Španiji imajo nacionalne televizije položaj »limited companies« (družbe z

omejeno odgovornostjo). Vseh pet nacionalnih francoskih televizijskih družb (France 2, France 3, La cinquieme, Radio France) ima enak status. Ureja jih področna komercialna zakonodaja kot societes anonymes, kolikor ni to v nasprotju z glavnim predpisom na tem področju, Zakonu o svobodi komuniciranja iz leta 1986. Tako so posebej urejene nekatere strukturne in kapitalske posebnosti, država je naprimer v vseh primerih edini delničar v teh družbah. Večinski lastnik kapitala v teh družbah je država ali druga javna finančna telesa.

V Španiji trenutna vlada pripravlja spremembo zakonodaje na tem področju, razmišljajo predvsem o britanskem in nemškem modelu, zavračajo pa italijanski. Na Nizozemskem in v Luksemburgu pa je element javne službe prenešen na državno financirana društva (associations).

V Avstriji je nacionalna televizija ÖRF fondacija (ustanova) javnega prava (“stiftung des

offentlichen Rechts”), ki v okviru svojega javnega pooblastila deluje kot neprofitno podjetje.63 Je registrirana v registru podjetij in se obravnanava kot podjetje v smislu avstrijskega Zakona o podjetjih. Zakon tudi dopušča, da nacionalna televizija opravlja druge dejavnosti, ki pa morajo biti organizacijsko in finančno ločeni od dejavnosti, ki jih opravlja v okviru javne službe in so lahko profitne pod pogojem, da niso financirane iz programskih virov finacniranja, kot jih določa 31. člen avstrijskega zakona.

62 H.W.R.Wade, C.F.Forsyth, Administrative Law, 8th edition, Oxford (2000), str, 162. 63 Glej 1. člen avstrijskega zakona o avstrijski nacionalni televiziji, št.379/1984, z amandmaji št.83/2001, ki določa, da je namen zakona ustanoviti fondacijo javnega prava z imenom ORF. 4 odstavek istega člena jasno določa, da je v delu, v katerem opravlja javno službo ORF neprofitno podjetje.

62

Na Norveškem je NBC družba z omejeno odgovornostjo (limited company). Za njeno

delovanje se uporablja zakon o gospodarskih družbah (Companies Act), koliko ni drugače določeno v Zakonu o televiziji iz leta 1992. Zakon določa v 6/1 členu, da ima država vse delnice v NBC (Norwegian Broadcasting Corporation Ltd.).

Položaj na Danskem je nekoliko drugačen, saj je TV2 National definirana v Zakonu o

televiziji iz leta 1997 kot neodvisna javna institucija. Podobno je definiran Danmarks Radio kot neodvisna javna institucija.

Druga pomembna razlika je med integriranimi telesi, ki zagotavljajo tako televizijski kot tudi

radijski program (BBC, ARD, RAI) in telesi, ki se specializirajo bodisi za televizijski program (Francija, ZDF v Nemčiji, SVT na Švedskem) ali pa radijski (Radio France, Radiodiffusao Portugesa, Sveriges Radio). Nadalje, pomembno vlogo imajo tudi regijske javne televizije kot naprimer S4C v Walesu ali različni sistemi španskih avtonomnih komun. Nadzor javnosti: struktura »svetov« in drugih organov nadzora

Avstrijski zakon v 20. členu ureja Svet ustanove ORF, ki ima 35 članov. 6 članov predlaga Zvezni parlament glede na število sedežev, ki jih imajo stranke v parlamentu; 9 članov predlagajo zvezne dežele (Laender), vsaka dežela enega; 9 članov predlaga zvezna Vlada; šest članov predlaga Svet gledalcev; 5 članov pa Svet delavcev. Člani sveta lahko postanejo le tisti kandidati, ki imajo ustrezno znanje in kvalifikacije iz področja, ki ga pokriva Svet. Zakon določa pomembe omejitve, ki preprečujejo članstvo vrha politike (člani vlade, državni sekretarji, vodilni politiki strank etc.) v Svetu.

Norveški Svet sestavlja 14 članov, vsak ima tudi svojega namestnika. Parlament imenuje 8

članov, 6 članov pa imenuje Kralj. Predsednik Sveta ali pooblaščeni predstavnik Sveta lahko sodeluje na sestankih Uprave (Board of Directors).

Na Danskem imata Nacionalni radio in nacionalna televizija Upravo (Board), ki jo sestavlja

11 članov, ki jih imenuje Minister za kulturo. Enega člana predlaga Minister, 9 članov parlament, 1 člana pa predlagajo zaposleni. Člani parlamenta ne morejo biti člani Uprave.

V Franciji opravljajo nadzor vlada, parlament in CSA ( Conseil Superior de'l Audiovisuel) ,

posebno neodvisno regulatorno telo. Parlament je odgovoren za pravni okvir za to področje, vendar ima drugač precej omejen obseg kontrole. Ima pa pomembno finančno moč, s katero lahko posredno vpliva na nacionalno televizijo. Vlada opravlja svoj nadzor preko številnih uredb, s katerimi ureja režim javnih služb. CSA je glavno regulatorno telo tako za javno kot tudi privatne televizije. Je neodvisno regulatorna agencija ustanovljena z zakonom.

V Nemčiji pri javnih televizijah nadzor opravlja Svet televizije, ki zagotavlja takoimenovano

interno pluralnost javnih (nacionalnih) medijev. Svet predstavlja takoimenovane družbeno relevantne

63

skupine, ki jih določa zakon, te pa delegirajo svoje predstavnike v Svet. Nekaj predstavnikov imenuje tudi Parlament. Takšna ureditev s sistemom notranje pluralnost ni najbolj pogosta v Evropi. Podobno ureditev imata Avstrija in Švica.

Struktura nadzora javnost v Veliki Britaniji je nekoliko bolj kompleksna. Velika Britanija ima regulatorja, IBA (Independent Broadcating Authority), ki ima regulatorne funkcije. Z reformo leta 1990 je bila IBA nadomeščena z ITC (Independent Television Auhtority) ter Radio Authority. Naloge IBA je bila ob ustanovitvi precej drugačna od ameriškega »modela« neodvisnih regulatornih teles, FCC (Federal Communication Commission). IBA ni bila toliko neodvisna kot precej intervencionistična. Njene pristojnosti pa so bistveno širše od francoskega regulatorja (CSA) in tudi od nemških državnih medijskih nadzornih organov. Poleg IBA obstajata še dve pomembni telesi, Broadcasting Complaints Commission (BCC), ki se ukvarja z kršitvami pravic tretjih, predvsem pravice do zasebnosti. Omejena je torej na pritožbe, ki se nanašajo na kršitve osebnih človekovi pravic in svoboščin. BSC (Broadcasting S tandards Council) pa se ukvarja z vprašanji »dobrega okusa in primernosti«. Pomembne nadzorne pristojnosti ima tudi Secretary of State, ki je podpisnik Listine o BBC. Javnost pa je zastopana v Svetih, ki so trije (Anglija, Škotska, Wales), ter še regijski Sveti v vsaki regiji. Lokalni sveti nimajo formalnih pooblastil nad BBC, lahko le svetujejo glede lokalnih zadev. Nacionalni Sveti imajo predsednika, ki je Nacionalni upravitelj, ti potem imenujejo ostale člane Sveta po posvetu z različnimi reprezentativnim združenji. V primeru izrednih razmer lahko Secretary of State razreši enega ali več Svetov. Funkcija Svetov je, da kontrolirajo javno mnenje in zagotovijo, da so mnenja gledalcev deležna ustrezne pozornosti (»due consideration«); svetujejo BBC tako da ta predstavlja poglede vseh nacionalnih gledalcev. Organi upravljanja

V Veliki Britaniji so glavni organi Upravni odbor (Board of Governors), Generalni Direktor (Director General). Prve imenuje premier, ni posebnih formalnih pogojev glede tega kdo je lahko imenovan. Formalna struktura daje velik vpliv izvršilni veji oblasti, ki pa jo ta tradicionalno zelo poredko uporablja. Generalni direktor nima zagotovljenega fiksnega mandata za določen čas. Tako so bili leta 1987 in pred kratkim (zaradi poročanja o vojni v Iraku) odpuščeni generalni direktorji. V bistvu model temelji na tradiciji nevmešavanja vlade in drugih mehanizmov, pravne varovalke pa so manj izrazite. Francoska ureditev je precej drugačna. Zakon iz leta 1986 določa ustanovitev Upravnih odborov (Board of Directors), Vsak odbor ima 12 članov s 3 letnim mandatom. 2 člana predstavljata oba doma parlamenta, 4 državo, 4 regulatorja (CSA) in 2 zaposlene. Predsednika imenuje CSA, ki ga lahko tudi razreši. Takšna strukutra naj bi zagotavljala, da nacionalne televizije dejansko predstavljajo družbo kot celoto in preprečuje vpliv posameznih političnih strank. V Avstriji Svet imenuje Generalnega Direktorja. Obstaja še Svet gledalcev, ki zagotavlja, da so njihovi interesi ustrezno predstavljeni na ORF.

64

Upravo ima tudi Danska, kjer Uprava imenuje Direktorja (Managing Director). Norveška ima Upravni odbor in Generalnega direktorja. Financiranje

Glede financiranja obstajajo med državami precejšnje razlike. Pristojbine so glavni in najbolj pogosto vir financiranja javnih televizij. Vendar pristojbin (licence fee) ne poznajo v Luksemburgu, Španiji in Grčiji. V Grčiji so namesto tega uvedli davek na elektriko. Televizijska pristojbina je bila odpravljena na Portugalskem, Nizozemskem in v flamskem delu Belgije. V teh zadjih primerih je namesto pristojbin država uvedla direktno pomoč (subvencijo). Na Finskem je delež javnih virov najvišji, okrog 95%, v Grčiji 90%, Švedskem 89%, Nemčiji 80%, Franciji 65 % in Veliki Britaniji 65%. Javni viri (pristojbine, pomoči) niso nujni glavni vir financiranja nacionalnih televizij. V Veliki Britaniji Channel 4 pridobi ves svoj prihodek s komercialnimi dejavnostimi (oglaševanje, prodaja programov, pay Tv program). Delež komercialnih virov je večji od javnih virov v Avstriji, Španiji, in Irskem in tudi RAI v Italiji od leta 2000 dalje. V vsej Evropi narašča delež komercialnih virov: od 28% leta 1995 do 32 % leta 2000. Delež javnih virov je padel iz 70% leta 1995 na 65 % leta 2000. Čisti model javnega servisa (brez oglaševanja) najdemo v Veliki Britaniji (97% pristojbine), Švedskem (98% pristojbin), Norveškem (99 % pristojbin) in Japonskem (100% pristojbin) Obstjajo številni mešani sistemi, v katerih prevladuje naročnina in oglaševanje. Nekateri pa se v večinskem delu financirajo iz komercialnih virov. V Nemčiji je delež javnih virov, naročnin, 90%, podobno v Avstriji. V Franciji je razmerje med javnimi viri in oglaševanjem pol/pol. Ustanovitelj (lastnik) - položaj države

ORF v Avstriji je ustanova javnega prava, ne-profitna organizacija, registrirana kot družba v registru gospodarskih družb. Obravnava se kot gospodarska družba po avstrijskem zakonu o podjetjih. Na Norveškem je NBC družba z omejeno odgovornostjo, država pa je lastnik vseh delnic.V Franciji so vse nacionalne družbe družbe z omejeno odgovornostjo, država je lastnik vseh delnic.V Veliki Britaniji je BBC javna korporacija in podvržena pravilom korporacijskega prava. Njeno razmerje do države ureja Wireless Telegraphy Act iz leta 1949. BBC deluje preko zakonske licence, ki ji je bila podeljena s strani Home Secretary v skladu z določbami prej omenjenega zakona. Država sicer ima pomemba pooblastila in lahko preko licence določa različne omejitve, tako tehnične kot vsebinske. Mimo teh omejitev pa je korporacija neodvisna. Danska TV 2 National in Danmarks Radio sta neodvisni javni instituciji, ki ju nadzoruje odbor, kot je opisan v točki I.2 zgoraj. Pravo Evropske Skupnosti

Področje medijev ureja »Televizija brez meja« Direktiva (Televison Without Frontiers Directive TWF), 89/552/EEC), ki je bila leta 1997 dopolnjena z Direktivo 97/36/EC. Glavni namen

65

Direktive je bil odpraviti ovire pri svobodi gibanja servisa medijev med državami članicami. Direktiva odpira oziroma vzpostavlja skupni evropski medijski prostor, saj v 2. členu, ki je jedro Direktive, dejansko odpravlja suverenost nacionalnih držav nad njihovimi nacionalnimi sistemi in s tem omogoča svobodo gibanja za televizijske producente znotraj Evropske Unije. Pomembno pa je dodati, da Direktiva v preambuli izrecno določa, da ne vpliva na odgovornost držav članic and njihovih oblasti glede organizacije-kar vključuje sistem licenc, upravnega določanja davkov, financiranja in vsebine programov, neodvisnosti kulturnih usmeritev v državah članicah in zaščito kulturne različnosti v Evropski skupnosti, ki ostajajo nedotaknjene. Direktiva le postavlja minimalne standarde za harmonizacijo na določenih področjih, kot so kvote, TV oglaševanje, sponzoriranje, teleshopping, in zaščita mladoletnikov. V členi 4 in 6 določa »evropske vsebine« za katere mora TV nameniti vsaj 10% časa oddajanja. Pomemben je tudi člen 18, ki določa da je največji obseg za reklame lahko 15% dnevnega oddajnega časa, znotraj ene ure programe ne sme preseči 15 %. Direktiva vsebuje tudi pravico do odgovora (23. člen) in zaščito mladoletnikov 22. člen). Pomemben dodatek dopolnitev Direktive iz leta 1997 je pravica do dostopa do »dogodkov velikega pomena za družbo«, in pravica držav članic, da opredelijo listo takšnih dogodkov za ta namen (člen 3.a). Ne glede na vse navedene določbe, pa je pomembno, da Direktiva prepušča organizacijo nacionalne televizije državam članicam. V tej luči je pomembna tudi določba 5. člena, ki je edina določba, ki se nanaša na medijsko koncentracijo. V njen je določeno, da morajo države zagotoviti, da televizije namenijo vsaj 10% neodvisni televiziji.

Komisija uporablja določbe konkurenčnega prava tudi v avdiovizualnem sektorju. Države članice so proste pri definiciji obsega javne službe, kako je financirana in organizirana. Komisija zahteva transparentnost teh vidikov, da lahko presoja proporcionalnost državnega financiranja in kontrolo morebitnih zlorab. Komisija intervenira edino v primeru, ko gre za omejitev konkurence, ki nastane, če je državna pomoč neopravičljiva z vidika potrebnost opravljanja javne službe kot to definira država članica.

Viri:

- Sandra B.Hrvatin, Državni ali javni servis: Perspektive javne radiotelevizije v Sloveniji, Mi-rovni inštitut, 2002.

- W.Hoffmann-Riem, Regulating Media: The Licensing and Supervision of Broadcasting in Six Countries, The Guilford Press, New York, 1996.

- T.Mendel, Public Service Broadcasting: A Comparative Legal Survey, Unesco, 1999. - T.Mendel, The Organisation and Funding of Public Broadcasting, www.article19.org, Januar

1999. - European Audiovisual Observatory, The Economy of the European Audiovisual Sector, Press

release, 9.4.2002. - A.Harcourt, EU Media Ownership Regulation: Conflict over the Definition of Alternatives,

Journal of Common Market Studies, Vol.36/3 (1998). - The Danish Broadcasting Act, št.75, Januar 29, 1997. - Norveški zakon, Act no.127 of 4 December 1992 relating to Broadcasting.

66

- Bundgesetz uber den Osterreichischen Rundfunk (ORF-Gesetz, ORF-G), BGBI. Nr.379/1984 id BGBL. Nr.100/2002)

- Zakon o hrvatskoj radioteleviziji, 2003. - Council Directive 89/552/EEC of 3 October 1989 (TWF) - Directive 97/36/EC of the European Parliament adn of the Council of 30 June 1997 amending

Council Directive 89/552/EEC on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the pursuit of television broadcasting activities

- M.Wheeler, Supratnational Regulation: Television and the European Union, European Journal of Communication, vol.19 (3) 2004.

- J.Harrisson, L.M.Woods, Defining European Public Service Broadcasting, European Journal of Communication, vol.16 (4) 2001.

- H.Ungerer, Legal and Regulatory Aspects of Public Service Broadcasting, 19-20 September 2003 (paper).

- A.Harcourt, The European Commision and regulation of the media industry (www.medialaw.ru/laws/other_laws/european/e-eh.htm)

6. SOCIALNO VARSTVO Ena glavnih značilnosti socialnega varstva je negotovost, saj nihče ne more zagotovo vedeti, ali bo v prihodnosti potreboval oskrbo in pomoč ter v kakšnem obsegu in kako dolgo jo bo potreboval. Prav tako obstaja asimetrija informacij med potencialnimi iskalci oskrbe in njenimi ponudniki. Le redki se bodo vnaprej informirali o vseh mogočih vrstah oskrbe, če niti zagotovo ne vedo, ali in kaj bodo po-trebovali. Neredko pa se potreba po socialnem varstvu in oskrbi pojavi nenadoma, kot posledica nesreče ali bolezni. Zaradi tega je eno poglavitnih vprašanj glede socialnega varstva, kdo ga zagotavlja. Skoraj nemogoče je pričakovati, da bi skrb za socialno varstvo bila individualna odgovornost, zasebni trg pa bi bil zmožen zagotavljati socialno optimalen rezultat. Zasledujoč cilj socialne pravičnosti, je edina rešitev v socialni in medgeneracijski solidarnosti, ki pa kliče po aktivni vlogi države pri vzpostavitvi in regula-ciji pogojev, pod katerimi lahko posameznik dostopi in prejema pomoč. Evropa in druge razvite države se soočajo s problemom staranja prebivalstva, zato je ureditev oskrbe starejših oseb, ki potrebujejo pomoč, ena ključnih nalog vlad. V nadaljevanju bomo predstavili oblike socialnega varstva ter oblike skrbi za ostarele v nekaterih evropskih državah.

6.1. Velika Britanija Health and Social Care Act 2008 v desetem členu opredeljuje pojem socialnega varstva: Socialno varstvo zajema vse oblike osebne oskrbe in drugih vrst pomoči, namenjenih posameznikom, ki zaradi

67

starosti, bolezni, invalidnosti, nosečnosti, poroda, odvisnosti od alkohola ali drog oz. drugih podobnih okoliščin, potrebujejo tako oskrbo ali pomoč. Velika Britanija je trenutno v fazi reformiranja socialnega varstva. V ta namen je Ministrstvo za zdravstvo 14. julija 2009 predstavilo zeleno knjigo64 o viziji novega sistema socialnega varstva Združenega kraljestva Velike Britanije in Severne Irske. Do sedaj je država zagotavljala socialno varstvo zgolj osebam z nizkimi dohodki, ki niso bili sposobni sami plačevati za svojo oskrbo. Od vseh ostalih se je pričakovalo, da sredstva za svojo oskrbo zagoto-vijo sami, brez državne podpore. Sistem dostopa do javno financirane institucionalne oskrbe trenutno temelji na premoženjskem preizkusu: osebe s premoženjem, ki vključuje tudi prebivališče, večjim od 21.000 funtov, ne morejo dostopiti do javno financirane oskrbe, ne glede na to, kako potrebne so pomoči.65 Tak sistem ni zgolj nepravičen do tistih, ki morajo plačevati sami, temveč tudi do tistih, ki so se kvalificirali za prejemnike državne pomoči, saj se standardi in vrsta zagotovljene oskrbe glede na lokalno oblast, ki jo zagotavlja, močno razlikujejo (zelena knjiga govori kar o postcode lotteries). Pos-ledica takega kompleksnega in restriktivnega modela dostopanja do pomoči je, da se približno polovi-ca stroškov socialnega varstva (cca. £ 5,9 milijard v 2005/2006, kar ustreza 4,3 % bruto davčnih pre-jemkov v Združenem kraljestvu za to leto) financira iz privatnih sredstev.66 S ciljem izboljšanja socialnega varstva, je vlada predlagala ustanovitev National Care Service, ki bi naj vzpostavil pravičen, enostaven in dostopen sistem socialnega varstva. Javna služba

Na območju Anglije in Walesa določa National Assistance Act 194867 dolžnost lokalnih oblasti, da zagotovijo namestitev in oskrbo za osebe, starejše od 18 let, ki zaradi starosti, bolezni, invalidnosti ali drugih okoliščin potrebujejo oskrbo. Na Škotskem javno službo oskrbe starejših ureja Social Work Act iz leta 1968,68 na območju Severne Irske pa Health and Personal Social Services Order iz leta 1972.69 Lokalne oblasti lahko javno službo oskrbe ostarelih zagotavljajo same ali pa za to pooblastijo zasebne ali dobrodelne organizacije. Lokalne oblasti tako trenutno zagotavljajo okrog 37.500 mest v domovih za ostarele, neodvisni sektor oskrbe (zasebni domovi in domovi, ki jih upravljajo dobrodelne organi-zacije) pa oskrbuje kar 373.000 oseb.70

64 HM Goverment, Building Britain's Future, Shaping the future of care together. 65 Caroline Glendinning, David Bell: Rethinking social care and support: What can England learn from other countries?, 2008, str. 4. 66 Ibid. 67 Part III: Local Authority Services, Provision of Accommodation, Duty of local authorities to provide accommodation: »Subject to and in accordance with the provisions of this Part of this Act, a local authority may with the approval of the Secretary of State, and to such extent as he may direct shall, make arrangements for providing (a)residential accommodation for persons [aged eighteen or over who by reason of age, illness, disability or any other circumstances are in need of care and attention which is not otherwise available to them;« 68 68Section 13A: »Without prejudice to section 12 of this Act, a local authority shall (a)provide and maintain; (b)make such arrangements as they consider appropriate and adequate for the provision of suitable residential accommodation where nursing is provided for persons who appear to them to be in need of such accommodation by reason of infirmity, age, illness or mental disorder, dependency on drugs or alcohol or being substantially handicapped by any deformity or disability.« 69 Člen 15 in 36. 70 Parliamentary Briefing, Health and Social Care Bill – House of Lords, Committee Briefing, str. 3.

68

Financiranje socialnega varstva V obstoječem sistemu pomoč dobivajo osebe z najnižjimi sredstvi in največjimi potrebami. Statistični podatki in prognoze kažejo, da bo 20 % ljudi potrebovalo oskrbo, ki bo stala manj kot 1.000 funtov, vendar pa bo vsaj toliko ljudi potrebovalo oskrbo, ki bo stala več kot 50.000 funtov. Vsak, katerega premoženje je večje od 22.250 funtov, mora v obstoječem sistemu v celoti plačati za svojo oskrbo (takih je trenutno 115.000 oz. 27 % vseh oskrbovanih oseb)71. Osebe s premoženjem med 13.500 in 22.250 funti morajo prispevati vsaj del sredstev za svojo oskrbo (iz lastnega premoženja in dohodkov). Osebe z manj kot 13.500 funti premoženja pa prispevajo zgolj iz svojih dohodkov. Različne raziskave72 so izpostavile sedem ugotovitev o sedanjem sistemu financiranja socialnega varstva:

• Sistem je finančno podhranjen, nekoherenten in nepravičen.

• Medtem ko je na Škotskem prišlo do nekaterih korenitih sprememb, Angleški sistem že 15 let ostaja nespremenjen.

• Ni realistično pričakovati, da bi prišlo do nenadne, čudežne rešitve.

• Ideja, da bi se posameznikom zagotovila lastna sredstva za pokrivanje vsaj dela njihovih po-treb po socialnem varstvu, je v zadnjih letih močno pridobila na popularnosti.

• Kakršenkoli nov sistem bo moral biti pravičnejši od sedanjega.

• Negotovost in kompleksnost sedanjega sistema sta vzrok velikemu nezadovoljstvu starejših oseb.

Vlada je tako z vidika prej omenjenih glavnih kriterijev (pravičnost, enostavnost, dostopnost) preučila pet oblik možnega financiranja bodočega sistema socialnega varstva, in sicer:

• Pay for Yourself (plačaj si sam) sistem V tem sistemu je vsak za sebe dolžan plačati svojo osnovno oskrbo in pomoč, ko ju potrebuje. Za tak primer lahko sklene posebno zavarovanje ali pa uporabi lastne dohodke in premoženje. Državne pomoči pa ne bi bili deležni niti tisti z najnižjimi dohodki in brez prihrankov ter premoženja. Zaradi nepravične narave do tistih, ki so brez potrebnih sredstev, tak sistem financiranja ni bil sprejet.

• Partnership (sistem partnerstva) Vsakomur, ki bi se kvalificiral kot prejemnik državne pomoči, bi po tem sistemu država plačala določen delež stroškov za osnovno oskrbo in pomoč. Ljudje z nižjimi sredstvi bi tako dobili plačan

71 Idem. 72 Justin Keen in David Bell omenjata: Joseph Rowntree Foundation, Paying for Long-term Care Programme; Wanless report on social care for the King's Fund in Caring Choices report on the future of care funding.

69

večji delež stroškov oskrbe (npr. 2/3 vseh stroškov), tisti brez sredstev pa bi še naprej brezplačno pre-jemali potrebno oskrbo. V takem sistemu bi mnogi plačali dosti manj kot zdaj, tisti, ki pa bi potrebova-li več oskrbe, pa bi plačali precej več kot v obstoječem sistemu. Tak sistem bi deloval za osebe vseh starosti.

• Zavarovanje Ta sistem je v osnovi enak sistemu partnerstva, vendar zagotavlja dodatne možnosti pomoči osebam, da pokrijejo stroške potrebne oskrbe. Ljudje bi tako lahko sklenili dodatna zavarovanja za primer, da bodo potrebovali oskrbo. Ena možnost bi bila, da bi država vzpostavila lastno zavarovalno shemo. Ko bi oseba enkrat plačala svoj prispevek (predlagana višina prispevka je med 20.000 in 25.000 funti, saj znaša povprečen strošek oskrbe 65 let stare osebe 30.000 funtov), bi bila deležna brezplačne osnovne oskrbe in pomoči, ko bi jo potrebovala. Tak sistem bi deloval za upokojeno prebivalstvo.

• Celovit sistem V tem sistemu bi bil vsak, katerega starost bi presegala mejo za upokojitev, dolžan plačati svoj prispe-vek v državno zavarovalno shemo, v zameno pa bi bil upravičen do brezplačne oskrbe, ko bi jo potre-boval. Višina prispevka bi bila odvisna od višine premoženja posameznika, tako da bi bil tak sistem dostopen tudi ljudem z malo sredstvi. Višina prispevka bi se gibala med 17.000 in 20.000 funti, pris-pevek za osebe, ki bi ob vpeljavi sistema bile starejše od 65. let, pa bi bil nižji. Ljudje bi lahko izbrali različne načine plačila prispevka: med delovno dobo, v pokoju ali po smrti.

• Sistem, financiran z davki Sistem predvideva, da bi ljudje skozi celo življenje plačevali davke, tako zbrana sredstva pa bi se po-rabila za plačilo oskrbe vseh ljudi, ki bi trenutno potrebovali oskrbo. Ko pa bi sami potrebovali oskrbo, bi jo dobili brezplačno. Tak sistem financiranja je bil zavrnjen, saj bi pomenil preveliko breme za zaposleno prebivalstvo. Vlada je tako izključila oba skrajna sistema financiranja socialnega varstva: izrazito individualistično naravnani »plačaj si sam« sistem, v katerem bi mnogi, ki so brez zadostnih sredstev, ostali brez vsakršne oskrbe in izrazito socialno naravnani sistem davkov, ki bi premočno obremenil mlajše, zaposlene generacije. Za načrtovani novi National Care Service sistem se vladi zdi kot osnovna oblika financiranja najbolj primeren sistem partnerstva. Obenem se zaveda, da bi prehod na nov sistem pomenil korenito spremembo sedanje ureditve, zato bi ga bilo potrebno vpeljati postopoma. V Združenem kraljestvu so vlada in različne organizacije invalidnih oseb močno propagirale direktna izplačila, ki jih upravičenci uporabijo za plačilo storitev, ki jih potrebujejo. Posebej so denarna izplačila primerna za področja, kjer je ponudba storitev podpovprečno razvita, kot npr. v Italiji in na

70

Irskem. Denarna izplačila pa lahko pripomorejo tudi k dolgoročni finančni vzdržnosti univerzalnega zagotavljanja socialnega varstva.73 Vloga lokalnih oblasti V Angliji je prepuščeno lokalnim oblastem, da določijo način in prioritete dostopanja do javno financirane pomoči, vendar pa so sredstva za oskrbo zagotovljena na univerzalni bazi. Škotska je odpravila74 plačilo za osebno oskrbo oseb, starejših od 65 let, ne glede na to, ali se le-ta izvaja na domu ali v domovih za ostarele. Nasprotno pa morajo prejemniki v Angliji in Walesu osebno oskrbo sofinancirati. Na podlagi trenutne ustavne ureditve lahko Anglija, Škotska, Wales in Severna Irska vsaka za sebe določijo lastno politiko socialnega varstva, način njegovega financiranja (višino plačila ali sofinanciranja) ter kriterije za dostop do brezplačne oskrbe, vendar lahko le vlada Združenega kraljestva spreminja davke in druge ugodnosti, ki odločilno vplivajo na višino sredstev, namenjenih socialnemu varstvu.75 Lokalne oblasti v Angliji z davki in prispevki zberejo zgolj 20 % vseh sredstev, ki jih potrebujejo za svoje delovanje. Preostanek zagotovi centralna oblast. Če bi želela lokalna oblast nameniti dodaten odstotek svojega proračuna za socialno varstvo, bi morala za 5 % dvigniti davke, kar pa ne govori v prid lokalne avtonomije na področju zagotavljanja socialnega varstva. Ponudniki storitev in njihova statusna organiziranost Leta 2004 je bilo v Združenem Kraljestvu okrog 15.700 domov za ostarele v katerih je bivalo 410.000 oseb.76 Število mest za oskrbo ostarelih je od leta 1990 naraščalo in leta 1997 doseglo vrhunec z več kot 500.000 mest. Od takrat naprej je ponudba mest padala in v letu 2004 dosegla okrog 450.000 mest. Čeprav je velika večina domov za ostarele v zasebni lasti, le-ti delujejo v okolju, natančno nadzorovanem s strani oblasti. Vlada tako določa:

• pogoje za dostop do javno financiranih oblik socialnega varstva,

• minimalne standarde oskrbe in

73 Ibid. 74 Royal Commission on Long Term Care for Older People, 1999. 75 Caroline Glendinning, David Bell, Rethinking social care and support: What can England learn from other countries?, 2008, str. 7. 76Office of fair trading, Care homes for older people in the UK, A market study, 2005, str. 36.

71

• višino javnih sredstev, namenjenih oskrbi starejših.

Socialno varstvo izvajajo:

1. Organizacije javnega sektorja (lokalne oblasti, razne agencije), ki lahko storitve so-cialnega varstva zagotavljajo direktno ali pa za to pooblastijo druge organizacije.77

2. Zasebne organizacije, ki nudijo oskrbo osebam, ki plačajo direktno in osebam, za ka-tere plačajo lokalne oblasti. Trenutno naj bi samo v Angliji delovalo več kot 3.600 za-sebnih agencij, ki nudijo oskrbo na domu ter 13.000 zasebnih domov za ostarele.78

3. Organizacije tretjega sektorja,79 ki trenutno vodijo več kot 3.000 domov za oskrbo os-tarelih ter skoraj 400 agencij za oskrbo na domu.80

V Združenem kraljestvu tako najdemo različne ponudnike domov za ostarele, od velikih gospodarskih družb do malih podjetij, prostovoljnih/dobrodelnih organizacij ter domov, ki jih vodijo javne oblasti. Število slednjih se je v desetih letih zmanjšalo za skoraj polovico: leta 1994 so zagotavljali 85.000 mest, leta 2004 pa le še 44.200 mest.81 Način registracije ponudnikov storitev socialnega varstva ureja Health and Social Care Act 2008. V Združenem kraljestvu ne poznajo organizacijske oblike zavoda. Health and Social Care Act določa, da se mora vsak ponudnik storitev socialnega varstva registrirati pri komisiji za kvaliteto oskrbe (Care Quality Commission). To lahko stori kot posameznik ali kot organizacija v treh možnih oblikah: delniška družba/družba z omejeno odgovornostjo (limited company), ustanova (charity) ali partnerstvo z omejeno odgovornostjo (limited liability partnership). Primeri podjetij, ki izvajajo dejavnost varstva starejših:

• Healthcare Homes Group Ltd

• Jah–Jireh Charity Homes

• Eternity Care (Limited Liability Partnership)

6.2. Danska Javna služba

Sistem socialnega varstva na Danskem je pretežno vladno organiziran in financiran, kar pomeni, da so za oskrbo starejšega prebivalstva odgovorne država, pokrajine in občine. Zvezna vlada določi

77 HM Goverment, Building Britain's Future, Shaping the future of care together, str. 30. 78 Ibid., str. 31. 79 Neprofitne, nevladne in avtonomne organizacije. 80 Supra 10. 81 Supra 8, str. 41.

72

proračun za posamezne predele in občine, lokalne oblasti pa določajo politiko in storitve socialnega varstva, ki so prikrojeni lastnim potrebam. Zagotovitev oskrbe starejših je ena glavnih občinskih nalog; kar 120.000 zaposlenih je dnevno v stiku s 200.000 uporabniki.82 Pomoč in oskrba se starejšim nudi na domu ali v specializiranih institucijah. Trenutna politika stremi k temu, da bi starejše osebe lahko čim dlje ostale doma. Pomoč se torej poskuša pripeljati do oskrbovan-ca na mesto da bi jo le-ta moral sam poiskati. Danski sistem socialnega varstva temelji na vseobsežni brezplačni oskrbi, ki jo s pomočjo visokih davkov (50 % - 70 % osebni davek in 25 % davek na storitve in dobrine) financira država. Financiranje socialnega varstva Zdravstveno in socialno varstvo za ostarele je skoraj v celoti financirano z davki, upravljajo ga pa lo-kalne oblasti. Vse storitve so brezplačne, razen če so dohodki posameznika višji od določenega zneska, potem je le-ta dolžan prispevati k stroškom svoje oskrbe. V začetku devetdesetih let prejšnjega stoletja na Danskem skoraj ni bilo zasebnih profitnih ponudni-kov socialnega varstva. Nekatere institucije so ustanovile dobrodelne organizacije, vendar so tudi te bile natančno regulirane, plače zaposlenih pa je financirala država.83 Vloga lokalnih oblasti Danska ima močno decentraliziran vlado. S socialno reformo leta 1976 so posamezne regije in občine postale zadolžene za zagotavljanje skoraj celotnega obsega storitev zdravstvenega in socialnega varstva. Okrog 78 % proračuna regije se porabi za bolnice in druge zdravstvene storitve. Regije se financirajo z lastnimi davki in državnimi sredstvi. Mnogo ostarelih se oskrbuje v bolnicah, kar predstavlja problem predvsem v večjih mestih, kot npr. v Kobenhavnu, kjer kar 25 % vseh bolniških postelj zasedajo ostareli. Občine so na podlagi zakona zadolžene za zagotavljanje domov za ostarele, negovalnih domov, nege na domu ter dnevnih centrov za ostarele. Te storitve se financirajo iz občinskih davkov in državnih sredstev ter v manjši meri od prispevkov tistih z visokimi dohodki. Plačilo prispevkov je odvisno zgolj od dohodkov posameznika in ne posega v njegovo premoženje. Dansko socialno varstvo daje prednost storitvam, ki omogočajo, da lahko ostareli ostanejo čim dlje samostojni in doma. Tako se v devetdesetih letih prejšnjega stoletja kljub dolgim čakalnim vrstam ni ustanavljalo novih domov za ostarele. Prevladujoče mišljenje snovalcev danske politike socialnega

82 Jens Leth Hougaard, Dorte Kronborg, Christian Overgard, Improvement Potential in Danish Elderly Care, 2004. 83 Norma K. Raffel, Marshall W. Raffel, Elderly Care: Similarities and Solutions in Denmark and the United States.

73

varstva ni naklonjeno domovom za ostarele, saj so mnenja, da je to neprimeren kraj za bivanje ostarelih. Ponudniki storitev in njihova statusna organiziranost Pred šestdesetimi leti prejšnjega stoletja je večina domov za ostarele bilo v privatni lasti, financirale pa so jih občine, ki so niso imele učinkovitega nadzora nad izvajanjem njihovih storitev. To se je spremenilo leta 1964, ko je začel veljati zakon, ki je državi prepovedoval financiranje stroškov socialnega varstva občin, razen če so domove za ostarele ustanovile in opravljale občine same ali neprofitne organizacije, ki so od občin dobile dovoljenje. V šestdesetih letih so občine zgradile številne visoko kvalitetne domove za ostarele, kar je povzročilo zaprtje privatnih domov. Dostop do oskrbe v domu za ostarele je lahko odobrila le občina. Ko je posamezniku dostop bil enkrat odobren, se je moral odpovedati svoji pokojnini (ostal mu je le manjši znesek za osnovne potrebščine). Z namenom spodbujanja javno-zasebnega partnerstva je leta 1998 prišlo do zakonskih sprememb: do takrat veljaven Zakon o socialni varnosti so zamenjali štirje zakoni, ki sedaj v celoti urejajo področje socialne politike. Sedaj sestavljajo domovi samoupravnih neprofitnih organizacij kar 21 % vseh domov za ostarele na Danskem. V bistvu so neprofitne organizacije le pogodbeni partnerji v katerih se implementira javna politika socialnega varstva. Večina neprofitnih organizacij je zasnovanih kot društvo, ki temelji na članstvu. V zadnjih letih se je močno povečal tudi delež zasebnih domov za ostarele – v letu 2005 je znašal kar 20 %. Ti so večinoma organizirani kot družbe z omejeno odgovornostjo, lahko tudi kot delniške družbe (Aktieselskab). Preostanek, okrog 60 % vse domov za ostarele, pa upravljajo občine same. Primeri občinskih domov za ostarele:

• Občina Herning: Søglimt Residential Home, Sunds

• Občina Fredensborg–Humlebæk: Lystholm Residential Home

• Občini Helsingør Boligselskab in Helsingør: Grønnehaven, Helsingør

6.3. Nemčija Temeljni zakoni za področje socialnega varstva v Nemčiji so: Bundessozialhilfegesetz (Zvezni zakon o socialni pomoči), Kinder- und Jugendhilfegesetz (Zakon o pomoči otrokom in mladostnikom) in Schwerbehindertengesetz (Zakon o invalidih). Nemčija je leta 1994 uvedla zavarovanje za dolgotrajno nego (Pflegeversicherungsgesetz). Trenutno je 90 % populacije vključene v shemo zavarovanja za dolgotrajno nego, okrog 9 % pa je vključenih v

74

privatna zavarovanja.84 Sklad zavarovanja za dolgotrajno nego naj bi zagotovil trajno nego in kvaliteto storitev za zavarovance. Javna služba Regionalne in lokalne oblasti so glavni igralci v nemškem sistemu socialnega varstva. Obvezane so pomagati vsem, ki imajo prenizka sredstva ali nezadostno podporo s strani družine. Prav tako morajo zagotavljati nekatere osebne storitve, vključno s tistimi, ki jih financirajo socialna zavarovanja (npr. oskrba ostarelih).85 Nekatere izmed teh obveznosti določa sam zakon (seznam storitev, ki morajo biti zagotovljene otrokom in mladostnikom), druge pa so okvirno določene z zveznimi zakoni tako, da zgolj določijo skupine ljudi, katerim so storitve socialnega varstva namenjene (npr. brezdomci ali in-validi).86 Nemčija tako ne pozna obvezne javne službe na področju varstva starejših. Financiranje Financiranje storitev socialnega varstva je v Nemčiji komplicirano. Vlada ne regulira višine sredstev, ki se kot povračila izplačajo za določene storitve, temveč je le-ta posledica pogajanj med plačniki in izvajalci storitve. Glavni akterji takih pogajanj so predvsem zastopniki zavarovalnic, občine in ponud-niki storitev. Tak način določanja cen za storitve pa privede do velikih razlik med deželami in regijami glede tega, koliko denarja se prenese za določene storitve. Zavarovanje za dolgotrajno nego se financira iz prispevkov, ki temeljijo na bruto dohodkih, in jih v enaki meri plačujejo tako delodajalci kot delojemalci v pay-as-you-go sistemu. Otroci in nezaposleni so lahko sozavarovani, brez da bi jim bilo potrebno plačevati dodatnih prispevkov. Višina prispevka posameznika se izračuna na podlagi bruto dohodka in je navzgor omejena s 3.562,50 EUR (podatki za leto 2006),87 kar pomeni, da v skladu s principom solidarnosti osebe z višjimi dohodki v zavarovalno shemo prispevajo več. Ponudnike storitev podpirajo lokalno posamezne dežele, nepridobitne ali zasebne organizacije. Le-ti sklenejo z zavarovalnico pogodbo o oskrbi (Versorgungsvertrag), ki ureja vrsto, vsebino in obseg splošnih negovalnih ugodnosti, ki jih tak ponudnik mora zagotoviti. Da bi zavarovanec lahko črpal sredstva iz sheme obveznega zavarovanja za dolgotrajno nego, mora pridobiti status »slabotne osebe.« Zakon o socialni varnosti (Socialgesetzbuch, SGB) definira slabotno osebo kot »osebo, ki zaradi fizične, mentalne ali psihološke bolezni oz. invalidnosti v minimalnem obdobju šestih mesecev potrebuje stalno, pogosto ali obsežno pomoč pri nekaterih »aktivnostih

84 Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit, The German Social Long-Term Care Insurance: Structure and Reform Options, str. 2. 85 International Labour Office, Good Practices in Social Services Delivery in South Eastern Europe, Ingo Bode, Germany: Social Services. 86 Ibid. 87 Supra 2, str. 4.

75

vsakodnevnega življenja« (ADL – Aktivitäten des täglichen Lebens)88 in »instrumentalnih aktivnostih vsakodnevnega življenja« (IADL – instrumentelle Aktivitäten des täglichen Lebens).89 Ponudniki storitev in njihova statusna organiziranost Nemčija ne pozna javnih zavodov. Kar se tiče vprašanja financiranja ponudnikov storitev socialnega varstva, njihova organizacijska oblika ni pomembna. Veliko večino direktnih socialnih storitev v Nemčiji zagotavljajo neprofitne agencije, ki so jih pooblastile lokalne oblasti. Te organizacije pripadajo dobrodelnim združenjem (Wohlfahrtsverbände). Dve največji dobrodelni združenji sta v svojem bistvu verski organizaciji (uživata kvazi javni status) in skrbita za 2/3 vseh domov za ostarele in invalide. Dobrodelnim združenjem se povrne okrog 90 % stroškov za nudenje storitev socialnega varstva iz javnih sredstev (okrog 80 % dobijo povrnjenih iz sredstev zavarovalnih shem, dodatnih 10 % pa povrnejo iz javnih nepovratnih sredstev), preostanek pa pokrijejo prostovoljci z vloženim časom in denarjem. Preko 20 % izvajalcev dejavnosti varstva starejših pa je ustanovljenih s pridobitnim namenom. Le ti se večinoma pojavljajo v pravnoorganizacijski obliki družbe z omejeno odgovornostjo (Gesellschaft mit beschraenkter Haftung – GmbH). Delniške družbe (Aktiengesellschaf) na področju dejavnosti varstva starejših niso običajne. Primeri različnih vrst podjetij, ki izvajajo dejavnost varstva starejših:

• Altenheim der Alerds-Stiftung – ustanovitelj je ustanova zasebnega prava, ki je članica Evangeličanske deželne cerkve v Braunschweigu

• Zasebni dom za ostarele Waldsee-Privatheim GmbH, Zehlendorf, Berlin

• CURA Kurkliniken Seniorenwohn- + Pflegeheim Aktiengesellschaft, Hamburg

6.4. Avstrija Javna služba Tradicionalno v Avstriji obstaja striktna delitev med zdravljenjem (cure) in oskrbo (care), kar je privedlo do velikih razlik med področji zdravstvenega in socialnega varstva. Zdravstveno varstvo je regulirano s strani zvezne vlade (razen sistema bolnic), za ureditev socialnega varstva pa so odgovorne posamezne dežele. Leta 1993 je začel veljati prvi zvezni zakon na področju socialnega varstva, Zvezni zakon o dodatku za dolgotrajno nego (Bundespflegegeldgesetz), ki na celotnem območju Avstrije zagotavlja denarni dodatek tistim, ki potrebujejo oskrbo. Zagotavljanje dolgotrajne nege pa še naprej ureja devet različnih deželnih zakonov o socialni pomoči. 88 Npr. česanje ali oblačenje. 89 Te obsegajo bolj kompleksne postopke kot npr. priprava obrokov ali izvajanje bančnih transakcij.

76

V Avstriji tako ne poznajo javne službe na področju varstva starejših, saj osebam, ki potrebujejo oskrbo, denarni dodatek za dolgotrajno nego omogoča izbiro izvajalcev in storitev oskrbe. Financiranje socialnega varstva Avstrija je leta 1993 uvedla dodatek za dolgotrajno nego, ki se financira iz davkov. Višina dodatka je odvisna od tega, koliko pomoči posameznik potrebuje in ni vezana na višino dohodka posameznika, ki pomoč potrebuje. Potreba po pomoči je razdeljena na sedem stopenj, vsaki od stopenj pa odgovarja določen znesek dodatka za dolgotrajno nego (glej Tabelo 2). Storitve socialnega varstva se tako financirajo iz različnih individualnih prispevkov in dodatkov, vsaka od posameznih dežel pa ima različen sistem. Tabela 2: Avstrijski dodatek za dolgotrajno nego (2007)90

Stopnja Število ur potrebne oskrbe na mesec

Mesečni znesek dodatka v EUR

Delež prejemnikov dodatka

I > 50 ur 148,30 21,9 % II > 75 ur 273,40 33,7 % III > 120 ur 421,80 16,7 % IV > 180 ur 632,70 14,8 % V > 180 ur intenzivne

pomoči 859,30 7,9 %

VI > 180 ur stalne navzočnosti

1.171,70 3,1 %

VII > 180 ur oskrbe skupaj s popolno negibljivost-jo

1.562,10 1,9 %

Število prejemnikov dodatka skupaj

390.764

Tak sistem financiranja dolgotrajne nege je izrazito ugoden za osebe z nizkimi prihodki. 26 % prejemnikov dodatka prejema pokojnino, manjšo od 570 EUR, 60 % pa razpolaga z manj kot 860 EUR na mesec.91 Če upoštevamo dejstvo, da znaša mesečni strošek bivanja v domu za ostarele od 1.100 do 3.600 EUR, je jasno, da lahko dodatek na dolgotrajno nego pokrije zgolj del stroškov nege. Preostanek pokrivajo pokojnina oskrbovanca, prispevki družinskih članov (v nekaterih regijah so zakonci in/ali otroci oskrbovanca dolžni prispevati za nego) in sheme socialne pomoči. Ponudniki storitev in njihova statusna organiziranost 90 Martin Schenk: Freedom of choice and dignity for the elderly, 2007, str. 2. 91 Idem.

77

Prejemnikom dodatka za dolgotrajno nego nudijo potrebno oskrbo in pomoč različne pravne in fizične osebe. Kar 90 % prejemnikov dodatka oskrbuje družinski član. 25 % oskrbujejo mobilni oskrbovalci, 15 % jih živi v raznih oblikah domov za ostarele, 5 % pa negujejo ilegalni delavci – negovalci.92 V Avstriji obstaja 740 različnih vrst domov, ki nudijo institucionalno oskrbo ostarelim (glej Tabelo 3). Tabela 3: Kapacitete institucionalne oskrbe v Avstriji (2002).93

Dežele Populacija 2002

Od tega Število mest v domovih

Število domov

Starejši od 65 let

Starejši od 75 let

Gradiščanska 278.600 50.136 22.257 1.478 26 Koroška 561.126 91.137 42.378 3.195 45 Spodnja Av-strija

1.549.658 248.656 113.169 10.499 99

Zgornja Av-strija

1.381.933 204.620 93.005 11.961 110

Salzburg 518.587 69.901 32.369 5.201 82 Štajerska 1.186.379 196.252 91.241 8.315 163 Tirolska 675.070 90.307 40.842 4.786 74 Predarlska 351.570 43.588 18.752 2.131 60 Dunaj 1.620.170 250.121 129.389 20.936 81

Avstrija 8.123.093 1.244.718 583.402 68.511 740

V Avstriji ne poznajo javnih zavodov, obstaja pa močna tradicija prostovoljnih nepridobitnih ponud-nikov institucionalne oskrbe ostarelih (26 % vseh institucij za ostarele). Več kot polovica je javnih nepridobitnih ponudnikov (53 %), 21 % delež pa zasedajo manjši zasebni pridobitni ponudniki.94 Ponudniki oskrbe na domu pa so na območju Dunaja izključno zasebne prostovoljne organizacije. Trenutno na trgu obstaja okrog 20 takih organizacij, od katerih je 5 velikih igralcev, ki dominirajo: Wiener Volkshilfe, Wiener Hilfswerk, Social Global, Rotes Kreuz in Wiener Sozialdienst. 95 Izvajalci so organizirani v pravnoorganizacijski obliki družbe z omejeno odgovornostjo (Gesellschaft mit beschraenkter Haftung – GmbH), ki jo lahko ustanovijo (oz. so njeni družbeniki) tako fizične kot pravne osebe ali pa v obliki dvojne družbe (s končnico GmbH & Co. KG) Primeri podjetij GmbH in GmbH & Co. KG, ki izvajajo dejavnost varstva starejših:

92 Idem. 93 Idem. Str. 3. 94 European Centre for Social Welfare Policy and Research: Providing integrated health and social care for older persons in Austria, str. 11. 95 Idem., str. 13.

78

• "WIE DAHAM" Pflegeheim- und Pflegedienstleistungsges. mit Gemeinnützigkeitsstatus GmbH,

• Alten- und Pflegeheime der Kreuzschwestern GmbH, Linz,

• Altenheim Marktgemeinde St. Peter am Ottersbach GmbH & Co KG

6.5. Švica Javna služba Švica je zvezna država, ki jo sestavlja 26 kantonov. 3. člen zvezne ustave zagotavlja posameznim kan-tonom visoko stopnjo avtonomije na področjih, ki jih ustava sama ne ureja, med drugim tudi v sektorju zdravstvene in socialne oskrbe. Posledica tega pa so velike razlike pri reguliranju socialnega varstva v posameznih kantonih. Ne glede na to pa vlade vseh kantonov smatrajo storitve, ki jih nudijo domovi za ostarele, kot storitve javnega pomena in jih financirajo iz proračuna. Švica torej pozna javno službo na področju varstva starejših. Financiranje socialnega varstva Spitex organizacije se financirajo predvsem iz prispevkov klientov (49 %), članarin in donacij (4 %), kantonov (14 %), občin (17 %) in socialnega zavarovanja – AHVG (15 %).96 Povprečni stroški bivanja v domu za ostarele nihajo se razlikujejo glede na to, v katerem kantonu se dom nahaja (glej Tabela 1). Zasebni pridobitni domovi načeloma niso subvencionirani s strani države. Izjemo predstavlja kanton Vaud, kjer se zaseben pridobitni dom lahko prostovoljno odloči, da bo reguliran s strani države, v zameno pa bo subvencioniran tako kot javni in zasebni nepridobitni domovi. Tudi načini javnega financiranja domov se razlikujejo glede na to, v katerem kantonu se domovi nahajajo. V Švici obstaja pet različnih modelov javnega financiranja domov:

1. Država domovom ne zagotavlja direktnega financiranja za pokritje operativnih stroškov. Na mesto tega v obliki voucherja subvencionira starejše osebe, katerih premoženjsko stanje (do-hodek in premoženje) jim onemogoča dostop do oskrbe v domu za ostarele. Prednost takega sistema je, da je pomoč usmerjena in ponujena zgolj tistim z najmanj sredstvi. Tak sistem je v veljavi v kantonih Thurgovia in Fribourg.

96 Bundesamt fuer statistik, Spitex-Statistik, Spitex finanzierung.

79

2. Država načeloma ne zagotavlja direktnega financiranja, vendar pa subvencionira stroške investicij. Tak sistem je v veljavi v kantonih Basle-Town, Basle-Country, Solothurn in Vaud.

3. Država financira tako stroške investicij, kot operativne stroške domov v obliki fiksnega

zneska (ex ante prispevek). Tak sistem je v veljavi v kantonih Geneva in Wallis.

4. Javno financiranje tako stroškov investicij, kot operativnih stroškov domov v obliki retroak-tivnega pokrivanja deficitov. Deficite skupaj pokrivajo kantoni in lokalne oblasti. Višina pris-pevka posamezne občine se računa od višine deficita domov, ki jih sama upravlja. Tak sistem je v veljavi v kantonih Zurich, Grisons, Argovia in Lucerne.

5. Javno financiranje tako stroškov investicij, kot operativnih stroškov domov v obliki retroak-

tivnega pokrivanja deficitov. Deficite skupaj pokrivajo kantoni in lokalne oblasti. Višina pris-pevka posamezne občine se računa od višine celotnega deficita vseh subvencioniranih domov. Tak sistem se imenuje tudi kantonizacija deficita in je v veljavi v kantonih Neuchâtel, Jura, Ticino in Berne.

Tabela 1: Povprečen strošek oskrbe v domu za ostarele na osebo/dan (glede na kantone).97

Kanton Povprečen strošek na dan v US$

Kanton Povprečen strošek na dan v US$

Argovia (AG) 99,6 Nidwalden (NW) 118,4

Appenzell Outer-Rhodes (AR)

74,2 Obwalden (OW) 99

Berne (BE) 114,2 Schaffhausen (SH) 87,9

Basle-Country (BL) 133,7 Solothurn (SO) 119,3

Basle-Town (BS) 153,6 Schwyz (SZ) 96,7

Fribourg (FR) 139,9 Thurgovia (TG) 100,9 Geneva (GE) 187,5 Ticino (TI) 120,7

Glarus (GL) 73,2 Uri (UR) 86,7

Grisons (GR) 86,9 Vaud (VD) 135,4

Jura (JU) 130,8 Valais (VS) 96,7

Lucerne (LU) 113,2 Zug (ZG) 108,7

Neuchâtel (NE) 139,8 Zurich (ZH) 117,9

Ponudniki storitev in njihova statusna organiziranost

97 Luca Crivelli, Massimo Filippini, Diego Lunati, Regulation, Ownership and Efficiency in the Swiss Nursing Home Industry, International Journal of Health Care Finance and Economics, 2002, str. 84.

80

Okrog 135.000 starejših oseb v Švici je sposobnih samostojnega življenja na domu. Oskrbo nudi pomoči potrebnim osebam v ¾ primerov družina.98 Preostalo potrebno oskrbo na domu nudijo zasebne neprofitne organizacije, kot na primer Pro Senectute, Švicarski Rdeči križ in Spitex organizacije. Storitve, ki jih nudijo Spitex organizacije obsegajo predvsem nego na domu, pomoč pri gospodinjskih opravilih in pripravo obrokov. Kljub temu pa več kot polovica oseb, starejših od 80 let, umre v domu za ostarele, kar je več kot v večini evropskih držav. Skupaj 1.500 domov za ostarele v 26 kantonih trenutno oskrbuje 77.000 oseb. V Švici obstajajo različne vrste ponudnikov dolgotrajne nege: zasebni pridobitni domovi za ostarele, zasebni nepridobitni domovi in javni domovi za ostarele. Okrog tretjino vseh domov upravljajo kantoni ali lokalne oblasti, nekatere pa na lokalni ravni upravljajo konzorciji več občin, ki so organizirani kot institucije javnega prava (öffentlich-rechtliche Anstalt) z lastno pravno subjektiviteto in pristojnostjo za samoorganizacijo ter samostojno vodenje. Skoraj polovico vseh domov upravljajo zasebna nepridobitna podjetja, ki se pojavljajo v različnih statusno pravnih oblikah, predvsem kot ustanove in združenja. Pridobitni zasebni domovi pa so največkrat oblikovani kot partnerstva, delniške družbe (joint-stock companies) ali enoosebne družbe.99 V vseh kantonih, razen v kantonu Neuchâtel, prevladujejo nepridobitni domovi za ostarele (v nekaterih prevladujejo javni, spet v drugih pa zasebni). V 5 kantonih (Geneva, Neuchâtel, Vaud, Berne in Thurgovia) zavzemajo pridobitni domovi 30 % delež, kar je višje od švicarskega povprečja (19,4 %). V francoskem delu, v severozahodnem delu, v Bernu, Thurgoviji in v polkantonih Obwalden in Nidwalden pa je kar 75 % domov za ostarele zasebnih (pridobitnih in nepridobitnih).100 Primeri podjetij, ki izvajajo dejavnost varstva starejših:

• Alters- und Pflegeheim Falkenhof, zasebna ustanova

• Alters- und Pflegeheim Schenkenbergertal, združenje

• Viktoria BWZH, GmbH für betreutes Wohnen Zürich, družba z omejeno odgovornostjo

• Sonja Loosli, privates Alters- und Pflegeheim, enoosebna družba

• Alters- und Pflegeheim Egnach AG, delniška družba

• Schweizerisches Israelitisches Alters- und Pflegeheim Lengnau, Verein – društvo

• Genossenschaft Alters- und Pflegeheim Urnäsch - zadruga

98 Swiss Review: Switzerland is getting older ( http://www.revue.ch/ageing ). 99 Ibid. Str. 81. 100 Ibid.

81

7. ZAKLJUČEK Glede pravne organizacije statusa izvajalcev/ponudnikov javnih služb na področju zdravstva, visokega in osnovnega šolstva, kulture in socialnega varstva (skrbi za starejše) je mogoče zaznati veliko pestrost pravno organizacijskih oblik. Nekatere od teh so bolj samostojne, druge manj. Včasih so te storitve organizirane znotraj državne uprave in niti nimajo lastne pravne subjektivitete, drugič pa imajo večjo avtonomijo in so organizirane kot različne oblike samostojnih oseb javnega ali zasebnega prava. Na teh področjih zasledimo tudi vrsto različnih oblik zasebnih ponudnikov teh storitev. Prva razlika, ki jo je mogoče opaziti, ko primerjamo slovensko ureditev s situacijo v Evropi, je, da slovenska ureditev omejuje te storitve/dejavnosti tako rekoč na zgolj eno samo organizacijsko obliko - zavod. Ker so področja med seboj zelo različna, z različno vsebino dejavnosti, je gotovo bolj primerno, da so te raznolike dejavnosti organizirane v različnih pravnih statusih-oblikah. Ena od napotil zakonodajalcu bi tako bila nujnost ureditve večjega števila pravnih oblik, v katerih bi lahko različne organizacije, tako javne kot zasebne, opravljale (negospodarske) javne službe. Možna sta dva pristopa: nov splošni zakon o negospodarskih javnih službah, ki bi uredil »katalog« modelov ali tipov pravnih statusov, ki bi jih različna področja javnih služb potem lahko izbirala. Ker gre med področji za velike razlike, bi seveda še naprej potrebovali področne zakone, ki bi urejali vsebino in organizacijo javne službe na posameznem področju. Razlika bi bila v tem, da bi jim takšen nov zakon o pravnih oblikah organizacije javnih služb dajal več možnosti na izbiro. S tem bi deloma odpravili enega od problemov sedaj veljavnega Zakona o zavodih: ker le ta ureja pravno obliko za vsa področja javnih služb, je nujno zelo splošen in premalo natančno ureja določene vidike javne službe. Zato se včasih odpira celo vprašanje smiselnosti takšnega zakona, saj lahko področni zakoni številne zadeve uredijo drugače, kot je to določeno v Zakonu o zavodih. Sprejetje zakona, ki bi urejal več tipov/modelov pravnih oblik javnih služb, bi takšno nedoločenost in splošnost v precejšnji meri odpravil. Zakon bi natančno uredil različne tipe oblik, področna zakonodaja pa bi lahko izbirala, kateri od teh so primerni za določena področja. Drug pristop bi sledil vsebini in ne obliki: posamezni »področni« zakoni bi uredili najprimernejše oblike pravnega statusa za vsako področje posebej. Tako bi imeli različne področne zakone, brez splošnega zakona o pravnih statusnih oblikah za javne službe. Prednost tega pristopa bi bila večja prilagodljivost predpisa posameznemu področju, slabost pa potencialna neusklajenost zakonodaje na področju različnih javnih služb. Glede na obstoječo nedodelano ureditev javnih služb bi skorajda kazalo slediti prvemu pristopu in v takšnem splošnem zakonu urediti še vrsto drugih vprašanj, ki jih veljavni Zakon o zavodih bodisi ne ureja, bodisi slabo ureja (denimo koncesije ali pravila glede državnih pomoči, kjer pravo EU vstopa tudi na področje negospodarskih javnih služb). Druga pomembna ugotovitev, ki sledi primerjalni študiji, je, da slovenski zavod, kot je urejen v Zakonu o zavodih, ni anahronizem v Evropi. Zavodi v bistvu obstajajo, pod takšnim ali drugačnim imenom, v številnih evropskih državah. Zaradi različnih pravnih tradicij so različne države izbrale različne pravne oblike v katerih organizirajo izvajanje javnih služb na primerjanih področjih. Cela vrsta držav pozna oblike, ki so po svoji obliki zelo podobne zavodom. Spet druge države podobne

82

naloge organizirajo v drugačnih oblikah, denimo v neprofitnih gospodarskih družbah, ustanovah ali vzajemnih družbah, ker zavodov oziroma podobnih javno pravnih oblik pač ne poznajo. V nemškem pravnem krogu so zavodom najbolj podobne tki. institucije javnega prava (Anstalten), ki pa imajo spet določene stvari nekoliko drugače urejene. Tudi organizacijska oblika belgijskih PCSW na področju zdravstva močno spominja na zavode, z določenimi razlikami seveda. Primerjalni pregled jasno pokaže, da zavodi zasedajo mesto v tipologiji pravnih oseb, ki pripada subjektom, ki imajo lastno pravno subjektiviteto; so osebe javnega prava, država pa jih nadzoruje preko imenovanja svojih predstavnikov v nadzornih odborih, preko javnega financiranja in preko sprejemanja splošnih pravil in smernic o javnih službah v zakonodaji in v drugih aktih. Zato trditev, da »zavodov« v Evropi ne poznajo, ne drži. To pa seveda ne pomeni, da se sedanje ureditve ne da dopolniti in izboljšati. Dopolnjena in popravljena oblika zavoda bi tako lahko predstavljala eno od oblik pravnega statusa za izvajalce javnih služb. Možna bi bila tudi ureditev dveh tipov zavodov, bolj in manj avtonomnih. Isti model zavoda recimo ni primeren tako za osnovne šole kot za univerze. Ob takšnih dveh tipih zavodov bi v katalog drugih pravnih oseb lahko uvrstili še zavode brez lastne pravne avtonomije, ki bi bili v bistvu organizacijske enote državne uprave. Dodali bi lahko posebno ureditev neprofitnih gospodarskih družb, ki bi jo takšen zakon natančno uredil. Dopolnili in modernizirali bi tudi status fundacij/ustanov in tudi navadnih gospodarskih družb ali drugih oseb zasebnega prava, ki opravljajo javno službo. Opazen trend na področju ureditev javnih služb je decentralizacija in avtonomizacija organizacijskih oblik javnih služb. Država se »umika« iz neposrednega upravljanja zavodov in prevzema indirektno, strateško usmerjanje. Trend na področju reform visokega šolstva je še posebej zgovoren. V tej luči so dejansko slovenski zavodi nekoliko preveč v »rokah« ustanovitelja, ki pogosto ni omejen zgolj na strateško usmerjanje ponudnikov javnih služb ampak tudi na neposredno poseganje v konkretne odločitve. Trend na področju visokega šolstva in ponekod tudi na področju zdravstva in kulture, je prenos pristojnosti odločanja na samega izvajalca dejavnosti, medtem ko se država »umika« v bolj posredno in strateško usmerjanje njegove dejavnosti. Ta trend se kaže v pogostih spremembah statusnih oblik, ko se namesto državno vodenih enot ustanavljajo gospodarske družbe, ki pod nadzorom in usmerjanjem države opravljajo javno službo. V Avstriji je to najbolj vidno na področju organizacije bolnic, ki so formalno privatizirane (gospodarske družbe), vsebinsko pa pod usmerjevalno in nadzorno vlogo javnih oblasti. Ta trend je izrazit tudi na področju visokega šolstva, kjer se univerze transformirajo iz oseb javnega prava v fondacije ali druge osebe zasebnega prava. Seveda pa je res, da je takšne trende potrebno gledati v kontekstu časa in prostora v katerem so nastale. Do njih pride v času prevlade neoliberalne politične doktrine o omejeni vlogi državne regulacije in v času dominacije »novega javnega managementa« kot glavne doktrine o organizaciji javnega sektorja. Zanimivo je tudi to, da so tej doktrini sledile tako levo kot desno usmerjene vlade po Evropi - to pa ne pomeni, da so recepti in modeli, ki jih NPM ponuja, edini možni. Zato smo v tekstu tudi omenili kritiko teh sprememb, kjer se je pojavila. Proces formalne privatizacije, krepitve managerske države in umik države v posredno regulacijo, je predmet resne kritike in pomislekov. Vse to je potrebno upoštevati pri domači adaptaciji tujih izkušenj. Konec koncev ne gre pozabiti, da v Evropi poznamo izjemno kakovostno delujoče javne službe, kjer ponudniki nimajo tako veliko

83

avtonomije kot v državah, ki so se lotile reform. Francosko javno zdravstvo, eno najboljših v Evropi, je še vedno urejeno v precej etatistični obliki, kjer država močno vpliva in posega v delovanje in organizacijo javnih bolnic (francoskega modela nismo prikazali v tej študiji, je pa vreden omembe). Tudi nekateri drugi modeli (bolnice na Švedskem, javne nemške bolnice) kažejo, da tudi manj avtonomna pravna oblika ne pomeni nujno slabše delujoče javne službe. Nekoliko drugačno je visoko šolstvo, kjer vse države sledijo angloameriškemu modelu avtonomnih univerz kot korporacijah ustanov (neprofitnih) z močnim managerskim in centraliziranim modelom upravljanja. Na drugi strani pa je zelo veliko izvajalcev na področju zdravstva in socialnega varstva v Evropi v bistvu občinskih ali regionalnih podjetij /ustanov, ali celo sestavnih delov občinske uprave, ki jih neposredno vodijo in včasih upravljajo same občinske/regionalne oblasti. Zato je ena od pomembnih ugotovitev te analize, da ne kaže preveč pričakovati od spremembe same forme organizacije javne službe. Zelo pomembni so vsebinski vidiki reforme, ki poleg pravne oblike posežejo na druga vsebinska področja posamezne javne službe. Brez jasne ideje in programov o vsebinskih reformah je sama statusna reforma lahko manj učinkovita. Primeri dobro delujočih »državnih« oblik vodenja javnih služb v tej študiji tudi kažejo, da država očitno ni »nujno slab gospodar«. Tudi državne bolnice, šole, vrtci so lahko dobro in učinkovito upravljani. Kje je potrebno več avtonomije in kje ne, pa je stvar bolj kontekstualne presoje in jo je nemogoče priporočiti za vse javne službe počez. In dodatno, državni zavodi, podjetja ali ustanove so lahko bolj ali manj avtonomni. Samo dejstvo, da je izvajalec v določeni državni oziroma javni osebi, še ne pove kako avtonomna je takšna oseba javnega prava. Tu je še posebej veliko prostora pri domači ureditvi zavodov, ki se jih lahko spremeni v zgoraj opisan model bolj avtonomne organizacije. Ne kaže tudi pozabiti, da proces večje avtonomizacije in formalne privatizacije izvajalcev javnih služb spremlja temeljita reorganizacija državne regulacije. Le te ni manj, kot zmotno trdi neoliberalna doktrina, ampak več: priča smo procesu re-regulacije javnih služb. Ta pa je po kvaliteti in načinu drugačna, bolj posredna, usmerjevalna, indikativna. Primer so recimo britanski NHS FT-ji, s katerimi so sicer povečali avtonomijo tako organiziranih bolnic, vendar pa je po drugi strani zakonodajalec istočasno uredil precej natančen in razdelan sistem nadzora nad dejavnostjo Foundation Trust bolnic. To je ena od šibkejših plati domače zakonodaje in prakse, ki jo prav tako kaže upoštevati pri morebitni statusni reformi oblik javnih služb. Potrebno bo več in ne manj nadzora. V zakonodajo bi kazalo vgraditi element fleksibilnosti, ki bi izbiro statusne oblike prepustil ne samo področni zakonodaji, ampak mogoče tudi samim akterjem javne službe, tako nadzornikom (državi), kot tudi izvajalcem (npr. univerze v Nemčiji lahko izbirajo med dvema statusoma). Pri odločitvi o ureditvi in izbiri statusa pa kaže nujno upoštevati samo vsebino posamezne javne službe. Ali drugače povedano, ni mogoče predpisati statusnih oblik javnih služb »in abstracto« ne da bi imeli pred očmi zelo podrobne analize problemov na posameznih področjih javnih služb. Zakon, ki bi nastal ločeno od problemske analize posameznih področij, bi nujno imel zelo pomanjkljive temelje za kvalitetno ureditev javnih služb.

84

In čisto na koncu, pri ureditvi modelov/tipov pravnih oblik javnih služb kaže razmisliti, ali ne bi v takšen »zakon o javnih službah« vključili še statusne oblike za področje negospodarskih javnih služb. Tudi »javno podjetje« je slabo in pomanjkljivo urejeno v Zakonu o gospodarskih javnih službah, in če zakonodajalec že ureja posebne gospodarske družbe za negospodarske javne službe, zakaj ne bi uredil tudi pravnih oblik za področje gospodarskih javnih služb, kjer bo variacija že tako precej manjša, saj razen »javnih podjetij« in »navadnih« podjetij ni na obzorju kaj dosti drugih možnih pravni oblik. Tako bi prišli do celovite ureditve javnih služb v enem zakonu, ki bi urejal temeljna načela, cilje javnih služb, tipologijo pravnih oblik, prvič celovito uredil koncesije in druge zadeve, ki smo jih omenili v tem zaključku. Nujno bi bilo potrebno urediti tudi temeljni okvir financiranja javnih služb, kjer bi glavni poudarek moral biti na financiranju programov (javnih služb) in ne institucij (organizacij) kot takih. Pravila o financiranju naj tudi jasno uredijo razmerja med dejavnostjo javne službe in dopustno komercialno dejavnostjo. Pravila o financiranju pa naj še vedno puščajo potrebno avtonomijo »področnim« ureditvam za ureditev posebnosti financiranja na posameznih področjih. V večini primerjanih področij je komercialna dejavnost dopustna, vendar zelo striktno omejena in dopustna le v toliko v kolikor ne kompromitira osnovne dejavnosti (javne službe). S tem v zvezi je potrebno natančni urediti način ločenih (računovodskih) bilanc za te vrste storitev in upoštevati še druge zahteve evropske zakonodaje na tem področju (npr. o državnih pomočeh). Pri nadzoru kaže razmisliti o okrepitvi nadzora, saj je obstoječi nadzor pomanjkljiv in slabo urejen. Ni izključiti tudi uvajanja agencij kot novih oblik regulacije in nadzora. Nov predpis bi lahko tudi bolj celovito uredil koncesije, saj so le te sedaj urejene v več pravnih virih in pogosto prihaja do nejasnosti kako veljavne predpisi tolmačiti. Potrebna pa je tudi vsebinska prenova koncesij, kjer mora biti poudarek na opredelitvi namena in cilja koncesij, ki ga v obstoječi zakonodaji ni mogoče najti. Pri ureditvi organov kaže upoštevati prakso iz drugih držav in dopustiti večjo pestrost oblik teh organov, kar bi lahko bilo doseženo z večjo ponudbo oblik izvajanja javnih služb. Pomembna značilnost ureditev, ki smo jih primerjali je, da loči med strateškim vodenjem in regulacijo, ki jo opravljajo različna javno imenovana telesa (boards, councils), in dnevno operativnimi upravljanjem ponudnikov storitev, ki pa je v pristojnosti organizacije, ki storitev opravlja. Tu kaže prenoviti sedanjo ureditev iz Zakona o zavodih, ki ustanovitelju daje tako usmerjevalne kot tudi upravljavske naloge. V tem primeru je potem tudi težje jasno razmejiti odgovornost za delo določene organizacije. Z večjo avtonomijo pri odločanju je mogoče zahtevati tudi večjo odgovornost za rezultate. Sprejetje takšnega okvirnega zakona o javnih službah bi lahko predstavljalo dobro podlago za modernizacijo javnih služb na posameznih področjih, kjer bi istočasno z novim okvirnim zakonom veljalo pripraviti predloge sprememb (področnih) zakonov (v primerih, ko so ti potrebni). Takšen paket reform bi moral biti nujno opremljen tudi s spremljajočo podzakonsko regulativo in vsebinsko natančno predstavljenim obsegom sprememb na posameznem področju. Le na ta način bo znano kaj točno reforma določenega področja zajema. Nesprejemljivo je, da se kot »reformo« ponudi le določen zakon, ki niti vsebinsko ne odgovori na vprašanja kaj je reformnega na tem področju, večino vprašanj pa itak prepusti drugim zakonom ali podzakonskim predpisom, ki pa jih predlagatelj ne ponudi v paketu, tako da je nemogoče ocenjevati kaj je zares vsebina predlagane reforme.

85