PEÑAILILLO, Miguel (2011) Programas Anticorrupción en América Latina y El Caribe

PROGRAMAS ANTICORRUPCIN EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Estudio Sobre Tendencias Anticorrupcin y Proyectos del PNUD

PROGRAMAS ANTICORR UPCIN EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE 2


PROGRAMAS ANTICORRUPCIN EN

AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Estudio sobre tendencias anticorrupcin y proyectos del PNUD

Autor: Miguel Peailillo


PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO - PNUD

CENTRO REGIONAL PNUD - PANAMA Freddy Justiniano DIRECTOR a.i PNUD CENTRO REGIONAL PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE Gerardo Berthin ASESOR DE POLITICAS DE GOBERNABILIDAD LOCAL Y DESCENTRALIZACIN Maria Angelica Vsquez CONSULTORA - DESCENTRALIZACIN Y GOBERNABILIDAD LOCAL DIRECCIN REGIONAL PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE DEL PNUD - NUEVA YORK lvaro Pinto COORDINADOR DEL AREA DE PRCTICA DE GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA AUTOR Miguel Peailillo SEPTIEMBRE 2011

Los anlisis y recomendaciones expresadas en este documento no reflejan necesariamente las

opiniones de Naciones Unidas o del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).


Contenido

Presentacin ................................................................................................................................................. 9

Listado de Acrnimos .................................................................................................................................. 11

Agradecimientos ......................................................................................................................................... 13

Introduccin ................................................................................................................................................ 15

Captulo 1

Aproximacin a un Estado de la Corrupcin en Amrica Latina y El Caribe ............................................... 19

Captulo 2

Tendencias Anticorrupcin en Amrica Latina y El Caribe ......................................................................... 39

Captulo 3

Dimensionando los Proyectos Anticorrupcin y Los Socios del PNUD en la Regin .................................. 65

Captulo 4

Desafos y Recomendaciones ...................................................................................................................... 79

Referencias .................................................................................................................................................. 87

ANEXOS ....................................................................................................................................................... 91


Presentacin

La Iniciativa Regional de Transparencia y Rendicin de Cuentas en los Gobiernos Locales (TRAALOG)

comenz en abril del 2010. El TRAALOG ha sido financiado por el Fondo Fiduciario Temtico de

Gobernabilidad Democrtica (Democratic Governance Thematic Trust Fund, DGTTF), el Programa

Temtico Global sobre Anticorrupcin para la Efectividad del Desarrollo (Global Thematic Programme on

Anti-Corruption for Development Effectiveness, PACDE), y el Fondo Fiduciario Espaa-PNUD. El TRAALOG

es una iniciativa del rea de Prctica de Gobernabilidad Democrtica de la Direccin Regional para

Amrica Latina y el Caribe del PNUD (RBLAC) y es implementada por el Centro Regional para Amrica

Latina y el Caribe, PNUD en Panam.

El TRAALOG apunta a iniciativas pequeas a nivel local que pueden ser ampliadas al mbito nacional a

travs de polticas pblicas, desarrollo de capacidades y alianzas. Una de las principales actividades del

TRAALOG es promover el desarrollo y la sistematizacin de productos y herramientas de conocimiento,

concentrndose en iniciativas especficas destinadas a aumentar la transparencia y rendicin de

cuentas, as como incorporar cuestiones de lucha contra la corrupcin en otras reas, tales como al

acceso a la informacin, tica, cambio climtico, salud, Objetivos de Desarrollo del Milenio y auditora

social. La idea es que estos productos de conocimiento sirvan como medios para generar inters y

debate entre las oficinas de pas del PNUD, dentro y fuera de la regin, en Centros de Servicios

Regionales y otras unidades del PNUD y de todo el sistema de las Naciones Unidas, as como

profesionales de desarrollo y gobernabilidad democrtica.

Del mismo modo, se espera que estos productos de conocimiento sirvan como referencia en el

seguimiento de iniciativas y en la bsqueda de oportunidades para una replicacin. Estos tambin pueden

ser utilizados para desarrollar y apoyar proyectos y programas, as como actividades regionales. Estos

productos de conocimiento son el resultado de alianzas con una serie de Oficinas de Pas del PNUD,

donantes, consultores y expertos asociados, instituciones acadmicas y organizaciones de la sociedad civil.

Todos ellos ayudaron a identificar experiencias que proporcionan informacin prctica y valiosa referente

a mejorar la gobernabilidad democrtica e incrementar transparencia y la rendicin de cuentas.

Estos productos de conocimiento no pretenden ser prescriptivos. Ms bien, su objetivo es:

Proporcionar ejemplos de actividades de transparencia y rendicin de cuentas; Generar debate y dilogo de polticas; Ilustrar prcticas; Presentar herramientas, metodologas, enfoques y estructuras; Resaltar estudios de caso; Guiar a lectores a recursos adicionales.

Gerardo Berthin

Asesor de Polticas rea de Gobernabilidad Democrtica

Centro Regional para Amrica Latina y el Caribe, PNUD


Listado de Acrnimos

ALC Amrica Latina y EL Caribe

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BGC Barmetro Global de la Corrupcin

CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

CICC Convencin Interamericana Contra la Corrupcin

CNUCC Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin

IdPC ndice de Percepcin de la Corrupcin

OEA Organizacin de Estados Americanos

OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico

UNODC Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

ONU Organizacin de las Naciones Unidas

OMS Organizacin Mundial de la Salud

PIB Producto Interno Bruto

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PACDE Programa Temtico Global de Anti-Corrupcin para la Efectividad del Desarrollo (siglas

en ingls)

MESICIC Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la Convencin Interamericana

Contra la Corrupcin

TRAALOG Iniciativa Regional de Transparencia y Rendicin de Cuentas en los Gobiernos Locales

(siglas en ingls)


Agradecimientos

La elaboracin de este estudio ha sido posible gracias al apoyo del Programa Temtico Global de Anti-

Corrupcin para la Efectividad del Desarrollo (PACDE, por sus siglas en ingls), y ha contado con el apoyo

del equipo del rea de Prctica de Gobernabilidad Democrtica del Centro Regional para Amrica Latina

y el Caribe del PNUD, en particular Gerardo Berthin, Mara Anglica Vsquez, y Dayana Guillen. El

estudio se ha beneficiado de comentarios y sugerencias de funcionarios del PNUD: Pablo Gago, Diana

Torres, Diego Antoni, Marcela Ros, Mara Anglica Vsquez, y Gerardo Berthin. De igual forma, el

estudio se ha enriquecido aun ms con los aportes de otras personas de amplia experiencia en el campo

anticorrupcin: Karen Hussmann (Alemania), Lorenzo Caldern (Colombia), Patricia Lima Oliveira

(Brasil), ngel Saldomando (Chile), y Andrs Hernndez (Colombia). Debe agradecerse tambin la

colaboracin brindada por funcionarios y autoridades nacionales entrevistadas en el contexto de la

Segunda Conferencia sobre Avances y Desafos en la Cooperacin Hemisfrica contra la Corrupcin

celebrada el 21 de junio de 2011 en Cali-Colombia. La revisin de indicadores cont con el apoyo de

Margaret Browne.


Introduccin

Durante las ltimas dos dcadas se ha producido en Latinoamrica y el mundo una mayor conciencia

sobre los efectos perniciosos de la corrupcin. Esta circunstancia ha motivado a organizaciones de la

sociedad civil y el sector privado, a organismos internacionales y gobiernos, a impulsar iniciativas para

combatir la corrupcin. En este escenario, la Organizacin de las Naciones Unidas ha llevado adelante

iniciativas decisivas para promover que los Estados adopten medidas para fortalecer la integridad de los

funcionarios pblicos, la transparencia y la buena gestin pblica. En tal sentido, la negociacin y

aprobacin en 2003 de la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (CNUCC), el acuerdo

internacional de mayor alcance en este campo, constituye su mayor logro.

En dicho marco general, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) busca mejorar la

gobernabilidad democrtica, focalizando muchas de sus acciones en el combate contra la corrupcin. El

Programa Global Anticorrupcin del PNUD para el perodo 2008-2011, ha buscado adems hacerse

cargo de la mayor demanda de apoyo proveniente de los pases, luego de la aprobacin en el ao 2005

de la CNUCC. Dicho Programa, denominado Programa Temtico Global de Anti-Corrupcin para la

Efectividad del Desarrollo (PACDE por sus siglas en ingles), tiene como objetivo incrementar la capacidad

institucional y estatal de los pases para comprometerse ms efectivamente en la reduccin de la

corrupcin, mejorando la gobernabilidad y el desarrollo sostenible. Para ello busca que el PNUD

colabore con los pases en el fortalecimiento de las capacidades, sistemas e instituciones de los niveles

nacionales, regionales y locales, para mejorar la gobernabilidad mediante la implementacin de

iniciativas anticorrupcin. Este esfuerzo adquiere importancia si se considera que todos los pases del

continente, excepto Barbados, Belice y Surinam, han suscrito y ratificado la Convencin de las Naciones

Unidas Contra la Corrupcin (CNUCC), el tratado anticorrupcin ms importante del globo, y que solo

Barbados no ha ratificado la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin (CICC), la primera de su

tipo.

Dentro del esfuerzo global del PNUD, y en particular el regional a travs de la Iniciativa Regional de

Transparencia y Rendicin de Cuentas en los Gobiernos Locales (TRAALOG) promovida por el Centro

Regional para Amrica Latina y el Caribe y el rea de Prctica de Gobernabilidad Democrtica del PNUD,

se ha considerado necesario actualizar la informacin sobre la profundidad y alcance de la corrupcin en

la regin, a fin de mejorar las capacidades del PNUD para la prestacin de apoyo tcnico y financiero en

programas y proyectos anticorrupcin. En dicha lnea, el presente estudio persigue ser un aporte al

anlisis que el PNUD efecta en Amrica Latina y el Caribe sobre sus actividades en el campo del

combate a la corrupcin.

El presente estudio tiene como objetivo general actualizar el Estudio sobre Corrupcin en Amrica

Latina y el Caribe del PNUD del 2009. Ms especficamente, en esta su versin actualizada del 2011, el

estudio tiene como principal objetivo contextualizar las principales tendencias de la corrupcin en la

regin e identificar y sistematizar las iniciativas del PNUD. Igualmente persigue dotar al PNUD de

informacin sobre las tendencias y desafos de la anticorrupcin en la regin a la luz de la CNUCC, un

mapa contextualizado de las principales iniciativas del PNUD en temas de transparencia, rendicin de


cuentas y anticorrupcin en la regin en los ltimos dos aos, e identificar los principales actores y

socios del PNUD en la materia. Este estudio, por su amplitud, no est destinado a examinar en

profundidad reas especficas, como la justicia, los derechos humanos o el diagnstico de pases o

subregiones. Asimismo, dado el carcter limitado de este estudio, se ha accedido a fuentes reconocidas

y a los informes disponibles sobre la regin.

En consecuencia, se ha llevado a cabo un estudio cualitativo de la corrupcin y de las principales

tendencias anticorrupcin, as como de las iniciativas del PNUD, basado en la revisin de fuentes

secundarias relevantes sobre la materia, en la informacin del PNUD, as como en la revisin de la

actividad anticorrupcin publicada de organismos internacionales, gobiernos y organizaciones de la

sociedad civil. Se ha consultado asimismo a expertos calificados. Tal anlisis incluye el acceso y anlisis

de datos obtenidos de las encuestas e ndices, regionales y mundiales, ms reconocidos. El anlisis

reconoce como base el concepto amplio de corrupcin del PNUD, y como marco de clasificacin y

anlisis las categoras y conceptos de la CNUCC. Utilizando tales herramientas, el estudio busca, ms all

de precisiones nacionales, exhibir una imagen regional de la dialctica corrupcin-anticorrupcin, que

permita situar las iniciativas PNUD y comprender mejor su aporte y potencial en un escenario regional

diverso.


APROXIMACIN A UN ESTADO DE LA CORRUPCIN EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE


Captulo 1

Aproximacin a un Estado de la Corrupcin en Amrica Latina y El Caribe

Antecedentes

La corrupcin es una expresin que evoca una gran variedad de actos. Estos incluyen el fraude pblico y

privado, el trfico de influencias, el soborno, la extorsin, la malversacin de fondos pblicos, el

nepotismo, el enriquecimiento ilcito, y el trfico de influencias, por mencionar los ms comunes.

Individualmente considerados, cada uno de estos actos es anormal, en tanto vulnera lo debido, sea

porque quebranta un precepto legal, atenta contra el bien comn o transgrede la nocin de aquello que

el grupo social considera correcto. Tomados en conjunto, su ocurrencia en el tiempo es un proceso

complejo y anormal, con causas histricas, culturales, econmicas, polticas y sociales, y que afecta la

forma de vida de las personas, sus posibilidades de desarrollo humano y los fines colectivos de una

comunidad poltica.

Desde una perspectiva general y aplicable a este estudio, la corrupcin puede ser entendida como un

abuso de autoridad para obtener un beneficio personal. Esta nocin tiene la ventaja de considerar las

diversas modalidades del acto corrupto as como comprender el sentido que lo anima, cual es hacer uso

indebido de una autoridad entregada por otros con el propsito de obtener algn tipo de beneficio

particular. Se trata de una nocin de corrupcin utilizada por el PNUD y que permite fcilmente

comprender qu es la corrupcin dentro de una empresa, de una organizacin poltica o de una

institucin pblica, nacional o internacional. Este concepto amplio comprende la serie de modalidades

especficas que puede adoptar el acto corrupto, ya que el concepto de corrupcin adquiere un contorno

ms ntido cuando se trata de un acto corrupto especfico, que es identificado mediante la tipologa de

delitos usados en las leyes nacionales y los tratados internacionales (soborno, fraude, peculado, etc.).

El contexto de la corrupcin en la regin

Amrica Latina y el Caribe (ALC) es una regin joven con un territorio equivalente a Oceana y Europa

juntos, dividido en una treintena de pases que albergan a casi 600 millones de habitantes. Sus pases

fueron colonias espaolas,1 portuguesas,2 inglesas,3 francesas4 y holandesas5 durante cuatro siglos, y

cuentan con una gran diversidad tnica.

ALC tiene algunas caractersticas generales que deben ser tomadas en cuenta al examinar el fenmeno

de la corrupcin. Una de ellas es que la regin no es pobre, pero tiene muchos pobres. Sus actividades

econmicas son fundamentalmente secundarias y terciarias, cuenta con abundantes recursos naturales,

1 Casi todos los pases de Centroamrica, Sudamrica, y Cuba y Repblica Dominicana en el Caribe 2 Brasil 3 Bahamas, Belice, Trinidad y Tobago, Guyana, por citar algunos 4 Hait, Guayana Francesa, Dominica, Santa Luca; Martinica, por citar algunas 5 Surinam o Guayana Holandesa.


y econmicamente es la tercera regin ms rica del planeta, con un Producto Interno Bruto (PIB)

aproximado de US $6 billones anual. Sus principales economas son Brasil, Mxico y Argentina, Colombia

y Per. Sin embargo, segn varios estudios recientes la pobreza de la regin alcanza al 32% de la

poblacin6 (y hasta un 45% de los nios menores de 18 aos).7

Junto con lo anterior, ALC es una de las regiones ms desiguales del mundo. A nivel de pases, aunque su

PIB per cpita promedio es de US$8,952,8 hay diferencias que van desde los US$15,260 en Chile a los

US$1,370 en Hait. Al interior de los pases la desigualdad econmica es aun ms profunda. Por ejemplo,

el 10% ms rico tiene el 48% de los ingresos, mientras que el 10% ms pobre slo el 1.6%; ALC es la

regin del mundo con la mayor inequidad en la distribucin de la propiedad de la tierra; y la mitad de los

nios que comienzan la primaria no la terminan, y solo terminan la universidad el 0.9% de los

estudiantes provenientes del quintil ms pobre.9 Como se deriva del Primer Informe Regional sobre

Desarrollo Humano del PNUD, en esta regin la desigualdad es tan alta y tan persistente que,

combinada con una baja movilidad social, se vuelve hereditaria de una generacin a otra.10

Asimismo, es una regin democrtica pero con problemas de gobernabilidad. Si bien desde hace dos

dcadas, casi todos los pases del subcontinente viven en democracia, y sus ciudadanos gozan de

libertades civiles bsicas y prensa libre, hay serias dudas sobre su estabilidad y la capacidad de satisfacer

las crecientes necesidades de la gente. De acuerdo al Segundo Informe del PNUD sobre la Democracia

en Amrica Latina la regin enfrenta serios retos que han llevado a una profunda insatisfaccin popular

con los lderes elegidos democrticamente. El crecimiento econmico insuficiente, las profundas

desigualdades y los sistemas jurdicos y servicios sociales ineficientes han provocado el malestar popular

y socavado la confianza en la democracia electoral.11

Factores de Vulnerabilidad y el Fenmeno de la Corrupcin

Examinando algunas caractersticas de la regin con mayor detalle, se puede afirmar que, la mayora de

los pases de ALC comparten ciertos aspectos que los hacen vulnerables y pueden facilitar la corrupcin

pblica y/o privada.

El primero de estos aspectos de vulnerabilidad ante la corrupcin es la existencia de sistemas de

gobierno democrticos que muestran un agotamiento en trminos de desempeo. El Segundo

Informe del PNUD sobre la Democracia en Amrica Latina publicado el 2010 seala que los

gobiernos democrticamente elegidos de la regin an no pueden cumplir las aspiraciones

polticas, sociales y econmicas de la mayora de sus poblaciones. Las enormes disparidades en

materia de ingreso en Amrica Latina representan tambin una amenaza directa para la

consolidacin de la democracia de participacin ciudadana, una situacin que no ha tenido

cambios significativos durante la dcada.

6 Amrica Latina, evolucin de la pobreza y la indigencia 1980-2010, CEPAL, 2011. 7 Arletty Pinel, UNFPA, declaraciones en Santiago, Chile, 2011. 8 Segn FMI, 2011. 9 Indicadores para Amrica Latina, Nios en situacin de pobreza extrema y pobreza total, CEPAL, 2011. 10 PNUD, Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe, 2010. 11 OEA-PNUD. Nuestra Democracia, 2010.


El segundo aspecto es una an dbil capacidad de los Estados para llevar adelante sus polticas y

hacer efectiva la ley. La efectividad del gobierno es baja en la mayora de sus pases, y casi todos

los pases muestran un bajo nivel de imperio de la ley, sus poderes judiciales son calificados de

corruptos, y el acceso a la justicia es restringido para amplias masas de la poblacin,

especialmente para los ms pobres. De acuerdo al ltimo ndice de Gobernabilidad del Instituto

del Banco Mundial, 12 Per, Argentina, Guatemala, Honduras, Bolivia, Ecuador, Paraguay,

Venezuela y Nicaragua, muestran un indicador de efectividad del gobierno inferior al 50% (con

un indicador inferior de hasta 14%). Lo mismo sucede con el ndice de imperio de la ley respecto

de Brasil, Colombia, Mxico, Per, Argentina, El Salvador y Honduras que estn por debajo al

50%, y hasta niveles inferiores a un 20% en el caso de Paraguay, Guatemala, Bolivia, Ecuador y

Venezuela. Slo cuatro pases de Amrica Latina muestran un nivel de imperio de la ley superior

al 50% (Chile, Uruguay, Costa Rica y Panam), Junto con lo anterior, en muchos pases se

considera que el sistema de designacin de los integrantes de los tribunales superiores est

sometido fuertemente a la influencia poltica, y que esta situacin genera riesgos de corrupcin

posterior, a lo que se suman una gestin ineficaz y malas prcticas en los niveles medio e

inferior de los sistemas judiciales.13 En la mayora de los pases de la regin existe un dficit de

respeto por la ley y de confianza en la justicia, factores que facilitan la perpetracin de actos

corruptos.

Un tercer aspecto ampliamente presente en la regin es la inseguridad debido a la criminalidad

y la violencia. Segn la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Amrica Latina y el Caribe es la

segunda regin ms violenta del mundo, y en donde existen altos ndices de violencia

interpersonal y criminal. Segn el Latinobarmetro,14 el 35.9% de los encuestados ha sido, o su

familia, vctima de un delito en los ltimos 12 meses. Los mayores niveles en este estudio los

muestra Venezuela (52%) y luego Argentina, Brasil Mxico, Honduras y Per, con cifras

levemente superiores al 40%. Asimismo, la regin cuenta con una alta tasa promedio de

homicidios, aunque con grandes diferencias, donde en Latinoamrica la mayor tasa se

encuentra en El Salvador, Colombia y Mxico.15 Por su lado, el Caribe es quizs la regin ms

violenta del mundo, donde el nmero de asesinatos cada 100.000 habitantes supera el nmero

en regiones con pases en conflicto, y con cifras similares a las de Colombia o El Salvador.16 Junto

con esta situacin, cada vez adquiere ms importancia como riesgo para la seguridad ciudadana

y la estabilidad poltica la incidencia de la produccin, distribucin y consumo de drogas en toda

la regin. Esto resulta especialmente preocupante si se toma en cuenta que en los ltimos aos

se verifica una contraccin del consumo de drogas en pases desarrollados, lo que ha

12 Anti-corruption & Governance Index, World Bank Institute, 2009. 13 Controles y descontroles de la corrupcin judicial. Evaluacin de la corrupcin judicial y de los mecanismos para combatirla en Centroamrica y Panam, Fundacin para el Debido Proceso Legal, 2007. 14Latinobarmetro, 2007-2010. Asimismo, es destacable que, a pesar que en 2010 el problema econmico aparece como el ms importante en la regin, en varios pases se seala a la delincuencia como el principal problema, a saber: Venezuela, Panam, El Salvador, Costa Rica, Argentina, Mxico, Guatemala, Uruguay, Honduras, Chile y Repblica Dominicana. Por otra parte, La percepcin de inseguridad personal es muy alta en Amrica Latina: un tercio de la poblacin cree que puede ser vctima en cualquier momento, otro tercio que le puede suceder algunas veces, y un 21% ocasionalmente. Segn el informe 2010, se vive en un continente asustado por la delincuencia. 15 Medido en homicidios cada 100.000 habitantes. Fuente: La criminalidad en los pases de Amrica Latina. Hugo Fruhling, Instituto de Asuntos Pblicos, Universidad de Chile, 2009. 16 Crime, violence and development; trends, costs, and policy options in the Caribbean, UNODC and World Bank, 2007.


incrementado su comercializacin en los pases subdesarrollados, sin que estos cuenten con

condiciones suficientes para luchar contra este problema. De acuerdo a la Oficina de las

Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC),17 en Amrica del Sur se detecta un

aumento del consumo de cocana, y ms al norte, si bien existe gran violencia relacionada con la

droga en Mxico, la situacin en el Tringulo Norte de Amrica Central integrado por

Guatemala, Honduras y El Salvador es an ms grave, con un ndice de homicidios muy superior

al de Mxico. Por otra parte, fuentes18 sealan que Venezuela ha pasado a ser uno de los

principales puntos de partida del trfico de cocana con destino a Europa. Otro estudio

menciona al crimen organizado, el trfico de drogas, el terrorismo y la debilidad del Estado

como impedimentos para el desarrollo econmico y poltico de Latinoamrica.19 El Caribe

tambin es mencionado como una zona fuertemente afectada por el trfico de drogas, donde la

seguridad de la poblacin, la actividad turstica y los modos de vida de la juventud se ven

perjudicados por esta situacin.

En cuarto lugar, la regin de ALC cuenta con una alta concentracin de la riqueza y una amplia

distribucin de la pobreza. A pesar de ser una regin con un PIB de seis billones de dlares

anuales, la desigualdad de ingresos es una de las ms altas del mundo. El 20% ms rico20 de

Colombia obtiene el 62% de los ingresos (2006), similar al de Bolivia (61%; 2007), Honduras

(60.8%; 2007), Brasil (58%; 2009), Guatemala (57.8%; 2006), Panam (56.8%; 2009), Paraguay

(56.5%; 2008), Mxico (56%; 2008), Repblica Dominicana (53%; 2007), Per (52%; 2009), El

Salvador (51.9%; 2007) y Argentina (50%; 2009).21 Por otra parte, segn el Informe Mundial de la

Riqueza 2008,22 en el transcurso de los aos 2005 a 2008 los individuos ms acaudalados de

Latinoamrica incrementaron su fortuna en un 20.4%. Segn el mismo informe, los ricos de los

pases petroleros del Medio Oriente vieron aumentar sus ingresos en un 17.5% en el mismo

perodo, en frica un 15%, en Asia un 12.5%, en Europa 5.3% y en Estados Unidos y Canad en

un 4.4%. Asimismo, y segn el mismo informe, la riqueza total de los ricos latinoamericanos,

definidos como las personas que tienen ms de un milln de dlares en ahorros lquidos,

aument de US$420 trillones en el 2005 a US$620 trillones en el 2007. El mismo informe

proyecta que esta situacin seguir en ascenso, ya que la riqueza de los ricos de la regin ALC

crecer un 10.8% anual, ms que la de otros ricos del globo.

Adems de los cuatro aspectos mencionados, se han sealado otras caractersticas ms especficas y

especialmente asociadas a la corrupcin pblica en los pases de la regin, y que son:23 la existencia de

una funcin pblica en transicin; leyes engorrosas, superposicin de responsabilidades de diferentes

organismos gubernamentales y confusin sobre leyes; procedimientos burocrticos y reglamentaciones

17 Informe Mundial sobre las Drogas 2010, UNODC, 2010. 18 Informe Mundial sobre las Drogas, op. cit. 19 Strategic Challenges in Latin America. Assessing the Threats and Managing the Responses, John Chipman, Conference on Strategic Perspectives on Latin America, IISS, 2009. 20 World Bank database, http://data.worldbank.org/ 21 Slo muestran mejores ndices en este aspecto especfico, Uruguay, Venezuela y Chile (a pesar que observando el ndice de Gini, Chile est entre aquellos ms desiguales de la regin, junto a Brasil, Bolivia y Colombia). 22 Estudio realizado por Capgemini y Merril Lynch. 23 La Corrupcin en Amrica Latina: Estudio Analtico Basado en una Revisin Bibliogrfica y Entrevistas. Parker, Berthin, de Michelle, y Mizrahi; 2004.


complejas y excesivas; debilidad de las instituciones de control y fiscalizacin; legislaturas inefectivas;

sistemas judiciales disfuncionales que no son eficientes ni independientes; controles sociales dbiles,

escasa articulacin y falta de voz; ms conciencia, pero actitudes mixtas hacia la corrupcin; y, ausencia

de voluntad poltica para controlar la corrupcin. Efectivamente, los aspectos generales mencionados,

as como estas caractersticas ms especficas favorecen la corrupcin, en tanto generan condiciones e

incentivos para la desviacin y abuso del poder en la gran mayora de los pases de la regin. Asimismo,

y como se ver ms adelante, las encuestas e ndices internacionales recogen no solo una impresin del

alcance de la corrupcin en la regin, sino que mltiples constataciones sobre condiciones facilitadoras

de la corrupcin, como son la baja confianza en la democracia, en las instituciones, y en la eficacia del

gobierno, as como la baja aplicacin de la ley y bajos niveles de rendicin de cuentas.

El Fenmeno de la Corrupcin en Amrica Latina y el Caribe

Una vez considerados algunos hechos relevantes de la regin asociados a la corrupcin, resulta

necesario describir la situacin actual del fenmeno, mirando el presente y, cuando es posible, los

ltimos diez aos. Primeramente entendiendo que la corrupcin no es un problema nuevo, pero que

hoy en da es ms estudiado y las encuestas e ndices nos pueden mostrar mejor su grado de extensin y

su localizacin que en el pasado.

Se puede afirmar que la corrupcin ha estado tan honda y tradicionalmente presente en la regin, que

durante dcadas pasadas tuvieron aceptacin las visiones que atribuan a la corrupcin en Amrica

Latina un fundamento cultural. Existen en todos los pases frases tradicionalmente utilizadas por la

poblacin para describir, e incluso valorar la corrupcin: desde el conocido hoy por ti, maana por m,

en Chile, hasta al pendejo ni Dios lo quiere, en Nicaragua. En un nivel poltico mayor, son muy

conocidas en la regin las expresiones nadie resiste un caonazo de 50 mil pesos24 y a mis amigos

todo, a mis enemigos la ley.25

Durante la ltima dcada del siglo XX ha habido escndalos de alta corrupcin donde han aparecido

directa o indirectamente implicados gobernantes latinoamericanos. As ocurri en Brasil (1991) donde el

Presidente Fernando Color de Mello fue acusado constitucionalmente por soborno, y destituido de su

cargo de Presidente; en Venezuela (1993) el ex Presidente Carlos Andrs Prez fue acusado, junto a

algunos de sus ministros, de malversacin de fondos pblicos y fraude a la nacin; en Chile (1994) luego

de la dictadura del General Augusto Pinochet se conocieron pagos millonarios al hijo del general en

transacciones realizadas por las Fuerzas Armadas; en Mxico (1995) se dio el caso que implic a Ral

Salinas de Gortari, hermano del Presidente de la poca, con acusaciones de homicidio y enriquecimiento

ilcito; en Ecuador (1997), donde el Presidente Abdal Bucaram fue acusado de corrupcin y depuesto

por el Congreso pero se asil en Panam; en Per (2000) el Presidente Alberto Fujimori fue acusado de

delitos de lesa humanidad y corrupcin, huyendo a Japn y posteriormente a Chile, desde donde fue

extraditado a Per y hoy cumple condena; en Argentina (2001), el ex Presidente Carlos Sal Menem fue

acusado de corrupcin y trfico de armas a Ecuador y Croacia; en Nicaragua (2002), donde se produjo el

24 Atribuida al Presidente mexicano lvaro Obregn (1880-1924). 25 Atribuida al dictador peruano Oscar Benavides (1876-1945).


caso de Arnoldo Alemn, en que el ex Presidente nicaragense fue acusado de enriquecimiento ilcito y

apropiacin de fondos pblicos por US $100 millones.26

Estos escndalos, denuncias e investigaciones provocaron en la regin descontento e indignacin pero

tambin, por su recurrencia, se cre una percepcin ms o menos generalizada de que la corrupcin era

parte del sistema poltico democrtico, afectando negativamente el veredicto sobre la democracia. El

Latinobarmetro de 2001 describa esta percepcin al mostrar que la satisfaccin con la democracia

baja de 37% en 2000 a 25% en 2001 en el promedio de la regin () Las diferencias por pases y la

manera cmo evolucionaron son enormes y estn directamente correlacionadas con el desempeo de

cada gobierno en el respectivo pas () El informe concluy que las debilidades de los sistemas

democrticos de la regin son la baja importancia de los bienes polticos, la alta correlacin entre el

desempeo econmico y el apoyo al sistema democrtico, la baja confianza en las instituciones y los

personeros que gobiernan, el reconocimiento de que los militares tienen influencia en el acontecer

poltico, junto con la confusin de su funcin dentro del sistema democrtico. El informe de 2001

conclua que Amrica Latina ha mirado las reformas estructurales y econmicas como el objetivo

central para conseguir el desarrollo y la estabilidad poltica, pero al mismo tiempo ha descuidado la

atencin a la construccin de bienes polticos.

Diez aos despus, el mismo informe (2010) afirma que la corrupcin es uno de los puntos que afectan

a la democracia y su apoyo. Sin embargo tambin destaca que la regin percibe que hay progreso en la

reduccin de la corrupcin. Efectivamente, hubo un importante aumento de esa percepcin a lo largo

de los aos 20042007, cuando aument de 26% a 39%, y desde entonces esa percepcin de progreso

est ms bien estancada, mantenindose en 37% en el ao 2010, con un leve descenso en la percepcin

respecto del 2009, cuando alcanz 39%. A pesar de las buenas noticias de los ltimos aos, el estudio

confirma que existe una cantidad significativa y permanente desde 1995, de demcratas insatisfechos,

que fluctan entre el 34% (1996) y 15% (2009). La corrupcin es una de las causas que genera este

descontento con la democracia.

En suma, durante la dcada del 90 las renacientes democracias fueron afectadas por mltiples casos de

corrupcin, que daaron la legitimidad de los gobiernos y el veredicto de la democracia, y que en

algunos pases significaron la repulsa popular y, a veces, la expulsin de sus cargos de gobernantes

elegidos. La corrupcin en democracia puso en riesgo la gobernabilidad democrtica en la regin, ya

que abri frentes de inestabilidad y oportunismo poltico. En la dcada siguiente se muestran seales de

recuperacin, donde la democracia est afectada principalmente por las crisis econmicas, y en la mitad

de la dcada una percepcin de que los gobiernos de la regin tuvieron un mejor desempeo, a la vez

que un avance en la reduccin de la corrupcin.

26 En muchos casos, luego de largos procesos judiciales, no se pudo comprobar fehacientemente la participacin directa de estos altos dirigentes en los actos de corrupcin, algunas veces con vuelcos debido a la retractacin de testigos o su muerte, o porque los tribunales superiores de justicia acogieron los recursos de los acusados. En cualquier caso, lo que quedaba en la opinin pblica era una percepcin de corrupcin y de impunidad.


El Estado de la Corrupcin en los ltimos Diez Aos

Luego de contar con antecedentes contextuales sobre la corrupcin en la regin, es posible esbozar una

figura acerca de la extensin y profundidad del fenmeno. Para ello, se toman en cuenta los ms

reconocidos ndices y encuestas aplicadas regionalmente. Primeramente se examinar cul es el nivel

general de la corrupcin, sus tendencias y algunos casos notables de pases, para luego visualizar

aquellos actores que parecen ms sindicados como vinculados a la corrupcin. Finalmente, se

constatar cul es la percepcin de los ciudadanos acerca del estado de la corrupcin y de los avances

en materia anticorrupcin.

La Corrupcin es un Fenmeno Extendido en la Regin

Amrica Latina y el Caribe (ALC) es una regin extensamente afectada por la corrupcin. Se puede

afirmar que en esta regin la corrupcin es un problema con caractersticas endmicas, en cuanto se

trata de un fenmeno localizado en toda la regin y con un alto nmero de personas afectadas.

Asimismo, comparada con otras regiones del mundo, ALC es una regin caracterizada por altos niveles

de corrupcin.

La extensin del fenmeno es reconocida por funcionarios internacionales y expertos, y percibida

claramente por la poblacin. Los ndices ms reconocidos internacionalmente recogen esta visin de la

ciudadana. El ndice de Percepcin de la Corrupcin (IdPC) 2010, de Transparencia Internacional, muestra

que en la gran mayora de los pases de la regin se percibe un alto nivel de corrupcin (Grfico 1).

Grfico 1

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Ch

ile

Uru

guay

Pu

erto

Ric

o

Co

sta

Ric

a

Bra

sil

El S

alva

do

r

Pan

am

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Jam

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Gu

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ala

Mx

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R. D

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ana

Arg

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Bo

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Ecu

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r

Nic

arag

ua

Ho

nd

ura

s

Hai

t

Par

agu

ay

Ven

ezu

ela

ndice de Percepcin de la Corrupcin (2010)

Promedio Regin 2010

Fuente: Transparencia Internacional


En el IdPC, mide anualmente desde 1995 la percepcin de corrupcin en varios pases utilizando una

escala del 1 al 10, donde 1 es alta y 10 es baja. En la mayora de los pases de ALC el IdPC no alcanzan

una calificacin de 4. Las nicas excepciones corresponden a Chile, Uruguay, y en menor medida, Puerto

Rico y Costa Rica.27 Los dos primeros con puntajes mayores a 6. Un segundo grupo, el ms numeroso,

estara conformado por aquellos pases cuya calificacin los ubica entre los 3 y los 5.9 puntos. Por

ltimo, se observa un grupo de 8 pases que lograron una calificacin inferior a los 2.9 puntos. Dentro de

ste grupo, los pases con menor calificacin corresponden a Paraguay y Venezuela.

Observando las diferencias del IdPC intra-regiones (Grfico 2), se puede observar que en la sub-regin

de Centroamrica y Mxico, solo Costa Rica se encuentra sobre los 5 puntos. Junto a El Salvador y

Panam, aparece dentro de los tres pases cuyos puntajes los ubican sobre el promedio de la sub-regin.

Las calificaciones ms bajas corresponden a Nicaragua y Honduras.

Grfico 2

27 Por una razn prctica no se incluye en los grficos a pases con poblacin inferior a 2 millones de habitantes. Sin embargo, hay que mencionar que Barbados est calificado con puntaje de 7.8.

0

2

4

6

8

10

Costa Rica El Salvador Panam Guatemala Mxico Nicaragua Honduras

ndice de Percepcin de la Corrupcin Mxico y Centroamrica (2010)

Promedio Subregin 2010



En los cuatro pases del Caribe considerados para observar la subregin, las puntuaciones del IdPC estn entre Puerto Rico, con 5.8, y Hait, con 2.2, como se puede apreciar en el Grfico 3

Grfico 3

Para el caso de Sudamrica (ver Error! Reference source not found.), los pases que superan el

promedio sub-regional del IdPC (5) son Chile y Uruguay. Significativamente por debajo de stos se

encuentran Brasil, Colombia y Per. El resto de los pases no supera los 2.9 puntos, siendo los ms bajos

Paraguay y Venezuela.

La visin sobre la extensin del fenmeno es corroborada por otras fuentes. El ms reciente ndice de

Gobernabilidad del Instituto Banco Mundial, muestra que la gran mayora de los pases de la regin

exhiben bajos indicadores en materia de control de la corrupcin28 (Ver Grfico 4).

28 El ndice de Gobernabilidad del instituto del Banco Mundial, utiliza seis indicadores, que son: voz y rendicin de cuentas; calidad regulatoria; estabilidad poltica; imperio de la ley; efectividad gubernamental; y, control de la corrupcin.

0

2

4

6

8

10

Puerto Rico Jamaica R. Dominicana Hait

ndice de Percepcin de la Corrupcin Caribe (2010)

Promedio Subregin 2010 Fuente: Transparencia Internacional


Grfico 4

Para el indicador Control de la Corrupcin, las calificaciones varan entre 89.5 (Chile) y 8.1 (Venezuela).

Slo Chile, Uruguay y Costa Rica presentan una calificacin considerablemente mayor a la del resto de

los pases de la subregin. Por su parte, los pases con calificaciones ms bajas corresponden a

Venezuela, Ecuador, Honduras y Paraguay. Estos resultados generales coinciden con los del IdPC, y sus

diferencias son nicamente de grado.

La percepcin sobre la extensin de la corrupcin es persistente. La corrupcin en la regin es un

fenmeno con presencia permanente. Los datos de los ltimos diez aos muestran que el panorama de

la corrupcin no ha cambiado sustancialmente, salvo muy raras excepciones.

Acudiendo nuevamente al IdCP, se puede ilustrar en el Grfico la evolucin del ndice promediado de

todos los pases de la regin, entre los aos 2001 y 2010.29 Como se puede observar a lo largo de una

dcada, el IdCP de la regin no ha alcanzado en ningn caso en la escala 4, aunque ha exhibido una

pequea tendencia a la mejora a partir del ao 2006.

29El promedio incluye todos los pases de ALC considerados en el ndice.

0

20

40

60

80

100

Control de la Corrupcin - Amrica Latina (2009)

Fuente: Banco Mundial - Worldwide Governance Indicators


Grfico 5

La persistencia del problema es evidenciado tambin en los datos del Banco Mundial. Los seis

indicadores (Voz y Rendicin de Cuentas, Calidad Regulatoria, Efectividad Gubernamental, Control de la

Corrupcin, Estabilidad Poltica, y el Imperio de la Ley) del ndice de Gobernabilidad del Instituto del

Banco Mundial corroboran esta tendencia, y en particular como y se mencion el indicador de control

de la corrupcin que es persistentemente bajo a lo largo de la ltima dcada. De una manera

preocupante, la misma persistencia la muestran los indicadores de estabilidad poltica e imperio de la

ley, como se verifica en el Grfico 6.

Grfico 6

2

2.5

3

3.5

4

4.5

5

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Promedio ndice de Percepcin de la Corrupcin en la Regin

Voz y Rendicin de cuentas

Calidad Regulatoria

Efectividad Gubernamental

Control de la Corrupcin

Estabilidad Poltica

Estado de Derecho

-1

-0.8

-0.6

-0.4

-0.2

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

Variacin en los Indicadores de Gobernabilidad en Amrica Latina y el Caribe (2000 - 2009)

2000 2003 2006 2009




Observando los datos ms en profundidad (ver Grficos 7, 8 y 9 respectivamente), se puede apreciar la

diversidad de tendencias de estas reas (indicadores) en los distintos pases y sub-regiones.

Grfico 1

Grfico 2

0

50

100

Belice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam

Indicadores para Mxico y Centroamrica (2009)

Voz y Rendicin de Cuentas Estabilidad Poltica Efectividad Gubernamental

Calidad Regulatoria Imperio de la Ley Control de la Corrupcin


0

50

100

Hait Jamaica Puerto Rico R. Dominicana

Indicadores para el Caribe (2009)





Grfico 9

A pesar de todo, en algunos pases se perciben cambios. El IdPC ha variado de manera importante en algunos pases entre los aos 2000 y 2010. Esta variacin puede dar indicios sobre posibles casos de pases ms y menos efectivos en el control y/o combate a la corrupcin, o al menos, de cambios significativos en la percepcin en un largo periodo. Un modo simple de examinar si un pas ha tenido una variacin positiva o negativa en el IdPC en los ltimos diez aos resulta de comparar sus puntuaciones, como en este caso, entre los aos 2001 y 2010.30 El Grfico 3 nos muestra una variacin promedio por sub-regin.31 Examinando la variacin por subregiones (Grfico 11 y 12 respectivamente), se puede verificar una tendencia positiva en el Caribe aunque con mayor inestabilidad que las dems subregiones.

30 Para cada pas se ha calculado la variacin del ndice entre los aos 2001 y 2010 (cuando los datos lo han permitido). sta corresponde a la diferencia entre las calificaciones registradas para ambos aos. Una variacin negativa registra una disminucin en el puntaje obtenido por el pas en los ltimos 10 aos. Por el contrario, una variacin positiva registra un aumento en dicho puntaje. 31 No se han incluido los datos de pases del Caribe, por cuanto no existen series de datos completas para esta sub-regin.


0

50

100

Indicadores para Sudamrica (2009)





Grfico 3

Grfico 4

0

1

2

3

4

5

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Promedio del ndice de Percepcin de la Corrupcin - Por Subregin

Promedio IPC Mxico y Centroamrica Promedio IPC Caribe Promedio IPC Sudamrica


-1

-0.5

0

0.5

1

1.5

2

Variacin del ndice de Percepcin de la Corrupcin en Latinoamrica (2010 - 2011)

Promedio Variacin Regin Fuente: Transparencia Internacional


Grfico 5

Como se puede observar en el Grfico 12 donde se muestra las tendencias para algunos pases pre-

seleccionados, se exhibe una alta variacin positiva en el caso de Uruguay, as como variaciones de

relativa consideracin para los casos de Costa Rica y Bolivia. Por otro lado en el otro extremo, Jamaica y

Venezuela presentan variaciones negativas superiores a -0,5 puntos (Grfico 13). Vale la pena adems

hacer notar que Paraguay y Bolivia, que muestran un IdPC alto en el ao 2010, han mostrado tambin

avances en comparacin con su situacin en el ao 2001.

Grfico 6

0

1

2

3

4

5

6

7

8

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Variacin Positiva del ndice de Percepcin de la Corrupcin (Pases Seleccionados y Promedio Regin)

Bolivia Costa Rica Uruguay Promedio Regin


0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

4.5

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Variacin Negativa del ndice de Percepcin de la Corrupcin (Pases Seleccionados y Promedio Regin)

Jamaica Venezuela Promedio Regin



En suma, se puede observar una persistente profundidad y extensin del fenmeno de la corrupcin en

ALC, as como la inexistencia de una variacin significativa a favor de mejores IdPCs a lo largo de la

dcada, salvo las excepciones mencionadas. La revisin de los indicadores permite observar

adicionalmente sus limitaciones para describir modalidades de corrupcin. Asimismo, este tipo de

ndices si bien son tiles para hacer comparaciones entre pases, no permiten detectar especficamente

reas o sectores de mayor corrupcin, una labor que s se puede encontrar presente en otro tipo de

estudios de pas,32 tales como aquellos que tratan de medir la corrupcin cotidiana (petty corruption).33

Actores de la Corrupcin en la Regin, segn la Percepcin Ciudadana

Cuando se trata de identificar a los principales actores de la corrupcin normalmente se acude a los

lugares comunes, lo que involucra apuntar con el dedo a funcionarios corruptos y empresarios

ambiciosos. Si bien existe un gran sustrato de realidad en esta premisa, resulta tambin necesario

reconocer que los actores clave en la temtica son ms diversos y que para identificarlos es necesario

establecer algunos alcances y categoras. El alcance tiene que ver con delimitar lo que se entender por

corrupcin, y las categoras por diferenciar tipos de corrupcin que permitan identificar actores clave.

Como se ha sealado anteriormente, el concepto de corrupcin que se utiliza en este estudio es amplio,

e involucra actos efectuados por agentes pblicos y privados para ganancias personales por sobre la

colectiva. Esto significa que tericamente los corruptos pueden ser empleados, gerentes y empresarios

al interior de sus organizaciones, funcionarios pblicos de cualquier rango, directivos y autoridades,

sean nacionales, extranjeros o internacionales, dirigentes polticos, sociales, religiosos y gremiales, y en

general, cualquier persona que ejerza algn nivel de autoridad o poder otorgado en representacin de

una colectividad. Se debe considerar asimismo, que los actores de la corrupcin pueden serlo activa o

pasivamente, es decir, como corruptores o ser sujetos de corrupcin. Por eso una metfora que se

utiliza con frecuencia es que como en el tango, en la corrupcin se necesitan dos para bailar.

En ALC se llevan a cabo tradicionalmente actos de gran corrupcin, corrupcin administrativa y pequea

corrupcin (petty corruption),34 con la intervencin de varios de los actores sealados ms arriba. Sin

embargo, hoy se pueden hacer algunas precisiones acerca de qu actores pueden ser percibidos como

los ms propensos a involucrarse en prcticas corruptas. El Barmetro Global de la Corrupcin (BGC)

2010 consult sobre instituciones y sectores clave que puedan ser ms propensos a involucrarse en

32 Un ejemplo es el ltimo diagnstico sobre la corrupcin en Nicaragua patrocinado por el Programa Fondo conjunto de Donantes para la Anticorrupcin en el 2009. 33 Ver por ejemplo, el ndice de Corrupcin y Buen Gobierno de Transparencia Mexicana en http://www.transparenciamexicana.org.mx/ 34 La primera es la que involucra a agentes de poder econmico y de la poltica y que persigue comnmente transar en las grandes decisiones polticas, y en algunos casos, afectar las regulaciones y controlar el aparato estatal, hasta llegar a lo que se denomina la captura del Estado. En este tipo de corrupcin le cabe participacin a grandes empresarios, grupos econmicos e inversionistas extranjeros, junto a dirigentes polticos, congresistas, altos magistrados y autoridades polticas de primer nivel. La segunda categora es aquella que persigue normalmente afectar las decisiones de entidades pblicas o el uso de sus recursos presupuestarios de las mismas para un beneficio econmico directo o indirecto ilegtimo, como se da en los fraudes, estafas, y las malversaciones de caudales pblicos. La tercera consiste en pequeas transacciones econmicas indebidas para acceder a un beneficio del Estado u organizacin, o para evitar el cumplimiento de la funcin pblica y comnmente evadir la ley. Aqu los actores son los escalafones funcionarios ms bajos o aquellos que se relacionan con el pblico, y los ciudadanos y clientes de empresas.


prcticas corruptas35 y resalt que en Amrica Latina36 los partidos polticos son considerados los ms

propensos. Le siguen muy de cerca el sistema judicial, el congreso y los empleados pblicos, siendo la

percepcin regional coincidente con los resultados a nivel global. En menor medida en la Regin, pero

de manera importante tambin, son sealadas las empresas privadas. En el BGC 2010, la polica en

general aparece, pero menos expuesta. De acuerdo al BGC, los pases en que los partidos polticos

aparecen como los ms expuestos de todos los actores son Argentina, Brasil Chile, Colombia, El Salvador

y Mxico. El sistema judicial fue el mencionado como ms propenso en Bolivia y Per; el congreso/la

asamblea nacional lo fue en Brasil y Colombia; los empleados pblicos tambin en Brasil, as como la

polica, pero asimismo en Colombia.

De acuerdo a la misma fuente, las instituciones y sectores clave que seran menos propensas son los

medios de comunicacin, las ONG, las organizaciones religiosas, el ejrcito y el sistema educativo.

Junto con lo anterior, es importante tomar en cuenta que en el BGC 2010, la mayora de los encuestados

sealaron a los medios de comunicacin como el actor en el cual confiaban ms para luchar contra la

corrupcin, y 25% afirm que no confiaba en ninguna institucin para esta tarea.

Segn el BGC 2010, en todo el mundo se percibe que los niveles de corrupcin han aumentado en los

ltimos tres aos. En Latinoamrica esta percepcin es menor que en otras regiones, A pesar de esto, la

mitad de los encuestados cree que la corrupcin ha aumentado, siendo esta creencia notablemente ms

marcada en Venezuela (86%), Per (79%) y Mxico (75%). Junto con ello, casi cuatro de diez personas

creen que el nivel de corrupcin se ha mantenido. Estos datos guardan cierta correspondencia con los

obtenidos por el Latinobarmetro 2010, en el que se registran mayoritariamente respuestas negativas

sobre una reduccin de la corrupcin en los organismos del Estado en la mayora de los pases de la

regin, representando mejor esta tendencia Argentina, Per, Honduras y Guatemala. Eso s, tambin se

verifican en el Latinobarometro algunos pases con una percepcin de reduccin de la corrupcin

pblica en los dos ltimos aos, especialmente Uruguay, Panam, El Salvador, Bolivia y Colombia.

La poblacin cree que la corrupcin es generalizada, aunque su experiencia es distinta. Los ciudadanos

en LAC estn acostumbrados a la corrupcin y tienen una opinin de que se encuentra generalizada.37

Segn el mismo BGC, en el ao 2010 un 23% de los latinoamericanos habra pagado un soborno para

acceder a servicios pblicos, un nivel muy alto comparado con el de Norteamrica, pero inferior a lo que

pagaran por los mismos servicios en el Medio Oriente y frica del Norte, el frica Subsahariana o

algunos pases de los Nuevos Estados Independientes (ex republicas soviticas).38 Otros estudios

muestran niveles similares de victimizacin promedio en la regin,39 y en el nivel nacional mayor de

victimizacin se registra en Hait (53%), Mxico (35%), Bolivia (32%), Per (32%) y Paraguay (27%), y

menor en Chile (5%), Uruguay (7%), Jamaica (7%), Trinidad y Tobago (9%), y Panam (9%)

35 Las instituciones y sectores considerados en el Barmetro son los partidos polticos, el congreso, la polica, los empresarios/sector privado, los medios de comunicacin, los empleados pblicos, el sistema judicial, las ONGs, las organizaciones religiosas, el ejrcito y el sistema educativo. 36 En el estudio slo se consider a nueve pases: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Mxico, Per y Venezuela. 37 Los datos de la encuesta LAPOP/Universidad de Vanderbilt de 2006, 2008 y 2010, muestran que de manera constante un porcentaje superior al 60% de los encuestados en la regin consideran que la corrupcin de los funcionarios pblicos est algo generalizada o muy generalizada en sus pases. 38 Barmetro Global de la Corrupcin 2010, Transparencia Internacional. 39 LAPOP 2010, Universidad de Vanderbilt.


respectivamente. En este sentido, existen grandes diferencias en victimizacin en los distintos pases de

la regin.

Al momento de comparar los indicadores de percepcin con los de victimizacin de la corrupcin es

habitual encontrarse con discrepancias importantes, debido a diferencias metodolgicas y

conceptuales.40 Los datos expuestos deben as ser interpretados considerando las limitaciones propias

de este tipo de estudios, pero tomando en cuenta que en cualquier caso se trata de cifras significativas,

que retratan un problema generalizado de corrupcin en la regin, con variaciones en los grados y

modalidades en cada pas.

40 Adicionalmente, la mayora de los datos sobre percepcin no la definen, y los de victimizacin se refieren nicamente a una de sus mltiples modalidades, el soborno.


TENDENCIAS ANTICORRUPCIN EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE


Captulo 2

Tendencias Anticorrupcin en Amrica Latina y El Caribe

Antecedentes

Esbozar las tendencias de la accin anticorrupcin en ALC requiere al menos tomar en cuenta el proceso

histrico que se ha desarrollado en las ltimas dos dcadas en el combate a la corrupcin, la postura de

los gobiernos y organismos internacionales, y detectar aquellas reas en las que se ha producido

focalizaciones de esfuerzo. A continuacin se desarrolla una breve descripcin del proceso de

incorporacin de la corrupcin como un rea de poltica gubernamental en la regin, para

posteriormente analizar las principales tendencias de la accin anticorrupcin gubernamentales e

intergubernamentales en los ltimos cinco aos.

La historia reciente muestra casos de gran corrupcin recurrentes en la regin, la persistencia de la

corrupcin cotidiana (petty corruption) y aprendizajes en la bsqueda de soluciones. Como se seal en

el captulo anterior, en la regin hubo una serie de escndalos de gran corrupcin, a medida que

transcurra la ltima dcada del Siglo XX. Tales escndalos afectaron y sindicaron generalmente a las

mximas autoridades polticas de los pases, creando un riesgo de gobernabilidad y llamando

posteriormente la atencin sobre la gravedad del fenmeno y su efecto sobre la gobernabilidad

democrtica. Sin embargo, dicho proceso ha sido largo y ha tenido diversas etapas. La primera de ellas,

durante gran parte de dcada del 90, estuvo caracterizada por la advertencia del problema, que iniciaba

con el escndalo poltico y la bsqueda de justicia, y la suscripcin de un acuerdo regional

anticorrupcin. En esta etapa, los pases de la regin se percataron que sus leyes nacionales eran

precarias, pero que adems que no existan instrumentos internacionales que facilitaran la aprehensin

en el extranjero de las ex altas autoridades acusadas de corrupcin una vez que abandonaban el pas. La

iniciativa de contar con un tratado internacional hemisfrico contra la corrupcin naci en la Primera

Cumbre de las Amricas celebrada en 1994, y se negoci en el seno de la Organizacin de Estados

Americanos (OEA), para ser adoptada finalmente en el ao 1996. Se trat de la Convencin

Interamericana Contra la Corrupcin (CICC) es un hito poltico, al ser la primera convencin

anticorrupcin en el mundo, a la vez que un desafi que dio lugar a una segunda etapa, aquella

destinada a implementarla y darle seguimiento a la implementacin.

La CICC comprenda una serie de compromisos gubernamentales, destinados a la prevencin de la

corrupcin, a la penalizacin de actos corruptos, y a la cooperacin internacional en la materia. Su

puesta en prctica dio lugar, primeramente, a la discusin y aprobacin de nuevas leyes en la mayora


de los pases de la regin. Se trat de leyes cuyo objetivo era hacer ms transparente, eficiente e integra

la gestin pblica,41 y tambin de leyes que criminalizaban diversas modalidades de corrupcin.42

Comenzaron a surgir iniciativas de ley en la regin, algunas de ellas promovidas por la OEA, que alent la

elaboracin de leyes modelo. Se aprobaron leyes anticorrupcin en diversos pases durante la dcada

del 90, y en muchos casos se crearon oficinas gubernamentales anticorrupcin, encargadas de su

implementacin a la vez que de proponer polticas pblicas anticorrupcin a los gobiernos.43

En otros pases se asignaron o fortalecieron funciones de oficinas encargadas del control superior, como

las Contraloras, que sumaron a sus funciones tradicionales otras asociadas a la lucha contra la

corrupcin, como son las declaraciones de patrimonio, o la investigacin de casos de corrupcin. Esta

segunda etapa de creacin legislativa y de puesta en marcha de organismos especializados se inici a

fines de los 90 y se prolong entrada la dcada siguiente. Pero al mismo tiempo una nueva etapa se fue

forjando, al crearse en el seno de la OEA un mecanismo de seguimiento de la CICC y al iniciarse las

negociaciones para un futuro tratado internacional anticorrupcin de alcance global.

De esta manera, los aos de discursos, leyes e inauguraciones dieron paso a la necesidad de verificar si

los recursos polticos y econmicos invertidos en el combate a la corrupcin tenan un resultado

verificable. Varios gobiernos quisieron seguir el ejemplo de la Convencin de la Organizacin para la

Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) de Combate al Soborno Transnacional, y de otras como

la Convencin de Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes, y establecer un

mecanismo que permita monitorear o hacer seguimiento a las medidas que los Estados de la regin

estaban tomando en el combate a la corrupcin. Por ello, en 2001 se cre el Mecanismo de Seguimiento

de la Implementacin de la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin (MESICIC), como un

mecanismo de cooperacin intergubernamental, el que, con la ayuda de la OEA, hara un examen

peridico de la implementacin de las provisiones de la CICC y emitira recomendaciones para su mejor

implementacin. A la fecha actual, el MESICIC ha celebrado dos rondas de examen entre 2002 y 2008 y

se encuentra en la tercera. De este mecanismo se pueden extraer ciertas lecciones, como se ver ms

adelante.

Coetneamente, se habra ido fraguando en Naciones Unidas la conviccin de que era necesario contar

con un instrumento anticorrupcin de carcter global. Entre los aos 2001 y 2003 se negoci dicho

instrumento, aprobndose en Mrida, Mxico, el texto de la CNUCC. Dicho tratado recogi las lecciones

aprendidas en diversas regiones del mundo y se constituy en el instrumento ms amplio y de mayor

alcance en la lucha contra la corrupcin, estableciendo desde su inicio la necesidad de monitorear su

implementacin. Eso s, la aprobacin y puesta en marcha del mecanismo de seguimiento tard seis

41 Las medidas preventivas contempladas en la CICC apuntaban a la dictacin de normas para prevenir los conflictos de inters, mejorar el control de los recursos pblicos, alentar la denuncia de los actos de corrupcin, fortalecer los organismos de control superior, transparentar los activos y pasivos de las autoridades pblicas, desestimular la exencin tributaria de los pagos corruptos, y promover la participacin de la sociedad civil, entre otros. 42 La CICC criminalizaba el soborno, el lavado de activos, el peculado y la malversacin de fondos pblicos, el uso indebido de informacin privilegiada o reservada, el soborno transnacional y el enriquecimiento ilcito. 43 Por ejemplo, en Colombia se cre el Programa Presidencial Anticorrupcin, ubicado en la Vicepresidencia; en Argentina se cre la Oficina de tica Pblica, ms adelante reemplazada por la Oficina Anticorrupcin, en el Ministerio de Justicia; en Ecuador naci la Comisin Anticorrupcin, posteriormente denominada Comisin de Control Cvico de la Corrupcin.


aos. Recin a fines de 2009 se aprob la regulacin del mecanismo, el cual comenz a operar en 2010.

As, se pueden distinguir tres etapas en la respuesta regional que los gobiernos han dado al problema de

la corrupcin. La primera caracterizada por la sensibilizacin frente al problema y la reaccin

gubernamental, la segunda por la dictacin de normas domsticas y acuerdos internacionales, y una

tercera que se enfoca en el seguimiento y la evaluacin de las normas y tratados.

Este proceso de dos dcadas ha significado avances en el combate a la corrupcin en la regin. En un

primer nivel de carcter estratgico, ha habido consensos en la regin sobre la influencia negativa que la

corrupcin puede ejercer sobre la gobernabilidad democrtica, y sobre la necesidad de tener normas

regionales e internacionales en materia de anticorrupcin, de darles implementacin nacional y de

hacerles seguimiento peridico. Hoy en da, nadie discute la necesidad de adoptar tales medidas, y los

organismos internacionales y multilaterales sostienen lneas permanentes de accin destinadas a apoyar

los esfuerzos anticorrupcin de los pases. El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo

(BID) han apoyado a los gobiernos de la regin para efectuar reformas administrativas para mejorar la

gestin pblica y fortalecer institucionalmente el aparato anticorrupcin de numerosos pases. La OEA y

las Naciones Unidas han impulsado programas y proyectos a nivel hemisfrico para apoyar con

asistencia tcnica a gobiernos y congresos en la implementacin de leyes anticorrupcin.

Otro avance importante es que se ha desarrollado un mundo nuevo de actores internacionales,

gubernamentales, sociales y privados, dedicando esfuerzos a la lucha contra la corrupcin, lo que

constituye un capital social que favorece las iniciativas en la materia. La colaboracin entre entidades

pblicas y privadas, entes gubernamentales y sociedad civil, gobiernos, donantes y organismos

internacionales, es ya una realidad del trabajo anticorrupcin en la regin, y la actuacin colaborativa y

las redes de apoyo han demostrado ser un factor de sostenibilidad de los proyectos e iniciativas.

Un tercer avance de importancia es la existencia de una arquitectura jurdica internacional que favorece

el diseo y rediseo de las legislaciones nacionales anticorrupcin. Se puede decir que en Amrica Latina

las convenciones anticorrupcin fueron los motores y canales por los cuales se iniciaron las grandes

reformas en materia de prevencin y represin de la corrupcin. La CICC (1996), la Convencin de la

OCDE (1997) y la CNUCC (2003) fueron sucesivamente marcando una ruta que, si bien tienen desafos,

no tiene marcha atrs. Este hecho da fundamento jurdico y poltico a los ciudadanos, organizaciones y

gobiernos para demandar e impulsar agendas anti-corrupcin en sus respectivos pases.

Las Tendencias Anticorrupcin

El fenmeno de la corrupcin ha generado respuestas de diversa naturaleza en la regin. Movilizaciones

ciudadanas, discursos, juicios polticos, anuncios de reforma legal, procesos judiciales por corrupcin y

peticiones de extradicin, han sido las ms comunes. Pero tambin, y posteriormente, se han llevado a

cabo reformas sustanciales de las legislaciones domsticas, se han implementado planes de

fortalecimiento institucional, campaas de difusin y educacin, acciones concertadas de organizaciones

de la sociedad civil, generndose flujos de poltica pblica y actividad especializada anti-corrupcin. Los

gobiernos de la regin, desde fines de los 90, han asumido que la anticorrupcin y la transparencia son

temas ineludibles de la agenda pblica, y en muchos casos se han comprometido con lneas de accin y


programas, construyendo polticas que facilitan la alineacin y orientacin de los actores estatales y no

estatales en la materia.

En el nivel internacional, la actividad de la OEA, la OCDE y las Naciones Unidas en anti-corrupcin ha

ayudado a formar un lenguaje comn, a difundir mecanismos y herramientas de prevencin y de

combate a la corrupcin, y a sentar las bases de algunas plataformas de cooperacin.44 Las Naciones

Unidas, especialmente desde 2005, con la entrada en vigor de la CNUCC, ha desplegado una actividad

incesante de promocin del tratado internacional, de asesora y apoyo tcnico a los gobiernos, y

facilitando que se ponga en funcionamiento el mecanismo de seguimiento de su implementacin.

Desde el nivel nacional, las polticas pblicas anticorrupcin en los pases de la regin son variadas y en

la mayora de los casos, y a lo largo de los aos, muestran modificaciones y cambios de nfasis derivadas

de los cambios de gobierno y de los subsecuentes cambios en las polticas de stos (excepciones a lo

anterior han ocurrido en Brasil, debido a los gobiernos consecutivos del Presidente Ignacio Lula Da

Silva; y en Chile, debido a cuatro gobiernos consecutivos de la concertacin de Partidos por la

Democracia). A pesar de ello, existen indicios importantes acerca de ciertas tendencias anticorrupcin,

que encuentran su motor dinamizador en la actividad de organismos internacionales,45 en la actividad

de entidades gubernamentales con responsabilidades especficas en la lucha contra la corrupcin, y en

organizaciones de la sociedad civil con presencia nacional y regional.

Las tendencias anticorrupcin en la regin son as un proceso complejo de las diversas iniciativas que

impulsan actores nacionales e internacionales, cuya descripcin constituye, ms que el listado

exhaustivo de estas, una descripcin de grandes reas de accin en curso.

I. Tendencias desde una perspectiva internacional intergubernamental

En ALC una fuente importante de acciones anti-corrupcin son las iniciativas intergubernamentales que

se acuerdan en el marco de la OEA, a travs del MESICIC. Desde 2001 a 2011, veintiocho de los treinta y

tres Estados suscriptores de la CICC46 han llevado adelante un seguimiento de su implementacin, y han

efectuado recomendaciones para su efectiva implementacin. De este modo, un fuerte nfasis

gubernamental ha estado dado por los acuerdos regionales para implementar en los pases las diversas

provisiones de la CICC. Durante los primeros cinco aos (2002 a 2005) el MESICIC promovi la

implementacin de medidas preventivas y de cooperacin especficas, para luego, y en paralelo a las

anteriores, alentar la implementacin de medidas de prevencin y de represin penal (2006 a 2011).

44 Desde comienzos de la dcada del 90, la OEA ha sido una instancia intergubernamental de dilogo y promocin de la lucha contra la corrupcin, y desde el ao 2001 viene desplegando una labor de seguimiento a la implementacin de la CICC a travs del MESICIC. La OCDE por su parte ha impulsado un combate al soborno transnacional desde 1997 en adelante, influyendo sobre las polticas e iniciativas de Brasil, Chile y Mxico (Chile y Mxico son miembros plenos de la OCDE; Brasil es un Estado en adhesin y cooperacin reforzada). 45 Siendo los gobiernos un socio preferente del PNUD, se han excluido de este estudio las reas de accin de la banca multilateral y donantes, aunque en algunos pases tienen fuerte presencia en las decisiones pblicas. 46 Barbados es el nico Estado miembro de la OEA que, a pesar de haber suscrito la CICC en 2001, an no la ratifica de manera que tenga vigencia nacional.


Las medidas preventivas, represivas y de cooperacin internacional sobre las que el mecanismo de

seguimiento enfoc su accin pueden observarse, en un flujo de tiempo, en el cuadro siguiente:47

Bajo el marco de la CICC, las medidas anticorrupcin impulsadas se enfocan fuertemente sobre el

sector pblico, y dentro de l, sobre la rama Ejecutiva. Estas han generado una demanda

intergubernamental hacia los Estados, dirigida de manera privilegiada a la prevencin y luego a la

represin de la corrupcin.

47 El mecanismo de seguimiento fija rondas en las que por un lapso determinado examina la implementacin de ciertas provisiones de la CICC, a la vez que se revisa el grado de implementacin que han tenido las recomendaciones efectuadas a cada pas en la ronda anterior. En consecuencia, el examen del mecanismo recae acumulativamente sobre todas las provisiones tratadas en las diversas rondas, adquiriendo eso si un mayor nfasis aquellas seleccionadas para cada ronda. 48 Se mencionan las diversas medidas anticorrupcin contempladas en la CICC y que han sido seleccionadas para cada ronda de examen. En algunos casos las provisiones comprenden implcita o explcitamente ms de una materia, y en estos casos el cuadro las ha diferenciado. Es importante tomar en cuenta que siendo la CICC la primera convencin de su tipo, adolece de algunas materias consideradas importantes hoy en da, como es la transparencia en la poltica y en el sector privado. Para ver ms informacin sobre las diversas rondas del MESICIC ver http://www.oas.org/juridico/spanish/lucha.html

Medidas examinadas48

2002-2005 Primera Ronda

2006-2008 Segunda Ronda

2008-2011 Tercera Ronda

Normas de conducta funcionaria Sistemas de compras pblicas

transparentes

Impedimento de beneficios

tributarios

Prevencin de conflictos de intereses Sistemas de contratacin

funcionaria

Mecanismo de prevencin de

soborno

Control de recursos pblicos Mecanismos de proteccin de

denunciantes

Delito de soborno transnacional

Denuncia de actos de corrupcin Delito de soborno Delito de enriquecimiento

ilcito

Declaracin de patrimonio e

intereses

Delito de trfico de influencias Extradicin

Organismos superiores de control Delito de lavado (asociado a

actos de corrupcin)

Acceso a la informacin

Consulta ciudadana

Participacin de sociedad civil

Cooperacin tcnica mutua

Asistencia recproca

Autoridades centrales de

cooperacin y asistencia

Verde: medidas preventivas; Naranja: disposiciones penales; Celeste: medidas de cooperacin internacional.


La prevencin ha sido alentada a travs de la promocin del establecimiento, perfeccionamiento y

aplicacin de marcos normativos nacionales, como son los estatutos funcionarios, los cdigos de

conducta destinados a prevenir conflictos de intereses, las normas para el uso adecuado de los recursos

pblicos y la prohibicin de beneficios tributarios a privados por actos de corrupcin; de mecanismos de

control interno y de deteccin, como son la denuncia de actos de corrupcin, la proteccin a

denunciantes, las declaraciones de patrimonio e intereses, los sistemas de ingreso de funcionarios y de

contratacin pblica; y, de mecanismos de control externo, como son los mecanismos de transparencia

y de participacin ciudadana, y el fortalecimiento de los rganos de control. No ha habido examen y

recomendaciones especialmente dirigidas al sector privado (en tanto potencial corruptor) ni a la

corrupcin privada (aquella entre privados), seguramente porque la CICC no establece provisiones

especficas para ese sector, aunque tal vez habra sido posible promover una lnea de accin en ese

sentido (basndose en las medidas del artculo III numerales 1049 y 11,50 y en las medidas represivas de

los artculos VI, VIII y XI).51

La represin de la corrupcin ha sido estimulada fortaleciendo el marco normativo, mediante la

tipificacin penal de delitos especialmente asociados a la corrupcin, como son el soborno nacional o

transnacional, el enriquecimiento ilcito, el trfico de influencias y el lavado de activos, as como a

travs del examen de las condiciones nacionales para la extradicin y la asistencia recproca. Aqu

tambin el foco se dirige con algn mayor grado de fuerza sobre los funcionarios y autoridades

corruptos, aunque hacindolo extensivo en general a todo el sector publico. Como ya se mencion el

sector privado y la corrupcin privada no estn en el foco de la represin penal, como tampoco la

recuperacin de activos.

Indudablemente, estas grandes reas de accin anticorrupcin se han impulsado con mayor fuerza en

los pases de la regin debido al apoyo jurdico que provee la CICC, y el apoyo poltico de la OEA como su

organismo promotor.52

La tendencia de los ltimos diez aos muestra una disposicin de los gobiernos a implementar las

medidas anticorrupcin de la CICC, aunque a la vez resulta evidente que tal disposicin no se ha

traducido en una mayora de procesos y resultados exitosos, como se ver ms adelante. Para ello es

necesario que la voluntad formal de los gobiernos se asiente en la voluntad poltica de los actores

anticorrupcin domsticos, comenzando por las ms altas autoridades, y permeando el proceso de

gestin de las polticas pblicas53 de una manera sostenida.

Los informes de seguimiento de la OEA muestran que en algunas materias las recomendaciones del

MESICIC se enfocaron sobre diversas etapas del proceso de gestin de medidas anticorrupcin. En

algunas materias, las recomendaciones instaron a la dictacin de normas, la ampliacin de la cobertura

49 Aplicacin de medidas que impidan el soborno de funcionarios pblicos nacionales y extranjeros. 50 Mecanismos para estimular la participacin de la sociedad civil en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin. 51 Sobre actos de corrupcin, soborno transnacional, uso indebido de informacin privilegiada y trfico de influencias. 52 La focalizacin de la actividad intergubernamental sobre estas materias ha llevado al desarrollo de otros aspectos positivos en la lucha contra la corrupcin, ya que se ha generado un consenso regional en la cooperacin anticorrupcin, en la valoracin del intercambio de informacin sobre los problemas de corrupcin nacionales y sobre la participacin de la sociedad civil en la tarea, y la aceptacin de los gobiernos al menos formal de la posibilidad de recibir recomendaciones y apoyo de los otros Estados. 53 Que incluye la asignacin de recursos y la capacidad burocrtica para sostener el desarrollo tcnico y operativo de cada iniciativa.


institucional del marco normativo o de su aplicacin a funcionarios durante o despus del desempeo

de la funcin pblica; en otras materias el nfasis de las medidas estuvo dado por dar mayor efectividad

a los ordenamientos jurdicos nacionales existentes; y en otras, el nfasis estuvo en su difusin, el

establecimiento de procedimientos y sistemas operativos y en el fortalecimiento institucional.

As, durante el periodo anterior a 2006, el MESICIC demand frecuentemente a los gobiernos:

Un marco normativo que favoreciera la denuncia de actos de corrupcin, una ampliacin de la

cobertura de las normas sobre acceso a la informacin a la mayor parte de las entidades

pblicas, y un alcance mayor de las normas sobre prevencin de conflictos de intereses para que

sean aplicables a otros funcionarios. Estas fueron demandas que requieren la intervencin del

gobierno, pero especialmente la voluntad del poder legislativo. En estos casos, la

responsabilidad de llevar adelante las recomendaciones estaba radicada las ms de las veces en

el Congreso Nacional/legislatura y el gobierno

Una mayor efectividad estatal en materia de resguardo y control de recursos pblicos, y en el

cumplimiento de las normas existentes sobre declaraciones de patrimonio e intereses. Esta

responsabilidad de efectividad recae especialmente sobre el gobierno, pero tambin sobre los

rganos encargados del control financiero y de tales declaraciones, como son en muchos casos,

las Contraloras Generales y los Tribunales de Cuentas, los cuales a veces son independientes del

Ejecutivo.54

Tambin se demandaron acciones de implementacin poltica y operativa, como son las de

difusin, regulacin administrativa y fortalecimiento institucional en materia de Declaraciones

de Patrimonio e Intereses, de organismos superiores de control, participacin de la sociedad

civil y asistencia y cooperacin. Estas son materias que requieren una voluntad y accin

esencialmente gubernativa.

Luego de constatar lo anterior, un examen ms detenido de los avances del mecanismo de la OEA,

evidencia aspectos que estn siendo tomados en cuenta por los gobiernos de una manera ms efectiva

que otros. Lamentablemente, los informes de seguimiento muestran que la mayora de las

recomendaciones efectuadas a los gobiernos no son implementadas satisfactoriamente, o no son

debidamente reportadas al MESICIC, tejiendo un manto de duda sobre la real voluntad o capacidad de

adhesin de los gobiernos a ellas.55

Al respecto, la OEA56 muestra que en todas las materias de la Primera Ronda existe un nivel promedio

relativamente bajo de cumplimiento de las recomendaciones del MESICIC.57 Sus valiosos informes

permiten concluir que, revisando aquellas recomendaciones ms frecuentes, entendiendo por ellas

54 En Chile la Contralora General de la Repblica es el rgano encargado del control externo del buen uso de los recursos pblicos y es un rgano de la Administracin pero autnomo del Ejecutivo. La Auditora General de la Nacin Argentina depende del Congreso de la Nacin. 55 Para un examen de la mayor o menor implementacin de la CICC en un pas resulta necesario un examen detallado de cada uno de los informes de pas, as como de los informes alternativos de las OSC. 56 Informe Hemisfrico, Segunda Ronda del MESICIC, OEA, 2008. 57 A la fecha de este informe no ha concluido la Tercera Ronda, luego de la cual se obtendrn datos sobre el grado de implementacin de las recomendaciones de la Segunda Ronda.


aquellas que fueron efectuadas a ms de la mitad de los pases del mecanismo en cada materia, los

resultados son an ms preocupantes, ya que en promedio la mitad (52%) de los pases a los que se les

efectu una recomendacin informaron un cumplimiento que no fue satisfactorio, contrastando con un

cuarto de ellos (26%) en que se consider satisfactorio, cmo se aprecia en el Grfico 14.58

Grfico 7

Como se evidencia en el Grfico 14, los Estados parte del mecanismo constatan en el ao 2008 un bajo

nivel de cumplimiento de las recomendaciones ms frecuentes efectuadas y, dentro de dicho rango, con

variaciones segn la medida anticorrupcin de que se trate.59

Se evidencia una tendencia ms favorable a los mecanismos preventivos de consulta ciudadana y

participacin de la sociedad civil, y la asistencia y cooperacin internacional, aunque siempre dentro

58 Los Informes regionales de cada ronda del MESICIC entregan informacin sobre la mayor frecuencia con que los Estados Parte (gobiernos) efectan recomendaciones a otros Estados sobre una serie de materias de la CICC. Los grficos muestran en que porcentaje de pases aparece siendo implementada satisfactoria o insatisfactoriamente una misma recomendacin, o en qu porcentaje no fue informada su implementacin, al Comit de Expertos del MESICIC, luego de aproximadamente tres aos de efectuada a los gobiernos. En la grfica se utiliza la categora de implementacin insatisfactoria para facilitar la comprensin, ya que el Informe regional utiliza una frase menos clara y relacionada con que el Estado debe prestar especial atencin a la implementacin de la recomendacin sobre la que se le pide informar al Comit. 59 Un detalle no menor de observar es que, en promedio, en un 34% de los casos no se entrega informacin por el Estado parte al MESICIC, lo que indica una deficiente capacidad de numerosos pases para hacer seguimiento a las recomendaciones en el nivel domstico.

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Prevencion C. de Intereses

Control de recursos pblicos

Denuncia de corrupcion

Decl. De patrim

PEÑAILILLO, Miguel (2011) Programas Anticorrupción en América Latina y El Caribe

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