Budzetski Sistem u Cg Milan Dabovic

5/14/2018 Budzetski Sistem u Cg Milan Dabovic - slidepdf.com

http://slidepdf.com/reader/full/budzetski-sistem-u-cg-milan-dabovic 1/175

Podgorica, mart 2010.

BUDŽETSKI SISTEM U CRNOJ GORI

Crna GoraUPRAVA ZA KADROVE

dr Milan Dabović

Komentar Zakona o budžetu



Izdavač Uprava za kadrove

UrednikSvetlana Vuković

Autor dr Milan Dabović

Recezent Doc dr Zoran Todorović

Lektor mr Jelena Knežević

Dizajn i priprema za štampuStudio KNB, PodgoricaLidija Savković

ŠtampaDigital Print Centar, Podgorica

Tiraž500 primjeraka

BUDŽETSKI SISTEM U CRNOJ GORIKomentar Zakona o budžetu

UPRAVA ZA KADROVE

Jovana Tomaševića 2A, 81 000 Podgorica Tel/Fax: 020 201 036 email: [email protected]



SADRŽAJ

RECENZIJA

UVOD

1. BUDŽETSKI SISTEM CRNE GORE DO 2001. GODINE

2. REFORME I BUDŽETSKI SISTEM U CRNOJ GORIOD 2001 GODINE2.1 Opšte odredbe2.2 Donošenje budžeta, evidencija i upravljanje

budžetom2.3 Priprema i planiranje budžeta

2.3.1 Smjernice za izradu kapitalnog budžeta2.3.2 Strateški prioriteti ekonomske politike2.3.3 Stručno uputstvo za pripremanje budžeta2.3.4 Tekući i kapitalni budžet2.3.5 Program i programska klasifkacija2.3.6 Izvori fnansiranja2.3.7 Međunarodne klasifkacije2.3.8 Klasifkacija u Crnoj Gori2.3.9 Pisano obrazloženje2.3.10 Višegodišnje ugovorene obaveze2.3.11 Planiranje novčanih tokova2.3.12 Konsolidovani sufcit / defcit

2.4 Izvršenje budžeta2.4.1 Dinamika potrošnje2.4.2 Budžetski izvršilac2.4.3 Ugovorene obaveze2.4.4 Međunarodni standardi izvještavanja

2.4.5 Izvještavanje u Crnoj Gori2.5 Zajmovi i garancije

23

2743

55575962646566717980818392949899102

111132

6

11

13

21



139141146

152158

163

171171173

2.6 Unutrašnja kontrola, računovodstvo budžeta i revizija2.7 Državni trezor

2.7.1 Upravljanje i fnansijska kontrola

2.7.2 Evidencija2.8 Poslovi budžeta

POJMOVNIK

LITERATURAI Knjige i časopisiII Zakonski propisi i projekti



6

dr Milan Dabović

RECENZIJA

Rukopis doc dr Milana Dabovića Budžetski sistem u Crnoj Gori - Ko-mentar Zakona o budžetu, obuhvata 153. stranice kucanog teksta sa lite-raturom razvrstanom u 50 bibliograskih jedinica, zajedno sa zakonskimpropisima i projektima. Sastoji se od 2 glavna dijela, isključujući uvod, op-šte napomene i zaključak, koji čine međusobno povezanu cjelinu. Svaki dioteksta sadrži praktične primjere što predstavlja dodatni kvalitet, naročitoako se ima u vidu namjena ovog Komentara.

Knjiga je koncipirana tako da u potpunosti obuhvata prezentiranje si-stemskog okvira koji se odnosi na planiranje i izvršavanje budžeta. Obu-

hvaćene su osnovne sistemske kategorije, kao i zakonske pretpostavke uokviru kojih se proces planiranja i izvršavanja budžeta sistematizuje u op-štoj ormi .

U prvom dijelu autor se osvrnu na budžetski sistem Crne Gore do2001. godine i dao pregled propisa na kojima se zasnivao sistem budžetskeevidencije. Takođe je detaljno naveo ko se sve fnansirao iz budžeta Repu-blike Crne Gore kao i činjenicu da je predlog budžeta utvrđivala Vlada, abudžet donosila Skupština Republike. Dat je i pregled konta na kojima su

se evidentirale budžetske stavke prema Uredbi o kontnom planu.U drugom dijelu – Reorma i budžetski sistem u Crnoj Gori od 2001.godine detaljno je, po poglavljima, opisan Zakon o budžetu iz 2001. U sva-kom poglavlju autor citira članove zakona i daje svoje komentare i objaš-njenja.

Opšte odredbe - U ovom dijelu autor je predočio aktivnosti i entite-te koji podržavaju skup zajedničkih aktivnosti koje su podređene interesuefkasnog organizovanja i unkcionisanja sistema javnih fnansija u CrnojGori. Ministarstvo fnansija priprema i donosi podzakonska akta kojima seobezbjeđuje primjena i sprovođenje opštih normi utvrđenih zakonom. Data je defnicija pojmova korišćenih u ovom zakonu kao i defnicija budžeta.

Donošenje budžeta, evidencija i upravljanje budžetom - Detaljno sukomentarisani članovi Zakona kojima se kaže, između ostalog, da budžetima jednogodišnji karakter i da se donosi za fskalnu godinu i važi u godiniza koju je donešen; da budžet Vlade donosi Skupština, a budžet opštineskupština opštine; da je moguća direktna uravnoteženost budžeta od straneVlade Crne Gore (izuzetne okolnosti); opisana je osnovna struktura budže-

ta i način trošenja. Posebno se osvrnuo na član 11 Zakona koji predstavljaradikalnu novinu u sistemu unkcionisanja javnih fnansija – uspostavljanje



7

Budžetski sistem u Crnoj Gori - Komentar Zakona o budžetu

konsolidovanog računa trezora. Objašnjena interakcija monetarne i fskal-ne vlasti u dijelu pružanja usluga u oblasti prometa državnim novcem, sta-tus i pravo Ministarstva fnansija da gotovinske viškove investira, u skladu

sa smjernicama Strategije za upravljanje dugom. Elaborirana obaveza pla-niranja pokrića defcita i način upotrebe sufcita.Priprema i planiranje budžeta - Kao važan segment u donošenju budže-

ta istaknuta je i priprema i planiranje koji obuhvataju blagovremeno dono-šenje odluka, uvođenje čvršćih garancija, okusiranje na promjene u politicialokacije resursa. Komentarisana raspodjela nadležnosti između central-ne vlade, komisija, ministarstva fnansija i potrošačkih jedinica. Objašnjenmakroekonomski okvir i makroekonomske projekcije. Date smjernice zaizradu kapitalnog budžeta, ko i kako defnišu strateški prioriteti ekonom-

ske politike, stručna uputstva za pripremanje budžeta, tekući i kapitalnibudžet, šta sadrži programski budžet i programska klasifkacija. Iskazivanjeizvora fnansiranja koje pomaže ministarstvu fnansija da obezbijedi cjelovitu sliku o izvorima fnansiranja javne potrošnje, da vodi politiku zaduži- vanja i da realnije projektuje novčane tokove i konsoliduje podatke o javnojpotrošnji na državnom nivou.

Autor je naveo međunarodne priznata klasifkacije javnih prihoda kojase primjenjuje u praksi: klasifkacija Ujedinjenih nacija, Evropski sistem

integrisanih računa, klasifkacija monetarnog onda i OECD klasifkacijaiopisao njihov sadržaj.Klasifkacija u Crnoj Gori – Pravilnik o jedinstvenoj klasifkaciji računa

za budžet Republike, budžete vanbudžetskih ondova i budžete opština –detaljno je elaborirana i obrađuje ekonomsku klasifkaciju računa budžetapo strukturi (9 klasa) sa podjelom na kategorije i grupe za svaku klasu.

Dato objašnjenje za višegodišnje ugovorene obaveze pri čemu je nagla-šena obaveza Ministarstva fnansija, da na osnovu procjene primitka i do-stavljenih zahtjeva od strane potrošačkih jedinica pripremi Nacrt godišnjegzakona o budžetu države.

Autor je u dijelu – Planiranje novčanih tokova podrobno objasnio kakose utvrđuje defcit odnosno sufcit kod pojedinih sektora i naglasio da sek-tori kod kojih su investicije veće od štednje moraju svoj defcit fnansira-ti povećanjem zajmova ili smanjenjem fnansijskih potraživanja, a sektorikoji imaju sufcit (višak štednje nad investicijama) mogu plasirati zajmovedefcitarnim sektorima ili mogu otplaćivati svoje zajmove. Naglasio je dase detaljnim planiranjem novčanih tokova obezbjeđuje poštovanje načela

budžetskog jedinstva i načela potpunosti budžeta.Konsolidovani sufcit/defcit - autor analizira i navodi da konsolidovani



8

dr Milan Dabović

sufcit i defcit pri planiranju konsolidovanog rezultata, nakon iskazanihnovčanih tokova, zahtijevaju preciznu defniciju i planiranje transera ucilju eliminacije dvostruke evidencije koja se pojavljuje zbog fnansijskih

transakcija između entiteta koji pripadaju sistemu javne potrošnje.Izvršenje budžeta - Efkasno izvršavanje budžeta zahtjeva: implemen-taciju budžeta u skladu sa ovlaštenjima datim u zakonu, efkasno prilago-đavanje budžeta značajnim promjenama u makroekonomskom okruženju,rješavanju tehničkih problema u toku implementacije i efkasne upotre-be sredstava. Sistem izvršenja budžeta mora osigurati rigoroznu kontroluukupnih troškova, kao i efkasno korišćenje sredstava u skladu sa priorite-tima budžeta.

Autor objašnjava osnov (zakone i druge propise) računovodstvenog

poslovanja u organima državne uprave, vanbudžetskim ondovima i jedi-nicama lokalne samouprave Crne Gore, i konstatuje da se vođenje računo- vodstvene evidencije i fnansijskog izvještavanja u javnom sektoru vodi pomodifkovanoj gotovinskoj osnovi, što je jedna od mogućnosti koju predvi-đaju MRS.

Cilj MRS za javni sektor je da se obezbjedi prezentacija podataka kroz opšte fnansijske izvještaje na gotovinskoj osnovi. Inormacije o prijemugotovine, gotovinskim plaćanjima i gotovinskim saldima entiteta, neop-

hodna su radi utvrđivanja odgovornosti i procjene sposobnosti entiteta dageneriše dovoljno gotovine u budućnosti kao i njenu upotrebu.Izvještavanje u Crnoj Gori je uređeno Pravilnikom o načinu pripreme,

sastavljanja i podnošenja godišnjih fnansijskih izvještaja i iskaza budžeta,budžetskih korisnika i vanbudžetskih ondova.

Pravilnicima je propisan način pripreme, satavljanja, podnošenja, kao isadržina fnansijskih izvještaja i iskaza potrošačkih jedinica, vanbudžetskihondova, budžeta opština, kao i drugih pravnih lica koja se na osnovu po-sebnih propisa fnasiraju iz budžeta.

Zajmovi i garancije – objašnjen je nastanak fnansijskih obaveza i kakose obezbjeđuje nedostatak fnansijskih sredstava (pozajmice). Pozajmicemogu nastati emisijom hartija od vrijednosti, upisom i sklapanjem ugovora,što je autor naglasio u svom radu.

Unutrašnja kontrola, računovodstvo budžeta i revizija - autor navodida je Ministarstvo fnansija odgovorno za vođenje računovodstva, unutraš-nju kontrolu i dug, i ima obavezu da propiše način i postupak vođenja unu-trašnje kontrole budžeta, vođenja računovodstva, podnošenje izvještaja o

načinu korišćenja sredstava budžeta i načinu evidencije primitaka, izdatakai ugovorenih obaveza, završnih računa potrošačkih jedinica.



9


Vođenje računovodstva i unutrašnja kontrola primitaka, ugovorenihobaveza i izdataka potrošačkih jedinica i njihovih organizacionih dijelovau nadležnosti je potrošačke jedinice i za ove aktivnosti su neposredno od-

govorni budžetski izvršioci.Državni trezor - Uloga trezora je centarlizovanje fnansijskih opera-cija i obezbjeđenje procesa koji istovremeno usklađuje sistem plaćanja iobezbjeđenja likvidnosti, evidenciju duga i upravljanje dugom, evidenciju prihoda, rashoda i ugovorenih obaveza, fnansijsku kontrolu. Sistemskanovina u izvršenju budžeta Crne Gore vezana je za aktivnosti koje su unadležnosti: budžeta, trezora i potrošačkih jedinica i koje su zasnovane na jedinstvenom sistemu računa.

Upravljanje i fnansijska kontrola obuhvata aktivnosti koje se odnose na

računovodstveni sistem i glavnu knjigu trezora; novčana sredstva; dugovipo osnovu hartija od vrijednosti, date garancije i uzeti zajmovi i primljenedonacije.

Evidencija obuhvata aktivnosti koje se odnose na državnu imovinu, dr-žavni dug, primitke, izdatke i obaveze.

Poslovi budžeta – Poslove budžeta obavlja posebna organizaciona je-dinica koja ima obavezu da upravlja postupkom pripremanja, planiranja iizrade budžeta.

Iako državni sistemi, po defniciji, nijesu skloni brzim promjenama, zabudžetsko računovodstvo se može reći da se u ovom trenutku, na global-nom nivou, nalazi u veoma dinamičnom periodu. S obzirom na savreme-ne trendove globalizacije svjetskih tokova, sve te promjene će neminovanouticati i na organizaciju budžetskog računovodstva u našoj zemlji.

Postoji mnogo različitih potreba i aspekata upravljanja državom, takoda poslovne odluke u javnom sektoru najčešće nijesu određene samo eko-nomskom logikom, pa je budžetsko računovodstvo izloženo različitim, po-nekad i kontradiktornim zahtjevima. U takvim uslovima teško je kreditiratiračunovostveni sistem koji će biti optimalan u svim uslovima primjene.Zahtjevi koji se postavljaju pred vlade zemalja, bez obzira na stepen razvoja, traže sve kvalitetnije inormacije koje tradicionalno postavljeni računo- vodstveni sistem ne može da ispuni. Slijedeći svoju osnovnu namjenu, obe-zbjeđenje inormacione osnove za donošenje poslovnih odluka i budžetskoračunovodstvo traži načine da se prilagodi novim uslovima.

Autor je dao svoj puni doprinos razmatranju i osvjetljavanju raznih pravila, principa, metoda i zakonskih rješenja koji se odnose na ovu proble-

matiku, koja je veoma složena i kompleksna i na unutrašnjem i na među-narodnom planu.



10

dr Milan Dabović

Predmetni rad predstavlja sintezu dugogodišnjeg iskustva autora naposlovima računovodstva i revizije u privredi , Direkciji javnih prihoda,odnosno Poreskoj Upravi, Ministrastvu fnansija i najzad Državnoj revi-

zorskoj instituciji, kao kruni zaokruženog puta u oblasti javnih fnansija,što potvrđuje kompetentnost autora za ovu oblast i na širem prostoru .Bez sumnje ovaj rad u obliku knjige - komentara je detaljno obuhvatio

budžetski sistem Crne Gore pa shodno tome preporučujem ga kao nezao-bilaznu knjigu namijenjenu kandidatima za polaganje ispita, kao i za edu-kaciju zaposlenih u organima državne uprave i osavremenjavanju znanjakod izučavanja predmeta javnih fnansija u Crnoj Gori.

U Podgorici,19. ebruara 2010. godine

RecenzentDoc dr Zoran Todorović, ovl.rev.



11


UVODKnjiga BUDŽETSKI SISTEM U CRNOJ GORI – Komentar Zakona o

budžetu namijenjena je edukaciji zaposlenih u organima državne uprave, kao i prakičnom upotpunjavanju i osavremenjavanju znanja kod izučavanja pred-meta javne fnasije u Crnoj Gori. Struktura knjige usklađena je sa osnovnimciljem sveobuhvatnog prezentiranja sistemskog okvira koji se odnosi na sistemi institucije javne potrošnje. Apostrofraju se teorijski značajne komponente si-

stemskih rješenja u javnoj potrošnji, kao i zakonske pretpostavke u okviru kojih unkcionišu institucije i sistem javne potrošnje.

Struktura knjige usklađena je sa osnovnim ciljem sveobuhvatnog prezenti-ranja sistemskog okvira koji se odnosi na planiranje i izvršavanje budžeta. Obu-hvaćene su osnovne sistemske kategorije, kao i zakonske pretpostavke u okvirukojih se proces planiranja i izvršavanja budžeta sistematizuje u opštoj ormi. U opštim naznakama prezentiran je koncept unkcionisanja reormisanog siste-ma javnih fnansija u Crnoj Gori sa osvrtom na prepoznatljiva međunarodna

iskustva.

Komentarom Zakona o budžetu posebno je obrađen zakonski osnov, iz kojeg proizilaze obaveze planiranja i izvršavanja budžeta, sa iskustvenim metodo-loškim postupcima za izradu godišnjeg budžetskog plana, izvršenja budžeta i budžetskog računovodstva koje ima zadatak da u odgovarajućoj ormi eviden-tira troškovni ciklus i obezbjedi inormacije neophodne za sistem kvalitetnog izvještavanja. Posebno su obrađene osnovne sistemske kategorije, na kojima je

utemeljen sistem unkcionisanja javnih fnansija, a koje se odnose na javne pri-hode, javne izdatake i kontrolu budžeta. U dijelu koji se odnosi na javne prihode ukazuje se na strukturu i vrste javnih prihoda, sa uporednim pregledom klasif-kacije prihoda u Crnoj Gori i klasifkacija koje koriste međunarodne fnansijske institucije. U dijelu koji se odnosi na javne izdatke ukazano je na problematikuupravljanja javnim izdacima zemalja u tranzciji, kao i na ekonomsku unkciju

javnih izdataka kojima se utiče ne samo na sistem javne potrošnje već i na eko-nomska kretanja u zemlji.



BUDŽETSKI SISTEM CRNE GOREDO 2001. GODINE

1



14

dr Milan Dabović

1 BUDŽETSKISISTEMCRNEGOREDO2001.GODINE

Sistem budžetske evidencije do 2001. godine zasnivao se na saveznimi republičkim propisima koji su opredjeljivali ormu, sadržaj i način evi-dentiranja promjena odnosno iskazivanja podataka kroz knjigovodstveneizvještaje. Način budžetske evidencije uređivao je savezni Zakon o raču-novodstvu („Sl. list SRJ”, br. 18/93, 24/93 i 46/96), Pravilnici o kontnomokviru i sadržini računa u kontnom okviru („Sl. list SRJ”, br. 6/97, 7/97 i9/97), dok je sadržaj budžetske evidencije defnisao Zakon o javnim ras-hodima („Sl. list RCG”, br. 14/92). Saveznim aktom propisan je obavezankontni okvir u kojem se iskazuju knjigovodstvene promjene, ustanovljena je obaveza da se poslovne knjige vode po sistemu dvojnog knjigovodstva,da imaju karakter javnih isprava i da omogućavaju kontrolu ispravnostiknjiženja. Republičkim propisima uređivan je način fnansiranja javnih ras-hoda, obaveze koje se fnansiraju, postupak donošenja i izvršenja budžeta,izmjene budžeta, kao i način izrade i donošenja završnog računa budžeta.Republičkim propisima su takođe regulisana izdvajanja za stalnu rezervubudžeta Republike, način fnansiranja fnansijskih programa, kao i eviden-cije na posebnim računima i podračunima. Zakonom o javnim rashodima

u Republici Crnoj Gori utvrđena je obaveza da se iz budžeta Republikefnansiraju: rad državnih organa, zakonom utvrđena prava, potrebe i inte-resi društva u oblasti obrazovanja, nauke, kulture, socijalne zaštite, socijal-ne sigurnosti, zaštite nezaposlenih, obaveze Republike iz međunarodnihsporazuma i ugovora, dopunska sredstva opštinama za izvršavanje njihovihobaveza utvrđenih ustavom i zakonom, zakonom utvrđene obaveze prema javnim preduzećima i ustanovama, političkim i drugim organizacijama iudruženjima građana, zakonom utvrđene potrebe bržeg razvoja manje ra-

zvijenih opština i regiona, zakonom utvrđene potrebe obezbjeđenja robnihrezervi, zakonom uvrđene potrebe sprečavanja i otklanjanja posljedica odelementarnih nepogoda, protivpožarne zaštite i drugih vanrednih okolno-sti, zakonom utvrđene potrebe zaštite i unapređenja životne sredine, obaveze po osnovu fnansiranja unkcija zajedničke države i druge potrebe odinteresa utvrđenih ustavom i zakonom. Istim zakonom previđeno je da seiz budžeta opštine fnansiraju: rad organa opštine; zakonom utvrđena pravai potrebe i neposredni interesi građana u oblastima kulture, fzičke kulture,obrazovanja, zdravstvene i socijalne zaštite, društvene brige o djeci, jav-

nog inormisanja, zanatstva, turizma i ugostiteljstva, zaštite i unapređenjaživotne sredine; uređenje i obezbjeđenje obavljanja komunalnih djelatno-



15


sti; obezbjeđenje uređenja i korišćenja gradskog građevinskog zemljišta iposlovnog prostora; izgradnja i održavanje lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od opštinskog značaja, uređenje i obezbjeđenje gradskog

saobraćaja; preduzimanje mjera i stvaranje uslova za otklanjanje posljedicaod elementarnih nepogoda, kao i drugih vanrednih i nepredvidivih okolno-sti u opštini, kao i obavljanje i drugih poslova utvrđenih ustavom, zakonomi statutom opštine.

Navedene obaveze realizovane su preko korisnika budžeta konstituisa-nih kao ministarstva, sekretarijati, zavodi, ustanove, društvene organizacijeitd. Način konstituisanja obaveza i njihova realizacija bile su zasnovanena posebnom sistemu evidencije, koji je istovremeno pružao inormacije otome koliko je izmireno obaveza po utvrđenim namjenama i korisnicima

budžeta, kao i inormacije o utvrđenim i izvršenim obavezama po namje-nama u okviru svakog od korisnika budžeta. U tom cilju, knjigovodstve-nom evidencijom, u skladu sa kontnim planom, iskazivani su rashodi ponamjenama i u skladu sa Zakonom o budžetu, po korisnicima budžeta ilirazdjelima.

U skladu sa Zakonom predlog budžeta utvrđivala je Vlada, odnosnonadležni organ opštine, dok je budžet donosila Skupština Republike, od-nosno skupština opštine. Isto tako predlog završnog računa budžeta utvr-

đivala je Vlada a usvajala ga Skupština Republike odnosno skupština op-štine. Korisnici budžeta i namjena koje se preko njih fnansiraju i za čiju surealizaciju odgovorni, utvrđivani su svake godine kroz zakon o budžetu, a uskladu sa ekonomskom politikom koju je utvrđivala Vlada Republike.

U skladu sa Uredbom o kontnom planu („Sl. list SRJ”, br. 22/93), to-kom 1996. godine, javni rashodi koji se fnansiraju iz budžeta evidentiranisu preko klase 4 na grupi konta 48 – JAVNI RASHODI. Ova grupa kontaobuhvatala je podgrupe:

480 – javni rashodi koji se fnansiraju iz budžeta481 – javni rashodi koji se fnansiraju iz ondova482 – ostali javni rashodi

U skladu sa propisanim kontnim planom rashodi su evidentirani prekoklase 480 i analitički dezagregirani prema utvrđenim namjenama koje sefnansiraju iz budžeta.

U skladu sa Zakonom za 1996. godinu, u Republici Crnoj Gori fnan-sirane su su sljedeće namjene, to jest budžetski rashodi:



16

dr Milan Dabović

Prema citiranoj Uredbi o kontnom planu javni prihodi su evidentiraniu okviru klase 7 – RASHODI I PRIHODI, u okviru grupe 75 – javni pri-hodi, koja je raščlanjena na sljedeće podgrupe:

Prihodi budžeta Republike evidentirani su preko klase 750 uvažavajućida porezi i takse čine zakonom utvrđene izvore fnansiranja Republike. Pri-tome je klasa 750 analitički razbijena, u skladu sa vrstama poreza iz kojih sefnansira budžet, po sljedećem redoslijedu:

480/1 – zarade i druga lična primanja480/2 – materijalni troškovi480/3 – investicije i investiciono održavanje

480/4 – posebne namjene480/5 – intervencije u privredi480/6 – dotacije opštinama480/7 – obrazovanje (studentski i učenički standard, ogrev, udžbeniciitd)480/8 – nauka480/9 – kultura480/10 – sport

480/11 – socijalna i dječija zaštita480/13 – zdravstvo480/14 – RTV Crne Gore i list Pobjeda480/15 – društvene organizacije480/16 – troškovi platnog prometa480/17 – kamate480/18 – stalna rezerva budžeta Republike480/19 – tekuća budžetska rezerva

750 – prihodi od poreza, taksa i carina751 – prihodi od doprinosa752 – lokalni javni prihodi

753 – prihodi od prenijetih sredstava na korišćenje759 – ostali javni prihodi



17


750/1 – porez na promet proizvoda i usluga750/2 – porez na zarade – plate750/3 – porez na prihod od samostalne djelatnosti

750/4 – porez na dobit preduzeća750/5 – porez na prihod od poljoprivrede i šumarstva750/6 – porez na imovinu750/7 – administrativne takse750/8 – sudske takse750/9 – registracione takse750/10 – boravišne takse750/11 – koncesije

750/12 – ostali prihodi

Na osnovu Pravilnika o kontnom okviru i sadržini računa u kontnom okvi-ru za druga pravna lica („Sl. list SRJ“, br. 9/97) klasa 9 – transer javnihprihoda i javnih rashoda budžeta rasčlanjena je na sljedeće grupe računa:

90 - JAVNI PRIHODI900 – prihodi iz ranijih godina901 – prihodi iz tekuće godine909 – ostali javni prihodi91 – JAVNI RASHODI910 – rashodi iz ranijih godina911 – rashodi tekuće godine919 – ostali javni rashodi92 – ZAKLJUČAK RAČUNA USPJEHA920 – račun javnih prihoda i javnih rashoda

921 – prenos ukupnog rezultata93 – RAČUN VIŠKA PIHODA930 – račun viška prihoda931 – prenos viška prihoda

Član 3 citiranog Pravilnika omogućavao je da organ koji obavlja poslove izvršavanja budžeta (saveznog, republika, pokrajina, opština i gradova)može voditi knjigovodstvo o budžetu, odnosno ostvarivanju javnih prihodai javnih rashoda u skladu sa Pravilnikom. Istovremeno u članu 65 Pravil-nika utvrđena je obaveza da druga pravna lica usklade vođenje poslovnih



knjiga najdocnije do 30. juna 1997. godine. Iz citiranog Pravilnika proizi-lazi da se klasa 480 može zamijeniti klasom 911, dok se klasa 750 možezamijeniti klasom 901. Pri tome stalna rezerva budžeta Republike, u koju

se raspoređuje višak prihoda nad rashodima, može se knjižiti na kontu 312– zakonske rezerve.Knjigovodstveni aspekt evidencije prihoda i rashoda budžeta, kao što je

već naglašeno, prilagođen je potrebama tačnog i dvojnog inormisanja ponamjenama i razdjelima, odnosno korisnicima budžeta Republike. Ovakav način knjigovodstvenog evidentiranja zahtijevao je racionalizaciju uvaža- vajući da se stalna rezerva budžeta Republike ponašala kao poseban razdioi da su u okviru budžeta evidentirani samo prihodi i rashodi u toku jednebudžetske godine, odnosno da je Zakonom o javnim rashodima propisano

da završni račun mora iskazati ukupan iznos predviđenih i ostvarenih pri-hoda, ukupan iznos predviđenih i ostvarenih rashoda, uključujući i iznossredstava izdvojen iz budžeta u stalnu rezervu budžeta i raspored ostva-renog viška prihoda, odnosno pokrića defcita. Na ovaj način izdvajanje ustalnu rezervu budžeta Republike, ukoliko se izdvaja tokom godine u skla-du sa zakonski utvrđenom obavezom, predstavlja rashod budžeta Repu-blike, dok prenos u stalnu rezervu po osnovu viška prihoda nad rashodimapredstavlja uvećanje sredstava na ovoj poziciji kroz knjiženje na potražnoj

strani žiro računa i storniranjem viška prihoda. Pri tome evidenciju sred-stava na računu stalne rezerve budžeta Republike obično evidentira organnadležan za knjigovodstvo budžeta.

Republičkim zakonom o javnim rashodima propisana je obaveza da sekroz završni račun prikažu prihodi i rashodi budžeta, pri čemu rashodi mo-raju biti iskazani po namjenama i razdjelima. Analogno tako utvrđenimzakonskim obavezama, organizovan je odgovarajući oblik knjigovodstveneevidencije, kojim se kroz automatsku obradu podataka obezbjeđuju tačnianalitički pregledi prihoda po vrstama poreza i rashoda po namjenama irazdjelima – korisnicima budžeta Republike. Dvojna analitika sistemati-zovana po vrsti namjene – kroz kontni plan i broj razdjela sa numerisanompozicijom, omogućila je da se kroz nalog za prenos (koji obavezno sadržiprethodno defnisane elemente) obezbjede relevantni podaci za preciznoevidentiranje knjigovodstvenih promjena. Time je obezbjeđeno da se odliv sredstava sa računa budžeta evidentira kao istovremena knjigovodstvenapromjena po namjeni i u okviru razdjela – korisnika budžeta Republike.Dezagregiranje rashodnih pozicija budžeta, kao i broj razdjela nikada ni-

jesu bili kruto defnisane orme kao opštevažeće pravilo za duži vremenskiperiod. Naime, čvrsto defnisanje pozicija utvrđivano je samo za jednu go-



19


dinu, dok je u dužem vremenskom periodu broj razdjela i namjena koje seevidentiraju mogao biti veći ili manji, zavisno od toga šta se želi fnansiratitokom jedne budžetske godine.

Potrošačke jedinice – budžetski korisnici imali su fnansijsku autono-miju sa velikim brojem komercijalnih računa preko kojih su realizovalesvoj budžetski plan. Upravljanje gotovinom je bilo decentralizovano sa de-legiranom fskalnom odgovornošću na korisnike i reativno malim uticajemMinistarstva fnansija na upravljanje gotovinom i obavezama države. Kon-trola trošenja sredstava je bila sporadična, u nadležnosti budžetske inspek-cije koja nije imala kapacitet da omogući efkasnu aktivnost u ovoj oblasti.Budžetska evidencija bila je prilagođena internim potrebama izvještavanjau Republici Crnoj Gori, sa mješovitim sadržajem ekonomskih, unkcional-

nih linija, kao i linija opšte namjene koje su korišćene uz veliki stepen dis-krecionih prava. Bazični koncept evidencije unkcionisao je na gotovinskojosnovi, dok je obračunski sistem ormalno obrađivan u posebnoj službi, čijisu izvještaji bili namijenjeni centralnoj monetarnoj instituciji.



REFORMA I BUDŽETSKI SISTEMU CRNOJ GORI OD 2001. GODINE

2



22

dr Milan Dabović

2 REfORMaIBUDŽETSKISISTEMUCRNOjGORIOD2001.GODINE

Reorma sistema javnih fnansija u Crnoj Gori tokom 2001. godine u vezi je sa donošenjem Zakona o budžetu(1) kojim su novčane transakcije u javnom sektoru integrisane kako u procesu planiranja tako i procesu izvr-šenja. Fiskalna integracija institucionalizovana je u Ministarstvu fnansijai značajno je tehnički osnažena uloga Ministarstva u procesu planiranja ibudžetskog izvršenja. Kao bazični kocept evidencije ustanovljen je gotovinski sistem, objedinjeno je upravljanje gotovinom i sistem budžetskogizvršenja, sa centralizacijom evidencije obaveza i upravljanja javnim du-

gom. Takođe je stvorena platorma za razvoj programskog budžetiranja, au kasnijoj azi reorme odvojen je tekući od kapitalnog budžeta. Urađenesu jedinstvene klasifkacije računa za javni sektor, standardizovana obavezaizvještavanja i izvršena konsolidacija podataka o javnoj potrošnji na nivoudržave. Sistem planiranja je integrisao ukupnu javnu potrošnju, jasno def-nisao procedure planiranja i postavio jasne fskalne ciljeve koji su zahtijeva-li smanjenje budžetskog defcita i učešća javne potrošnje u bruto domaćemproizvodu. Zakon o budžetu(2) iz 2001. godine u Crnoj Gori obezbjedio je integraciju fnansijskih operacija u fskalnom sektoru i upravljanje siste-mom javnih fnansija. Zakon iz 2001. godine je mijenjan i dopunjavan i uprimjeni su zakonska rješenja iz 2008. godine. Zakon o budžetu sastoji seiz devet poglavlja i to:

1 Zakon o budžetu („Sl. list RCG“, br. 40/01, 44/01)

2 („Sl. list RCG”, br. 40/01, 44/01)

1. OPŠTE ODREDBE

2. DONOŠENJE BUDŽETA, EVIDENCIJE I UPRAVLJANJE BUDŽETOM

3. PRIPREMANJE I PLANIRANJE BUDŽETA

4. IZVRŠENJE BUDŽETA

5. POZAJMICE I GARANCIJE

6. UNUTRAŠNJA KONTROLA, RAČUNOVODSTVO BUDŽETA I REVIZIJA

7. DRŽAVNI TREZOR

8. POSLOVI BUDŽETA

9. UNUTRAŠNJA REVIZIJA

10. PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE



23


Članom 1 navedene su osnovne institucija sistema koje čine okosnicuunkcionisanja javnih fnansija, bilo da je u pitanju model njihovog orga-nizovanja kao entiteta ili grupe aktivnosti podređene zajedničkom cilju.Ovim članom navode se aktivnosti i entiteti koji podržavaju skup zajed-ničkih aktivnosti podređenih interesu efkasnog organizovanja i unkcio-

nisanja sistema javnih fnansija u Crnoj Gori. To znači integraciju ciklusaplaniranja, izvršenja, računovodstvene evidencije, davanja i uzimanja zajmova i garancija, unkcionisanja i nadležnosti dva važna sektora – budžetai trezora, unutrašnje kontrole i revizije, za budžet države i budžete lokalnesamouprave.

2.1Opšteodredbe

OPŠTE ODREDBE sadrže tri člana koji upućuju na oblast koja se re-

guliše Zakonom, defnicije osnovnih pojmova i donošenje podzakonskihakata kojima se obezbjeđuje sprovođenje Zakona.

Član 1Ovim zakonom reguliše se donošenje budžeta, evidencija i uprav-

ljanje budžetom, pripremanje i planiranje budžeta, izvršenje budžetaRepublike Crne Gore (u daljem tekstu: država), budžeta opštine, zajmovi i garancije, unutrašnja kontrola, računovodstvo budžeta, državni

trezor, poslovi budžeta i unutrašnja revizija.

Član 2

Na osnovu ovlašćenja iz ovog zakona, Ministarstvo fnansija dono-si naredbe, uputstva, programe i daje naloge i smjernice za sprovođenjeovog zakona.

Članom 2 Ministarstvo fnansija ovlašćeno je da priprema i donosi pod-zakonska akta kojim se obezbjeđuje primjena i sprovođenje opštih normiutvrđenih Zakonom. Na ovaj način stvaraju se uslovi za jedinstvenu pri-

premu i izvršavanje budžeta u skladu sa opšteprihvaćenim standardima uokviru potrošačke jedinice čija je to osnovna djelatnost. Tehnička integra-



24

dr Milan Dabović

cija sistema, u unkcionalnoj vezi sa Ministarstvom fnansija, u skladu je sapodjelom nadležnosti u djelu unkcionisanja izvršne vlasti. To znači da ovoMinistarstvo po svojoj strukturi i raspoloživim resursima mora odgovoriti

zadatku uspostavljanja tehničkih rješenja koja su konzistentna, primjenlji- va, opštevažeća i koja odgovaraju standardima utemeljenim na najboljimmeđunarodnim iskustvima.

Član 3Termini upotrijebljeni u ovom zakonu imaju sljedeće značenje:

Budžet je fnansijski plan baziran na godišnjim procjenama primi-

taka i izdataka.Budžet države je procjena godišnjih primitaka i izdataka, koje do-nosi Skupština Republike Crne Gore (u daljem tekstu: Skupština).

Tekući budžet je plan namijenjen fnansiranju ili usavršavanju re-dovne djelatnosti, kao i izdataka koji se ponavljaju i vezuju za jednufskalnu godinu.

Kapitalni budžet je plan koji se odnosi na period duži od godinudana, kojim se povećava vrijednost nefnansijske imovine, a obuhvata

sticanje inrastrukture opšteg značaja, lokalne inrastrukture, građe- vinskih objekata, zemljišta i opreme.Programski budžet je dio godišnjeg zakona o budžetu koji sadrži

zadatke i aktivnosti pojedinih potrošačkih jedinica koje se sprovode ucilju efkasnog upravljanja sredstvima po predloženim programima ipotprogramima, a koji doprinose ostvarenju strateških ciljeva u skladusa ekonomskom politikom države.

Budžet opštine je procjena godišnjih primitaka i izdataka, koje do-nosi skupština opštine.

Državni ondovi su: Republički ond penzijskog i invalidskog osi-guranja, Republički ond za zdravstveno osiguranje, Zavod za zapo-šljavanje Republike Crne Gore, Fond za razvoj Republike Crne Gore,Fond za obeštećenje i drugi ondovi osnovani u skladu sa zakonom.

Potrošačke jedinice su državni organi, ministarstva, organi uprave,državni ondovi, organi lokalne samouprave i organi lokalne uprave.

Plaćanja su sve novčane transakcije uslijed kojih dolazi do smanje-nja salda na bankarskom računu.

Ugovorena obaveza je preuzeta obaveza kojom se rezervišu sred-stva za isplatu isporučenih dobara i usluga.



25


Bankarski račun je račun za primanje, plaćanje i prenos državnognovca.

Državni novac je novac koji je pod kontrolom i kojim raspolaže

država, ili opština.Budžetski izvršilac je lice koje je odgovorno za izvršenje budžeta,

odnosno lice koje on ovlasti.Konsolidovani računi trezora su svi računi na kojima se evidentira

državni novac, a koji su u unkciji budžeta države ili opštine.Transer je plaćanje ili prenos prava svojine, bez činjenja odgovara-

juće protivusluge.Glavna knjiga trezora je osnovna knjiga dvojnog knjigovodstva,

koja služi za knjiženje promjena stanja na kontima.Opšti prihodi su prihodi kojima se fnansira javna potrošnja i koji-ma zakonom nije unaprijed utvrđena namjena.

Namjenski prihodi su prihodi kojima se fnansira javna potrošnja ikojima je zakonom unaprijed utvrđena namjena.

Sopstveni prihodi su prihodi koje potrošačka jedinica ostvari ko-mercijalnim vršenjem djelatnosti ili pružanjem usluga.

Budžetska klasifkacija je sistem jedinstvene klasifkacije na osnovukoje se priprema i izvršava budžet, koji obuhvata: organizacionu, eko-nomsku, unkcionalnu, programsku i projektnu klasifkaciju.

Organizaciona klasifkacija je struktura kodova koji se koriste zaklasifkaciju potrošačkih jedinica i njima podređenih jedinica u hije-rarhijskoj organizacionoj strukturi države.

Ekonomska klasifkacija je struktura kodova koji se koriste za kla-sifkaciju prihoda, rashoda, imovine, obaveza i akcijskog kapitala uskladu sa prihvaćenom međunarodnom klasifkacijom državne fnan-sijske statistike.

Funkcionalna klasifkacija je klasifkacija unkcija države i opštinau skladu sa prihvaćenom međunarodnom klasifkacijom.

Programska klasifkacija je struktura kodova koji se koriste za kla-sifkaciju programa i potprograma.

Projektna klasifkacija je struktura kodova koji se koriste za klasif-kaciju kapitalnih projekata.

Zaduživanje je preuzimanje fnansijskih obaveza po osnovu kredit-nih ugovora, emisija dužničkih hartija od vrijednosti i izdatih garanci-

ja. Državna garancija je garancija koju izdaje Skupština ili Vlada Crne



Gore (u daljem tekstu: Vlada) u svrhu obezbjeđenja otplate obavezapo osnovu kreditnih ugovora ili dužničkih hartija od vrijednosti, poosnovu kreditnih ugovora ili dužničkih hartija od vrijednosti.

Državni dug je ukupan dug države i jedinica lokalne samouprave.Javni sektor su državni organi, jedinica lokalne samouprave, ne-

zavisna regulatorna tijela, pravna lica, ortačka i komanditna društva ukojima država ili opštine imaju većinski vlasnički udio.

Transerni zajam je oblik zajma koji je Vlada primila od drugogzajmodavca radi davanja krajnjim korisnicima zajma.

Svop je fnansijski ugovor o davanju pozajmice radi zaštite od rizi-ka pod promjenljivim uslovima u pogledu kamate i valute.

Derivat je fnansijska hartija od vrijednosti čija vrijednost dijelomproističe iz vrijednosti i karakteristika druge hartije od vrijednosti, re-erente aktive.

Članom 3 date su ormulacije i termini kojima je naznačen značaj i ulo-ga fskalnog sktora u ekonomiji države, uvažavajući da budžetska politikapo svom karakteru predstavlja snažan instrument uticaja izvršne vlasti narealizaciju ciljeva utvrđenih ekonomskom politikom ili sličnim dokumen-tima. U opštem smislu, budžet kao zakonski akt, defniše okvire javne po-trošnje, opredjeljuje visinu prihoda, a na temelju prihodne strane utvrđujerashodnu stranu budžeta po namjenama, koja zavisi od programskih sadr-žaja korisnika budžeta i ekonomske politike koju utvrđuje država. Budžetpredstavlja plan fnansiranja državnih aktivnosti i plan po kojem državatroši sredstva prikupljena od poreskih obveznika. U širem smislu budžetpredstavlja plan fnansijskih operacija konzistentnih sa procjenama priho-da i rashoda za određeni period, obično jednu fskalnu godinu. Takođe,

budžet predstavlja zakon, kojim je utvrđeno koliko javnih rashoda možebiti fnansirano iz poreskih i neporeskih prihoda i neto pozajmica. Defni-cija budžeta u Zakonu o budžetu Crne Gore predstavlja širi koncept koji za-htijeva planiranje svih budžetskih operacija koje će obezbjediti realizacijubudžetske potrošnje u određenom periodu. Širi koncept defnicije budžetau Crnoj Gori zahtijeva detaljan plan po svim fnansijskim transakcijama,kao i prezentaciju detaljnih podataka o novčanim tokovima i načinu fnan-siranja defcita i upotrebe budžetskog sufcita.



27


2.2Donošenebudžet,evidenciiuprvlnebudžetom

POGLAVLJE II – DONOŠENJE BUDŽETA, EVIDENCIJE I UPRAV-

LJANJE BUDŽETOM sadrži petnaest članova kojima je naznačen osnov-ni institucionalni sadržaj donošenja, evidencije i upravljanja budžetom.Ovim poglavljem razrađeni su postulati budžetskog sistema u odnosu narješenja koja imaju sljedeće karakteristike: jednogodišnji karakter budžeta;identitet fskalne sa kalendarskom godinom; struktura koja sadrži tekućii kapitalni budžet; ekonomska klasifkacija budžeta; konsolidacija fnan-sijskih transakcija putem konsolidovanog računa trezora; ulog Centralnebanke i način pokrića defcita i upotrebu sufcita.

Član 4 precizira vremensko trajanje godišnjeg zakona o budžetu. Jedno- godišnji karakter budžeta u Crnoj Gori proizilazi iz same defnicije budžeta:

„Budžet je fnansijski program zasnovan na godišnjim procjenama primi-taka i izdataka.” „Budžet opštine je procjena godišnjih primitaka i izdataka,koje donosi skupština opštine.” Takođe, jednogodišnji karaker budžeta po-tvrđuje i član 4 Zakona o budžetu koji glasi: „Budžet se donosi za fskalnu godinu i važi u godini za koju je donesen.” Jednogodišnji karakter budžetaznači da se: obaveze mogu zasnivati na planiranim sredstvima u istoj godinii da se plaćanja zasnovana na tim obavezama ne mogu prenositi u narednugodinu. Član 4 Zakona o budžetu reguliše pitanje fskalne godine: „Fiskal-na godina je kalendarska godina”, što znači da budžet važi u periodu 01.01.do 31.12. xxxx godine.

Član 5 odnosi se na nadležnost u donošenju budžeta Vlade i lokalne sa-

Član 4 Budžet se donosi za fskalnu godinu i važi u godini za koju je done-

šen.Fiskalna godina je kalendarska godina.

Član 5 Zakon o budžetu države za fskalnu godinu (u daljem tekstu: zakon

o budžetu države) donosi Skupština.Odluku o budžetu opštine za fskalnu godinu (u daljem tekstu: od-

luka o budžetu opštine) donosi skupština opštine.



28

dr Milan Dabović

mouprave. Budžet Vlade donosi Skupština, kojim su obuhvaćeni i budžetidržavnih ondova, dok budžet opštine donosi skupština opštine.

Član 6 upućuje na osnovnu strukturu budžeta, tekući i kapitalni diokoji se, shodno Zakonu, defnišu na sljedeći način: tekući budžet je programnamijenjen fnansiranju ili usavršavanju redovne djelatnosti, kao i izdataka

koji se ponavljaju i odnose na jednu fskalnu godinu. Kapitalni budžet jeprogram koji se odnosi na period duži od godinu dana kojim se poveća- va vrijednost nefnansijske imovine, a obuhvata sticanje inrastrukture odopšteg značaja, lokalne inrastrukture, građevinskih objekata, zemljišta iopreme. Takođe je članom 6 u obavezujućoj ormi istaknut sadržaj budžeta:„Budžet sadrži tekući i kapitalni budžet kojim se iskazuju izdaci i primicipo izvorima iz kojih potiču.” To znači da se posebno iskazuju izvori fnan-siranja tekućeg a posebno kapitalnog budžeta, kao i obaveza uravnoteženja

izdataka sa izvorima fnansiranja. Shodno zakonskoj defniciji, smjernica-ma se predlažu bliži kriterijumi, kojima se precizira šta predstavlja kapi-talni projekat. U tom smislu, kapitalni projekat obuhvata novu izgradnju,unapređenje postojećih objekata, kupovinu opreme i nabavku zemljišta čiji je vijek trajanja duži od pet godina, ukoliko izdaci nijesu namijenjeni za na-bavku sotvera i vojne opreme, i zadovoljava jedan od sljedećih kriterijuma:

Ako se višegodišnjim fnansiranjem jednog ili više objekata stvaradodatni prostor veličine 200 m2 ili više.

Ako izgradnja objekta, nabavka opreme ili kupovina zemljišta prelazeiznos od 1.000.000 €.

Ako renoviranje, održavanje ili rekonstrukcija, neophodni za spro- vođenje kompletnih promjena na postojećem objektu ili građeviniiznose više od 800.000 €.

Takođe, sastavni dio kapitalnog budžeta predstavljaće i manji projek-ti čija je vrijednost veća od 25.000 €, ukoliko predstavljaju unkcionalnucjelinu, ukoliko se realizuju preko Direkcije za javne radove i Direkcije za

državne puteve i ukoliko njihova zajednička realizacija zadovoljava jedanod kriterijuma koji kvalifkuju kapitalni budžet. Kapitalni budžet mogu-

Član 6Budžet sadrži tekući i kapitalni budžet kojim se iskazuju izdaci iprimici po izvorima iz kojih potiču.

Izdaci moraju biti uravnoteženi sa primicima.



29


će je implementirati kroz dva sistema: centralizovani i decentralizovani.Centralizovani sistem razvoja kapitalnog budžeta znači realizaciju kapital-nih projekata kroz jednu ili dvije potrošačke jedinice koje se unkcional-

no osposobljavaju za njegovu realizaciju. Decentralizovani sistem razvojakapitalnog budžeta znači mogućnost implementacije kapitalnih projeka-ta u svim potrošačkim jedinicama. Uvažavajući potrebu efkasne alokacijebudžetskih resursa, jedinstvenog projektnog planiranja, bolje koordinacije,minimizacije tekućih troškova, kao i efkasne realizacije i kontrolu projek-tnih zadataka za Crnu Goru, predložen je model implementacije kapital-nog budžeta, kroz centralizovani sistem. Opredjeljenje za centralizovanisistem razvoja kapitalnog budžeta znači njegovo iskazivanje kroz dvije po-trošačke jedinice: Direkcija za javne radove i Direkcija za državne puteve.

Kapitalni budžet planiraće se na period od četiri godine sa identifkacijomprojekata koji su u azi realizacije i čija će se realizacija nastaviti u planira-nom fskalnom periodu.

Uslovi i postupak uravnoteženja budžeta propisani su članom 7 Zakonao budžetu. Uravnoteženje budžeta vrši se se tokom godine ukoliko se usvojizakon ili drugi propis koji ima za posljedicu smanjenje planiranih primita-ka ili povećanje izdataka. Zakonske promjene skoro u najvećem broju slu-čajeva imaju za posljedicu pozitivne ili negativne fskalne eekte koji moraju biti praćeni ponovnim uravnoteženjem budžetskog plana. Naime, morase imati jasna predstava o tome kako će se odgovarajuće aktivnosti ili pravafnansirati ukoliko imaju za posljedicu povećanje izdataka i na drugoj stranikako će se fnasirati defcit ili smanjivati izdaci ukoliko promjene imaju za

posljedicu smanjenje primitaka. Postupak uravnoteženja godišnjeg budžeta vrši se na način i po postupku predviđenom za njegovo donošenje, s ob-

Član 7 Ukoliko se tokom fskalne godine usvoji zakon ili drugi propis, koji

ima za posljedicu smanjenje planiranih primitaka ili povećanje plani-ranih izdataka, u isto vrijeme priprema se predlog za uravnoteženje

budžeta.Ako u toku fskalne godine dođe do povećanja ili smanjenja planira-

nih primitaka ili izdataka može se pripremiti predlog za uravnoteženjebudžeta.

Uravnoteženje budžeta vrši se putem izmjena i dopuna budžeta, nanačin i po postupku propisanom za njegovo donošenje.



30

dr Milan Dabović

zirom da uravnoteženje mora planirati Ministarstvo fnansija, a da ga kaopredlog Vlada dostavlja Skupštini na usvajanje.

Mogućnost direktnog uravnoteženja budžeta od strane Vlade RepublikeCrne Gore predviđena je članom 8 i to samo u slučaju da vanredne okolno-sti uslove iznenadno povećanje izdataka ili smanjenje primitaka. Iznenadne

okolnosti se odnose na elementarne nepogode većih razmjera, ratne i drugekrizne situacije, kada je neophodno obezbjediti hitne budžetske interven-cije i kada procedura usvajanja izmjena i dopuna budžetskog plana možepogoršati postojeću situaciju.

Član 8 Ukoliko tokom fskalne godine, usljed vanrednih okolnosti i po-treba, dođe do povećanja planiranih izdataka ili smanjenja planiranihprimitaka, Vlada vrši uravnoteženje budžeta.

Član 9Primici obuhvataju:

1. tekuće prihode (porezi, doprinosi, takse, naknade, koncesije i

ostali prihodi);2. primitke od prodaje imovine;3. primitke od otplate kredita;4. donacije i transere;5. pozajmice i kredite (domaće i inostrane);6. druge prihode, u skladu sa zakonom.

Član 10

Izdaci obuhvataju:1. tekuće izdatke za: bruto zarade i doprinose na teret poslodavca,ostala lična primanja, rashode za materijal i usluge, tekuće odr-žavanje, kamate, rente, subvencije i ostale izdatke;

2. transere za socijalnu zaštitu;3. transere pojedincima, nevladinom i javnom sektoru;4. kapitalne izdatke za nabavku i investiciono održavanje fnansij-

ske i nefnansijske imovine;5. date pozajmice i kredite;6. otplatu dugova, garancija i obaveza iz prethodnih godina;7. ostale isplate u skladu sa zakonom.



31


Osnovna struktura budžeta posmatrana po izvorima fnansiranja (pri-micima) i linijama trošenja (izdacima) predviđena je u članu 9 i 10 Zakona.Izvori fnansiranja (primici) u osnovnoj podjeli obuhvataju:

a) Tekuće prihode koji se obezbjeđuju putem redovnih aktivnosti držav-nih organa i prikupljaju kroz naplatu: poreza, doprinosa, taksi, na-knada i ostalih prihoda.

b) Prilive ostvarene prodajom imovine. Ova vrsta priliva mjenja struktu-ru aktive, tako što se dio nefnansijske i fnansijske imovine posred-stvom tržišta pretvara u gotovinu i koristi za fnansiranje tekućih ikapitalnih izdataka.

c) Primitke od otplate kredita koji predstavljaju naplatu državnih pla-smana realizovanih u vidu pozajmica ili na drugi način.

d) Donacije i transere koji se obično odnose na inostranu pomoć, dok transeri predstavljaju iznose kojima se vrši interna preraspodjelasredstava kod učesnika u javnoj potrošnji.

e) Pozajmice i kredite koji se mogu obezbjediti u zemlji i inostranstvu,bilo direktnim pozajmljivanjem, bilo putem emisije hartija od vrijed-nosti.

) Druge prihode koji su namijenjeni fnasiranju izdataka budžeta i kojinemaju fskalni karakter, kao što su prihodi od kapitala, rente i dr.

Trošenje budžetskih sredstava u osnovnoj agregatnoj podijeli predviđe-no je kroz sljedeće linije izdataka:

a) Tekuće izdatke koji se odnose na: bruto zarade i doprinose koje plaćaposlodavac, ostala lična primanja, rashode za materijal i usluge, teku-će održavanje, kamate, rentu, subvencije i ostale izdatke.

b) Transere za socijalnu zaštitu koji se odnose na izdatke koji imaju zacilj spriječavanje i otklanjanje socijalne ugroženosti pojedinaca, po-rodica ili određenih kategorija stanovništva. Odnose se na socijalneprograme, socijalnu zaštitu zaposlenih, penzijska prava i zdravstvenuzaštitu.

c) Transere pojedincima nevladinom i javnom sektoru koji se odnose natransakcije između učesnika u javnoj potrošnji, nosilaca javne potroš-nje, nevladinog sektora i pojedinaca, pod uslovom da nemaju komer-cijalni karakter.

d) Kapitalne izdatke kojima se obezbjeđuje izgradanja novih kapaciteta,proširenje kapaciteta ili tehnička racionalizacija.

e) Pozajmice i krediti u vezi sa izdacima kojima Vlada drugoj straniustupa novčanu vrijednost na određeno vrijeme uz obavezu te strane



32

dr Milan Dabović

da vrati primljenu vrjednost sa određenom naknadom – kamatom. ) Otplata dugova koja se odnosi na isplate po osnovu glavnice kreditnih

obaveza ili emitovanih hartija od vrijednosti.

g) Ostale isplate koje se najvećim dijelom odnose na korišćenje rezervi.

Član 11 predstavlja radikalnu novinu u sistemu unkcionisanja javnihfnansija. Ovim članom je naznačena obaveza uspostavljanja konsolidova-nog računa trezora(3) koji mora objediniti fnansijske transakcije za prometdržavnog novca. Ustanovljena je obaveza Ministarstva fnansija da objedini

sve fskalne transakcije, čiji ukupan promet mora biti objedinjen na dugov-noj i potražnoj strani konsolidovanog računa trezora. Ovako instituciona-lizovan koncept konsolidovanog računa trezora, podrazumijeva uspostav-ljanje centralne evidencije koja je, shodno Zakonu, objedinjena u glavnojknjizi trezora. U glavnoj knjizi moraju biti objedinjene sve transakcije kojese odnose na ugovorene obaveze, izdatke, izvršene uplate i isplate. Trećimstavom osnažena je uloga planiranja; on obavezuje na poštovanje pravila dasva plaćanja za izdatke budžeta moraju biti odobrena Zakonom o budžetudržave. (4) Precizno koncipiran sistemski okvir u ovom članu obezbjedio jeda se:

Uspostavljanjem konsolidovanog računa trezora obezbjedi evidencijasvih fskalnih transakcija, jedinstvena kontrola gotovinskih tokova,evidencija i uvid u stanje državnih depozita. Svaki promet državnognovca koji nije iskazan na konsolidovanom računu trezora, krije po-tencijalnu opasnost diskrecionog korišćenja javnih sredstava i nepo-štovanje normi koje regulišu rad i unkcionisanje fskalnog sektora.

3 Konsolidovani račun trezora su svi računi na kojima se evidentira državni novac, a koji su u unkciji budžetadržave ili opštine.

4 Odnosi se na godišnji Zakon o budžetu države.

Član 11Konsolidovani račun trezora ustanovljava se i vodi u Ministarstvu

fnansija.Primici budžeta države, ugovorene obaveze, izdaci, izvršene uplate

i isplate moraju biti evidentirane u glavnoj knjizi trezora.Nijedan izdatak sa konsolidovanog računa trezora ne smije se

isplatiti ako nije odobren Zakonom o budžetu države.Kada je na konsolidovani račun trezora povraćen novac, prethodno

evidentiran kao izdatak, takva transakcija će se poništiti.



33


Uspostavi fskalna disciplina zasnovana na godišnjem budžetskomplanu, koji sadrži sve elemente i procjene neophodne za sprovođenjeVladine ekonomske i socijalne strategije oslonjene na pojedinačne

fnansijske planove potrošačkih jedinica koncipiranih po jedinstvenojekonomskoj i unkcionalnoj klasifkaciji, odnosno programima i pot-programima ili aktivnostima, koji obezbjeđuju veću transparentnosti odgovornost potrošačkih jedinica kad je u pitanju korišćenje držav-nih resursa. Značaj budžetskog plana posebno se potencira stavom dase „nijedan izdatak sa konsolidovanog računa trezora ne smije isplati-ti ako nije odobren Zakonom o budžetu države“.

U cilju izbjegavanja duple evidencije isključuje se mogućnost da po- vraćeni novac, koji je već isplaćen kao izdatak, u glavnoj knjizi trezora

bude evidentiran kao novi prihod. Ovakvo ograničenje je neophod-no u sistemu gotovinske evidencije, s obzirom da pogrešno izvršenaisplata može biti zadržana u evidenciji, a povraćeni novac ponovoevidentiran kao priliv i nakon toga isplaćen po drugom osnovu, što biznačilo dvostruko evidentiranje priliva i izdataka budžeta.

Član 12 stvara uslove da Ministarstvo fnansija kroz sistem trezora vršinadzor i upravlja svim operacijama u vezi sa prometom državnog novca. Toznači da sva javnopravna lica koja na bilo koji način koriste državni novacmogu to činiti preko bankarskih računa otvorenih uz saglasnost Ministar-stva fnansija i da se takva novčana sredstva mogu koristiti po proceduramakoje utvrđuje Ministarstvo. U cilju jasne identifkacije računa preko kojihse odvija promet državnog novca uslovljena je obavezujuća oznaka „dr-žavni”. Posljednjim stavom člana 12 zabranjuje se zloupotreba državnog

novca ili nepravilno raspolaganje državnim novcem. Ovim je potenciranaobaveza poštovanja opštih pravila kojima se reguliše sistem javnih fnansija

Član 12Ministarstvo fnansija izdaje nalog za otvaranje bankarskih računa.

Odgovorno lice može raspolagati državnim novcem samo na osnovu ovlašćenja koja izdaje Ministarstvo fnansija.Bankarski računi iz stava 1 ovog člana u nazivu moraju imati ozna-

ku „državni”.Odgovorno lice ne smije zloupotrijebiti državni novac ili nepra-

vilno njime raspolagati ili ga upotrijebiti suprotno odredbama ovogzakona.



34

dr Milan Dabović

i zabrana diskrecionog korišćenja državnog novca preko računa koji nijesuevidentirani kao dio konsolidovanog računa trezora. Takođe, potrošačka jedinica ili entitet koji koristi državni novac prometovan putem komerci-

jalnog računa otvorenog uz saglasnost Ministarstva fnansija, amnestirano je od odgovornosti ukoliko Ministarstvo fnansija transakcije preko takvihračuna nije evidentiralo u glavnoj knjizi trezora. U ovom slučaju je diskre-ciono pravo korišćenja državnog novca na indirektan način odobreno odstrane Ministarstva fnansija i javnost je uskraćena za objektivnu prezen-taciju iskaza o konsolidovanoj javnoj potrošnji. Postavlja se pitanje, kada je narušen legalitet korišćenja državnog novca? S tim u vezi moguće jeidentifkovati nekoliko slučajeva:

Promet državnog novca obavlja se preko komercijalnih računa koji

su otvoreni od strane potrošačke jedinice ili drugog pravnog entitetabez saglasnosti Ministarstva fnansija. Ovo je apsolutno nedozvoljenoblik prometa i može se smatrati zloupotrebom državnog novca.

Promet državnog novca obavlja se preko komercijalnih računa kojisu otvoreni od strane potrošačke jedinice uz saglasnost Ministarstvafnansija i državni novac se koristi po diskrecionim pravilima potro-šačke jedinice, a promet nije evidentiran u glavnoj knjizi trezora. Uovom slučaju pravno lice, koje koristi državni novac po sopstvenom

nahođenju, ukoliko nije učinjeno djelo zloupotrebe od strane fzičkihlica, ne postupa u skladu sa zakonom, ali odgovornost za transakcijepreuzima Ministarstvo fnansija i one predstavljaju lakši oblik povre-de opštih principa.

Promet državnog novca obavlja se preko komercijalnih računa kojisu otvoreni od strane potrošačke jedinice uz saglasnost Ministarstvafnansija i državni novac se koristi u skladu sa međunarodnim ugovorom ili podzakonskim aktom, protokolom potpisanim sa Ministar-stvom fnansija, odlukom Vlade, a promet nije evidentiran u glavnojknjizi trezora. Ovo najčešće može značiti legalan promet, pri čemu javnost ostaje uskraćena za dio inormacija koje su obavezujuće kada je u pitanju inormisanje javnosti. Kada su u pitanju međunarodniugovori za donatorska sredstva, ovakva situacija najčešće je uslov zadobijanje donacije. Kada je promet državnog novca, na ovaj način,legalizovan lokalnim propisima ili ugovorima, tada pravno lice kojekoristi državni novac postupa u skladu sa zakonom, a viši nivo vlastipreuzima odgovornost za poštovanje načela javnosti i objelodanjiva-

nje podataka o visini i strukturi ostvarenog prometa. Promet državnog novca se odvija preko konsolidovanog računa tre-



35


zora ili komercijalnog računa koji je sastavni dio konsolidovanog ra-čuna trezora i evidentiran je u glavnoj knjizi trezora, što je potpunolegalan oblik prometa u sistemu javnih fnansija i u skladu sa opštim

principima unkcionisanja fskalnog sistema.

Članom 13 uređena je interakcija moneterne i fskalne vlasti u dije-

lu pružanja usluga u oblasti prometa državnim novcem. Centralna ban-

ka Crne Gore Zakonom je ustanovljena kao strateški partner koji obavljatransakcije državnim novcem u skladu sa ugovorom koji se zaključuje saMinistarstvom fnansija. Takođe, teritorijalna razuđenost institucija javnepotrošnje često zahtijeva korišćenje komercijalnog bankarstva kod fnansij-skih transakcija javnog sektora, pa je stavom 2 omogućeno da Ministarstvofnansija može organizovati poslove platnog prometa i putem rezidentnogkomercijalnog sektora, pod uslovom da Centralna banka ne može da naodređenom dijelu teritorije ispuni svoje obaveze u skladu sa ugovorom iz stava 1 ovog člana. Ministarstvo fnansija, prije povjeravanja ovih poslovakomercijalnim bankama, konsultuje Centralnu banku o izboru komerci- jalne banke koja će obezbjediti najveću sigurnost državnom novcu i zaštitidržavu od rizičnih komercijalnih ugovora.

Član 13Ministarstvo fnansija zaključuje ugovor sa Centralnom bankom

Crne Gore (u daljem tekstu: Centralna banka), za obavljanje bankar-skih poslova u ime države.

Izuzetno, ukoliko Centralna banka ne može organizovati obavlja-nje bilo kojeg od poslova iz stava 1 ovog člana, Ministarstvo fnansija

može zaključiti ugovor za obavljanje tih poslova sa bankom – reziden-tom države, uključujući i ugovaranje prekoračenja na računu.U slučaju iz stava 2 ovog člana, Ministarstvo fnansija će, prije za-

ključivanja ugovora sa bankom – rezidentom države, razmotriti savjetCentralne banke o tom pitanju.

Član 14 Ministarstvo fnansija može odustati od naplate poreskih i nepo-

reskih potraživanja koja pripadaju budžetu države, odložiti vrijemeplaćanja ili odobriti plaćanje u ratama do iznosa i pod uslovima koje

odredi Vlada.O otpisanim potraživanjima, Ministarstvo fnansija će odmah oba-

vijestiti Vladu, uz obrazloženje razloga pod kojima je izvršen otpis.



36

dr Milan Dabović

Član 14 Ministarstvo fnansija može odložiti naplatu poreskih i neporeskih

potraživanja koja pripadaju budžetu države, odobriti plaćanje u ratamai kapitalizovati poreska i neporeska potraživanja za namjene regional-nog razvoja, restrukturiranje privrednih subjekata, kao i za druge na-mjene, u skladu sa propisom koji donosi Vlada.

Vlada može donijeti odluku o otpisu dospjelih poreskih i nepore-skih potraživanja nastalih prije stupanja na snagu ovog zakona.

Predlog propisa iz stava 1 i predlog odluke iz stava 2 ovog članaprijavljuje se nadležnoj komisiji.(5)

5 (“Sl. list RCG”, br. 40/01, 44/01, 28/04, 71/05, “Sl. list Crne Gore”, br. 12/07 od 14.12.2007, 73/08OD 02.12.2008, 53/09 od 07.08.2009)

Član 14 obezbjeđuje pregovarački status Ministarstva fnansija bez ap-solutnih diskrecionih prava. Potraživanja od strane države mogu imati po-reski i neporeski karakter – najčešće u vidu potraživanja po osnovu datih

kredita ili otplaćenih garancija. Često potraživanja nijesu naplativa, ili susamo djelimično naplativa, i mogu biti prepreka procesu blagovremenihdonošenja odluka u dijelu sistemskih reormi u realnom sektoru. Zašti-ta državnog interesa je višestruko značajna ukoliko Ministarstvo fnansija,pod uslovima koje utvrdi Vlada, adekvatnim pregovaračkim stavom obe-zbjedi naplatu razumnog dijela svojih potraživanja ili omogući procese kojiće dužnike iz realnog sektora pretvoriti u poreske obveznike. Član 14 jekasnije promijenjen tako da glasi:

Stavom 1 člana 14 izvršena je konkretizacija uslova pod kojima se vršiodlaganje naplate poreskih i neporeskih potraživanja, kao i obavezu or-miranja komisije koja će nadzirati regularnost sticanja uslova za primjenučlana 14. Uslovi pod kojima se može odložiti naplata poreskih i neporeskih

potraživanja, plaćanje u ratama ili njihova kapitalizacija vezuje se regio-nalni razvoj, restrukturiranje privrednih subjekata ili druge namjene kojesvojim propisom donosi Vlada.

Član 15 Slobodna sredstva sa konsolidovanog računa trezora Ministarstvo

fnansija može, u skladu sa smjernicama Strategije za upravljanje du-gom, investirati:

- kao depozite kod Centralne banke ili druge banke sa niskim kredit-nim rizikom u EUR ili u drugoj valuti



37


Član 15 obezbjeđuje pravo Ministarstvu fnansija da gotovinske viš-kove investira, u skladu sa smjernicama Strategije za upravljanje dugom,kod Centralne banke ili druge banke sa niskim kreditnim rizikom, kao iu državne hartije od vrijednosti ili druge vrste hartija od vrijednosti sa ni-skim kreditnim rizikom. Smjernice Strategije za upravljanje dugom važnesu zbog obaveza Vlade koje treba izvršiti po osnovu emitovanih hartijaod vrijednosti, domaćih i inostranih pozajmica, a koje se odnose na ot-

platu glavnice i kamatu. Kreditni rejting Crne Gore prioritetno zavisi odsposobnosti budžeta da u roku odgovori dospjelim obavezama, po osnovuotplate glavnice i kamate, tako da viškovi koji se mogu investirati čine onajdio sredstava koji ostaje kada se iz ostvarenih gotovinskih viškova izmi-re obaveze po osnovu glavnice duga. Strategija upravljanja unutrašnjim ispoljnjim dugom polazi od srednjoročnog budžetskog okvira i shodno pro-cijenjenim gotovinskim viškovima predlaže njihovu upotrebu kroz nisko-rizične plasmane, a to su depoziti kod Centralne banke kao tradicionalnogčuvara državnog novca, državne hartije od vrijednosti – koje emituju dr-

žave sa stabilnim budžetskim sistemima i hartije od vrijednosti sa niskimkreditnim rizikom.

Član 16 obezbjeđuje zakonsku osnovu za iskazivanje budžetskog re-zultata. Defnicija u članu 16 sintetizuje gotovinsku osnovu defcita sa netopromjenama u visini neizmirenih obaveza, koje nemaju kreditni karakter.

U defniciji nije obezbjeđena terminološka dosljednost iskazivanja re-zultata. Naime, trebalo je jasno naznačiti: „otplata neto obaveza iz prethodnih godina“ , čime bi se za povećanje obaveza u toku fskalnog periodakorigovali eekti nastali samo po osnovu otplate obaveza (u članu stoji:

- u državne hartije od vrijednosti ili druge vrste hartija od vrijednostisa niskim kreditnim rizikom u EUR ili drugoj valuti.

Član 16Gotovinski sufcit ili defcit predstavlja razliku primitaka i izda-

taka, pri čemu se primici umanjuju za pozajmice, primljene transere,donacije i primitke od prodaje imovine, a izdaci za otplatu glavnice uzemlji i inostranstvu po osnovu duga nastalog uzimanjem kredita iliemitovanjem hartija od vrijednosti, i otplatu obaveza iz prethodnihgodina.



38

dr Milan Dabović

„i otplatu obaveza iz prethodnih godina“ ). Ukoliko se zanemari neto eekatkod promjene obaveza koje nemaju kreditni karakter, ne obezbjeđuje se nikonzistentnost transakcija fnansiranja sa popisanim stanjem obaveza na

početku i kraju godine. Iz ovog razloga član 16 je promjenjen tako da glasi:

Član 16Gotovinski sufcit ili defcit predstavlja razliku primitaka i izdataka,

pri čemu se primici umanjuju za pozajmice, primljene transere, dona-cije i primitke od prodaje imovine, a izdaci za otplatu glavnice u zemljii inostranstvu po osnovu duga nastalog uzimanjem kredita ili emitovanjem hartija od vrijednosti i promjenu neto obaveza iz prethodnih

godina koje nemaju karakter pozajmica.Promjena neto obaveza iz prethodnih godina prikazuje se kao razlika

stanja obaveza na početku i kraju fskalnog perioda.(6)

Defcit (7) na gotovinskoj osnovi jednak je plaćenim izdacima uvećanimza neto pozajmljivanje i umanjenim za prikupljene prihode na gotovinskojosnovi. Defcit na gotovinskoj osnovi pokazuje izvore iz kojih se obezbje-

đuje gotovina namijenjena fnansiranju budžetskih potreba.Gotovinski izvori fnansiranja mogu se obezbjediti putem pozajmica,prodajom nefnansijske aktive ili iz donacija. S obzirom da gotovinski def-cit ne sadrži iznos neizmirenih obaveza, često se iskazuje defcit na modif-kovanoj gotovinskoj osnovi, kojim se gotovinski izvori fnasiranja uvećava- ju za neto promjene u neizmirenim obavezama.

6 (“Sl. list RCG”, br. 40/01, 44/01, 28/04, 71/05, “Sl. list Crne Gore”, br. 12/07 od 14.12.2007, 73/08 OD02.12.2008, 53/09 od 07.08.2009)

7 Pro. dr Dejan Popović, dr Milan Dabović, Miodrag Pavlović, pro.dr. Dargana Gnjatović, Janko Guzijan,Maja Popov, Anita Angelovska–Bezoska, Budžetski postupak i kontrola budžeta, Univerzitet u Beogradu,Pravni akultet, Čigoja, Beograd 2004. godine, str. 46-55.



39


DEFICIT NA GOTOVINSKOJ OSNOVI

Gotovinski tokovi tekućeg budžeta

1. Gotovinski prilivi 170.00

1.1 Porezi 100.00

1.2 Doprinosi 50.00

1.3 Ostali prilivi 20.00

2. Gotovinska plaćanja 290.00

2.1 Zarade zaposlenih 80.00

2.2 Upotreba roba i usluga 0.00

2.3 Kamate 10.00

2.4 Subvencije 30.00

2.5 Donacije/grantovi pojedinicima inevladinom sektoru

10.00

2.6 Socijalne benifcije 30.00

2.7 Transeri i ostala plaćanja 40.00

2.8 Kapitalni izdaci, kupovina hartijaod vrijednosti i pozajmice

90.00

4. Gotovinski defcit -120.00

5 Izvori fnansiranja gotovinskog def-cita

120.00

6. Neto pozajmljivanje 35.00

7. Prodaja imovine 0.00

8. Donacije 40.00

9. Neto promjena gotovine 45.00

Tabela 1DEFICIT NA MODIFIKOVANOJ GOTOVINSKOJ OSNOVI

Gotovinski tokovi tekućeg budžeta

1. Gotovinski prilivi 170.00

1.1 Porezi 100.001.2 Doprinosi 50.00

1.4 Ostali prilivi 20.00

2. Gotovinska plaćanja 290.00



2.3 Kamate 10.00


2.5 Donacije/grantovi pojedinicima i nevladinom sek-toru

10.00


2.7 Transeri i ostala plaćanja 40.00

2.8 Kapitalni izdaci, kupovina hartija od vrijednosti ipozajmice

90.00

4. Gotovinski defcit -120.00

5. Neto povećanje/smanjenje obaveza 30.00

5.1 Povećanje obaveza 80.00

5.2 Smanjenje obaveza - isplate 50.00

6. Modifkovani gotovinski defcit -150.00

5 Izvori fnansiranja modifkovanog gotovinskog defcita 150.00

6. Neto pozajmljivanje 35.007. Prodaja imovine 0.00

8. Donacije 40.00

9. Obaveze prema dobavljačima 30.00

10. Neto promjena gotovine 45.00

Tabela 2

Ukoliko se gotovinski defcit koriguje samo za iznos smanjenja obaveza– izvršenih isplata po osnovu obaveza iz prethodne godine, tada modif-kovani gotovinski defcit neće iskazivati objektivno stanje. Rezultat u tom

slučaju neće znositi 150 miliona € kako je to iskazano u tabeli i biće znat-no povoljniji, odnosno nivo defcita će iznositi 70 miliona €. Odstupanjeod stvarnog rezultata sadrži dvostruku grešku, i to po osnovu smanjenjagotovinskog defcita za izvršena plaćanja u iznosu od 50 miliona € i skri- venog povećanja obaveza u neto iznosu od 30 miliona €. Primjena člana16 zahtijeva iskazivanje rezultata izvedenog na neto povećanju / smanjenjuobaveza.

Metodologija GFS iz 2001. godine zasnovana je na obračunskoj osnovi,

gdje je potrošnja fksnog kapitala (amortizacija) uključena u ukupnu sumuizdataka. Defcit / sufcit na obračunskoj osnovi jednak je promjeni neto



40

dr Milan Dabović

vrijednosti imovine.(8) Prema metodologiji GFS 2001, operacije vlade po-trebno je obuhvatiti sa tri ključna bilansa. Neto operativni bilans, koji pred-stavlja razliku prihoda i rashoda koji uključuju potrošnju fksnog kapitala –

amortizaciju. Neto pozajmljivanje drugima i od drugih pokazuje fnansijskizahtjev vlade, jer neto pozajmljivanje odgovara defcitu. Bilans ravnotežekoji pokazuje razliku prihoda i izdataka, koji se umanjuje za iznos neto na-bavki nefnansijske imovine. To je obračunski ekvivalent defcita / sufcitana gotovinskoj osnovi.

8 Government Finance, Statistical Manual, International Monetary Fund 2001, p. 38.

DEFICIT NA OBRAČUNSKOJ OSNOVI

Tekuće transakcije i kapitalni transeri

1. Prihodi 210.00

1.1 Porezi 100.00

1.2 Doprinosi 50.00

1.3 Donacije/grantovi 40.00

1.4 Ostali prihodi 20.00

2. Rashodi 230.00



2.3 Kamate 10.00


2.5 Donacije/grantovi 20.00


2.7 Transeri i ostali rashodi 40.00

3. Bruto operativni bilans -20.00

3.1 Amortizacija 5.00

4. Neto operativni bilans -25.00

Transakcije u kapitalnim sredstvima

5. Transakcije u nefnansijskoj imovini 75.00

5.1 Neto promjene fksnog kapitala 45.00

5.1.1 Nabavka fksnog kapitala 50.00

5.1.2 Umanjenje fksnog kapitala 5.00

5.2 Neto promjene zaliha 10.00

5.2.1 Nabavka zaliha 10.005.2.2 Smanjenje zaliha 0.00

5.3 Neto promjene ostalih nefnansijskih sredstava 20.00

6. Neto kreditiranje/pozajmljivanje -100.00

Transakcije fnansijskom imovinom i obavezama

6. Neto nabavke fnansijske imovine -35.00

6.1 Domaće -35.00

6.2 Strane 0.00

7. Neto stvorene obaveze -65.00

7.1 Domaće -15.00

7.2 Strane -15.00

10. Neto vrijednost -25.00

Tabela 3

Podaci u tabeli su pretpostavljeni



41


Član 17 Zakonom o budžetu države utvrđuje se upotreba budžetskog suf-

cita, kao i izvori fnansiranja budžetskog defcita.

Budžetski defcit fnansira se uzimanjem dugoročnih i kratkoroč-nih pozajmica iz domaćih i inostranih izvora i emisijom dugoročnih ikratkoročnih hartija od vrijednosti.

Dugoročnim pozajmicama i hartijama od vrijednosti može se f-nansirati kapitalni budžet.

Kratkoročne pozajmice i hartije od vrijednosti iz stava 2 ovog članamogu se koristiti i u cilju obezbjeđivanja likvidnosti, najduže šest mje-seci, nezavisno od granice godišnjeg porasta duga utvrđene Zakonom

o budžetu države.

Obaveza planiranja pokrića defcita i načina upotrebe sufcita navedena je u članu 17. To znači da godišnjim planom moraju biti jasno preciziraniizvori iz kojih će se pokriti fnasiranje izdataka ukoliko su oni veći od pri-hoda koji se obezbjeđuju kroz redovne aktivnosti vlade, kao i način na kojiće se koristiti višak gotovine ukoliko su izdaci manji od ostvarenih prihoda.

Takođe su predviđeni izvori fnansiranja defcita, koji se mogu obezbjeditikroz dugoročne i kratkoročne pozajmice ili putem emisije dugoročnih ikratkoročnih hartija od vrijednosti. Pri tome, uvodi se ograničenje da sedugoročne pozajmice i hartije od vrijednosti mogu koristiti za fnansira-nje kapitalnog budžeta, dok se kratkoročni instrumenti fnansiranja mogukoristi za obezbjeđenje tekuće likvidnosti, odnosno fnansiranje defcita uintervalu kraćem od jedne godine. Istovremeno, u članu 16, izvorima f-nansiranja defcita, pored neto pozajmica, smatraju se i donacije, i gotovinaostvarena prodajom imovine ukoliko se koristi za potrebe izvršenja go-

dišnjeg budžetskog plana. Ograničenja u pogledu korišćenja dugoročnihkredita i dugoročnih hartija od vrijednosti u vezi su sa zlatnim pravilom dase putem kredita fnansira uvećanje nefnansijske aktive. Kartkoročni kre-diti i kratkoročna emisija hartija od vrijednosti namijenjena je potrebamaodražavanja tekuće likvidnosti i to ne u roku dužem od šest mjeseci. Uko-liko se kratkoročni instrumenti koriste u drugoj polovini godine, sa rokomdospijeća od šest mjeseci, velika je vjerovatnoća da će biti iskazan i defcitu tekućem budžetu, pod uslovom da nijesu povećani depoziti iz kojih će se

fnansirati vraćanje obaveza u narednom fskalnom periodu. U svakom slu-čaju, namjera je da se dugoročna kreditna zaduženja i dugoročne hartije od



42

dr Milan Dabović

TEKUĆI BUDŽET IZVORI FINANSIRANJA

Tekući izdaci 500.00 Tekući prihodi 750.00

Kapitalni izdaci 100.00

Tranzicioni tekući izdaci 40.00 Donacije 30.00

Tranzicioni kapitalni izdaci 20.00 Prodaja imovine 30.00

Sufcit(+)/defcit(-) tekućegbudžeta 150.00

Krediti 0.00

Emisija hartija od vrijednosti

Prodaja imovine

Donacije 0.00

KAPITALNI BUDŽET IZVORI FINANSIRANJA

Tekući izdaci 50.00 Sufcit/defcit tekućegbudžeta 150.00

Kapitalni izdaci 200.00

Sufcit(+)/defcit(-) kapital-nog budžeta -100.00

Krediti 20.00Emisija hartija od vrijednosti 30.00

Prodaja imovine 40.00

Donacije 10.00

Slika 1

Posebno iskazivanje tekućeg i kapitalnog budžeta sa izvorima fnansi-

ranja, pokazuje u kojoj mjeri su poštovana načela iz stava 2 člana 17.

vrijednosti koriste za uvećanje javne imovine. Donacije i prodaja imovine,odnosno gotovina ostvarena po tom osnovu, namijenjena je najvećim dije-lom fnansiranju povećanja aktive i tranzicionih troškova. Ovdje može doći

do narušavanja zlatnog pravila, jer najveći dio tranzicionih izdataka imatekući karakter, poput isplate tehnoloških viškova i raznih oblika socijalnezaštite u sistemu tranzicije. Ukoliko se ovo pravilo narušava jednokratnimisplatama tekućih izdataka, ne postoji opasnost da se u dugom periodunaruši budžetska ravnoteža. Ukoliko se prodaja imovine koristi za poveća-nje tekućih izdataka, tada se javlja potencijalna opasnost da u dugom rokudefcit postane izražen problem u fnansiranju javne potrošnje.



43


Zlatno pravilo fnansiranja nije narušeno ukoliko je kapitalni budžet,kao što je prikazano u tabeli, fnansiran iz sufcita tekućeg budžeta, dugo-ročnih kredita i hartija od vrijednosti, prodajom imovine i iz donacija.

Član 18 odnosi se na lokalnu samoupravu i njime se za evidenciju pri-

mitaka i izdataka, kao i za odgovornosti kod upravljanja budžetom opštine,utvrđuju iste obaveze koje se odnose na državu. Ovim članom je utemelje-na opštost postupanja u dijelu bazičnih principa evidencije i odgovornosti. Time nije umanjena autonomija lokalne samouprave u dijelu koji se odnosina posebne nadležnosti i potrebe organa upravljanja i odlučivanja.

2.3Pripremiplnirnebudžet

Sistem planiranja u Crnoj Gori uređen je Zakonom o budžetu („Sl. listRCG”, br. 40/01, 71/05) u djelu III sa naslovom PRIPREMA I PLANI-RANJE BUDŽETA.

Generalno, može se ponoviti da priprema budžeta mora biti urađenatako da budžet odgovara ciljevima ekonomske politike i njenim prioriteti-ma. Takođe, potrošačke jedinice moraju obratiti pažnju na efkasnu imple-mentaciju programa, koji se posebno iskazuju kroz tekući i kapitalni budžet.

Realizacija ovih ciljeva zavisi od: obezbjeđenja jedinstvenog budžetskogprocesa, blagovremenog donošenja odluka, uvođenja čvrstih ograničenja,okusiranja na promjene u politici alokacije resursa. Blagovremeno donošenje odluka čini osnovu za jednostavniju imple-mentaciju programa i izbjegavanja smetnji u upravljanju programima prili-kom izvršenja budžeta. Izbjegavanje blagovremenog donošenja odluka, uz nedostatak adekvatnih inormacija, za posljedicu ima neefkasan budžetskiproces. Nedostatak relevantnih inormacija može dovesti do precjenjenihprihoda i podcjenjenih obaveza, pa se tokom izvršenja budžeta moraju na-

praviti oštri rezovi u pogledu izdataka. Precjenjivanje prihoda može bitiposljedica tehničkih aktora, međutim, češći je slučaj da su precjenjeni

Član 18 Evidencija primitaka i izdataka budžeta opštine vrši se u skladu sa

odredbama ovog zakona koje se odnose na evidenciju budžeta države.Odgovorno lice u opštini vrši upravljanje budžetom opštine, na

način propisan ovim zakonom za upravljanje budžetom države.



44

dr Milan Dabović

prihodi posljedica želje ministarstava da održe pretjerani broj programabez isticanja poteškoća u njihovom fnansiranju. Nerealan budžet vodi kaakumuliranju neizmirenih obaveza i komplikuje budžetska usaglašavanja.

Iz ovog razloga potrošačke jedinice moraju imati jasan signal o iznosu iz-dataka koji su u skladu sa fnansijskim ograničenjima, na početku pripremebudžeta. Moguće je loše izvršavati dobar budžet, ali nije moguće dobroizvršavati nerealan budžet. Ne postoje efkasni mehanizmi koji tokom izvr-šenja budžeta mogu popraviti njegove nerealne eekte. Probleme stvorenenerelnim budžetskim planiranjem moguće je ublažiti izdvajanjem glavnihprograma, kojima treba dati veći prioritet tokom izvršavanja budžeta. Pri-stup koji podrazumijeva određivanje glavnih i sporednih projekata neefka-san je kod investicionih izdataka, s obzirom da je teško zaustaviti projekat

koji je započet, makar i da se radi o sporednom projektu.Uvođenje čvrstih ograničenja predstavlja obavještavanje potrošačkih

jedinica o njihovim inicijalnim troškovnim ograničenjima na samom po-četku pripreme budžeta, sa namjerom da „mentalitet” potreba prilagode„mentalitetu” raspoloživosti. Otvoreni proces pripreme budžeta počinjezahtjevima potrošačkih jedinica bez jasnih indikacija o fnansijskim ogra-ničenjima od strane Ministarstva fnansija. Zahtjevi potrošačkih jedinica,po pravilu, izražavaju samo ukupne potrebe i prevazilaze granice raspoloži-

vih sredstava. Zbog nedostatka inormacija, Ministarstvo fnansija najčešćeu zadnji momenat, prilikom fnalizacije budžeta, mora smanjiti zahtjevepotrošačkih jedinica. Otvoreni procesi se pravdaju time da predstavljajudecentralizovan pristup budžetu. Međutim, oni su čista suprotnost de-centralizaciji. Naime, zahtjevi za potrošnju obično su veći od raspoloživihsredstava, pa Ministarstvo fnansija ima posljednju riječ o alokaciji sredstava.

Fokusiranje na promjene u politici alokacije resursa znači koncentraci- ju Vlade na efkasnu alokaciju resursa, kroz uštede na programima niskogprioriteta i preduzimanje mjera za povećanje efkasnosti drugih programa.Granično budžetiranje, koje se shvata kao mehanički niz promjena u de-taljnom budžetu po linijskim stavkama, dovodi do loših rezultata. DijalogMinistarstva fnansija i potrošačkih jedinica sveden je na provjeru pojedi-načnih stavki i na cjenkanje oko smanjivanja ili povećanja svakog izdatakapojedinačno. Dijalog se okusira samo na inpute, bez osvrta na ostvare-ne rezultate. Granično budžetiranje obično se okusira na linije izdataka irazbijači budžeta su uglavnom izdaci vezani za stečena prava, subvencije i

izdaci za osoblje. Granično budžetiranje ima ograničenu mogućnost pro-mjene izdataka 5–10%, međutim, Vlada se, iz ovog razloga, mora okusirati



45


na politiku koja će dovesti do ušteda na programima niskog prioriteta ipovećanja realizacije programa koji teku.

Proces pripreme budžeta počinje jasnom defnicijom fskalnih ciljeva,

pripremom makroekonomskog i srednjoročnog budžetskog okvira. Pripre-ma budžeta sastoji se od:(9)

Planiranja odozgo prema dolje Planiranja odozdo prema gore Pregleda budžetskih zahtjeva i pregovora sa potrošačkim jedinicama Vremenskog rasporeda pripreme budžeta Raspodjele nadležnosti u procesu pripreme budžeta

Planiranje odozgo prema dolje zahtijeva određivanje početnih limita,

pripremu početnih limita, pripremu osnovnog – polaznog budžeta, utvr-đivanje pod-limita za određene kategorije izdataka, smjernice i cirkularnapisma o budžetu od strane ministarstva fnansija. Određivanje početnih limita u pojedinim državama vrši se tako što sepotrošačke jedinice obavještavaju o početnim limitima po sektorima, napočetku pripreme budžetskog procesa, dok druge države, gdje pripremabudžeta traje više od 10 mjeseci utvrđuju limite u dvije aze: u prvoj azi sepotrošačkim jedinicama ostavlja određena eksibilnost u tumačenju smjer-

nica kod postavljenog budžetskog okvira, a u drugoj, nakon obavljenih raz-govora, ministarstvo fnansija obavještava potrošačke jedinice o njihovimobaveznim limitima. U državama u kojima ne postoji fskalna disciplinapostepeno utvrđivanje limita može dovesti do otvorenog procesa pripremebudžeta, tako da je limite poželjno uvesti na početku procesa planiranja.Generalno, za utvrđivanje limita odgovorno je ministarstvo fnansija.

Priprema početnih limita uglavnom je aktivnost za povećavanja ili sma-njivanja budžetske potrošnje. Način na koji će ovo biti izvršeno zavisi odobima prilagođavanja i kvaliteta inormacija dostupnih centralnom nivou.Uopšteno, ovaj pristup uključuje sljedeće korake: procjenu ukupnih ogra-ničenja u izdacima koji su kompatibilni sa makroekonomskim i fskalnimizdacima, procjenu eksibilnosti u ostvarivanju željene politike – ovo značii izradu osnovnog budžeta, identifkovanje po sektorima moguće uštedei prilagođavanja u vezi sa programima sa niskim prioritetom, i alokacijusredstava u skladu sa vladinim prioritetima. Rad na pripremi početnih li-mita mora se pravilno koordinirati, a za osnovu se mora uzeti makroeko-nomska analiza. Pojedine države pripremaju osnovni – polazni budžet za

postojeći nivo usluga, koji služi kao osnova za početne izmjene. Osnovni9 Richard Allen, Daniel Tommasi, Upravljanje javnim izdacima, SIGMA, OECD, Pariz, 2004, str. 144–196.



46

dr Milan Dabović

– polazni budžet sastoji se od sljedećih elemenata: budžet tekuće fskalnegodine prilagođen očekivanoj inaciji, izdaci za investicione projekte kojise završavaju, fskalni eekti, programi kojima se obezbjeđuju stečena prava,

investicioni projekti. Ovakvi sistemski pristupi predstavljaju administrativ-no pojednostavljenje i mogu pomoći stvaranju suštinske debate na željeneizmjene u ekonomskoj i budžetskoj politici. Podlimiti za pojedine kategorije izdataka znače potrebu utvrđivanja li-mita za široke kategorije izdataka, koji se odnose na zarade, subvencije,programe, kapitalne izdatke. Smjernice i cirkularna pisma o budžetu od strane ministarstva fnansijaupućuju se potrošačkim jedinicama; njima se ukazuje na fskalne ciljeve vlade i specifciraju smjernice za sektorsku pripremu budžeta, kao i ormal-

ni dokumenti putem kojih potrošačke jedinice dostavljaju svoje zahtjeveministarstvu fnansija.

Pristup odozdo prema gore predstavlja pripemu budžeta od strane po-trošačkih jedinica u skladu sa fskalnim ograničenjima. Potrošačkim jedi-nicama dozvoljavaju se dodatni zahtjevi, međutim, glavni zahtjev mora bitikonzistentan sa objavljenim smjernicama i limitima za pripremu budžeta. Budžetski zahtjevi prave razliku između iznosa potrebnih za održa- vanje postojećeg nivoa aktivnosti i iznosa potrebnih za povećanje nivoa

aktivnosti. Zahtjevi potrošačkih jedinica uključuju: izvještaj o politici sektora iočekivani rezultat, indikatore učinka po programima i aktivnostima, načinostvarivanja ciljeva, procjene izdataka za budžet u pripremi, identifkacijuušteda ostvarenih na programima u toku, broj radnih mjesta, za projektekapitalnih investicija ukupne troškove i godišnje troškove u periodu od trigodine i procjenu tekućih izdataka nakon završetka projekta sa rasporedomobaveza u toku trajanja projekta, podatke o prirodi programa kojima seostvaruju prava i daju subvencije, procjene nabavki i rashodovanja državneimovine. Pregled budžetskih zahtjeva i pregovore sa potrošačkim jedinicama vršiministarstvo fnansija u cilju njihovog usklađivanja sa ukupnom politi-kom vlade i zakonskim zahtjevima i troškovnim ograničenjima. Pregledbudžetskog zahtjeva obuhvata aktivnosti analize budžetskog zahtjeva, dis-kusiju o budžetskom zahtjevu sa potrošačkom jedinicom, neposredan uvidu unkcionalnost programa na operativnom nivou, analizu bitnih izmje-na u zakonodavstvu ili vladinih regulativa na ovom polju. Nakon pregle-

da budžetskih zahtjeva predlažu se njihove izmjene, što vodi naknadnompregovaranju. Veće razlike u mišljenju se obično upućuju na viši nivo u cilju



47


obezbjeđenja odgovarajuće arbitraže. Vrenenski raspored pripreme budžeta predstavlja vrijeme potrebno zapripremu budžeta i utvrđivanje mjera koje su neophodne da se zahtje-

vi usklade sa utvrđenim limitima. Period pripreme budžeta ima različito vrijeme trajanja. U pojedinim zemljama OECD budžetski cirkular šaljese ubrzo nakon početka svake fskalne godine. U SAD period pripremebudžete traje oko 18 mjeseci, dok u zemljama u tranziciji priprema budetakreće početkom godine, dok se sektorski limiti obavljaju mnogo kasnije, apravolinijska prilagođavanja su nepodesna i rade se u posljednjem momen-tu. Optimalno trajanje ciklusa pripreme budžeta teško je utvrditi i zavisiod zemlje do zemlje. Kratak budžetski kalendar ne ostavlja potrošačkim jedinicama dovoljno vremena da pripreme svoje programe, dok duga pro-

cedura dovodi do zastarjelosti podataka na kojima se priprema budžeta. Raspodjela nadležnosti u procesu pripreme godišnjeg budžeta odvijase u skladu sa organizacijom vlasti između: centralne vlade, komisija, mi-nistarstva fnasija i potrošačkih jedinica. Centralna vlada ne uključuje se utehničke aspekte pripreme budžeta, ali ima ključnu ulogu u procesu plani-ranja kroz obezbjeđenje procesa sprovođenja procedure. Takođe, vlada raz-matra različite opcije budžeta i odobrava njegov predlog prije dostavljanjaparlamentu. Ministarstvo fnansija ima vodeću ulogu u pripremi budžeta

i neposredno priprema: fskalne ciljeve, prioritete po sektorima, smjerni-ce za pripremu sektorskih programa, analizu zahtjeva i predlog budžeta.Potrošačke jedinice odgovorne su za defnisanje i implementaciju vladinepolitike u svom sektoru.

Planiranje budžeta mora biti zasnovano na projekcijama ekonomskog razvoja, makroekonomske stabilnosti, ekonomskoj politici, na zakonima idrugim propisima (član 19). Ovaj član je u veoma širokom opsegu defnisaoopšte uslove i pretpostavke za pripremu budžeta. Budžetom je neophodnoobezbjediti makroekonomsku stabilnost, budžet mora podržati generalnustrategiju ekonomskog razvoja i ekonomsku politiku i mora biti u skladu

sa ostalim zakonima i podzakonskim aktima. Makroekonomska stabilnostznači kvalitetnu pripremu projekcija makroekonomskih kretanja sa osnov-

Član 19Planiranje budžeta države zasniva se na projekcijama ekonomskog

razvoja, makroekonomske stabilnosti, ekonomskoj politici, na zakoni-

ma i drugim propisima.



48

dr Milan Dabović

nim zahtjevom obezbjeđenja makroekonomske stabilnosti, i to posebno udijelu javne potrošnje. Makroekonomski indikatori, kao što su bruto doma-ći proizvod, zaposlenost, cijene, investicije u postupku planiranja, upućuju

na relevantne parametre koji su presudni za ocjenu fskalnog potencijalai planiranje javne potrošnje. Bruto domaći proizvod istovremeno ukazujena relevantnost oporezivanja i relevantnost potrošnje. Od veličine brutodomaćeg proizvoda zavisi mogućnost oporezivanja, dok, na drugoj strani,njegova veličina ukazuje na prihvatljiv nivo javne potrošnje i mogućnostdefcitarnog fnansiranja. Rast cijena je relevantan za odnose nominalnihi realnih veličina, dok je rast zaposlenosti i investicija pouzdan parame-tar za ocjenu realnosti planirane veličine bruto domaćeg proizvoda. Ciljevi javne potrošnje moraju biti u skladu sa generalnom strategijom razvoja i

ciljevima ekonomske politike, što zahtijeva sistematizovanje inormacija oukupnoj javnoj potrošnji (budžeta Vlade, budžeta vanbudžetskih ondovai lokalne samouprave), kao i polaznih elemenata strategije razvoja i ciljevaekonomske politike.

Uspostavljanje fskalnih ciljeva za period od nekoliko godina predstav-lja okvir za izradu jednogodišnjeg budžeta i obezbjeđuje uslove da vlada jasno defniše svoju politiku, a javnosti pruža mogućnost da prati imple-mentaciju vladine politike i vladu učini fnansijski i politički odgovornom.

Fiskalni ciljevi i indikatori obuhvataju tri oblasti: trenutnu fskalnu poziciju, fskalnu održivost i slabosti fskalnog sistema.(10)

Trenutna fskalna pozicija polazi od fskalnog sufcita / defcita, javnogduga, odnosa tekućeg i kapitalnog budžeta, alokacije sredstava među sek-torima itd. Fiskalna održivost pokazuje koliko u bruto domaćem proizvoduučestvuju: javna potrošnja, fskalni defcit, javni dug. Slabosti se pokazujuanalizom: strukture javnog duga, mogućnosti smanjenja defcita, fskalnogpotencijala, nivoa efkasnosti alokacije resursa.

Fiskalne procjene moraju pokriti konsolidovane račune vlade, kao i po-tencijalne obaveze nastale kao rezultat vladinih garancija i drugih izvora.Često se u fskalne procjene uključuje samo centralna vlada, što dovodido pogrešne fskalne projekcije i stvara iskušenje da se fskalni defcit pre-nese na tijela lokalne vlade i obratno. Pregled vladinih operacija najbolje je pripremiti u skladu sa GFS metodologijom, koja sveobuhvatno sažimaprihode, izdatke i fnansijske transakcije i pokazuje najvažnija fskalna sta-nja. Jedan od najvažnijih indikatora fskalne pozicije je defcit ili sufcit,koji ukazuje da li se budžetskom potrošnjom izaziva inacija, pogoršava

platni bilans ili javni dug ili potiskuju privatne investicije. Defcit se može10 R. Allen, D. Tommasi, nav. djelo, str. 144–196.



49


iskazati, zavisno od budžetskog sistema, na dva načina, i to kao defcit nagotovinskoj i defcit na obračunskoj osnovi.

Svaka projekcija bi trebalo da se zasniva na ormalnom modelu ekonomi-

je, što znači uspostavljanje analitičkog okvira zasnovanog na nacionalnimračunima i opisu ponašanja makroekonomskih agregata. Stepen sofstici-ranosti ovog modela zavisi od tehničkih kapaciteta u zemlji, odgovarajućihinstrumenata i kvaliteta nacionalnih računa. Osnovni ekonomski sektorisu: domaćinstva, preduzeća, fnansije, država i inostranstvo. Domaćinstvaodlučuju o tome koliko će potrošiti i koliko će uštedjeti i investirati na f-nansijskom tržištu. Preduzeća proizvode dobra i usluge za tržište; donoseodluke o proizvodnji i investicijama u cilju maksimizacije profta. Finan- sijski sektor obezbjeđuje fnansijske usluge u ekonomiji. Ovim sektorom su

obuhvaćeni svi subjekti čija je glavna aktivnost fnansijsko posredovanje,uključujući bankarske sisteme i ostale fnansijske institucije kao što su on-dovi, kreditne organizacije i osiguravajuća društva. Država obezbjeđujekreiranje ekonomskog sistema, efkasnu regulativu i zakonodavni okvir;obezbjeđuje javna dobra kao što su obrazovanje, inrastruktura, socijalnazaštita, upravljanje državnim rashodima. Inostranstvo predstavlja zajednič-ku grupu svih transakcija sa nerezidentima.

Makroekonomske projekcije moraju se zasnivati na tačnim i pravovre-

menim podacima o nacionalnim računima i na statističkim podacima, kaoi podacima o tokovima u bilansu plaćanja. Pripremanje fskalnih projekcijazahtjeva razmatranje promjena u zakonskim propisima koji utiču na pri-hode, izdatke, fnansiranje i druge fnansijske operacije vlade. Posebno jeznačajno analizirati fskalne rizike koji mogu uticati na budžet, a koji nezavise ili su van kontrole vlade. Sredstva za ove namjene obično se planirajukroz odgovarajuće rezerve koje mogu pokriti fskalne rizike djelimično ili ucijelini.

Pripremanje makroekonomskog okvira predstavlja aktivnost koja sekontinuirano ponavlja. Potrebno je uspostaviti početni scenario koji ćeobezbjediti konvergenciju različitih ciljeva kroz proces usaglašavanja. Takose problemi koji se otkriju u preliminarnim projekcijama moraju raspravitina nivou agencija uključenih u makroekonomsko upravljanje. Preliminarniscenario služi za razradu detaljnih projekcija, koje revidiraju osnovni sce-nario, a ponavljanjem procesa postiže se dosljednost makroekonomskogokvira kao cjeline. Takođe, sa pripremom osnovnog okvira pripremaju sei varijante sa različitim pretpostavkama politike i poremećaja u svjetskoj

ekonomiji. Osnovni makroekonomski agregati neophodni za pripremubudžetskog plana, kao i metodologija njihovog iskazivanja, prikazani su unarednim tabelama:



50

Slika 2MODELI BDP-A

Proizvodni Dohodovni Potrošni

Ukupna proizvodnja Naknade za zaposlene (W) Lična potrošnja (C)

- + +

Materijalni troškovi Bruto dobit preduzeća (OS) Državna potrošnja (G)

= = +

Bruto domaći proizvoad - proizvodne cijene (BDP) Bruto domaći proizvod - proizvodne cijene (BDP) Bruto investicije (I)

+ + +

Porezi (T) Porezi (T) Izvoz (X)

- - -

Subvencije u proizvodnji (SP) Subvencije u proizvodnji (SP) Uvoz (M)

= = =

Bruto domaći proizvoad - tržišne cijene cijene (BDP) Bruto domaći proizvoad - tržišne cijene cijene (BDP) Bruto domaći proizvoad - tržišne cijene cijene (BDP)

+ +

Neto dohoci iz inostranstva (Y ) Neto dohoci iz inostranstva (Y )

= =

Bruto nacionalni dohodak-tržišne cijene (BND) Bruto nacionalni dohodak-tržišne cijene (BND)

+ +

Neto tekući transeri (TR) Neto tekući transeri (TR)

= =

Raspoloživi bruto nacionalni dohodak-tržišne cijene(RBND)

Raspoloživi bruto nacionalni dohodak-tržišne cijene (RBND)

- -

Amortizacija (D) Amortizacija (D)

= =

Raspoloživi neto nacionalni dohodak (RNND) Raspoloživi neto nacionalni dohodak (RNND)


-

Lična potrošnja (C)

-

Finalna potrošnja državnog sektora (G)

=

Štednja (S)

Štednja (S)

-

Investicije (I)

=

Bilans plaćanja (BP)

ili


-

Lična potrošnja (C)

-

Državna potrošnja (G)-

Bruto investicije (I)

=

Bilans plaćanja (BP)



51


C + G + I + X - M + 0 + 0 = BDP

+ +

Y + TR = =

C + G + I + X - M + Y + TR = RBND

- -

C G

= =

0 + 0 + I + X - M + Y + TR = S

-

I

= 0 + X - M + Y + TR = TPB

Slika 3

Makroekonomski(11) okvir je polazna osnova za procijenu fskalnogpotencijala određenog regiona za određeni vremenski period. Procijene se vrše za period od jedne do tri godine i zavise od: procijenjenog rasta BDP,ostvarenja prihoda u uporednom periodu, sezonske distribucije prihoda,

promjene zakonskih propisa. Srednjoročni fskalni okvir obično predstavlja visokokumulirane podatke na strani izdataka, koji pokazuju ukupan iznosplata i potrošnje roba i usluga, sredstva za isplatu kamata, transere, kapi-talne izdatke, kroz konsolidovane izvještaje na nivou države. Pripremanjeagregatnih podataka sa višegodišnjim procijenama pomoći će kako u or-mulisanju agregatnih fskalnih ciljeva, tako i u pravljenju izbora strateškepolitike.(12)

11 Pro. dr Dejan Popović, dr Milan Dabović, Miodrag Pavlović, pro. dr Dragana Gnjatović, Janko Guzijan,

Maja Popov, Anita Angelovska–Bezoska, Budžetski postupak i kontrola budžeta, Univerzitet u Beogradu,Pravni akultet, Čigoja, Beograd, 2004, str. 21–28.

12 Korišćenje ekspanzivne fskalne politike pokrenuo je Džon Mejnard Kejns kroz svoj rad poznat kao Opštateorija zaposlenosti, kamate i novca. Kroz multiplikativni proces, tražnja povećava realni bruto domaći pro-izvod koji se približava realnim potencijalima ekonomije. Veličina multiplikacije zavisi od veličine dohotkakoji prolazi kroz svaku od aza u ekonomiji. Ako postoji nezaposlenost i štedi se dohodak, tada neće bitimultiplikacionih eekata i ciklus će stati. Ukoliko je sklonost potrošnji kod povećanja dohotka zaposlenih

veća, veći su i multiplikativni eekti. Ukoliko se primjeni skraćena verzija Kejnsovog modela, polazi se od veoma prostog sistema koji se sastoji od dvije jednačine, gdje je:

1. Y = C + I + G ; Y – bruto domaći proizvod; C – lična potrošnja; I – inivesticije; G – državna potrošnja2. C = a + b Y ; a - autonomna sklonost potrošnji; b- granična sklonost potrošnji.



52

dr Milan Dabović

Pretpostavljajući konstantni nivo cijena, iz prethodnog sistema jednačina Y se može riješiti tako da se dobija:

3. Y = a + b Y + I + G;4. Y- b Y = a + I + G;

5. Y(1 - b) = a + I + G;6. Y= (a + I + G) / (1 - b)

Multiplikator 1/(1 - b) pokazuje za koliko jedinica će se povećati bruto domaći proizvod Y ukoliko se jednaod autonomnih komponenti potrošnje poveća za jednu jedinicu.

Ekspanzivna fskalna politika moguća je ukoliko postoji neiskorišćenost kapaciteta u ekonomiji. Međutim,ukoliko su kapaciteti u cjelini iskorišćeni tada će povećana potrošnja imati za posljedicu inatorni eekat.Naime, umjesto povećanja bruto domaćeg proizvoda doći će do povećanja cijena. Efkasnost povećanja agre-gatne tražnje zavisi od strukture izdataka i načina njihovog fnansiranja. Povećanje ličnih primanja u viduzarada, socijalnih pomoći i socijalnih transera povećava ličnu potrošnju, koja može kratkoročno generisatirast bruto domaćeg proizvoda, ukoliko je ekonomija u azi recesije. Povećanje lične potrošnje na dugi rok,ukoliko ne postoje neiskorišćeni kapaciteti ili ekonomija nije dovoljno razvijena, može uticati na negativanspoljnotrgovinski, a posljedično i platni bilans, kao i na povećanje cijena. Sličan je eekat i kod povećanja ras-hoda za materijal i usluge. Povećanje kapitalnih izdataka ima mnogo povoljnije eekte na rast bruto domaćegproizvoda, s obzirom da je disperzija eekata mnogo veća i da je vremenski period njihovog trajanja značajnoduži. Posebno su eekti pozitivni ukoliko se kroz sistem javne potrošnje investira u produktivne kapacitetekoji obezbjeđuju brz i efkasan razvoj realnog sektora.

Da bi se sagledali u cjelini eekti fskalne politike na zaposlenost i povećanje bruto domaćeg proizvoda, upočetni model neophodno je uvesti autonomne poreske prihode T i poresku stopu t, kao ekvivalent fnansi-ranja javne potrošnje G. Polazeći od pretpostavke da poreski obveznici imaju istu graničnu sklonost potrošnjii da je nivo cijena nepromjenjen, eekti variranja autonomnog oporezivanja, poreskih stopa i nivoa državnepotrošnje mogu se iskazati kroz sljedeće relacije:

1. T = T + tY; T – porez; T – autonomno oporezivanje; t – poreska stopa;2. C = a+ b ( Y – T – tY ); C – lična potrošnja; a – autonomna komponenta potrošnje; b – granična sklonostpotrošnjiAko se u jednakost (1) uvrsti (2), dobija se:3. Y = a + b ( Y – T – tY ) + I + G

Sredjivanjem prethodne jednakosti dobija se multiplikator koji utiče na promjene u veličini dohotka, zavisnood promjena autonomnih komponenti potrošnje:

4. Y = a + b Y – b T – btY + I + G,5. Y – b Y + btY = – b T + I + G + a,6. Y( 1 – b + bt ) = – b T + I + G + a,7. Y = [1/( 1 – b + bt )] ( – b T + I + G + a),

Promjena autonomnih poreza i uticaj tih promjena na veličinu bruto domaćeg proizvoda dobija se nakondierenciranja jednakosti (4) po T : dY/dT = – b/(1– b + bt). Proizilazi da povećanje autonomnih porezautiče na smanjenje bruto domaćeg proizvoda. To znači da u situaciji nezaposlenosti poreze treba smanjivati,a na drugoj strani, kod inacije, autonomne poreze treba povećavati.

Promjena poreskih stopa i uticaj tih promjena na veličinu bruto domaćeg proizvoda takođe se može sagledatinakon dierenciranja jednakosti (4) po t : dY/dt = – [b/(1– b + bt)] Y. Kao i u prethodnom slučaju povećanjeporeskih stopa utiče na smanjenje bruto domaćeg proizvod, a na drugoj strani, smanjenje poreskih stopapovećava bruto domaći proizvod.

Razlika izmedju budžetkih rashoda (G) i prihoda (T) predstavlja budžetski defcit, to jest: D = G – T. Pro-

mjena budžetskog defcita nastaje kao posljedica promjene prihoda i rashoda: ΔD =ΔG – ΔT. Ukoliko je Tunkcija bruto domaćeg proizvoda, tada je ΔT = t ΔY i ΔY= [1/(1– b(1 – t)]ΔG, pa se može pisati: ΔD/ΔG= [(1 – b + bt) – t] / (1 – b + bt) < 1.



53


Efkasnost povećanja agregatne tražnje zavisi od strukture izdataka inačina njihovog fnansiranja: povećanje ličnih primanja u vidu zarada, so-cijalnih pomoći i socijalnih transera, povećava ličnu potrošnju koja može

kratkoročno generisati rast bruto domaćeg proizvoda, ukoliko je ekonomijau azi recesije. Povećanje lične potrošnje na dugi rok, ukoliko ne postojeneiskorišćeni kapaciteti ili ekonomija nije dovoljno razvijena, može uti-cati na negativan spoljnotrgovinski, a posljedično i platni bilans, kao i napovećanje cijena. Sličan je eekat i kod povećanja rashoda za materijal iusluge. Povećanje kapitalnih izdataka ima mnogo povoljnije eekte na rastbruto domaćeg proizvoda, s obzirom da je disperzija eekata mnogo veća ida je vremenski period njihovog trajanja značajno duži. Posebno su eektipozitivni ukoliko se kroz sistem javne potrošnje investira u produktivne

kapacitete koji obezbjeđuju brz i efkasan razvoj realnog sektora.

Povećanje defcita uvijek je manje od povećanja budžetske potrošnje i u situaciji nepotpune zaposlenostipreporučljivo je povećanje budžetske potrošnje, koja će povećati bruto domaći proizvod u većem iznosu odpovećanja budžetskog defcita. Defcit može nastati na tri načina: smanjenjem prihoda uz nepromjenjenubudžetsku potrošnju, povećanjem budžetske potrošnje uz nepromjenjene prihode, istovremenom promjenom

budžetske potrošnje i budžetskih prihoda.Polazeći od jednakosti (1) bruto domaći proizvod može se iskazati kao: Y = a + b ( Y – T ) + I + G inakon sređivanja dobija se: Y = [1/(1–b)] a – [b/(1–b)]T + [1/(1–b)]I + [1/(1–b)]G. Povećanje poreskogopterećenja za jednu jedinicu smanjuje bruto domaći proizvod za –[b/(1–b)], odnosno povećanje budžetskepotrošnje u situaciji nepotpune zaposlenosti povećava bruto domaći proizvod za [1/(1–b)]. Polazeći od togada je granična sklonost potrošnji b < 1, proizilazi da je: 1/(1–b) > b/(1–b).

Uvažavajući prethodnu nejednakost proizilazi da, u situaciji nepotpune zaposlenosti, jedinično povećanjebudžetske potrošnje više povećava domaći proizvod od jediničnog smanjenja poreza. Ovo znači da su eektina rast ekonomije veći ukoliko se budžetski defcit ostvari putem povećanja budžetske potrošnje, a ne putemsmanjenja budžetskih prihoda. Na drugoj strani budžetski defcit smanjuje državnu štednju, može imatinegativne eekte na tekući bilans i može uticati na povećanje kamatnih stopa. Uravnoteženi budžet znači da

se budžetski prihodi i budžetska potrošnja povećavaju za isti iznos. Sabiranjem dY/dT + dY/dG dobija se:–b/(1– b) + 1/(1– b) = (1– b)/ (1– b) = 1. Autonomno povećanje poreza za jednu jedinicu koja se u cijeliniutroši za povećanje budžetske potrošnje, povećalo bi bruto domaći proizvod za jednu jedinicu. Ovo je Havel-mov teorem o multiplikativnom djelovanju uravnoteženog budžeta. Ekspanzivna fskalna politika moguća jeukoliko postoji neiskorišćenost kapaciteta u ekonomiji. Međutim, ukoliko su kapaciteti u cjelini iskorišćenitada će povećana potrošnja imati za posljedicu inatorni eekat. Naime, umjesto povećanja bruto domaćegproizvoda, doći će do povećanja cijena.

Član 20Ministarstvo fnansija u ebruaru tekuće godine, na osnovu Smjer-

nica za izradu kapitalnog budžeta koje usvaja Vlada, izdaje stručnouputstvo za pripremanje kapitalnog budžeta potrošačkih jedinica i je-dinica lokalne samouprave, koje predlažu kapitalne projekte za nared-nu fskalnu godinu.

Potrošačke jedinice koje su predložile kapitalne projekte dužne suda zahtjeve za dodjelu budžetskih sredstava za kapitalne projekte pod-nesu Ministarstvu fnansija do 15. aprila tekuće godine za narednufskalnu godinu.



54

dr Milan Dabović

OPIS JANUAR FEBRUAR MART APRIL MAJ JUN

Ministarstvofnansija

Uputstvo zaizradu kapital-nog budžeta

Izvještaj o realizaciji ma-kroekonomske i fskalnepolitike za tekuću godinusa predlogom smjernica

za narednu godinu

Stručno uputstvo zapripremu budžeta

potrošačkih jedinica

Potrošačke jedinice

Pripremakapitalnog

budžeta

Vlada CrneGore

Smjernice za izradu kapital-nog budžeta

Strateški prio-riteti politike

Odluka o ciljevima ismjernicama fskalne

politike

Slika 4

Vlada određuje strateške prioritete ekonomske politike za narednufskalnu godinu najkasnije do 30. aprila tekuće godine, na predlog or-gana državne uprave nadležnog za predlaganje ekonomske politike za

narednu fskalnu godinu.Ministarstvo fnansija priprema i u maju dostavlja Vladi izvještaj

o realizaciji makroekonomske i fskalne politike za tekuću godinu ipredlaže ciljeve i smjernice fskalne politike, na osnovu kojih planiraglavne kategorije primitaka i izdataka sa procjenom za naredne tri f-skalne godine.

Na osnovu odluke Vlade o ciljevima i smjernicama fskalne politi-ke, Ministarstvo fnansija u junu tekuće fskalne godine izdaje stručno

uputstvo za pripremanje budžeta potrošačkih jedinica i budžeta lokal-ne samouprave za narednu fskalnu godinu.Stručno uputstvo iz stava 5 ovog člana sadrži: bitne ekonomske

parametre, uputstva, smjernice i rokove za pripremu budžeta, okvirneiznose izdataka za svaku potrošačku jedinicu i preporuke za okvirniiznos izdataka lokalnih samouprava, na osnovu kojih potrošačka jedi-nica i jedinica lokalne samouprave samostalno planira svoje izdatke,kao i projekciju kapitalnog budžeta za narednu godinu, sa procjenompotrošnje tekućeg i kapitalnog budžeta za naredne tri godine, na osnovu smjernica i ciljeva fskalne politike koje utvrdi Vlada.

Član 20 propisuje vremenski raspored pripreme godišnjeg zakonao budžetu kao i raspodjelu nadležnosti u postupku njegove operativno-tehničke pripreme. Smjernice za pripremu kapitalnog budžeta prethodesmjernicama koje služe za pripremu godišnjeg zakona o budžetu koji sadr-ži tekući i kapitalni dio.



55


2.3.1 Smernicezizrdukpitlnogbudžet

U pripremi kapitalnog budžeta za narednu fskalnu godinu Vlada pri-

prema Smjernice za izradu kapitalnog budžeta tokom januara i ebruaratekuće godine. Smjernice služe Ministarstvu fnansija da u ebruaru pri-premi uputstvo za izradu kapitalnog budžeta potrošačkih jedinica i jedinicalokalne samouprave.

Potrošačke jedinice koje su predložile kapitalne projekte dužne su dazahtjeve za dodjelu budžetskih sredstava za kapitalne projekte podnesuMinistarstvu fnansija do 15. aprila tekuće godine za narednu fskalnu go-dinu.

Obrada zahtjeva potrošačkih jedinica koji se odnose na kapitalni budžet

prethodi donošenju ekonomske politike i izradi izvještaja o relizaciji ma-kroekonomske i fskalne politke za tekuću godinu sa fskalnim ciljevima ismjernicama fskalne politike i glavnim kategorijama izdataka za narednetri fskalne godine. Na ovaj način obezbjeđuju se strateški podaci neop-hodni za planiranje budžeta, koji će u najvećoj mjeri dovesti do strukturebudžeta kakva će odgovarati efkasnoj alokaciji javnih prihoda na tekući ikapitalni dio i obezbjediti visok stepen kompatibilnosti ciljeva i strategijeekonomskog razvoja sa godišnjim budžetskim planom.

Kapitalni budžet predstavlja zbir pojedinačnih projekata, čija realizacijazahtijeva duži vremenski period. Kapitalni budžet sadrži projekte koji se: završavaju u planiranom fskalnom periodu izvode u planiranom fskalnom periodu, a započeti su u prethodnom počinju realizovati u planiranom fskalnom periodu.

Kapitalni budžeta pripremaju sve potrošačke jedinice, a sumiranje projekata vrši se centralizovano u specijalizovanoj agenciji ili Ministarstvu f-nansija. Osnovni izvor fnansiranja kapitalnog budžeta je sufcit ostvarenu tekućem budžetu, dugoročne pozajmice, donacije ili gotovina ostvarenaprodajom državne imovine.

Pripremna aza za izradu kapitalnog budžeta počeće u aprilu mjesecu,sa projektnim zahtjevima potrošačkih jedinica, koji će biti dostavljeni Di-rekciji za javne radove i Direkciji za državne puteve. Ove dvije potrošačke jedinice, u saradnji sa Ministarstvom fnansija, pripremiće pregled proje-kata po prioritetima i azama izgradnje i dostaviti na razmatranje Vladiu cilju zauzimanja preliminarnog stava, što će biti prioritetno fnansira-

no u narednom četvorogodišnjem periodu. Konačan izbor projekata kojiće se fnansirati, Vlada će odobriti kroz godišnji budžetski plan, u skladu



56

dr Milan Dabović

sa listom prioriteta, koja je utvrđena u prethodnoj (pripremnoj) azi. Po-trošačka jedinica može kandidovati kapitalni projekat ukoliko je uradila iprezentirala Vladi dugoročnu strategiju razvoja koja je potvrđena od strane

Vlade, a kapitalni projekat predstavlja sastavni dio usvojene strategije. Pri-oritet u realizaciji projekata imaće započeti projekti, dok će novi projektibiti realizovani u zavisnosti od raspoloživih izvora fnansiranja.

Bliže uputstvo o načinu planiranja kapitalnih projekata uradiće Mini-starstvo fnansija, u saradnji sa Direkcijom za javne radove i Direkcijom zadržavne puteve. Predloženo uputstvo mora imati sljedeće osnovne sadržaje:naziv projekta, vremenski period izvođenja, cijenu izvođenja po godinama,izdatke iskazane po ekonomskoj klasifkaciji i azama realizacije, preciznonavedene izvore fnansiranja, ugovore, ukoliko se radi o donatorskim sred-

stvima ili kreditima, i eekte uticaja kapitalnog budžeta na tekući (opera-tivni) budžet.

Važan segment planiranja predstavljaće precizno iskazivanje uticaja ka-pitalne izgradnje na tekuće izdatke, koji mogu kao konačni eekat imatipovećanje tekućeg (operativnog) budžeta i zahtijevati povećanje prihodaiz kojih će se fnansirati tekući (operativni) budžet. Kapitalni budžet činićesastavni dio godišnjeg zakona o budžetu, kao takav biće prezentiran Vladii proslijeđen Parlamentu.

Dostavljen opis projekata biće iskazan u obrazloženju dok će u zakon-skom dijelu budžeta projekti biti iskazani: nazivom projekta, azom reali-zacije, ekonomskom i unkcionalnom klasifkacijom, izvorima fnansiranjai posebnom oznakom da se izdatak odnosi na kapitalni budžet.

Ministarstvo fnansija u maju priprema i dostavlja Vladi izvještaj o re-alizaciji makroekonomske i fskalne politike za tekuću godinu i predla-že smjernice i ciljeve fskalne politike na osnovu kojih se planira osnovnaagregatna struktura izvora fnansiranja i upotreba sredstava za period od trigodine. Vlada, na osnovu izvještaja, donosi odluku o ciljevima i smjernica-ma fskalne politike, na osnovu koje Ministarstvo fnansija u junu pripremastručno uputstvo za pripremanje budžeta potrošačkih jedinica i budžetalokalne samouprave za narednu fskalnu godinu.

Kapitalni budžet takođe se prezentira u ormi koja sadrži tekuće i kapi-talne izdatke. Često puta se kapitalni budžeta shvata kao kapitalni izdatak.Kapitalni, kao i tekući izdaci mogu se odnositi na tekući (operativni) i ka-pitalni budžet. Razlika je u sljedećem:

U tekućem budžetu najveći dio izdataka odnosi se na tekuće izdatke

i transere. U kapitalnom budžetu najveći dio izdataka odnosi se na kapitalne



57


izdatke. Zašto se ne može poistovjetiti kapitalni budžet sa kapitalnim izdaci-

ma? Razlozi su sljedeći:

Kapitalni budžet se realizuje u dužem vremenskom intervalu. Realizovani projekat se ne ponavlja u novom budžetskom ciklusu iutiče na tekući budžet.

Kapitalni budžet značajno povećava aktivu države.

KAPITALNI BUDŽET

Tekući budžet

411 Bruto zarade412 Ostala lična primanja

413 Rashodi za materijal i usluge

414 Tekuće održavanje

418 Ostali izdaci

441 Kapitalni izdaci

441-1 Izdaci za inrastrukturu opšteg značaja

441-2 Izdaci za lokalnu inrastrukturu441-3 Izdaci za građevinske objekte

441-4 Izdaci za uređenje zemljišta

441-5 Izdaci za opremu

441-6 Izdaci za investiciono održavanje

441-7 Izdaci za zalihe

441-8 Izdaci za kupovinu hartija od vrijednosti

Tabela 4

2.3.2 Strteškiprioritetiekonomskepolitike

Vlada određuje strateške prioritete ekonomske politike za narednu f-skalnu godinu najkasnije do 30. aprila tekuće godine, na predlog organadržavne uprave nadležnog za predlaganje ekonomske politike za narednufskalnu godinu. Ministarstvo fnansija priprema i u maju dostavlja Vladiizvještaj o realizaciji makroekonomske i fskalne politike za tekuću godinu ipredlaže ciljeve i smjernice fskalne politike, na osnovu kojih planira glavnekategorije primitaka i izdataka sa procjenom za naredne tri fskalne godine.



58

dr Milan Dabović

Proces planiranja zahtijeva kompatibilnost nivoa i strukture izdatakasa ciljevima ekonomske politike. Usklađenost nivoa i strukture izdatakasa ciljevima ekonomske politike znači da se pored događaja koji su u vezi

sa jednogodišnjim budžetskim ciklusom, moraju sagledati i događaji kojise odnose na period duži od godinu dana, a posebno: očekivani prihodi usrednjoročnom periodu, održivost fskalne politike Vlade, uticaj fskalnepolitike na nacionalni dug.

Realan plan prihoda čini polaznu osnovu za planiranje budžetske po-trošnje. Polaznu osnovu za planiranje javnih prihoda predstavljaju makro-ekonomski agregati sa fskalnim trendovima i eekti fskalnih mjera. Uticajmakroekonomskih agregata sa fskalnim trendovima može se procijeniti uprvoj iteraciji, sa visokim stepenom izvjesnosti u planiranju javnih prihoda

u intervalu od jedne godine. Eekti mjera fskalne politike se procijenjujusa manjim stepenom izvjesnosti i zahtijevaju sređenu statistiku podataka.

Ostvareni prihodi u uporednom fskalnom periodu predstavljaju pola-znu osnovu planiranja prihoda za naredni fskalni period. Prihodi se pla-niraju za jednu ili više fskalnih godina, a najduže do tri godine. Osnovuza dobro planiranje predstavljaju sređeni statistički podaci o ostvarenimprihodima na godišnjem i mjesečnom nivou. Mjesečne serije obezbjeđujuinormaciju o sezonskim ciklusima u kretanju prihoda tokom fskalne go-

dine, a time i osnovu za mjesečno prilagođavanje potrošnje uticaju sezon-ske komponente.Ostvareni prihodi po godinama sa mjesečnom dekompozicijom po-

dataka obezbjeđuju potrebnu analitičku osnovu za upravljanje gotovinom,kontrolu defcita i kontrolu kretanja neizmirenih obaveza. Prihodi se pla-niraju za svaki mjesec, a zbir mjesečno procijenjenih prihoda predstavljagodišnji plan. Planiranje počinje tako što se sistematizuje kretanje ostvare-nih mjesečnih prihoda po godinama u dostupnom vremenskom intervalu.Kvalitet planiranja zavisi od dužine vremenskog intervala u kojem su do-stupni podaci. Ukoliko vremenski interval posmatranja nije dovoljno dug,tada se u procjeni prihoda koriste aritmetičke ili geometrijske sredine.

Kratkoročno posmatrano većina izdataka se preuzima iz prehodnogperioda, kao što su: plate, penzije, socijalna davanja, servisiranje duga Vla-de. Granice manevrisanja su obično 5 do 10%, tako da se stvarno prilago-đavanje troškovnih prioriteta mora odvijati tokom višegodišnjeg perioda.Srednjoročne fskalne procjene su neophodne da bi se javnosti ukazalo naželjeni pravac promjena. Nedostatak srednjoročnih procjena ima za rezul-

tat pravolinijsko trošenje sredstvava, sa kratkoročnim smanjenjem izdataka.Polazna osnova za pripremanje godišnjeg budžeta zahtijeva jasno de-



59


fnisanje fskalnih ciljeva i strateškog okvira prioriteta. Prenošenje politikeprioriteta u budžet, a zatim i obezbjeđenje usklađenosti stvarnih izdatakasa prioritetima, zavisi od racionalnosti srednjoročnih makroekonomskih i

fskalnih projekcija.Prilikom planiranja i pripreme budžeta treba uzeti u obzir višegodišnjeaktore kao što su: budući troškovi investicionih programa / projekata kojisu u toku, kao i njihov povratni uticaj na tekuće izdatke, potrebe za budu-ćim fnansiranjem programa u okviru kojih se obezbjeđuju stečena prava igdje se nivo izdataka može promjeniti, (mada osnovna pravila i procedurekoja utvrđuju pojedinačna prava i benefcije ostaju ista), preuzete obavezekoje mogu rezultirati budućim zahtjevima za trošenje, uticaj fskalnog de-fcita na servisiranje javnog duga.

Most između procesa izrade politike i budžetskog procesa je od su-štinskog značaja kada je riječ o tome da politika odražava realnost i da nijespisak želja. Iz ovog razloga potrebna su dva osnovna pravila: prije donoše-nja odluka iz oblasti politike potrebno je utvrditi posljedice takve politikena izvore fnansiranja, što znači da svaka institucija koja predlaže određenupolitiku djelovanja mora kvantifcirati njen eekat na javne izdatke i prijenego se takva politika predloži vladi ili javno objavi, moraju se izvršiti kon-sultacije sa ministarstvom fnansija o povećanju javnih izdataka.

2.3.3 Stručnouputstvozpripremnebudžet

Vremenski raspored pripreme godišnjeg zakona o budžetu kao i raspo-djela nadležnosti u postupku njegove operativne pripreme predviđene sustavom 4 i 5 ovog člana. Prvi korak predstavlja pristup „odozgo prema dole” i započinje ga Ministarstvo fnansija koje u maju dostavlja Vladi izvještaj orealizaciji makroekonomske i fskalne politike za tekuću godinu i predlažeVladi ciljeve i smjernice fskalne politike, na osnovu kojih se planiraju glav-ne kategorije primitaka i izdataka sa procjenom za naredne tri godine.

U ovoj azi neophodno je preliminarno procijeniti fskalnu poziciju dr-žave, sagledati realnost fskalnih bilansa sa procjenom za srednjoročni pe-riod. Ova aza olakšava proces planiranja u narednom koraku i predstavljaosnovu za utvrđivanje globalnih i pojedinačnih limita prilikom priprema-nja detaljnog budžetskog plana. Vlada donosi odluku o ciljevima i smjerni-cama fskalne politike na osnovu kojih Ministarstvo fnansija u junu tekućegodine izdaje stručno upustvo za pripremanje budžeta potrošačkih jedinica

za narednu fskalnu godinu. Stručno uputstvo sadrži: bitne ekonomske pa-rametre, uputstva, smjernice i rokove za pripremu budžeta, okvirne iznose



60

dr Milan Dabović

SADRŽAJ STRUČNOG UPUTSTVA

Bitni ekonomski parametriBitni ekonomski parametri odnose se na kretanje osnovnih makroe-konomskih agregata, okvirnu procjenu prihoda i ostalih izvora fnan-siranja, sa procjenom osnovnih linija izdataka.

Uputstva Uputstva se odnose na tehničku obradu zahtjeva koji se pripremaod strane potrošačke jedinice u cilju obezbjeđenja jedinstvenogbudžetskog procesa.

SmjerniceSmjernice služe operativnoj konkretizaciji ekonomske politike vlade,kroz skup instrukcija koje upućuju potrošačku jedinicu na politkuplaniranja pojedinih izdataka i izvora njihovog fnansiranja.

Rokovi za pripremu budžeta Rokovi za pripremu budžeta predstavljaju period u kojem potrošačke jedinice pripremaju svoj zahtjev i u kojem je naznačen datum kada

zahtjev mora biti dostavljen Ministarstvu fnansija.

Okvirni iznosi izdataka za svakupotrošačku jedinicu

Okvirni iznos izdataka procjenjuje Ministarstvo fnansija i predstav-lja budžetski limit za potrošnju u fskalnoj godini za koju se planirabudžet.

Preporuke za okvirni iznos izda-taka lokalnih samouprava

Okvirini iznos izdataka procjenjuje Ministarstvo fnansija i predstavljabudžetsku preporuku koja se odnosi na lokalne samouprave u fskalnojgodini za koju se planira budžet.

Projekcija kapitalnog budžeta za narednu godinu

Okvirna procjena budžeta pored osnovnih linija izdataka sadrži poseb-

no procjenu za kapitalni, a posebno za tekući budžet. Posebno se vršiprocjena kapitalnog budžeta, s obzirom da je to zakonska obaveza i da je neophodno obezbjediti kontinuitet u realizaciji započetih projekata.

Procjena potrošnje tekućeg ikapitalnog budžeta za naredne trigodine

Okvirna procjena budžeta pored osnovnih linija izdataka sadržiposebno procjenu za kapitalni, a posebno za tekući budžet. Procjenakapitalnog i tekućeg budžeta vrši se za pereiod od tri godine, s obzi-rom da je neophodno fskalnu potrošnju usaglasiti sa srednjoročnimmakroekonomskim okvirom i ciljevima ekonomske politike.

Slika 5

izdataka za svaku potrošačku jedinicu i preporuke za okvirni iznos izdatakalokalnih samouprava, na osnovu kojih potrošačka jedinica i jedinica lokalnesamouprave samostalno planira svoje izdatke, kao i projekciju kapitalnog

budžeta za narednu godinu, sa procjenom potrošnje tekućeg i kapitalnogbudžeta za naredne tri godine, na osnovu smjernica i ciljeva fskalne politi-ke koje utvrdi Vlada.

Obradu zahtjeva potrošačkih jedinica Ministarstvo fnansija u budžet-skom procesu testira autonomno kroz interni sistem provjere izdataka koje



61


su planirale potrošačke jedinice i njihove usklađenosti sa osnovnim ele-mentima navedenim u stručnom uputstvu i u neposrednoj diskusiji koja seorganizuje kroz pojedinačne sastanke sa potrošačkim jedinicama. Budžet-

ski proces polazi od ormulisane ekonomske politike i predstavlja glavni in-strument koji će politiku učiniti jasnom, konkretnom i operativnom. Izradaglobalnog strateškog okvira znači izradu sektorskih politika koje morajubiti konkretne i zasnovane na temeljnoj analizi. U ovom okviru potrošačke jedinice pripremaju vlastite strateške planove koji uključuju: njihov mandatdjelovanja u skladu sa zakonom, željene ciljeve politike koje treba postići,konkretne mjere koje će se koristiti za postizanje ciljeva, okvirnu procjenutroškova.

Član 21 je promjenjen i prilagođen potrebi sastavljanja stručnog uput-sva koje bi prioriteno vodilo računa o potrebi izrade programskog budžeta,

zadržavajući raspored izdataka po ekonomskoj klasifkaciji po programima,podprogramima i projektima u okviru kapitalnog budžeta.

Član 21Potrošačka jedinica, u postupku planiranja budžeta, podnosi za-

htjev Ministarstvu fnansija za dodjelu budžetskih sredstava do krajaavgusta tekuće za narednu fskalnu godinu.Zahtjev iz stava 1 ovog člana sadrži:

1. tekući budžet;2. kapitalni budžet;3. programski budžet saglasno stepenu implementacije, sa izjavom

o unkciji potrošačke jedinice, odnosno izjavom o misiji, opisomprograma i potprograma, ciljevima, značajnim odstupanjima uodnosu na prethodnu godinu, indikatorima učinka i planiranimizvorima fnansiranja;

4. procjenu izdataka po ekonomskoj, unkcionalnoj, programskoji projektnoj klasifkaciji, koju utvrđuje Ministarstvo fnansija, uskladu sa međunarodnim standardima;

5. obrazloženje procijenjenih izdataka;

6. višegodišnje ugovorene obaveze ili višegodišnje izdatke;7. izvore fnansiranja.

Ministarstvo fnansija propisuje bliži sadržaj i ormu zahtjeva iz stava 1 ovog člana.



62

dr Milan Dabović

Član 21Potrošačka jedinica, u postupku planiranja budžeta, podnosi zahtjev

Ministarstvu fnansija za dodjelu budžetskih sredstava do kraja jula te-kuće za narednu fskalnu godinu.Zahtjev iz stava 1 ovog člana sadrži:

1. tekući-programski budžet;2. transakcije fnansiranja;3. kapitalni budžet;4. procjenu izdataka po ekonomskoj, unkcionalnoj, programskoj

i projektnoj klasifkaciji, koju utvrđuje Ministarstvo fnansija uskladu sa međunarodnim standardima;

5. izvore fnansiranja;6. obrazloženje procijenjenih izdataka i izvora fnansiranja.

Ministarstvo fnansija propisuje bliži sadržaj i ormu zahtjeva iz stava1 ovog člana.(13)

2.3.4 Tekućiikpitlnibudžet

Obaveza planiranja „odozdo prema gore” odnosi se na član 21 tako štoobavezuje potrošačke jedinice da na propisanim obrascima podnesu Mi-nistarstvu fnansija zahtjev za dodjelu budžetskih sredstava, koji morasadržati: tekući budžet, kapitalni budžet, pregled planiranih programa ipotprograma koji sadrže opis ciljeva, zadataka i indikatore, procjenu izda-taka po ekonomskoj i unkcionalnoj klasifkaciji, obrazloženje procjenjenihizdataka, višegodišnje ugovorene obaveze ili višegodišnje izdatke i izvorefnansiranja.

Tekući budžet (14) je defnisan kao program koji je namijenjen fnansira-nju ili usavršavanju redovne djelatnosti, kao i izdataka koji se ponavljaju iodnose na jednu fskalnu godinu. Ukoliko su potrošačke jedinice zadržalelinijski način planiranja po ekonomskoj klasifkaciji, tada se budžet prezen-tira u ormi tabele koja sadrži: tekuće izdatke, transere i kapitalne izdatke.Ministarstvo fnansija dodatno iskazuje: otplatu dugova, pozajmice i kredi-te i rezerve.

13 (“Sl. list RCG”, br. 40/01, 44/01, 28/04, 71/05, “Sl. list Crne Gore”, br. 12/07 od 14.12.2007, 73/08 OD02.12.2008, 53/09 od 07.08.2009)

14 Vidjeti komentar člana 6.



63


Kapitalni budžet (15) je program koji se odnosi na period duži od godi-

nu dana, kojim se povećava vrijednost nefnansijske imovine, a obuhvatasticanje inrastrukture opšteg značaja, lokalne inrastrukture, građevinskih

15 Vidjeti komentar člana 6.

Broj kontnog plana TEKUĆI BUDŽET

41 Tekući izdaci

411 Bruto zarade412 Ostala lična primanja

413 Rashodi za materijal i usluge

414 Tekuće održavanje

415 Kamate

416 Renta

417 Subvencije

418 Ostali izdaci42 Transeri za socijalnu zaštitu

421 Prava iz oblasti socijalne zaštite

422 Sredstva za tehnološke viškove

423 Prava iz oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja

424 Ostala prava iz oblasti zdravstvene zaštite

425 Ostala prava iz zdravstvenog osiguranja

43 Transeri institucijama, pojedincima, nevladinom i javnom sektoru

431 Transeri institucijama, pojedincima, nevladinom i javnom sektoru

44 Kapitalni izdaci

441 Kapitalni izdaci

45 Krediti i pozajmice

451 Pozajmice i krediti

46 Otplata dugova

461 Otplata duga

462 Otplata garancija

463 Otplata obaveza iz prethodnih godina

47 Rezerve

Tabela 5



64

dr Milan Dabović

objekata, zemljišta i opreme. Shodno zakonskoj defniciji, smjernicama sepredlažu bliži kriterijumi, kojima se precizira šta predstavlja kapitalni projekat.

2.3.5 Progrmiprogrmskklsikci

Program je grupa aktivnosti koja ispunjava određenu grupu ciljeva. Upoređenju sa unkcionalnom klasifkacijom, klasifkacija po programima jeu vezi sa ciljevima zemlje i smješta se u administrativni kontekst. Programičesto mogu biti drugo ime za organizaciju ili podunkciju u okviru unk-cionalne klasifkacije, mogu predstavljati grupu individualnih investicionihprograma. Izvršenje praćeno indikatorima zahtijeva odgovornost upuće-

nu na programe i aktivnosti koji su podešeni shodno državnoj strukturi.Programi se defnišu kao linije u ministarstvima i mogu u većini slučajevakorespondirati sa glavnim podjelama u okviru ministarstava. Klasifkacijarashoda po aktivnostima ne može biti unaprijed određena, već mora bitipripremljena od strane korisnika, a zatim raspravljena sa Ministarstvomfnansija.

Programski budžet potrošačkih jedinica obavezno sadrži: misiju potro-šačke jedinice, programe i aktivnosti, programske cijeve, programske indi-

katore, pisane analize, višegodišnje procjene.Misija predstavlja razlog postojanja potrošačke jedinice i ona mora biti jasna sažeta i eksplicitno iskazana.

Program zahtijeva dva nivoa strukture, a to su programi i aktivnosti.Svaki program ima jedan ili više ciljeva i svaki cilj predstavlja zadatak isvrhu planiranja programa. Pri tome, svaki cilj mora biti specifčan, mjerljiv i ostvarljiv u okviru određenog vremenskog perioda i raspoloživih resursa.

Programski indikatori su sredstvo koje se koristi za praćenje rezultatau realizaciji programskih ciljeva. Indikatori programa upućuju na stepenrealizacije programskih ciljeva i predstavljaju značajan inormativni sadržaju procesu programskog budžetiranja. Postoje različiti tipovi programskihindikatora, među kojima su najvažniji: inputi, autputi, pokazatelji efkasno-sti, rezultati.

Inputi predstavljaju resurse (aktore proizvodnje) koji su potrebni da bise ispunili programski ciljevi. Njihova uloga je značajna kod planiranja te-kućih rashoda. Autputi –učinci služe za mjerenje količine dobara ili uslugadobijenih realizacijom programskih zadataka. Njihov se značaj dovodi u

vezu sa mjerenjem produktivnosti i utvrđivanjem nivoa fnansiranja pro-grama.



65


Efkasnost ukazuje na troškove po jedinici dobra ili usluge, odnosnoefkasnost može biti iskazana kao trošak po jedinici usluge ili kao trošak koji se dovodi u odnos sa ostvarenim rezultatima, dok rezultati ukazuju na

efkasnost programa u postizanju željenih rezultata.Planiranje budžeta uvijek podrazumijeva pisano obrazloženje koje opi-suje programske aktivnosti i objedinjava budžetski zahtjev, programske ci-ljeve i programske indikatore. Pri tome, srednjoročne procjene pokazujutroškove u periodu 3–4 godine, koji su nastali usvajanjem odgovarajućebudžetske politike.

Programska klasifkacija organizovana je kroz grupe aktivnosti kojeispunjavaju određenu grupu ciljeva. U poređenju sa unkcionalnom kla-sifkacijom, programska klasifkacija odnosi se na ciljeve i smještena je u

administrativni kontekst. Programi često mogu biti drugo ime za organi-zaciju ili podunkciju u okviru unkcionalne klasifkacije, a mogu predstav-ljati i grupu individualnih investicionih programa. Klasifkacija rashoda poprogramima ne može biti unaprijed određena, već se usvaja sa uvođenjemodređenog programa.

2.3.6 Izvorinnsirn

Izvori fnansiranja aktivnosti potrošačke jedinice odnose se na javneprihode, koji se generalno iskazuju po vrstama prihoda u godišnjem planubudžeta države. Ove podatke objedinjava Ministarstvo fnansija i podacimoraju biti usaglašeni sa podacima potrošačkih jedinica koje svojom dje-latnošću obezbjeđuju prihode budžeta države. Potrošačke jedinice u opštojormi moraju iskazati izvore fnansiranja koje će obezbjediti kroz centralnibudžet države, donacije ili putem kreditnog aranžmana. Iskazivanje izvorafnansiranja po potrošačkim jedinicama pomaže Ministarstvu fnansija daobezbjedi cjelovitu sliku o izvorima fnansiranja javne potrošnje, da vodipolitiku zaduživanja i da realnije projektuje novčane tokove i konsolidujepodatke o javnoj potrošnji na državnom nivou.

Međunarodno priznata klasifkacija javnih prihoda koja se primjenjujuu praksi je klasifkacija Ujedinjenih nacija, Evropski sistem integrisanihračuna, klasifkacija Međunarodnog monetarnog onda i OECD klasif-kacija. Klasifkacija Ujedinjenih nacija pod nazivom Sistem nacionalnihračuna, bez obzira na zvaničnu upotrebu od strane UN prilikom obračunabruto domaćeg proizvoda, nije široko prihvaćena u poreskoj praksi. Evropa

je u cilju efkasnijeg međusobnog povezivanja uvela Evropski sistem inte-grisanih računa. U fskalnom sistemu takođe nije široko rasprostranjena



66

dr Milan Dabović

njegova primjena. Treća klasifkacija u vezi je sa aktivnostima Međuna-rodnog monetarnog onda, poznata je pod nazivom Državna fnansijskastatistika i danas je u širokoj primjeni. Četvrta klasifkacija, koju su krajem

šezdesetih godina sačinile zemlje OECD-a, smatra se najpotpunijom kla-sifkacijom i takođe je u širokoj primjeni.

2.3.7 Međunrodneklsikcie

OECD klasifkacija pod javnim prihodima podrazumijeva i ukjučujesva obavezna davanja državi za koja se ne dobija direktna protivnaknada iliprotivusluga. U primanja države ne uključuju se kazne koje se ne odnose naizbjegavanje plaćanja poreza ili davanje kredita državi, kao ni doprinosi za

dobrovoljno socijalno osiguranje. Klasifkacija OECD sadrži šest osnovnihgrupa:

1. Porezi na dohodak dobit i kapitalne dobitke 2. Doprinosi za obavezno socijalno osiguranje 3. Porezi na platni spisak i radnu snagu4. Porezi na imovinu5. Porezi na dobra i usluge

6. Ostali porezi

Prva grupa OECD klasifkacije sadrži dvije osnovne podgrupe zavisnood toga ko je poreski obveznik: porez na dohodak, dobit i kapitalne dobitkepojedinca, porez na dohodak, dobit i kapitalne dobitke korporacija, porezikoji se ne mogu svrstati po prethodnim grupama.

Druga grupa OECD klasifkacije obuhvata doprinose za obavezno socijalno osiguranje i to: doprinos koji plaća zaposleni, doprinos koji plaća po-slodavac, doprinose koje plaćaju lica koja obavljaju samostalnu djelatnosti nezaposlena lica, doprinose koji nijesu svrstani u prethodne grupe. Trećagrupa OECD klasifkacije predstavlja poreze na platni spisak i radnu sna-gu.

Četvrta grupa OECD klasifkacije sadrži: periodične poreze na imovinu, periodične poreze na neto imovinu, poreze na ostavinu, nasljeđe ipoklon, porez na kapitalne i fnansijske transakcije, ostale neperiodične po-reze na imovinu, ostale periodične poreze na imovinu. Periodični porezi naimovinu evidentiraju poreze koje plaćaju domaćinstva. Periodični porezi na

neto imovinu evidentiraju poreze koje plaćaju pojedinci i korporacije. Peta grupa OECD klasifkacije obuhvata dvije osnovne podgrupe: po-



67


reze na proizvodnju, prodaju, transer, lizing i isporuke dobara i vršenjeusluga, poreze na upotrebu dobara ili na dozvolu da se upotrebljavaju dobraili obavljaju aktivnosti.

Šesta grupa sadrži ostale poreze, koje plaćaju isključivo preduzeća i po-reze koji se ne mogu razvrstati. GFS klasifkacijaI/7 prilagođena je evidentiranju prihoda na obračun-skoj osnovi, odnosno po principu akturisane realizacije. U tom slučajuprimanja se evidentiraju kad su stečeni uslovi da se naplate porezi ili dru-gi javni prihodi. GFS klasifkacija prihode svrstava u četiri grupe: poreze,doprinose, donacije i ostale prihode. Porezi su klasifkovani u šest glavnih kategorija: porez na dohodak,proft i kapitalne dobitke, porez na platni spisak i radnu snagu, porez na

imovinu, porez na dobra i usluge, porez na međunarodnu trgovinu i tran-sakcije, ostali porezi.

Porezi na dohodak, proft i kapitalne dobitke obuhvataju poreze kojeplaćaju fzička lica i poreze koje plaćaju korporacije i preduzeća.

Porezi na platni spisak i radnu snagu predstavlja dohodak pojedinca,a koji isplaćuju poslodavci.

Porez na imovinu obuhvata periodični porez na nepokretnosti i netoimovinu, porez na ostavinu, nasljeđe i poklone, porez na fnansijske i

kapitalne transakcije i neperiodične poreze na imovinu. Porez na dobra i usluge se dijeli na: opšti porez na dobra i usluge(porez na dodatu vrijednost, porez na promet i ostali opšti porezi nadobra i usluge), akcize, dobit fskalnih monopola, porez na pojedinač-ne usluge (porez na upotrebu dobara, porez na motorna vozila), ostaliporezi na dobra i usluge.

Porezi na međunarodnu trgovinu i transakcije podjeljeni su na carinei druge uvozne dažbine, porez na uvoz, dobit od uvoznih i izvoznihmonopola, dobit od kursnih razlika, porez na dobit iz deviznih tran-sakcija.

Ostali porezi obuhvataju: poreze koje isključivo plaćaju preduzeća iporeze koje plaćaju ostala lica.

Doprinosi su podijeljeni na: doprinose za obavezno socijalno osiguranjei ostale doprinose. Doprinosi za obavezno socijalno osiguranje dijele se na:doprinos koji plaća zapsleni, dopinos koji plaća poslodavac, doprinose kojeplaćaju lica iz samostalne djelatnosti, ostale doprinose. Ostali doprinosi

dijele na: doprinos koji plaća zapsleni, dopinos koji plaća poslodavac, im-putirane doprinose.



68

dr Milan Dabović

Donacije su po GFS klasifkaciji sistematizovane u tri grupe: donacijestranih vlada (tekuće i kapitalne), donacije međunarodnih organizacija (te-kuće i kapitalne) i donacije ostalih nivoa vlasti u zemlji (tekuće i kapitalne)

Ostali prihodi podijeljeni su na: prihode od imovine (kamatu, dividen-du, povećanje dohotka kvazikorporacija, prihodi od imovine koja pripadaimaocima polise osiguranja, zakup), pihode od prodaje dobara i usluga, pri-hode od novčanih kazni i oduzetih imovinskih koristi, dobrovoljnih tran-sera fzičkih i pravnih lica, ostalih neklasifkovanih prihoda.

Ekonomska klasifkacija izdataka(16) je neophodna za analizu budžeta idefnisanje pozicija makrofskalne politike. Na primjer, dio plata u vladi-nim izdacima i vrijednost transera prema javnim preduzećima su važnamjerila uticaja fskalne politke. Za potrebe fskalne i ekonomske analize,

važno je razlikovati a) plaćanje kamata, kao transakciju trošenja, od otplatezajmova, koji predstavljaju transakcije fnansiranja i b) tekuće izdatke odkapitalnih izdataka. Minimalni zahtjev koji treba da ispunjava ekonomskaklasifkacija je da ona bude u skladu sa GFS ekonomskom klasifkacijom vladinih izdataka.

Izvještavanje po GFS sistemu uopšteno koristi neto koncept (pozaj-mljivanje – otplate i neto sufcit ili defcit), dok memorandumske linijeuključuju ukupan tok. Treba naglasiti da neto koncept može biti dovoljan

za makroekonomsku analizu, ali ne i za pripremanje budžeta i upravljanje.Verzija GFS-a iz 1986. godine je na gotovinskoj osnovi, dok su standardinacionalnih računa (SNA93 i ESA95) na obračunskoj osnovi. GFS 2000koncipiran je na obračunskoj osnovi s mogućnošću kreiranja veće statistič-ke uporedivosti između fskalnih izvještaja i nacionalnih računa. Međutim,sa izuzetkom potrošnje fksnog kapitala, linijske stavke u ekonomskoj kla-sifkaciji, shodno GFS 2000, jednako se odnose na gotovinsku i obračun-sku osnovu. Vladina državna statistika, prema klasifkaciji koju je propisaoMeđunarodni monetarni ond, dijeli se na sljedeće klase:

16 Government fnance, Statistical manual, International Monetary Fund, 2001.

1. Bruto plate i ostala lična primanja

2. Rashodi za materijal i usluge

3. Rashodi fksnog kapitala

4. Kamate

5. Subvencije

6. Besteretna davanja (donacije)

7. Socijalne benefcije8. Ostali rashodi

Tabela 6



69


Ukoliko je budžetski sistem zasnovan na gotovinskoj osnovi, ekonom-sku klasifkaciju potrebno je prilagoditi praćenju novčanih tokova, kako uprocesu planiranja, tako i u procesu izvršavanja budžeta. To znači da je za

potrebe odlučivanja neophodno posebno iskazati kredite, otplatu, nabavkei prodaju kapitala ili imovine. Unakrsna klasifkacija izdataka i / ili troškovapo ekonomskoj prirodi i unkciji je veoma koristan instrument za analizira-nje budžeta. Podaci iz takve analize otkrivaju način na koji Vlada fnansiraobavljanje svojih unkcija.

Funkcionalna klasifkacija(17) sistematizuje vladine aktivnosti premanjihovoj djelatnosti (npr.: obrazovanje, socijalna zaštita, stanovanje, itd.). To je klasifkacija koja je nezavisna od organizacione strukture vlade.Funkcionalna klasifkacija je važna za analizu raspodjele sredstava između

sektora. Stabilna unkcionalna klasifkacija je potrebna da bi se obezbjediloistorijsko istraživanje i analiza trošenja vlade, kao i da se uporede podaci iz različitih fskalnih godina. „Klasifkacija unkcija vlade” (COFOG) koju suutvrdile Ujedinjene nacije, nalazi se u GFS priručniku. COFOG se takođekoristi za pripremu državnih računa prema metodologiji Sistema državnihračuna (SNA) koja je ustanovljena 1993. godine. Revizija COFOG meto-dologije bila je 1999, kako bi se uzela u obzir i pitanja u oblasti zaštite oko-line, kao i SNA 93 metodologije i ESA95. COFOG ima tri nivoa: sektori

(1- 10), grupe i klase.

17 R. Allen, D. Tommasi, nav. djelo, str. 121 – 126.



70

dr Milan Dabović

01.OPŠTE JAVNE SLUŽBE 06.1 Stambeni razvoj

01.1 Izvršni i zakonodavni organi, fnansijski ifskalni poslovi, vanjski poslovi;

06.2 Razvoj zajednice

01.2 Ekonomska pomoć iz inostranstva; 06.3 Vodovod

01.3 Opšte službe; 06.4 Ulična rasvjeta01.4 Osnovna istraživanja; 06.5 Istraživanje i razvoj-stambeni i drušveni

01.5 Istraživanje i razvoj opšte javne službe; sadržaji

01.6 Ostale opšte javne službe; 06.6 Ostalo

01.7 Transakcije javnih dugova; 07. ZDRAVSTVO

01.8 Opšti transeri izmeu različitih nivoa vlade; 07.1 Medicinski proizvodi, aparati i oprema

02. ODBRANA 07.2 Ambulante

02.1 Vojna odbrana; 07.3 Bolnice

02.2 Civilna zaštita; 07.4 Javno zdravstvo02.3 Strana vojna pomoć; 07.5 Istraživanje i razvoj -zdravstvo

02.4 Istraživanje i razvoj –odbrana; 07.6 Ostalo

02.5 Ostalo. 08. REKREACIJA, KULTURA I VJERA

03. JAVNI RED I BEZBJEDNOST 08.1 Službe za rekreaciju i sport

03.1 Policijske službe; 08.2 Službe za kulturu

03.2 Službe protivpožarne zaštite; 08.3 RTV i izdavaštvo

03.3 Sudovi; 08.4 Vjerske i druge službe u zajednici

03.4 Zatvori; 08.5 Istraživanje i razvoj - rekreacija, kultura i religija

03.5 Istraživanje i razvoj-javni red i bezbjednost; 08.6 Ostalo

03.6 Ostalo; 9. OBRAZOVANJE

04. EKONOMSKI POSLOVI 09.1 Predškolsko i osnovno obrazovanje

04.1 Opšti ekonomski i komercijalni poslovi 09.2 Srednješkolsko obrazovanje

04.2 Poljoprivreda, šumarstvo, ribarstvo i lov 09.3Netercijarno obrazovanje nakon srednje škole

04.3 Gorivo i energija 09.4 Tercijarno obrazovanje

04.4 Rudarstvo, proizvodnja i građevinarstvo 09.5 Obrazovanje koje se ne defniše po nivoima

04.5 Transport 09.6 Sekundarne službe u obrazovanju

04.6 Komunikacije 09.7 Istraživanje i razvoj u obrazovanju04.7 Ostale industrije 09.8 Ostalo

04.8 Istraživanje i razvoj -ekonomski poslovi 10. SOCIJALNA ZAŠTITA

04.9 Ostalo 10.1 Bolesti i invalidnost

05. ZAŠTITA OKOLINE 10.2 Starost

05.1 Upravljanje otpadom 10.3 Preživjeli u elementarnim nepogodama

05.2 Upravljanje otpadnim vodama 10.4 Porodica i dijete

05.3 Smanjenje zagađenja 10.5 Nezaposlenost

05.4 Zaštita bioraznolikosti i prirode 10.6 Stanovanje05.5 Istraživanje i razvoj -zaštita okolinre 10.7 Društveno iskljuenje

05.6 Ostalo 10.8 Istraživanje i razvoj- socijalna zaštita

06. STAMBENI I DRUŠTVENI SADRŽAJI 10.9 Ostalo

Tabela 7



71


2.3.8 KlsikciuCrnoGori

Ministarstvo fnansija je u maju 2005. godine donijelo je Pravilnik o

jedinstvenoj klasifkaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžet- skih ondova i budžete opština, čijom primjenom prestaje da važi Pravilnik o računovodstvu i kontnom planu budžeta i vanbudžetskih ondova („Sl.list RCG“, broj 4/03)I/12.

Pravilnikom se podržava budžetski sistem zasnovan na gotovinskomodobravanju potrošnje. To znači da se plaćanja vrše u limitiranom vremen-skom periodu koji obično korespondira sa fskalnom godinom. Pravilnik jeprilagođen sistemu u kojem odobravanje potrošnje predstavlja ovlašćenjeza gotovinsku isplatu i u kojem gotovinska osnova budžeta određuje limite

plaćanja, kroz godišnje obaveze utvrđene za fskalnu godinu ili godišnjutranšu višegodišnjih obaveza.

Pravilnikom je omogućena i primjena modifkovane gotovinske osnove,koja se razlikuje se od gotovinske osnove po tome što dozvoljava da se u te-kućoj fskalnoj godini odobrava plaćanje obaveza iz prethodnih godina. To je zahtijevalo da se klasifkacijom pored gotovinskih tokova u dijelu primi-taka i izdataka stvore uslovi za evidenciju neizmirenih obaveza i fnansijskei nefnansijske aktive.

Pravilnikom o jedinstvenoj klasifkaciji uređena je ekonomska i unkci-onalna klasifkacija računa budžeta republike, vanbudžetskih ondova i op-ština čija se evidencija zasniva na gotovinskoj ili modifkovanoj gotovinskojosnovi, a shodno međunarodnim standardima državne fnansijske statisti-ke (GFS). Pravilnik važi i za nezavisna regulatorna tijela i druge institucijekoje se fnansiraju iz doprinosa, namjenskih poreza ili neporeskih prihoda.Pravilnikom se, takođe, defniše i obaveza planiranja i izvršenja budžetapo organizacionoj i programskoj klasifkaciji koje se ne mogu unaprijedpropisati već zavise od administrativne organizacije i programskog sadržajabudžeta. Ekonomska klasifkacija, po standardima GFS-a podržava kon-cept kojim se objašnjava ekonomski karakter javnih rashoda i evidentiraukupan novčani promet na svim računima koji su u vezi sa institucijama uoblasti javne potrošnje. U Pravilniku o jedinstvenoj klasifkaciji ekonomskaklasifkacija prezentirana je kroz sljedeće klase:

0 - Nenansijska imovina 4 - Izdaci

1 - Finansijska imovina 5 - Korektivni računi2 - Obaveze 7 - Primici

3 - Kapital 9 - Korektivni računi

Tabela 8



72

dr Milan Dabović

Stanje imovine i obaveza budžeta republike, budžeta vanbudžetskihondova i opština iskazuje se na klasama 0, 1, 2 i 3. Planiranje, odobravanjepotrošnje i isplate u toku fskalne godine iskazuje se na klasama 4 i 5, dok

se planiranje priliva i ostvareni priliv u toku godine iskazuju na klasama 7 i9. Ekonomska klasifkacija sadrži klasu, kategoriju, grupu, sintetiku, anali-tiku i subanalitiku koja nije ograničena Pravilnikom i može se povećavati uskladu sa potrebama. Planiranje izdataka obavezujuće je po klasi, kategoriji,grupi i sintetici, dok se izvršenje iskazuje do nivoa analitike i subanalitike.

Na računima klase 0 – Nefnansijska imovina, evidentiraju se zahtjevi za plaćanje koji se odnose na izgradnju novih kapaciteta namijenjenih javnoj potrošnji, proširenje kapaciteta, rekonstrukciju ili tehničke raciona-lizacije. Kapaciteti namijenjeni javnoj potrošnji odnose se na inrastruktu-

ru opšteg značaja, lokalnu inrastrukturu, građevinske objekte, zemljište iopremu.

Na računima klase 1 – Finansijska imovina, evidentiraju se zahtjeviza plaćanje koji se odnose na kupovinu hartija od vrijednosti, plasmane istanje gotovine na konsolidovanom računu. Konsolidovani račun služi zaevidentiranje svih novčanih transakcija koje se obavljaju preko računa uzemlji ili inostranstvu, obuhvata transakcije u svim valutama i saldo računau svakom trenutku pokazuje stanje gotovine.

Na računima klase 2 – Obaveze, evidentiraju se zahtjevi za plaćanja isva plaćanja koja se odnose na tekuće izdatke, transere za socijalnu zaštitu,transere institucijama, pojedincima, nevladinom i javnom sektoru, kapital-ne izdatke, kredite i hartije od vrijednosti, otplate kredita, izdate garancijei obaveze iz rezervi, tako da pokazuju stanje neizmirenih obaveza.

Na računima klase 3 – Kapital , evidentira se neto iznos imovine. Stanjeračuna pokazuje razliku aktive i obaveza iz pasive.

Klasifkacija prihoda u Crnoj Gori iskazana je po klasi, kategoriji, grupi,sintetici, analitici i subanalitici. Klasa razrađuje osnovne kategorije prihodai to: 71 – Tekuće prihode; 72 – Primitke od prodaje imovine; 73 – Primitkeod otplate kredita i sredstva prenešena iz predhodne godine; 74 – Donacijei transere; 75 – Pozajmice i kredite.

Osnovan podjela prilagođena je izvorima fnansiranja javne potrošnje idalja analitička razrada predstavlja kombinaciju OECD i GFS klasifkacijeu skladu sa potrebama izvještavanja i evidencije u Crnoj Gori. Evidencijaprihoda u Crnoj Gori zasnovana je na naplaćenoj realizaciji i u tom smislupokazuje sličnost sa OECD klasifkacijom.

Tekući prihodi sistematizovani su po modelu koji odgovara GFS kla-sifkaciji, s obzirom da su doprinosi iskazani kao posebna kategorija: 711



73


– Porezi; 712 – Doprinosi; 713 – Takse; 714 – Naknade; 715 – Ostali pri-hodi. Primici od prodaje imovine obuhvataju sljedeće grupe: 721 – Primici od

prodaje nefnansijske imovine, na kojima se evidentiraju primici od prodajenepokretnosti, osnovnih sredstava i zaliha i 722 – Primici od prodaje fnan-sijske imovine, na kojima se evidentiraju primici po osnovu prodaje akcija iostalih hartija od vrijednosti.

Primici od otplate kredita i sredstva prenesena iz predhodne godineobuhvataju dvije grupe računa i to: 731 – Primici od otplate kredita, na kojima se evidentiraju novčani iznosi po osnovu otplate kredita datih od stra-ne budžeta republike, vanbudžetskih ondova ili opština; 732 – Sredstvaprenesena iz predhodne godine na kojima se evidentiraju ostvareni novčani

iznosi po osnovu prenesenih depozita iz predhodne godine namijenjenihisplatama u januaru tekuće fskalne godine. Donacije i transeri obuhvataju dvije grupe računa: 741 – Donacije, nakojima se evidentiraju primici po osnovu tekućih i kapitalnih donacija i742 – Transeri, na kojima se evidentiraju novčani iznosi koji po osnovuzakona pripadaju korisniku, a za koje ne postoji obaveza činjenja protivu-sluge. Mogu biti iz budžeta republike, vanbudžetskih ondova ili opština. Klasifkacija poreza rasčlanjena je na osnovne sintetičke račune, koje

podržavaju pojedinačna zakonska rješenja, a kojima je utvrđen poreskioblik, kao i evidencija po nivoima vlasti. Sintetički računi najvećim dije-lom podržavaju GFS klasifkaciju, s obzirom da su porezi na međunarodnutrgovinu i transakcije iskazani na posebnom sintetičkom računu, odvojenood poreza na dodatu vrijednost i akciza. Postoje i izvjesna odstupanja sobzirom na stepen važnosti isticanja osnovnih klasa, koje su upodobljenesa domicilnim zakonskim rješenjima. Doprinosi za obavezno socijalno osiguranje podijeljeni su na tri sintetič-ka računa, zavisno od njihove namjene u dijelu fnansiranja javnih izdataka.Sintetički računi pokazuju prilive iz kojih se fnansiraju zdravstvena zaštita,penzijsko i invalidsko osiguranje i osiguranje od nezaposlenosti. Ovakav sistem rasčlanjivanja značajno pojednostavljuje konsolidaciju računa pril-kom iskazivanja transernih davanja između učesnik u javnoj potrošnji.

Administrativne takse podijeljene su po sintetičkim računima koji ta-kođe podržavaju osnovna zakonska rješenja koja propisuju osnovne vrstetaksi koje se naplaćuju u Crnoj Gori.

Naknade kao vrsta prihoda odnose se na vrste naknada koje se shodno

važećim zakonskim propisima plaćaju u Crnoj Gori, tako da obezbjeđujunjihovo iskazivanje po nivoima vlasti.



74

dr Milan Dabović

Kao ostali prihodi u dijelu sintetičkih računa, iskazani su oni prihodikoji imaju karakter tekućih prihoda a nijesu obuhvaćeni prethodnim klasi-fkacijama.

Prodaja imovine iskazana je na dvije grupe sintetičkih računa i odnosise na fnansijsku i nefnansijsku imovinu. Finansijska imovina kao predmetprodaje obuhvata zalihe, osnovna sredstva i nepokretnosti, dok nefnansij-ska imovina obuhvata akcije i ostale hartije od vrijednosti.

Zemlje u tranziciji, kojima pripada i Crna Gora, često su odobrava-le kreditna sredstva kojima su održavani veliki ekonomski sistemi, čije bipropadanje značilo veliki gubitak ekonomskog potencijala zemlje. Takođe,pozajmice su često motivisane i socijalnim razlozima kao i potrebom sani-ranja velikih sistema do završetka procesa privatizacije. Sredstva nijesu data

kao bespovratna već kao krediti koje država nakon snacije dužnika naplaću- je i ta naplata se iskazuje kao poseban oblik prihoda. Analitičko sređivanjepodataka u dijelu sintetičkih računa izvršeno je po vrsti korisnika kreditakoji je obezbjeđivala država. Donacije u dijelu sintetčkih računa razvrsta-ne su na tekuće i kapitalne. Transerna davanja namijenjena su potrebamakonsolidacije i iskazana po institucijama koje obezbjeđuju transere. Na tajnačin omogućena je istovremenost evidentiranja transakcije kao primitak ikao izdatak. Pozajmice i krediti su na sintetičkim računima iskazani su kao

domaći i inostrani.Ekonomska klasifkacija na strani izdataka, prezentirana je u sedamosnovnih kategorija, na čijim računima se evidentiraju planirani iznosi,mjesečna ili kvartalna odobravanja potrošnje, zahtjevi za plaćanja i sva pla-ćanja nastala po osnovu tekućih izdataka, kapitalnih izdataka, transera,pozajmica, kredita, kao i dugova iz predhodnih godina. Klasa 4 – Izdaci sadrži sljedeće kategorije:

41 - Tekući izdaci;42 - Transferi za socijalnu zaštitu;

43 - Transferi institucijama, pojedincima, nevladinom i javnom sektoru;

44 - Kapitalni izdaci;

45 - Pozajmice i krediti;

46 - Otplata dugova;

47 - Rezerve.

Tabela 9

Tekući izdaci obuhvataju sljedeće grupe: 411 – Bruto zarade i dopri-nose na teret poslodavca; 412 – Ostala lična primanja; 413 – Rashodi za



75


materijal i ostala primanja; 414 – Tekuće održavanje; 415 – Kamate; 416– Renta; 417 – Subvencije; 418 – Ostali izdaci.

Na računima grupe 411 – Bruto zarade i doprinosi na teret poslodavca,

evidentiraju se rashodi koji se odnose na neto zarade, poreze, opštinskeprireze i doprinose koji se plaćaju na i iz ličnih primanja.Na računima grupe 412 – Ostala primanja, evidentiraju se rashodi u

bruto iznosu koji se odnose na naknade za topli obrok, godišnji odmor,zimnicu, stanovanje i odvojen život, prevoz, zatim naknade skupštinskimposlanicima, akademijske dodatke, jubilarne nagrade, otpremnine i ostalerashode.

Na računima grupe 413 – Rashodi za materijal i usluge, evidentiraju sesvi rashodi koji se odnose na materijal, službena putovanja, reprezentaciju,

energiju, teleonske i poštanske usluge, bankarske usluge, usluge prevoza iugovorene usluge.

Na računima grupe 414 – Tekuće održavanje, evidentiraju se izdaci na-mijenjeni održavanju javne inrastrukture, građevinskih objekata i opremeu ispravnom stanju, a obuhvata čišćenje, otklanjanje sitnih nedostataka irutinske preglede.

Na računima grupe 415 – Kamate, evidentiraju se izdaci koje zajmo-primac plaća zajmodavcu po utvrđenim rokovima, dok se na računima gru-

pe 416 – Renta, evidentiraju izdaci koji se plaćaju za korišćenje objakata,opreme ili zemljišta.Na računima grupe 417 – Subvencije, evidentiraju se izdaci za sub-

vencije koji imaju za cilj razvoj određenih djelatnosti, održavanje cijenaproizvoda na nivou koji odgovara kupovnoj snazi potrošača tih proizvoda,olakšavanje uvoza stranih proizvoda i avorizovanje izvoza domaćih proi-zvoda.

Na računima grupe 418 – Ostali izdaci, evidentiraju se izdaci koji seodnose na plaćanje komunalnih naknada, kazni i prekršaja, taksi i ostalihizdataka koji nijesu obuhvaćeni predhodnom klasifkacijom. Transeri za socijalnu zaštitu sadrže sljedeće grupe: 421 – Prava iz oblasti socijalne zaštite; 422 – Sredstva za tehnološke viškove; 423 – Pravaiz oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja; 424 – Ostala prava iz oblastizdravstvene zaštite; 425 – Ostala prava iz oblasti zdravstvenog osiguranja.Na računima grupe 421 – Prava iz oblasti socijalne zaštite, evidentiraju seizdaci kojima se rješavaju pitanja socijalne zaštite pojedinaca ili većeg brojagrađana, a odnose na dječije dodatke, boračko invalidsku zaštitu, materijal-

no obezbjeđenje porodice, porodiljska odsustva, tuđu njegu i pomoć, ishra-nu djece u predškolskim ustanovama i izdržavanje štićenika u domovima.



76

dr Milan Dabović

Na računima 422 – Sredstva za tehnološke viškove, evidentiraju se izdaciza tehnološke viškove koji se isplaćuju kroz garantovane zarade, otpremni-ne, dokup staža, naknade nezaposlenim licima i ostalo. Na računima grupe

423 – Prava iz oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja, evidentiraju seredovne i jednokartne naknade koje primaju lica po osnovu starosne pen-zije, invalidske i porodične penzije, naknade za tjelesno oštećenje, pogrebnetroškove, dodatke za spomenicu, tuđu njegu i pomoć i ostala prava. Na ra-čunima grupe 424 – Ostala prava iz oblasti zdravstvene zaštite, evidentirajuse izdaci po osnovu prava na liječenje rezidentnih lica van Crne Gore, dok se na računima grupe 425 – Ostala prava iz oblasti zdravstvenog osigura-nja, evidentiraju izdaci koji se odnose na nabavku ortopedskih sprava i po-magala, naknade za bolovanje preko 60 dana i naknade za putne troškove

osiguranika. Transeri institucijama, pojedincima, nevladinom i javnom sektoru obuhvataju veliki broj računa na kojima se evidentiraju transakcije kojekarakteriše odsustvo činjenja neposredne protivusluge, a vrše se izmeđuučesnika u javnoj potrošnji, nosilaca javne potrošnje, nevladinog sektorai pojedinaca koje nemaju komercijalni karakter. Transeri javnim institu-cijama obuhvataju transere za sve nivoe zdravstvene zaštite stanovništva,transere obrazovanju, institucijama kulture i sporta. Transeri pojedincima

uključuju jednokratne novčane pomoći, stipendije, povlastice, sredstva zalična primanja pripravnika i za prekvalifkaciju zaposlenih. Transeri va-nbudžetskim ondovima od strane budžeta republike uključuju transereFondu PIO za penzije izuzete republičkim i saveznim propisima, penzijeostvarene u skladu sa zakonom o državnoj upravi, najniže penzije i ostalaprava, transere Fondu zdravstva za zdravstvenu zaštitu nezaposlenih lica,izbjeglih i raseljenih lica i kapitalne izdatke Zavodu za zapošljavanje zatehnološke viškove. Kapitalni izdaci obuhvataju sve račune na kojima se evidentiraju izdacinastali po osnovu isplata za izgradnju novih kapaciteta namijenjenih javnojpotrošnji, proširenje kapaciteta, rekonstrukciju ili tehničke racionalizacije.Kapaciteti namijenjeni javnoj potrošnji odnose se na inrastrukturu opštegznačaja (puteve, željeznicu, vodovod, aerodrome, lukobrane i ostalo), lo-kalnu inrastrukturu, građevinske objekte u obrazovanju, zdravstvu, nauci,administraciji, odbrani i drugim oblicima javne potrošnje, uređenje zemlji-šta i nabavku opreme. Kapitalni izdaci obuhvataju i račune na kojima seevidentiraju izdaci za zalihe i za kupovinu hartija od vrijednosti.

Pozajmice i krediti obuhvataju račune na kojima se evidentiraju izdacinastali po osnovu isplata u kojima se drugoj strani ustupaju novčana sred-



77


stva na određeno vrijeme, uz obavezu te strane da primljenu vrijednost vrati s određenom naknadom, u ravnomjernim periodičnim isplatama iliodjednom. Pozajmice i krediti mogu biti dati nefnansijskim institucijama,

fnansijskim institucijama, pojedincima, vanbudžetskim ondovima i opšti-nama.Otplata dugova obuhvata sljedeće grupe računa: 461 – Otplata dugova,

na kojima se evidentiraju izdaci nastali po osnovu isplata kojima se otpla-ćuje dug po osnovu korišćenih kredita i emitovanih hartija od vrijednosti;462 – Otplata garancija, na kojima se evidentiraju izdaci nastali po osnovugarancija datih fnansijskim i nefnansijskim institucijama u zemlji i ino-stranstvu; 463 – Otplata obaveza iz predhodnog perioda, na kojima se evi-dentiraju isplate kojima se izmiruju obaveze iz predhodnih godina.

Rezerve obuhvataju račune na kojima se evidentiraju izdaci nastali poosnovu isplata iz tekuće i stalne budžetske rezerve i ostalih rezervi.

Osnovu unkcionalne klasifkacijepredstavlja sistematizacija rashodapo vrstama djelatnosti koje su prisutne u državnim aktivnostima. U Pravil-niku o jedinstvenoj klasifkaciji, shodno međunarodnom standardu, izdacipo unkcionalnoj klasifkaciji prezentirani su kroz 10 osnovnih klasa:

01 – Opšte javne službe 06 – Poslovi stanovanja i zajednice02 – Odbrana 07 – Zdravstvo

03 – Javni red i bezbjednost 08 – Sport, kultura i religija

04 – Ekonomski poslovi 09 – Obrazovanje

05 – Zaštita životne sredine 10 – Socijalna zaštita

Tabela 10

Dalja podjela osnovnih klasa zasnovana je na kategorizaciji specifčnihposlova svstanih u grupe koje preciznije opisuju svaku djelatnost pojedi-načno.

Na klasi 01 – Opšte javne službe, evidentiraju se izdaci izvršnih i zako-nodavnih organa, fnansijskih i fskalnih poslova i usluga, spoljnjih poslova,inostrane ekonomske pomoći, opštih kadrovskih usluga, usluga planiranja istatistike. Klasa, takođe, uključuje i rashode upravljanja javnim dugom, kaotransere opšteg karaktera između različitih nivoa vlasti. Na klasi 02 – Odbrana, evidentiraju se izdaci za poslove i službe vojneodbrane, civilne odbrane, vojne pomoći inostranstvu, kao i poslove i usluge

istraživanja i razvoja sistema odbrane. Klasa 03 – Javni red i bezbjednost , služi za evidentiranje izdataka zaslužbe i poslove policije, službe protivpožarne zaštite, sudove, zatvore i po-



78

dr Milan Dabović

slove istraživanja i razvoja u području javnog reda i bezbjednosti. Ekonomski poslovi (klasa 04) obuhvataju opšte ekonomske, komercijal-ne poslove i poslove koji se odnose na rad, poljoprivredu, šumarstvo i lov i

ribolov, gorivo i energiju, rudarstvo, proizvodnju i građevinarstvo, saobraćaji komunikacije i ostale djelatnosti kao što su trgovina, turizam, višenamjen-ski razvojni projekti. Na klasi 05 – Zaštita životne sredine, evidentiraju se izdaci za posloveupravljanja otpadom, otpadnim vodama, smanjivanje zagađenosti, zaštitubiljnog, životinjskog svijeta i okoline. Na klasi 06 – Poslovi stanovanja i zajednice, evidentiraju se izdaci zaposlove stambenog razvoja, razvoja zajednice, vodosnabdijevanja, uličnerasvjete.

Na klasi 07 – Zdravstvo, evidentiraju se izdaci za usluge iz oblasti jav-nog zdravstva, bolničke usluge, vanbolničke usluge, medicinske proizvode,pomagala i opremu, kao i poslove za unapređenje i razvoj sistema zdravstva. Klasa 08 – Sport, kultura i religija, koristi se za evidenciju usluga rekre-acije, sporta, kulture, emitovanja i štampanja, kao i izdatke religijske i drugeslužbe zajednice. Klasa 09 – Obrazovanje, obuhvata izdatke svih nivoa obrazovanja:predškolskog, osnovnog, srednjeg, višeg i visokog obrazovanja, zatim obra-

zovanja koje nije defnisano nivoom, pomoćneh usluge u obrazovanju i po-slove razvoja sistema obrazovanja. Klasa 10 – Socijalna zaštita, obuhvata izdatke za pružanje socijalne za-štite u obliku novčane pomoći ili pomoći u naturi, licima koja privremenonijesu u stanju da rade zbog bolesti ili povrede, licima sa invaliditetom,porodicama sa maloljetnom djecom, nezaposlenim licima i socijalno ugro-ženim licima. Takođe, ovom klasom obuhvaćeni su izdaci za penzije.

Uvođenje sistema jedinstvene budžetske klasifkacije kroz propisiva-nje ekonomske i unkcionalne klasifkacije za budžet republike, budžete vanbudžetskih ondova i budžete opština, shodno međunarodnim stan-dardima, obezbjeđuje: jasno odvojen ekonomski i unkcionalni pristup uprezentaciji podataka, bolju analitičku preglednost budžeta, adekvatnijeinormacije za ažuriranje statističkih podataka, inormativne sadržaje za jednostavniju komunikaciju sa međunarodnim fnansijskim institucijama. Administrativna klasifkacija rashoda po budžetskim korisnicima jepotrebna radi jasne identifkacije odgovornosti u upravljanju javnim ras-hodima i odgovornosti u izvršavanju dnevnih procedura budžeta. Rashodi

se razvrstavaju po ministarstvima, direkcijama ili agencijama. Administra-tivna klasifkacija rashoda mora biti podešena u skladu sa organizacijomupravljanja javnim rashodima. Administrativna klasifkacija se organizuje



79


shodno različitim nivoima odgovornosti u upravljanju budžetom.U procesu planiranja u Crnoj Gori koristi se metodologija koja nu-

meričkim oznakama iz kontnog plana pridružuje tekstualni opis namjene

trošenja sredstava. Pridruživanje tekstualnog opisa moguće je kombinaci- jom tri parametra: organizacije, programa i ekonomske strukture trošenja.Funkcionalni opis se u tom slučaju ne može upotrijebiti, zato što jednounkcionalno obilježje može imati istovremenu vezu sa više ekonomskih,organizacionih i programskih obilježja. Programska klasifkacija možeimati sličnu manjkavost, tako da je neophodno sve programe sistematizo- vati po svim organizacionim cjelinama pojedinačno (i u slučajevima kadase isti program pojavljuje kod više budžetskih korisnika), sa preciziranomekonomskom strukturom trošenja sredstava.

Ekonomski strukturirano trošenje budžetskih sredstava, u procesu pla-niranja, obezbjeđuje osnovu za racionalno odlučivanje, efkasno trošenjesredstava i adekvatno projektovanje fnansijskih tokova. Izdaci grupisani poekonomskoj klasifkaciji, iz ovog razloga, imaju veći značaj za sistem trezo-ra, nego za proces planiranja. Procesom planiranja na ovaj način utvrđuje seekonomska struktura trošenja sredstava po korisnicima, sa prikazom izvorafnansiranja. Ekonomska klasifkacija se kombinuje sa unkcionalnom, takoda se istovremeno dobija unkcionalna veza djelatnosti i ekonomskog tro-

šenja po djelatnostima. Funkcionalna klasifkacija pokazuje razvojnu kom-ponentu budžeta, sistematizovanu po djelatnostima, koje su opredijeljeneprogramskim ciljevima države.

Prilikom planiranja budžeta i izvještavanja nadležnih institucija obudžetskoj potrošnji koristi se unakrsna klasifkacija, tako da se istovre-meno dobija pregled o tome koliko je sredstava predviđenih budžetomopredijeljeno za pojedine djelatnosti, kao i struktura rashoda po ekonom-skoj klasifkaciji u okviru svake djelatnosti pojedinačno. Ovako sumiranipodaci obezbjeđuju jasan pregled o ekonomskoj politici Vlade i potrebnimsredstvima za njenu realizaciju, po strukturi troškova za svaku djelatnostpojedinačno. Istovremeno se može sagledati i efkasnost Vladine politike sobzirom na karakter utvrđenih troškova po djelatnostima.

2.3.9 Pisnoobrzložene

Zahtjev potrošačke jedinice prati pisano obrazloženje kojim se detalj-no opisuju aktivnosti potrošačke jedinice i namjensko korišćenje traženih

sredstava. Pisanim obrazloženjem se često puta preciziraju kalkulacije kojima su procijenjena tražena sredstva, čime se olakšava diskusija izmeđuministarstva fnansija i potrošačke jedinice. Ukoliko je u ptanju programski



80

dr Milan Dabović

budžet, tada su elaboracije mnogo jasnije, s obzirom da se potrošnja po-smatra u odnosu na iskazane indikatore. Pisano obrazloženje, bez indika-tora učinka, često je paušalno i njime se elaborira potreba za sredstvima

koja će obezbjediti postojeći nivo unkcionalnosti potrošačke jedinice, bez jasnih kriterijuma o tome šta se želi postići u fskalnoj godini za koju seplanira budžet.

2.3.10Višegodišneugovoreneobveze

Iskazivanje višegodišnjih ugovorenih obaveza odnosi se na programei projekte čija realizacija zahtijeva period duži od jedne godine, kao i ot-platu anuiteta. Višegodišnje obaveze su fksnog karaktera i njihovo izvrše-

nje uslovljeno je trajnom zakonskom obavezom, započetom investicijomili obavezujućom otplatom. Višegodišnje ugovorene obaveza predstavljajuosnovu za srednjoročne procjene javne potrošnje i njihova implementacijau godišnjim budžetskim planovima je obavezujuća, ukoliko se žele ostvari-ti postavljeni ciljevi u srednjoročnom periodu, uredno izvršavati zakonskeobaveze i zadržati povjerenje kreditora.

Obaveza Ministarstva fnansija je da na osnovu procjene primitaka idostavljenih zahtjeva od strane potrošačkih jedinica pripremi nacrt godiš-njeg zakona o budžetu države. Ministarstvo fnansija na gotovinskoj osnovikonsoliduje podatke dobijene od strane potrošačkih jedinica i sumira ih poekonomskoj klasifkaciji kroz tekući i kapitalni budžet. Podaci se sumarnoiskazuju po izvorima fnansiranja i namjeni korišćenja u opšem dijelu, dok se u posebnom dijelu, u skladu sa administrativnom klasifkacijom, iskazuju

po potrošačkim jedinicama. Ukoliko su izvori fnansiranja niži od planira-nih izdataka, Ministarstvo fnansija utvrđuje izvore sredstava za fnansira-

Član 22

Ministarstvo fnansija, na osnovu procjene primitaka i dostavljenihzahtjeva za dodjelu budžetskih sredstava, nacrtom zakona o budžetudržave predlaže izdatke za potrošačke jedinice i, ako pri tom postojidefcit, utvrđuje izvore sredstava za njegovo fnansiranje.

Ukoliko tokom rasprave o nacrtu zakona o budžetu države postojeneslaganja između Ministarstva fnansija i odgovornih lica u potro-šačkim jedinicama, Ministarstvo fnansija priprema za Vladu predlogkonačnog rješenja.



81


nje defcita. Iskazivanje sufcita / defcita posebno se iskazuje za centralnibudžet Vlade, a posebno kroz konsolidovanu javnu potrošnju kojom seusaglašava politika javnih fnansija svih entiteta koji učestvuju u sistemu

javne potrošnje. Ministarstvo fnansija u prvom koraku planira novčanetokove u sistemu javne potrošnje, a u drugoj iteraciji izvodi konsolidovanirezultat. Ukoliko je planiran defcit, tada se iskazuju izvori pokrića defcitai shodno članu 21, ukoliko je iskazan sufcit, iskazuje se način upotrebesufcita.

2.3.11Plnirnenovčnihtokov

Problemi koji se tiču prihoda i rashoda države obično se nazivaju jav-

nim fnansijama.(18) Pitanja prihoda i rashoda su u neposrednoj vezi sa f-nansijskim tokovima, koji osvjetljavaju odnose između učesnika u javnojpotrošnji, kao i odnose javnog sektora sa ostalim sektorima ekonomije. Fi-nansijski tokovi javnog sektora, kao izolovan sistem fnansijskih transak-cija, nijesu dovoljni da objasne uticaj javnih fnansija na ciljeve ekonomskepolitike. Međutim, oni predstavljaju značajan instrument u realizaciji ciljeva ekonomske politike u određenom vremenskom intervalu. U cilju objaš-njavanja fnansijskih tokova obično se koriste fnansijski računi na kojima

se evidentiraju sva plaćanja između pojedinih sektora. Osnovni sadržaj evi-dencije obezbjeđuje se putem dva bilansa i to: bilansa stanja i bilansa uspje-ha.(19) Razlika između tekućih rashoda i tekućih prihoda predstavlja štednjuu bilansu uspjeha, dok razlika između aktive i obaveza u pasivi predstavljaneto vrijednost jednog sektora. Bilans stanja pokazuje stanje aktive i pasiveu jednom trenutku, a bilans uspjeha tokove sredstava i izvore sredstava uodređenom vremenskom intervalu.Osnovna pravila jednakosti su sljedeća: ΔNFA + ΔFA = ΔNV + ΔO, pričemu je ΔNV = ΔS. Ukoliko je prirast nefnansijske aktive jednak investi-cijama I, odnosno ΔNFA = I, dobija se sljedeći odnos: I − S = ΔO − ΔFA.Odavde slijedi: I > S ⇒ ΔO > ΔFA i I < S ⇒ ΔO < ΔFA.

18 Richard Musgrave, Teorija javnih fnansija, Naučna knjiga – Beograd, 1973, str. 3.

19 Mate Babić, Makroekonomski modeli, Narodne novine – Zagreb, 1983, str. 70.

1. Tekući rashodi (R) 2. Tekući prihodi (P)3. Štednja (S)4. Nefnansijska aktiva (NFA) 5. Neto vrijednost (NV)6. Finansijska aktiva(FA) 7. Obaveze (O)

6.1 Novac (M) 6.2 Vrijednosni papiri (VP)

Tabela 11



82

dr Milan Dabović

Sektori kod kojih su investicije veće od štednje moraju svoj defcit f-nansirati povećanjem zajmova ili smanjenjem fnansijskih potraživanja.Isto tako sufcitarni sektori, koji imaju višak štednje nad investicijama,

mogu plasirati zajmove defcitarnim sektorima, povećavajući svoju fnan-sijsku aktivu, ili mogu otplaćivati svoje zajmove i na taj način smanjivatisvoje obaveze. Dovođenje u vezu dva bilansa jasno ukazuje na postojanjedva toka događaja: događaji koji se odnose na novčane transakcije i realnidogađaji koji se odnose na promjenu vrijednosti imovine. Generalno, pret-hodno prikazana tabela, u uvodnom dijelu, jasno ukazuje na odvojenost tadva segmenta. Međutim, ta dva segmenta nijesu uvijek precizno analitičkiodvojivi, pa je iz tog razloga potrebna pažljiva ekonomska elaboracija.

Polazeći od početnog modela zbir depozita (M), vrijednosnih papira

(VP) i investicija (NFA) jednak je zbiru štednje (S), obaveza (O) i tran-sera ili donacija iz inostranstva (TRi) odnosno: M + VP + NFA = S + O+ TRi, pri čemu je S = P – R, odnosno štednja je razlika između prihoda(P) i rashoda (R). Ukoliko su investicije jednake štednji, tada je obezbije-đena ravnoteža u javnoj potrošnji i nije potrebno koristiti ostale sisteme zauravnoteženje bilansa javne potrošnje. Međutim, ako su ulaganja u inve-sticije veća od ostvarene štednje, tada se uravnoteženje može obezbijeditismanjenjem depozita, prodajom vrijednosnih papira, povećanjem obaveza

ili transerima iz inostranstva. Ukoliko se prethodno dati model uzme kaopolazna osnova, tada se (ne)ravnoteža u bilansu jednostavno prezentira: M+ VP + (NFA + ΔI) = (P – R) + O + TRi i ukoliko je ΔI > (P – R), tada jemoguće uravnotežiti bilans sljedećim putem:

U prvom slučaju neravnoteža nastala većim iznosom investicija odostvarene štednje rezultirala je promjenom strukture u aktivi bilansa stanja,tako što su investicije fnansirane iz sopstvenih depozita. U drugom slučajuneravnoteža je takođe uslovila promjenu u strukturi aktive, tako da su noveinvesticije pokrivene prodajom hartija od vrijednosti. Treći i četvrti primjer

neravnoteže pokazuju da je veći nivo investicija od ostvarene štednje uslo- vio povećanje kreditnih obaveza, odnosno povećanje transera iz inostran-stva.

(M – ΔM) + VP + (NFA + ΔI) = (P – R) + O + TRi pri čemu je: ΔI – (P – R) = ΔM

M + (VP – ΔVP) + (NFA + ΔI) = (P – R) + O + TRi pri čemu je: ΔI – (P – R) = ΔVP

M + VP + (NFA + ΔI)= (P – R) + (O +ΔO) + TRi pri čemu je: ΔI – (P – R) = ΔOM + VP + (NFA + ΔI) = (P R) + O + (TRi + ΔTRi) pri čemu je ΔI – (P – R) = ΔTRi

Tabela 12



83


Detaljnim planiranjem novčanih tokova obezbjeđuje se poštovanje na-čela budžetskog jedinstva i načela potpunosti budžeta. Oba načela zahtijevaju da se sve novčane transakcije koje se odnose na primitke i izdatke

detaljno iskažu u budžetu. U skladu sa gotovinskom osnovom, budžetskapotrošnja može imati za rezultat gotovinski defcit ili sufcit i kroz budžet-ski plan neophodno je iskazati apsolutni i relativni nivo defcita odnosnosufcita, strukturu izvora fnansiranja koji su namijenjeni pokriću defci-ta, kao i način upotrebe sufcita odnosno investiranja slobodnih novčanihsredstava. Ukoliko ne postoje viškovi i rezerve u internoj ekonomiji, višak potrošnje se može pokriti donacijama iz inostranstva, inostranim zaduže-njima ili kroz rast neizmirenih obaveza prema dobavljačima, kao i neizvrše-njem zakonskih obaveza. Potrošnja iznad realno dozvoljene, znači trošenje

budućih viškova iz kojih se moraju vraćati preuzete obaveze.

2.3.12Konsolidovnisucit/decit

Planiranje budžetske potrošnje u agregatnoj ormi sadrži osnovne pro-cjene u kretanju makroekonomskih agregata, koji su polazna osnova zaprocjenu fskalnog potencijala i planiranja fskalnih prihoda na jednoj stra-ni, kao i planiranja novčanih tokova i izdataka na drugoj strani. Važan ko-

rak u procesu planiranja je konsolidacija javne potrošnje, kojom se sumirajuizdaci svih učesnika u javnoj potrošnji i eliminišu transerna davanja. Takopripremljeni agregatni podaci predstavljaju polaznu osnovu za iskazivanjekonsolidovanog defcita i defcita pojedinih učesnika u javnoj potrošnji.Planiranje konsolidovanog rezultata, nakon iskazanih novčanih tokova,zahtijeva preciznu defniciju i planiranje transera u cilju eliminacije dvo-struke evidencije koja se pojavljuje zbog fnansijskih transakcija izmeđuentiteta koji pripadaju sistemu javne potrošnje.

Transeri(20) se dijele na budžetske i vanbudžetske transere. Budžet-ski transeri se razlikuju u zavisnosti od aze implementiranja godišnjegbudžetskog plana. Tako mogu nastati kao posljedica promjena u strukturiplaniranog trošenja sredstava, kako između korisnika budžeta, tako i izme-đu pojedinih izdataka, pri čemu ukupan nivo budžeta ostaje nepromjenjen.Promjene u strukturi plana obično su opredijeljene osnovnim zakonom obudžetu kroz dozvoljena odstupanja i realizuju se kroz promjene u odobravanju aproprijacija bilo na godišnjem, kvartalnom ili mjesečnom nivou.

Budžetski transeri mogu biti i planski defnisana veličina, kao plani-

20 Pro. dr Dejan Popović, dr Milan Dabović, Miodrag Pavlović, pro. dr Dargana Gnjatović, Janko Guzijan,Maja Popov, Anita Angelovska – Bezoska, Budžetski postupak i kontrola budžeta, Univerzitet u Beogradu,Pravni akultet, Čigoja, Beograd 2004, str. 56–60.



84

dr Milan Dabović

rana gotovinska plaćanja koja povećavaju obim prometa, ali ne i ukupannivo javne potrošnje. Planirana transerna plaćanja obično se dovode u vezusa odnosom centralnog budžeta i vanbudžetskih ondova ili opština. Va-

nbudžetski transeri (često se nazivaju negativni porezi), predstavljaju vra-ćanje novca poreskim obveznicima bez činjenja odgovarajuće protivusluge.Mogu biti ustanovljeni kao zakonska obaveza i imati karakter automatskihrashoda – socijalna davanja, mogu imati karakter grantova domaćinstvima,pojedincima ili nevladinom sektoru, kao i karakter subvencija namijenjenpreduzećima. Sa aspekta javnih fnansija konsolidacija je neophodan po-stupak kod realne procjene potrebnih sredstava za fnansiranje javne po-trošnje. Osnovni elementi konsolidacije zahtijevaju precizno defnisanjebudžetskih transera.

Budžetski transeri predstavljaju preraspodjelu budžetske potrošnjebez promjene ukupno opredijeljenog iznosa budžeta. Budžetski transerisu posebno izraženi kada sistem budžetske potrošnje nije centralizovan, tj.kada postoje vanbudžetski ondovi ili veći broj institucija koje imaju pravoubiranja javnih prihoda i kroz koje se alimentira javna potrošnja. Često, sedio rashoda vanbudžetskih ondova ili drugih institucija alimentira direk-tnim transerima iz centralnog budžeta i obratno, s obzirom da pojedineinstitucije svoje obaveze ne mogu pokriti iz redovnih prihoda. Transeri su

proces kojim se koriguju odstupanja u alimentiranju obaveza javnih insti-tucija od fskaliteta koji čine izvor njihovih prihoda, odnosno vrši se korek-cija izvorno utvrđenih prava na potrošnju od stvarno nastalih obaveza. Konsolidovani fnansijski izvještaji treba da prikazuju jedino transak-cije između ekonomskog i ostalih eksternih entiteta.(21) Iz ovog razloga setransakcije između entiteta u okviru ekonomskog entiteta eliminišu, kao bise izbjeglo dvostruko evidentiranje. Na primjer, vladin sektor može prodatimaterijalno sredstvo drugom vladinom sektoru. Pošto je neto gotovinskieekat na cio izvještajni entitet vlade nula, ovu transakciju treba eliminisati,kako bi se izbjeglo precjenjivanje gotovinskih primanja i isplata cjelog iz- vještajnog entiteta vlade.

21 IFAC – International Federation o Accountants, Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor,Savez računovođa i revizora Srbije - beograd, Savez računovođa i revizora Republike Srpske – Banja Luka,2004. str. 551.



85


Planiranje budžetskih transera po sektorima može se iskazati kroz sljedeće jednakosti:

P n + NT n – I n = S/Dn – prihodi uvećani za neto transere sektora n(n = 1, 2, 3, 4, 5) jednaki su gotovinskom defcitu koji je neophodnopokriti iz dodatnih izvora fnansiranja.

NT 1 + NT 2 + NT 3 + NT 4 + NT 5 = 0 – konsolidacija ukupnih primanjai ukupnih davanja po osnovu budžetskih transera na nivou svih sek-tora koji učestvuju u javnoj potrošnji jednaka je 0. To znači da sektorikoji imaju višak raspoloživih sredstava upućuju gotovinu sektorima

sa nedovoljnim izvorima fnansiranja javne potrošnje, tako da se uprocesu konsolidacije ove transakcije poništavaju (∑U p = ∑U d ).

OPIS

PRIMANJA SEKTORA

UKUPNO

DAVANJA (Ud)Centralni budžet

Vlade (B)

Fond penzijskog

i invalidskogosiguranja (P)

Fondza zdravstvo (Z)

Zavod

za zapošljavanje(L)

Lokalnasamouprava (O)

PRIHODI IZ REAL-NOGSEKTORA (P)

P1 P2 P3 P4 P5 Pu

IZDACI (I) I1 I2 I3 I4 I5 IU

SUFICIT(S) /DEFI-CIT (D) S/D1 = P1 - I1 S/D2 = P2 - I2 S/D3 = P3 - I3 S/D4 = P4 - I4 S/D5 = P5 - I5 S/Du = Pu - Iu

TRANSFERI

Centralni budžetVlade (B) x A21 A31 A41 A51 U1d

Fond penzijskogi invalidskogosiguranja (P)

A12 x A32 A41 A52 U2d

Fond za zdrav-stvo (Z) A13 A23 x A41 A53 U3d

Zavod za zapo-šljavanje (L) A14 A24 A34 x A54 U4d

Lokalna samou-prava (O) A15 A25 A35 A41 x U5d

UKUPNO PRIMA-NJA (Up) Up1 Up2 Up3 Up4 Up5 ∑Up=∑Ud

NETO TRANSFERI(NT) NT1 =Up1 - Ud1 NT2 =Up2 - Ud2 NT3 =Up3 - Ud3 NT4 =Up4 - Ud4 NT5 =Up5 - Ud5 Up - Ud =0

RASPOLOŽIVASREDSTVA (RS) RS1 = NT1 + P1 RS2 = NT2 + P2 RS3 = NT3 + P3 RS4 = NT4 + P4 RS5 = NT5 + P5 RSu

SUFICIT(S) /DE-FICIT (D) NAKON

TRANSFERAS/D1 = RS1 - I1 S/D2 = RS2 - I2 S/D3 = RS3 - I3 S/D4 = RS4 - I4 S/D5 = RS5 - I5 S/Du = RSu - Iu

IZVORI FINANSI-RANJA DEFICITA FD1 FD2 FD3 FD4 FD5 FDU

D A V A N J A S E K T O R A

Tabela 13



86

dr Milan Dabović

P u = RSu – konsolidovana raspoloživa sredstva za fnansiranje javnepotrošnje jednaka su ukupno ostvarenim prihodima iz realnog sekto-ra. To znači da se putem transera vrši efkasniji raspored već ostvare-

nih prihoda i ne povećava njihov ukupno ostvareni nivo. S/Du = RSu – I u – konsolidovani sufcit / defcit jednak je razlici uku-pnih prihoda iz realnog sektrora i ukupnih izdataka svih sektora.

K u = S/Du – pozajmljena sredstva za pokriće defcita jednaka su izno-su konsolidovanog defcita.

Suucit / defcit svakog od sektora razlikuje se prije planiranja i nakonplaniranja transernih davanja i moguće su sljedeće varijante:

Određeni sektor ostvaruje sufcit i putem transernih davanja po-krio je defcit ostalih sektora.

Postoji zakonska obaveza da jedan sektor usmjerava transere pre-ma drugim sektorima, tako da ti transeri mogu prouzrokovati nje-gov defcit, a pokriti defcit sektora kojima su transeri namijenjeni.

Proces planiranja transera neophodna je pretpostavka za planiranjekonsolidovanog sufcita odnosno defcita na nivou nacionalnog entiteta.Konsolidovano planiranje sufcita / defcita izuzetno je važno zbog potrebe jedinstvenog upravljanja javnom potrošnjom od strane izvršne vlasti u dijelu

održavanja fskalne discipline, transparentnog izvještavanja i sinhronizacijefskalnih odluka na jedinstvenoj teritoriji. Vođenje jedinstvene budžetskepolitike zahtijeva adekvatno planiranje fskalnog potencijala, konolidovaniprikaz javne potrošnje, konsolidaciju i jedinstven pristup kod iskazivanja iupravljanja sufcitom / defcitom, kao i jasno sagledavanje novčanih tokovakoji mogu uticati na monetarnu stabilnost.

Planiranje konsolidovanog sufcita / defcita u sistemu javne potrošnjezahtijeva integraciju planiranih novčanih tokova i transernih davanja sapregledom defcita prije transernih davanja i nakon transernih davanja.Na ovaj način pokazuje se namjena transernih davanja i preraspodjelaizvora fnansiranja između učesnika u javnoj potrošnji. Tabela novčanih tokova sa konsolidovanim transerima predstavljaosnovni bilans kojim se izvode podaci o visini defcita i planira njegovopokriće u određenom fskalnom periodu. Integrisani novčani tokovi i tran-serna plaćanja prikazana su u sljedećem tabelarnom pregledu:



87


OPIS

PRIMANJA SEKTORA

UKUPNO DAVANJA (Ud)Centralni budžet

Vlade (B)Fond penzijskog i invalid-

skog osiguranja (P) Fond za zdravstvo (Z) Zavod za zapošljavanje(L) Lokalna samouprava (O)

PRIHODI IZ REAL-

NOG SEKTORA (P)= F+D+OP P1 P2 P3 P4 P5 Pu

Porezi (F) F 1 F 2 F 3 F 4 F 5 F u

Doprinosi (D) D1 D2 D3 D4 D5 Du

Ostali prihodi (OP) OP1 OP2 OP3 OP4 OP5 Opu

IZDACI (I) = TI+VTR+KI I1 I2 I3 I4 I5 Iu

Tekuži izdaci (TI) TI 1 TI2 TI3 TI4 TI5 Tiu

Vanbudžetski transeri(VTR) VTR 1 VTR 2 VTR 3 VTR 4 VTR 5 VTR u

Kapitalni izdaci (KI) KI1 KI2 KI3 KI4 KI5 KIu

SUFICIT(S) /DEFI-CIT (D) S/D1 = P1 - I1 S/D2 = P2 - I2 S/D3 = P3 - I3 S/D4 = P4 - I4 S/D5 = P5 - I5 S/Du = Pu - Iu

TRANSFERI

Centralnibudžet Vlade(B)

x A21 A31 A41 A51 U1d

Fondpenzijskog iinvalidskogosiguranja (P)

A12 x A32 A41 A52 U2d

Fond zazdravstvo (Z) A13 A23 x A41 A53 U3d

Zavod zazapošljavanje

(L)

A14 A24 A34 x A54 U4d

Lokalnasamouprava(O)

A15 A25 A35 A41 x U5d

UKUPNO PRI-MANJA (Up) Up1 Up2 Up3 Up4 Up5 ∑Up=∑Ud

NETO TRANSFERI(NT) NT1 =Up1 - Ud1 NT2 =Up2 - Ud2 NT3 =Up3 - Ud3 NT4 =Up4 - Ud4 NT5 =Up5 - Ud5 Up - Ud =0

RASPOLOŽIVASREDSTVA (RS) RS1 = NT1 + P1 RS2 = NT2 + P2 RS3 = NT3 + P3 RS4 = NT4 + P4 RS5 = NT5 + P5 RSu

SUFICIT(S) /DEFI-CIT (D) NAKON

TRANSFERAS/D1 = RS1 - I1 S/D2 = RS2 - I2 S/D3 = RS3 - I3 S/D4 = RS4 - I4 S/D5 = RS5 - I5 S/Du = RSu - Iu

IZVORI FINAN-SIRANJA DEFICITA(K+D+FA+NFA)

K 1+D1+FA1+NFA1 K 2+D2+FA2+NFA2 K 3+D3+FA3+NFA3 K 4+D4+FA4+NFA4 K 5+D5+FA5+NFA5 K u+Du+FAu+NFAu

KREDITI (K) K 1 K 2 K 3 K 4 K 5 K u

Domaći krediti (DK) DK 1 DK 2 DK 3 DK 4 DK 5 DK u

Inostrani krediti (IK) IK 1 IK 2 IK 3 IK 4 IK 5 IK u

DONACIJE (D) D1 D2 D3 D4 D5 Du

FINANSIJSKAIMOVINA (FA) FA1 FA2 FA3 FA4 FA5 FAu

Prodaja hartija od vrijednosti (VP) VP1 VP2 VP3 VP4 VP5 VPu

Depoziti/gotovina (G) G1 G2 G3 G4 G5 Gu

PRODAJANEFINANSIJSKEIMOVINE (NFA)

NFA1 NFA2 NFA3 NFA4 NFA5 NFAu

Tabela 14

D A V A N J A S E K T O R

A



88

dr Milan Dabović

Defcit svakog od učesnika u javnoj potrošnji u procesu planiranja morazadovoljiti uslov koji proizilazi iz sljedeće jednakosti:

P 1 + (U p1 – U d1 ) = RS1 – prihodi konkretnog sektora uvećana za neto

transere jednaki su raspoloživim sredstavima za fnansiranje javnepotrošnje. RS1 – I 1 = S/D1 – raspoloživa sredstva umanjena za izdatke pokazuju

nedostajući iznos ili višak raspoloživih sredstava S/D1

K 1 + D1 + FA 1 + NFA 1 = S/DF 1 – izvori fnansiranja gotovinskog de-fcita u konkretnom sektoru jednaki su zbiru pozajmica – kredita,donacija, smanjenju fnansijske i nefnansijske aktive.

( P 1 – I 1 ) + ( Up1 – Ud 1 ) = K 1 + D1 + FA 1 + NFA 1 – promjene u pri-hodima, izdacima i neto transerima konkretnog sektora moraju biti

jednaki neto promjenama kod pozajmica, donacija, fnansijske i nef-nansijske aktive.

Planiranje nedostajućih izvora fnasiranja javne potrošnje može se po-dijeliti u dvije grupe: smanjenje fnansijske i nefnansijske aktive i poveća-nje obaveza u pasivi, pri čemu donacije predstavljaju defcit na nacionalnomnivou i pokazuju kako je inostranstvo bespovratnim sredstvima omogućilounkcionisanje sistema javne potrošnje.

Pozajmice – krediti planiraju se iz domaćih i inostranih izvora. Domaćiizvori fnansiranja mogu se planirati kao krediti komercijalnih banaka ikao emisija hartija od vrijednosti, a inostrani izvori fnansiranja kao kreditimeđunarodnih fnansijskih institucija i komercijalnih banaka, koji su na-mijenjeni realizaciji odgovarajućih programa i projekata.

Donacije se planiraju u saradnji sa donatorima i obavezno se mora de-fnisati period trajanja programa odnosno projekta koji se fnansira i rokoviisplate gotovine od strane donatora. Priliv gotovine je značajan posebnozbog izvjesnosti adekvatnog planiranja priliva sredstava kojima će se fnan-sirati odgovarajuće aktivnosti u realizaciji programa ili projekta. U suprot-nom, realizacija planiranih aktivnosti može biti zaustavljena ili fnansiranaiz drugih izvora i time se pogoršati struktura izvora fnansiranja defcita.

Smanjenje fnansijske aktive je gotovinski izvor fnansiranja defcitaputem prodaje udjela u imovini i njihovo pretvaranje u gotovinu kojomse fnansira defcit ili se za fnansiranje defcita direktno koristi gotovinaakumulirana u prethodnom periodu.

Smanjenje nefnansijske aktive znači prodaju materijalne imovine u ci-

lju obezbjeđenja gotovine za fnansiranje tekućih aktivnosti. Prodaja se naj-češće planira za imovinu koja nije u unkciji realizacije državnih aktivnosti:



89


zastarela vojna oprema, amortizovana sredstva prevoza, neunkcionalni po-slovni prostori i sl. Prodaja imovine i neto kreditna zaduženja, namijenjena pokriću goto-

vinskog defcita za tekuće izdatke, takođe su privremenog karaktera. Imo- vina je ograničen resurs i njena vrijednost se smanjuje ukoliko je namijenje-na fnansiranju tekućih izdataka. Gotovinu ostvarenu prodajom imovineu cjelini je potrebno reinvestirati, u cilju održanja aktive na istom nivou.Zaduživanje, kao i prodaja imovine, namijenjeno povećanju aktive možeobezbijediti pozitivan uticaj na buduće prihode. Ukoliko se putem kreditaisključivo finasiraju tekući izdaci, onda je to nepovratno potrošena štednjabudućih generacija. Rast neizmirenih obaveza predstavlja signal da su novčani resursi zna-

čajno iscrpljeni i da je potrebno zaustaviti dalji rast izdataka (tekućih ikapitalnih). Odnosno, viškovi sa kojima raspolažu ostali sektori, ne moguobezbijediti defcitarno fnansiranje tekuće i investicione potrošnje u drža- vi.

Postupak donošenja budžeta Vlade počinje od strane Ministarstva f-nansija koje priprema nacrt budžeta i u oktobru ga dostavlja Vladi, zatimpredlog budžeta utvrđuje Vlada i do kraja novembra ga dostavlja Skupštini.

Propisani kalendar budžetskih aktivnosti odnosi se i na lokalnu samou-pravu, s tim što je lokalna samouprava, u skladu sa stavom 2 člana 23, u

Član 23Ministarstvo fnansija priprema nacrt zakona o budžetu države i u

oktobru ga dostavlja Vladi.Nadležni organ opštine priprema nacrt odluke o budžetu opštine i

dostavlja ga na uvid Ministarstvu fnansija do kraja oktobra.

Član 24 Predlog zakona o budžetu države utvrđuje Vlada i u novembru ga

dostavlja Skupštini.Predlog odluke o budžetu opštine utvrđuje nadležni organ opštine

i dostavlja ga skupštini opštine do kraja novembra.

Upravni odbor državnog onda usvaja nacrt budžeta onda za na-rednu fskalnu godinu i dostavlja ga Ministarstvu fnansija do krajaavgusta.



90

dr Milan Dabović

obavezi do kraja oktobra dostaviti nacrt odluke o budžetu opštine na uvidMinistarstvu fnansija. Time je stvorena obaveznost dostavljanja podatakaMinistarstvu fnansija, koji čine pretpostavku sveobuhvatnosti planiranja

javne potrošnje na nivou nacionalnog entiteta. Fondovi integrisani u cen-tralni budžet u obavezi su, kao i ostali korisnici budžeta, da Ministarstvufnansija dostave svoj nacrt budžeta za narednu fskalnu godinu do krajaavgusta tekuće godine.

Shodno članu 26 godišnji zakon o budžetu sastoji se iz opšteg i posebnog

djela. Opšti dio sadrži: procjenu primitaka i izdataka iskazanih po unk-cionalnoj i ekonomskoj klasifkaciji, posebno za tekući i kapitalni budžet;

Član 26Zakon o budžetu države i odluka o budžetu opštine sadrže opšti i

posebni dio.

Opšti dio sadrži:1. procjenu primitaka i izdataka iskazanih po ekonomskoj klasif-kaciji za tekući i kapitalni budžet;

2. normativni dio budžeta kojim se bliže uređuje njegovo izvršenje;3. upotrebu sufcita i pokriće defcita;4. tekuću i stalnu budžetsku rezervu.

Posebni dio sadrži izdatke potrošačkih jedinica po organizacionoj,unkcionalnoj, programskoj i projektnoj klasifkaciji sa izvorima fnan-

siranja.

Član 26aPrije usvajanja predloga odluke o budžetu opštine, nadležni organ

opštine dužan je da pribavi mišljenje Ministarstva fnansija na pred-loženi nivo i strukturu potrošnje, politiku zarada, kapitalne izdatke iizvore fnansiranja i nivoa sufcita, odnosno defcit.

Član 27 Uz predloge zakona o budžetu države i odluka o budžetu opštine,Skupštini, odnosno skupštini opštine dostavlja se na uvid:

1. pregled planiranih primitaka i izdataka za naredne tri fskalnegodine, uključujući pregled višegodišnjih ugovorenih obaveza, višegodišnjih izdataka i investicionih programa;



91


BUDŽET

OPŠTI DIO

Primici

Tekući budžet

Kapitalni budžet

Normativni dio

Tekuću i stalnu budžetsku rezervu

POSEBNI DIO

Budžete potrošačkih jedinica

Budžet potrošačkih jedinica

Makroekonomski okvir

Izvore fnansiranja konsolidovane javne potrošnje

Budžet Vlade državnih ondovai lokalne samouprave

Programe i potprograme

Konsolidovana javna potrošnja

Strukturu izdatakakonsolidovane javne potrošnje

Primitke i izdatke budžeta

Pregled višegodišnjih ugovorenih obaveza,izdataka i investicionih programa

normativni dio budžeta kojim se bliže uređuje njgovo izvršenje; upotrebusufcita i pokriće defcita; tekuću i stalnu budžetsku rezervu. Posebni diosadrži izdatke iskazane po potrošačkih jedinica po programima i potpro-

gramima sa izvorima fnansiranja. Članom 26 a istaknuta je obaveznostopštine da prije odluke o usvajanju budžeta pribavi mišljenje Ministarstvafnansija o strukturi budžeta i izvorima fnansiranja u cilju usglašavanja jedinstvene politike fnansiranja javne potrošnje na nivou države. Takođekao prilog Skupštini, u skladu sa članom 27, dostavlja se pregled planiranihprimitaka i izdataka za tri naredne fskalne godine, sa pregledom višegodiš-njih ugovorenih obaveza, višegodišnjih izdataka i investicionih programa ifnansijski plan rada nezavisnih regulatornih tijela koji usvaja Skupština.

Slika 6



92

dr Milan Dabović

Ukoliko Skupština ne usvoji budžet do kraja decembra tekuće godineza narednu fskalnu godinu, Ministarstvo fnansija, do donošenja budžeta,nastavlja sa fnansiranjem potrošačkih jedinica koje mora biti jednako 1/12stvarnih izdataka iz prethodne godine.

Član 29 precizira identičnost ovlašćenja odgovornog lica u opštini to-

kom planiranja budžeta sa ovlašćenjima koja ima ministar fnansija. Dobi- janje ovih ovlašćenja neophodan je uslov za obezbjeđenje jedinstvenosti upostupku planiranja budžeta i pravovremenog donošenja odluka kojima seusaglašava politika javne potrošnje na nivou države.

2.4Izvršenebudžet

Sistem izvršenja u Crnoj Gori uređen je Zakonom o budžetu („Sl. list”RCG br. 40/01, 71/05) u djelu IV sa naslovom IZVRŠENJE BUDŽETA. Cilj izvršenja budžeta je sprovođenje politike i plana utvrđenog budže-tom, kao i njegova efkasna implementacija kroz primjenu efkasnog sistemaizvršenja i kontrolu troškova. Izvršenje budžeta predstavlja azu korišće-nja budžetskih sredstava u cilju implementiranja politike koja je planira-na budžetom. U svakom slučaju, proces izvršenja budžeta nije jednostavanmehanizam kojim se osigurava usaglašenost sa inicijalnim budžetskim pla-nom. Izvršenje budžeta zavisi od dešavanja tokom godine koja se mogupromjeniti u djelu makroekonomskih kretanja, sposobnosti da se sistemprilagođava tim promjenama, od relevantnosti prikupljenih inormacija,

Član 28 Ukoliko se zakon o budžetu države ne donese do 31. decembra,

Ministarstvo fnansija, do njegovog donošenja, potrošačkim jedinica-

ma mjesečno odobrava sredstva do iznosa 1/12 (jedne dvanaestine)stvarnih izdataka u prethodnoj fskalnoj godini.

Član 29Odgovorno lice u opštini, u pripremi i planiranju budžeta opštine,

u skladu sa odredbama ovog zakona, ima ovlašćenja koja, u odnosu napripremu i planiranje budžeta države, ima ministar fnansija.



93


sposobnost potrošačkih jedinica da se adaptiraju na promjene u okruženju. Efkasno izvršavanje budžeta zahtijeva: implementaciju budžeta u skladusa ovlašćenjima datim u zakonu, efkasno prilagođavanje budžeta značaj-

nim promjenama u makroekonomskom okruženju, rješavanje tehničkihproblema u toku implementacije i efkasnu upotrebu sredstava. Sistem iz-vršenja budžeta mora osigurati rigoroznu kontrolu ukupnih troškova, kaoi efkasno korišćenje sredstava u skladu sa prioritetima budžeta. Proceduremoraju biti usklađene da bi se izbjegli sukobi u realizaciji postavljenih ci-ljeva. Tradicionalni sistemi izvršenja budžeta okusirani su na detaljnu kon-trolu inputa, koju sprovodi ministarstvo fnansija. Ovakav pristup običnoima dvije vrste problema:

Široka kontrola detalja oduzima mnogo vremena i stvara kruti budžet

i ne dozvoljava eksibilnost imputa neophodnu za efkasnu imple-mentaciju budžeta.

S druge strane, ustaljene kontrole nijesu dovoljne da se obezbijedi f-skalna disciplina. Kontrole su okusirane na gotovinska plaćanja, dok su mnogo važniji problemi na drugoj strani (prekomjerna zaposle-nost, stečena prava, neizmirene obaveze).

Držanje budžeta pod kontrolom zahtijeva efkasne sisteme upravljanja,

a ne pretjeranu kontrolu usaglašenosti detalja. Prekoračenja budžetskih izdataka nastaju nepoštovanjem ograničenjakoja su postavljena budžetskim planom. Izvršenje budžeta odvija se pu-tem gotovinskih alokacija po potrošačkim jedinicama ili putem direktnihisplata sa konsolidovanog računa trezora, pa kod gotovinskih limita pre-koračenja uvećavaju neizmirene obaveze. Prekoračenja često nastaju i kaorezultat vanbudžetskih mehanizama kao što su: plaćanje sa posebnih ra-čuna, plaćanje vanrednih računa itd. U sistemu strogih troškovnih proce-dura kreiraju se posebni aranžmani „za izuzetke”, kojima se ne kontrolišesvrsishodnost plaćanja i često dovode do stvaranja značajnih prekoračenja. Nedostatak usklađenosti otklanja se jačanjem sistema revizije, uz izbjegava-nje procedura za izuzetke. Prekoračenja mogu nastati i zbog nedostatakau procesu pripreme budžeta, posebno u dijelu investicija, stečenih prava ilineplaniranog uticaja inacije. Prekoračenja nastaju i zbog posebnih politič- kih interesa, usvajanja zakon koji imaju fskalne posljedice na budžet. Iz ovog razloga potrebni su adekvatni pravilnici kojima se kontrolišu fskalniuticaji i koji obezbjeđuju dovoljno podataka za odgovarajuće analize i uticaj

na budžet i njegovo izvršenje. U većini država troškovi zvaničnog budžeta su niži od planiranih. Nerealne procjene budžeta mogu dovesti do njegovih



94

dr Milan Dabović

izmjena koje su u praksi poznate kao ponovno budžetiranje ili rebalans.Nakon odobrenja budžeta priprema se plan izvršenja (kvartalni ili mje- sečni) budžeta, koji mora odražavati dinamiku priliva sedstava, prioritete u

realizaciji budžetske politike, kao i rizike ponovnog budžetiranja.

Odgovornost za izvršenje budžeta personifkovano je u licu ministrafnansija. Odgovornost ministra fnansija u dijelu izvršenja budžeta odnosi

se na poštovanje godišnjeg zakonskog okvira utvrđenog budžetskim pla-nom, Zakona o budžetu i donošenja i primjene podzakonskih akata kojimase regulišu procedure po kojima se budžet izvršava.

Član 30Za izvršenje budžeta države odgovoran je ministar fnansija.

2.4.1 Dinmikpotrošne

Dinamiku potrošnje tokom jednogodišnjeg budžetskog perioda odo-brava Ministarstvo fnansija, dok su potrošačke jedinice odgovorne zamjesečni i kvaratalni raspored sredstava u okviru jedinica koje su u nji-hovoj nadležnosti. Nova fskalna – budžetska godina počinje sa januaromnakon usvajanja godišnjeg zakona o budžetu. Potrošačke jedinice zajednosa Ministarstvom fnansija – Sektorom budžeta, pripremaju plan potroš-

Član 31Potrošačke jedinice sredstva utvrđena zakonom o budžetu države

koriste po dinamici koju je odobrilo Ministarstvo fnansija.Potrošačke jedinice utvrđuju raspodjelu sredstava za izdatke u

okviru jedinica koje spadaju u njihovu nadležnost.Za zakonito korišćenje sredstava odobrenih potrošačkoj jedinici

odgovoran je budžetski izvršilac.Ugovorene obaveze potrošačke jedinice moraju biti u skladu sa

sredstvima koja, za određeni period, odobri Ministarstvo fnansija.Potrošačka jedinica može preuzimati nove ugovorene obaveze,

koje će se realizovati i u narednoj fskalnoj godini, pod uslovom da jetaj izdatak planiran i za narednu fskalnu godinu odnosno na predlog

Ministarstva fnansija odobren od Vlade.



95


nje (kvartalni / mjesečni) i nakon toga korisnicima budžeta odobrava senovac – od strane Sektora budžeta, u vidu kvota i počinje budžetsko iz- vršenje. Kvote ne reprezentuju likvidnost trezora, već predstavljaju limit

sredstava koji budžetski korisnici mogu koristiti za zasnivanje obaveza uperiodu njihovog trajanja. Korisnici budžeta ugovaraju obaveze koje nemogu prekoračiti iznos odobren godišnjim planom, odnosno mjesečnim ilikvartalnim kvotama. Inormacija o visini ugovorenih obaveza značajna jeu planiranju novčanog priliva neophodog za njihovo izmirenje. Ugovoreneobaveze mogu biti promjenjene u naznačenom iznosu i prethode podno-šenju zahtjeva za plaćanje obaveza. Podnošenje zahtjeva za plaćanje je aktkojim korisnici budžeta autorizuju plaćanje i umanjuju iznos ugovorenihobaveza koje su evidentirane u sistemu trezora. Ukoliko su novčani tokovi

planirani u adekvatnim iznosima, tada su obaveze u cjelini izmirene ili suiskazane kao obaveze prema fnansijskim institucijama. Ukoliko se struk-tura iskazanih obaveza pomjera prema dobavljačima za dobra i usluge, tadatokovi likvidnosti nijesu adekvatno planirani.

Zavisno od stepena budžetske discipline koji se želi postići, plan po-trošnje može se utvrditi na mjesečnom ili kvartalnom nivou. Određivanjeplana potrošnje za manje vremenske intervale povećava budžetsku disci-plinu i obratno. Na početku godine plan – godišnja aproprijacija, jednak je

raspoloživom novcu. Ukoliko plan nije realan ili nije adekvatno upravljanjelikvidnošću, tada rastu neizmirene obaveze ili obaveze prema fnansijskiminstitucijama. Planirana potrošnja u takvim okolnostima ne odgovara mo-gućnostima izmirenja preuzetih obaveza. Porast neizmirenih obaveza zna-či osporavanja prava da korisnici budžeta na osnovu budžetskog plana,realizuju planirane aktivnosti. Ovakva situacija prevazilazi se: promjenombudžetskog plana, povećanjem likvidnosti. Promjena budžetskog plana (re-balans), u tom slučaju, značila bi njegovo smanjenje, čime bi se uskratilemogućnosti zasnivanja novih obaveza i stvaranja novog defcita. Ukolikone postoji mogućnost promjene budžetskog plana, tada je potrebno pove-ćati prihode ili obezbijediti defcitarno fnansiranje iz kojeg će se realizova-ti budžetom planirane obaveze države.Uputstvom o radu državnog trezora predviđeno je da ministar fnansijasredstva odobrena godišnjim zakonom o budžetu odobrava potrošačkim jedinicama putem izdavanja varanata.

Varanti predstavljaju dokumentovane inormacije, koje utvrđuju detaljei uslove odobravanja sredstava, a koje se evidentiraju u glavnoj knjizi držav-

nog računovodstva. Izdavanjem varanta kontroliše se upotreba državnognovca i to kroz: preciziranje nivoa potrošnje na osnovu ovlašćenja iz godiš-



96

dr Milan Dabović

njeg zakona o budžetu koji je odobrila Skupština; tromjesečno ili mjesečnoograničenje potrošnje u zavisnosti od raspoloživih sredstava za potrošnju;prenosni varant kojim se odobrava preusmjeravanje potrošnje u zakonom

dozvoljenim granicama do 10%; vanredni varant kojim se, u slučaju van-rednih okolnosti, može odobriti povećanje iznosa raspoloživih sredstava; varant za razvojni projekat, kojim se odobrava korišćenje sredstva u tokurealizacije projekta koji se fnansira od strane donatora. Varanti prestaju da važe zadnjeg dana fskalne godine na koju se odnose ili ranije ukoliko otome ministar fnansija obavjesti glavne službenike za fnansije.

Redoslijed operacija ukazuje, da su sve do momenta plaćanja završenisljedeći procesi:

Dodijeljeni su i evidentirani varanti i stečeno je pravo na potrošnju

od strane potrošačkih jedinica. Ova sredstva se dodijeljuju u skladu saplaniranom dinamikom potrošnje odobrene od strane budžeta. Sred-stva se dodijeljuju na bazi procijenjene dinamike priliva sredstava iprocijenjene potrošnje, na osnovu zahtjeva potrošačkih jedinica.

Kada se dodijele sredstva kao planirana veličina za određeni vremen-ski interval (manji od jedne godine), stvoreni su uslovi za ugovaranjeobaveza. Ugovaranjem obaveza vrši se rezervacija(22) sredstava, kao

22 Uputstvom o radu Državnog trezora, („Sl. list RCG“ br. 64/01) predviđena je procedura po kojoj:

45. Predlog za potrošnju koji dovodi do direktne potrošnje državnog novca, prethodno se evidentira kaougovorena obaveza iz raspoloživih budžetskih sredstava.46. Ugovorena obaveza se iskazuje na obrascu čiji je naziv Ovlašćenje za stvaranje ugovorene obaveze, sasadržajem koji propisuje ministar fnansija. Na osnovu ovlašćenja za stvaranje ugovorene obaveze posebnose rezerviše dio raspoloživih sredstava budžeta potrošačkih organizacija, da bi se ispunile obaveze za isplatudržavnog novca. Ovlašćenje za stvaranje ugovorene obaveze ovjerava se i odobrava od strane nadležnih služ-benika za fnansije u potrošačkoj organizaciji.47. Ovlašćenje za stvaranje ugovorene obaveze popunjava se u dva primjerka. Original se predaje državnomtrezoru na davanje ovlašćenja i evidentiranje u glavnoj knjizi trezora, a drugi primjerak se zadržava u potro-šačkoj organizaciji.48. Ovlašćenje za stvaranje ugovorene obaveze ne popunjava se u slučaju redovnih ili periodičnih plaćanja,kao što su zarade, naknade i druga lična primanja, stalni avansi (u trenutku kada su nastali), kao i za ostaleizdatke koje utvrdi ministar fnansija.50. Službenik za ovjeravanje dužan je da vodi registar ovlašćenja za stvaranje ugovorenih obaveza, koja pod-nosi potrošačka organizacija. Registar ovlašćenja za stvaranje ugovorenih obaveza sadrži :a) serijski i jedin-stveni registarski broj; b) datum registracije; c) ukupan iznos na koji glasi ugovorena obaveza; d) ime licakoje obavlja plaćanje i primaoca (korisnika); e) broj naloga za nabavku ili drugog dokumenta; ) datum kada

je ovlašćenje za stvaranje ugovorene obaveze dostavljeno trezoru; g) datum kada je ovlašćenje za stvaranjeugovorene obaveze obrađeno u trezoru; h) datum i registarske brojeve zahtjeva za plaćanje, na osnovu kojihse vrši plaćanje ugovorene obaveze.51. Službenik za odobravanje odobrava ovlašćenje za stvaranje ugovorene obaveze nakon što provjeri: a) da

je glavni službenik za fnansije odobrio predlog za potrošnju; b) da je ugovorena obaveza u skladu sa predlo-gom za potrošnju i da je ispravno ovjerena; c) da predlog za potrošnju obezbjeđuje najisplativije ugovaranjeposlova ili je u skladu sa posebnim uslovima koje utvrđuje Vlada; d) da postoji dovoljno dodijeljenih sredstavau budžetu države za tu obavezu, uzimajući u obzir druge izdatke i ugovorene obaveze koji se pokrivaju iz

odobrenih sredstava.52. Pravilno ispunjena, ovjerena i odobrena ovlašćenja za stvaranje ugovorene obaveze, predaju se državnomtrezoru na odobrenje i evidentiranje u glavnoj knjizi trezora.53. Potrošačke organizacije sačinjavaju godišnji pregled svih neizvršenih ugovorenih obaveza, da bi utvrdili



97


prava na konkretnu potrošnju, do momenta sticanja zakonskih uslovaza podnošenje zahtjeva za plaćanje.

Podnošenjem zahtjeva za plaćanje od strane potrošačke jedinice ras-

hod je, u principu, već nastao, kroz dužničko-povjerilački odnos ukojem trezor ima zakonsku obavezu da izmiri nastalo potraživanje.Zahtjevi za plaćanje mogu biti dostavljeni i na osnovu zakonski kon-stituisane obaveze, kada se ne vrši rezervacija sredstava već se zahtijev direktno dostavlja trezoru.

Nakon dostavljenog zahtjeva vrši se plaćanje(23) i razlika između pod-nijetih zahtjeva i stvarnih plaćanja predstavlja neizvršene obaveze,koje se evidentiraju kao dug trezora. U osnovi, dug može biti iskazanna dva načina: kao dug prema pružaocima usluga ili dobavljačima ili,

ako trezor odluči da pozajmi sredstva i izmiri obaveze prema dobav-ljačima, taj dug će biti iskazan kao dug prema bankama.

Najvećim dijelom, za izdatke budžeta koji predstavljaju zakonsku obavezu, plaćanje se konstituiše bez posebne procedure ugovaranja obaveza.Međutim, rezervacija sredstava je moguća jer je već unaprijed zakonomodređena. Ukoliko se vrše rezervacije, kod izdataka koji imaju karakter za-konske obaveze, tada se na kraju obračunskog perioda mora strogo voditi

računa da li je korisnik podnio zahtjeve za plaćanje po osnovu rezervacija.Ukoliko takvi zahtjevi ne postoje, ove obaveze ne mogu se poništiti, već sepripisuju kumuliranom dugu u bilansu stanja. Za razliku od ovih izdataka,diskrecioni izdaci obavezno prolaze proceduru ugovaranja i rezervisanjasredstava, s tim što se rezrvacije za koje nije podnijet zahtjev za plaćanje,na kraju godine gase i ne mogu prenijeti u narednu godinu. Jedan dio iz-dataka nema strogo defnisanu ormu, odnosno ne može se jednostavnoklasifkovati i može imati istovremeno diskrecioni i automatski karakter. Tipični su izdaci za zarade i ostala lična primanja, transere i subvencije. To značajno komplikuje odluku o tome da li obezbijediti evidenciju u svimkoracima ili pak preskočiti azu rezervisanja. Opredjeljenje se obično zasniva na godišnjem budžetskom planu, koji limitira iznose potrošnje i na tajnačin opredjeljuje potrebu prilagođavanja potrošačkih jedinica odobrenim

one ugovorene obaveze koje će se isplatiti u sledećoj fskalnoj godini. Pregled ovih neizvršenih ugovorenihobaveza dostavlja se državnom trezoru, radi evidencije u glavnoj knjizi trezora.

23 Državni novac sa konsolidovanog računa trezora može se isplatiti samo ako: a) službenik za odobravanje

odobri predlog za potrošnju državnog novca, zahtjev za plaćanje ili za potrošnju državnog novca iz raspolo-živih sredstava; b) službenik za ovjeravanje pismeno ovjeri da je predlog za potrošnju ili zahtjev za plaćanjetačan i važeći; c) službenik za ovlašćivanje, nakon što provjeri da je predlog za potrošnju ili zahtjev za plaćanjeispravno ovjeren i odobren, da ovlašćenje za isplatu novca sa državnog bankarskog računa.



98

dr Milan Dabović

iznosima za potrošnju. Ukoliko budžetom nijesu strogo limitirani iznosipotrošnje, tada korišćenje sredstava iz mješovitog oblika prelazi u procesautomatizma i može narušiti strukturu izvršavanja budžeta.

2.4.2 Budžetskiizvršilc

Takođe, za zakonito trošenje sredstava u okviru potrošačke jedinice od-govoran je budžetski izvršilac. Pri tome, Uputstvo o radu Državnog trezorarazlikuje glavnog službenika za fnansije i službenika za fnansije. Glavni službenik za fnansije(24) označava budžetskog izvršioca – ime-novano lice koje rukovodi potrošačkom jedinicom: ministar, direktor, od-nosno odgovarajuće lice postavljeno da rukovodi potrošačkom jedinicom,

lice zakonom ovlašćeno da djeluje kao izvršilac budžeta i obavlja unkcijudavanja opšteg odobravanja ili sankcionisanja fnansijskih aktivnosti za po-trošačku jedinicu ili lice koje je pismeno ovlašćeno od strane prethodnonavedenih lica da djeluje kao izvršilac budžeta i obavlja unkciju opštegodobravanja ili sankcionisanja fnansijskih aktivnosti za potrošačku jedini-cu. Službenik za fnansije je raspoređeno ili ovlašćeno lice koje snosi ličnui fnansijsku odgovornost za fnansijski zadatak (25) defnisan Upustvom o

radu državnog trezora. Redoslijed operacija sadržanih u troškovnom ciklu-su opredijelio je i lica koja koje će te zadatke izvršavati: Službenik za odobravanje je lice koje raspoređuje glavni službenik za

fnansije, da u potrošačkoj organizaciji obavlja fnansijski zadatak kojise odnosi na unkciji odobravanja predloga ili zahtjeva za plaćanjedržavnim novcem.

Službenik za ovjeravanje je lice koje, na osnovu ovlašćenja ministrafnansija, u potrošačkoj organizaciji obavlja fnansijski zadatak koji seodnosi na unkciju ovjeravanja tačnosti i punovažnosti prijedloga ilizahtijeva za plaćanje državnim novcem ili tačnosti i punovažnosti uprikupljanju državnog novca.

Službenik za ovlašćenje je lice koje raspoređuje ministar fnansija daobavlja fnansijski zadatak koji se odnosi na unkciju davanja puno-moćja za prijedlog ili zahtijev za potrošnju državnog novca i za ispla-tu novca sa državnog bankarskog računa.

Primalac prihoda je lice koje ovlasti glavni službenik za fnansije, da

24 Uputstvo o radu Državnog trezora („Sl, list RCG“, br. 64/01)25 Finansijski zadatak je aktivnost, zadatak ili procedura, koji se odnosi na stvaranje ugovorene obaveze ili po-

trošnju državnog novca, prikupljanje i prijem državnog novca, upravljanje i kontrolu državnog novca.



99


u potrošačkoj organizaciji obavlja fnansijski zadatak rukovanja, pri-kupljanja i ulaganja državnog novca u banke.

2.4.3 UgovoreneobvezeIstim članom je limitirana mogućnost ugovaranja obaveza, koje mogu

biti do iznosa koji za određeni period odobri Ministarstvo fnansija. Ta-kođe je uspostavljeno ograničenje za obaveze koje će biti realizovane unarednoj fskalnoj godini. Predviđeno je da se one mogu preuzimati poduslovom da postoje čvrste garancije da će sredstva za iste namjene biti pla-nirana budžetom u narednoj godini. U cilju kontrole aktivnosti Vlade udijelu kreiranja novih obaveza uvedena je posebna procedura kojom svaku

promjenu zakona prati i procjena fskalnog uticaja.

Član 32Namjenski prihodi i prihodi ostvareni od obavljanja djelatnosti

potrošačkih jedinica uplaćuju se na bankarske račune iz člana 12 ovogzakona.

Prihodi iz stava 1 ovog člana koriste se za fnansiranje izdataka

potrošačkih jedinica prema zakonom utvrđenoj namjeni.Član 32a

Javne ustanove koje ostvaruju prihode od obavljanja sopstvene dje-latnosti, koji nijesu uključeni u Konsolidovani račun trezora, mogu teprihode koristiti za fnansiranje tekućih i kapitalnih izdataka.

Centralizaciju gotovine posebno apostrofra član 32 kojim se zahtijeva da prihodi ostvareni obavljanjem djelatnosti potrošačkih jedinica buduuplaćeni na konsolidovani račun trezora. Članom 32 a od ovog pravila izu-zimaju se javne ustanove koje su unkcionalno eksibilne kada je u pitanjunjihova djelatnost, evidencija, teritorijalna disperzija i načina unkcionisa-nja kod zadovoljavanja javnih potreba. Javne ustanove u dijelu prikupljanjaprihoda imaju eksibilniji stav u odnosu na klasične potrošačke jedinice, sobzirom, da mogu svojom djelatnošću ostvariti prihode na tržištu i koristitiih za fnansiranje tekućih i kapitalnih izdataka. Ovim je omogućeno da

se ostvareni prihodi javnih ustanova ne uključuju u konsolidovani računtrezora i diskreciono koriste od strane javnih ustanova. Ovakvo riješenje



100

dr Milan Dabović

je orma koja je trenutno usklađena sa kapacitetima rada Ministarstva f-nansija, koje ne može izvršiti potpunu sintezu evidencije svih dijelova jav-nog sektora. Za razliku od javnih ustanova stav 2 ovog člana obavezuje da

se namjenski prihodi koje ostvare potrošačke jedinice obavljanjem svojedjelatnosti koriste u skladu sa zakonom utvrđenim namjenama. Zakonomutvrđene namjene podrazumijevaju:

Namjenska sredstva mogu biti korišćena u skladu sa godišnjim za-konom o budžetu; obaveznost primjene godišnjeg zakona o budžetu, jer se članom 11 ne dozvoljava ni jedna isplata ako nije odobrenagodišnjim zakonom o budžetu države.

Obaveznost uplate prihoda uređena je tačkama 95 – 98 Uputstva oradu državnog trezora („Sl. list RCG“ br. 64/01) u kojem tačke 96 i

97 obavezuju primaoca novca da primljeni novac uplati u banku i daprimalac, ni pod kojim uslovima, ne smije zadržati primljeni novac.(26)

Procedura uplate prikupljenih prihoda u banku posebno je regulisanatačkama 99 – 104 Uputstva o radu državnog trezora („Sl. list RCG“,br. 64/01), koje glase:

99 Uplata prikupljenog prihoda u banku vrši se u skladu sa instrukcijama ministra fnansija. Instrukcije ne smiju onemogućiti češće ula-ganje prihoda u banku, ukoliko se javi problem sigurnosti čuvanja

gotovog novca.100 Primalac uplaćuje prikupljeni prihod banci koja ga deponuje nadržavni bankarski račun, na način utvrđen od strane ministra fnansija.

101 Primalac popunjava bankarsku uplatnicu u tri primjerka. Bankar-ska uplatnica sadrži: serijske brojeve čekova i mjenica, iznos za upla-tu na koji glase i uplaćene iznose sa povučenih čekova i bankarskihmjenica, kao i serijske brojeve novčanih i poštanskih naloga, iznosepodignutih sredstava na koje glase, ime organizacije koja ih izdaje iostale podatke koje zahtijeva banka.

102 Original bankarske uplatnice zadržava banka, drugi i treći primje-

26 Tačke 95 – 97, Uputstvo o radu Državnog trezora, („Sl. list RCG“ br. 64/01)95. Prije nego što se prihod uplati u banku primalac uz izjavu primaoca dodaje sve izdate priznanice i vršisravnjenje iznosa sa izdatih priznanica sa ukupnim iznosom novca po širama glavne knjige trezora i sa pri-mljenim iznosom novca.96. Primalac je odgovoran da se primljeni iznos sredstava slaže sa iznosom sredstava iz izjave primaoca i dase uplati u banku.97. Primalac ni pod kojim uslovima ne smije zadržati dio prikupljenih prihoda, za koji su izdate priznanice i

koji su evidentirani u izjavi primaoca.98. Primalac u gotovini nadoknađuje manjak novca čiji iznos ne prelazi 30 DEM (15 EUR), a ukoliko je ma-njak veći od 30 DEM, odmah dostavlja pismeni izvještaj glavnom službeniku za fnansije i ministru fnansija.



101


rak vraćaju se primaocu u vrijeme uplate, uz izdavanje ovjerene ban-karske priznanice o izvršenoj uplati.

103 Primalac treći primjerak bankarske uplatnice dodaje izjavi prima-

oca, kao dokaz da su sakupljeni prihodi uplaćeni banci, osim kada jetreći primjerak dio knjige bankarske uplatnice, tada ostaje u toj knjizi.104 Primalac, uz original izjave primaoca, dostavlja trezoru i drugi pri-

mjerak bankarske uplatnice.

Član 33Za hitne i nepredviđene izdatke tokom fskalne godine koriste se

sredstva tekuće i stalne rezerve.

Ministarstvo fnansija odlučuje o korišćenju sredstava tekuće i stal-ne rezerve, uz prethodnu saglasnost Vlade.Ministarstvo fnansija utvrđuje bliže kriterijume za korišćenje

sredstava rezervi iz stava 2 ovog člana.Ministarstvo fnansija može obezbijediti sredstva iz rezervi za po-

kriće obaveza preuzetih ugovorom o koncesiji u skladu sa zakonom.

Ukoliko se pojave hitni i nepredviđeni izdaci zakonom je ostavljenamogućnost da se za ove namjene koriste sredstva planirana u tekućoj i stal-noj budžetskoj rezervi. Podjela na hitne i nepredviđene izdatke znači dis-kreciono pravo korišćenja, pri čemu ministarstvo fnansija utvrđuje posebnekriterijume po kojima se mogu koristiti ova sredstva. Istovremeno, odlukaMinistarstva fnansija o korišćenju stalne i tekuće budžetske rezerve morabiti potvrđena od strane Vlade.

Hitni izdaci nastaju uslijed elementarnih nepogoda, epidemija, ratnesituacije, političke nestabilnosti koja ima za posljedicu iznenadne izboreili blokadu budžetskog sistema. Defnicija hitnih izdataka nije preciznouređena, ali po svojoj suštini mora imati obilježja iznenadnog nastanka,obaveznosti i zaštite javnog interesa. Nepredviđeni izdaci se odnose na godišnji zakon o budžetu i posljedi-ca su propusta koji se dešavaju u sistemu planiranja, fskalne nedisciplinepotrošačkih jedinica i njihove nedovoljno jasne programske orijentacije,prekomjernog zapošljavanja i transera kojima se obezbjeđuje sistemskapodrška indirektnim korisnicima budžeta, pojedincima i pravnim licima u

realnom sektoru, kao i isplate za preuzete obaveze po koncesijama.



102

dr Milan Dabović

Ministarstvo fnansija propisuje opšta pravila izvještavanja, koja su za-snovana na prepoznatljivim međunarodnim standardima, u cilju konsoli-dacije podataka za javni sektor na jedinstvenoj osnovi. Jedinstvena meto-dologija izvještavanja predstavlja osnovu za vođenje jedinstvene fskalnepolitike na nivou države, osnovu za transparentno trošenje državnog novcai obezbjeđenje kontrolne unkcije u institucijama koje raspolažu državnimnovcem.

2.4.4 Međunrodnistndrdiizveštvn

Finansijsko izvještavanje na gotovinskoj osnovi računovodstva, shodnomeđunarodnim standardima, sastoji se iz dva dijela:(27)

Prvi dio je obavezan i odnosi se na sve entitete koji pripremaju fnan-

sijske izvještaje opšte namjene prema gotovinskoj osnovi računovod-stva.

Drugi dio nije obavezan, a odnosi se na dodatne računovodstvenepolitike i objelodanjivanja; entiteti se podstiču da ih usvajaju, kako bipoboljšali svoju fnansijsku odgovornost i transparentnost.

Cilj standarda je da se obezbijedi prezentacija podataka kroz opšte f-nansijske izvještaje na gotovinskoj osnovi. Inormacije o prijemu gotovine,

gotovinskim plaćanjima i gotovinskim saldima entiteta neophodne su radiutvrđivanja odgovornosti i procjene sposobnosti entiteta da generiše dovoljno gotovine u budućnosti, kao i njenu upotrebu. Izvještaj o novčanim tokovima identifkuje izvore gotovinskih priliva,stavke na koje je utrošena gotovina tokom perioda izvještavanja i saldogotovine na datum izvještavanja. Inormacije o novčanim tokovima važ-ne su za korisnike fnansijskih izvještaja, jer obezbjeđuju podatke o tomekako je pojedini entitet – institucija stekao gotovinu za fnansiranje svojihaktivnosti i način na koji je tu gotovinu upotrijebio. Inormacije o novča-nim tokovima mogu biti važne za korisnike fnansijskih izvještaja prilikom27 IFAC – International Federation o Accountants, nav. djelo, 2004. str. 525.

Član 34 Potrošačke jedinice i opštine Ministarstvu fnansija podnose izvje-

štaj o ostvarenim primicima i izvršenim izdacima, u skladu sa propisi-

ma koje donosi Ministarstvo fnansija.



103


procjenjivanja novčanih tokova entiteta, kao i za ocjenu da li entitet radi uskladu sa zakonskim propisima i regulativom.

Inormacije o novčanim tokovima entiteta pomažu korisnicima da

predvide buduće potrebe entiteta za gotovinom, njegovu sposobnost ge-nerisanja gotovinskih tokova u budućnosti i fnansiranje promjene obimai vrste aktivnosti. Kada se ovaj izvještaj koristi zajedno sa ostalim fnansij-skim izvještajima on pruža inormacije korisnicima da procjene promjeneneto imovine / kapitala entiteta, njegovu fnansijsku strukturur i njegovusposobnost da utiče na iznose i vremenski raspored gotovinskih tokova.

Izvještaji o novčanim tokovima treba da obezbijede inormacije po po-slovnim aktivnostima, investicionim aktivnostima i aktivnostima fnansira-nja.

Iznos neto novčanih tokova iz poslovnih aktivnosti je ključni pokaza-telj do koje se mjere poslovanje entiteta fnansira iz poreza odnosno javnihprihoda i od korisnika njegove robe i usluga. Konsolidovani novčani tokovina nivou države ukazuju do kog je nivoa država fnansirala svoje tekućeaktivnosti iz poreza i taksi. Novčani tokovi iz poslovnih aktivnosti navodese po sljedećem redoslijedu:

a) Novčani prilivi od poreza, dažbina i kazni;b) Novčani prilivi od prodaje robe i usluga entiteta;

c) Novčani prilivi iz donacija ili prenosa drugih davanja ili budžetskihdavanja centralne vlade ili drugih entiteta javnog sektora;d) Novčani prilivi od naknada, provizija i drugih prihoda;e) Novčane isplate drugim entitetima javnog sektora u svrhe fnansira-

nja njihovog poslovanja;) Novčane isplate dobavljačima za robu i usluge;g) Novčane isplate zaposlenima i za njihov račun;h) Novčani prilivi i novčane isplate entiteta za osiguranje po osnovu

premija i zahtjeva za odštetu, anuiteta i drugih prava iz polisa osigu-ranja;

i) Novčane isplate po osnovu lokalnih poreza na imovinu i poreza nadobit u vezi sa poslovnim aktivnostima;

j) Novčani prilivi i novčane isplate po osnovu ugovora koji služe zaposlovne ili trgovačke svrhe;

k) Novčane isplate i novčani prilivi po osnovu prekida poslovanja;l) Novčani prilivi i novčane isplate po osnovu sudskih poravnanja.

Novčani tokovi koji proizilaze iz kupovine i prodaje hartija od vrijed-nosti klasifkuju se kao poslovne aktivnosti, kao novčani krediti i avansi



104

dr Milan Dabović

javnih institucija.Posebno se objelodanjuju novčani tokovi koji nastaju iz investicionih

aktivnosti, jer predstavljaju veličinu izdataka koji su namijenjeni budućoj

uslužnoj djelatnosti entiteta. Primjeri novčanih tokova koji proizilaze iz investicionih aktivnosti su:a) Novčane isplate za nabavku nekretnina, postrojenja i opreme, nema-

terijalnih i drugih stalnih sredstava;b) Novčani prilivi od prodaje nekretnina, postrojenja i opreme, nemate-

rijalnih i drugih stalnih sredstava;c) Novčane isplate za sticanje vlasničkih ili dužničkih instrumenata

drugih entiteta i učešće u zajedničkim poduhvatima;d) Novčani prilivi od prodaje instrumenata vlasničkih hartija od vrijed-

nosti ili dužničkih instrumenata drugih entiteta i učešća u zajednič-kim ulaganjima;

e) Novčani avansi i zajmovi dati drugim stranama;) Novčani prilivi od otplate avansa i zajmova datim drugim stranama;g) Novčane isplate za opcijske ugovore, orvard ugovore, terminske ugo-

vore;h) Novčani prilivi od opcijskih ugovora, orvard ugovora, terminskih

ugovora.

Posebno objelodanjivanje novčanih tokova nastalih iz aktivnosti fnan-siranja je važno zbog predviđanja budućih novčanih tokova na koje polažupravo oni koji pribavljaju kapital entitetu. Novčani tokovi koji proizilaze iz aktivnost fnansiranja su:

a) Novčani prilivi od izdavanja zadužnica, založnica, zajmova, mjenica,obveznica, hipoteka i ostalih kratkoročnih ili dugoročnih pozajmica;

b) Novčane otplate pozajmljenih iznosa;c) Novčane isplate od strane zakupca za smanjenje neizmirene obaveze

fnansijskog zakupa.

Entiteti izvještavaju o novčanim tokovima iz poslovnih aktivnosti kori-steći direktni i indirektni metod. Direktnom metodom objelodanjuju glav-ne klase bruto novčanog priliva i odliva, dok se indirektnom metodom netodobitak ili gubitak usklađuju sa eektima transakcija koje su nenovčaneprirode, razgraničenim odlaganjima ili nagomilavanjima prošlih i budućihnovčanih priliva ili odliva i stavki prihoda ili rashoda koji se odnose na

investicione ili fnansijske novčane tokove.Prema direktnom metodu, inormacije se mogu dobiti iz računovod-



105


stvenih evidencija entiteta i usklađivanjem poslovnih prihoda, poslovnihrashoda i drugih stavki o fnansijskoj uspješnosti sa promjenama zaliha iposlovnih potraživanja i obaveza tokom datog perioda i drugim negotovin-

skim stavkama.Prema indirektnom metodu, neto novčani tokovi iz poslovnih aktivno-sti utvrđuju se usklađivanjem neto dobitaka ili gubitaka iz redovne aktiv-nosti sa:

a) Promjenama zaliha i poslovnih potraživanja i obaveza tokom datogperioda;

b) Negotovinskim stavkama kao što su amortizacija, rezervisanja, odlo-ženi porezi, nerealizovani dobici i gubici u stranoj valuti, neraspodi- jeljena dobit povezanih entiteta i manjinska učešća;

c) Svim drugim stavkama za koje su gotovinski eekti investicioni ilifnansijski novčani eekti;

d) Uticajem svih vanrednih stavki, koje su klasifkovane kao poslovninovčani tokovi.

Izvještavanje o novčanim tokovima iz investicionih aktivnosti i aktiv-nosti fnansiranja treba odvojeno izvesti po glavnim klasama bruto novča-nih priliva i odliva, koji proizilaze iz investicionih aktivnosti i aktivnosti

fnansiranja, osim u slučajevima kada novčani prilivi i odlivi odražavajuaktivnosti kupca, a ne entiteta, kada se novčani prilivi i odlivi odnose nastavke koje imaju veliku brzinu obrta novca, plasmana i gotovine i povla-čenja depozita iz drugih fnansijskih institucija, gotovinskih avansa i datihzajmova kupcima i otplata avansa i datih zajmova.

Novčani tokovi koji proizilaze iz transakcija u stranoj valuti treba da seevidentiraju u izvještajnoj valuti entiteta, promjenom kursa koji je važio nadatum nastanka toka gotovine na iznose u stranoj valuti. Novčani tokoviinostranog kontrolisanog entiteta prevode se primjenom deviznog kursaizmeđu izvještajne valute i strane valute, koji je važio na datum nastankanovčanih tokova.

Novčane tokove u vezi sa vanrednim stavkama treba klasifkovati naone koji su proizišli iz poslovnih, investicionih i aktivnosti fnansiranja,i treba ih zasebno objelodaniti. Takođe, i novčane tokove od primljenih iisplaćenih kamata i dividendi, treba odvojeno objelodaniti i klasifkovatina doslijedan način od perioda do perioda, kao poslovne, investicione iliaktivnosti fnansiranja.

Investicione ili fnansijske transakcije koje ne zahtijevaju upotrebu go-tovine ili ekvivalenta gotovine, treba izuzeti iz izvještaja o novčanim toko-



106

dr Milan Dabović

vima i takve transakcije treba objelodaniti ne drugom mjestu u fnansijskimizvještajima, na način koji će dati odgovarajuće inrormacije o tim aktivno-stima.

Entitet takođe treba da objelodani u napomenama uz fnansijske izvje-štaje značajne iznose gotovinskih salda i salda ekvivalenata gotovine kojeposjeduje, a koja nijesu raspoloživa za korišćenje od strane ekonomskogentiteta.

Međunarodni računovodstven standard za javni sektor(28) – fnansijskoizvještavanje, prema gotovinskoj osnovi iz januara 2003. podjeljen je na dvadijela: prvi dio sa naslovom Zahtjevi i drugi dio sa naslovom Preporučenadodatna objelodanjivanja.

Izvještavanje na gotovinskoj osnovi u metodološkom opsegu veoma de-

taljno je iscrpljeno u prvom dijelu koji čini i polaznu osnovu za kreiranje ikoncept izvještavanja koji treba obezbijediti na nivou nacionalnog entiteta– države. Djelokrug zahtjeva odnosi se na entitete javnog sektora, osim za javna preduzeća.

Gotovinska osnova prezentirane je kroz defniciju osnovnih pojmova:Gotovina podrzumijeva gotovinu u blagajni i depozite po viđenju. Goto- vinska osnova je računovodstvena osnova po kojoj se transakcije i ostali do-gađaji priznaju tek kada se gotovina primi ili plati. Gotovinski ekvivalenti

su kratkoročna, visokolikvidna ulaganja koja se brzo pretvaraju u poznateiznose gotovine i koja su podložna zanemarljivom riziku promjene vrijed-nosti. Novčani tokovi su prilivi i odlivi gotovine i gotovinskih ekvivalenata.Gotovinska plaćanja su odlivi gotovine. Gotovinska primanja su prilivi go-tovine.

Kontrola gotovine je kada entitet može upotrijebiti, ili na drugi načinimati koristi od gotovine za svrhe ostvarivanja svojih ciljeva i kada možespriječiti i kontrolisati pristup drugim licima toj koristi. Gotovinska osnovaračunovodstva zasniva se na transakcijama i događajima koji se priznajutek kada entitet primi ili uplati gotovinu ili gotovinske ekvivalente. Finan-sijski izvještaji pripremljeni na gotovinskoj osnovi obezbjeđuju inormacijeo izvorima gotovine primljene tokom perioda, svrsi upotrebe gotovine i ogotovinskim saldima na datum izvještavanja.

Gotovinski ekvivalenti su namijenjeni izmirivanju kratkoročnih gotovinskih obaveza. Da bi se gotovinsko ulaganje klasifkovalo kao gotovin-ski ekvivalent, treba da postoji mogućnost brzog i lakog konvertovanja upoznati iznos gotovine kao i da bude podložno zanemarljivom riziku od

promjene vrijednosti. Smatra se da pozajmice banke generalno povećavaju28 IFAC – International Federation o Accountants, nav. djelo, str. 531.



107


primanja gotovine. Međutim, u nekim sistemima prekoračenja računa ubankama, koja su naplativa po viđenju, čine sastavni dio upravljanja go-tovinom entiteta. U takvim uslovima prekoračenja računa u bankama se

uključuju kao komponente gotovine. Takođe, gotovinski tokovi isključujukretanja između stavki koje čine gotovinu, jer su ove stavke dio upravljanjagotovinom entiteta. Entitet kontroliše gotovinu kada može da koristi tugotovinu za ostvarivanje sopstvenih ciljeva ili kada može na drugi načinostvarivati koristi od gotovine i kada može onemogućiti ili kontrolisati pri-stup drugih toj koristi. Gotovina koju je prikupio entitet, koju je prisvojioili koja mu je dodijeljena, a koju može kontrolisati za fnansiranje svojihposlovnih ciljeva, sticanje kapitalne imovine ili za otplatu duga, jeste gotovina koju kontroliše entitet. Pod kontrolom entiteta nalaze se iznosi koje je

entitet deponovao na računu banke.Entitet treba da pripremi i prezentuje fnansijske izvještaje opšte na-

mjene, koji uključuju sljedeće djelove:a) Izvještaj o primanjima i isplatama gotovine kojim se priznaju sva

primanja gotovine, isplate gotovine i salda gotovine koju kontrolišeentitet, a posebno se identifkuju isplate koje je izvršila treća strana uime entiteta;

b) Računovodstvene politike i napomene u objašnjenjima.

Finansijski izvještaji opšte namjene obuhvataju izvještaj o novčanimprimanjima i isplatama gotovine i druge izvještaje u kojima se objeloda-njuju dodatne inormacije o prilivima, odlivima i saldima gotovine kojukontroliše entitet, kao i računovodstvene politike i napomene. Jedino seprimanja i isplate gotovine koju kontroliše entitet priznaju kao takva uizvještajima o primanjima i isplatama gotovine.

Izvještaj o primanjima i isplati gotovine treba da prezentuje sljedećeiznose za izvještajni period:

a) Ukupna primanja gotovine entiteta, sa posebno prikazanom podkla-sifkacijom ukupnih primanja gotovine, na osnovu klasifkacije kojaodgovara poslovanju entiteta;

b) Ukupna plaćanja gotovine entiteta, sa posebno prikazanom podkla-sifkacijom ukupnih plaćanja gotovine, na osnovu klasifkacije kojaodgovara poslovanju entiteta;

c) Početna i krajnja gotovinska salda entiteta;d) Ukupna primanja gotovine i ukupne isplate gotovine, kao i prima-

nja i isplate gotovine za svaku podklasifkaciju gotovinskih primanjai isplata treba prezentovati na bruto osnovi. Izuzetak predstavljaju



108

dr Milan Dabović

transakcije entiteta koje entitet kontroliše u ime drugih strana ili seodnose na stavke čiji je obrt brz, iznosi visoki i rokovi dospjeća kratki.

e) Kada, tokom izvještajnog perioda, treća strana direkto izmiruje oba-

veze entiteta ili kupuje robu i usluge u korist entiteta, entitet treba da,u posebnim kolonama, u izvještaju o gotovinskim plaćanjima, obje-lodani: ukupna plaćanja koja je izvršila treća strana i ukupna plaćanjatrećih strana.

Kada vlada upravlja troškovima svojih pojedinačnih sektora i ostalihentiteta preko centralizovane unkcije trezora, centralni entitet vrši plaća-nja u ime tih sektora i entiteta nakon odgovarjućeg ovlašćenja i dokumen-tovanja sektora. U ovim slučajevima, sektor ili drugi entitet ne kontroliše

prilive, odlive i salda gotovine. Ipak, sektor ili drugi entitet ima koristi odplaćanja koja se vrše u njihovo ime i poznavanje iznosa ovih plaćanja jerelevantno za korisnike prilikom utvrđivanja gotovinskih sredstava koje je vlada dodijelila entitetu za taj period.

U nekim pravnim sistemima, državni sektori ili drugi entiteti mog ima-ti sopstvene bankovne račune i kontrolisaće određene prilive, odlive i saldagotovine. U ovakvim slučajevima, uputstvima ili instrukcijama vlade možese, takođe, zahtijevati od jednog sektora ili entiteta da izmiri obaveze dru-

gog sektora ili entiteta, ili da kupi određenu robu ili usluge u ime drugogsektora entiteta. U ovakvim situacijama potrebno je da entitet koji izvješta- va u posebnim kolonama iskaže podatke o ovakvim transakcijama.

Pitanja konsolidacije u smislu defnisanja obuhvata precizirana su de-fnicijom koja konsolidovani fnansijski izvještaj određuje kao izvještajekonomskih entiteta koji je prikazan kao izvještaji pojedinačnog entiteta.Matični entitet je onaj koji ima kontrolu nad jednim ili više entiteta i onpodnosi fnansijske izvještaje kojima se konsoliduju svi kontrolisani enti-teti, inostrani i domaći. Kontrolisani entitet se isključuje iz konsolidovanjakada posluje pod strogim ograničenjima koja onemogućavaju matični en-titet da ima koristi od njegovih aktivnosti.Takođe matični entitet koji je isam kontrolisani entitet ne treba da podnosi konsolidovane izvještaje poduslovom da ne postoje korisnici takvih izvještaja i da se njihove potrebe zainormacijama ispunjavaju konsolidovanim izvještajima matičnog entiteta.

Procedure konsolidovanja zahtijevaju: da se gotovinska salda i gotovin-ske transakcije između entiteta u okviru ekonomskog entiteta u potpunostieliminišu (ekonomski entitet je grupa entiteta sastavljena od matičnog en-

titeta i jednog ili više kontrolisanih entiteta); kada se konsolidovani izvje-štaji sastavljaju na različite izvještajne datume, potrebno je izvršiti ispravke,



109


zbog posljedica gotovinskih transakcija koje su se desile između tih datumai datuma fnansijskih izvještaja matičnog entiteta; konsolidovani fnansijskiizvještaji pripremaju se koristeći iste računovodstvene politike za slične go-

tovinske transakcije. Objelodanjivanje konsolidovanja zahtijeva: liste zna-čajnih kontrolisanih entiteta i razloge nekonsolidovanja matičnog entiteta.Napomene uz fnansijske izvještaje entiteta treba da: prezentuju inor-

macionu osnovu za pripremu fnansijskih izvještaja i pruže dodatne in-ormacije koje nijesu prikazane u fnansijskim izvještajima. Napomene uz fnansijske izvještaje treba prikazati na sistematski način, odnosno svakanapomena u izvještaju treba da upućuje na odgovarajuće inormacije u na-pomenama.

Finansijski izvještaji opšte namjene treba da prikažu inormacije koje

su: razumljive, relevantne i pouzdane. Podnose se najmanje jedanput go-dišnje sa inormacijama o sjedištu i zakonskom obliku entiteta, opisu pri-rode poslova, relevantnih zakona koji regulišu poslovanje entiteta i naziv matičnog entiteta. Takođe entitet treba da objelodani prirodu i iznos većihgotovinskih salda koja nijesu raspoloživa entitetu, većih gotovinskih saldakoja podliježu ekstremnim ograničenjima, neiskorišćenih pozajmica kojemogu biti na raspolaganju za buduće poslovne aktivnosti i podmirivanjekapitalnih obaveza.

Način prezentacije i klasifkacije stavki u fnansijskim izvještajima trebada bude zadržan od jednog do drugog perioda, osim ako se promjeni po-slovanje entiteta u značajnijem obimu i promjeni buduća prezentacija kroz izmjene standarda. Finansijski izvještaji moraju biti jasno prepoznatljivi irazličiti od ostalih inormacija u istom objavljenom dokumentu. Kada sepojavi greška u vezi sa prikazanim gotovinskim saldom, iznos greške kojase odnosi na prethodne periode treba prikazati ispravkom gotovine na po-četku perioda uz napomene o prirodi greške i iznosu ispravke.

Standardi daju primjere izvještavanja, uz ogradu da oni ne predstavljajudio standarda i to za: vladu, državni entitet i državni sektor koji posluje posistemu jedinstvenog računa.



110

dr Milan Dabović

KONSOLIDOVANI FINANSIJSKI IZVJEŠTAJ ZA VLADU

OPIS200X 200X-1

entitet treća strana entitet treća strana

PRIMANJA

Porezi

Porez na dobit

Porez na dodatu vrijednost

Porez na imovinu

Ostali porezi

Donacije i pomoći

Međunarodne organizacije

Ostale donacije i pomoći

Pozajmice

Dobici od pozajmica

Kapitalni prihodi

Dobici od otuđivanja posrojenjai opreme

Trgovinske aktivnosti

Prihodi od komercijalnih aktivnosti

Ostali prihodi

PLAĆANJA

Poslovanje

Plate, zarade i naknade zaposlenih

Zalihe i potrošni materijal

Transferi

Donacije

Ostala transerna plaćanja

Investicije

Kupovina/izgradnja postrojenjai opeme

Kupovina fnansijskih instrumenata

Otplata kredita i kamate

Otplata pozajmica

Otplate kamate

Ostala plaćanja

UKUPNA PLAĆANJA

POVEĆANJE/SMANJENJE GOTOVINE

GOTOVINA NA POČETKU GODINE

POVEĆANJE/SMANJENJE GOTOVINE

GOTOVINA NA KRAJU GODINE

Tabela 15



111


KONSOLIDOVANI FINANSIJSKI IZVJEŠTAJ ZA ENTITET

OPIS200X 200X-1

entitet treća strana entitet treća stranaPRIMANJA

Odobrena dodjeljivanja

Donacije i pomoći

Ostali prilivi

PLAĆANJA

Plate, zarade i naknade zaposlenih

Zalihe i potrošni materijalKapitalni izdaci

Transeri

Ukupna plaćanja

GOTOVINA NA POČETKU GOD-INE

POVEĆANJE/SMANJENJE GOTO-VINE

GOTOVINA NA KRAJU

GODINE

Tabela 16

2.4.5 IzveštvneuCrnoGori

Izvještavanje u Crnoj Gori je uređeno Pravilnikom o načinu pripreme,sastavljanja i podnošenja godišnjih fnansijskih izvještaja i iskaza budžeta,budžetskih korisnika i vanbudžetskih ondova („Sl. list RCG“, br. 19/04),koji je inoviran Pravilnikom o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenjafnansijskih izvještaja budžeta, vanbudžetskih ondova i jedinica lokalnesamouprave („Sl. list RCG“, br. 03/06).

Pravilnicima je propisan način pripreme, satavljanja, podnošenja, kao isadržina fnansijskih izvještaja i iskaza potrošačkih jedinica, vanbudžetskihondova, budžeta opština, kao i drugih pravnih lica koja se na osnovu po-sebnih propisa fnasiraju iz budžeta. Pravilnikom iz 2004. godine je propi-sana obaveza dostavljanja sljedećih izvještaja:

Izvještaja o novčanim tokovima;

Izvještaja o neizmirenim obavezama i Izvještaja o pokriću gotovinskog defcita.



112

dr Milan Dabović

Izvještaj o novčanim tokovima u skladu sa ekonomskom i unkcional-nom klasifkacijom podijeljen je u četiri cjeline:

1. Novčani tokove od tekućih transakcija;2. Novčani tokove po osnovu investiranja;3. Novčani tokove po osnovu fnansiranja i4. Promjene u stanju depozita.

Novčani tokovi po osnovu tekućih transakcija obuhvataju ukupne nov-čane prilive nastale po osnovu poreza i poreskih prihoda, taksi, donacija iostalih priliva i sva plaćanja nastala po osnovu tekućih izdataka, a koja seodnose na: lična primanja, rashode za materijal i usluge, kamatu, rentu,

budžetske i vanbudžetske transere. U ovom dijelu izvještaja ne prikazujuse prilivi i plaćanja nastali po osnovu prodaje fnansijske i nefnansijskeimovine, uzimanjem kredita ili smanjenjem depozita.

Priliv po osnovu poreskih prihoda obuhvata porez na dohodak gra-đana, akcize, porez na dodatu vrijednost, porez na dobit, porez na prometnepokretnosti, porez na međunarodnu trgovinu i transakcije, koncesije iostale republičke prihode. U ovom dijelu evidencije priliva obuhvaćeni su iostali poreski prihodi koji se odnose na: doprinose, naknade, poreze lokalne

samouprave i ostale lokalne prihode. Priliv po osnovu taksi, kazni i licenciobuhvata administrativne takse, sudske takse, boravišne takse, registracionei ostale takse.

Priliv od transakcija sa stranom valutom obuhvata pozitivne eektenastale u iznosu gotovine po osnovu kursnih razlika. Prilivi od donacijaobuhvataju namjenske i nenamjenske prilive iz inostranstva ili drugih in-stitucija namijenjenih fnasiranju tekućih izdataka, a koje nemaju kreditnikarakter. Ostali prilivi predstavljaju gotovinska sredstva koja služe fnan-siranju tekućih izdataka, a koja su ostvarena sopstvenom djelatnošću iliobezbjeđena iz izvora koji nijesu sadržani u prethodno naznačenim klasif-kacijama.

Plaćanja koja se tiču podbilansa tekućih transakcija odnose se na: zara-de zaposlenih i ostala lična primanja, rashode za materijal i usluge, kamate,rentu, vanbudžetske transere, budžetske transere i ostale izdatke.

Tekuće transakcije se takođe iskazuju po unkcionalnoj klasifkaciji udijelu tekućih izdataka, u okviru kojih se izuzimaju transakcije koje se od-nose na fnansiranje po osnovu investiranja i kreditiranja.



113


FUNKCIONALNA KLASIFIKACIJA

1. Porezi

2. Takse, kazne i licence

3. Primici od transakcija sa stranom valutom

4. Donacije

5. Ostali prilivi

I UKUPNO PRILIVI

6. Opšte javne usluge

7. Odbrana

8. Javni red i bezbjednost

9. Energija10. Poljoprivreda, lov i ribolov

11. Rudarstvo i građevinarstvo

12. Transport

13. Ostali ekonomski poslovi

14. Zaštita životne sredine

15. Stambenokomunalni poslovi

16. Zdravstvo

17. Sportske, kulturne i rekreativne aktivnosti

18. Obrazovanje

19. Socijalna zaštita

20. Ostalo

II UKUPNO TEKUĆI IZDACI

III NETO NOVČANI TOK

Tabela 17

EKONOMSKA KLASIFIKACIJA

1. Porezi

2. Takse, kazne i licence

3. Primici od transakcija sa stranom valutom

4. Donacije

5. Ostali prilivi

I UKUPNO PRILIVI

6. Tekući izdaci

6.1 Zarade zaposlenih i ostala lična primanja

6.2 Rashodi za materijal i usluge6.3 Kamate

6.4 Renta

6.5 Vanbudžetski transeri

6.6 Budžetski transeri

6.7 Ostali izdaci

II UKUPNO TEKUĆI IZDACI

III NETO NOVČANI TOK

Tabela 18

Novčani tokovi po osnovu investiranja prezentiraju operacije nastale po

osnovu gotovinskih transakcija kupovine i prodaje fnansijske i nefnansij-ske imovine. U pripremi ovog izvještaja koristi se ekonomska klasifkacijai podaci se koriste na isti način bilo da se tekući izdaci iskazuju po eko-nomskoj ili unkcionalnoj klasifkaciji. Neto novčani tok predstavlja iznoskoji se dobija kao razlika gotovine ostvarene prodajom i isplata nastalihnabavkom nefnansijske i fnansijske imovine. Novčani tokovi po osnovu fnansiranja prezentiraju tokove nastale poosnovu gotovinskih transakcija u dijelu kreditiranja. U pripremi ovog izvje-štaja koristi se ekonomska klasifkacija i podaci se koriste na isti način biloda se tekući izdaci iskazuju po ekonomskoj ili unkcionalnoj klasifkaciji.Finansiranje je prikazano kao razlika uzetih i vraćenih kredita. Ovaj dio iz-



114

dr Milan Dabović

vještaja potršačke jedinice koristite ukoliko im je dozvoljeno da obezbjeđu- ju priliv po osnovu kreditnih zaduženja. Ukoliko zakon ne dozvoljava takvu vrstu novčanih transakcija, tada je uobičajeno da ovakav izvještaj popunjava

ministarstvo fnansija koje ima nadležnost da u ime centralne vlasti obavljaoperacije za aktivnosti fnansiranja. Neto novčani tok predstavlja iznos kojise dobija kao razlika gotovine ostvarene po osnovu priliva od pozajmicanastalih uzimanjem kredita ili emitovanjem hartija od vrijednosti i isplatapo osnovu vraćenih kreditnih obaveza – isplata glavnice duga.

Promjene u stanju depozita obuhvataju povećanje ili smanjenje gotovi-ne po osnovu tekućih transakcija, novčanih tokova od investiranja i novča-nih tokova nastalih po osnovu kreditiranja. Povećanje odnosno smanjenjegotovine može imati pozitivnu ili negativnu vrijednost. Ukoliko je vrijed-

nost pozitivna tada se uvećava likvidnost – gotovina na kraju obračunskogperioda. Ukoliko je vrijednost negativna tada se njeno pokriće obezbjeđujeiz gotovine na početku perioda i njeno stanje na kraju godine se smanjuje. Izvještaj o neizmirenim obavezama i sufcitu / defcitu obezbjeđuje in-ormacije koje ne sadrži izvještaj o novčanim tokovima a koje utiču na visinu defcita i opredjeljuju njegovo kretanje u narednom izvještajnom pe-riodu. Ovaj izvještaj predstavlja modifkaciju gotovinskog izvještaja u dije-lu iskazivanja neizmirenih obaveza i prilagođen je sistemu unkcionisanja

trezora koji evidentira zahtijevanu potrošnju. Ukoliko ne postoji trezorskisistem evidencije, tada se zahtijevana potrošnja može iskazati u skladu sastvarnim izdacima do iznosa koji su planirani u izvještajnom periodu.

Presjek kumuliranog stanja obaveza iskazuje se na početku fskalne go-dine; one se utvrđuju popisom ako ne postoji precizna evidencija obavezau prethodnim izvještajnim periodima. Ukoliko se koristi sistem trezorazahtijevana potrošnja predstavlja zakonski stvorenu obavezu da se izvršiplaćanje. Izvršene isplate umanjuju iznos obaveza po osnovu zahtijevanepotrošnje, tako da se razlika zahtijevanog i plaćenog dodaje stanju obaveza na kraju izvještajnog perioda. Ukoliko se u zahtijevanu potrošnju utekućem izvještajnom periodu uključi dio obaveza koje su evidentirane kaostanje duga tada se one iskazuju kao stornirane obaveze.

Storniranjem se takođe obuhvataju i obaveze koje su otpisane u skladusa zakonom. Stanje obaveza na kraju godine dobija se kada se od zbiraneizmirenih obaveza iz prethodnih godina i zahtijevane potrošnje oduzmuplaćeni iznosi i stornirane obaveze, dok se povećanje obaveza u neto izno-su utvrđuje tako što se od zahtijevane potrošnje oduzimaju plaćeni izno-

si i stornirane obaveze. Uvećanje gotovinskog defcita za neto povećanjeobaveza u izvještajnom periodu obezbjeđuje inormaciju o modifkovanom



115


gotovinskom defcitu. Izvještaj o pokriću gotovinskog defcita namijenjen je iskazivanju izvo-

ra iz kojih se fnansira ukupno iskazani defcit. Takođe, u istom izvještaju

se obezbjeđuju i inormacije o stanju promjena gotovinskog depozita, kojitakođe može predstavljati jedan od izvora fnansiranja defcita u izvještaj-nom periodu. Pokriće defcita obezbjeđuje se povećanjem neto zaduženja,prodajom imovine, putem donacija i smanjenjem gotovinskog depozita.Ukoliko postoji sufcit, tada dolazi do povećanja gotovinskih depozita.Međutim, gotovinski depozit može se povećati ukoliko zbir neto zaduže-nja, prodaja imovine i donacije obezbjeđuju iznos gotovine koji je veći odsredstava potrebnih za pokriće defcita, pa se iz ovog razloga u izvještajudirektno upoređuju iznosi depozita na početku i kraju izvještajnog perioda.

Izvještavanje zavisi od načina evidentiranja promjena koje mogu bitizasnovane na obračunskom ili gotovinskom sistemu evidencije. Kad su upitanju institucije javne potrošnje, najčešći oblik evidencije odnosi se nagotovinsku osnovu ili modifkovanu gotovinsku osnovu, dok se obračunskisistem primjenjuje u mješovitoj ormi. Iz ovog razloga, članom 6 Pravilnikaostavljena je mogućnost da institucije u javnoj potrošnji za svoje potrebemogu propisati posebne orme izvještavanja uz saglasnost Ministarstva f-nansija.

Pravilnikom o načinu pripreme sastavljanja i podnošenja fnansijskihizvještaja budžeta, vanbudžetskih ondova i jedinica lokalne samouprave(„Sl.list RCG“, br. 03/06) sistem izvještavanja je urađen u preglednijoj or-mi i prilagođen međunarodnim standardima. Novim Pravilnikom uvedena je obaveza konsolidovanog izvještavanja sa ciljem jasnijeg sagledavanja i vođenja fskalne politike države. Pravilnikom je propisana obaveza sastav-ljanja četiri izvještaja o novčanim tokovima, kao i izvještaja o neizmirenimobavezama. Izvještaj o neizmirenim obavezama namijenjen je sistematiza-ciji inormacija koje se odnose na upravljanje javnim dugom države, takošto se prati kumulativno stanje obaveza na početku i kraju izvještajnog pe-rioda. Propisane izvještaje popunjavaju budžet, potrošačke jedinice, jedini-ce lokalne samouprave i vanbudžetski ondovi.

Izvještaj – I zasnovan je na ekonomskoj klasifkaciji i podjeljen je uosam cjelina koje pokazuju:

1.1 Ukupne primitke koji su iskazani u agregatnoj formi i podijeljeni po osnovnim izvorima nansiranja.

1.2 Ukupne izdatke koji su sistematizovani na način koji obezbjeđuje

pregled tekućih izdataka, transfera za socijalnu zaštitu, trans-fera pojedincima, nevladinom i javnom sektoru, pozajmica i



116

dr Milan Dabović

kredita, otplatu garancija, otplatu obaveza iz prethodnog periodai korišćenje rezervi.

1.3 Neto novčani tok kao razliku ukupnih primitaka i izdataka, čimese prati stabilnost nansiranja tekućih izdataka iz tekućih pri-hoda.

1.4 Neto novčani tok po osnovu investiranja, koji se dobija kaorazlika primitaka od prodaje nansijske i nenansijske imovinei kapitalnih izdataka. Podatak pokazuje obezbjeđenje gotovin-skih izvora nasiranja kroz promjene u strukturi aktive, a kojemogu biti namijenjene nasiranju tekućih izdataka ili smanjenjuobaveza u pasivi bilansa stanja.

1.5 Neto novčani tok po osnovu nansiranja pokazuje izvore nan-

siranja koji su obezbjeđeni putem pozajmica. Podaci se analitičkiiskazuju na bruto osnovi, dok krajni rezltat predstavlja netozaduženje ili neto novčani tok po osnovu investiranja.

1.6 Podatak o povećanju / smanjenju gotovine dobija se kao zbir trinovčana toka: neto novčanog toka, neto novčanog toka po os-novu investiranja i neto novčanog toka po osnovu nansiranja.

1.7 Gotovina na početku perioda je podatak koji se iskazuje kao zbir svih gotovinskih bankarskih računa, a gotovina na kraju perioda

dobija se kao zbir povećanja / smanjenja gotovine i gotovine na početku perioda.



117


(1) IZVJEŠTAJ O NOVČANIM TOKOVIMA I - ekonomska klasifkacija

godina

mjesec

red. br. ELEMENTI PlanIzvršeno uuporednom

periodu

Izvršenje unavedenom

periodu1. Tekući prihodi

1.1 Porezi

1.2 Doprinosi

1.3 Takse

1.4 Naknade

1.5 Ostali prihodi

2. Primici od otplate kredita

3. Donacije i transeri

3.1 Donacije

3.2 Transeri

I UKUPNO PRIMICI

4. Tekući izdaci

4.1 Bruto zarade i doprinosi na teret poslodavca

4.2 Ostala lična primanja

4.3 Rashodi za materijal i usluge

4.4 Tekuće održavanje

4.5 Kamate

4.6 Renta

4.7 Subvencije

4.8 Ostali izdaci

5. Transeri za socijalnu zaštitu5.1 Prava iz oblasti socijalne zaštite

5.2 Sredstva za tehnološke viškove

5.3 Prava iz oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja

5.4 Ostala prava iz socijalne zaštite

5.5 Ostala prava iz oblasti zdravstvenog osiguranja

6. Transeri, institucijama, pojedincima, nevladinom i javnom sektoru

7. Pozajmice i krediti

8. Otplata garancija

9. Otplata obaveza iz prethodnog perioda

10. Rezerve

II UKUPNO IZDACIIII NETO NOVČANI TOK (I-II)

NOVČANI TOK PO OSNOVU INVESTIRANJA

11. Primici od prodaje nefnansijske imovine

12. Primici od prodaje fnansijske imovine

13. Kapitalni izdaci

IV Neto novčani tok po osnovu investiranja (11+12-13)

NOVČANI TOK PO OSNOVU FINANSIRANJA


15. Otplata dugovaV Neto novčani tok po osnovu fnansiranja (14-15)

VI Povećanje/smanjenje gotovine (III+IV+V)

VII Gotovina na početku perioda

VIII Gotovina na kraju perioda (VI+VII)

Tabela 19



118

dr Milan Dabović

(2) IZVJEŠTAJ O NOVČANIM TOKOVIMA II - unkcionalna klasifkacija

godinamjesec

red. br. ELEMENTI PlanIzvršeno uuporednom

periodu

Izvršenje unavedenom

periodu

1. Tekući prihodi1.1 Porezi1.2 Doprinosi1.3 Takse1.4 Naknade1.5 Ostali prihodi

2. Primici od otplate kredita3. Donacije i transeri

3.1 Donacije3.2 Transeri

I UKUPNO PRIMICI

4 Opšte javne službe5 Odbrana6 Javni red i bezbjednost7 Ekonomski poslovi8 Zaštita životne sredine9 Poslovi stanovanja i zajednice10 Zdravstvo11 Sport, kultura i religija12 Obrazovanje13 Socijalna zaštita

II UKUPNO IZDACIIII NETO NOVČANI TOK ( I - II )

NOVČANI TOK PO OSNOVU INVESTIRANJA11. Primici od prodaje nefnansijske imovine12. Primici od prodaje fnansijske imovine13. Kapitalni izdaciIV Neto novčani tok po osnovu investiranja (11+12-13)

NOVČANI TOK PO OSNOVU FINANSIRANJA14. Pozajmice i krediti15. Otplata dugovaV Neto novčani tok po osnovu fnansiranja (14-15)

VI Povećanje/smanjenje gotovine (III+IV+V)VII Gotovina na poćetku perioda VIII Gotovina na kraju perioda (VI+VII)

Tabela 20

Izvještaj – II zasnovan je na unkcionalnoj klasifkaciji i podijeljen jepo istom principu kao Izvještaj – I , sa grupama podataka koje obezbje-đuju uravnoteženje iskazanih gotovinskih tokova. Izuzetak predstavljaju

tekući izdaci koji su iskazani po unkcionalnoj klasifkaciji u cilju praćenjagotovinskih izdataka po vrstama djelatnosti koje su u nadležnosti javnogsektora.



119


Izvještaj – III zasnovan je na ekonomskoj klasifkaciji i podijeljen je naprimitke i izdatke. Izvještaj – III koriste potrošačke jedinice čije se gotovinske transakcije odvijaju preko konsolidovanog računa trezora i koje ne

mogu raspolagati bankarskim računima, a time i gotovinom koja se obe-zbjeđuje prodajom fnansijske i nefnansijske imovine ili putem pozjmica.Izvještaj potrošačkih jedinica isključivo je namijenjen konfrmaciji tokovakoji se odvijaju preko glavne knjige trezora u pogledu strukture izdataka iizvora fnansiranja koji se obezbjeđuju iz:

1. Opštih prihoda koje prikuplja centralni budžet;2. Namjenskih prihoda koji se isključivo vezuju za izdatke potrošačke

jedinice i za koje se uobičajeno otvara podračun u okviru konsolidovanog računa trezora;

3. Donacija koje takođe mogu biti namijenjene isključivo za izdatke po-rošačke jedinice i koje se takođe prate putem posebnog podračuna;

4. Kredita koji takođe može imati namjenski karakter i koji se morapratiti preko posebnog podračuna, a koji je namijenjen isključivo zarelizaciju konkretnog programa u jednoj potrošačkoj jedinici.

(3) IZVJEŠTAJ O NOVČANIM TOKOVIMA III

godina

mjesec

red. br. ELEMENTI Plan Izvršeno u upored-nom periodu

Izvršenje u navedenomperiodu

1. Tekući prihodi

1.1 Opšti prihodi

1.2 Namjenski prihodi

1.3 Prihodi od djelatnosti

1.4 Donacije

1.5 Krediti

I UKUPNO PRIMICI

4 Tekući izdaci

4.1 Bruto zarade i dopr inosi na teret poslodavca

4.2 Ostala lična primanja4.3 Rashodi za materijal i usluge

4.4 Tekuće održavanje

4.5 Kamate

4.6 Renta

4.7 Subvencije

4.8 Ostali izdaci

5. Transeri za socijalnu zaštitu

5.1 Prava iz oblasti socijalne zaštite

5.2 Sredstva za tehnološke viškove

5.3 Prava iz oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja

5.4 Ostala prava iz socijalne zaštite

5.5 Ostala prva iz oblasti zdravstvenog osiguranja

6. Transeri, institucijama, pojedincima, nevladinom i javnom sektoru


8. Otplata garancija

9. Otplata obaveza iz prethodnog perioda

10. Rezerve

II UKUPNO IZDACI

Tabela 21



120

dr Milan Dabović

Izvještaj o neizmirenim obavezama prezentira stanje obaveza na počet-ku i kraju perioda po osnovnim kategorijama izdataka: tekućim izdacima,socijalnoj zaštiti, transerima, kapitalnim izdacima, pozajmicama i krediti-

ma, nefnansijskim dugovima i rezervama.

rednibroj OPIS

Stanje obaveza na dan31.12. prethodne godine

Stanje obaveza na krajuizvještajnog perioda

1 2 3 4

1. Obaveze za tekuće izdatke (1.1+1.2+1.3)

1.1Obaveze za bruto zarade i doprinosi na teretposlodavca

1.2 Obaveze za ostala lična primanja

1.3 Obaveze za ostale tekuće izdatke2. Obaveze po transerima za socijalnu zaštitu

3. Obaveze za transere institucijama, pojedin-cima, i kreditima

4. Obaveze za kapitalne izdatke

5. Obaveze po pozajmicama i kreditima

6. Obaveze po osnovu otplate dugova

7. Obaveze iz rezer vi

8. Stanje obaveza na kraju perioda (1+2+3+4+5+6+7+8)

Tabela 22IZVJEŠTAJ O NEIZMIRENIM OBAVEZAMA

Godina(u €)

U

Lica odgovornaza sastavljanje izvještaja Ovlašćeno lice

Izvještaj – V predstavlja detaljan konsolidovani izvještaj o javnoj po-trošnji koji popunjavaju centralne budžetske jedinice i kojim se iskazujedefcit na gotovinskoj osnovi sa izvorima pokrića defcita. Izvještaj se sastoji od tri dijela:

1. Prvi dio obuhvata primitke kroz detaljnu analitiku tekućih prihodakoji se obezbjeđuju iz: poreza, doprinosa, taksi, naknada, ostalih pri-hoda i primitaka od otplate kredita. Pozajmice i gotovina obezbje-

đena po osnovu prodaje imovine sistematizovana je u dijelu kojim sepokazuju izvori fnansiranja defcita ili povećanja gotovine.

2. Drugi dio se odnosi na izdatke koji su takođe detaljno, na gotovin-skoj osnovi, iskazani kroz: tekuće izdatke, transere za socijalnu zašti-tu, transere institucijama, pojedincima, nevladinom i javnom sekto-ru, kaptalne izdatke, pozajmice i kredite koje obezbjeđuje institucija,otplatu garancija i nefnansijskih obaveza iz prethodnog perioda irezervi.

3. Defct se iskazuje na gotovinskoj osnovi, kao razlika tekućih prihodai isplata izdataka prikazanih u drugom dijelu izvještaja.4. Izvori pokrića defcita prikazuju se u trećem dijelu, po principu po-

rijekla: domaći, inostrani, donacije, prodaje imovine, transeri i gotovinski depoziti.



121


(5) IZVJEŠTAJ O KONSOLIDOVANOJ JAVNOJ POTROŠNJI

OPIS1. Tekući prihodi

1.1 Porezi1.1.1 Porez na dohodak fzičkih lica1.1.2 Porez na dobit pravnih lica1.1.3 Porez na imovinu1.1.4 Porez na dodatnu vrijednost1.1.5 Akcize1.1.6 Porez na međunarodnu trgovinu i transakcije1.1.7 Lokalni porezi1.1.8 Ostali republički prihodi

1.2 Doprinosi1.2.1 Doprinosi za penzijsko i invalidsko osiguranje

1.2.2 Doprinosi za zdravstveno osiguranje1.2.3 Doprinosi za osiguranje od nezaposlenosti1.2.4 Ostali doprinosi

1.3 Takse1.3.1 Administrativne takse1.3.2 Sudske takse1.3.3 Boravišne takse1.3.4 Registracione takse1.3.5 Lokalne komunalne takse1.3.6 Ostale takse

1.4 Naknade1.4.1 Naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa1.4.2 Naknade za korišćenje prirodnih dobara1.4.3 Ekološke naknade1.4.4 Naknade za priređivanje igara na sreću1.4.5 Naknade za korišćenje građevinskog zemljišta1.4.6 Naknade za korišćenje prirodnih dobara1.4.7 Naknade za izgradnju i održavanje lokalnih puteva1.4.8 Naknade za puteve1.4.9 Ostale naknade

1.5 Ostali prihodi1.5.1 Prihodi od kapitala1.5.2 Novčane kazne i oduzete imovinske koristi1.5.3 Prihodi koje organi ostvaruju vršenjem svoje djelatnosti1.5.4 Samodoprinosi1.5.5 Ostali prihodi

1.6 Primici od otplate kredita i sredstava prenesena iz prethodne godine1.6.1 Primici od otplate kredita datih javnim preduzećima1.6.2 Primici od otplate kredita datih drugim institucijama

2.1 Tekući izdaci2.1.1 Bruto zarade i doprinosi na teret poslodavca

2.1.1.1 Neto zarade2.1.1.2 Porez na zarade2.1.1.3 Doprinosi na teret zaposlenog2.1.1.4 Doprinosi na teret poslodavca2.1.1.5 Opštinski porez

2.1.2 Ostala lična primanja2.1.3 Rshodi za materijal i usluge2.1.4 Kamate2.1.5 Renta2.1.6 Subvencije2.1.7 Ostali izdaci

2.2 Transeri za socijalnu zaštitu2.2.1 Prava iz oblasti socijalne zaštite2.2.2 Sredstva za tehnološke viškove2.2.3 Prava iz oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja2.2.4 Ostala prava iz oblasti zdravstvene zaštite2.2.5 Ostala prava iz oblasti zdravstvenog osiguranja

2.3 Transeri institucijama, pojedincima, nevladinom i javnom sektoru2.3.1 Traneri javnim institucijama2.3.2 Transeri nevladinim organizacijama2.3.3 Transeri pojedincima

2.4 Kapitalni izdaci2.5 Pozajmice i krediti2.6 Otplata garancija2.7 Otplata obaveza iz prethodnog perioda2.8 Rezerve

3. Defcit4. Finansiranje

4.1 Domaće fnansiranje4.1.1 Pozajmice i krediti iz domaćih izvora4.1.2 Otplata dugova

4.1 Inostrano fnansiranje4.1.1 Krediti i hartije od vrijednosti

4.1.1.1 Pozajmice i krediti iz inostranih izvora4.1.1.2 Otplata dugova

4.1.2 Donacije4.1.3 Projektni zajmovi

4.2 Prihodi od prodaje imovine4.3 Transeri

5. Povećanje/smanjenje depozita

Tabela 23

Uvođenje transera koji potiču od gotovinskih transakcija između insti-tucija javne potrošnje omogućava konsolidaciju gotovinskih tokova i jasnuprezentaciju ukupnog nivoa javne potrošnje, kroz njen ukupno iskazani

nivo i visinu ostvarenog defcita ili sufcita u odgovarajućem izvještajnomperiodu.



122

dr Milan Dabović

Ovim članom omogućen je transer(29) planiranih sredstava u okvirupotrošačke jedinice po programima i izdacima iskazanim po ekonomskojklasifkaciji, kao i između potrošačkih jedinica. Promjena strukture budže-ta, nakon odobravanja plana potrošnje u okvirima utvrđenim godišnjimplanom, može se odvijati na više načina: promjenom godišnjeg zakona ako

su promjene iznad dozvoljenog iznosa, kroz promjenu strukture budžetau granicama dozvoljenih iznosa, bez promjene ukupno utvrđenog nivoa. Transeri su dozvoljeni do iznosa od 10%, koji se primjenjuje na izdatak koji se smanjuje ili ukupan iznos fnansijskog plana potrošačke jedinicekoja smanjuje odobreni nivo budžeta. Promjena strukture planiranih sred-stava unutar potrošačke jedinice vrši se na njen zahtjev uz saglasnost mi-nistarstva fnansija, dok se transer sredstava između potrošačkih jedinicadozvoljava uz saglasnost vlade. Ovakvo rješenje u skladu je sa osnovnimprincipima implementacije budžeta, kojom se predviđa da je za politi-

ku izvršenja budžeta u okviru raspoloživih sredstava nadležna potrošač-ka jedinica uz dodatni nadzor Ministarstva fnansija, dok o promjenamau globalnoj alokaciji odlučuje Vlada. Ipak, iznosi promjena limitirani suprocentualnim iznosom čije prekoračenje zahtijeva saglasnost Parlamentai sprovođenje procedure rebalansa. Ova vrsta transera odnosi se na plani-rane iznose utvrđene godišnjim zakonom o budžetu i njihovo pravilno evi-dentiranje predstavlja osnovu za gotovinsko trošenje od strane potrošačkih jedinica. Transer planiranog novca u okviru potrošačke jedinice i između

potrošačkih jedinica sadrži četiri ključna elementa koja utiču na konačni29 Ranije je korišćen termin „virmanisanje“.

Član 35 Vlada između potrošačkih jedinica može vršiti preusmjeravanje

sredstava utvrđenih zakonom o budžetu države u visini do 10% od

ukupno planiranih sredstava potrošačke jedinice.Iznos do 10% iz stava 1 ovog člana primjenjuje se na ukupno pla-

nirane izdatke potrošačke jedinice čiji se odobreni iznos sredstavasmanjuje. Preusmjerena sredstva po pojedinim izdacima i programimaraspoređuju se rješenjem ministra fnansija.

Potrošačke jedinice, uz odobrenje Ministarstva fnansija, mogupreusmjeriti odobrena sredstva po programima i pojedinim izdacima,u visini do 10% od sredstava utvrđenih zakonom o budžetu države za

programe i izdatke čiji se iznos smanjuje.



123


iznos raspoloživih sredstava: Planirani iznos sredstava i dodijeljeni mjesečni varanti – odobrena

potrošnja;

Odobreno preusmjeravanje i izvršena plaćanja; Raspoloživa sredstva nakon preusmjeravanja i izvršenih plaćanja;(30)

Odnos rebalansa, preusmjerenih sredstava i izvršenih plaćanja; Stanje raspoloživih sredstava nakon izvršenih transera, plaćanja i re-

balansa.

Planirani iznos sredstava i dodijeljeni varanti predstavljaju prvi korak u odobravanju budžetske potrošnje mogu se odobravati mjesečno i kvar-talno. Na ovaj način, godišnja fskalna dicsciplina podržava se detaljnim

mjesečnim i kvartalnim planovima koji se mogu mijenjati horizontalno(dinamički – po mjesecima, kvartalima) i strukturno (statički – po vrstamaizdataka).

Dinamička preusmjeravanja nastaju u situaciji kada potrošačka jedinicatokom godine nije precizno iskazala dinamiku trošenja budžetskih sredstava i ima potrebu da dinamiku potrošnje pojača u toku jednog mjeseca nateret potrošnje u narednim mjesecima.

Potrošnja na godišnjem nivou ostala je nepromjenjena, dok je kroz pro-mjenu dinamike potrošnja pojačana u ebruaru na teret potrošnje u avgu-stu. Često korisnici budžeta mjesečnu dinamiku planiraju tako da godišnjiodobren iznos budžetskih sredstava dijele sa 12. Tako odobrena potrošnja

30 Izvršena plaćanja u cilju pojednostavljenja opisa procesa obuhvataju cijelokupnu troškovnu proceduru: varan-te, rezervisanu potrošnju, zahtjevana plaćanja I izvršena plaćanja.

ZARADE ZAPOSLENIH

Mjeseci 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Ukupno

Dodjeljeni varanti 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 144.00

Strukturnapreusmjera-

vanja0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

Dinamičkapreusmjera-

vanja

2.00 -2.00

Plaćeno 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

Raspoloživo 12.00 14.00 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 10.00 12.00 12.00 12.00 12.00 144.00

Tabela 24



124

dr Milan Dabović

ne korespondira sa stvarnim potrebama potrošačke jedinice, pa su dina-mička preusmjeravanja neophodna u cilju izbjegavanja kumuliranja neiz- vršenih obaveza i usaglašavanja mjesečnog / kvartalnog plana sa stvarnim

budžetskim potrebama.Strukturna preusmjeravanja nastaju u situaciji kada potrošačka jedinicanije dovoljno kvalitetno planirala budžetsku potrošnju iskazanu po eko-nomskoj klasifkaciji. Tada se sredstva transerišu sa jednog izdatka na dru-gi u dozvoljenom iznosu, koji je predviđen zakonom. U skladu sa članom35 dozvoljeno je umanjenje je do 10% i primjenjuje se na godišnje planiraniiznos izdatka koji se smanjuje.

ZARADE ZAPOSLENIHMjeseci 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Ukupno

Dodjeljeni varanti

12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 12.00 144.00

Strukturnapreusmjera- vanja

0.00 0.00 -5.00 0.00 -5.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 -10.00

Dinamičkapreusmjera- vanja

-2.00 2.00

Plaćeno 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00Raspoloživo 12.00 10.00 7.00 12.00 7.00 12.00 12.00 14.00 12.00 12.00 12.00 12.00 134.00

Tabela 25

IZDACI ZA MATERIJAL I USLUGE

Mjeseci 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Ukupno

Dodjeljeni varanti

10.00 10.00 10.00 10.00 10.00 10.00 10.00 10.00 10.00 10.00 10.00 10.00 120.00

Strukturnapreusmjera- vanja

0.00 0.00 5.00 0.00 5.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 10.00

Dinamička

preusmjeravanja

0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

Plaćeno 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

Raspoloživo 10.00 10.00 15.00 10.00 15.00 10.00 10.00 10.00 10.00 10.00 10.00 10.00 130.00

preusmjerenosa izdatakazarada naizdatke

za materijali usluge

preusmjerenosa izdatakazarada naizdatke

za materijali usluge



125


Statičke i dinamičke promjene u budžetskoj potrošnji zahtijevaju pošto- vanje ograničenja postavljenih zakonom i godišnjim budžetskim planom.Ukoliko tokom godine dođe do promjena u godišnjem zakonu o budžetu

(rebalans), ograničenja propisana zakonom primjenjuju se na iznose kojisu utvrđeni rebalansom budžeta. Ukoliko se rebalansom smanje određeniizdaci, a već je izvršeno preusmjeravanje po ranije planiranom iznosu, tadastrukturne promjene odstupaju od zakonom utvrđenih i kao takve ne moguse retroaktivno korigovati.

Izvršena plaćanja predstavljaju posljednji korak u troškovnom ciklu-su i tada se evidentira izdatak kod budžetskih sistema koji su zasnovanina gotovinskoj osnovi.(31) Mjesečna plaćanja mogu odstupati od odobre-ne potrošnje i nepotrošeni mjesečni iznosi kumuliraju se do kraja fskalne

godine. Ukoliko se do isteka fskalne godine ne iskoristi odobreni nivo po-trošnje, pravo na potrošnju prestaje sa 31.12. xx godine i nova potrošnja seodobrava budžetskim planom za narednu fskalnu godinu.(32)

31 Gotovinska osnova budžeta predstavlja osnovno sistemsko rješenje budžeta iz kojeg proizilazi i proces pla-niranja i proces izvršavanja budžeta: članom 3 Zakona o budžetu je naznačeno da su „plaćanja sve novčanetransakcije usljed kojih dolazi do smanjenja salda na bankarskom računu”. Dok je ugovorena obaveza „preu-zeta obaveza kojom se rezervišu sredstva za isplatu isporučenih dobara i usluga”. Takođe, nijedan izdatak sakonsolidovanog računa trezora ne može biti isplaćen ukoliko nije odobren zakonom o budžetu države, pričemu izuzetak predstavljaju plaćanja po osnovu kamate i glavnice na pozamljena sredstva i date garancije.Članom 9 i 10 Zakona o budžetu upotrijebljeni su termini „primici” i „izdaci” koji podrazumijevaju izvršeneisplate i uplate – gotovinsku osnovu. Gotovinsku osnova potkrijepljuje i član 11, kojim se naglašava obavezu-

juća evidencija u glavnoj knjizi trezora kad su u pitanju: primici, ugovorene obaveze, izdaci, izvršene uplate iisplate, kao i član 16 koji izvodi gotovinski sufcit / defct. Pravilnikom o jedinstvenoj klasifkaciji računa zabudžet Republike, budžete vanbudžetskih ondova i budžete opština podržava se budžetski sistem zasnovanna gotovinskom odobravanju potrošnje. To znači da se plaćanja vrše u limitiranom vremenskom periodu kojikorespondira sa fskalnom godinom. Pravilnik je prilagođen sistemu u kojem odobravanje potrošnje pred-stavlja ovlašćenje za gotovinsku isplatu i u kojem gotovinska osnova budžeta određuje limite plaćanja kroz godišnje obaveze utvrđene za fskalnu godinu ili godišnju tranšu višegodišnjih obaveza.

32 Izuzetak nastaje u slučaju produženja tekuće fskalne godine.

ZARADE ZAPOSLENIH

Mjeseci Dodjeljeni varanti

Strukturna preusmjera-

vanja

Dinamička preus-mjeravanja Plaćeno Raspoloživo Kumulativni

saldo

1 12.00 0.00 -10.00 2.00 2.00

2 12.00 0.00 -2.00 -10.00 0.00 2.00

3 12.00 -5.00 -5.00 2.00 4.00

4 12.00 0.00 -10.00 2.00 6.00

5 12.00 -5.00 -5.00 2.00 8.00

6 12.00 0.00 -10.00 2.00 10.00

7 12.00 0.00 0.00 12.00 22.00

8 12.00 0.00 2.00 0.00 14.00 36.00

9 12.00 0.00 0.00 12.00 48.00

10 12.00 0.00 0.00 12.00 60.00

11 12.00 0.00 0.00 12.00 72.00

12 12.00 0.00 0.00 12.00 84.00Ukupno 144.00 -10.00 0.00 -50.00 84.00

Tabela 26



126

dr Milan Dabović

Raspoloživa sredstva nakon preusmjeravanja i izvršenih plaćanja predstavljaju zbir dodijeljenih varanta korigovanih za statička i dinamič-ka preusmjeravanja i umanjenih za izvršena plaćanja do zadatog datuma.

U konačnom, raspoloživa sredstva za potrošnju na dan 31.12 xx godinepredstavljaju zbir svih mjesečnih varanta korigovanih za statička – struk-turna preusmjeravanja. Dinamička preusmjeravanja kumulativno iskazanau fskalnoj godini su neutralna i ne utiču na promjenu ukupno planiranogiznosa sredstava. Ukoliko na kraju godine sredstva nijesu u cijelini isko-rišćena, potrošačka jedinica gubi pravo na potrošnju do donošenja novogbudžetskog plana.(33)

Uticaj promjena na zarade zaposlenih i raspoloživog iznosa sredstava zapotrošnju prikazan je u sljedećoj tabeli:

33 Član 36 – Sredstva odobrena potrošačkim jedinicama mogu se koristiti do 31. decembra fskalne godine. Ne-plaćene ugovorene obaveze u tekućoj fskalnoj godini realizuju se iz sredstava odobrenih za narednu fskalnugodinu.

Odobreni varanti ± Strukturne

promjene ± Dinamičkapreusmjeravanja ± Plaćeno ± Raspoloživo

na dan

Odobreni varant ± Strukturne

promjene ± 0.00 ± Plaćeno ± Raspoloživo nakraju godine

Slika 7

ZARADE ZAPOSLENIH



vanja


saldo

1 12.00 0.00 -10.00 2.00 2.00

2 12.00 0.00 -2.00 -10.00 0.00 2.00

3 12.00 -5.00 -5.00 2.00 4.00

4 12.00 0.00 -10.00 2.00 6.005 12.00 -5.00 -5.00 2.00 8.00

6 12.00 0.00 -10.00 2.00 10.00

7 12.00 0.00 0.00 12.00 22.00

8 12.00 0.00 2.00 0.00 14.00 36.00

9 12.00 0.00 0.00 12.00 48.00

10 12.00 0.00 0.00 12.00 60.00

11 12.00 0.00 0.00 12.00 72.00

12 12.00 0.00 0.00 12.00 84.00

Ukupno 144.00 -10.00 0.00 -50.00 84.00

Tabela 27



127


Tabelarni prikaz pokazuje da odobreni varanti (144€) na godišnjem nivou, korigovani za strukturne promjene (–10) i dinamička preusmjeravanja– koja se na godišnjem nivou potiru (+ 2 – 2), umanjeni za iznos izvršenih

isplata (– 50) pokazuju raspoloživi iznos sredstava za potrošnju od 84 €.

Odobreni varanti ± Strukturne

promjene ± Dinamičkapreusmjeravanja - Plaćeno = Raspoloživo na

kraju godine

144.00 + -10.00 + -2.00 2.00 + -50.00 = 84.00

Tabela 28

Raspoloživi iznos sredstava za materijal i usluge uvećan je za iznos zakoji je smanjena raspoloživa potrošnja kod zarada zaposlenih i promjene suiskazane u narednoj tabeli:

IZDACI ZA MATERIJAL I USLUGE



vanja


saldo

1 10.00 0.00 0.00 10.00 10.00

2 10.00 0.00 0.00 0.00 10.00 20.00

3 10.00 5.00 0.00 15.00 35.00

4 10.00 0.00 0.00 10.00 45.005 10.00 5.00 0.00 15.00 60.00

6 10.00 0.00 0.00 10.00 70.00

7 10.00 0.00 0.00 10.00 80.00

8 10.00 0.00 0.00 0.00 10.00 90.00

9 10.00 0.00 0.00 10.00 100.00

10 10.00 0.00 0.00 10.00 110.00

11 10.00 0.00 0.00 10.00 120.00

12 10.00 0.00 0.00 10.00 130.00

Ukupno 120.00 10.00 0.00 130.00

Tabela 29

Tabelarni prikaz pokazuje da odobreni varanti (120€) na godišnjemnivou, korigovani za strukturne promjene (+10€) i dinamička preusmje-ravanja (koja se na godišnjem nivou potiru), umanjeni za iznos izvršenihisplata, pokazuju raspoloživi iznos sredstava za potrošnju od 130€.

Odobreni varanti ± Strukturnepromjene ± Dinamičkapreusmjeravanja - Plaćeno = Raspoloživo nakraju godine

120.00 + 10.00 + 0.00 0.00 + 0.00 = 130.00

Tabela 30



128

dr Milan Dabović

Odnos rebalansa budžeta, preusmjerenih sredstava i izvršenih plaćanja kao polazni osnov uzima godišnji plan budžeta odobren od strane par-lamenta, odnosno početno planirane iznose iskazane po administrativnoj

i ekonomskoj klasifkaciji. Rebalans znači promjenu godišnjeg zakona obudžetu i njime se ne aktualizuju događaji izvršeni putem preusmjerava-nja. Rebalansom se povećava ili smanjuje količina raspoloživih sredstavau odnosu na godišnje planirani iznos. Stvarni nivo raspoloživih sredstavaza potršnju se dobija, kada se stanje po rebalansu koriguje transakcijamaučinjenim u toku godine.

Uticaj rebalansa budžeta na promjene zarada zaposlenih i raspoloživogiznosa sredstava za potrošnju prikazan je u sljedećoj tabeli:

Plan ± Strukturnepromjene ± Dinamička

preusmjeravanja - Plaćeno = Raspoloživo

± ±Uvećanje/smanjenjeodobrenihsredstava

= 0Uvećanje/smanjenjeodobrenihsredstava

= =Novi

godišnjiplan

± Strukturnepromjene ± Dinamička

preusmjeravanja - Plaćeno =Raspoloživo

nakonrebalansa

Slika 8

ZARADE ZAPOSLENIH


Strukturna preusmjer-

avanja

Dinamička preusmjera-

vanja Plaćeno Raspoloživo Kumula-

tivni saldo RebalansRaspoloživo

nakonrebalansa

1 12.00 0.00 -10.00 2.00 2.00 0.00 2.00

2 12.00 0.00 -2.00 -10.00 0.00 2.00 0.00 0.003 12.00 -5.00 -5.00 2.00 4.00 0.00 2.00

4 12.00 0.00 -10.00 2.00 6.00 0.00 2.00

5 12.00 -5.00 -5.00 2.00 8.00 0.00 2.00

6 12.00 0.00 -10.00 2.00 10.00 0.00 2.00

7 12.00 0.00 0.00 12.00 22.00 2.67 14.67

8 12.00 0.00 2.00 0.00 14.00 36.00 2.67 19.33

9 12.00 0.00 0.00 12.00 48.00 2.67 20.00

10 12.00 0.00 0.00 12.00 60.00 2.67 22.67

11 12.00 0.00 0.00 12.00 72.00 2.67 25.3312 12.00 0.00 0.00 12.00 84.00 2.67 28.00

Ukupno 144.00 -10.00 0.00 -50.00 84.00 16.00 100.00

Rebalans 160.00 -10.00 -50.00 100.00

Tabela 31



129


Tabelarni prikaz pokazuje da budžetski plan – odobreni varanti (144€),na godišnjem nivou uvećani za sredstva odobrena rebalansom (16€), dajunovi budžetski plan od 160€. Novo stanje raspoloživh sredstava za potroš-

nju u iznosu od 100€ se dobija, kada se novi budžetski plan (160€) korigujeza strukturne promjene (–10), dinamička preusmjeravanja – koja se na go-dišnjem nivou potiru (+ 2 – 2) i iznos izvršenih isplata (–50).

Plan ± Strukturnepromjene ± Dinamička

preusmjeravanja - Plaćeno = Raspoloživo

144.00 - 10.00 ± 0.00 - 50.00 = 84.00

± ±Uvećanje/smanjenjeodobrenihsredstava

= 0

Uvećanje/smanjenjeodobrenihsredstava

16.00 = 16.00

= =Novi

godišnjiplan

± Strukturnepromjene ± Dinamička

preusmjeravanja - Plaćeno =Raspoloživo

nakonrebalansa

160.00 - 10.00 ± 0.00 - 50.00 = 100.00

Slika 9

Sinteza rezultata vrši se na istovjetan način kod iskazivanja ukupnoraspoloživih sredstava za potrošnju na nivou potrošačke jedinice, dok zbiruticaja pojedinačnih promjena opredijeljuje nivo raspoložive potrošnje zabudžet kao cjelinu.

Član 35aPotrošačka jedinica koja realizuje kapitalni budžet dužna je da oba-

vijesti Ministarstvo fnansija nakon završetka projekta o neutrošenimsredstvima planiranim za taj kapitalni projekat.

Na predlog Ministarstva fnansija, Vlada može preusmjeriti neu-trošena sredstva iz stava 1 ovog člana na druge kapitalne projekte.

Član 35bPotrošačka jedinica dužna je da obavijesti Ministarstvo fnansi-

ja ukoliko u toku fskalne godine, usljed vanrednih ili nepredviđenih

okolnosti, ne dođe do realizacije planiranog kapitalnog projekta.Na prijedlog Ministarstva fnansija, Vlada može preusmjeriti neu-trošena sredstva iz stava 1 ovog člana na druge kapitalne projekte.



130

dr Milan Dabović

Potrošačka jedinica koja realizuje kapitalni budžet obrađuje složena pi-tanja u vezi sa defnisanjem izvora fnansiranja i načina upotrebe javnihsredstava. Kapitalni projekti predstavljaju osmišljeni skup vremenski ras-

poređenih radnji u okviru kojih se upotrebljavaju sredstva budžeta ili dru-gih izvora fnansiranja.(34) Budžetska sredstva namijenjena realizaciji kapi-talnih projekata odobravaju se po strukturi i dinamici izvođenja projekta utoku jedne fskalne godine. Kroz budžetsko planiranje vrši se uravnoteženjedinamike i strukture ulaganja sa izvorima fnansiranja. Ukoliko potrošačka jedinica ne utroši sredstva predviđena budžetom, zbog usporavanja dina-mike izvođenja, tada je cjelishodno da se taj iznos sredstava iskoristi zarelizaciju kapitalnih projekata čija dinamika izvođenja zahtijeva dodatnotrošenja državnog novca. Ovo pravilo se ne odnosi na vezane izvore fnan-

siranja kao što su: namjenski krediti ili donacije. Donator sredstva vezujeisključivo za projekat, a ne za opštu budžetsku potrošnju, dok namjenskikrediti često mogu imati robni karakter sa konkretnom namjenom ili jekorišćenje kredita uslovljeno, kroz ugovor, konkretnom investicijom. Ovopravilo najčešće važi za opšte izvore fnansiranja opredijeljene budžetom,gdje Ministarstvo fnansija uz saglasnost Vlade ima pravo preusmjeravanjau cilju optimizacije korišćenja budžetskih sredstava sa dinamikom realiza-cije kapitalnog budžeta u cijelini. Istovremeno ukoliko je kapitalni projekat

završen i dio odobrenih budžetskih sredstava nije utrošen, potrošačka jedi-nica koja realizuje kapitalni budžet, o tome obavještava ministarstvo fnan-sija koje višak sredstava može preusmjeriti na realizaciju drugih projekata itime omogućiti bržu prohodnost u realizaciji kapitalnog budžeta.

Zakonom je utvrđeno da se planirana i odobrena sredstva mogu ko-ristiti do 31. decembra tekuće fskalne godine. Takođe je istim članompredviđeno da se neplaćene ugovorene obaveze u tekućoj fskalnoj godinirealizuju iz sredstava odobrenih za narednu fskalnu godinu. Ovim čla-

34 Priručnik za planiranje investicijskih projekata, Udruženje banaka Jugoslavije – Beograd, Ekonomski Institut– Zagreb, Privredna štampa, Beograd, 1981, str. 33–38.

Član 36Sredstva odobrena potrošačkim jedinicama mogu se koristiti do

31. decembra fskalne godine.

Neplaćene ugovorene obaveze u tekućoj fskalnoj godini realizujuse iz sredstava odobrenih za narednu fskalnu godinu.



131


nom se posebno potencira jednogodišnji karakter budžeta u dijelu nepla-ćenih ugovorenih obaveza. Članom 4 Zakona o budžetu („Sl. list RCG“, br.40/01, 71/05) jasno je naznačeno da se one mogu zasnivati na planiranim

sredstvaima u tekućoj godini, da se plaćanja zasnovana na tim obavezamane mogu prenositi u narednu godinu. Član 36 konkretizuje radnje u vezi sa članom 4 Zakona o budžetu („Sl. list RCG“, br. 40/01, 71/05), time štoobavezuje potrošačke jedinice, da neplaćeni iznos ugovorenih obaveza iz tekuće godine realizuju iz sredstava odobrenih za narednu fskalnu godinu.Ovo podrazumjeva zabranu ormiranja gotovinskih depozita, koji bi se udiskrecionoj ormi koristili u narednoj fskalnoj godini mimo godišnjegzakona o budžetu. Gotovina mora biti iskazana na konsolidovanom računutrezora i gotovinski iznosi mogu se jedino koristiti u skladu sa godišnjim

budžetskim planom. Raspoloživa sredstva koja nijesu iskorišćena do krajafskalne godine mogu uticati na povećanje budžetskog plana u narednojfskalnoj godini, čime se obezbjeđuje zakonitost trošenja budžetskih sred-stava i ubrzava dinamika otplate neizmirenih obaveza. Ukoliko fskalni po-tencijal ne dozvoljava povećanje budžetskog plana, u mjeri koja se zahtijevakroz ubrzanu dinamiku otplate budžetskih obaveza, tada se umanjuju ras-položiva sredstva za tekuće aktivnosti, u cilju izmirivanja preuzetih obavezau prethodnoj fskalnoj godini. Ukoliko se budžetskim planom zanemare

obaveze iz prethodne godine, tada se povećava javni dug koji može ugrozitistabilno unkcionisanje sistema javnih fnansija.

Član 37 Izvršenje budžeta opštine vrši se na način i po postupku propisa-

nom ovim zakonom za izvršenje budžeta države, a ovlašćenja koja imaministar fnansija u izvršenju budžeta države, ima odgovorno lice uopštini.

Član 37 zahtijeva poštovanje opštih principa koji regulišu osnovna pi-tanja izvršenja budžeta koja su regulisana ovim zakonom. Shodno tomeutvrđeno je i da odgovorno lice u opštini ima pravo na ovlašćenja koja imaministar fnansija u dijelu sprovođenja opštih principa utvrđenih Zakonomo budžetu („Sl. list RCG“, br. 40/01, 71/05).



132

dr Milan Dabović

2.5Zmoviigrncie

Javni dug obuhvata sve fnansijske obaveze države prema domaćim i

stranim licima. Finansijske obaveze nastaju najčešće po osnovu ugovora o javnom kreditu, ali i po ugovorima i zakonskim osnovama nekreditnog ka-raktera. Novčana sredstva koja se prikupljaju putem fskalnih i nefskalnihprihoda nijesu uvijek dovoljna da pokriju budžetska izdatke, pa se nedo-statak sredstava obezbjeđuje putem pozajmica. U zavisnosti od kriterijumaklasifkacije, pozajmice je moguće razvrstati po različitim kategorijama:dobrovoljni i prinudni, produktivni i neproduktivni, leteći (kratkoročni)dugovi i konsolidovani (dugoročni) zajmovi, domaći i inostrani. (35) Pozaj-mice mogu nastati emisijom hartija od vrijednosti, upisom i sklapanjem

ugovora. Zakon o budžetu u Crnoj Gori pitanja pozajmljivanja regulišečlanovima 38 – 43a Zakona.(36)

35 Budžetski postupak i kontrola budžeta, Knjiga 1, Pro. dr Dejan Popović, dr Milan Dabović, Miodrag Pavlo- vić, Pro. dr Dragana Gnjatović, Janko Guzjan, Maja Popov, Anita Angeloska – Bezoska, Čigoja, Beograd,2004, str. 203 – 216.

36 Značenje pojedinih termina: transerni zajam je oblik zajma koji je Vlada primila od drugog zajmodavca radidavanja krajnjim korisnicima zajma; zaduživanje je preuzimanje fnansijskih obaveza po osnovu kreditnihugovora, emisije dužničkih hartija od vrijednosti i izdatih garancija; državna garancija je garancija koju iz-daje Skupština ili Vlada Republike Crne Gore (u daljem tekstu: Vlada) u svrhu obezbjeđenja otplate, obavezapo osnovu kreditnih ugovora ili dužničkih hartija od vrijednosti; državni dug je ukupan dug države i jedinicalokalne samouprave; javni sektor su državni organi, jedinice lokalne samouprave, nezavisna regulatorna tijela,pravna lica, ortačka i komanditna društava, u kojima država ili opštine imaju većinski vlasnički udio; transer-

ni zajam je oblik zajma koji je Vlada primila od drugog zajmodavca radi davanja krajnjim korisnicima zajma;svop je fnansijski ugovor o davanju pozajmice radi zaštite od rizika pod promjenljivim uslovima u pogledukamate i valute; derivat je fnansijska hartija od vrijednosti čija vrijednost dijelom proističe iz vrijednosti ikarakteristika druge hartije od vrijednosti, reerente aktive.

Član 38 Država se može zaduživati do nivoa godišnjeg zaduživanja, utvrđe-

nog godišnjim zakonom o budžetu.Ukupan iznos garancija koje daje država utvrđuje se godišnjim za-

konom o budžetu.O zaduživanju i davanju garancija, u skladu sa godišnjim zakonomo budžetu, odlučuje Vlada.

Krajnji korisnik garancije i transernog zajma plaća naknadu zarizik, u visini od 0,5% od iznosa garancije, odnosno zajma.

Naknada iz stava 4 ovog člana prihod je budžeta Crne Gore.Vlada, na predlog Ministarstva fnansija, utvrđuje osnove za prego-

vore i zaključivanje ugovora o kreditu za koji se izdaje garancija. Mi-



133


Članom 38 obuhvaćena su osnovna pravila i uloga pojedinih institucijau procesu zaduživanja: godišnjeg budžetskog plana, Vlade i Ministarstvafnansija. Takođe su ovim članom propisani obavezujući elementi ugovara-nja i naknade koju snosi korisnik državne garancije.

Polazeći od defnicije, godišnji budžetski plan predstavlja zakon kojim

je utvrđeno koliko javnih rashoda može biti fnansirano iz poreskih i ne-poreskih prihoda i, posebno, neto pozajmica. Defnicija budžeta u Zakonuo budžetu Crne Gore preuzima širi koncept, koji zahtijeva planiranje svihbudžetskih operacija koje će obezbjediti realizaciju budžetske potrošnje uodređenom periodu. Širi koncept defnicije budžeta i u Crnoj Gori zahtijeva detaljan plan po svim fnansijskim transakcijama, kao i prezentacijudetaljnih podataka o novčanim tokovima i načinu fnansiranja defcita iupotrebe budžetskog sufcita. Pozajmice predstavljaju izvor fnansiranjadefcita, te se iz tog razloga godišnjim budžetskim planom određuje nivo

dozvoljenog zaduživanja. Ovo pravilo proizilazi iz potrebe planiranja ma-kroekonomskih indikatora u fskalnom sektoru, kao i održavanja fskalnediscipline kod fnasiranja defcita ili upotrebe sufcita, koji mogu narušitikonzistentnost ostvarivanja planirane ekonomske politike. Posebno se iz-dvajaju garancije, kao oblik indirektnog i potencijalnog duga koji može bitiprevaljen na državni budžet. U cilju predupređenja rizika i nekontrolisanogizdavanja garancija, Zakon je ustanovio dva mehanizma kontrole i to: limituspostavljen godišnjim budžetskim planom i plaćanje naknade za rizik u

visini od 0,5% na ukupan iznos date garancije ili transernih zajmova. Ministarstvo fnansija neposredno priprema godišnji budžetski plan i u

nistarstvo fnansija dostavlja Vladi izvještaj o pregovorima o kredituzajedno sa tekstom ugovora o kreditu.

Pravno lice koje koristi državnu garanciju mora dobiti odobrenje

Ministarstva fnansija prije ugovaranja svakog novog kredita.Korisnik garancije, odnosno transernog zajma, dužan je da bez

odlaganja izvrši povraćaj iznosa neotplaćenog kredita, odnosno tran-sernog zajma, ukoliko bez odobrenja iz stava 7 ovog člana zaključinovi ugovor o kreditiranju.

Ministarstvo fnansija vodi evidenciju i prati izmirivanje obavezapo izdatim garancijama i transernim zajmovima.

Garancije i transerni zajmovi daju se u skladu sa smjernicama

Strategije za upravljanje dugom.



134

dr Milan Dabović

skladu sa smjernicama Strategije za upravljanje dugom projektuje politikuzaduživanja i otplate duga. Kod izdavanja garancija, pored ormalno teh-ničke nadležnosti u dijelu pregovora i zaključivanja ugovora, Ministarstvo

fnansija i suštinski je odgovorno za nadzor nad subjektom koji je korisnik garancije. Naime, pored plaćanja naknade za rizik, korisnik garancije nemože se zaduživati bez saglasnosti Ministarstva fnansija. Ministarstvo f-nansija u cilju vođenja jedinstvene politike upravljanja javnim dugom vodievidenciju izdatih garancija i transernih zajmova, kao i izmirenje obavezapo datim garancijama i transernim zajmovima. Vlada na osnovu pred-loga koji priprema Ministarstvo fnansija utvrđuje osnovne smjernice zapregovore i zaljučivanje ugovora o kreditu. Nakon završenih pregovora izaključenja ugovora Ministarstvo fnansija Vladi dostavlja izvještaj o pre-

govorima zajedno sa ugovorom o kreditu. Korisnik garancije nakon do-bijanja Vladine garancije nalazi se pod nadzorom Ministarstva fnansijakod ugovaranja novih kreditnih aranžmana. Naime, korisnik garancije nesmije se zaduživati nakon izdavanja garancije bez odobrenja Ministarstvafnansija, a ukoliko to uradi, bez odlaganja mora otplatiti uzeti kredit ilitranserni zajam.

Član 39Država se može zaduživati radi: fnansiranja potrošnje državnog budžeta u skladu sa godišnjim

zakonom o budžetu; otkupa i refnansiranja državnog duga; održavanja likvidnosti; zaštite od rizika zaključivanjem svop ugovora i ugovora o kupovini derivata;

fnansiranja drugih potreba u skladu sa zakonom.

Ugovore i druge akte o zaduživanju države, odnosno davanju ga-rancija potpisuje ministar fnansija.

Ministarstvo fnansija vodi evidenciju o zaduživanju države i izmi-ruje obaveze po zaduživanju iz stava 1 ovog člana, odnosno upravljadržavnim dugom, u skladu sa zakonom i smjernicama Strategije zaupravljanje dugom.

Cilj uzimanja pozajmica i upravljanja dugom je da se fnansira po-

trošnja državnog budžeta uz minimiziranje troškova duga, uz uzima-nje u obzir relevantnih rizika.



135


Članom 39 su naveden razlozi koji zaduživanje države čine opravda-nim. Posebno je istaknuto:

fnansiranje potrošnje državnog budžeta u skladu sa godišnjim zako-nom o budžetu – koje je anticipirano godišnjim budžetskim planomi koje na taj način ima visok stepen izvjesnosti. Odnosi se najvećimdijelom na kapitalni budžet i srednjoročne programe sa ograničenim vijekom trajanja kojima se realizuju posebni ciljevi u oblasti reormi javne uprave ili socijalnih davanja.

otkup i refnansiranje državnog duga – nastaje u situaciji kada se po-stojeći dug može smanjiti u povoljnim tržišnim uslovima njegovimotkupom i kada se pozamica koristi za tu namjenu. Takođe, u ciljuočuvanja kredibiliteta države dozvoljno je zaduživanje sa ciljem pod-mirenja tekućeg državnog duga pod uslovom da budžet iz tekućegpriliva nije u mogućnosti da izvrši dospjele obaveze.

održavanje likvidnosti – odnosi se na uzimanje kratkoročnih pozaj-mica u periodu kraćem od godinu dana, čiji je cilj obezbjeđenje re-

dovnosti isplata posebno za lična primanja i socijalne programe. zaštita od rizika zaključivanjem svop(37) ugovora i ugovora o kupovini

derivata – odnosi se na efkasno upravljanje aktivom i pasivom bez otuđenja aktive.(38)

37 Svop je fnansijski ugovor o davanju pozajmice radi zaštite od rizika pod promjenljivim uslovima u pogledukamate i valute;

38 Preuzeto sa: http://www.krediti.rs/clanci/svop-ugovori-swap-agreements/45/ Svop ugovori (Swap agree-ments) – u skupu inovativnih fnansijskih instrumenata jedan od najzastupljenijih je svakako svop ugovor(swap = zamjena), kojim dvije strane pronalaze zajednički interes i obavezuju se da zamijene određeni skup

isplata koje svaka od njih poseduje po osnovu nekog prethodno urađenog posla. Suština svopova leži u za-mjeni, a ne trajnoj prodaji neke aktive ili obaveze. Zamjenjuje se samo skup isplata (novčanih tokova) kojiproizilazi na osnovu tih poslova. Najčešće se dešava da dva učesnika zamjenjuju isplate u određenim valutamaili zamjenjuju obaveze po osnovu promjenljivih i fksnih kamata. U prilog tome ide i podjela svopova na:

Vlada, na predlog Ministarstva fnansija, utvrđuje osnove za pregovore i zaključivanje ugovora o dugoročnom kreditu sa međunarodnimfnansijskim institucijama, multilateralnim, bilateralnim i ostalim kre-

ditorima.Ministarstvo fnansija dostavlja Vladi izvještaj o pregovorima o kredi-tu sa predlogom ugovora o kreditu na odlučivanje.

Postupak za podnošenje zahtjeva i dokumentacija potrebna za do-bijanje garancije, uslovi koje moraju da ispunjavaju jedinice lokalnesamouprave, pravna lica, ortačka i komanditna društva i sredstva obe-zbjeđenja vraćanja zajma bliže se uređuju propisom Vlade.



136

dr Milan Dabović

fnansiranje drugih potreba u skladu sa zakonom – dozvoljava zaduži- vanje koje je u skladu sa zakonom a nije precizno defnisano. Često seovaj slučaj dovodi u vezu sa vanrednim izdacima ili poremećajima u

realnom sektoru, kada državni budžet mora intervenisati iz sopstve-nih izvora koji nijesu dovoljni za saniranje nastalih problema.

valutne (currency swaps) i kamatne (interest rate swaps). Valutni svop – valutni svop (currency swap) je ugovor kojim se dvije strane obavezuju da zamijene isplate

denominirane u različitim valutama. Potreba za valutnim svopom postoji jer je čest slučaj da entitet imaprilive u jednoj, a obaveze denominirane u drugoj valuti. U tom slučaju, entitet je izložen riziku promjenedeviznog kursa i visokim troškovima konverzije valuta. Valutni svop eliminiše i jedan i drugi problem tako štose ugovorom defniše da jedan entitet plaća obavezu drugog entiteta i obrnuto. Predmet ugovora je najčešćenovčani tok koji proizilazi iz nekog kreditnog aranžmana ili iz emitovanih obveznica. Dakle, valutni svopdaje mogućnost efkasnog upravljanja aktivom i pasivom bez otuđivanja aktive.

Kamatni svop – kamatni svop (interest rate swap) je ugovor (aranžman) kojim se učesnici obavezuju da utoku trajanja ugovora plaćaju jedan drugome iznose koji su jednaki dogovorenim kamatnim stopama i na tajnačin proftiraju po osnovu obostranog smanjenja troškova kamata. Postavlja se pitanje kako je to mogućei ko onda gubi ako obije ugovorne strane dobijaju. Odgovor se nalazi na samom tržištu dugoročnih i krat-koročnih kredita, u mogućnosti da se različiti entiteti zaduže po različitim, fksnim i varijabilnim kamatnimstopama. Tržište različito vrednuje pojedine dužnike, a s druge strane dužnicima može odgovarati fksna ili

varijabilna kamatna stopa u zavisnosti od trenutne situacije. Banke će u zavisnosti od tržišnih kretanja pree-

rirati da odobravaju kredite po fksnoj i varijabilnoj stopi. Pogledajmo to na pojednostavljenom primjeru:Pretpostavimo da na tržištu postoje dva učesnika sa različitm kreditnim rejtingom i mogućnošću da se zadu-žuju i po fksnoj i po varijabilnoj kamatnoj stopi. Pretpostavimo još da su kamatne stope po kojima mogu dase zaduže sljedeće:

EURIBOR – evropska međubankarska stopa, predstavlja dnevnu reerentnu kamatnu stopu po kojoj banke jedna drugoj nude novac na međubankarskom tržištu. Učesnik A može da se zaduži po povoljnijim uslovimaod učesnika B i kada je fksna i kada je promjenljiva kamatna stopa u pitanju. On može da se zaduži ili po fk-snoj kamatnoj stopi od 10% ili po promjenljivoj kamatnoj stopi u iznosu EURIBOR + 3%. Na drugoj straniučesnik B može da se zaduži ili po fksnoj kamatnoj stopi od 12% ili po promjenljivoj u iznosu EURIBOR +3,5%. Pretpostavimo da se učesnik A zadužio po fksnoj kamatnoj stopi od 10%, a učesnik B po promen-ljivoj kamatnoj stopi od EURIBOR + 3,5%. U ovakvoj situaciji i jednom i drugom učesniku će se isplatitida zaključe kamatni svop. Učesnik A će se obavezati da plaća učesniku B kamatu u iznosu EURIBOR + 3(dakle, neće mu platiti kompletan oznos), dok će se npr. učesnik B obavezati da učesniku A plaća fksni iznosod 11%. Rezultat ovakvog svopa je sljedeći:

Učesnik A: (EURIBOR + 3) + 10% – 11% = (EURIBOR + 2%), umjesto EURIBOR + 3%Učesnik B: (EURIBOR + 3,5%) + 11% – (EURIBOR + 3%) = 11,5% ,umesto 12%

Kao što vidimo, i jedan i drugi učesnik su proftirali, doduše učesnik A nešto više. Učesnik A će platiti 1%

nižu promjenljivu kamatnu stopu, dok će učesnik B platiti 0,5% nižu fksnu kamatnu stopu nego što bi inačeplatio. Kako će se kamatni svop aranžirati zavisi od međusobnih pregovora samih učesnika. Primjetićemo nakraju da mogućnost svopovanja značajno umanjuje prosječne kamatne stope na tržištu.

UČESNIK FIKSNA KAMATNA STOPA PROMENLJIVA KAMATNA STOPA

A 10% EURIBOR* + 3%

B 12% EURIBOR + 3,5%



137


Članom 40 uvedena su ograničenja kroz primjenu kontrolnih mehani-zama kod zaduživanja lokalne samouprave i javnih preduzeća čiji je osnivačVlada ili jedinice lokalne samouprave. Nekontrolisano zaduživanje pred-stavlja potencijalni rizik za centralni budžet Vlade koja je odgovorna zaunkcionisanje sistema javnih fnansija na teritoriji cijele države bez obzira

na stepen suvereniteta odlučivanja različitih nivoa vlasti. Ukoliko se razli-čiti nivoi vlasti zadužuju mimo utvrđene politike i strategije upravljanja javnim dugom, tada postoji opasnost da se fskalna nedisciplina pretvoriu pravilo ponašanja nižih nivoa vlasti koji mogu zahtijevati od central-nog budžeta da preuzme obavezu fnansiranja njihovog duga. Kontrolnimehanizam znači davanje saglasnosti Vlade kod zaduživanja ovih entitetau cilju održavanja makroekonomske stabilnosti koju bitno opredjeljuje istanje javnog duga u državi. U tom cilju je istaknuta i obaveza izvještavanja

subjekata javnog sektora o novim zaduženjima, kao i obaveza izvještavanjao povlačenju kreditnih sredstava.

Član 40Jedinice lokalne samouprave mogu uzimati dugoročne pozajmice i

davati garancije uz prethodnu saglasnost Vlade.

Vlada prilikom davanja saglasnosti iz stava 1 ovog člana može uze-ti u obzir ukupnu makroekonomsku situaciju.

Javna preduzeća čiji je osnivač Vlada ili jedinice lokalne samou-prave i pravna lica koja su u većinskom državnom vlasništvu mogu sezaduživati samo uz saglasnost Vlade, koja se daje na predlog Ministar-stva fnansija.

Korisnik sredstava po osnovu zaduživanja i izdatih garancija du-žan je da Ministarstvu fnansija podnese izvještaj o svakom povlačenju

kreditnih sredstava, u roku od sedam dana od dana povlačenja, i dapodnosi kvartalne izvještaje o stanju ukupnog zaduženja.

Član 41Strategijom o upravljanju dugom utvrđuju se okvirni program zadu-

živanja za trogodišnji period, smjernice za utvrđivanje rizika prilikomuzimanja pozajmica, smjernice upravljanja dugom, gotovinom, garan-cijama i pozajmicama i druga pitanja od značaja za upravljanje dugom.

Strategiju iz stava 1 ovog člana utvrđuje Vlada, uz mišljenje Cen-tralne banke.Centralna banka dužna je da, u roku koji odredi Vlada, dostavi tra-

ženo mišljenje.



138

dr Milan Dabović

Članom 41 defniše se Strategija o upravljanju dugom, koja programomo zaduženju daje osnovne smjernice upravljanja dugom i izdavanjem ga-rancija. Stretegija, između ostalog, navodi osnovne rizike kod zaduživanjai izdavanja garancija i svođenje rizika na najmanju moguću mjeru. Članom

42 je locirana evidencija javnog duga po osnovu uzetih pozajmica ili datihgarancija kod Ministarstva fnansija ili nadležnog organa za poslove fnan-sija u jedinici lokalne samouprave.

Član 43 izuzima budžetska ograničenja kod otplate kamate, glavnice igarancija koje daje država. To znači automatizam kod isplate obaveza poovom osnovu bez obaveze poštovanja internih procedura za javni sektorkoje važe u unutrašnjem prometu. Ovaj član predstavlja izvjesnu garanciju

ino-povjeriocima da će obaveze države biti izvršene u skladu sa dogovore-nim uslovima i da neće biti uslovljene bilo kakvim zakonskim ograničenji-ma ili internim procedurama.

Član 42Ministarstvo fnansija vodi evidenciju o postojećem dugu države,

uzetim dugoročnim i kratkoročnim pozajmicama i datim garancijama.

Nadležni organ u opštini vodi evidenciju o postojećem dugu opštine,uzetim dugoročnim i kratkoročnim pozajmicama i datim garancijama.

Član 43Vlada ima neograničeno ovlašćenje da kamate i glavnice po osnovu

duga države i garancija koje daje država, u skladu sa ovim zakonom,

isplaćuje iz sredstava, koja se vode na Konsolidovanom računu trezora,u skladu sa uslovima i rokovima koje je ugovorila Vlada.

Član 43aDržavni organ koji zastupa državu u imovinsko-pravnim odnosi-

ma na zahtjev kreditora izdaje pravno mišljenje kojim potvrđuje da jeustavna i zakonska procedura zaduživanja ispoštovana.



139


Član 43a reguliše izdavanje pravnog mišljenja kod zaključivanja kredit-nih aranžmana. Razlog novog stava u članu je taj što kreditori, uglavnominostrani, zahtijevaju od Ministarstva fnansija dokaz da je postupak zadu-

živanja izvršen u skladu sa propisima. Pri tome, daje se ovlašćenje Mini-starstvu fnansija da bliže propisuje način evidentiranja i koncesija, kapital-nih projekata i programskog budžeta.

2.6Unutršnkontrol,rčunovodstvobudžetirevizi

Član 44 Budžetski izvršioci su odgovorni za računovodstvo i unutrašnju

kontrolu primitaka, ugovorenih obaveza i izdataka potrošačkih jedini-ca i jedinica koje spadaju u njihovu nadležnost.

Član 45 Ministarstvo fnansija, u ime Vlade, odgovorno je za vođenje raču-

novodstva, unutrašnju kontrolu, zaduživanje i dug.

Član 46Ministarstvo fnansija propisuje način i postupak vođenja unutraš-

nje kontrole budžeta.

Član 47 Ministarstvo fnansija propisuje način vođenja računovodstva

budžeta, podnošenja izvještaja o korišćenju sredstava budžeta i načinevidentiranja primitaka, izdataka, ugovorenih obaveza, koncesija, ka-

pitalnih projekata i programskog budžeta.Ministarstvo fnansija može izdati poseban nalog potrošačkim jedini-cama i opštinama i za podnošenje fnansijskog izvještaja.

Član 48 Ministarstvo fnansija propisuje način pripreme, izrade i predaje

završnih računa potrošačkih jedinica.

Vođenje računovodstva i unutrašnja kontrola primitaka, ugovorenihobaveza i izdataka potrošačkih jedinica i njihovih organizacionih djelo-



140

dr Milan Dabović

va u nadležnosti je potrošačkih jedinica i za ove aktivnosti su neposrednoodgovorni budžetski izvršioci. Ovim članom je jasno od sistema central-nog upravljanja odvojena nadležnost potrošačke jedinice, koja je nadležna

i odgovorna za implementaciju budžetom odobrenih sredstava u procesurealizacije planiranih aktivnosti i programa.Ministarstvo fnansija je odgovorno za vođenje računovodstva, unutraš-

nju kontrolu i dug; ono ima obavezu da propiše način i postupak vođenjaunutrašnje kontrole budžeta, vođenja računovodstva, podnošenje izvještajao načinu korišćenja sredstava budžeta i načinu evidencije primitaka, izda-taka i ugovorenih obaveza, završnih računa potrošačkih jedinica. Zakonomo budžetu stvoren je prostor za postepeno uvođenje programskog budžeta,koji sadrži: opis ciljeva i zadataka i indikatore. Cilj pokazuje šta se želi

uraditi, zadatak pokazuje kako treba doći do cilja i indikatori kvantifkujurezultate koje treba postići.

Član 49Ministarstvo fnansija priprema nacrt zakona o završnom računu

budžeta države i dostavlja ga Vladi do 1. juna.

Član 50

Vlada do kraja juna utvrđuje predlog zakona o završnom računubudžeta države i dostavlja ga Skupštini do kraja jula.

Član 51Završni račun budžeta države i završni račun budžeta opštine mo-

raju biti u skladu sa sadržajem i klasifkacijom budžeta, shodno članu26 ovog zakona.Završni račun iz stava 1 ovog člana sadrži i:

1. početno i završno stanje Konsolidovanog računa trezora;2. pregled izvršenih odstupanja u odnosu na planirane iznose;3. izvještaj o uzetim pozajmicama;4. izvještaj o izdacima budžetskih rezervi;5. izvještaj o garancijama datim tokom fskalne godine;6. izvještaj o kapitalnim projektima;7. izvještaj o realizaciji programskog budžeta;8. izvještaj o državnom dugu i izdatim garancijama;9. izvještaj o otpisanim poreskim i neporeskim potraživanjima to-

kom fskalne godine.Uz završni račun budžeta države dostavlja se izvještaj Državne revi-zorske institucije o završnom računu.



141


Ministarstvo fnansija priprema nacrt zakona o završnom računubudžeta i dostavlja ga Vladi do 01. juna. Vlada do kraja juna utvrđuje pred-log zakona o završnom računu budžeta države i dostavlja ga Skupštini do

kraja jula. Propisan je i obavezni sadržaj završnog računa budžeta državekoji sadrži: početno i završno stanje konsolidovanog računa trezora, pre-gled izvršenih odstupanja u odnosu na planirane iznose, izvještaj o uzetimpozajmicama, izvještaj o izdacima budžetskih rezervi, izvještaj o garancija-ma datim tokom fskalne godine.

Član 52Završni račun budžeta opštine priprema odgovorno lice u opštini,

u skladu sa ovim zakonom.Završni račun budžeta opštine dostavlja se na uvid Ministarstvu f-nansija.

Član 53Nezavisna regulatorna tijela, pravna lica, ortačka i komanditna

društva u kojima država ili opštine imaju većinski udio u vlasništvu,dužni su da dostavljaju fnansijske izvještaje Ministarstvu fnansija,odnosno nadležnom organu lokalne samouprave, u skladu sa propisom

koji donosi Ministarstvo fnansija.

Tehnička priprema završnog računa budžeta u opštini u nadležnosti jelica odgovornog za poslove fnansija. Takođe, u cilju vođenja jedinstvenefskalne politike postoji obaveza da se završni računi lokalnih samoupravai pravnih lica u kojima je država ili opština većinski vlasnik, dostavljajuMinistarstvu fnansija, odnosno nadležnom organu lokalne samouprave.

2.7Držvnitrezor

Sistemska novina u izvršenju budžeta Crne Gore odnosi se na aktiv-nosti koje su u nadležnosti: budžeta, trezora i potrošačkih jedinica i kojesu zasnovane na jedinstvenom sistemu računa. Izvršavanje budžeta prije

sprovedenih reormi u 2002. godini unkcionisalo je na decentralizovanomprincipu kodiranih transera, koji su pružali mogućnost indirektne kontro-le nastanka rashoda i krajnjih isplata. Rashod i isplata sa aspekta budžeta



142

dr Milan Dabović

TREZOR

EVIDENCIJAPRIHODA

UPRAVLJANJEGOTOVINOM

UPRAVLJANJEIZDACIMA

UPRAVLJANJE JAVNIM DUGOM

PORESKA UPRAVA

PORESKIOBVEZNICI

ODNOSI SABANKARSKIM SEKTOROM

KORISNICIBUDŽETA

DOMAĆA I STRANAPRAVNA LICA

Slika 10

predstavljali su istovremeni čin, tako da se nije mogao odvojeno posmatratitok procesa sa aspekta ugovaranja obaveze, nastanka troška, stvarnog pla-ćanja i stvaranja obaveza. Sistemom trezora centralizovane su fnansijske

operacije i obezbjeđen proces koji istovremeno usklađuje nekoliko operacija: sistem plaćanja i obezbjeđenja likvidnosti, evidenciju duga i upravljanjedugom, evidenciju prihoda, rashoda i ugovorenih obaveza, fnansijsku kon-trolu.

Da bi se obezbijedila osnova za široku inormativnu osnovu i kontrolucijelokupnog procesa trošenja sredstava reormisanim sistemom predviđe-ne su posebne procedure kojima se jasno odvajaju sve relevantne operacije procesa izvršenja budžeta. Operacije se mogu prikazati i kroz sljedećitok događaja: dodjela planiranih sredstava, rezervisanje sredstava na baziugovorenih obaveza, iskazivanje rashoda i podnošenje zahtjeva za plaćanje,izvršavanje procesa plaćanja i evidentiranje neplaćenih obaveza. Sistemomtrezora centralizovane su fnansijske operacije i obezbijeđen proces koji

istovremeno usklađuje nekoliko operacija: sistem plaćanja i obezbjeđenjalikvidnosti, evidenciju duga i upravljanje dugom, evidenciju prihoda, ras-hoda i ugovorenih obaveza, fnansijsku kontrolu.

Cilj izvršenja budžeta je sprovođenje politike i plana utvrđenog budže-tom, kao i njegova efkasna implementacija kroz primjenu efkasnog si-stema izvršenja i kontrolu troškova. Izvršenje budžeta predstavlja azukorišćenja budžetskih sredstava u cilju implementiranja politike koja jeplanirana budžetom. U svakom slučaju proces izvršenja budžeta nije jedno-

stavan mehanizam kojim se osigurava usaglašenost sa inicijalnim budžet-skim planom. Izvršenje budžeta zavisi od dešavanja tokom godine koja semogu promjeniti u dijelu makroekonomskih kretanja, sposobnosti da se



143


sistem prilagođava tim promjenama, relevantnost prikupljenih inormacija,sposobnosti potrošačkih jedinica da se adaptiraju na promjene u okruženju.Efkasno izvršavanje budžeta zahtijeva: implementaciju budžeta u skladu

sa ovlaštenjima datim u zakonu, efkasno prilagođavanje budžeta značaj-nim promjenama u makroekonomskom okruženju, rješavanje tehničkihproblema u toku implementacije i efkasnu upotrebu sredstava.(39)

Troškovni ciklus obuhvata sljedeće aze: azu odobravanja aproprijacija– ovlašćenja za potrošnju potrošačkim jedinicama, u kojoj se odobravanjerealizuje kroz obavještenja o gotovinskim ograničenjima za trošenje, pre-nosom odgovarajuće kvote sredstava ili drugim putem; azu stvaranja ugovorenih obaveza predstavlja momenat nastanka obaveze, kroz potpisivanjeugovora ili izdavanje računa, koja će se nakon izvršenih obaveza iz ugovora,

morati platiti; u azi nabavki i verifkacija roba je dostavljena ili je uslugaizvršena, a njihova podudarnost sa ugovorom je potvrđena. Posljednja jeaza plaćanja, koje može biti gotovinsko, putem kompenzacije, umanje-njem poreskih obaveza, gotovinskim vaučerima.(40)

Stvaranje ugovorenih obaveza i verifkacija korespondira sa azomstvaranja ugovorene obaveze ili azom verifkacije, kao i administrativnimrezervisanjem sredstava za njihovu upotrebu. U SAD pod administrativ-nim stvaranjem obaveze podrazumijevaju rezervisanje sredstava koje ko-

respondira sa zaključenim ugovorom ili drugom transakcijom koja će za-htijevati plaćanje. Za servisiranje duga, zarade, transere, kao i neke drugekategorije izdataka, ugovorena obaveza odgovara izdacima nastalim u azi verifkacije. Za ove kategorije izdataka obaveza plaćanja proizilazi iz doga-đaja koji je suprotan stvaranju ugovorenih obaveza u budžetskom smislu.Shvatanje ugovorenih obaveza može imati različita značenja u zavisnostiod aktivnosti koja se sprovodi:

Za planiranje gotovine i odobravanje sredstava to su obaveze za pla-ćanje koje će nastati u određenom budžetskom periodu.

Za pripremu budžeta to su budući troškovi višegodišnjih investicio-nih projekata koji će se desiti bez mjera prilagođavanja.

Za fskalne analize one znače procjenu neplaćenih aktura ili razlikuizmeđu izdataka u azi verifkacije i plaćanja.

Za upravljanje programima to je inormacija o ugovorenim obaveza-ma i izdacima u azi verifkacije.

Za kontrolu izdataka defnisanje ugovornih i zakonskih obaveza jeznačajno u dijelu odobravanja jednogodišnjih aproprijacija.

39 R. Allen, D. Tommasi, nav. djelo, 2004, str. 210–217.

40 Isto, str. 210–217.



144

dr Milan Dabović

Obezbjeđivanje fnansijske usaglašenosti odnosi se na odobravanjesredstava i kontrolu usaglašenosti. Odobravanje sredstava vrši se od stra-ne ministarstva fnansija putem dotacija, obavještenja o planu izvršenja u

cilju izbjegavanja greške u korišćenju aproprijacija. Tamo gdje ne postojicentralizovan sistem trezora mehanizam odobravanja se satoji od odabiraagencija i aktura koje će biti plaćene na osnovu hitnih političkih zahtjeva,uz odbacivanje prioriteta koji su defnisani budžetom. U nekim zemlja-ma dotacije (varanti) zahtijevaju prethodna odobrenja vrhovne revizorskeinstitucije. U većini slučajeva ove procedure su čista ormalnost. Kontroleusaglašenosti tokom izvršenja budžeta su sljedeće: u azi stvaranja ugovo-rene obaveze kroz odobravanje trošenja novca od strane ovlašćene osobe,tačnu klasifkaciju izdataka, namjenskog trošenja i raspoloživosti sredstava

na odgovarajućoj kategoriji izdataka; u azi dostavljanja robe verifkacijanjenog prijema prije plaćanja, potvrda ispravnosti izdatka, potpis nadležneosobe da je roba primljena, postojanje akture ili drugog dokumenta kojimse zahtijeva plaćanje, tačna identifkacija povjerioca. Nakon izvršenja pla-ćanja potrebna je revizija izvještaja o napravljenim izdacima.

Izvršavanje budžeta obuhvata aktivnosti koje se odnose na implemen-taciju politike i na zadatke upravljanja budžetom. Realizaciju ovih zadatakasprovodi Ministarstvo fnansija i potrošačke jedinice.(41)

Odgovornost potrošačkih jedinica tiče se upravljanja budžetom kroz alokaciju sredstava nižim organizacionim jedinicama, stvaranje ugovornihobaveza, nabavku robe i usluga, odobravanje zahtjeva za nabavku robe iusluga, pripremanje zahtjeva za plaćanje (i plaćanje ako sistem nije cen-tralizovan), pripremanje izvještaja, nadgledanje indikatora učinka i vođe-nje računovodstvene i fnansijske evidencije, implementaciju politike kroz periodični pregled implementacije relevantnih programa, identifkovanjeproblema i davanje odgovarajućih rješenja kroz preraspodjelu sredstava iz-među sektorskih programa.

Kontrola izvršenja budžeta može biti centralizovana i decentralizovana i zasnovana je na godišnjem odobravanju potrošnje – aproprijacija.Centralizovana kontrola se obavlja preko Ministarstva fnansija koje vršiplaćanja preko trezora uz istovremeno obavljanje računovodstvene unk-cije. Centralizovana kontrola izvršenja budžeta može dovesti do pretjera-nog uplitanja Ministarstva fnansija u svakodnevno upravljanje budžetimapotrošačkih jedinica. Takođe može uzrokovati odlaganja u implementacijibudžeta i smetnje u efkasnom upravljanju, posebno ako budžet nije kom-

pjuterizovan. Decentralizovana kontrola znači da plaćanja i računovodstvo41 R. Allen, D. Tommasi, nav. djelo, str. 210–217.



145


vrše potrošačke jedinice. U pojedinim zemljama ministarstvo fnansijadodijeljuje fnansijskog savjetnika ili službenika budžeta potrošačkim je-dinicama u cilju kontrole izvršenja budžeta. Međutim, uloga fnansijskih

savjetnika može biti izuzetno teška s obzirom na njihovu ex-ante ulogu uprocesu kontrole. Kontrola stvaranja obaveza na osnovu godišnjih aproprijacija često nije dovoljna da se osigura fnansijska disciplina. Zbog toga semoraju propisati jasne računovodstvene procedure koje sprječavaju pogreš-nu upotrebu aproprijacija. Međutim, računovodstvena kontrola ne možespriječiti nagomilavanje neizmirenih obaveza koje nijesu odobrene budže-tom. Iz ovog razloga potrebne su posebne procedure kojima se limitira brojzaposlenih i nivo tekućih izdataka.

Pored ormalne usaglašenosti neophodno je osigurati ekonomčnost i

efkasnost trošenja državnog novca. Tako je jedan od ciljeva centralizovane kontrole da se Ministarstvu fnansija dozvoli nadgledanje budžetskeimplementacije. Sistem praćenja efkasnosti i ekonomičnosti zahtijeva širipristup od okusiranja na centralizovanu kontrolu, a to je jačanje interne ieksterne revizije.

Član 54

Državni trezor ormira se u Ministarstvu fnansija, a obavlja sljedećeposlove:1. izvršava plaćanja na bazi dokumentacije i podataka dostavljenih

lično ili elektronskom poštom od strane potrošačkih jedinica, uskladu sa ovim zakonom;

2. vodi glavnu knjigu trezora;3. upravlja računovodstvenim sistemom državnih primitaka;4. obrađuje naloge za potrošnju sredstava;5. priprema završni račun budžeta države;

6. fnansijsku kontrolu putem korišćenja računovodstvenog siste-ma baziranog na planiranim obavezama;

7. vodi računa da budžetski izvršioci ne prekorače iznos odobrenihsredstava;

8. prati izvršavanje izdataka;9. razvija i vodi računovodstvo budžeta države i upravlja fnansij-

skim inormacionim sistemom;10. daje nedjeljne i mjesečne izvještaje budžetskim korisnicima;

11. daje redovne fnansijske izvještaje za potrebe ministra fnansijai Vlade;



146

dr Milan Dabović

Poslovi trezora mogu se podijeliti na nekoliko cijelina i to na: uprav-ljanje i fnansijsku kontrolu, evidenciju, inormisanje, praćenje, plaćanje.Osnovne unkcije trezora mogu se dalje analitički raščlaniti i detaljnijeiskazati, ukoliko osnovne unkcije raščlanimo po konkretnim aktivnostima:

Upravljanje i fnansijska kontrola Evidencija

Inormisanje Praćenje Plaćanje

2.7.1 Uprvlneinnsiskkontrol

Upravljanje i fnansijska kontrola obuhvataju aktivnosti koje se odnosena računovodstveni sistem i glavnu knjigu trezora, novčana sredstva, dugpo osnovu hartija od vrijednosti, datih garancija i uzetih zajmova i primlje-nih donacija.

Upravljanje računovodstvenim sistemom i glavnom knjigom trezora obuhvata sve transakcije koje se odnose na sistem javne potrošnje, budže-ta, vanbudžetskih ondova i ostvarenih priliva. Evropske smjernice za pri-mjenjivanje INTOSAI revizorskih standarda u vezi sa računovodstvenomosnovom predviđaju sljedeće mogućnosti:„Četiri osnova računovodstva i sa njim u vezi, opšte primijenjeno fnansij-sko izvještavanje, mogu se defnisati kako slijedi:

12. daje podatke za analizu fnansijskog sistema;13. upravlja raspoloživim novčanim sredstvima na konsolidovanom

računu trezora;

14. obezbjeđuje neophodan iznos novčanih sredstava na konsolidovanom računu trezora, koji je potreban za blagovremeno plaća-nje planiranih obaveza;

15. vodi evidenciju o državnoj imovini;16. upravlja dugom nastalim po osnovu hartija od vrijednosti, koje

je emitovala država;17. upravlja dugom nastalim po osnovu datih garancija i uzetih za-

jmova;

18. upravlja domaćim i spoljnim dugom;19. upravlja stranim donacijama, pomoćima i zajmovima.



147


a. „Cash basis“ – sistem računa prihoda i rashoda: računovodstvenametoda, kod koje se prihodi proknjiže tek kada su sredstva stvarno

primljena, a rashodi se proknjiže tek kada je novac stvarno isplaćen.Završni računi pripremljeni na takav način prikazuju primljenu iisplaćenu gotovinu u određenom periodu (budžetska odnosno fnan-sijska godina) i salda novčanih sredstava na početku i na kraju ovogperioda.

b. „Modifed cash basis“ – modifkovani sistem računa prihoda i rasho-da: metoda, kod koje se dalje proširuje metoda računa prihoda i ras-hoda, time što se u period fnansijskog izvještavanja unose gotovinskiprihodi i gotovinska plaćanja koja se odnose na određeni fskalni pe-

riod, ali se vrše tek u određeno vrijeme nakon isteka dotičnog fskal-nog perioda. Za period fnansijskog izvještavanja, koji pokriva dva-naest mjeseci od 1. januara do 31. decembra godine, modifkovanisistem računa prihoda i rashoda prikazuje sva gotovinska kretanjakoja se odnose na transakcije ili promjene (događaje) koji pripadajuovoj godini, ali koji se vrše, na primjer, u specifčnom petnaestod-nevnom periodu nakon isteka godine, tj. do 15. januara n+1. Završniračuni pripremljeni do 31. decembra te godine na ovom osnovu pri-

kazali bi, pored postojeće gotovine na početku i na kraju tog perioda,gotovinska kretanja u ovom petnaestodnevnom periodu kao aktivuodnosno pasivu. Specifčni period za evidentiranje prihoda može dase razlikuje od perioda za plaćanja, a ponekad se evidentiraju samoplaćanja.

c. „Modifed accruals basis“ – modifkovani sistem periodičnog obra-čuna: metoda kod koje se priznaju transakcije ili događaji kada se vrše, odnosno nastanu, nezavisno od toga kada se gotovinska sredstvauplate ili isplate. Glavni cilj ove metode, koja se često naziva računrashoda, je mjerenje i izvještavanje o troškovima robe i usluga koje seu periodu fnansijskog izvještavanju stiču. Prihodi odražavaju iznosekoji dospijevaju u tom periodu. Prikazana aktiva obuhvata gotovinu,gotovinska potraživanja, kao što su otvoreni računi i zajmovi, kao iinvesticije. Potraživanja obuhvataju dugove za robu i rezerve, zajednosa pozajmicama na kapitalnim tržištima kao i obaveze za penzijskedoprinose.

d. „Accruals basis“ – sistem periodičnog obračuna: metoda koja se često

naziva i račun izdataka ili neograničeni periodični račun izdataka,koja je veoma slična gore opisanoj metodi modifkovanog sistema



148

dr Milan Dabović

periodičnog obračuna i kojoj je glavni cilj da mjeri i izvještava o troš-kovima robe i usluga koje su potrošene tokom perioda fnansijskogizvještavanja. Prikazana aktiva obuhvata i fzičku imovinu kao što

su zemljište, zgrade i oprema, čija se potrošnja mjeri amortizacijomproknjiženom u računu prihoda i rashoda, kao i odložene troškove.Osim toga, kao pasiva se navodi i dugoročno uzimanje kapitala i od-loženi prihodi. Prihodi prikazuju i druge iznose koji dospiju u ovomperiodu.”

Osnovne karakteristike modela pokazuju da sistem trezora obezbjeđujepovezanost sistema plaćanja, namjensko trošenje sredstava i direktnu kon-trolu trošenja sredstava.

Glavna knjiga trezora ne može dozvoliti potrošnju onog dijela gotovi-ne koja je na bilo koji način osporena ili nije identifkovana kao budžetski

prihod. Takva gotovina podliježe riziku da mora biti povraćena ili neklasi-fkovana, uz potencijalnu opasnost da inormacije o strukturi prihoda budutrajno izgubljene. Prepoznati prihodi predstavljaju osnovu za ormiranjeraspoložive gotovine u sistemu glavne knjige trezora i na taj način obezbje-đuju integritet i konzistentnost podataka o strukturi ostvarenih prihoda. Iz ovog razloga, prije obrade u glavnoj knjizi trezora, neophodno je prikazatievidenciju koju obezbjeđuje poreska administracija i koja čini osnovu zaevidenciju prihoda u glavnoj knjizi državnog trezora.

Upravljanje gotovinom ima za cilj: kontrolu ukupne potrošnje, efkasnu

implementaciju budžeta, minimiziranje troškova pozajmljivanja. Efkasnaimplementacija budžeta znači da će se obaveze izmiriti u vrijeme njihovog

GLAVNA KNJIGA TREZORA

EVIDENCIJAPRIHODA

UPRAVLJANJEGOTOVINOM

UPRAVLJANJEIZDACIMA

UPRAVLJANJE JAVNIM DUGOM

PORESKA UPRAVA

PRIHODNI MODEL

ODNOSI SABANKARSKIM SEKTOROM

KORISNICIBUDŽETA

DOMAĆA I STRANAPRAVNA LICA

Slika 11

MODEL EVIDENCIJE

IZDATAKA I GOTOVINE

MODEL EVIDENCIJE

OBAVEZA



149


dospjeća i da će prihodi biti blagovremeno obezbjeđeni, da će se minimizi-rati troškovi fnansijskih transakcija, da će se pozajmljivanje vršiti u skladusa najnižom kamatnom stopom ili da će se stvoriti slobodna sredstva za

investiranje. U prošlosti nije se mnogo obraćala pažnja na efkasno uprav-ljanje novčanim sredstvima. Izvršenje budžeta i gotovinski tokovi vezivalisu se strogo za procedure izvršenja budžeta, dok su potrebe za dnevnomgotovinom obezbjeđivane od strane centralne banke. Centralno planira-nje je ostavilo nasljedstvo sa loše defnisanim vezama između budžetskogi bankarskog sektora. Nije uzimana u obzir činjenica da slobodna, neanga-žovana sredstva predstavljaju trošak zbog mogućih kamata i da pozajmljivanje povećava buduće troškove zbog budućih kamata.

Centralizacija državnog novca predstavlja jedan od uslova kojima se

obezbjeđuje minimiziranje troškova pozajmljivanja i maksimizacija depo-zita u cilju obezbjeđenja pozitivne kamatne stope. Iz ovog razloga saldogotovine uvijek mora biti minimalan, ali dovoljan da obezbjedi tekuća pla-ćanja. Centralizacija novčanih sredstava se obezbjeđuje preko jedinstvenogračuna trezora, sa kojega se obavljaju sva plaćanja. Postoje različiti metodicentralizacije sredstava i mogu se grupisati u sljedeće kategorije:

Jedinstven račun trezora sa centralizovanom kontrolom, gdje se za-htjevi za plaćanje dostavljaju trezoru i sva plaćanja se odvijaju preko

trezora. Pasivni jedinstveni račun trezora koji se sastoji samo od jednog cen-tralnog računa omogućava da plaćanja vrše potrošačke jedinice, alipreko jedinstvenog računa trezora, dok trezor utvrđuje gotovinske li-mite za obavljanje fnansijskih transakcija i ne kontroliše pojedinačneisplate.

Pasivni jedinstven račun trezora sa nekoliko podračuna znači da po-trošačke jedinice imaju svoje račune kod centralne banke ili u poslov-nim bankama, koji su sastavni dio jedinstvenog računa trezora; računise otvaraju uz saglasnost trezora, a nalozi za plaćanje se prihvatajudo određenog iznosa koje je odobrio trezor, dok centralna banka vršikonsolidaciju vladinih računa.

U nekim pravnim sistemima(42) vlada će upravljati troškovima pojedinač-nih sektora i ostalih entiteta preko centralizovane unkcije trezora, koja se čestonaziva osnovom „jedinstvenog“ računa. Prema ovakvom uređenju, pojedinač-ni sektori i entiteti ne kontrolišu svoje bankovne račune. Umjesto toga, novcem

vlade upravlja centralni entitet preko pojedinačnog „jedinstvenog“ računa vla-

42 IFAC – International Federation o Accountants, nav. djelo, str. 525.



150

dr Milan Dabović

de i više takvih računa. Centralni entitet će vršiti plaćanja u ime pojedinačnihsektora i entiteta, nakon odgovarajućih ovlašćenja i dokumentovanja. Stoga, pojedinačni sektori i entiteti ne kontrolišu gotovinu koja im je dodijeljena ili

im je na drugi način dato odobrenje da je utroše. U ovim slučajevima troškovi pojedinačnih sektora i entiteta prikazivaće se u posebnoj koloni „računi trezo-ra“ u izvještaju o primanjima i isplatama gotovine. U nekim slučajevima cen-tralizovanu unkciju trezora će preuzeti entitet koji kontroliše račune bankesa kojih se vrše plaćanja u ime pojedinih poslovnih sektora i ostalih entiteta. U ovakvim slučajevima, transeri na ove račune i plaćanja sa ovih bankovnihračuna odražavaju primanja i isplate gotovine koje kontroliše centralni entitet u ime pojedinačnih poslovnih sektora i ostalih entiteta.

Centralizacija upravljanja novčanim tokovima može dovesti do neef-kasnosti, čak i korupcije u zemljama sa lošom upravom, posebno kada tre-zor ima nadležnost da odabere koji će dobavljač biti plaćen. Neka iskustvasu pokazala da trezori nijesu manje otporni na političke pritiske od banaka.Nadgledanje discipline se postiže strožijim kontrolama, jačanjem odgovor-nosti, većom transparentnošću. Centralizovano upravljanje gotovinom nemora biti samo problem za potrošačke jedinice već i za njihova odjeljenjakoja su regionalno dislocirana. Tada se dnevne transakcije centralizuju pre-

ko kosolidovanog računa trezora, a za udaljene agencije procedura se bazirana novčanim akontacijama. Prije razmatranja reorme upravljanja gotovi-nom, moraju se uzeti u obzir sistem javne uprave i bankarska inrastrukturau zemlji. U svakom slučaju centralizovani gotovinski tokovi stvaraju usloveza pravovremeno plaćanje, ali ne oslobađaju potrošačke jedinice od obavezeizvještavanja. Trezor kao sistemsko rješenje u tehničkom smislu može daznači i široku korisničku mrežu bankarskih računa, čiji promet mora biti jedinstveno kontrolisan i evidentiran u sistemu trezora. Iz ovog razloga si-stem trezora na svom konsolidovanom računu evidentira promet svih ban-karskih računa koji su u unkciji sistema plaćanja i prikupljanja novčanihsredstava. Sistem trezora koristi bankarski sistem kao servis koji vrši uslugeplaćanja i prikupljanja novčanih sredstava. Međutim, računovodstvo, evi-dencija, odgovornost i kontrola u nadležnosti su trezora. Potrošačka jedini-ca kao korisnik budžeta ima obavezu da podnese zahtjev za plaćanje kojim je potvrđeno da je nastao dužničko-povjerilački odnos, da je nastao rashodi da trezor mora obezbjediti odgovarajući nivo sredstava za pokriće nastalihobaveza. Ukoliko nije dovoljno razvijeno upravljanje gotovinom to dovodi

do kumuliranja obaveza i neplaniranog zaduživanja, koje se često puta, odpozajmnica za prevazilaženje kratkoročne likvidnosti, pretvara u dugoroč-



151


ne kreditne obaveze.Upravljanje dugom ima dva ključna aspekta: pozajmljivanje od cen-

tralne banke i pozajmljivanje radi fnansiranja fskalnog defcita. Početni

koraci u ormulisanju politike zaduživanja odnose se na pokriće budžet-skog defcita koji mora biti usklađen sa ciljevima fskalne politike. Poli-tika zaduživanja uključuje strategiju odabira instrumenata, kursa, tržišta iostalih relevantnih parametara koji se zasnivaju na potrebama investitora,aktorima rizika, unapređenju likvidnosti i razvoju tržišta. Odgovornostza ormulisanje politike zaduživanja treba organizovati u okviru ministar-stva fnansija i centralnoj banci, kako bi se uzeli u obzir eekti fskalnepolitike. Raspored odgovornosti za sprovođenje politike zaduživanja tre-ba uspostaviti u skladu sa tehničkim kapacitetima ministarstva fnansija,

stepenom razvoja fnansijskog tržišta i postavljenim ciljevima. U razvije-nim zemljama trenutno postoje kretanja koja politiku upravljanja dugomu cjelini prepuštaju ministarstvu fnansija kako bi se izbjegli nesporazumiizmeđu zaduživanja i monetarne uprave. Upravljanje dugovima zahtijevarazmatranje nekoliko pitanja: zakonodavne i budžetske aranžmane, tran-sparentnost i predvidljivost, politiku zaduživanja i odgovornost. Zakono-davnim i budžetskim aranžmanima mora se ovlastiti samo jedna institu-cija –ministarstvo fnansija da vrši pozajmljivanja. Takođe, budžetom se

mora odrediti godišnji plan pozajmljivanja, a posebnim zakonima koje se vrste instrumenata mogu koristiti u svrhe pozajmljivanja. Transparentnosti predvidljivost znači da ciljevi vladine politike upravljanja dugom morajubiti javni i jasno utvrđeni. Takođe vlada mora podnositi skupštini redovneizvještaje o zaduženosti i poltici zaduživanja uključujući detalje o izdatimgarancijama i potencijalnim obavezama.

Finansijska kontrola Sistem izvršenje budžeta mora osigurati rigoro-znu kontrolu ukupnih troškova, kao i efkasno korišćenje sredstava u skladusa prioritetima budžeta. Procedure moraju biti usklađene da bi se izbje-gli sukobi u realizaciji postavljenih ciljeva. Tradicionalni sistemi izvršenjabudžeta okusirani su na detaljnu kontrolu inputa, koju sprovodi mini-starstvo fnansija. Ovakav pristup obično ima dvije vrste problema. Širokakontrola detalja oduzima mnogo vremena, stvara kruti budžet i ne dozvo-ljava eksibilnost imputa neophodnu za efkasnu implementaciju budžeta.S druge strane ustaljene kontrole nijesu dovoljne da se obezbjedi fskalnadisciplina. Kontrole su okusirane na gotovinska plaćanja, dok su mnogo važniji problemi na drugoj strani (prekomjerna zaposlenost, stečena prava,

neizmirene obaveze). Držanje budžeta pod kontrolom zahtijeva efkasnesisteme upravljanja, a ne pretjeranu kontrolu usaglašenosti detalja.



152

dr Milan Dabović

Finansijska kontrola vrši se na više načina, kroz propisivanje regulativai procedura rada, propisivanje načina evidencije i obavezne dokumentacije,propisivanje obaveze i pravila izvještavanja. Takođe se postavlja pitanje da li

su za sve kategorije rashoda obavezne sve procedure i da li pojedini rashodimogu zaobići neku od utvrđenih procedura. Iz ovog razloga proces izvrša- vanja budžeta, po ranije prezentiranim azama, neophodno je sistematizo- vati po ekonomskim kategorijama rashoda i odrediti procedure u njihovomizvršavanju.

Prekoračenja budžetskih izdataka nastaju nepoštovanjem ograničenjakoja su postavljena budžetskim planom. Izvršenje budžeta se odvija putemgotovinskih alokacija po potrošačkim jedinicama ili putem direktnih ispla-ta sa konsolidovanog računa trezora, pa kod gotovinskih limita prekorače-

nja uvećavaju neizmirene obaveze. Prekoračenja često nastaju i kao rezultat vanbudžetskih mehanizama kao što su: plaćanje sa posebnih računa, plaća-nje vanrednih računa itd. U sistemu strogih troškovnih procedura kreirajuse posebni aranžmani „za izuzetke”, kojima se ne kontroliše svrsishodnostplaćanja i koji često dovode do stvaranja značajnih prekoračenja. Nedo-statak usklađenosti otklanja se jačanjem sistema revizije sa izbjegavanjemprocedura za izuzetke. Prekoračenja mogu nastati i zbog nedostataka uprocesu pripreme budžeta, posebno u dijelu investicija, stečenih prava ili

neplaniranog uticaja inacije. Prekoračenja nastaju i zbog posebnih poli-tičkih interesa, usvajanja zakona koji imaju fskalne posljedice na budžet.Iz ovog razloga primjenjuju se ogovarajući pravilnici kojima se kontrolišufskalni uticaji i koji obezbjeđuju dovoljno podataka za adekvatne analizei uticaj na budžet i njegovo izvršenje. U većini država troškovi zvaničnogbudžeta su niži od planiranih. Nerealne procjene budžeta mogu dovestido njegovih izmjena koje su u praksi poznate kao ponovno budžetiranjeili rebalans. Nakon odobrenja budžeta priprema se plan izvršenja budžeta(kvaratalni ili mjesečni) koji mora odražavati dinamiku priliva sedstava,prioritete u realizaciji budžetske politike, kao i rizike ponovnog budžetira-nja.

2.7.2 Evidenci

Evidencija obuhvata aktivnosti koje se odnose na državnu imovinu, dr-žavni dug, primitke, izdatke i obaveze. Evidencija procesu izvršenja budžetaobezbjeđuje sve inormativne sadržaje relevantne za proces upravljanja jav-

nim dugom, gotovinom, obezbjeđuje evidenciju o rashodima i neizvršenimobavezama i integriše inormacije o sistemu javne potrošnje. Evidencijom



153


se mora obezbijediti u svakom trenutku uvid u stanje svih računa kojimaraspolaže država, bilo da su u pitanju računi za prikupljanje prihoda iliračuni za raspored sredstava uslovljen njihovom namjenskom upotrebom.

U tom cilju pažnja se okusira na novčane tokove i oni se moraju eviden-tirati kao kontinuirana inormacija, a ne kao naknadno izvedeni podatak.Na ovaj način ciljno defnisana inormacija obezbjeđuje adekvatnu bazuza upravljanje novčanim tokovima i racionalno usmjeravanje sredstava uskladu sa prioritetima i defnisanim namjenama.

Evidencija primitaka i izdataka budžeta odvija se kroz aktivnosti kojesprovodi poreska uprava i Ministarstvo fnansija – državni trezor. Eviden-cija u poreskoj upravi obezbjeđuje podatke o visini obračunatih poreza istvarno naplaćenim iznosima, dok se u glavnoj knjizi trezora evidentiraju

gotovinski prilivi koji su od strane poreske uprave prepoznati kao nesporan javni prihod i sistematizovani u odgovarajuću klasifkacionu grupu shodnopropisanom kontnom planu.

Glavna knjiga trezora ne može dozvoliti potrošnju onog dijela gotovi-ne koja je na bilo koji način osporena ili nije identifkovana kao budžetskiprihod. Takva gotovina podliježe riziku da mora biti povraćena ili neklasi-fkovana uz potencijalnu opasnost da inormacije o strukturi prihoda budutrajno izgubljene. Prepoznati prihodi predstavljaju osnovu za ormiranje

raspoložive gotovine u sistemu glavne knjige trezora i na taj način obezbje-đuju integritet i konzistentnost podataka o strukturi ostvarenih prihoda. Iz ovog razloga, prije obrade u glavnoj knjizi trezora, neophodno je prikazatievidenciju koju obezbjeđuje poreska administracija i koja čini osnovu zaevidenciju prihoda u glavnoj knjizi državnog trezora.

Poresku evidenciju obezbjeđuje nadležni poreski organ.(43) Poreska evi-dencija proizilazi iz nadležnosti poreskih organa čija je obaveza da vode jedinstven registar poreskih obveznika i poresko knjigovodstvo, vrše utvr-đivanje poreza, vrše poresku kontrolu, vrše redovnu i prinudnu naplatu po-reza, pokreću i vode poreski prekršajni postupak.

Poresko knjigovodstvo kao oblik evidencije u sistemu javnih prihodaprilagođeno je zahtjevu da se obezbijede odgovarajuće inormacije u vezi saanalitikom poreskih zaduženja, kao i razduženja poreskih obveznika, sinte-tičke izvještaje po vrstama i oblicima poreza, evidenciju o stepenu naplateporeza i njegove distribucije prema krajnjim korisnicima.

Pravilnikom o poreskom knjigovodstvu(44) iz 1994. godine propisana je

43 dr Milan Dabović, „Osnovni elementi poreskog knjigovodstva“, Računovodstvo i fnansije, br. 5, 1997; Pra- vilnik o poreskom knjigovodstvu („Sl. list RCG“, br. 15/94); Pravilnik o poreskom knjigovodstvu („Sl. listRCG“, br. 81/06).

44 Pravilnik o poreskom knjigovodstvu („Sl. list RCG“, br. 15/94).



154

dr Milan Dabović

obaveza vođenja poslovnih knjiga, osnovne klase i način evidencije. Osnov-na knjigovodstvena evidencija vođena je u glavnoj knjizi i pomoćnim knji-gama. Glavna knjiga imala je od dnevnik i račune: novčanog prometa (kla-

sa – 0), javnih prihoda (klasa – 1), obveznika javnih prihoda (klasa – 2), apomoćna knjiga: individualne račune i pomoćni dnevnik.U glavnoj knjizi i u glavnom dnevniku knjiženja se vrše zbirno na od-

govarajuće sintetičke račune, a na individualnim računima i pomoćnomdnevniku pojedinačno. Pritom, zbir knjiženja na individualnim računimaodgovarao je iznosu proknjiženom na odgovarajućim sintetičkim računimaklase – 2. Knjiženje zaduženja vrši se na teret odgovarajućih računa obve-znika klase – 2 a u korist odgovarajućih računa prihoda iz klase – 1.

Knjiženje uplata vršeno je tako što su za uplaćeni iznos zaduživani od-

govarajući računi klase – 0 uz odobrenje odgovarajućih računa klase – 2, iistovremeno, odobrenje na individualnim računima obveznika. Pri tome,sporan neraspravljeni iznos evidentiran je na odgovarajućim računima uklasi – 0. Knjiženje raspoređenih javnih prihoda sa prolaznog računa vršilose tako što su računi javnih prihoda iz klase – 1 zaduživali odgovarajućimiznosom a ukupan iznos koji se raspodjeljuje odobravan je na odgovaraju-ćem računu banke u klasi – 0 sa kojeg je vršena raspodjela.

Godišnji završni račun sačinjavan je na propisanim obrascima unoše-

njem odgovarajućih podataka, i to: bilans – na osnovu salda računa glavneknjige; bruto bilans – unošenjem prometa i salda svih računa glavne knjigeklase 0, 1 i 2; pregled stanja računa obveznika na dan 31. decembra godineza koju se sačinjava godišnji završni račun.

Pravilnik o poreskom knjigovodstvu(45) iz 2006. sadrži rješenja koja supropisana Pravilnikom iz 1994. godine, uz promjene koje se odnose naosnovne klase i povećanje broja knjigovodstvenih promjena čiji je načinknjiženja propisan Pravilnikom. Pravlnikom je propisan osnovni računskiplan, koji se satoji od tri klase, i to: klasa 1 – računi novčanih sredstava;klasa 3 – računi obveznika javnih prihoda (uključujući i račune depozita);klasa 7 – računi javnih prihoda.

Početno stanje knjiži se tako što se za iznos poreskog duga zadužujuindividualni – analitički računi klase 3, a odobravaju odgovarajući računi javnih prihoda klase 7. Za iznos pretplate zadužuju se odgovarajući računiklase 7, a odobravaju analitički računi klase 3.

Zaduženja i akontacije knjiže se tako što se za javni prihod utvrđenporeskom prijavom ili rješenjem zadužuju individualni računi klase 3, a

odobravaju odgovarajući računi klase 7. Knjiženja sprovedena na individu-

45 Pravilnik o poreskom knjigovodstvu („Sl.list RCG“ br. 81/06).



155


alnim – analitičkim računima poreskih obveznika sprovode se i na sinte-tičkim računima klase 3.

Izmjenjene poreske prijave iz prethodne godine knjiže se storniranjem

zaduženja po prethodnoj prijavi na individualnim računima poreskih obveznika i sintetičkim računima klase 3, a za isti iznos odobravaju se odgo- varajući računi klase 7.

Uplate javnih prihoda knjiže se tako što se za uplaćeni iznos zadužujeodgovarajući račun klase 1, uz odobravanje odgovarajućih računa klase 3,pri čemu se knjiženja sprovedena na analitičkim sintetičkim računima kla-se 3 sprovode i na individualnim – analitičkim računima poreskih obvezni-ka. Neidentifkovane uplate se knjiže zaduživanjem odgovarajućeg računaiz klase 1, uz odobravanje odgovarajućeg individualnog računa klase 3, kao

i odgovarajućeg računa klase depozita.Kamate se knjiže tako što se za iznos obračunate kamate zadužuju in-

dividualni analitički računi poreskih obveznika i sintetički računi klase 3, aodobravaju odgovarajući računi klase 7.

Povraćaj javnih prihoda knjiži se storniranjem uplate na odgovarajućeminidividualnom računu poreskih obveznika i sintetičkim računima klase 3 iistovremenim storniranjem zaduženja na odgovarajućim računima novča-nih sredstava klase 1.

Otpis javnih prihoda vrši se storniranjem zaduženja na odgovarajućimanalitičkim računima poreskih obveznika i sintetičkim računima klase 3, uz istovremeno storniranje odobrenja na odgovarajućem računu klase 7. Evidencija izdataka Računovodstvo budžeta u Crnoj Gori koncipirano je na sistemu evidencije gotovinskih i negotovinskih tansakcija koje se im-plementiraju kroz dvije aze:I Faza odvija se u sektoru budžeta i odnosi se na:

a. transakcije za odobravanje planirane potrošnje utvrđene kroz godiš-nje kvartalne i mjesečne aproprijacije;

b. transer planiranih iznosa po potrošačkim jedinicama i linijama izda-taka u skladu sa zakonom dozvoljenim odstupanjima;

c. preusmjeravanja potrošnje u odnosu na utvrđeni vremenski rasporedtrošenja sredstava.

II Faza odnosi se na evidenciju u glavnoj knjizi trezora koja prati:d. troškovni ciklus;e. vrstu izdataka;. mjesto nastanka određenog izdatka.

Troškovni ciklus koncipiran ja na osnovi koja prati proceduru nastanka



156

dr Milan Dabović

transakcije od odbrenja potrošnje pa do završne aze plaćanja. Izvršava-nje budžeta počinje odobravanjem potrošnje za određeni vremenski peri-od (mjesec, kvartal, godina ili više godina). Dokument odobren od strane

parlamenta potvrđuje pravo na potrošnju potrošačkih jedinica – korisni-ka budžeta. Korisnici u skladu sa odobrenim planom pokreću ugovaranjeobaveza, podnose zahtjeve za plaćanje i dobijaju povratnu inormaciju odtrezora u kojem iznosu su realizovani podnešeni zahtjevi i koliko je ostaloneizmirenih obaveza u izvještajnom periodu.

Izdaci budžeta, zavisno od grupe kojoj pripadaju, mogu prolazati kroz sve aze izvršenja, odnosno moguće ih je isključiti u pojedinoj azi, zavisnood njihovog statusa i karaktera isplate. Automatski rashodi i trajno ugo- voreni iznosi ne zahtijevaju eksplicitno korišćenje „najavljene potrošnje“,

s obzirom da je njihova isplata opredijeljena trajnim ugovorom ili je kon-stituisana kao zakonska obaveza. Najvećim dijelom, za izdatke budžetakoji predstavljaju zakonsku obavezu, plaćanje se konstituiše bez posebneprocedure ugovaranja obaveza. Međutim, rezervacija sredstava je moguća jer je već unaprijed zakonom određena. Ukoliko se vrše rezervacije kod iz-dataka koji imaju karakter zakonske obaveze, na kraju obračunskog periodamora se strogo voditi računa da li je korisnik podnio zahtjeve za plaćanjepo osnovu rezervacija. Ukoliko takvi zahtjevi ne postoje, ove obaveze ne

mogu se poništiti, već se pripisuju kumuliranom dugu u bilansu stanja. Zarazliku od ovih izdataka, diskrecioni izdaci obavezno prolaze proceduruugovaranja i rezrvisanja sredstava, s tim što se rezrvacije za koje nije pod-nijet zahtjev za plaćanje, na kraju godine gase i ne mogu prenijeti u nared-nu godinu. Jedan dio izdataka nema strogo defnisanu ormu, odnosno nemože se jednostavno klasifkovati i može imati istovremeno diskrecionii automatski karakter. Tipični su izdaci za zarade i ostala lična primanja,transere i subvencije. To značajno komplikuje odluku o tome da li obezbijediti evidenciju u svim koracima ili pak preskočiti azu rezervisanja. Opre-djeljenje se obično zasniva na godišnjem budžetskom planu, koji najčešćelimitira iznose potrošnje i na taj način opredjeljuje potrebu prilagođavanjapotrošačkih jedinica odobrenim iznosima za potrošnju. Ukoliko budžetomnijesu strogo limitirani iznosi potrošnje, korišćenje sredstava iz mješovitogoblika prelazi u proces automatizma i može narušiti strukturu izvršavanjabudžeta.

Adekvatno opisanoj proceduri, izvršenje budžeta obuhvata evidencijuplaniranih iznosa, ugovoranih obaveza, zahtjeva za plaćanje, plaćenih izno-

sa, obaveza po osnovu odobrene potrošnje na osnovu planiranih iznosa,ugovorenih obaveza i zahtijevane potrošnje. Evidencija zavisi od vrste i



157


karaktera izdataka i može se podijeliti na sljedeće cjeline: Evidencija tekućih izdataka;

Evidencija transera;

Evidencija kapitalnih izdataka; Evidencija fnansiranja.

Istovremeno se vodi i evidencija u potrošačkim jedinicama koje usa-glašavaju fnansijske transakcije sa evidencijom u glavnoj knjizi trezora, uz dodatne inormativne evidencije, koje obezbjeđuju pregled imovine i neiz-mirenih obaveza. Transakcije fnansiranja su centralizovane u ministarstvufnansija, tako da je evidencija po tom osnovu u cjelini vezana za glavnuknjigu državnog trezora. Ukoliko se zanemari evidencija po potrošačkim

jedinicama, kao i izvršavanja budžeta po programima i aktivnostima, tadase promjene evidentiraju po azama gotovinskih i negotovinskih transakcija i vrstama izdataka iskazanih po ekonomskoj klasifkaciji. Inormisanje(46) predstavlja osnovni uslov za postizanje fskalne tran-sparentnost. Efkasan fskalni menadžment zavisi oo blagovremenih i po-uzdanih inormacijama o fskalnoj poziciji vlade. Polugodišnji i kvartalniizvještaji o budžetu obuhvataju opsežnu analizu izvršenja budžeta uključu- jući sve bitnije prihode, rashode i fnansijske stavke u tom polugodišnjem

periodu, kao i podatke koji se odnose na projekciju za narednih pola go-dine i polugodišnje budžetske projekcije. Takođe, izvještaji sadrže ažurira-nu projekciju budžetskog rezultata tekuće fskalne godine uz utvrđivanjeglavnih aktora koji su uzrokovali odstupanja između budžeta i očekivanogbudžetskog ishoda (promjena ekonomskih pretpostavki, nova politika, re-zerve, izmjene rokova koji se odnose na prihode i rashode).

Izvještajima se obezbjeđuju inormacije i o prihodima, rashodima, f-skalnom bilansu i fnansiranju, sa detaljnim pregledima (po nosiocimaduga, instrumentima, valuti po potrebi). Osnovni uslov za postizanje f-skalne transparentnosti je da detalji koji se odnose na dug i fnansijskasredstva centralne vlade, treba da se objavljuju na godišnjoj osnovi, šestmjeseci prije kraja fskalne godine. Ipak, kada je javni dug velik, treba težitikvartalnom izvještavanju. Izvještavanje o fnansijskim sredstvima treba dabude često, kao i izvještavanje o dugu. Inormacija o dugu treba da uklju-čuje neizmireni dio duga za tekuću i dvije prethodne godine kao i troškoveservisiranja duga za isti period.

Plaćanje – državni novac sa konsolidovanog računa trezora može se

46 Manual on Fiscal Transparency. International Monetary Fund, Fiskal Aairs Dept. Washington D.C. 2001.Uvrštene bibliograske reerence, ISBN 1-58906-055-5.



158

dr Milan Dabović

isplatiti samo ako je: službenik za odobravanje odobrio prijedlog za potroš-nju državnog novca, zahtjev za plaćanje ili za potrošnju državnog novca iz raspoloživih sredstava; službenik za ovjeravanje pismeno ovjerio predlog za

potrošnju ili zahtjev za plaćanje; službenik za ovlašćivanje, nakon provjerepredloga za potrošnju ili zahtjeva za plaćanje, dao ovlašćenje za isplatunovca sa državnog bankarskog računa. Takođe, sve aze kontrole izdatakamoraju biti dokumentovane pravilno popunjenim obrascem, čiji je naziv Zahtjev za plaćanje i koji se popunjava u dva primjerka. Službenik za ovje-ravanje ovjerava zahtjev za plaćanje, nakon što je utvrdio da je: fzičko ilipravno lice izvršilo uslugu i dostavilo robu; fzičko ili pravno lice predaloakturu ili neki drugi prateći dokument, koji jasno dokazuje ispravnost za-htjeva za sredstvima državnog novca; prateća dokumentacija sa podacima

o imenu pravnog ili fzičkog lica ispravna; obračunati iznos tačan; upisanatačna računovodstvena šira; odobreno ovlašćenje za stvaranje ugovoreneobaveze. Odobravanje plaćanja od strane potrošačkih jedinica zahtijevaprovjeru da li je: izdatak odobren i zahtjev za plaćanje ispravno ovjeren;dovoljan iznos raspoloživih sredstava u budžetu. Službenik za ovlašćivanjeu trezoru, prije odobravanja plaćanja, utvrđuje: da je zahtjev za plaćanjepravilno popunjen; da je zahtjev za plaćanje evidentiran u glavnoj knjizitrezora; da postoji dovoljno sredstava na odgovarajućoj stavci budžeta; da

za plaćanje postoji dovoljno novca. Po pravilu, rok za plaćanje aktura izno-si trideset dana od dana prijema akture, izuzetno, taj rok može biti i dužiukoliko se takva mogućnost precizira ugovorom.

2.8Poslovibudžet

Član 55

Poslovi budžeta obuhvataju:1. upravljanje postupkom pripremanja, planiranja i izrade budžeta;2. predlaganje smjernica i makroekonomskog okvira za pripremu i

planiranje budžeta i procjenu godišnjih i srednjoročnih primi-taka i inormacija o učinku;

3. razvijanje tehničkih standarda za pripremu, planiranje, izvršenje,izmjene i dopune budžeta;

4. analiziranje zahtjeva potrošačkih jedinica za dodijelu budžetskih

sredstava i realizaciju programa i predlaganje njihovih izmjena;5. pripremanje zakona o budžetu države;



159


Poslovi budžeta vezani su za posebnu organizacionu jedinicu koja imaobavezu da upravlja postupkom pripremanja, planiranja i izrade budžeta.Postupak pripremanja budžeta znači usklađivanje aktivnosti planiranja sabudžetskim kalendarom u kojem su propisane obaveze potrošačkih jedini-ca i njhovih jedinica u procesu pripreme, kao i obaveze Ministarstva fnan-sija koje su tehničkoj nadležnosti organizacione jedinice koja vodi poslovepripreme. Postupak pripreme znači sprovođenje aktivnosti po sljedećemredoslijedu:

predlaganje smjernica i makroekonomskog okvira za pripremu i pla-niranje budžeta i procjenu godišnjih i srednjoročnih primitaka i in-ormacija o učinku;

razrada tehničkih standarda za pripremu budžeta; dostavljanje smjernica i tehničkog uputstva potrošačkim jedinicama; analiziranje zahtjeva potrošačkih jedinica, za dodjelu budžetskih

sredstava i realizaciju programa, i predlaganje njihovih izmjena; sintezu usaglašenih podataka.

Planiranje i izrada budžeta predstavljaju postupak kojim se usaglašenipodaci između potrošačkih jedinica i Ministarstva fnansija sintetizuju u jedinstveni dokument koji predstavlja godišnji zakon o budžetu države.

Aktivnosti koje se tiču poslova budžeta nastavljaju se nakon izrade iusvajanja godišnjeg zakona o budžetu, kroz nadzor i odobravanje potrošnjekoje mora biti usklađeno sa godišnjim zakonom. Na ovaj način poslovi

budžeta se djelimično vezuju i za proces izvršenja, koji opredjeljuju in-tervali odobravanja potrošnje na mjesečnoj ili kvartalnoj osnovi. Godišnjupotrošnju odobrava Parlament, dok mjesečnu odnosno kvartalnu potrošnju

6. pripremu mjesečnih planova potrošnje i odobravanje potrošnjesredstava u skladu sa mjesečnim planom;

7. analizu fskalnih eekata zakona i drugih propisa na sistem javne

potrošnje;8. utvrđivanje i praćenje konsolidovanog bilansa javne potrošnje;9. nadzor nad ostvarivanjem primitaka i izvršavanjem izdataka;

10. pružanje savjeta o budžetskim pitanjima potrošačkim jedinica-ma i opštinama;

11. razvijanje procesa planiranja budžeta;12. praćenje fnansijskog poslovanja opština i preduzeća u kojima

država ima većinski vlasnički udio.



160

dr Milan Dabović

odobrava ministar fnansija na osnovu detaljnog plana, koji je usaglašensa potrebama potrošačkih jedinica i procjenom mogućnosti fnansiranjausklađenih sa državnim trezorom.

Upravljanje procesom odobravanja potrošnje kroz kvartalne ili mjeseč-ne varante / aproprijacije otvara prostor da se, u zavisnosti od likvidnostitrezora ili potrebe potrošačkih jedinica, ubrza ili uspori potrošnja tokomgodine i uskladi teret obaveza sa stvarnim mogućnostima obezbjeđenjaizvora fnansiranja. Odobravanje potrošnje u periodima izražene nelikvid-nosti dovodi do povećanja neizmirenih obaveza kojima se povećava javnihdug i dugoročno ugrožava stabilnost budžetskog sistema i fskalna discipli-na.

jan. eb. mart april maj jun jul avgust sept. okt. nov. dec.

80.00 90.00 100.00 110.00 120.00 130.00 140.00 150.00 160.00 150.00 140.00 135.00

110.00 120.00 130.00 130.00 130.00 130.00 130.00 135.00 135.00 135.00 130.00 130.00

180.00

160.00140.00

120.00

100.00

80.0060.00

40.00

0.0020.00

Izvori fnansiranja

Javna potrošnja

MANJAK IZVORA FINANSIRANJA

VIŠAK IZVORA FINANSIRANJA

Grafkon 1

Poslovi budžeta, u cilju sprovođenja dobre budžetske prakse i održa- vanja fskalne discipline, zahtijevaju: sprovođenje kontinuiranog nadzora

u dijelu analize fskalnih eekata zakona i drugih propisa na sistem javnepotrošnje; utvrđivanja i praćenja konsolidovanog bilansa javne potrošnje;nadzor nad ostvarivanjem primitaka i izvršavanjem izdataka; pružanje savjeta o budžetskim pitanjima potrošačkim jedinicama i opštinama; razvijanje procesa planiranja budžeta; praćenje fnansijskog poslovanja opština ipreduzeća u kojima država ima većinski vlasnički udio.

Sektor budžeta posebno analizira fskalne eekte zakona i drugih propi-sa u cilju održavanja ravnoteže budžetskih izdataka sa izvorima fnansira-nja. Nova zakonska rješenja obično imaju za posljedicu povećanje izdataka

i zahtijevaju dodatne izvore fnansiranja. Ukoliko primjenu novog zakon-skog rješenja ne prate odgovarajući izvori fnansiranja, predviđeni godiš-



161


njim planom budžeta, tada postoji opasnost budžetskog prekoračenja izda-taka, njihovog nenamjenskog trošenja i stvaranja defcita. Održivost novihzakonskih rješenja zavisi od njihove usklađenosti sa godišnjim budžetskim

planom, pa iz ovog razloga sektor budžeta nadzire donošenje novih propisai njihovu usklađenost sa izvorima fnansiranja.Praćenje konsolidovane javne potrošnje obezbjeđuje se agregiranjem

podataka svih institucija koje čine javnu potrošnju, njihovim konsolidova-njem i analiziranjem u cilju predupređenja poremećaja koji mogu narušitifnansiranje javne potrošnje ili dovesti do poremećaja u realizaciji utvrđeneekonomske politike.

Nadzor nad ostvarivanjem primitaka i izdataka ukazuje na potrebu re-balansa budžeta. Tokom godine poremećaji kod izvora fnansiranja ili iz-

dataka mogu bitno narušiti budžetsku ravnotežu, tako da su neophodnemjere uravnoteženja budžeta kroz njegov rebalans. Praćenje primitaka iizdataka ima cilj da već u ranoj azi ukaže na neophodnost promjena go-dišnjeg budžetskog plana i verifkaciju tih promjena u Skupštini.



163

POJMOVNIK

Administrativna klasifkacija – predstavlja klasifkaciju kojom se obu-hvataju nazivi potrošačkih jedinica – budžetskih korisnika. Podešava seu skladu sa organizacijom upravljanja javnim rashodima i organizuje seshodno različitim nivoima upravljanja.

Alokacija budžetskih sredstava – predstavlja raspored izvora fnansiranja javne potrošnje po: korisnicima, djelatnostima, programima i ekonomskimnamjenama. Alokacija budžetskih sredstava prezentira se shodno vrstamaklasifkacije koje budžet koristi. Predstavlja sposobnost vlade da raspore-đuje sredstva i odabere programe i projekte u skladu sa svojim ciljevima.

Budžet – predstavlja plan fnansiranja državnih aktivnosti i plan po kojem država troši novac poreskih obveznika. Zakonom o budžetu RepublikeCrne Gore preuzeta je šira defnicija budžeta: „Budžet je fnansijski pro-

gram – plan baziran na godišnjim procijenama primitaka i izdataka.“

Budžet sa nultom bazom – predstavlja procjenjivanje svih programa, sva-ke godine uvijek iz početka.

Defcit na modifkovanoj osnovi – često se naziva defcit po osnovu ugo-

vorenih obaveza, predstavlja gotovinski defcit uvećan za neto povećanjeneizmirenih obaveza. Pri tome u obaveze se ne uključuju neisporučene na-rudžbe ili višegodišnje obaveze.

Donacija – bespovratno ustupljena sredstva poklonoprimcu od stranepoklonodavca; mogu biti uslovne i bezuslovne. Uslovne donacije imajuunaprijed određenu namjenu, dok bezuslovne donacije poklonoprimac ko-risti bez unaprijed utvrđene namjene.



164

Eektivnost – predstavlja odnos planiranih i ostvarenih rezultata.

Efkasnost – predstavlja odnos ostvarenih rezultata i angažovanih fnan-sijskih i drugih resursa. Takođe predstavlja odnos između ostvarenih re-zultata po osnovu programa ili aktivnosti i resursa koji se koriste (inputa).

Efkasnost trošenja budžetskih sredstava – obuhvata efkasnost, eektiv-nost, ekonomičnost i alokaciju resursa po programima, djelatnostima, kori-snicima i linijama budžetskih izdataka.

Ekonomičnost – predstavlja poređenje ekonomskih i administrativnihaktivnosti sa razumnim administrativnim aktivnostima, praksom i politi-kom uprave. Takođe, i nabavku resursa odgovarajućeg kvaliteta i kvantitetau odgovarajućim trenucima i po najnižim troškovima.

Ekonomska klasifkacija – predstavlja klasifkaciju izdataka po ekonom-

skim kategorijama, kojima se naglašava priroda transakcije.

Eksterna revizija – predstavlja dio regulatornog sistema čiji je cilj da sedovoljno rano otkriju odstupanja od prihvaćenih standarda i kršenja prin-cipa legalnosti, efkasnosti, djelotvornosti i ekonomičnosti fnansijskogupravljanja, kako bi se omogućilo prihvatanje korektivnih mjera u poje-dinačnim slučajevima, kako bi odgovorne osobe prihvatile odgovornost,

obezbjedilo se kompenziranje ili preduzeli koraci na spriječavanju ili baremotežavanju takvih prekršaja.

Emisija javnog duga – znači prodaju vrijednosnih papira uz obavezu ot-plaćivanja kamate u određenom vremenskom periodu, a na kraju obično iotplatu glavnice. Prilikom kupoprodaje vrijednosnih papira nema prisile, već se ona odvija dobrovoljno.

Entitet – predstavlja cjelinu koja ima zaokružene političke ili komerci- jalne ciljeve.



165

Funkcionalna klasifkacija – predstavlja klasifkaciju izdataka sistemati-zovanih po djelatnostima i aktivnostima.

Gotovina – podrazumjeva gotovinu u blagajni i depozite po viđenju.

Gotovinski ekvivalenti – predstavljaju kratkoročna visokolikvidna ula-ganja koja se brzo pretvaraju u poznate iznose gotovine i koja su podložnazanemarljivom riziku promjene vrijednosti.

Gotovinske transakcije – transakcije koje se priznaju tek kada entitetprimi ili isplati gotovinu.

Gotovinski defcit – u skladu sa propisima Evropskog vijeća, u kontekstuMastriškog / Amsterdamskog sporazuma, defniše se kao neto pozajmljiva-nje vlade nekom ili od nekoga. Shodno GFS 2001, defcit se posmatra kaozbir neto gotovine iz tekućih transakcija umanjenih za gotovinske tran-sakcije kod nefnansijske imovine. Shodno Zakonu o budžetu gotovinskidefcit/sufcit predstavlja razliku primitaka i izdataka, pri čemu se primiciumanjuju za pozajmice, primljene transere, donacije i primitke od prodajeimovine, a izdaci za otplatu glavnice u zemlji i inostranstvu po osnovu duganastalog uzimanjem kredita ili emitovanjem hartija od vrijednosti. Za ra-zliku od GFS 2001, zakonsko riješenje u Crnoj Gori sredstva prihoda odprivatizacije uključuje u izvor fnansiranja defcita bez obzira na karakterizdataka za koje su oni upotrijebljeni.

Indikatori – predstavljaju relativne pokazatelje pomoću kojih se vrši pro-cjenjivanje uspješnosti određanog programa ili aktivnosti.

Interna revizija – predstavlja dio regulatornog sistema kojim se nastojepoboljšati učinci u dijelu ostvarivanja ciljeva određene institucije kroz si-

stematičan pristup procjenjivanja i poboljšavanja djelotvornosti upravljanjarizikom i procesima rukovođenja.



166

Izdaci – kod gotovinske osnove budžeta predstavljaju sva plaćanja kojaimaju ekonomsku namjenu i koja se klasifkuju prema prirodi plaćanja.

Javna potrošnja – predstavlja potrošnju koja se fnansira iz izvora koji suutemeljeni na zakonu ili nastaju korišćenjem državne imovine.

K apitalni budžet – program koji se odnosi na period duži od godinudana, kojim se povećava vrijednost nefnansijske imovine, a obuhvata sti-canje inrastrukture od opšteg značaja, lokalne inrastrukture, građevinskih

objekata i opreme.

K lasifkacija po programima – predstavlja klasifkaciju budžeta i izda-taka u skladu sa programskom strukturom vladinih aktivnosti. Obično sekoristi zajedno sa drugim klasifkacijama: organizacionom, ekonomskom iunkcionalnom.

K oefcijent zamjene – pokazuje odnos prosječne penzije prema prosječ-noj zaradi.

K oefcijent zavisnosti – pokazuje odnos broja penzionera i broja zapo-slenih.

K onsolidovani račun Trezora – predstavlja jedinstven račun sa podraču-nima, na kojima se deponuju i evidentiraju svi primici i sa kojih se vrše svaplaćanja.

K ontrola gotovine – predstavlja kontrolu novčanih tokova, gotovine i go-tovinskih ekvivalenata.

K rajnji gotovinski saldo entiteta – predstavlja stanje gotovine na konso-lidovanom računu na kraju izvještajnog perioda.



167

K astodijan – fnansijska institucija odgovorna za upravljanje imovinomdrugih lica.

Novčani tokovi –prilivi i odlivi gotovine i gotovinskih ekvivalenata.

Negotovinske transakcije – predstavljaju investicione i fnansijske tran-sakcije koje ne zahtjevaju upotrebu gotovine.

Neizmirena obaveza – iznos koji nije plaćen do datuma koji je navedenu ugovoru ili naznačen u akturi u izvještajnom periodu.

Odobravanje budžetskih linija – odobravanje potrošnje po izabranojklasifkaciji za određeni vremenski period.

Ograničenja u potrošnji – predstavljaju dozvoljene limite za plaćanje i

stvaranje obaveza koji se defnišu budžetskim ili fnansijskim planom zaodređeni vremenski period.

Početni gotovinski saldo entiteta – predstavlja stanje gotovine na konso-lidovanom računu na početku izvještajnog perioda.

Pozajmice – sredstva uzeta na zajam.

Prihodi od prodaje imovine – predstavljaju prihod koji se obezbjeđu- je pretvaranjem nefnansijske imovine i hartija od vrijednosti u gotovi-nu. Prodaja imovine predstavlja prihod samo kod evidencija zasnovanihna gotovinskoj osnovi, dok u obračunskom sistemu znači samo promjenustrukture aktive.

Primarna zdravstvena zaštita – obuhvata: opštu medicinu; zdravstvenuzaštitu predškolske djece; zdravstvenu zaštitu žena; patronažnu zdravstve-



168

nu zaštitu; zdravstvenu njegu u kući bolesnika; stomatološku zdravstvenuzaštitu (polivalentnu); higijensko-epidemiološku zdravstvenu zaštitu; pre- ventivno-odgojne mjere za zdravstvenu zaštitu školske djece i studenata;

laboratorijsku dijagnostiku; hitnu medicinsku pomoć.

Primici – kod gotovinske osnove budžeta predstavljaju ukupna primanjagotovine entiteta, sa posebno prikazanom podklasifkacijom ukupnih pri-manja gotovine, na osnovu klasifkacije koja odgovara poslovanju entiteta.

Program – predstavlja grupu aktivnosti koje doprinose ostvarivanju vla-

dinih ciljeva.

Sekundarna zdravstvena zaštita – obuhvata specijalističko-konzilijarnuzdravstvenu zaštitu i bolničku zdravstvenu zaštitu.

Specifkacija inputa – sprecifkacija resursa koji se koriste za postizanje

određenih rezultata.

Stručno uputstvo – predstavlja budžetske instrukcije koje izdaje Mini-starstvo fnansija, koje specifciraju proces i obrasce koje koriste potrošačke jedinice rilikom pripreme budžetskih zahtjeva.

Subvencija – prema GFS-u i SNA, defniše se kao tekući nepovratni tran-

ser koji vlada daje preduzećima po osnovu njihovih proizvodnih aktivnostiili na osnovu kvantiteta ili vrijednosti dobara koju preduzeća proizvode.

Tekući budžet –program namjenjen fnansiranju ili usavršavanju redov-ne djelatnosti, kao i izdataka koji se ponavljaju i vezuju za jednu fskalnugodinu.

Tercijarna zdravstvena zaštita – obuhvata obavljanje najsloženijih oblikazdravstvene zaštite iz specijalističko-konzilijarnih i bolničkih djelatnosti.



169

Transer – obuhvataju prolazne gotovinske tokove i transerna plaćanja.Prolazni gotovinski tokovi predstavljaju gotovinu njenog prenosa krajnjemkorisniku. Transeri predstavljaju prenos gotovine ili materijalnih dobara

bez činjenja odgovarajuće protivusluge. U budžetskom smislu prolazni go-tovinski tokovi nazivaju se budžetskim transerima jer su vezani za go-tovinske transakcije između entiteta u javnom sektoru, dok se prethodnodefnisani transeri označavaju kao vanbudžetski zbog toga što se dešavajuizmeđu entite u javnom i komercijalnom sektoru.

Ugovorena obaveza – u računovodstvenom smislu odnosi se na azu

stvaranja izdataka u kojoj se sklapa ugovor ili drugi zakonski obavezujućisporazum za buduću isporuku roba i usluga. Takva obaveza se ne priznajedok ne dođe do isporuke.

V anbudžetski ondovi – ondovi organizovani zasebno u odnosu na vla-dine aktivnosti, sa posebnim budžetom i odvojenom imovinom i obaveza-ma.

V aranti – ustupanja cijele ili najčešće dijela godišnje aproprijacije nakvartalnoj ili mjesečnoj osnovi u svrhu stvaranja osnove da potrošačka je-dinica ugovori obaveze.

Zahtjev za plaćanje – predstavlja ovlašćenje za plaćanje po osnovu računaili akture, koje pripremaju službenici potrošačkih jedinica.



171

LITERATURA

I Knjige i časopisi1. Aleksandar V. Perić, Finansijska teorija i politika, Naučna knjiga,

Beograd, 1964.2. Božidar Raičević, Javne fnansije, CID Ekonomskog akulteta u Be-

ogradu, Beograd 2005.3. Branislav Radulović, Finansijska regulativa i kontrola, Univerzitet

Mediteran, Fakultet za poslovne studije, Podgorica, 2009.

4. David Carins, Vodič za primjenu međunarodnih standarda, Faber & Zgombić Plus, Zagreb, 1996.5. Dejan Popović, Poresko pravo, Pravni akultet, Univerzitet u Beo-

gradu, Beograd, 2008.6. Dejan Popović, Milan Dabović, Miodrag Pavlović, Dragana Gnja-

tović, Janko Guzijan, Maja Popov, Anita–Angelovska Bezovska,Budžetski postupak i kontrola budžeta, Knjiga 1, Pravni akultet,Univerzitet u Beogradu, Beograd 2004.

7. Dieter Brummerho, Javne fnancije, Mate doo, Zagreb, 2000.

8. Hasiba Hrustić, „Porez na dodatu vrijednost i knjigovodstveni za-htjevi“, časopis Novac i razvoj, Služba za platni promet, CentralaBeograd, Beograd, 1994.

9. Gordana Ilić–Popov, Leksikon javnih fnansija, Zavod za upravlja-nje i rentabilnost poslovanja, Beograd, 2003.

10. Government Finance, Statistical Manual, International Monetary Fund, Washington D.C., 2001.

11. Harvey S Rosen, Javne fnancije, Institut za javne fnancije, Za-

greb,1999.12. Manual on Fiscal Transparency. International Monetary Fund, Fi-skal Aairs Dept. Washington D.C. 2001.

13. Marina Kesner Škreb, Javne fnansije, Pojmovnik 14. Macroeconomic and Analysis in Transition Economies, Internatio-

nal Monetary Fund, 1997.15. Mate Babić, Makroekonomski modeli, Narodne novine – Zagreb,

1983.16. Milan Dabović, Ivana Vuletić, „Jedinstvena klasifkacija računa za

budžet Republike, budžete vanbudžetskih ondova i budžete opšti-na“, časopis Računovodstvo, revizija i fnansije, br. 7–8, jul–avgust,2005.



172

17. Milan Dabović, „Osnovni elementi poreskog knjigovodstva“, časo-pis Računovodstvo i fnansije, br. 5, 1997.

18. Milan Dabović, „Planiranje budžetskih prihoda“, časopis Računo-

vodstvo revizija i fnansije, br. 6, jun 2006.19. Miloje Kanjevac, Finansije, Savremena administracija, Beograd,1992.

20. Pro. dr Danilo Aleksić, doc. dr Gordana Paović–Jeknić, Finansi- je i fnansijsko pravo, Univerzitet Crne Gore, Podgorica, 2001, str.165–200.

21. Pro. dr Danilo Aleksić, Finansije i fnansijsko pravo, Pravni akul-tet, Podgorica 1994, str. 23–33.

22. Pro. dr Božidar Raičević, pro. dr Gordana Ilić-Popov, pro. dr Vera

Leko, Miodrag Pavlović, Jean Tesche, Budžetski postupak i kontrolabudžeta, Pravni akultet, Univerzitet u Beogradu, Čigoja, Beograd,2004.

23. Quaterly National Accounts Manual, International Monetary Fund, Washington D.C., 2001.

24. R. Piontkivsky, A. Bakun, M. Kryshko, T. Sytnyk: e impact o thebudget defcit on ination in Ukraine. Research report. Internatio-nal Centre or Policy Studies, may 2001.

25. Richard Allen, Daniel Tommasi, Upravljanje javnim izdacima, SI-GMA, OECD, Pariz, 2004, str. 43–45.26. Richard Musgrave, Teorija javnih fnansija, Naučna knjiga, Beograd,

1973.27. Žarko Ristić, Fiskalni menadžment, Savremena administracija, Be-

ograd, 1995.28. Snežana R. Stojanović, Fiskalni ederalizam,Institut za uporedno

pravo, Centar za antiratnu akciju, Finansije, Beograd, 2005, str. 25–38.

29. Standardi revizije, izdao Odbor za standarde revizije na XIV kon-gresu INTOSAI-a u Vašingtonu, SAD, 1992; dopunjeno na XV kongresu INTOSAI-a u Kairu, Egipat, 1995.

30. Lima Deklaracija o Smijernicama za pravila revizije, vidjeti: CRNAGORA VLADA CRNE GORE UPRAVA ZA KADROVE OSNOVI BUDŽETSKOG PRAVA I BUDŽETSKA KON- TROLA U CRNOJ GORI P R I R U Č N I K, mr Branislav Radulović, PODGORICA – 2008. god.



173

II Zakonski propisi i projekti:

1. Zakon o akcizama („Sl. list RCG“, br. 65/01, 12/02, 76/05)

2. Zakon o budžetu („Sl. list RCG“, br. 40/01, 44/01, 71/05)3. Carinski zakon („Sl. list RCG“, br. 07/02, 38/02, 72/02, 21/03,31/03, 29/05, 66/06)

4. Pravilnik o poreskom knjigovodstvu („Sl. list RCG“, br.15/94)5. Statut Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja („Sl.list RCG“, br.

48/04, 54/06)6. Statut Republičkog onda za zdravstveno osiguranje („Sl. list RCG“,

br. 70/05)7. Statut Zavoda za zapošljavanje Crne Gore („Sl. list RCG“, br. 43/02)8. Strategija razvoja penzijsko-invalidskog sistema u Crnoj Gori, Pod-

gorica, april 2005, str. 1–79. Zakon o fnansiranju lokalne samouprave („Sl. list RCG“, br. 42/03,

44/03)10. Zakon o komunalnim taksama i naknadama („Sl.list RCG“, br.

38/92, 30/93, 03/94, 27/94, 45/98, 42/03, 11/04)11. Zakon o lokalnoj samoupravi („Sl. list RCG“, br .42/03, 28/04,

75/05, 13/06)

12. Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju („Sl. list RCG“, br.54/03, 39/04, 61/04, 79/04, 81/04, 29/05);13. Zakon o porezima na imovinu („Sl. list RCG“, br. 3/92, 30/93, 3/94,

42/94, 20/95, 22/95)14. Zakon o porezu na dobit pravnih lica („Sl. list RCG“, br. 65/01,

12/02, 80/04)15. Zakon o porezu na dodatu vrijednost („Sl. list RCG“, br. 65/01,

12/02, 38/02, 72/02, 21/03, 76/05, 04/06)

16. Zakon o porezu na dohodak fzičkih lica („Sl. list RCG“, br. 65/05,12/02, 37/04, 29/05)17. Zakon o sudskim taksama („Sl. list RCG“, br. 76/05)18. Zakon o zdravstvenom osiguranju („Sl. list RCG“, br. 39/04, 23/05,

29/05)19. Zakon o državnoj revizorskoj instituciji (“Sl. list RCG”, br. 28/04)20. Finansijski plan održivosti zdravstvenog sistema u Crnoj Gori za

period 2005–2007, Podgorica, jul 2004.

Budzetski Sistem u Cg Milan Dabovic

Documents

Transcript of Budzetski Sistem u Cg Milan Dabovic