Pojednostavljeni Budzetski Vodic Za Lokalnu Samou_1
description
Transcript of Pojednostavljeni Budzetski Vodic Za Lokalnu Samou_1
-
1
BUDET GUIDE FOR LOCAL GOVERNMENTS
A HANDBOOK FOR MUNICIPAL COUNCILORS AND ASSEMBLY MEMBERS
AND THE GENERAL PUBLIC
Pojednostavljeni budetski vodi
za lokalnu upravu
Prirunik za opinske vijenike ili lanove skuptine i javnost
-
2
Sadraj
Pripremanje budeta za lokalnu samoupravu .......................................................... 3
Uloge i dogovornosti vezane za budet ................................................................. 7
Planiranje i pripremanje budeta ......................................................................... 12
Budetski kalendari ........................................................................................... 16
Procjena prihoda ................................................................................................ 18
Procjena i predvianje rashoda ........................................................................... 22
Uee graana u budetskom procesu ................................................................ 34
Javne rasprave ................................................................................................... 35
Rodno-osjetljivo budetiranje ............................................................................. 38
Izvrenje budeta ............................................................................................... 40
Izvjetavanje graanima ..................................................................................... 47
Revizija i procjena budeta ................................................................................ 53
Rjenik budetskih termina ................................................................................ 54
-
3
Pripremanje budeta za lokalnu samoupravu
Budetski vodi za vijenike i graane je osmiljen kao praktini vodi za opinske
vijenike i javnost, koji bi im pomogao da bolje razumiju i prepoznaju pojedinane
uloge i obaveze u procesu pripremanja i planiranja budeta. Budetski proces je
kompliciran: on ima svoju terminologiju, usavren set
vjetina, raspodjelu uloga i funkcija, a sve to oteava
razumijevanje za one koji nisu direktno ukljueni u
njegovo pripremanje i izvrenje. Meutim, napori na
unapreenju razumijevanja su veoma isplativi, jer je
budet vie od raunovodstvene vjebe: to je sredstvo
pomou kojeg uprava utvruje i implementira svoje
prioritete. Nije pretjerano rei da je pripremanje i
usvajanje godinjeg budeta najvaniji zadatak koji
uprava redovno obavlja; intenzivnije uee vijenika
i graana u budetskom procesu je neophodno za
unapreenje budeta i, naelno, upravu. Bivi
predsjednik Odbora za budet Senata SAD-a je
jednom prilikom izjavio: Budet je upravljanje.
ta je budet?
Za upravu, budet je poseban zakon koji pojedincima ili tijelima (budetskim
korisnicima) dodjeljuje ovlasti, za troenje sredstava iz javnih fondova i koji, u
nekim sluajevima, propisuje na koji nain e resursi biti rasporeeni. Ovaj zakon o
godinjem budetu se obino priprema u okviru jo jednog relevantnog zakona, koji
se obino naziva zakon, ili akt, o organskom budetu, koji precizira na koji nain
godinji budet mora biti pripremljen, usvojen, proveden i revidiran. U FBIH, ovaj
zakon je Zakon o budetima u Federaciji Bosne i Hercegovine; u RS, to je Zakon o
budetskom sistemu Republike Srpske.
U demokraciji, ovlast za prikupljanje i troenje odreenih fondova izabranom tijelu
dodjeljuje javnost, ime je odabrano tijelu povjereno da obavlja svoje dunosti u
najboljem interesu javnosti i u prikupljanju i pri raspodjeli ovih sredstava. U sluaju
Da li ste znali?
Rije budet dolazi od
stare francuske rijei za
malu konu torbicu.
Kasnije se znaenje
promijenilo, pa je ista
rije oznaavala kraljevu
kesu, t.j. biti plaen iz
budeta znailo je dobiti
novac iz kraljeve kese.
-
4
opinskih budeta, ta ovlast je dana opinskom vijeu ili skuptini, sa ulogom
izvrnih vlasti ili naelnika, ogranienom na pripremanje budeta i potonje ovlasti
nad izvravanjem budeta ili troenjem novca. Javnost, shodno tome, ima centralnu
ulogu u budetskom procesu, i kao izvor sredstava i kao izvor ovlasti za njihovo
prikupljanje i raspodjelu. itav budetski proces bi, stoga, trebao funkcionirati u
najboljem interesu javnosti, to znai da bi proces trebao biti transparentan, kako bi
omoguio uee javnosti, te u potpunosti odgovoran prema javnosti, kroz redovno
izvjetavanje i neovisno garantiranje integriteta.
Budetski dokument zakon o budetu odreuje iznos raspoloivih sredstava,
izvor ovih sredstava, poreznih i neporeznih i njihovu raspodjelu budetskim
korisnicima. Obino obuhvata period od jedne godine, najee kalendarske, iako je
esto ukljueno i dugorono planiranje (to je veoma dobra praksa). Kako su
sredstva ograniena, jednako moraju biti i rashodi kako bi budet bio balansiran.
Ova ogranienju su obino izraena u monetarnim terminima, i to kao maksimum
rashoda po budetskom korisniku i prema klasifikaciji rashoda. Budet (ili drugi
propis) moe takoer ograniavati rashode na drugi nain, ukljuujui upute o tome
kako novac moe biti potroen, o vremenskom okviru rashoda i, sve ee, o
rezultatima koji bi trebali biti postignuti kroz ove rashode.
Budetski ciklus
U budetskom ciklusu postoje etiri faze, kao to je prikazano na slici:
Slika 1: Budetski ciklus
Razmatranje
i usvajanje
Revizija i
procjena
Pripremanje
budeta
Izvrenje i
izvjetaj
-
5
Pripremanje budeta je proces koji se sastoji od procjene sredstava, analize politika,
razvoja ciljeva i raspodjele sredstava meu budetskim korisnicima. To je obino je
dunost naelnika, ili se povjerava jednom od odjela, poput odjela za financije i
samim budetskim korisnicima. Kako se budet priprema prema ovlastima koje je
dodijelila javnost, dunost onih koji su ukljueni u pripremanje budeta je da
omogue uee javnosti, t.j. njihove prioritete i elje.
Razmatranje i usvajanje budeta su procesi procjene predloenog budeta, izmjena
ili prilagoavanje tog prijedloga na neki drugi nain (ili odbijanje, u nekim
sluajevima) i konano odobravanje. Ovo je obaveza opinskog vijea ili skuptine.
Naravno, kako vijee ili skuptina funkcioniraju pod ovlastima javnosti u
odobravanju budeta, javno uee u procesu razmatranja budeta je neophodno, a
esto se provodi kroz budetske javne rasprave.
Izvrenje i izvjetaj su procesi troenja budetskih fondova, nadgledanje
implementiranja budeta i izvjetavanje o rashodima, i javnosti i viim nivoima
uprave, prema zakonima o organskom budetu. Nadgledanje implementiranja je
obino dunost budetskih korisnika i odjel za financije. Kako se radi o javnim
sredstvima, ovi rashodi bi trebali biti transparentni, a javnost, kroz redovne
izvjetaje, informirana o njihovim utjecajima i uinkovitosti.
Revizija i procjena su zavrne faze budetskog procesa, i obino slijede nakon
njegovog zakljuivanja, kako je propisano zakonima o organskom budetu. Revizija
nudi neovisno osiguranje integriteta, t.j. potvrdu da su javna sredstva potroena u
skladu sa budetom i drugim zakonom, te da su izvjetaji precizni. Reviziju obino
obavlja neovisna agencija, vii nivo uprave ili posebna agencija u okviru uprave.
Procjenom se utvruju uinak budetskih rashoda, da li su programi ispunili svoje
utvrene ciljeve i trokovi vezani za programe, informacije koju su znaajne za
pripremanje sljedeeg budeta. Procjenu moe vriti svako ko uestvuje u
-
6
budetskom procesu, a naroito uz nadzor naelnika ili opinskog vijea/skuptine.
Javni pristup informacijama o reviziji je kljuan za osiguravanje integriteta, i, kako
bi programski ciljevi trebali biti utvreni kroz uee javnosti, uee u procjeni je
takoer vano u reviziji ovih programa.
-
7
Uloge i odgovornosti vezane za budet
Kako bi razumjeli budetski proces, vano je razumjeti ko ta radi u okviru tog
procesa. Zakoni o organskom budetu nameu minimum zakonske odgovornosti, ali
su se uloge mnogo vie razvile kroz tradiciju i odgovornost javnosti za odluke
vezane za budet.
Graani
U demokraciji, sve ovlasti vezane za budet potiu od javnosti i svi akteri u
budetskom procesu su, shodno tome, odgovorni pred javnou. Graani, dakle,
takoer imaju odreene odgovornosti, i u ueu u budetskom procesu kroz
obznanjivanje svojih prioriteta i u zahtijevanju odgovornosti od onih kojima su dali
ove ovlasti. U tome im pomau mediji, koji ih redovno informiraju o aktivnostima
uprave, kao i civilno drutvo i sline organizacije koje ih predstavljaju u budetskim
procesima.
Iako se razmatranje i usvajanje budeta odvijaju u relativno kratkom vremenskom
periodu, mogunost uestvovanja javnosti bi trebala biti osigurana puno prije i
nakon ovog perioda. Graani imaju obavezu da obznane svoje prioritete onima koji
su odgovorni za pripremanje budeta, da uestvuju u razmatranju i usvajanju
budeta, da nadgledaju izvrenje budeta, pripremanje izvjetaja i reviziju, te da
budu ukljueni u razmatranje i procjenu programa.
Naelnik
Naelnik je vodea osoba odgovorna za pripremanje budeta, kreiranje vizije i ope
politike predstavljene u tom dokumentu, u skladu sa javnim interesima. Ova osnovna
funkcija je obaveza i odgovornost naelnika u skladu sa zakonima o lokalnoj
samoupravi u oba entiteta. to vie naelnik uzme u obzir interese, vea je
kvaliteta budeta, kao i izvjesnost da e opinsko vijee/skuptina odobriti nacrt
budeta. Rezultat toga je da je komunikacija sa javnou u identificiranju prioriteta
koji rezultati uprave su poeljni odluujui faktor budetskog uspjeha naelnika.
Prioriteti javnosti su obino predstavljeni kao eljeni rezultati ili ishod, a ne, nuno,
programi ili aktivnosti. Stoga je odgovornost naelnika da ove rezultate pretvori u
-
8
programe provedbe, da utvrdi najbolji nain postizanja ovih prioriteta javnosti, u
smislu uinkovitosti i djelotvornosti. Naelnik mora balansirati proturjene i
konkurentne zahtjeve, zahtjeve koji su esto nejasni, odluivati o opim prioritetima,
a sve u okviru ogranienih sredstava. Uloga naelnika je, stoga, najzahtjevnija od
svih uloga u itavom budetskom procesu.
Pored savjetovanja sa javnou, naelnik bi o opoj financijskoj politici trebao
razgovarati sa lanovima opinskog vijea/skuptine, predstavnicima odjela,
direktnim i indirektnim budetskim korisnicima i drugim stranama koje su
odgovorne za kontroliranje i troenje budetskih fondova. Pored toga, naelnik treba
utvrditi politiku koja e se primjenjivati na plae i
nadoknade, utvrditi u kojoj mjeri e se financirat i
kapitalni projekti, te druga financijska pitanja koja su
znaajna za opinu, poput otplaivanja dugova. Ove
aktivnosti e osigurati da prezentiranje planiranog
budeta bude u skladu sa smjernicama fiskalne politike i
da zadovolji potrebe zajednice. Kada se prikupe zahtjevi
za financiranje, skoro je potpuno izvjesno da e ukupni
iznos premaiti raspoloiva sredstva. Naelnik mora
odrediti prioritete na osnovu zahtjeva uprave, u skladu
sa onim to je propisano zakonom i to je izvodljivo.
Naelnik je, uz podrku naelnika odjela i drugih budetskih korisnika, odgovaran
za:
Razmatranje ekonomskih i financijskih prospekata koji utjeu na rad opine u
toku budetskog perioda i nakon toga;
Procjenu raspoloivih sredstava za opinu (ukljuujui, ukoliko je mogue i
poeljno, poveanja ili smanjenja ovih sredstava);
Utvrivanje prioriteta javnosti i pretvaranje ovih prioriteta u programe i druge
aktivnosti opine;
Pripremanje detaljnog, izbalansiranog i odgovornog nacrta budeta za
diskusiju opinskog vijea/skuptine;
Pruanje pomoi opinskom vijeu/skuptini u razmatranju tog nacrta budeta
Naelnik:
Je glavni pokreta
razvoja budeta,
kontrole
budetskog procesa
i odgovoran je za
njegove rezultate.
-
9
i stavljanje detalja budeta na raspolaganje javnosti i medijima;
Provedbu usvojenog budeta ukljuujui pregled i nadzor budeta i redovno
izvjetavanje opinskom vijeu/skuptini, viim nivoima uprave i javnosti;
Pripremanje preporuka za prelazne prilagodbe budeta, ukoliko su potrebne;
Omoguavanje revizije i pregleda, na zahtjev;
Procjenu izvedbe programa i izvjetavanje javnosti; i
Koritenje rezultata procjene i revizije programa za prilagoavanje buduih
budeta.
U odreenim sluajevima, naelnik moe prenijeti odreene ovlasti vezane za budet
na kompetentno osoblje. Na osnovu organizacione strukture opine, naelnik moe
prenijeti ovlasti na pomonika naelnika (tamo gdje ova pozicija postoji), naelnika
Odjela za financije, naelnika Odjela za budet ili naelnika Odjela za
raunovodstvo. Osim dodjeljivanja ovlasti, naelnik mora osigurati da pripremanje
budeta vri kompetentno osoblje, je, iako se ovlasti prenose, odgovornost ostaje na
naelniku. Naelnik obino prenosi ovlasti na naelnika Odjela za financije.
Naelnik odjela za financije
Dodjeljivanje ovlasti naelniku Odjela za financije ili dugom relevantnom osoblju
obino ukljuuje sljedee zadatke:
Pripremanje i izdavanje uputa i smjernica za pripremanje budeta za sve
budetske korisnike, ukljuujui sve detalje koji se odnose na proces
planiranja i pripremanja, poput:
o Budetskog kalendara, sa datumima podnoenja zahtjeva za budet ili
dugih materijala od strane budetskih korisnika;
o Preliminarne upute o pripremanju budeta (t.j. maksimum rashoda ili
ogranienja trokova); i
o Prioriteti vezani za rashode ili druge politike koje odreuje naelnik.
Pripremanje fiskalnog i ekonomskog prospekta opine;
Preliminarno predvianje prihoda i procjena rashoda;
Konane smjernice vezane za pripremanje budeta za budetske korisnike;
Pregled podnesenog budeta i provjera usklaenosti sa uputama o budetu;
-
10
Procjena zahtjeva budetskih korisnika i preporuke
naelniku za financiranje;
Pruanje pomoi naelniku u usuglaavanju budetskih
zahtjeva sa stvarnim prihodima;
Pripremanje nacrta budeta koji se podnosi opinskom
vijeu/skuptini;
Pruanje pomoi naelniku u predstavljanju nacrta
budeta opinskom vijeu/skuptini i gaanima tokom
javne rasprave ili dugih procedura koje ukljuuju
uee javnosti;
Pripremanje, objavljivanje i distribucija usvojenog
godinjeg budeta svim budetskim korisnicima i
interesnim stranama;
Implementiranje budeta, ukljuujui usklaivanje sa budetskim
dokumentom, praenje rashoda, pripremanje potrebnih izvjetaja i pruanje
pomoi naelniku u utvrivanju potrebe za prelaznim korekcijama;
Pruanje pomoi neovisnim revizorima ili procjeniteljima; i
Pruanje pomoi ili voenje procjene opinskih programa.
Budetski korisnici
Budetski korisnici igraju kljunu ulogu u budetskom procesu. Zbog toga to su
direktnije ukljueni u (i esto se smatraju direktno odgovornima za) pruanje javnih
usluga, budetski korisnici su u poziciji da razumiju potrebe i zahtjeve za pruanje
usluga. Stoga je njihova uloga u budetskom procesu:
Pripremanje preciznih zahtjeva za rashode i prateih informacija, u skladu sa
budetskim uputama;
Pruanje pomoi naelniku odjela za financije i naelniku u pripremanju
budeta;
Pruanje pomoi u pripremanju prateih informacija za javnost i opinsko
vijee/skuptinu;
Implementiranje projekata koji su financirani iz budeta i pripremanje
potrebnih izvjetaja; i
Pruanje pomoi pri reviziji i procjeni programa.
Vijee ili
skuptina:
Je glas javnosti u
budetskom
procesu, koji
osigurava
podrku politike
koju je utvrdio
naelnik.
-
11
Uloga opinskog vijea/skuptine
Opinsko vijee/skuptina predstavlja glas javnosti u usvajanju budeta. Zbog svoje
predstavnike prirode, sjednice vijea/skuptine su mjesto na kojem se usklauju
konfliktni interesi razliitih segmenata stanovnitva i, kroz javnu raspravu i
diskusiju, osigurava legitimnost budeta. Njihovo odobrenje utvruje opinsku
politiku i aktivnosti opine u procesu zadovoljavanja potreba graana uz pomo
raspoloivih sredstava i na najuinkovitiji nain.
Opinsko vijee/skuptina je odgovorno za sljedee aktivnosti u budetskom
procesu:
Javni pregled i analiza ekonomskog i fiskalnog okvira u kojem e budet bit i
implementiran;
Utvrivanje prioriteta u budetu koji predlae naelnik;
Obavjetavanje javnosti i pojedinih graana o pitanjima vezanim za budet;
Prihvaanje formalnog uea javnosti vezano za budetska pitanja i suradnja
sa naelnikom na eventualnim izmjenama i unapreenjima;
Usvajanje budeta;
Nadzor i implementiranje programa, projekata i politika iz budeta;
Prihvaanje i pregled izvjetaja revizije i procjena i pripremanje preporuka za
izmjene za budue budete.
-
12
Planiranje i pripremanje budeta
Planiranje i pripremanje budeta je najvaniji aspekt budetskog procesa. Od
budetskih korisnika se oekuje da planiraju svoje aktivnosti za sljedee tri godine i
utvrde trokove vezane za implementiranje na bazi programa. Prihodi se procjenjuju
na osnovu naplate prihoda iz prethodnih godina i predvianja poveanja baziranih na
poreznim i neporeznim prihodima. Prioriteti opine su utvreni i sredstva se
dodjeljuju na osnovu tih prioriteta. Budet je politiki dokument i financijska
procjena opinskih planova za sljedee tri godine. Ukoliko ukazuje na pozitivnu i
odgovarajuu upotrebu sredstava, kreiranu profesionalno, transparentno i uinkovito,
budetski proces e unaprijediti kvalitetu upravljanja i povjerenje graana prema
upravi.
Pripremanje budeta
Budetski proces ukljuuje mnoge aktivnosti koji bi trebale biti zavrene u okviru
precizno utvrenog vremenskog perioda, odreenog Budetskim kalendarom.
Budetski kalendar je raspored razliitih aktivnosti neophodnih za pripremanje,
planiranje i usvajanje budeta. Kalendar utvruje raspored razliitih faza i procedura
u okviru svake faze.
Budetski kalendar je dio prvog seta budetskih uputa, koji se obino priprema na
poetku godine. Kalendar utvruje kada aktivnosti neophodne za pripremanje moraju
biti spremne i nudi dodatne upute u kojima su odreeni uesnici i njihove obaveze.
Poetni set uputa takoer obino ukljuuje upute o formi i formatu podnoenja
budeta, a moe sadrati i indikacije o parametrima poetne gornje granice, t.j.
poveanju plata, inflaciji, itd.
Uloga i funkcija opinskog odjela za financije
Opinski odjel zaduen za budet i financije (dalje u tekstu: odjel za financije) ima
znaajne dunosti u budetskom procesu. Na prvom mjestu, on slui kao izvor
informacija, koji osigurava visoko-kvalitetne i precizne informacije o ciljevima
budetske politike; informira sve budetske korisnike o istima i o tome koja
oekivanja i obaveze su kreirane kao podrka ovoj politici. Pored toga, odjel za
financije prua neophodne informacije opinskom vijeu/skuptini i njihovim
-
13
odborima i komisijama.
Drugo, pruanje pomoi onima koji donose odluke: Odjel za financije je na
raspolaganju naelniku u utvrivanju prioriteta meu zahtjevima budetskih
korisnika, a takoer i za savjetovanje naelnika. Budetski korisnici, naravno,
zagovaraju svoje vlastite programe i ustanove; odjel za financije nudi neovisnu
procjenu potreba u svrhu donoenja odluke od strane naelnika.
Tree, zagovara fiskalne odgovornosti: Odjel za financije bi trebao pomoi
budetskim korisnicima da planiraju realistino i isplativo, demonstrirajui
sposobnost utede i profesionalizam. Ovo se moe postii samo kroz otvorenu
komunikaciju i svrsishodne analize, utvrujui mehanizme kontrole i nadzor
izvrenja budeta.
etvrto, zagovara javne odgovornosti: Odjel za financije ima odgovornost da
pouava opinske vijenike i graane o razliitim fiskalnim pitanjima, ukljuujui
zajednicu.
Osnovne faze u pripremanju budeta
Pripremanje budeta prati sljedee osnovne korake:
1. Pripremanje budetskih smjernica koje utvruju ope zahtjeve za kalendar i
podnoenje zahtjeva;
2. Pripremanje inicijalne procjene prihoda i fiskalnog i ekonomskog prospekta;
3. pripremanja uputa za podnoenje budeta koje sadre gornje granice, zahtjeve
i druga ogranienja;
4. Prikupljanje budetskih zahtjeva od budetskih korisnika, pregled i analiza
zahtjeva;
5. Diskusija sa korisnicima i prilagoavanje zahtjeva u skladu sa ogranienjima
sredstava planiranog budeta i politikom naelnika;
6. Organiziranje javnih rasprava o nacrtu budeta;
7. Finaliziranje nacrta budeta za podnoenje naelniku na razmatranje i
konanu odluku, ukljuujui finaliziranje procjene sredstava; i
8. Podnoenje nacrta budeta opinskom vijeu/skuptini, uz pratee
informacije.
-
14
Princip specifikacije budeta
Primjena principa specifikacije budeta osigurava budetsku disciplinu. Ovaj princip
znai da je budet podijeljen na odjeljke, kategorije, agencije i tako dalje, prema
nainu na koji ova sredstva mogu biti potroena (ili naplaena). Prihodi i rashodi su
prikazani u skladu sa ovom podjelom. Ovaj princip osigurava da izvrno tijelo
sredstva troi samo u skladu sa budetom i da je ovo jasno prikazano u smislu:
Kvantitativne specifikacije: prihodi se mogu troiti samo u skladu sa
procjenom budeta, t.j. iznos potroenih sredstava ne moe biti vei od iznosa
koji je naveden u budetu za odreenu kategoriju.
Kvalitativna specifikacija: sredstva se mogu koristiti samo za plaanje
obaveza navedenih u budetu, u skladu sa tzv. pravilima prijenosa koja
reguliraju kretanja meu budetskim klasifikacijama (npr. novac predvien za
unajmljivanje moe se potroiti za nabavku materijala). Osnovna svrha ovoga
je sprjeavanje izvrnih tijela u odstupanju od budetskog plana.
Vremenska specifikacija: sredstva mogu biti osigurana i koritena samo u
okviru vremenskog perioda za koji je usvojen budet. Zakon o budetu obino
sadri odredbe koje propisuju da neiskoritena sredstva ne mogu bit i
prenesena u sljedei budetski period, nego moraju bit vraena kao balans
sredstava.
Transparentnost budeta
Demokracija zahtijeva transparentnost budeta, od planiranja i pripremanja, do
usvajanja i realiziranja. Meunarodni monetarni fond je kreirao Kodeks dobrih
praksa transparentnosti monetarne politike, u kojem stoji:
JAVNA RASPOLOIVOST INFORMACIJA
3.1 Javnosti treba predoiti sveobuhvatne informacije o prolim,
trenutnim i predvienim fiskalnim aktivnostima i vodeim
fiskalnim rizicima.
-
15
3.1.1 Budetska dokumentacija, ukljuujui zavrni obraun i druge
fiskalne izvjetaje treba obuhvatiti sve budetske i vanbudetske
aktivnosti centralne uprave.
3.1.2 Na raspolaganje treba staviti informacije usporedive sa
informacijama iz godinjeg budeta, vezano za ostvarenje iz najmanje
dvije prethodne fiskalne godine, uz predvianja i analizu osjetljivosti
za ukupni budet za najmanje dvije godine nakon budeta.
3.2 Fiskalna informacija treba biti prikazana na nain koji
omoguava analizu politike i zagovara odgovornost.
3.2.1 Jasan i jednostavan zbirni vodi za budet treba biti distribuiran
za vrijeme ciklusa godinjeg budeta.
3.3. Pravovremeno objavljivanje fiskalnih informacija mora biti
obavezno.
I naelnik i opinsko vijee/skuptina imaju vodeu ulogu u osiguravanju
transparentnosti, u skladu sa svojim pozicijama izabranih zvaninika. Oni su
odgovorni za uvanje javnih sredstava i upotrebu tih sredstava za dobrobit cijele
zajednice. Postojei zakoni propisuju da lokalni budet mora biti sveobuhvatan,
precizan, pravovremen i transparentan. Veoma je teko odabrati jednu definiciju
budeta i procesa kreiranja budeta, koja bi ukljuivala sve njihove karakteristike.
Budet u lokalnom kontekstu
U toku pripremanja budeta, kljuno pitanje je gledati iza cifara, te prepoznati da
budet moe imati mnogo vei utjecaj na kvalitetu ivota i upravljanje od onog
direktno financiranog kroz pruanje opinskih usluga. Neki od ovih utjecaja
ukljuuju:
Utjecaj na lokalnu ekonomiju: Lokalna uprava moe znaajno utjecati na
lokalnu ekonomiju kroz investiranje u kapitalne projekte, poticaj ekonomskog
-
16
razvoja, nabavku roba i usluga, itd. Ovaj ekonomski utjecaj treba uzeti u
obzir pri pripremanju budeta.
Lokalna javna poduzea i komunalna poduzea: Lokalna vlada treba imat i
uvid u pregled bilansa stanja i druge financijske izvjetaje lokalnih javnih
poduzea i drugih budetskih korisnika. Samo na taj nain lokalna vlada ima
utjecaj na efikasnost lokalnih agencija. Da bi se ovo postiglo, opinsko
vijee/skuptina optine moraju insistirati na pravilnom izvjetavanju,
ukljuujui izvjetaje o izvrenju kako bi se osigurali dokazi za sljedee
financijske zahtjeve.
Uee javnosti i civilno drutvo: Participatorno budetsko okruenje
rezultira ne samo dobrim budetom, nego i jaanjem veza izmeu javnosti,
civilnog drutva i uprave. Bolje poznavanje pitanja sa kojima se lokalna
uprava susree moe poveati razumijevanje donesenih odluka; Strunost u
civilnom drutvu moe unaprijediti kvalitetu odluka uprave i osigurat i
sredstva za njihovo implementiranje; sama svijest da uprava slua graane
unaprjeuje podrku javnosti.
Budetski kalendari
Budetski kalendar je obino prva formalna komunikacija vezana za pripremanje
budeta. Izdaje ga odjel za financije na osnovu zakonskih uvjeta za formalno
podnoenje, a u njemu su prikazani datumi do kojih je potrebno pripremit i
informacije. Dva zakonom propisana kalendara su:
Federacija Bosne i Hercegovine
Budetski kalendar poinje najkasnije u maju. U ovom mjesecu, opine su
obavezne da ponu proces analiziranja dokument okvirnog budeta Ministarstva
financija.
Do 30. juna, opine treba da svojim budetskim korisnicima proslijede Prirunik o
pripremanju nacrta budeta.
Do 1. avgusta tekue godine, budetski korisnici moraju podnijeti zahtjev odjelu za
financije za sljedeu godinu.
Do 1. oktobra, odjel za financije priprema nacrt budeta koji je usklaen sa
-
17
smjernicama iz Prirunika, u kojem se naroito obraa panja na potrebe budetskih
korisnika.
Do 31. decembra nadleni opinski izvrni organ usvaja prijedlog budeta i podnosi
ga Ministarstvu financija.
Takav kalendar prua priliku za usklaivanje svih vremenskih okvira koji su u vezi s
usvajanjem svih budetskih dokumenata.
Republika Srpska
Budetski kalendar poinje od jula (5. juli), to znai da su lokalne zajednice
obavezne da
do ovog datuma otponu proces analize preliminarnog ODB-a.
Do 20. jula lokalne zajednice treba da dostave Upute za pripremu nacrta budeta
korisnicima budeta.
Do polovine septembra budetski korisnici podnose svoje zahtjeve za narednu
godinu Odjelu za financije.
Do 15. oktobra Odjel za financije e sainiti nacrt budeta uzimajui u obzir
potrebe budetskih korisnika te upute, kako je navedeno u ODB-u.
Do 1. novembra nadleno izvrno opinsko tijelo usvaja prijedlog budeta i podnosi
ga Ministarstvu financija.
Ministarstvo financija moe dati preporuke i odobrenje za usvajanje predloenog
nacrta do 20. novembra.
Do 5. decembra nadleno izvrno opinsko tijelo usvaja nacrt budeta koje onda SO
treba da donese/usvoji do 15. decembra.
Odjel za financije je duan podnijeti usvojeni budet za narednu godinu Ministarstvu
financija najkasnije do 15. decembra. Ista procedura se primjenjuje i za budet
entitetske vlade, to stvara osnovu za potpuno usklaivanje vremenskih okvira za
usvajanje svih budetskih dokumenata u RS.
-
18
Procjena prihoda
Proces pripremanja budeta poinje od procjene raspoloivih sredstava, ili
predvianja prihoda, u kontekstu lokalnog fiskalnog i ekonomskog okvira. Iako je
moda mogue ili poeljno poveati ili smanjiti prihode, poetno pripremanje
budeta bi trebalo biti bazirano na procjeni raspoloivih sredstava.
Osnovni budetski prihodi ukljuuju:
Porezne prihode, kako je propisano zakonom
Neporezne prihode, poput prihoda od poduzetnitva, imovine, prihoda od
administrativne takse i novanih kazni
Prihode od obavljanja aktivnosti budetskih korisnika, u skladu sa posebnim
odredbama
Domai i inostrani grantovi (novane i druge vrste pomoi)
Ustupljeni javni prihodi (porezni prihodi)
Javni prihodi iz primarnih izvora (neporezni prihodi)
Financijska pomo i dodatna sredstva sa viih nivoa vlasti (grantovi)
U BiH, predvianje svih veih prihoda
pripremaju vii nivoi uprave i prosljeuju
lokalnim upravama. Opine, u veini sluajeva,
nemaju potrebne informacije niti ovlasti da
prilagoavaju ova predvianja; meutim, vano
je razumjeti rizike i pretpostavke uzete u obzir
pri njihovom pripremanju, kako bi se mogle
napraviti odgovarajue izmjene ukoliko su
prihodi vii ili nii od predvienih. Okvirni
budetski dokument je dobar izvor ovih
informacija, ali relevantna ministarstva financija
bi takoer trebala osigurati detaljnije informacije
na zahtjev opine. Takva informacija bi trebala
sadrati procjenu svakog od osnovnih izvora
prihoda u budetu direktne i indirektne poreze
Dokument okvirnog
budeta:
Oba entiteta pripremaju
dokument okvirnog budeta,
pripremljen u junu,
preliminarni budet koji
sadri stvarne prihode i
rashode i procjene za tekuu i
sljedee tri godine. Ova
dokument moe posluiti kao
vodi za opine u pripremanju
njihovog budeta, a naroito
procjene prihoda i rashoda.
-
19
pojedinano.
Iako opine ne bi trebale prilagoavati procjenu naplate, vano je napraviti procjenu
svih poreza, kako bi se omoguilo razumijevanje relevantnih rizika, a u isto vrijeme
pomoglo u pripremanju procjena opinskih vlastitih prihoda. Za ovu procjenu se
moe koristiti jednostavan proces koji od etiri koraka:
Prvo, prikupiti precizne podatke o naplati po prihodima za nekoliko prethodnih
godina. Unijeti ove podatke u jednostavnu tabelu, sa izvorima prihoda u redovima i
godinama u stupcima, ukljuujui poveanje po godinama iskazano u procentima. Na
dnu tabele, unijeti indikatore iz okvirnog budetskog dokumenta, poput inflacije,
potronje, ili rast BDP-a, ako i procjene promjena broja stanovnika u opini.
Dva, unijeti promjene zakona ili druge vane vanjske utjecaje koji utjeu na naplatu.
Predvianje mora uzimati u obzir trenutnu politiku jer je, u suprotnom, nemogue
prepoznati trendove. Jedan od naina da se to uradi je prilagoditi historijske podatke
vezane za odreene dogaaje ili izmjenu zakona. Ovo se moe uraditi dodavanjem
treeg stupca koji prikazuje prilagoenu naplatu, dodajui ili oduzimajui promjenu
u prihodima koja je rezultat takvih dogaaja.
Tri, usporediti promjenu izraenu u procentima za svaki prihod, prilagoenu
vanjskom dogaaju, sa promjenom, izraenom u procentima, u indikatorima na dnu
tabele. Za svaki prihod iz vlastitih izvora, uzeti u obzir one faktore koji su utjecali
na poveanje: za naknade ili prihode od rente, promjenu broja stanovnika ili
inflaciju; za prihode od investicija, inflaciju (i, ukoliko je na raspolaganju, kamatne
stope). Upotrebom promjene izraene u procentima koja je najprikladnija za svaki
od ovih prihoda, unijeti predvianje u stupce za sljedee godine. Za one prihode na
koje su utjecali neuobiajeni dogaaji, poput prihoda od koncesija, mogu se vrit i
prilagoavanja i na osnovu prethodnih naplata i na osnovu procjene buduih
koncesija koje e biti odobrene.
etiri, prilagoditi te naplate izmjenama ili drugim politikama koje e bit i
primijenjene u periodu predvianja. Ukoliko e, na primjer, doi do poveanja
naknada, prihode od ovih naplata treba poveati tako da odravaju ovu promjenu
-
20
(iako vjerojatno manje od punog iznosa stope poveanja). Ovu unijeti u istu ravan sa
prilagoenim podacima o naplati, uz objanjenje ispod tabele. Za predvianje
prihoda na viim nivoima uprave, ova prilagoavanja e ve biti unesena u procjene.
U ukupnom iznosu, ove prilagoene naplate su procjena prihoda za svaku godinu.
Iako bi prihodi od PDV-a i drugih direktnih i indirektnih poreza trebali biti uneseni
u predvianju viih nivoa uprave, usporedba ovih naplata sa prethodnim trendovima
i trendovima za druge poreze moe ponuditi informacije o relativnim kretanjima
rizika gubitka vrijednosti transakcija, t.j. da li naplate mogu biti previsoke ili
preniske, to bi pomoglo u pripremanju za nepredviene situacije. Ova tabela bi
trebala biti ukljuena u budetsku dokumentaciju, uz drugu tabelu koja prikazuje
samo stvarna i predvianja naplate po porezima.
-
21
2005. 2006. 2007. 2008. 2009.
Stvarni Prilagoeni Stvarni Prilagoeni % Stvarni Prilagoeni % Stvarni Prilagoeni % Stvarni Prilagoeni %
PDV 5512
Porez na
prihode
1241
Naknade 756
Koncesije 552
Investicije
BDP
Inflacija
Potronja
-
22
Procjena i predvianje rashoda
Po okonanju projekcije budetskih prihoda, sljedei korak je predvianje trokova
pruanja postojeeg nivoa usluga u budetskom periodu. Ove procjene slue kao
poetna osnova za procjenu rashoda koja e omoguiti izdavanje konanih uputa za
pripremanje budeta i pregovaranje izmeu odjela za financije i budetskih
korisnika. Ova procjena poinje sa jednostavnom projekcijom trenutnih trokova, t.j.
poveanje plata, beneficije, materijale, itd. za inflaciju koristei
parametre uveane prema ovoj procjeni prihoda. U ovom
periodu, odjel za financije bi trebao imati prvu realnu procjenu
statusa budeta u smislu ukupnih potencijalnih viaka i manjaka.
Ovo je vaan trenutak za prenoenje ove informacije naelniku,
opinskom vijeu/skuptini i javnosti, naroito ukoliko postoji
ozbiljan problem. Ne samo da e to pomoi pripremanju
dolazeih budetskih rasprava, nego e veoma brzo postati
poznato kada se poduzmu akcije rjeavanja problema. Projekcija
rashoda je osnova kreiranja budeta i osnovna odrednica
budetskim korisnicima za kreiranje njihovih vlastitih prijedloga
financijskih planova i pripremanja zahtjeva za dodjelu sredstava, i u skladu sa svim
procedurama i vremenskim rokovima. Ukoliko postoji potencijalni deficit, budetske
korisnike bi trebalo uputiti na pripremanje i procjena budeta za trenutni nivo usluga
i alternative za razliite faze smanjenja ovisno o deficitu.
Budetski zahtjevi
Podnoenje budeta od strane budetskih korisnika ini nekoliko komponenti, kako
stoji u uputama za budet. Prva je budet za stalne usluge, koji moe biti razliit od
poetne procjene koja sadri samo prilagodbe trokova i ne pretpostavlja promjene u
broju osoblja ili drugim trokovima. Zahtjev za financiranje tekuih rashoda sadri
informacije o poslovanju i uslugama koje budetski korisnik moe financirati iz
predloenog iznosa sredstava i drugih izvora financiranja. Zahtjev prikazuje
organizacionu strukturu, kvalifikacijsku strukturu, broj osoblja, pozicija i usluga
koje osoblje prua. U zahtjev su ukljueni trokovi osoblja, ukljuujui neto platu,
(na osnovu platne liste koja sadri ime, koeficijent pozicije, osnovu za mjeseni
Budetski
izazov:
Kako nema
dovoljno
novca da se
uradi sve,
kako
odluujete ta
uraditi?
-
23
obraun plate i drugih naknada) te ukupni porez i doprinose, kao i ostale trokove
osoblja, uz informacije za utvrivanje godinjeg bruto iznosa plate.
U razmatranju prijedloga budeta za stalne usluge, vano je da se uzmu u obzir sve
mogue uinkovitosti (ili eventualna poveanja trokova). Iako inflaciono poveanje
plata, beneficija i drugih trokova moe posluiti kao osnova pri takvom obraunu,
ova poveanja ne treba smatrati automatskim.
Pored ovog zahtjeva za budet za stalne usluge, moe se podnijeti i zahtjev za
dodatno financiranje, to budetskom korisniku prua mogunost da trai dodatna
sredstva za financiranje buduih aktivnosti koje ne mogu biti financirane
ogranienim sredstvima kojim se plaaju tekui rashodi. Pored toga, ukoliko se
zatrai, u prilogu treba dostaviti i listu potencijalnih smanjenja budeta.
Zahtjev za financiranje kapitalnih trokova prua budetskom korisniku priliku da
zatrai sredstva za kupovinu opreme, realizaciju projekata koji su u toku i iniciranje
novih kapitalnih ulaganja. Nabavka stalnih sredstava za srednjoronu upotrebu, kao
to su vozila i oprema (kompjuteri, tampai itd.) moe biti stavka tekueg ili
kapitalnog dijela budeta. Kupovina sredstava za dugoronu upotrebu, kao to je
zemljite, zgrade i infrastruktura, u vrijednosti koja prelazi KM 25.000,00 planira se
i trai se kao dio zahtjeva kapitalnog budeta.
Kao dio zahtjeva budetskog korisnika, program za kapitalno ulaganje treba da
sadri:
ekonomski kod (konto),
vrstu kapitalnog rashoda,
budetski rashod, koji se odnosi na aktuelne kapitalne trokove u protekloj
godini ili u proteklom periodu, kao i procjenu za tekuu godinu,
rashode od vlastitih prihoda i donacija, koji datiraju od prethodne godine ili
prethodnog perioda, kao i procjenu rashoda za tekuu godinu.
Odluka o zahtjevu za sredstva za kapitalno ulaganje ukljuuje sljedee: stepen
hitnosti projekta, ciljeve projekta, utjecaj projekta na financijski poloaj budetskog
korisnika, te spremnost graana da podre takav projekt. Na osnovu ovih kriterija,
-
24
odluit e se o tome da li postoji potreba za takvim projektom. Bit e napravljen
spisak prioriteta koji e ukljuivati poetne i zavrne take projekta. Nakon to se
ovaj spisak napravi, treba pripremiti srednjoroni plan kapitalnih ulaganja koji e
ukljuivati vremenske okvire i trokove projekata koji se razmatraju.
Podnoenje financijskih zahtjeva za razmatranje i dodjelu sredstava
Budetski korisnici su obavezni da podnesu svoje zahtjeve za dodjelu sredstava
Odjel za financije u okviru odreenog roka. Ukoliko budetski korisnici ne podnesu
zahtjev, odjel za financije je obavezno da kreira dodjelu prihoda u ime tog
budetskog korisnika u skladu s rashodom iz prethodne godine. Ako odjel za
financije ustanovi da iznos raspoloivih prihoda nije dovoljan da pokrije realne
zahtjeve budetskog korisnika, naelnik odjela e, u tom sluaju, predloiti ponovno
razmatranje zahtjeva (smanjenje), tako to e od svakog budetskog korisnika trait i
da postavi svoje prioritete. Ako i nakon ovog koraka budu prisutne razlike, razmatrat
e se druge mogunosti (grantovi od viih nivoa vlasti, zajmovi/posuivanje).
Nakon pripremanja zahtjeva za budet, obino se organiziraju pojedinani sastanci
sa budetskim korisnicima, kako bi se ovi zahtjevi preistili. Na ovim sastancima,
oekuje se uinkovitost, alternativne metode postizanja istih ili slinih rezultata i
procjena efektivnosti programa u postizanju ovih rezultata. Ukoliko su neophodna
smanjenja, moe biti procijenjen utjecaj ovih promjena, i pripremljena lista opcija za
one koji donose odluke. Osnovni problem je, svakako, to to je za detaljnu analizu
potrebno dosta vremena, mnogo vie od relativno kratkog vremenskog perioda koji
je na raspolaganju za pripremanje budeta. Dugorona analiza pomogla bi pri
osiguravanju sljedeih informacija: opinsko vijee/skuptina optine bi mogla
odrati rasprave na tu temu, grupe graana mogu suraivati sa naelnikom u
iznalaenju alternativnih naina pruanja usluga, ili naelnik ili naelnik odjela
mogu obaviti ovu analizu.
Pripremanje programskog budeta i mjerenje rezultata rada
Pripremanje budeta je mnogo vie od raunovodstvene vjebe: to je alat pomou
kojeg uprava dodjeljuje sredstva za postizanje rezultata koje javnost trai i koje je
spremna platiti. Kako nema dovoljno novca da bi se uradilo sve, izazov u
-
25
pripremanju budeta je donoenje odluke ta uraditi sa ogranienim sredstvima koja
su na raspolaganju. Osnovni budetski izazov je definiranje prioriteta i utvrivanje
najuinkovitije i najefikasnije metode postizanja tih prioriteta u kontekstu
ogranienih sredstava.
Veinu budeta odjel priprema u takozvanom formatu linijskih stavki, sa trokovima
poput plata, beneficija, usluga, opskrbe, itd. Navedenih pojedinano i u ukupnom
iznosu budeta. Iako je ova vrsta formata neophodna za budetsku kontrolu i
disciplinu, ona onome ko je ita, govori malo o rezultatima koji se kroz ove izdatke
namjeravaju postii. Slino, veina budeta se takoer priprema koristei rashode iz
prethodne godine, to znai da je raspodjela iz prethodne godine osnova utvrivanja
iznosa budeta za sljedeu godinu. Ukoliko je na raspolaganju manje sredstava,
smanjenja su esto dijele na sviju; ukoliko je na raspolaganju vie sredstava, novi
program ili poveanje postojeeg programa se esto provodi bez revizije postojeih
rashoda ili prioriteta.
Ovakav pristup pripremanju budeta samo sluajno moe rezultirati optimalnom
raspodjelom sredstava. Bez potrebnog razumijevanja koje rezultate ovi rashodi
kupuju i koliko su pri tome uinkoviti, nema naina usporedbe rashoda iz jednog
podruja sa drugim i mjerenja uinkovitosti ovih rashoda. Pripremanje programskog
budeta i pratee mjerenje rezultata rada je kreirano kao odgovor na taj problem.
Program je set povezanih aktivnosti uprave, iji je cilj postizanje zajednikog
rezultata. Umjesto liste rashoda za plate i nabavku, rashodi su kategorizirani prema
planiranim rezultatima: asfaltirane ulica umjesto rashoda za plate i graevinski
materijal, vodovod umjesto trokova struje, plata, popravaka, itd. Ovakvim
klasificiranjem rashoda, njihovi rezultati mogu biti jasno prikazani, to omoguava i
mjerenje napretka: kilometri asfaltiranog puta i cijena po kilometru, milioni litara
vode za domainstvo, kvaliteta vode i cijena po litru. Ovakvo mjerenje poveava
transparentnost budeta i omoguava i vijenicima/odbornicima i javnosti da utvrde
uinkovitost tekuih aktivnosti, te dozvoljava transfer sredstava sa nisko-
prioritetnih, projekata slabog uinka na visoko-prioritetne uinkovite programe.
Pripremanje programskog budeta ne mora biti komplicirano. Ono moe poeti od
-
26
davanja odgovora na nekoliko jednostavnih pitanja:
1. ta rade budetski korisnici, ili zato postoji budetski korisnik?
2. ta proizvodi budetski korisnik, ili koji su njegovi rezultati?
3. Zato budetski korisnik proizvodi te rezultate? ta se time namjerava
postii?
4. Koliko kota postizanje tih rezultata?
Zajedniki rezultati odgovori na pitanje broj 3 mogu sainjavati program, a
troak proizvodnje danih rezultata odgovori na pitanje broj 4 sainjava trokove
programa. Ako se ovo prenese na sve programe, rezultat je programski budet: svi
trokovi opine vezani za rezultate koje namjeravaju postii. Veina ovih prednosti
se moe realizirati bez prolaenja kroz cijeli ovaj proces, poevi od veih i viih
prioriteta vezanih za rashode i postavljanjem ovih jednostavnih pitanja.
Kako bi se u potpunosti iskoristile prednosti pripremanja programskog budeta,
svakom budetskom korisniku se mora postaviti jo jedno pitanje: Kako vi, kao
budetski korisnik, znate da ste uspjeni u postizanju ovih rezultata? Odgovor na
ovo pitanje bi trebao biti set mjerenja rezultata rada, kako je ranije navedeno. Ako je
cilj programa prikupljanje vrstog otpada, mjerenja mogu ukljuivati broj tona
prikupljenog otpada ishod i istou ulica koja se mjeri zadovoljstvom graana
rezultat. Prednosti pripremanja budeta i unaprijeene raspodjele sredstava mogu
biti ostvarene upuivanjem budetskih korisnika da budu spremni da ponude ove
odgovore i postavljanje danih pitanja na javnim sastancima. Tokom vremena, kada
se razvije sistem mjerenja rezultata rada koji se moe objaviti, rezultati se mogu
pratiti, a unaprjeenja i problemi e biti mjerljivi. Slino tome, indikatori se mogu
usporediti meu opinama i drugim nivoima uprave, ili ak izmeu razliitih metoda
provedbe.
Pripremanje budeta u vrijeme fiskalnog stresa
esto se deava da se trenutni rashodi ne mogu pokriti raspoloivim sredstvima, ili
zbog sporog rasta (ili pada) prihoda, brzog rasta rashoda, ili iz oba razloga. Nema
jednostavnih naina smanjenja budeta, a u samom procesu postoje mnoge zamke. U
takvim sluajevima, moe se primjeniti nekoliko pravila:
-
27
Dugoroni ili kratkoroni? Odgovor na kratkorone probleme bi trebao biti razliit
od odgovora na dugorone probleme. Kratkoroni problemi trae kratkorona
rjeenja poput smanjenja gotovinskog salda, privremenom obustavljanju
zapoljavanja novih uposlenika, odgodu kupovine, itd. Meutim, vano je spomenut i
da se stvarni trokovi mnogih kratkoronih rjenja udvostruuju: ukoliko se nabavka
neophodne opreme odgodi za jednu godinu, ukoliko takvo odgaanje nije konano,
sljedee godine se mora kupiti oprema za dvije godine. Ukoliko se gotovinski saldo
smanjuje, mora se napraviti troak kako bi be obnovio, itd.
Fokusiranje na novac. Smanjenja budeta se esto fokusiraju na politiki
nepopularne ali relativno beznaajne programe. Iako je govoriti o smanjenju
trokova mobilnih telefona, goriva, obuke, itd. Politiki popularno, iznos utede
potpunim ukidanjem, gdje je to mogue, je nizak. Umjesto toga, treba obrati panju
na najvee programe i najvee trokove; smanjenja u ovim drugim segmentima su
vie simbolina i ne treba ih previe uzimati u obzir.
Smanjenja moraju biti stvarna. Veoma mali broj organa uprave potroi itav svoj
budet; veina sauva jedan dio za potpuno nepredviene situacije, a zatim se ta
stavka otkae na kraju fiskalnog perioda. Ovo je razumljivo, jer su problemi vezani
sa prekoraenjem budeta vei nego problemi vezani za njegovo netroenje.
Meutim, poetni pritisak za smanjenje budeta moe rezultirati ranim
prepoznavanjem ovih otkazivanja, bez stvarnih uteda. Budetski korisnici bi trebali
pripremiti listu sa prijedlozima utede sredstava za svako predloeno smanjenje
budeta, a te predloene utede bi trebale biti realne, precizno utvrene i odrive.
Upotreba programske osnove. Uprava, sa svim uslugama koje prua, nije stvorena
preko noi. Uprava se izgrauje po principu nadogradnje usluga, u skladu sa
porebama graana. Smanjenja bi trebala pratiti isti format, kako bi utede bile realne
i odrive. Potrebno je odrediti prioritete meu programima, i oni sa najniim
prioritetima ili oni koji su ocijenjeni kao najmanje uinkoviti bi trebali biti meu
prvima na meti smanjenja.
Traenje uea javnosti. Odluke o smanjenju obima usluga ne bi trebale bit i
donesene u izolaciji, jer e svako znaajnije smanjenje najvjerojatnije bit i
primjeeno, a bez uea javnosti u donoenju takve odluke veoma lako bi se moglo
desiti da se to negativno odrazi na upravu, ili ak da se zahtijeva da se iste usluge
-
28
vrate. Kritini minimum koji je neophodan su javne rasprave, ali bi bilo korisno
donijeti odluku na osnovu rezultata ispitivanja miljenja graana, fokusnih grupa ili
drugih o prioritetima koje oni daju odreenim uslugama, te, eventualno, sa njima
pokuati utvrditi razliite mogunosti smanjenja odreenih usluga.
-
29
Pitanja koja naelnik opine i naelnik finansija treba da postave budetskim
korisnicima:
Opa
o Na koji nain va prijedlog budeta odrava uinkovitosti u pruanju
usluga, u usporedbi sa prethodnim godinama? Koliko e te utedjeti?
o Da li postoje dodatne stavke u vaem budetu, i, ukoliko postoje, koje su to
stavke i koliko utjeu na va prijedlog budeta?
o Ukoliko bi bilo potrebno da umanjite va budet za deset posto, koje
programe bi ukinuli?
o Ukoliko bi za program mogla biti odobrena dodatna sredstva, koji program
bi preporuili i zato? Da li biste bili voljni da smanjite trokove
postojeeg programa kako bi pomogli njegovo financiranje?
Za sve programe:
o Koji je prioritet ovog programa u odnosu na druge prioritete?
o Koje bi trebale biti posljedice ukoliko program bude ukinut?
o Da li postoji uinkovitiji nain postizanja istih rezultata?
Za postojee programe:
o Zbog ega trebamo ovu budetsku stavku ili program? Koji rezultat se
namjerava postii?
o Kako moete dokazati da se ovi rezultati postiu? Mogu li ovi ciljevi biti
postignuti na drugi nain?
Za nove prijedloge:
o Kada je ovo potrebno, ili, zato je ovo potrebno u odreenom trenutku?
o Ko e imati koristi od ovog programa, i kako moete dokazati da e imat i
koristi?
o Da li e se trokovi poveati u budunosti, i da li su ukljueni dodatni
dugoroni trokovi osoblja?
o Koje je vrijeme trajanja tog projekta?
o Kako smo funkcionirali u prethodnom periodu bez takvog programa?
-
30
Nacrt budeta
Nacrt budeta treba da sadri podudarne podatke za prolu fiskalnu godinu, nove ili
izmijenjene procjene za tekuu godinu, te iznose predviene za naredne dvije
godine. Sveukupni pregled trokova treba biti jasan i razumljiv, ne samo izabranim
vijenicima/odbornicima, ve i obinim graanima.
Kako je realiziranje budeta politiki proces, izabrani zvaninici, koji su odgovorni
prema graanima, moraju utvrditi nivo i kvalitetu usluga. Opinski zvaninici
moraju uzeti u obzir balans usluga koje prua opina, ukljuujui one budetske
korisnike koje je potrebno financirati tokom te budetske godine.
Naelnik odobrava predloeni financijski plan, odluuje o amandmanima na nacrt
budeta, uz savjet naelnika odjela za financije, odreuje predloeni budet i
podnosi da opinskom vijeu/skuptini.
Kada se odgovori na ova pitanja, odjel za financije e imati neophodne informacije
za nacrt balansiranog budeta, jer neki prijedlozi e biti odbijeni, neki e bit i
umanjeni, neki mogu stvoriti nove prihode koji bi bili dovoljni da pokriju trokove,
dok se neki prihodi mogu poveati, to e pokriti ove trokove. Dugorono
posmatrano, opina moe troiti samo ono to opina posjeduje. Kako zahtjev uvijek
prekorai raspoloiva sredstva, neophodno je odrediti prioritete i uspostaviti balans
izmeu oekivanih prihoda i planiranih trokova.
Struktura budeta
Da bi se poboljala transparentnost, budetski dokument, koji je predstavljen
javnosti i podnesen opinskom vijeu/skuptini optine, mora biti detaljniji.
Budetske stavke moraju biti ralanjene (u skladu sa strukturom Kontnog plana) i
odgovarajua konta trebaju biti pravilno koritena. To znai da svi javni rashodi
trebaju biti predstavljeni ekonomskom klasifikacijom, organizacionom
klasifikacijom (kombinirana s kontima) i funkcionalnom klasifikacijom. To su:
tekui rashodi, kao to su plate, kompenzacije, materijalni trokovi i
trokovi usluga, tekui transferi i plaanja kamate,
-
31
kapitalni rashodi, kao to su nabavka imovine, kapitalni transferi,
pozajmice i udjeli u registriranom kapitalu, umanjeni za iznos otplate
pozajmice.
Organizaciona klasifikacija (kombinirana s ekonomskim kontima) treba osigurat i
detaljno predstavljanje rashoda svih opinskih jedinica i budetskih korisnika.
Plan budeta treba da ukljuuje usporedive podatke i pokazatelje smjera
usporedbe, predoavajui tekui budetski plan i realizaciju u odnosu na onaj iz
prethodnog perioda. I tekstualni dio, koji podrava budet, mora biti u nacrtu.
Tekstualni dio prikazuje viziju opine iz perspektive uprave, ali i vie od toga,
tekstualni dio nije ponavljanje financijskih brojki u formi paragrafa, ve objanjenje
koje jasno opravdava i pojanjava sva znaajna odstupanja (stavku po stavku)
izmeu stvarne realizacije u proteklom periodu i planiranih iznosa za sljedeu
budetsku godinu. Tekstualni dio daje objanjenja o znaajnim poveanjima ili
smanjenjima u budetu, objanjenje o tome kako e budet biti ostvaren. Na kraju,
kapitalni dio budeta mora biti odvojen i prikazan posebno po projektima s
procjenom specifinih trokova za svaki od njih.
Pripremanje viegodinjeg budeta
Oni koji su ukljueni u proces pripremanja budeta ubrzo shvate da su mogunost i
promjene smjera ili znaajnijeg utjecaja na budet veoma ograniene u sljedeoj
godini. Do trenutka kada je budet usvojen, veina rashoda je ve utvrena: trokovi
poput plata, materijala, komunalnih usluga, itd. Ne mogu se radikalno mijenjati u
kratkom vremenskom periodu. Zatim, poznato je da trokovi i utjecaj niti poinju
niti zavravaju u samo jednoj godini, te da preuzimanje obaveza vezanih za odreeni
program moe podcijeniti predstojee trokove. Tree, dugoroni budet takoer
prua konzistentan okvir odluivanja, koji organima omoguava dugoronije
planiranje i razmatranje ireg utjecaja rashoda, ne samo linijski ili po odjelima.
Iz ovih razloga, od uprava se trai da pripreme budet za naredne tri godine. Ukoliko
se to pravilno uradi, sljedee godine nude mogunost prilagoavanja rashoda u
skladu sa zahtjevima javnosti: sredstva se mogu prenositi sa programa nieg
prioriteta i uinka na one vieg prioriteta i veeg uinka. Ovakvo planiranje, takoer,
omoguava dugoronije planiranje i rezultira boljim implementiranjem politike.
-
32
Prezentacija i elaboriranje budeta graanima
Kada je kompletiran, predloeni plan budeta treba se podijeliti s javnou.
Opinsko vijee/skuptina optine, uz podrku odjela za financije, treba organizirati
javne rasprave da bi podijelila ideje uprave o budetu i dobila komentare graana.
Tada budet moe biti promijenjen na osnovu prioriteta graana, uzimajui u obzir
mandate opine, onako kako su propisani zakonom.
Prihvaanje i usvajanje od strane opinskog vijea/skuptine optine
Konana faza planiranja, pripreme, predstavljanja i elaboriranja budeta opinskog
vijea/skuptine optine zahtijeva da izvrna vlast i opinsko vijee/skuptina
optine donesu odluku koja je u interesu svih graana. Tehnike procedure moraju
biti ispotovane; osam dana prije sjednice vijea/skuptine kompletni materijali
moraju biti dostavljeni svim vijenicima/odbornicima, kako bi imali dovoljno
vremena da dobro pregledaju sve dokumente. Kada predstavlja i elaborira budet
opinsko vijee/skuptina optine, ef financija treba napraviti grafiki prikaz
budeta, ukljuujui trendove iz prethodnih godina.
Ova prezentacija omoguava vijenicima/odbornicima da vizualiziraju odreene
financijske vrijednosti kroz grafikon, te da odrede dinamiku razvoja budeta.
Ukoliko postoji Odbor za budet i financije koji nadgleda planiranje, pripremu i
izvrenje budeta, on je obavezan da podnese svoje miljenje o budetskom
prijedlogu.
Odbor je obavezan da u svom izvjetaju navede:
da li su ispotovane zakonske procedure,
da li je ispotovana knjigovodstvena klasifikacija,
da li su ispotovani budetski rokovi,
da li je izvren odgovarajui prijenos sredstava budetskim korisnicima,
da li je ispravno izvren budet i podnesen izvjetaj.
Odbor za budet i financije je veza izmeu naelnika odjela za financije i opinskog
vijea/skuptine optine, jer su lanovi odbora ujedno i vijenici/odbornici, a Odbor
-
33
je odgovoran opinskom vijeu/skuptini optine, koje ujedno i savjetuje. To su
obino, ali ne i obavezno, ljudi s iskustvom u ekonomiji. Jedna od dunosti Odbora
je da prezentira cijeli proces budeta OV/SO kroz svoje izvjetaje. Ukoliko radi
pravilno, Odbor je, takoer, u poziciji da prui OV/SO znaajne financijske
informacije. Potpuno funkcionalan i profesionalan Odbor za budet i financije, kroz
svoju suradnju s rukovodstvom, treba da doprinese povjerenju izmeu zakonodavne i
izvrne vlasti. Odgovornost naelnika odjela mora se odraavati kroz stalni proces
u komunikaciji izmeu izvrnih i zakonodavnih tijela, tako da su oni, u ijoj je
nadlenosti kreiranje financijske politike, informirani o potpunom utjecaju njihovih
financijskih odluka.
Opinsko vijee/skuptina optine i naelnik snose najveu odgovornost za uspjeh ili
neuspjeh u funkcioniranju opine. Zbog toga je neophodno da ef financija osigura
pravovremene i konkretne informacije s ciljem realizacije dobre poslovne politike.
-
34
Uee graana u budetskom procesu
Uee graana je demokratska praksa u kojoj javnost utjee na naine kojima vlada
donosi
odluke. Veina opinskih odluka ima i svoju financijsku stranu i opine koriste
javna sredstva kako bi provele ove odluke. Opinski budet izaziva interes javnosti i
navodi graane na ukljuenje u sam proces odluivanja na lokalnom nivou. Uopeno
gledano, graani su veoma zainteresirani za naine troenja njihovih sredstava, a
javna rasprava o budetu je jedan od naina na koji se graani mogu ukljuiti u
proces donoenja odluka na lokalnom nivou.
Utvrivanje pravila za uee graana u budetskom procesu je klju ukljuenja
graana u proces donoenja odluka. Javne diskusije ne samo da pruaju graanima
bolji uvid o tome ta lokalna vlast radi u zajednici, ve mogu i da razviju osjeaj
vlasnitva, ako se prijedlozi koje oni daju uzmu u razmatranje pri razvoju plana
budeta.
Zakonski propisi
Ne samo da opinska vijea/skuptine optina treba da otvore svoja vrata prilikom
zasjedanja, ve je i neophodno da opinski statuti odraavaju potrebe za javnim
raspravama. Ovo je kljuni korak naprijed ka cilju da uee javnosti postane pravna
obaveza za osoblje opine, bez obzira ko je na vlasti.
Odgovornost naelnika
Odgovornost naelnika je da podri javne rasprave o budetu. Svaki akcioni plan
uea javnosti treba potpisati naelnik. Osim toga, naelnik i naelnici odjela
opinske uprave trebaju biti aktivni uesnici u razvoju strategije o informiranju
javnosti i predstavljanja budeta javnosti.
-
35
Javne rasprave
Organiziranje javnih rasprava
Postoje razni pristupi odravanju javnih rasprava ili pruanju informacija javnosti.
Kako opinsko osoblje stie vie iskustva o odravanju rasprava i sastanaka, planovi
se mogu mijenjati. Sljedea lista se nudi kao prijedlog i usmjerenje na tri glavna
koraka u ovom procesu:
1. Planiranje,
2. Provoenje,
3. Aktivnosti koje slijede.
Planiranje
Faza planiranja poinje imenovanjem tima za javne rasprave i nastavlja se razvojem
strategije i akcionog plana. Opi pristup, mjesto i vrijeme javnih rasprava, nain
informiranja graana o javnim raspravama i druga relevantna pitanja obrauju se u
ovoj fazi.
Tim za javnu raspravu
Naelnik prvo mora utvrditi ko e preuzeti sveukupnu odgovornost za proces javne
rasprave. Neke opine formiraju tim koji e nadzirati proces javnih rasprava. Sastav
ovog tima varira; meutim, u sluaju javnih rasprava o budetu uee odjela za
financije je kljuno. Odabir ostalih lanova u velikoj mjeri ovisi o povjerenju koje
naelnik ima u osobe u upravi, te od toga koje zadatke treba obaviti. Ukoliko opina
ima zaposlenika koji radi na odnosima s javnou, on/ona e, takoer, biti dio tima.
Osim toga, treba razmotriti ukljuivanje lanova zajednice za posebne aktivnosti.
Posao tima je da razvije akcioni plan i pripremi prezentaciju o budetskom
dokumentu.
Akcioni planovi
Akcioni plan treba da sadri sve osnovne informacije potrebne za organiziranje i
koordiniranje opinskih aktivnosti za javne rasprave, ukljuujui:
-
36
Faze razvoja budeta (preporuuje se konana faza nacrta budeta)
Cilj javne rasprave;
Aktivnosti (sredstva javnog uea);
Raspored;
Osoba odgovorna za svaku aktivnost; i
Mogua podrka izvana, ukoliko je potrebna
Vano je imenovati one zaposlenike koji su neposredno odgovorni za svaki od
zadataka. Dodjeljivanje odgovornosti pojedincima daje vie sigurnosti da e zadaci
biti uraeni na vrijeme.
Drugi oblici javnog uea
Osim javnih rasprava, postoje i drugi oblici javnog uea koje opine mogu koristiti
prije i poslije kompletiranja procesa pripreme budeta. Vano je odreivanje slijeda
dogaaja i odreivanje oblika javnog uea koji dolaze prije procesa pripreme
budeta, naroito za vrijeme odravanja javnih rasprava i onih koji dolaze kasnije.
Previe sastanaka o istom pitanju (posebno ako su odrani u kratkom vremenskom
roku) mogu dati suprotan efekt, a graani e izgubiti interes. Drugi oblici koji
podstiu uee javnosti su:
Javni sastanci
Javni sastanci se mogu koristiti prije poetka pripreme budeta. Cilj ovih sastanaka
je da se graani informiraju o predstojeim aktivnostima u pripremi budeta
(ispitivanje javnog mnijenja, javna rasprava, itd.). Naelnik i/ili naelnici odjela
mogu biti prisutni na ovim sastancima. Ovi sastanci obino imaju neto krai dnevni
red, osim ako je diskusija o pripremi budeta u vezi s diskusijom o nekom drugom
pitanju.
-
37
Ispitivanja javnog mnijenja
Ispitivanja javnog mnijenja se najee koriste za prikupljanje podataka o razliitim
pitanjima koja se odnose na opinski budet prije pripreme budeta. U procesu
pripreme budeta vano je razgraniiti prikupljanje podataka od javnosti,
prikupljanje podataka od strane korisnika budeta - to je zakonski propisana praksa
(informacije o financijskim potrebama), i nasumino prikupljanje podataka o
ispitivanju javnog mnijenja. NVO organizacije, udruenja graana i druge interesne
grupe mogu biti koritene za ispitivanja javnog mnijenja. Na ovaj nain opinsko
osoblje e biti zadueno za analizu prikupljenih podataka i izradu konanog
izvjetaja, to je mnogo bolje rasporeivanje vremena i truda nego da opinski
zaposlenici obavljaju sve sami.
Fokusne grupe
Fokusne grupe su vrsta javnih sastanaka, ali sa specifinom grupom ljudi. S ciljem
pripreme budeta, ovi sastanci se mogu odrati s lokalnim poduzetnicima,
raseljenim graanima, kolskim odborima, poljoprivrednim udruenjima itd. Cilj
ovih sastanaka je da se prikupe specifine informacije o specifinim pitanjima; npr.
planiranje pomoi za poljoprivrednu proizvodnju, dodjela sredstava za kolski
prijevoz aka, itd.
Forum odgovornosti
Predstavlja praksu javnog uea koja se obino deava tokom provedbe usvojenog
budeta, tj. nakon to je cjelokupan budetski proces zavren i usvojen. To je obino
jedan sastanak.Ovaj forum se moe koristiti za prezentiranje razliitih vanih pitanja
kao to su izvrene i planirane aktivnosti opinskih zvaninika (naelnik,
predsjedavajui opinskog vijea/skuptine), pregled zavrenih aktivnosti ili status
programa za kapitalna ulaganja. U smislu budeta, ovaj forum se koristi za
prezentaciju budetskih podataka nakon zavretka jednog perioda fiskalne godine
(kao to je kvartalno izvjetavanje). U politikom smislu ova vrsta okupljanja mogu
biti osjetljiva, s obzirom da opinske zvaninike izlae javnoj kritici. Stoga, snana
politika volja za organiziranjem ovakvih sastanaka mora postojati prije nego su
ovakvi forumi organizirani.
-
38
Rodno-osjetljivo budetiranje
Budet je sredstvo pomou kojeg uprava implementira svoje prioritete, i vano je u
demokratskom, odgovornom sistemu da uprave vode rauna o tome da prioriteti
budu balansirani i po pitanju gendera. Programi uprave imaju utjecaja na ene na
nain koji se razlikuje od utjecaja na mukarce; rodno-osjetljivi budet je budet
koji ova pitanja uzima u obzir, koji prepoznaje i podrava potrebe i interese svih
graana, mukaraca i ena jednako.
Rodno-osjetljivi budet je budet koji uzima u obzir razliit utjecaj rashoda i
programa na razliite segmente drutva, i koji se trudi izbalansirati rashode u skladu
s tim. Uzimanje gendera u obzir unaprjeuje raspodjelu sredstava kroz eksplicitno
razmatranje razliitih utjecaja, to rezultira osiguravanjem veih dobrobiti veem
broju graana. Rodno-osjetljivi budet je odgovorniji, jer se prikazuju eksplicitni
efekti rashoda, koji su mjerljivi. Konano, rodno-osjetljivi budet potie uee:
ene i drugi marginalizirani segmenti drutva (hendikepirane osobe, osobe sa
problemima u razvoju, manjine i sl.) mogu biti ukljuene i dati svoje miljenje.
Zakon o ravnopravnosti polova u Bosni i Hercegovini obavezuje vlasti da izrade
programe mjera radi postizanja jednakosti i ravnopravnosti polova u svim oblastima
i na svim nivoima vlasti. Rodno-osjetljivo budetiranje je takav program.
Uspostavljanje rodno-osjetljivog budeta
Proces kreiranja rodno-osjetljivog budeta bi uvijek trebao uzeti u obzir svrhu
takvog pripremanja budeta, a to je unaprjeenje politike sektora iji je cilj
postizanje:
Smanjenje siromatva
Poveanje stepena demokratizacije drutva, javnosti i transparentnosti
Kao i smanjenje diskriminacije po osnovu pola u konanici, a time i
implementacija principa jednakosti i ravnopravnosti polova i njegova
integracija u fiskalni sistem drave i entiteta.
Rodno-osjetljivi budet nije poseban budet; to je, radije, ista vrsta programski
baziranog budeta koji je ve pripremljen, ali koji tei ka mjerenju razliitih utjecaja
-
39
i koji svjesno ukljuuje ene u donoenje odluka vezanih za budet. Ovakav budet,
makar na poetku, moe ukljuivati samo listu osnovnih programa koji se financiraju
iz budeta i listu znaajnih izvora prihoda sa procjenom utjecaja programa i naplate
prihoda na mukarce i ene i procjenu da li ovaj program moe smanjiti nejednakosti
izmeu mukaraca i ena.
Kako ova poetna analiza budeta koristi postojee rashode, bez utjecaja na
raspodjelu, nastavak ovog procesa bi bilo ukljuivanje ena i drugih nedovoljno
zastupljenih grupa u drugim fazama budetskog procesa, od pripremanja, kroz
usvajanje, do provedbe i nadzora, revizije i procjene, kako bi se osigurao bolji
gender balans.
-
40
Izvrenje budeta
Izvrenje budeta ili realizacija budeta je konana faza procesa budeta kada su
sredstva prikupljena i raspodijeljena radi podrke aktivnostima opine, od ega,
konano, ima koristi cijela opina. Izvrenje budeta je provoenje plana budeta.
Zakonski okvir
S pravnog stanovita, izvrenje budeta poinje odlukom OV/SO kojom se usvaja
plan budeta za sljedeu godinu ili odlukom OV/SO o privremenom financiranju kao
i odlukom o izvrenju budeta koju OV/SO mora usvojiti istovremeno s usvajanjem
plana budeta. To znai da je budet akt naelnika koji potvruje OV/SO, a poslije
usvajanja naelnik ima ovlatenje da izvri plan.
Podruja izvrenja budeta
Kako bi opina uinkovito izvrila budet, plan budeta mora biti pripremljen
realistino. Opina mora ustanoviti adekvatnu unutarnju strukturu i uinkovite
procedure odgovarajueg izvrenja budeta. Pored toga, opinska administracija
mora jednaku vanost pridavati i prikupljanju prihoda, kao i drugom aspektu
opinskog budeta - rashodima.
Prihodi
Izvrenje budeta nije samo plaanje obaveza i trokova, ve i aktivnosti opinske
uprave na prikupljanju prihoda. Prihodi ukljuuju sva prispjela sredstva koja se
uplauju opini putem bankovnih rauna ili u gotovini. Prikupljanje prihoda se
zasniva na primjeni Zakona o raspodjeli prihoda, Zakona o porezima i provedbi
opinskih odluka koje reguliraju prikupljanje prihoda stvorenih na lokalnom nivou.
Godinji prihodi u planu budeta predstavljaju procijenjeni iznos sredstava koji
opina oekuje da e prikupiti u periodu od jedne fiskalne godine.
Opina ima dva glavna izvora prihoda, prihode po osnovu poreza i neporezne
prihode. Druge vrste prihoda koje su esto ukljuene u budet su grantovi s viih
nivoa vlasti, donacije i zajmovi.
Prihodi po osnovu poreza
-
41
Znaajan dio poreskih prihoda se realizira putem viih nivoa vlasti i zbog toga
opina nema puno toga da uradi po pitanju njihovog prikupljanja. Meutim, opina
moe utjecati na poboljanje njihovog prikupljanja. U FBiH ili RS opine treba da
odravaju zvaninu komunikaciju s kantonalnim ministarstvima financija ili
Ministarstvom financija Republike Srpske koji su odgovorni za prijenos prihoda
putem jedinstvenog rauna Trezora, te potvrditi pravilnu raspodjelu poreza.
Neporezni prihodi
Neporezni prihodi su jedini izvori prihoda kojima opina direktno upravlja. Ipak,
mnoge opine tek trebaju postaviti prikupljanje neporeznih prihoda kao prioritet. Za
planirane neporezne prihode opina mora osigurati odgovarajui sistem praenja i
prikupljanja. Opine moraju identificirati sve mogue izvore neporeznih prihoda.
Ovo moe ukljuiti provjeru trenutnih izvora prihoda kako bi se provjerilo da li se
svi prihodi prikupljaju na odgovarajui nain ili ne.
Opina treba osigurati postojanje odgovarajuih mehanizama za naplatu naknada i
odgovarajueg sistema za evidentiranje prikupljenih prihoda. Praenje prikupljanja
prihoda mora biti redovna aktivnost, a bilo koje odstupanje planiranih od
prikupljenih sredstava treba odmah biti uzeto u razmatranje. Kako bi se prevazili
padovi u prikupljanju, naelnik i naelnik odjela za financije trebaju identificirat i
sve kritine take u lancu prikupljanja prihoda, osigurati instrukcije o ispravnom
prikupljanju prihoda i moraju upozoriti odgovorni odjel ili osobu (u pismenoj formi
ili usmeno) da je potrebno poboljanje u obavljanju posla.
Ako potraivanja po osnovu ugovora nisu prikupljena u odgovarajuem vremenskom
okviru, ef financija treba istraiti i identificirati u emu je problem. Ovo moe
znaiti agresivnije prikupljanje prihoda, promjene u sistemu ili disciplinske akcije.
Odlaganje rjeavanja problema moe dugorono imati negativan utjecaj na budet.
Grantovi
Grant je posebna vrsta prihoda koju osigurava vii nivo vlasti. Za razliku od zajmova
koje opina mora otplatiti s kamatom, grantovi se ne moraju otplaivati. Opini se
mogu dodijeliti grantovi kao podrka za funkcioniranje uprave (ako se radi o
siromanoj opini) ili ako je u pitanju podrka dodijeljenom projektu. Opina moe
podnijeti zahtjev za grantove viem nivou vlasti kada ne moe financirati neke od
osnovnih opinskih zadataka. Opina mora osigurati prijedlog projekta u pismenoj
-
42
formi za financiranje u skladu s budetskom procedurom. U drugom sluaju, opine
ponekad imaju odgovornost odravanja puteva ili kulturnih spomenika to bi,
ustvari, trebalo biti u nadlenosti vieg nivoa vlasti. Vii nivo vlasti prenosi
ovlatenja na opinu da organizira aktivnosti koje su financijski podrane u formi
grantova radi obavljanja ovih zadataka.
Donacije
Opina prikuplja donacije uz pomo domaih ili stranih donatora. Iako opina ne
moe odrediti uspjeh u prikupljanju ove vrste prihoda, ipak moe stvorit i
odgovarajue uvjete za poveanje interesa za financijsku podrku putem sveukupne
opinske politike, stratekih i kapitalnih planiranja i investicionih programa.
Donacije mogu biti planirane i tada se smatraju redovnim donacijama ili
'vanredne', kada se dobiju neplanirano. Ako su donacije ukljuene u plan budeta, po
njihovom prispijeu trebaju biti evidentirane pod nazivom redovni prihodi.
Vanredni prihodi nisu planirani i dobivaju se u toku budetske godine. Ovi
neoekivani prihodi moraju biti poravnati na strani rashoda.
Materijalne donacije trebaju biti evidentirane u planu budeta i knjigama nakon to
se izvri njihova pravilna procjena (to bi mogao biti sluaj s vozilom koje se koristi
u nekom projektu i to se vozilo poslije donira opini ili vatrogasno vozilo koje neka
organizacija daje opini, kompjuterska oprema, itd.).
Zajmovi
Postoji precizna pravna regulativa koja daje upute opinama kako da trae zajmove i
opisuje nain na koji ovaj novac moe biti potroen. Zakonski okvir1 daje mogunost
opinama da mogu zatraiti zajam od komercijalnih banaka ili entiteta (FBiH, RS).
Takoer, postoje zakoni o dugu, zaduivanju, jamstvima u FBiH (SN FBIH 86/07) i
u RS (OG RS, 30/07) na osnovu kojeg se opine mogu dugorono zaduiti.
Pozajmice od domaih ili stranih komercijalnih banaka su mogue kako bi se
realizirali kapitalni projekti u skladu s posebnim kriterijima, ukljuujui nivo
pozajmice i budetske aktivnosti. Ako opina ima kratkoroni deficit, moe trait i
1 FBiH Zakon o budetu, lanovi 46., 47., 48. i RS Zakon o budetskom sistemu, lanovi 53. do 57.
-
43
zajam iz budeta FBiH ili budeta RS u toku jedne budetske godine, ali opina u
tom sluaju mora otplatiti dug u potpunosti u toku te godine.
Opinska uprava priprema sve dokumente potrebne za podnoenje zahtjeva za zajam
i osigurava stvaranje uvjeta potrebnih za pozajmicu i otplatu; OV/SO mora donijet i
odluku o pozajmljivanju u skladu s zakonska regulativom.2
Rashodi
Koritenje budetskih sredstava ili stvaranje rashoda je posljednji korak u
provoenju opinskog plana budeta. Naelnik odjela za financije je odgovoran za
kontrolu ovog procesa. On osigurava precizan i ispravan transfer budetskih
sredstava, potuje planirani budet, te osigurava da su budetska sredstva prebaena
planiranim korisnicima na vrijeme i da je prebaeni iznos u skladu s planom.
Naelnik odjela za financije mora u pisanoj formi upozoriti naelnika i budetske
korisnike da je svaka vrsta prijenosa sredstava koja nije u skladu s planom budeta
nezakonita.
Rashodi i druge isplate iz opinskog budeta se sastoje od tekuih rashoda, kao to
su plate, nadoknade, materijalni trokovi, tekui transferi i plaanje kamata i sve
usluge i aktivnosti za tekuu fiskalnu godinu; kapitalnih rashoda za financiranje
nabavki i poboljanje glavnih opinskih objekata i struktura (kapitalni budet) i
danih zajmova i udjela u kapitalu smanjenom za otplatu zajmova.
Prioriteti u izvrenju budetskih rashoda se moraju pomno ispitati u skladu s
iznosom stvorenih prihoda. Kada je iznos prikupljenih prihoda nii od planiranog,
naelnik i naelnik odjela za financije moraju odluiti koji rashodi imaju prednost u
izvrenju. Mora se napraviti razlika izmeu rashoda koji bi mogli ugrozit i
funkcioniranje opinske uprave i rashoda koji ugroavaju pruanje usluga
namijenjenih graanima, a ona mora biti temeljena na opoj ocjeni o izvrenju
budeta predvienog za taj period, uzimajui u obzir i sve prethodne deficite koji
trebaju biti ukljueni u plan budeta. Ukoliko opina ima vie vrsta dugova i
obaveza prema dobavljaima, a postoji mogunost ugroavanja likvidnosti, opina
2 Izuzeci za zaduivanje kod USAID-a, KFW i Svjetske banke.
-
44
mora odluiti ta su njeni prioriteti: rauni za struju, obaveze po osnovu ugovora,
doznake budetskim korisnicima (biblioteka, obdanite, vatrogasna jedinica itd).
Opinske vlasti koje su odgovorne za izvrenje budeta odreuju prioritete na
osnovu kriterija, po redoslijedu koji je naveden u daljem tekstu:
Unutranje obaveze: plate, porezi i doprinosi kao zakonska obaveza;
Dugovi koje je opina duna platiti za ukljuenje kapitalnih investicija,
usluge, robe ili radove; i
Uplate budetskim korisnicima i korisnicima grantova.
Naelnik ili naelnik odjela za financije moraju o takvoj situaciji informirat i
budetske korisnike i korisnike grantova i dati prijedloge o rjeavanju problema.
Opinske vlasti trebaju pruiti relevantne informacije budetskim korisnicima u
vezi s transferom novca koje budetski korisnici oekuju u narednom periodu. Kasni
transferi mogu ugroziti funkcioniranje redovnog posla budetskih korisnika i oni
moraju biti sposobni odrediti prioritete kada se javi manjak sredstava.
Proces izvrenja budeta
Vremenski okvir
Iako izvrenje budeta ne poinje prije nego OV/SO donese odluku o izvrenju
budeta, kraj izvrenja budeta je definiran zakonskom regulativom. Fiskalna godina
se poklapa s kalendarskom, tako da je 31. decembar posljednji dan za izvrenje
budetskih prihoda, dok se budetski rashodi nastavljaju realizirati do 31. januara
sljedee godine. Svi rauni primljeni do kraja januara trebaju se obraditi kao
budetski rashodi. U RS Budetski izdaci predstavljaju ukupne rashode i druge
isplate iz budeta, nastale do 31.decembra fiskalne godine. Opina mora pomno
pratiti sredstva u ovom periodu kako bi isplatila sve obaveze.
Kada se budet ne usvoji na vrijeme
U Federaciji, kada OV/SO ne usvoji plan budeta, OV/SO mora usvojiti odluku o
privremenom financiranju za period koji nije dui od prva tri mjeseca te godine.
Privremeno financiranje mora biti planirano i izvreno za iznos koji nije vei od
-
45
iznosa koji je bio planiran za isti tromjeseni period prethodne godine na strani
rashoda, bez obzira na prikupljanje prihoda.
Za vrijeme tog prvog kvartala (1. januar - 31. mart) opinska uprava mora ispravit i
neprihvatljive stavke u planu budeta. Predloene budetske stavke moraju bit i
realne i opravdane. Ako OV/SO ne usvoji plan budeta prije isteka tog kvartala,
opina, pravno gledajui, zakonski ne moe dijeliti bilo kakva budetska sredstva za
potronju poslije 31. marta, osim otplaivanja kredita.
U RS regulativa u ovom pogledu je neto drugaija; OV/SO moe usvojiti odluku o
privremenom financiranju do est, ali ne i vie od est mjeseci ili za period od 1.
januara do 30. juna. Privremeno financiranje mora biti planirano i izvreno u
razmjeri sa sredstvima koritenim za isti period prethodne fiskalne godine, i to u
maksimalnom iznosu do jedne polovine od ukupnih sredstava dodijeljenih u budetu
za prethodnu fiskalnu godinu.
Obavjetenje
Po usvajanju Odluke o izvrenju budeta za privremeno financiranje ili Odluke o
izvrenju budeta, opina mora u pismenoj formi obavijestiti sve budetske
korisnike i korisnike grantova u vezi s iznosima odobrenih sredstava u skladu s
usvojenim budetom. Onog momenta kada su budetski korisnici obavijeteni,
ispunjeni su svi uvjeti za stvarno izvrenje plana.
Praenje izvrenja
Naelnik odjela za financije mora uspostaviti financijski plan koji treba pruiti i
osigurati likvidnost opine, poto priliv novca nije isti svakog mjeseca. U skladu s
planovima i izvrenim uslugama opina mora uskladiti mjeseno izvrenje
budetskih sredstava s godinjim budetom. Budetski korisnici i korisnici grantova
moraju mjeseno i na vrijeme dostavljati svoje pismene zahtjeve, te osigurat i
mjesene izvjetaje o realizaciji rashoda u formi koje propisuje opinski odjel za
financije u skladu s procedurama uspostavljenim kroz sistem interne kontrole.
Izvjetavanje
Iako je izvjetavanje detaljnije diskutirano u poglavljima 9 i 10, namjera ovog dijela
je naglasiti vanost izvjetavanja o izvrenju budeta kao sredstva za uspjenu
implementaciju plana budeta ili jasnije i efikasnije upravljanje financijama.
-
46
Opina mora razviti sistem izvjetavanja prema OV/SO u skladu s najboljom
praksom barem kvartalno, dok bi idealno bilo izvjetavati na mjesenoj osnovi.
Samo na ovaj nain OV/SO ima mogunost da prati izvrenje budeta u skladu s
planiranim budetom. To je klju priprema budeta za narednu godinu, poto
mjeseni izvjetaji daju preciznu sliku izvrenja budeta po svim prihodima i
rashodima.
Tekstualni dio mora jasno opravdati, pojasniti i objasniti sva neslaganja izmeu
plana i realizacije, stavku po stavku. Plaene i neplaene obaveze trebaju, takoer,
biti ukljuene u izvjetajima o izvrenju.
Budetski viak i manjak
Jedan od najvanijih aspekata rukovoenja izvrenjem budeta je pitanje budetskog
vika i manjka. Zakonski okvir dozvoljava opini da izvri rebalans budeta u
procesu izvrenja budeta kako bi se ispravili prihodi ili rashodi, ali bi cilj svih
financijskih rukovodilaca trebao biti to vee potivanje plana budeta. Opinske
vlasti imaju mogunost da balansiraju rashode kada postoje neadekvatni budetski
prihodi. Kako je ranije spomenuto, ako su prihodi nii od oekivanog, opina moe
zatraiti zajam ili smanjiti rashode.
Budetske rezerve
U skladu s pravnom regulativom opina mora imati rezervna sredstava. Ova
sredstava se koriste za vanredne situacije, hitne i nepredviene trokove koji nastaju
tokom godine. Naelnik ima ekskluzivno pravo da odlui o troenju budetskih
rezervi. Budetske rezerve odgovaraju iznosu od 3% budetskih prihoda bez
primitaka u FBiH ili iznosu od 2.5% u RS. Naelnik je ovlaten da odredi koritenje
rezervnih sredstava, ali mora kvartalno izvjetavati OV/SO o tome na ta su
sredstava potroena.
-
47
Izvjetavanje graanima
Budui da budet opine ukljuuje financijske resurse, zadatke i projekte koji su od
vitalnog interesa za graane, postoji potreba periodinog izvjetavanja graana i
onih koji donose odluke o provoenju budeta. Zakon o budetu u FBiH i Zakon o
budetskom sistemu RS utvruje sadraje okvira izvjetaja koji se podnose OV/SO i
nadlenom ministarstvu financija (vidi slike 3 i 4).
Slika 3
Dvosmjerna komunikacija lokalne samouprave s vijeem/skuptinom,
javnou, te nadlenim ministarstvom financija
Izvjetavanje tokom pripremanja nacrta budeta
Opinski odjel za financije u toku procesa priprema nacrta budeta treba konsultirat i
sve strane ukljuene u ovaj proces, a to su: nadleno ministarstvo financija, opinski
vijenici/optinski odbornici, budetski korisnici, poslovna udruenja, civilne
organizacije itd. Priprema nacrta budeta zahtijeva posjedovanje adekvatnih
informacija koje e doprinijeti donoenju odluke o budetu. Budet treba posmatrati
kao rezultat usklaivanja odluka koje donose lokalne vlasti na osnovu potreba koje
su izrazili graani. Zbog toga komunikacija s graanima ne moe biti jednosmjerna.
Mehanizam koji graani koriste kako bi utjecali na donoenje odluka u opini mora
Opinsko vijee/skuptina
Ministarstvo
financija
Graani
Opina
NVO i interesne
grupe
-
48
biti interaktivan. Lokalne vlasti trebaju donositi odluke na osnovu prioritetnih
potreba graana, imajui u vidu naloene pravne obaveze. Isto tako, oni trebaju
izvjetavati o uspjehu i usklaivanju planova svake godine. Ovo je prilika da se
zajedniki postignu najbolja mogua rjeenja u vezi s problemima s kojima se opina
suoava.
Izvjetavanje u toku izvrenja budeta
Opine nisu pravno obavezne da informiraju graane o izvrenju budeta ukoliko to
nije regulirano na lokalnom nivou odlukom opinskog vijea/skuptine optine.
Time se objanjava zato jo uvijek postoji potreba da se naglasi znaaj periodinog
podnoenja izvjetaja OV/SO, graanima i civilnim grupama.
Izvjetavanje o izvrenju budeta je nain na koji se graanima prua mogunost
povratne informacije o tome kako su opina i njeni predstavnici (ukljuujui
vijenike/odbornike) razumjeli njihove potrebe u toku priprema nacrta budeta i
usvajanja koje je poslije toga slijedilo. Opine trebaju osigurati kvartalne, pa ak i
mjesene izvjetaje o izvrenju budeta za OV/SO, koji, takoer, trebaju bit i
dostupni javnosti.
Mjeseno izvjetavanje
Odjel za financije podnosi naelniku mjeseno, a ponekad i ee, najnoviji pregled
rashoda i prihoda u skladu s budetskom klasifikacijom i daje objanjenja o
odstupanjima od plana budeta. Ovo prua mogunost naelniku i naelniku odjela
za financije da nadziru aktivnosti i vre potrebne promjene u troenju sredstava. Ovi
izvjetaji, takoer, pruaju naelniku mogunost da informira graane o statusu
opinskih financija.
Kvartalno izvjetavanje
Kvartalni izvjetaji o izvrenju budeta ne samo da informiraju naelnika i naelnika
odjela za financije, ve pruaju OV/SO redovne povratne informacije o aktivnostima
opinske administracije. Izvjetaji se, takoer, prosljeuju i nadlenom ministarstvu
financija.
Ovi izvjetaji treba da sadre:
financijsko stanje opine za period za koji se izvjetava;
-
49
usporedni pregled planiranih i realiziranih prihoda i rashoda, stanje
grantova i financiranja, te objanjenje bilo kakvih odstupanja u tom
pogledu; i
preporuene mjere za poboljanje, ako su uoena odstupanja.
Kvartalni izvjetaji pruaju solidnu osnovu za pregled sezonskih utjecaja na neke
tipove prihoda i rashoda usporedbom u toku odreenih perioda. Ovo moe bit i
korisno kada budetske stavke znaajno variraju u toku budetske godine.
Izvjetavanje o izvrenju budeta u FBiH
Zakon o budetu FBiH i Pravilnik o financijskom izvjetavanju FBiH (31. mart
2005.) reguliraju izvjetavanje Ministarstvu financija i propisuju da se izvjetaji o
izvrenju budeta gradova i opina podnose kvartalno. Ovi izvjetaji trebaju bit i
podneseni nadlenom kantonalnom ministarstvu financija, i to u roku od 15 dana o