UNIVERSIDADE DO ESTADO DA BAHIA

DAPARTAMENTO DE EDUCAÇÃO – CAMPUS VII COLEGIADO DE CIÊNCIAS CONTÁBEIS

JOVENILDO ALVES DOS SANTOS

O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO NO MUNICÍPIO DE SENHOR DO BONFIM

Senhor do Bonfim-Bahia 2011

JOVENILDO ALVES DOS SANTOS

O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO NO MUNICÍPIO DE SENHOR DO BONFIM

Monografia apresentada a Universidade do Estado da Bahia, Campus VII, Senhor do Bonfim-BA, Colegiado de Ciências Contábeis, como requisito final para obtenção do grau de Bacharel em Ciências Contábeis Orientador: Professora Tânia Ferreira dos Santos Bomfim

Senhor do Bonfim-Ba 2011

Dedico este trabalho a minha mãe Iêda Alves, que não mediu esforços para que este sonho fosse realizado. A minha esposa Geane Dias, pelas noites solitárias e pela falta de atenção devido a dedicação a este trabalho. A meus filhos e filhas: Jaqueline, Tatielle, João Inácio e o meu sobrinho Alexandro

AGRADECIMENTOS

Em primeiríssimo lugar a Deus, por me iluminar e me dar forças todas as vezes que senti o

fardo pesado demais.

À minha família, que me aconselhou acertadamente para que eu prosseguisse e vencesse

mais esse desafio a que me propus, e em especial meus pais, que de maneira muito

especial me inspiraram e me incentivaram a realizar esse trabalho

A minha, Prof. Ms. Tânia Ferreira dos Santos Bomfim, por sua dedicação, paciência ao

longo desta jornada principalmente por suas palavras de incentivo nos momentos finais.

Aos colegas discentes: Marcelo Gonçalves, Lourenço, Cristiane e Ana Paula.

Aos colegas de trabalho, Juvalda Brasileiro, Aline, Adriana e Diva.

Aos meus amigos: Valmir Araújo, Edualdo Oliveira, Carlos Marques, Ivan Barbosa e André

Gonçalves

Aos Professores: João Evangelista, Francisco Marton, Deisy e Daniel

E a todos aqueles que, de alguma forma, contribuíram para a realização deste trabalho.

Para conhecermos os amigos é necessário passar pelo sucesso e pela desgraça. No sucesso, verificamos a quantidade e, na desgraça, a qualidade.

Confúcio

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RESUMO

Esta monografia de conclusão de curso teve como objetivo, inicialmente, analisar os conceitos e teorias a respeito da Contabilidade Pública e do Controle Interno, mais especificamente no Âmbito da Administração Pública Municipal. Em seguida demonstrar ao leitor os efeitos da aplicação efetiva dos conceitos de Controle Interno e os efeitos da sua implantação no Município de Senhor do Bonfim-Ba. A metodologia desenvolvida foi realizada com pesquisa bibliográfica através de livros, revistas, artigos, pareceres emitidos pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, para assim identificar nesses pareceres os efeitos e conseqüências da criação e implantação do controle interno. Foram feitas também pesquisas na internet e uma visita com entrevista e aplicação de um questionário no Setor de Controle Interno do município de Senhor do Bonfim. A pesquisa revelou que a implantação e funcionamento do Sistema de Controle Interno provocaram mudanças com relação aos procedimentos e rotinas na Gestão Municipal.

Palavras-Chave: Contabilidade Pública; Controle Interno; Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia, Parecer.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO........................................................................................................................................................................................................................................................... 09

1 A IMPORTÃNCIA DA CONTABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.............12 1.1 PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.........................................................................................13 1.1.1 Plano Plurianual............................................................................................................................................................................................................................14 1.1.1 a) Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO................................................................................................................................14 1.1.1 b) Lei Orçamentária Anual – LOA. .............................................................................................................................................................15 1.1.2 Orçamento Público................................................................................................................................................................................................................17 1.1.2.1 Princípios do Orçamento Público....................................................................................................................................................17 1.1.2.1 a) Princípio da Anualidade............................................................................................................................................................................17 1.1.2.1 b) Princípio da Exclusividade...................................................................................................................................................................17 1.1.2.1 c) Princípio da Unidade........................................................................................................................................................................................18 1.1.2.1 d) Princípio da Universalidade...............................................................................................................................................................18 1.1.3 Receita e Despesa Pública.................................................................................................................................................................................18 1.1.3 a) Receitas Correntes..............................................................................................................................................................................................18 1.1.3 b) Receitas de Capital.............................................................................................................................................................................................19 1.1.3 c) Despesa Orçamentária.............................................................................................................................................................................20 1.1.3 d) Despesa extra-orçamentária...........................................................................................................................................................22 1.1.4 Princípios da Administração Pública.......................................................................................................................................22 1.1.4 a) Princípio da Legalidade.............................................................................................................................................................................22 1.1.4 b) Princípio da Impessoalidade....................................................................................................................................................... 22 1.1.4 c) Princípio da Moralidade Administrativa.............................,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,.22 1.1.4 d) Princípio da Publicidade....................................................................................................................................................................... 23 1.1.4 e) Princípio da Eficiência...................................................................................................................................................................................24 1.1.4 f) Princípio da Eficácia..........................................................................................................................................................................................25 1.2 CONTABILIDADE PÚBLICA...................................................................................................................................................,.............................25 1.3 A IMPORTÂNCIA DA CONTABILIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, SEGUNDO ALEGISLAÇÃO.........................................................................................................................................................................................................,....26 1.3.1 Regimes Contábeis.....................................................................................................................................................................................................,........27 1.3.1 a) Regime de caixa.............................................................................................................................................................................................,.........27 1.3.1 b) Regime de competência..............................................................................................................................................................,...........27 1.3.2 Princípio da Contabilidade Pública..........................................................................................................................................................28 1.3.2 a) Princípio da Entidade.....................................................................................................................................................................................28 1.3.2 b) Princípio da Continuidade....................................................................................................................................................................29 1.3.2 c) Princípio da Oportunidade...................................................................................................................................................................29 1.3.2 d) Princípio do Registro pelo Valor Original..............................................................................................................30

1.3.2 e) Princípio da Atualização Monetária...................................................................................................................................30 1.3.2 f) Princípio da Competência.....................................................................................................................................................................30 1.3.2 g) Princípio da Prudência.................................................................................................................................................................................31

2 CONTROLE......................................................................................................................................................................................................................................................33

2.1 CONCEITUAÇÃO.....................................................................................................................................................................................................................................33 2.2 CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA..........................................................................................................................34 2.2.1 Breve Histórico...................................................................................................................................................................................................................................35 2.3 PRINCÍPIOS DE CONTROLE INTERNO..............................................................................................................................................37

2.3.1 Relação Custo/Benefício..............................................................................................................................................................................................37

2.3.2 Qualificação Adequada, Treinamento, e Rodísio de Funcionários........................37

2.3.3 Delegação de Poderes e Determinação de responsabilidades........................................38

8

2.3.4 Segregação de funções..................................................................................................................................................................................................38 2.3.5 Instruções Devidamente Formalizadas.....................................................................................................................................38 2.3.6 Controle sobre transações.....................................................................................................................................................................................39 2.3.7 Aderência a Diretrizes e normas legais....................................................................................................................................39 2.3.8 Segurança razoável.................................................................................................................................................................................................................39 2.3.9 Comprometimento.....................................................................................................................................................................................................................40 2.3.10 Ética, Integridade e competência.......................................................................................................................................................40

2.4 OBJETIVOS DO CONTROLE.......................................................................................................................................................................................40

2.4 a) Análise do custo/benefício........................................................................................................................................................................................40

2.4 b) Vigilância dos Controles................................................................................................................................................................................................40 2.4 c) Documentação. .................................................................................................................................................................................................................................40 2.4 d) Registro Oportuno e adequado das transações e fatos............................................................................40 2.4 e) Autorização e execução das transações e fatos.......................................................................................................41

2.4 f) Divisão das tarefas (segregação de funções) ................................................................................................................41 2.4 g) Supervisão..................................................................................................................................................................................................................................................41 2.4 h) Acesso aos recursos e registros e responsabilidades frete aos mesmos..........41 2.5 CONTROLE INTERNO SEGUNDO A LEGISLAÇÃO................................................................................................41 2.6 CONTROLE EXTERNO.............................................................................................................................................................................................................42 2.7 IMPORTÂNCIA DO CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.........................................43 2.8 PROCEDIMENTO E ROTINAS NO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO.............48

3 O SISTEMA DE CONTROLE INTERNO NO MUNICÍPIO DE SENHOR DO BONFIM.......................................................................................................................................................................................................................52

3.1 CARCTERIZAÇÃO DO MUNICÍPIO.................................................................................................................................................................52

3.2 ANÁLISES DOS PARECERES PREVIOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS.....................................................................................................................................................................................................................................................................55

3.3 DA VISITA AO SETOR DE CONTROLE INTERNO DO MUNICÍPIO DE SENHOR DO BONFIM.................................................................................................................................................................................................................................63

CONCLUSÃO............................................................................................................................................................................................................................................................. 67

REFERÊNCIAS...........................................................................................................................................................................................................................................................70

APÊNDICES......................................................................................................................................................................................................................................................................72

ANEXOS....................................................................................................................................................................................................................................................................................73

9

INTRODUÇÃO

A transparência dos atos na administração pública, prevista na própria

Constituição federal de 1988, é de suma importância para que a população possa

saber como os recursos públicos estão sendo aplicados, e o controle interno

segundo o Artigo 74 da Constituição Federal de 1988, tem como função entre

outras: avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no Plano Plurianual e

comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da

gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da

administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades

de direito privado. Face ao exposto, o presente estudo situa-se na área de Controle

interno, tendo como título: O Sistema de Controle Interno no Município de Senhor

do Bonfim.

Segundo Araújo e Arruda (2004), a administração pública, em sentido

material, é o conjunto coordenado de funções que visam à boa gestão da res

publica (ou seja, da coisa pública), de modo a possibilitar que os interesses da

sociedade sejam alcançados, sendo que também há o entendimento de que o

controle interno também é uma das ferramentas necessárias à transparência, pois

ele permite saber se os padrões, normas e procedimentos pré-estabelecidos estão

sendo aplicados. Logo, como ferramenta de controle, esta possui, não só a

importância administrativa como também, a de auxílio aos órgãos externos de

fiscalização, através da geração de relatórios das atividades desenvolvidas na

gestão pública.

Assim sendo, tem-se como questionamento: Como a Contabilidade, através

dos controles internos, pode contribuir para uma maior credibilidade e transparência

da gestão pública no município de Senhor do Bonfim?

Frente ao problema exposto, têm-se como hipóteses:

a) A utilização dos controles internos na alocação dos recursos públicos,

conforme determina a legislação, possibilita à população ter serviços de

melhor qualidade.

b) Quando os investimentos são feitos, obedecendo aos princípios

fundamentais pelos quais está norteada Gestão Pública, estes

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proporcionarão um melhor retorno à comunidade.

c) O município de Senhor do Bonfim dispõe de Sistema de Controle Interno

que possibilita a observação dos resultados obtidos junto à população.

Diante disso, o objetivo geral deste trabalho, é demonstrar como o Sistema

de Controle Interno no município de Senhor do Bonfim, pode contribuir para a

melhor aplicação dos recursos públicos em conformidade com o quê estabelece a

legislação.

Como objetivos específicos tem-se:

A) Verificar a importância da Contabilidade na gestão pública.

B) Investigar como o Controle Interno, pode contribuir para um melhor

gerenciamento das contas públicas.

C) Identificar qual a influência do Controle Interno, tanto no processo de

planejamento orçamentário, quanto na tomada de decisões por parte do gestor do

município.

A lei 4320/64, no seu Art. 80, determina que cabe aos serviços de

contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata observância dos limites das

contas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que

for instituído para esse fim e já no seu Art. 90, estabelece que a contabilidade

deverá evidenciar, em seus registros, o montante dos créditos orçamentários

vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada, à conta dos mesmos

créditos, e as dotações disponíveis.

Justifica-se a realização deste trabalho, pelo fato da Contabilidade ser uma

ciência social e a relevância dos seus princípios fundamentais no trato da coisa

pública, neste caso dos recursos públicos, sobretudo pela responsabilidade imposta

pela Lei Complementar 101/2000, mais conhecida como a Lei de Responsabilidade

Fiscal.

Sedo assim, a realização deste trabalho, possibilitou a prática de

conhecimentos teóricos adquiridos em sala de aula, além de poder contribuir para

gestão pública, podendo servir até de parâmetro para políticas futuras no que se

refere ao controle dos gastos públicos no município de Senhor do Bonfim-Ba.

11

A metodologia adotada neste trabalho, no que se refere aos objetivos, foi de

caráter exploratório, buscando com isso, um conhecimento mais aprofundado dos

conceitos relacionados à contabilidade pública, como por exemplo: a eficiência, a

eficácia e a eficienticidade; além da análise da legislação relacionada ao assunto.

Teve ainda um caráter descritivo, pois possibilitou uma melhor interpretação

dos dados pesquisados, no sentido de se encontrar um elo entre o que está

previsto na legislação e o que está sendo efetivamente executado.

Quanto aos procedimentos, foi feita uma pesquisa bibliográfica sobre a

Constituição Federal de 1988, a Lei 4320/64, a Lei Complementar 101/2000, a Lei

8.666/93, a Resolução nº 1.120/2005, do Tribunal de Contas dos Municípios do

Estado da Bahia que dispõe sobre a implementação e manutenção dos Sistemas

de Controle Interno nos poderes Executivo e Legislativo, em ainda pesquisas em

livros, periódicos, sites relacionados ao assunto e pareceres do tribunal de contas

dos municípios, para depois ser realizado um estudo de caso no Município de

Senhor do Bonfim-Bahia, de forma que fosse possível fazer um comparativo entre

os pareceres do tribunal de contas dos municípios acerca das contas anuais de 04

anos anteriores o ano de implantação e quatro anos depois da implantação do

Sistema de Controle Interno onde se pudesse detectar efeitos dessa implantação

refletidos nos pareceres relativos às contas anuais da prefeitura, compreendendo o

período de 2005 a 2008.

Quanto á abordagem deu-se um tratamento qualitativo, através de uma

análise mais aprofundada sobre o funcionamento de um Sistema de Controle

Interno e suas formas de aplicação. Foi também quantitativa, pois através de

técnicas de análises estatísticas obteve-se melhor entendimento dos dados obtidos,

o que permitiu demonstrar assim, uma melhor segurança nas conclusões sobre o

assunto.

Foi feita um visita ao Setor de Controle Interno do Município, onde foi

realizada uma entrevista com um representante do setor, com um questionário pré-

elaborado para que se pudesse observar hoje, os efeitos da implantação do

controle interno e o tipo de influência exercida por este órgão na Gestão Municipal.

12

1 A IMPORTÃNCIA DA CONTABILIDADE PÚBLICA NA GESTÃO PÚBLICA

As finanças públicas para Azevedo (2004), podem ser entendidas a partir de

dois pontos de vista, “numa primeira abordagem, esta noção pode ser definida

enquanto disciplina de estudo. E um segundo enfoque, ainda segundo Azevedo

(2004, p. 1) as finanças públicas como atividade financeira do Estado, ou seja, “[...]

a procura de meios para satisfazer as necessidades públicas”

Para que se administre uma instituição pública de forma satisfatória o

administrador deve ter conhecimento de todo ciclo de procedimentos. “A

administração pública é o conjunto coordenado de funções que visam à boa gestão

da res publica (ou seja, da coisa pública), de modo a possibilitar que os interesses

da sociedade sejam alcançados.”(ARAÚJO; ARRUDA, 2004, p. 2).

Já para Kohama (2006. p.9), “[...] administração pública é todo o

aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à

satisfação das necessidades coletivas.”

Neste sentido “[...] administrar é gerir os serviços públicos, significa não só

prestar serviços, executá-lo, como também, dirigir, governar, exercer a vontade do

povo com o objetivo de obter um resultado útil”. (KOHAMA, 2006, apud Mello, 1979,

p. 9).

Uma das formas de exercer a vontade do povo é prestando serviços públicos

de qualidade, que como bem conceitua Meirelles (1966), serviços públicos são

aqueles prestados pelo Estado ou por ele delegados para suprir as necessidades

da comunidade. De onde pode-se concluir que o Estado em sentido amplo é um

prestador de serviços à população do qual é constituído.

Sendo assim, serviços públicos são aqueles que competem exclusivamente

ao Estado, uma vez que estes serviços visam atender as necessidades da

comunidade, possibilitando a sua subsistência, assim como também a qualidade de

vida da população. (MEIRELLES, 1996).

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De acordo com a Constituição Federal de 1988, Art. 21; 124 e 144:

[...] são serviços que competem exclusivamente ao estado: os que dizem respeito às relações diplomáticas e consulares; os que se referem a defesa e segurança do território nacional; os concernentes a emissão de moeda e os de controle e fiscalização de instituições de crédito e de seguros; os de manutenção do serviço postal e do Correio Aéreo Nacional; os relativos ao estabelecimento e execução de planos nacionais de educação e de saúde, bem como planos regionais de desenvolvimento; os que se relacionam com o poder de polícia e segurança pública; os que garantem a distribuição da justiça e outros que exigem medidas compulsórias em relação aos indivíduos.

1.1 PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O Planejamento, que é uma importante ferramenta para empresas privadas,

pois possibilita um direcionamento das ações a serem tomadas, visando cumprir,

da melhor forma possível, o principal objetivo da empresa que é o lucro, “[...] pois

através do planejamento cuidadoso é possível avaliar periodicamente o

desempenho executado contra o desempenho planejado” (CATELLI, 2007).

Para a administração pública, além de ter também esta conotação,

divergindo apenas no fato de que os objetivos da entidade pública são uma melhor

prestação de serviços à população e a promoção de uma melhor qualidade de vida,

além disso é um instrumento obrigatório estabelecido em lei.

Desta forma a Lei 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece:

§ 1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívida consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos à Pagar.

Portanto os gestores devem se utilizar do Planejamento não só porque é

uma importante ferramenta para tomadas de decisão, mas principalmente por ser

uma determinação legal.

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1.1.1 Plano Plurianual

É neste contexto que se insere o Plano Plurianual, que é onde são

estabelecidas um conjunto de ações para um determinado período, previsto pela

Constituição Federal de 1988, em seus Arts. 165 e 167, na forma que segue: “[...] a

lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as

diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e

outras decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

A Constituição Federal, também determina que nenhum investimento, cuja

execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem prévia

inclusão no plano plurianual ou sem lei específica que autorize a sua inclusão, sob

pena de crime de responsabilidade fiscal.

O Plano Plurianual é também onde são estabelecidas metas que servem de

base para a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei

Orçamentária Anual - LOA, instrumentos fundamentais para a gestão públicas, quer

seja nas esferas Federal, Estadual ou Municipal, inclusive para as fundações e

autarquias ligadas a estes entes.

a) Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

A Lei de diretrizes tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos

anuais, compreendidos aqui o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das

empresas e o orçamento da seguridade social, de forma a adequá-los às diretrizes,

objetivos e metas da administração pública, estabelecidos no plano plurianual.

(KOHAMA, 2006)

Conforme estabelece a Constituição Federal de 1988, em seu Art. 165, § 2º:

A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da

administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro

subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as

alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das

agências financeiras oficiais de fomento.

A Lei 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, acrescenta ainda que a Lei

de Diretrizes Orçamentárias deverá dispor sobre: equilíbrio entre receitas e

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despesas; critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses

previstas no Art. 9º e no inciso II do § 1º do Art. 3º; normas relativas ao controle de

custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos

orçamentos; demais condições e exigências para as transferências de recursos a

entidades públicas e privadas.

E ainda em seu § 1º do Art. 4º, estabelece que o Projeto de lei de diretrizes

orçamentárias deverá conter o Anexo de Metas Fiscais, em que serão

estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativos a receitas

e despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o

exercício a que se referirem para os dois exercícios seguintes.

Este anexo conterá ainda: avaliação do cumprimento das metas relativas ao

ano anterior e o demonstrativo da metas anuais, instruído com memória e

metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as

com as fixadas nos três exercícios anteriores e evidenciando a consistência delas

com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; evolução do

patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a

aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos.

Conterá também a avaliação da situação financeira atuarial dos regimes

geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e dos demais fundos

públicos e programas estatais de natureza atuarial e demonstração da estimativa e

compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas

obrigatórias de caráter continuado.

Esta mesma lei determina, ainda que a lei de diretrizes orçamentárias

conterá o Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes

e outros riscos capazes de afetar as contas publicas informando as providências a

serem tomadas caso se concretizem.

b) Lei Orçamentária Anual – LOA

Com o objetivo de por em execução o Plano Plurianual e seguindo o que

determina a LDO, a LOA compreenderá todas as despesas e todas as receitas do

Estado, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei, com exceção das

operações de créditos por antecipação da receita, das emissões de papel-moeda e

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outras entradas compensatórias no ativo e no passivo financeiros; é o princípio da

universalidade (arts. 3º e 4º CF).

A LOA não poderá dispor sobre assunto que não se relacione estritamente

com o orçamento. É o princípio da exclusividade, previsto na Constituição Federal

(art. 165, § 8º, CF 1988).

A LOA poderá ainda, conter autorização do Poder Executivo para abrir

créditos suplementares e para realizar operações de crédito suplementares e para

realizar operações de créditos por antecipação de receita.

Ainda de acordo com o que está disposto no Art. 165 de CF 1988, § 5º a

LOA compreenderá o orçamento fiscal referente aos poderes Executivo, Legislativo,

Judiciário, seus fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público; o

orçamento de investimento da empresas em que o estado, direta ou indiretamente,

detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o orçamento da seguridade

social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração

direta ou indireta, como os fundos e fundações instituídas e mantidos pelo Poder

Público.

Contudo, a LRF em seu Art. 5º acrescenta que a LOA deverá estar

compatível com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; conter

demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com o objetivos

e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais da LDO; será acompanhado de

demonstrativo do efeito sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções,

anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e

creditícia, bem como das medidas de compensação à renúncia de receitas e ao

aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado.

Deve conter também, reserva de contingência, que pode ser calculada

utilizando-se percentual sobre a receita corrente líquida, destinada ao atendimento

de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; todas as

despesas relativas á dívida, mobiliária ou contratual; o refinanciamento da dívida

pública separadamente na LOA e nas de créditos adicionais; além da proibição da

criação de crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada; proibição de

consignação de dotação para investimento com duração superior a um exercício

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financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua

inclusão.

1.1.2 Orçamento Público

Segundo a Lei 4.320/64, orçamento público é a lei de iniciativa do Poder

Executivo e aprovado pelo Poder Legislativo, que estima a receita e fixa a despesa

para o ano financeiro que no Brasil coincide com o ano civil.

De acordo com a doutrina contábil, o orçamento defini-se em aspectos

financeiros, econômicos e jurídicos, logo: “O orçamento então, corresponde ao

principal instrumento da administração governamental para traçar programas,

projetos e atividades para um período financeiro estimando suas receitas e

planejando sua aplicações com definições dos seus limites de gastos” (ARAÚJO e

ARRUDA, 2004, pg. 66)

1.1.2.1 Princípios do Orçamento Público

Por ser o orçamento público um instrumento de controle das atividades

financeiras do governo mediante autorização do legislativo, ele deve obedecer à

alguns princípios já consagrados pelo nosso direito financeiro (ANGÉLICO, 2006).

Dentre esses princípios Angélico (2006) destaca os princípios da anualidade,

especificação, exclusividade, unidade e universalidade.

a) Princípio da Anualidade

Segundo este autor o princípio da anualidade dispõe que as previsões de

receita e despesa devem referir-se, sempre, a um período limitado de tempo; este

princípio obriga o Poder Executivo a pedir, periodicamente, nova autorização para

cobrar tributos e aplicar o produto da arrecadação.

b) Princípio da Exclusividade

O Princípio da exclusividade, de acordo com este mesmo autor, prevê que a

lei orçamentária não conterá matéria estranha à previsão da receita e à fixação da

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despesa, onde este princípio tem como objetivo principal impedir que seja utilizado

um procedimento legislativo rápido, em virtude dos prazos fatais a que está sujeito,

para se aprovarem, com facilidades, medidas que em tramitação regular talvez não

lograsse êxito.

c) Princípio da Unidade

Um outro princípio destacado pelo autor é o princípio da unidade, onde

segundo este princípio, o orçamento deve constituir uma só peça, compreendendo

as receitas e as despesas do exercício, de modo a demonstrar, pelo confronto das

duas somas, se há equilíbrio, saldo ou déficit.

d) Princípio da Universalidade

E por fim, ainda segundo Angélico (2006), o princípio da universalidade pelo

qual todas as receitas e todas as despesas devem ser incluídas no orçamento. De

origem francesa, este princípio tem por objetivo oferecer ao Parlamento um controle

seguro sobre as operações financeiras realizadas pelo Poder Executivo.

1.1.3 Receita e Despesa Públicas

A receita na administração pública, “[...] representa as operações de

ingressos de recursos financeiros nos cofres públicos que, de acordo com a sua

origem, podem ser receita orçamentária e receita extra-orçamentária”, (BEZERRA

FILHO, 2008, p. 48)

De acordo com o Anexo 3 da Lei 4.320/64, os recursos auferidos

necessários à efetivação dos programas de governo estabelecidos na LOA, são

chamados de receita orçamentárias ou receita pública, considerada como o

conjunto dos ingressos de recursos enquadráveis nos diversos itens da tabela de

receita codificada na legislação própria, previstas nos orçamentos públicos, como

receitas correntes ou de capital.

a) Receitas correntes, de acordo com Bezerra Filho (2008, p. 50):

Receitas correntes,são recursos financeiros que regularmente ingressam nos cofres públicos (não esporádicos) para financiar, a princípio, as despesas correntes (custeio da máquina pública, juros/encargos de dívida e transferências legais). Ultrapassada a despesa corrente (superávit

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primário), poderá financiar despesas de capital (investimento e amortização do principal da dívida pública).

De acordo com a Lei 4320/64 as receitas correntes são classificadas como

receita tributária, provenientes de arrecadação de impostos, taxas e contribuições

de melhoria. Receita de contribuições, se enquadrando nesta categoria as receitas

previdenciárias e subtarifárias de comunicações. Receita Patrimonial que são os

juros, aluguéis, dividendos etc. Além também das receitas agropecuárias que

provenientes das atividades de agricultura, pecuária, silvicultura entre outras.

Além dessas receitas a Lei 4320/64, traz também as receitas de

transferências correntes que são as transferências de tributárias entre governos e

recursos financeiros recebidos de pessoas jurídicas, além também de outras

receitas correntes que são as receitas de multas juros e indenizações.

b) Receitas de capital, para Bezerra Filho (2008, p. 51):

Receitas de capital, são os recursos financeiros oriundos de possibilidades permitidos pela legislação através da constituição de dívidas (operações de créditos), da conversão em espécie de seus bens e direitos (alienações); dos recursos recebidos de outras pessoas de Direito Público ou Privado (convênios e doações), destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital.

Ainda de acordo com a Lei 4320/64 essas receitas são provenientes de

operações de crédito, empréstimos realizados junto a instituições financeiras, para

resolver problemas de desequilíbrios orçamentários ou para financiamento de obras

e serviços públicos.

Nesse grupo encontran-se ainda as receitas de alienações de bens como

títulos na dívida pública de bens móveis declarados inservíveis de e de bens

imóveis pertencentes a entes públicos e ainda existem as receitas de transferências

de capital que também são utilizadas para financiamento de obras e serviços

públicos e para cobrir déficits orçamentários.

É importante ainda salientar que as receitas proveniente de alienação de

bens, não podem ser utilizadas para pagamento de despesas correntes, salvo

disposição em lei específica

Observa-se ainda que o superávit do orçamento corrente, ou seja, quando as

receitas correntes efetivamente arrecadadas superam as despesas realmente

20

realizadas, embora não constituam um item orçamentário, é contabilizado como

receita de capital no momento da apuração do resultado orçamentário.

Dentro ainda das receitas públicas, existem as receitas extra-orçamentárias

que segundo Andrade (2008), essas receitas não integram o orçamento público,

são recolhimentos efetuados , que constituem compromissos exigíveis a curto

prazo, cujo pagamento não depende de autorização legislativa.

Como exemplo desse tipo de receitas, estão por exemplo as receitas de

recolhimento de cauções, que são garantias contratuais, previstas na Lei 8.666/93,

recolhidas por empresas vencedoras de licitações públicas mais especificamente

de execução de obras públicas, que poderão ser incorporadas às receitas

orçamentárias a titulo de multas por serviços mal executados ou descumprimento

de de contratos ou indenizações por danos causados a terceiros ou ao bem público

por parte da empresa contratada.

Já a despesa na Administração Pública é constituída pela obrigação de

desembolso financeiro por parte dos cofres do Estado, objetivando financiar as

ações do governo, bem como cumprir outras determinações impostas por leis,

contratos, convênios etc. (BEZERRA FILHO, 2008).

Conforme afirma Bezerra Filho (2008), despesas orçamentárias, ou

despesas públicas, constituem o conjunto dos gastos públicos autorizadas por

intermédio do orçamento ou de créditos adicionais, devendo evidenciar a política

econômico-financeiro e o programa do governo, destinado a satisfazer as

necessidades da comunidade.

Andrade (2008, p. 68) “[...] conceitua despesa como toda saída de recursos

ou todo pagamento efetuado, a qualquer título, pelos agentes pagadores para

saldar gastos fixados na Lei do Orçamento ou em lei especial e destinados à

execução dos serviços públicos”

Nesta mesma linha de pensamento Angélico (2006, p. 44) afirma que “[...]

despesa pública é todo pagamento efetuado a qualquer título pelos agentes

pagadores classificando-se essas despesas em dois grupos: despesa orçamentária

e despesa extra-orçamentária”.

c) Despesa orçamentária é aquela cuja realização depende de autorização

legislativa e que não pode efetivar-se sem créditos orçamentários correspondentes.

21

Em outras palavras, é a que integra o orçamento. Isto é, a despesa discriminada e

fixada no orçamento público. (ANGÉLICO, 2006)

Dentro dessa categoria de despesa se encontram por exemplo as despesas

correntes como o pagamento de salários e despesas de capital coma as destinadas

a execução de obras públicas.

A semelhança da classificação das receitas as despesas também dividen-se

em Despesas Correntes e Despesas de Capital.

As despesas correntes segundo definição de Andrade (2008, p.82),

“[...] é o grupo de despesas operacionais realizadas pela administração pública, a fim de executar a manutenção dos equipamentos e promover o funcionamento dos órgãos de suas atividades básicas, mas essas despesas não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital. A despesa corrente apresenta-se como fato modificativo ou diminutivo.”

Nesse grupo de despesas estão classificadas por exemplo as despesas com

salário de pessoal tanto efetivo quanto em exercício da função de confiança,

pagamento de aposentadoria, gratificações e despesas com contratação de mão de

obra terceirizada em casos de substituição de funcionários públicos e contribuições

incidentes sobre a folha de pagamento além de obrigações trabalhistas de

responsabilidade do empregador.

Classificam-se também nessa grupo as despesas com pagamento de juros e

encargos da dívida pública, além de outras despesas correntes como por exemplo

as despesas com material de consumo, pagamento de diárias de funcionários,

auxílio alimentação, auxílio transportes entre outras.

As despesas de Capital para Azevedo (2004) “[...] são as despesas que

provocam uma movimentação ou registro no ativo e no passivo e têm como

finalidade concorrer para a formação de um bem de capital”

Na mesma linha de raciocínio e concordando com a Lei 4320/64, Andrade

(2008, p.83) define as receitas de capital:

[...] Grupo de despesas que contribui para formar um bem de capital ou acrescentar valor a um bem já existente, mediante aquisições ou incorporações entre entidades do setor público para o setor privado, ou seja, com o propósito de formar e/ou adquirir ativos reais, abrangendo, entre outras ações o planejamento e a execução de obras, a compra de instalações, equipamentos, material permanente, títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza, bem como as amortizações de dívida e concessões de empréstimos.

22

Pertencem a esse grupo as despesas com investimentos como por exemplo

a execução de obras públicas, aquisição de instalações e material permanente de

forma que se constituem ou agregam valor a bens já existentes.

São também pertencentes a este grupo de despesas as inversões

financeiras que segundo Andrade (2008) são despesas que não resultam na

aquisição ou formação de bem novo.

E completando esta categoria estão as despesas com amortização de dívida

pública, são despesas ou extinção gradativa de um dívida por meio de pagamento

parcelado, ou refinanciado do principal e da atualização monetária.

d) Despesas extra-orçamentárias, como afirma Angélico (2006, p. 64) se

constituem “[...] nos pagamentos que não dependem de autorização legislativa;

aqueles que não estão vinculadas ao orçamento público, não integram o

orçamento”. Correspondem à restituição ou à entrega de valores arrecadados sob o

título de receita extra-orçamentária.

Se enquadram nesta classificação por exemplo, as despesas com a

devolução de cauções contratuais, nos casos em que as obras ou serviços tenham

sido executadas sem que tenha havido nenhum tipo de problema que ensejasse a

retenção dessa caução e também as despesas com a retenção de valores

referentes a retenção de Imposto de Renda Retido na Fonte e das contribuições

previdenciárias, no caso dos municípios, que retêm dos funcionários para depois

repassarem à União.

1.1.4 Princípios na Administração Pública

A função administrativa do Estado submete-se a um especial regime jurídico.

Trata-se do denominado regime de direito público ou regime jurídico-administrativo.

Sua característica essencial reside, de um lado, na admissibilidade da idéia de que

a execução da lei por agentes públicos exige o deferimento de necessárias

prerrogativas de autoridade, que façam com que o interesse público juridicamente

predomine sobre o interesse privado; e de outro, na formulação de que o interesse

23

público não pode ser livremente disposto por aqueles que, em nome da coletividade

recebem o dever de executá-los.

Nesse contexto a Administração Pública é regida por princípios que norteiam

as gestões públicas e que são necessários para o cumprimento social dos gestores

esse princípios estão descrito na Constituição da República Federativa do Brasil de

1.988 e em seu artigo 37 e são eles:

a) Princípio da Legalidade

Este princípio determina que os gestores públicos só poderão fazer ou

executar determinada atividade ou ação se a legislação permitir ou se nela estiver

previsto, como por exemplo a administração pública só pode cobrar imposto case

este tenha sido criado e autorizado por lei.

b) Princípio da Impessoalidade

O entendimento desse princípio é que todos os cidadão administrados

devem ser tratados sem nenhum tipo de distinção ou favorecimento, fundindo-se

esse princípio com o princípio da legalidade.

c) Princípio da Moralidade Administrativa

O princípio da moralidade é muito subjetivo, pois em algumas situações

depende do contexto em que ocorrem com por exemplo: em um momento de crise

financeira, numa época de redução de mordomias, num período de agravamento de

problemas sociais, configura-se imoralidade efetuar gastos com aquisição de

automóveis de luxo para "servir" autoridades, mesmo que tal aquisição revista-se

de legalidade, ou seja foram observados todos os aspectos legais para aquisição

deste veículo.

d) Princípio da Publicidade

Este princípio traz uma das questões mais debatidas no âmbito da

administração pública, que é a transparências dos atos e determinações do

gestores públicos pois é uma das formas da população ser informada sobre o que é

feito com os recursos públicos.

24

e) Princípio da Eficiência

O princípio da eficiência pouco tem sido objeto de estudo na doutrina

brasileira. Representa inovação que merece sensível cuidado por tratar-se de

importante instrumento para fazer exigir a qualidade dos serviços e produtos

advindo do Estado.

O renomado Hely Lopes Meirelles(2002), referiu-se sobre a eficiência como

um dos deveres da administração. Definiu-a como:

O que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

O autor ainda acrescenta que o dever de eficiência corresponde ao „dever de

boa administração‟ adotado na doutrina italiana.

Para a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2005), o princípio da eficiência,

apresenta dois aspectos, podendo tanto ser considerado em relação à forma de

atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de

suas atuações e atribuições, para lograr os resultados melhores, como também em

relação ao modo racional de organizar, estruturar, disciplinar a Administração

Pública.

Ela acrescenta que a eficiência é princípio que se soma aos demais

princípios impostos à Administração, não podendo sobrepor-se a nenhum deles,

especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e

ao próprio Estado de Direito.

Eficiência aproxima-se da idéia de economicidade. Visa-se a atingir os

objetivos, traduzidos por boa prestação de serviços, do modo mais simples, mais

rápido, e mais econômico, elevando a relação custo/benefício do trabalho público.

O administrador deve sempre procurar a solução que melhor atenda ao

interesse público do qual é curador. Mesmo sem estar explícito anteriormente, o

princípio da eficiência estava presente na ordem político-jurídica, por ser

conseqüência lógica do Estado de Direito organizado (MEIRELLES, 1998)

25

Com proficiência, acrescenta que urge a interligação do princípio com os da

razoabilidade e da moralidade, pois o administrador deve se utilizar de critérios

razoáveis na realização de sua atividade discricionária.

f) Princípio da Eficácia

São muitos os conceitos, os enfoques e as abordagens em que podemos

submeter o princípio da eficácia, as teorias contemporâneas têm dado maior

importância ao requisito terminológico.

Muitos doutrinadores procuram tornar equivalentes o conceito de eficácia

vigência e positividade, contudo é necessário distingui-los.

A doutrina do sociologismo jurídico se orienta de maneira diferente,

identificando vigência com eficácia. Vigente é neste sentido, "o direito que obtém,

em realidade aplicação eficaz o que se retirou da conduta dos homens em

sociedade e não o que se obtém da fria letra da lei, sem ter conseguido força real

suficiente para impor-se aos homens em sociedade.

A eficácia do direito, por conseguinte, como conceito diverge da positividade

e da vigência; é o poder da norma jurídica de produzir efeitos, em determinado

grau; em maior ou menor grau, concerne à possibilidade de aplicação da norma e

não propriamente à sua efetividade. (DINIS, 1989)

1.2 CONTABILIDADE PÚBLICA

Para Angélico (2006,p. 107), “Contabilidade Pública é a disciplina que aplica,

na administração pública, as técnicas de registros e apurações contábeis em

harmonia com as normas gerais do Direito Financeiro”.

Porém, Andrade (2008, P. 5) é bem mais abrangente quando diz que: “A

Contabilidade Pública é uma especialização da Ciência Contábil que registra,

controla e estuda os atos e fatos administrativos e econômicos operados no

patrimônio de uma entidade publica.”

26

O campo de atuação da contabilidade pública é restrito à Administração

Pública, nos seus três níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal e suas

autarquias.

A atuação dos serviços de contabilidade na administração pública abrange quase todas as áreas envolvidas na previsão e execução orçamentárias, nos registros contábeis, na elaboração dos relatórios financeiros, econômicos e patrimoniais e no controle interno. (ANGÉLICO, 2006).

A Contabilidade Pública é o ramo da Contabilidade que estuda, orienta,

controla e demonstra a organização e execução da Fazenda Pública, O Patrimônio

Público e suas variações (KOHAMA, 2000).

A contabilidade Pública é um dos ramos mais complexos da ciência contábil e tem por objetivo captar, registrar, acumular, resumir e interpretar os fenômenos que afetam as situações orçamentárias, financeiras e patrimoniais das entidades de direito público interno, ou seja União, Estados, Distrito Federal e Municípios e suas autarquias, através de metodologia especialmente concebida para tal, que utiliza-se de contas escrituradas no sistemas, Orçamentário, Financeiro, Patrimonial e de Compensação (KOHAMA, 2006, p. 25)

No entanto a contabilidade pública, não deve ser entendida apenas como

destinada ao registro e escrituração contábil, mas também à observação da

legalidade dos atos da execução orçamentária, através do controle,

acompanhamento e a observância dos limites das contas trimestrais (KOHAMA,

2006).

1.3 A IMPORTÂNCIA DA CONTABILIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, SEGUNDO A LEGISLAÇÃO.

A lei 4.320/64, no seu Art. 80, determina que: “[...] cabe aos serviços de

contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata observância dos limites das

contas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que

for instituído para esse fim” já no seu Art. 90: “[...] estabelece que a contabilidade

deverá evidenciar, em seus registros, o montante dos créditos orçamentários

vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada, à conta dos mesmos

créditos, e as dotações disponíveis.”

27

Portanto, como estabelece a lei, cabe à contabilidade o controle contínuo da

aplicação dos limites mínimos para investimentos em saúde a que se referem o Art.

156 e dos recursos de que tratam os Arts. 158 e 159, I, alínea b e § 3º da CF. (art.

77, III, combinado com § 4º do mesmo artigo, do Ato das Disposições

Constitucionais Transitórias - CF).

1.3.1 Regimes Contábeis

Segundo afirma Kohama (2006), regime contábil define-se como um sistema

de escrituração contábil. Pressupõe-se, portanto, que os regimes contábeis de

escrituração tenham sido considerados úteis pelo consenso profissional, de tal sorte

que os seus usos sejam constantes e até obrigatórios.

a) Regime de caixa

Regime de caixa é aquele em que, como norma geral, a receita é

reconhecida no período em que é arrecadada e a despesas para nesse mesmo

período. Portanto Regime de Caixa é o que compreende, exclusivamente, todos os

recebimentos e pagamentos efetuados no exercício (KOHAMA, 2006)

Ainda Segundo Koahama (2006) pelo regime de caixa tanto as receitas por

arrecadar, ainda que lançadas, como as despesas empenhadas e as liquidadas,

porém não pagas, devem ser transferidas para o exercício financeiro seguinte,

fazendo parte integrante dele.

b) Regime da competência

De acordo com a Resolução 750/2003, do CFC, os efeitos das transações e

outros eventos são reconhecidos quando ocorrem (e não quando caixa ou outros

recursos financeiros são recebidos ou pagos) e são lançados nos registros

contábeis e reportados nas demonstrações contábeis dos períodos a que se

referem”

Com relação ao Regime Contábil adotado no Brasil, a Lei 4320/64, em seu

Art. 35 incisos I e II, expressa o seguinte:

28

Pertencem ao exercício financeiro;

I – “as receitas nele arrecadadas”, isso significa que em relação ao regime contábil de escrituração deveremos utilizar o “regime de caixa”, pois só deve ser considerada a receita que for efetivamente arrecadada no exercício;

II – “as despesas nele legalmente empenhadas”, diante desta determinação, conclui-se que trata-se do regime de competência, uma vez que a despesas é atribuída e apropriada ao exercício, de acordo com a sua real realização ou seja do seu fato gerador.

Diante dessas conclusões Kohama (2006), afirma que no Brasil, conforme

determina a própria legislação, deve ser adotado o Regime Misto, ou seja, regime

de caixa para a arrecadação das receitas e o regime de competência para a

realização das despesas.

1.3.2 Princípios da Contabilidade Pública

As transformações da sociedade exigem, não só o reconhecimento de novos

valores em detrimento de valores antigos, mas também adaptações das regras que

regem esta sociedade.

Neste contexto as informações geradas pela Contabilidade Pública através

de seus demonstrativos são de fundamental importância para as prestações de

contas dos gestores públicos devendo ser elaborados de modo a facilitar, por parte

dos seus usuários e por toda a sociedade, a adequada interpretação dos

fenômenos patrimoniais do setor público, o acompanhamento do processo

orçamentário, a análise dos resultados econômicos e o fluxo financeiro.

A resolução 1.111, de 12 de dezembro de 2008, do Conselho Federal de

Contabilidade aprova a resolução CFC 750/93, que trata dos Princípios

Fundamentais de contabilidade voltados à Gestão Pública.

a) Princípio da Entidade.

O Artigo 4º da resolução CFC 750/93, traz a seguinte concepção deste

princípio: O Princípio da entidade reconhece o Patrimônio como objeto da

Contabilidade, autonomia patrimonial, a necessidade da diferenciação de um

Patrimônio particular no universo dos patrimônios existentes, independentemente

29

de pertencer a uma pessoa, a um conjunto de pessoas, a uma sociedade ou a uma

instituição de qualquer natureza ou finalidade, com ou sem fins lucrativos.

Por conseqüência, nesta acepção, o patrimônio não se confunde com

aqueles dos seus sócios ou proprietários, no caso de sociedade ou instituição.

O Princípio da Entidade, portanto se afirma, para o ente público, pela

autonomia e responsabilização do patrimônio a ele pertencente.

A autonomia patrimonial tem origem na destinação social do patrimônio e a

responsabilização pela obrigatoriedade da prestação de contas pelos agentes

públicos.

b) Princípio da Continuidade

Este princípio está descrito no Artigo 5º, desta mesma resolução da seguinte

forma: “[...] a continuidade, ou não, da entidade, bem como a sua vida definida ou

provável, devem ser consideradas quando da classificação e da avaliação das

mutações patrimoniais, quantitativas e qualitativas”.

Sendo assim a influência do valor econômico dos ativos e, em muitos casos,

o valor de vencimento dos passivos, especialmente quando a extinção da entidade

tem prazo determinado, previsto ou previsível.

A observância do Princípio da continuidade é indispensável à correta

aplicação do Princípio da competência, por efeito de se relacionar diretamente à

quantificação dos componentes patrimoniais e à formação do resultado, e de se

constituir dado importante para aferir a capacidade futura de geração de resultado.

A partir da análise deste enunciado, percebe-se que a continuidade da

entidade pública, está vinculada ao cumprimento da destinação social do seu

patrimônio, ou seja, a continuidade da entidade se dá enquanto perdurar sua

finalidade.

c) Princípio da Oportunidade

Este princípio que está descrito no Art. 6º, da resolução CFC 750/93,

estabelece simultaneamente a relação entre a tempestividade e à integridade do

registro do patrimônio e das suas mutações, determinando que este seja feito de

imediato e com a extensão correta, independentemente das causas que as

originaram.

30

Desta forma o Princípio da Oportunidade é base indispensável à integridade

e à fidedignidade dos registros contábeis dos atos e dos fatos que afetam ou

possam afetar o patrimônio da entidade pública, observadas as Normas Brasileiras

de Contabilidade aplicada ao Setor Público.

A integridade e a fidedignidade dizem respeito à necessidade de as

variações serem reconhecidas na sua totalidade, independentemente do

cumprimento das formalidades legais para sua ocorrência, visando ao completo

atendimento da essência sobre a forma.

d) Princípio do Registro pelo Valor Original

De acordo com o Art. 7º da resolução CFC, este princípio preceitua que os

componentes do patrimônio devem ser registrados pelos valores originais das

transações com o mundo exterior, expressos a valor presente na moeda do país,

que serão mantidos na avaliação das variações patrimoniais posteriores, inclusive

quando configurarem agregações ou decomposições no interior da Entidade.

Ora, o valor original, que ao longo do tempo não se confunde com o custo

histórico, corresponde ao valor resultante de consensos de mensuração com

agentes internos ou externos, com base em valores de entrada - a exemplo de

custo histórico, custo histórico corrigido e custo corrente; ou valores de saída - a

exemplo de valor de liquidação, valor de realização, valor presente do fluxo de

benefício do ativo e valor justo.

e) Princípio da Atualização Monetária

Os efeitos da alteração do poder aquisitivo da moeda nacional devem ser

reconhecidos nos registros contábeis por meio do ajustamento da expressão formal

dos valores dos componentes patrimoniais. Art. 8º da Resolução CFC 750/93.

Sendo assim, na hipótese de que o consenso em torno da mensuração dos

elementos patrimoniais identifique e defina os valores de aquisição, produção,

doação, ou mesmo, valores obtidos mediante outras bases de mensuração, desde

que defasadas no tempo, necessita-se de atualizá-lo monetariamente quando a

taxa acumulada de inflação no triênio for igual ou superior a 100%, nos termos da

Resolução CFC nº. 900/2001.

f) Princípio da Competência

31

Este princípio constante no Art 9º, ainda desta resolução, define que as

receitas e as despesas devem ser incluídas na apuração do resultado do período

em que ocorrerem, sempre simultaneamente quando se correlacionarem,

independentemente de recebimento ou pagamento.

O Princípio da competência determina quando as alterações no ativo ou no

passivo resultam em aumento ou diminuição no patrimônio líquido, estabelecendo

diretrizes para classificação das mutações patrimoniais, resultantes da observância

do Princípio da oportunidade.

O Princípio da Competência é aquele que reconhece as transações e os

eventos na ocorrência dos respectivos fatos geradores, independentemente do seu

pagamento ou recebimento, aplicando-se integralmente ao Setor Público.

Os atos e os fatos que afetam o patrimônio público devem ser contabilizados

por competência, e os seus efeitos devem ser evidenciados nas Demonstrações

Contábeis do exercício financeiro com o qual se relacionam, complementarmente

ao registro orçamentário das receitas e das despesas públicas.

g) Princípio da Prudência

O Princípio da prudência determina a adoção do menor valor para os componentes

do ativo e do maior para os do passivo, sempre que se apresentem alternativas

igualmente válidas para a quantificação das mutações patrimoniais que alterem o

patrimônio líquido. Art. 10 da resolução CFC 750/93.

O Princípio da prudência impõe a escolha da hipótese de que resulte menor

patrimônio líquido, quando se apresentarem opções igualmente aceitáveis diante

dos demais Princípios Fundamentais de Contabilidade.

A prudência deve ser observada quando, existindo um ativo ou um passivo já

escriturado por determinados valores, segundo os Princípios do Valor Original e da

Atualização Monetária, surgirem possibilidades de novas mensurações.

Segundo Araújo (2004), a aplicação do Princípio da Prudência não deve levar a

excessos ou a situações classificáveis como manipulação do resultado, ocultação

de passivos, super ou subavaliação de ativos. Pelo contrário, em consonância com

32

os Princípios Constitucionais da Administração Pública, deve constituir garantia de

inexistência de valores fictícios, de interesses de grupos ou pessoas, especialmente

gestores, ordenadores e controladores

33

2 CONTROLE

Controle ou controlo é uma das funções que compõem o processo administrativo. A

função controlar consiste em averiguar se as atividades efetivas estão de acordo

com as atividades que foram planejadas

2.1 CONCEITUAÇÃO

Para Azevedo, (2004) “[...] O nome controle é moderno, mesmo porque é um

galicismo, pois etimologicamente se deriva de duas palavras francesas

(contre+rôle), que querem dizer fazer papel inverso, rever, todavia o instituto data

de priscas eras com sede constitucional.

Oliveira (2005, p.427) explica que controlar é comparar o resultado das

ações com padrões previamente estabelecidos, com a finalidade de corrigi-las se

necessário.

Em contabilidade, o controle é uma das funções básicas de um sistema

contábil. Difere do controle administrativo, que tende a aplicar preceitos subjetivos

(controle interno e externo) ou então de conteúdo cibernético, vinculado a

Comunicação e a Automação.

O controle contábil deriva das características do método de escrituração

conhecido como método das partidas dobradas. Seu princípio é a oposição conta

contra conta: o controle do custo é dado pela receita, o do capital de terceiros pelo

ativo circulante, e assim por diante. Historicamente, existiu a escola do pensamento

contábil conhecida como Controlismo, que definia a contabilidade como a ciência

do controle econômico.

Na Administração comercial os conceitos modernos sobre controladoria

segundo Azevedo (2004), “[...] trancendem aos conceitos de gerência dos controles

do ente e desenpenha outro papel mais especial, ou seja, o de organizar e reportar

dados relevantes, possibilitando aos gerentes a tomada de decisão.

34

Já Araújo (2004) define controle como “o conjunto de medidas necessárias

ao perfeito funcionamento de um sistema, seja ele simples ou complexo, de modo

que sejam alcançados seus fins e objetivos.

Para Azevedo (2004), “[...] O Sistema de Controle da Administração Pública

é fundamental para o êxito da administração, porque permite aos poderes o

conhecimento seguro e tempestivo do que está acontecendo na administração e

como estão sendo utilizados os recursos púbicos e os resultados obtidos através

dos gastos públicos.

Araújo (2004) conceitua que na “Administração Pública o controle assume

característica de acompanhamento, vigilância, verificação, orientação e correção

que um poder, órgão ou agente público exerce sobre a atuação de outro ou sobre

sua própria atuação”.

Araújo acrescenta ainda que na administração pública o controle possui a

seguinte divisão clássica:

heterocontrole: controle externo ou exocontrole – é exercido por um ente externo à organização, especialização nas atividades de audittoria, fiscalização, inspeção e acompanhamento;

autocontrole: controle interno ou controle administrativo – é exercido pela própria organização em seus atos, processos, atividades, normas, estruturas etc., a cargo de uma unidade especializada de assessoria e consultoria junto à administração central.

Andrade (2008, p. 7), conceitua controle como sendo a aplicação dos

métodos de acompanhamento e fiscalização dos atos, fatos e das demonstrações

oriundas destes, buscando o aperfeiçoamento e a integridade da entidade.

Afirma ainda o mesmo autor que se trata de uma sistemática de alinhamento

do processo de planejamento com a execução e em relação ao fim pretendido.

Mais suscinto, porém não menos enfático Slomski (2006) enfatiza que o

controle interno nos entes públicos, excluídas as competências dos Tribunais de

Contas, é realizado ou superintendido pelos serviços de contabilidade.

2.2 CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Após a conceituação de controle, nos parágrafos anteriores, veremos a

seguir como o Termo Controle é tratado dentro da Administração Pública.

35

2.2.1 Breve Histórico

A instituição do controle já transita pela legislação brasileira desde a

constituição de 1824, que já preconizava que o Ministro de Estado da Fazenda,

havendo recebido dos outros Ministros os Orçamentos relativos às despesas das

suas Repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que

esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despesas do Tesouro Nacional

do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas

públicas do ano futuro, e da importância de todas as contribuições e rendas

públicas.

Já preconizava também o direito do cidadão ao acesso à informação e de

expor críticas e reclamações aos poderes Legislativo e Executivo, por escrito,

queixas e petições e até expor qualquer infração à constituição, requerendo ainda

da autoridade competente a efetiva responsabilidade e punição a eventuais

infrações.

Em seguida a Constituição de 1891, começa a delinear a instituição do

controle quando cria a Corte de Contas, dispondo que:

É instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao congresso

Os membros deste Tribunal serão nomeados pelo presidente da República, com a aprovação do Senado.

Em 1844, ano em que se propunha a criação do Tribunal de Contas criticava-

se o fato de não estarem sendo levadas em consideração as partes técnicas

contábeis, sem as quais, segundo Azevedo, (2004) “não é possível ter contas

claras e exatas e apurar devidamente os resultados da gestão do Estado”

A Lei 4320/64, no seu Art. 80, determina que cabe aos serviços de

contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata observância dos limites das

contas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que

for instituído para esse fim, e já no seu Art. 90, estabelece que a contabilidade

deverá evidenciar, em seus registros, o montante dos créditos orçamentários

vigentes, a despesa empenhada e a despesa realizada, à conta dos mesmos

créditos, e as dotações disponíveis.

36

É neste contexto que se insere o Sistema de Controle Interno, como bem

afirma Azevedo (2004);

“[...] O Sistema de Controle da Administração Pública é fundamental para o êxito da administração, quando seu funcionamento permite aos poderes o conhecimento seguro e tempestivo do que está acontecendo na administração e como estão sendo utilizados os recursos púbicos e quais os resultados que estão sendo obtidos através dos gastos públicos.”

Segundo a Secretaria do Controle Interno do Senado Federal pode-se

conceituar ainda como sendo o conjunto de atividades, planos, métodos e

procedimentos interligados utilizado com vistas a assegurar que os objetivos dos

órgãos e entidades da administração pública sejam alcançados, de forma confiável

e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução

dos objetivos fixados pelo Poder Público.

Diante do que foi exposto denota-se que o Controle Interno na Administração

Pública é um órgão que prima pela legalidade, organização, correição e

transparência no atos e procedimentos na Gestão Pública, servindo não só de um

instrumento de gestão, mas como também um órgão norteador no direcionamento

das decisões a serem tomadas.

Araujo (2004) classifica o controle na Administração Pública de em relação à

sua função observando os seguintes aspectos:

Quanto ao órgão que exerce ele pode ser administrativo que é o controle que

a própria administração governamental exerce sobre suas atividades; Legislativo ou

parlamentar: é exercido pelo Congresso Nacional, pelas Assembléias Legislativas,

pelas Câmaras Municipais ou por comissões parlamentares dessas casa; o

Judiciário que é realizado pelo poder Judiciário para evidenciar a conformidade do

ato com a norma legal que o rege.

Segundo este mesmo autor quanto ao objeto no que se refere à legalidade o

controle determina a conformidade do procedimento administrativo com a

respectiva norma legal, já quanto ao mérito o controle possui a finalidade de

comprovar a eficiência, a economicidade, a eficácia e a conveniência ou a

oportunidade do ato controlado.

Seguindo ainda a linha de pensamento do autor citado temos ainda a

classificação do controle quanto a sua localização podendo interno, quando

37

representa o controle realizado pela própria administração sobre os seus atos,

objetivando verificar sua adequação; externo que é quando o controle é realizado

por agentes estranhos ao órgão controlado, tendo-se como exemplo a apreciação

das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo e a auditoria do Tribunal de

Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo.

Por fim segundo ainda Araujo (2004), existe a classificação do controle

quanto ao momento em que são realizados, onde ele é prévio ou preventivo,

caracterizando-se esse controle pela sua ação antes da materialização do ato; o

controle é concomitante ou sucessivo quando o passa a ser realizado durante a

realização do ato e subseqüente ou corretivo a partir do momento em que o

controle atua após a conclusão do ato, objetivando corrigi-lo anulá-lo ou efetivá-lo.

2.3 PRINCÍPIOS DE CONTROLES INTERNOS

Segundo a Secretaria do Controle Interno do Senado Federal, o controle

Interno constituem-se num conjunto de regras, diretrizes e sistemas que visam ao

atendimento de seus objetivos específicos, devendo ainda balizar-se por princípios,

afim de se manter uma normatização de seu procedimentos, tais como:

2.3.1 relação custo/benefício

Consiste na minimização da probabilidade de falhas/desvios quanto ao

atingimento dos objetivos e metas. Este conceito reconhece que o custo de um

controle não deve exceder aos benefícios que ele possa proporcionar.

2.3.2 Qualificação adequada, treinamento e rodízio de funcionários

A eficácia dos controles internos está diretamente relacionada com a

competência e integridade do pessoal. Assim sendo, é imprescindível que haja uma

política de pessoal que contemple:

38

a) seleção e treinamento de forma criteriosa e sistematizada, buscando

melhor rendimento e menores custos;

b) rodízio de funções, com vistas a reduzir/eliminar possibilidades de fraudes;

c) obrigatoriedade de funcionários gozarem férias regularmente, como forma,

inclusive, de evitar a dissimulação de irregularidades;

2.3.3 delegação de poderes e determinação de responsabilidades

A delegação de competência, será utilizada como um instrumento de

descentralização administrativa, com vistas a assegurar maior rapidez e

objetividade às decisões. O ato de delegação deverá indicar, com precisão, a

autoridade delegante, delegada e o objeto da delegação. Assim sendo, em

qualquer órgão/entidade, devem ser observados:

a) existência de regimento/estatuto e organograma adequados, onde a

definição de autoridade e conseqüentes responsabilidades sejam claras e

satisfaçam plenamente as necessidades da organização; e

b) manuais de rotinas/procedimentos claramente determinados, que

considerem as funções de todos os setores do órgão/entidade;

2.3.4 segregação de funções

A estrutura de um controle interno deve prever a separação entre funções de

autorização/aprovação, de operações, execução, controle e contabilização das

mesmas, de tal forma que nenhuma pessoa detenha competências e atribuições

em desacordo com este princípio;

2.3.5 Instruções devidamente formalizadas

Para atingir um grau de segurança adequado é indispensável que as ações,

procedimentos e instruções sejam disciplinados e formalizados através de

instrumentos eficazes, ou seja: claros e objetivos e emitidos por autoridade

competente;

39

2.3.6 Controles sobre as transações

É imprescindível estabelecer o acompanhamento dos fatos

contábeis/financeiros e operacionais, objetivando que sejam efetuados mediante

atos legítimos, relacionados com a finalidade do órgão/entidade e autorizados por

quem de direito; e

2.3.7 Aderência à diretrizes e normas legais

É necessária a existência, no órgão/entidade, de sistemas estabelecidos

para determinar e assegurar a observância das diretrizes, planos, normas, leis,

regulamentos e procedimentos administrativos internos.

Dada a importância de que o controle interno tem na gestão pública o Guia

de Orientação para Controle Interno Municipal, elaborado pelo Tribunal de Contas

dos Municípios do Rio Grande do Sul, elenca ainda outros princípios, que

agregados ao elaborados pela Secretaria do Tesouro Nacional, podem oferecer

mais recursos para que os responsáveis pelo Controle Interno Municipal exerçam

suas funções com uma gama muito grande informações.

Considerando ainda, que segundo este manual as medidas que devem ser

adotadas em termos de política, sistemas e organização, visando atingir os

objetivos a que foram criados, destacando então os seguintes princípios:

2.3.8 Segurança razoável

As estruturas de controle interno devem proporcionar uma garantia razoável do

cumprimento dos objetivos gerais. A garantia razoável equivale a um nível

satisfatório de confiança, considerando o custo, a oportunidade, a utilidade e os

riscos;

40

2.3.9 Comprometimento

Este princípio os ocupantes de cargos de chefia, assim como os demais servidores

e empregados deverão mostrar e manter, em todo momento, uma atitude positiva e

de apoio frente aos controles internos;

2.3.10 Ética, integridade e competência.

Neste princípio os dirigentes e os servidores/empregados devem primar por um

comportamento ético, através da sua integridade pessoal e profissional;

2.4 OBJETIVOS DO CONTROLE

Devem-se identificar ou elaborar objetivos específicos do controle para cada

atividade da instituição. Estes devem ser adequados, oportunos, completos,

razoáveis e estar integrados dentro dos objetivos globais da instituição;

a) Análise do custo-benefício: a implantação e o funcionamento dos controles

internos devem apresentar um custo inferior ao benefício gerado;

b) Vigilância dos controles: os dirigentes devem acompanhar e verificar

continuamente suas operações e adotar imediatamente as medidas oportunas

frente a qualquer evidência de irregularidade ou de atuação contrária aos princípios

de economia, eficiência e eficácia;

c) Documentação: a estrutura de controle interno e todas as transações e

fatos significativos devem estar claramente documentados e a documentação deve

estar disponível para verificação. Uma instituição deve ter o registro de sua

estrutura de controle interno, incluindo seus objetivos e procedimentos de controle,

e de todos os aspectos pertinentes das transações e fatos significativos;

d) registro oportuno e adequado das transações e fatos: as transações e

fatos significativos devem ser registradas imediatamente e ser devidamente

41

classificados. O registro imediato e pertinente da informação é um fator essencial

para assegurar a oportunidade e confiabilidade de toda informação que a instituição

maneja em suas operações e na adoção de decisões;

e) Autorização e execução das transações e fatos: as transações e fatos

relevantes só poderão ser autorizados e executados por aquelas pessoas que

atuem dentro do âmbito de suas competências;

f) Divisão das tarefas (segregação de funções): as tarefas e

responsabilidades essenciais ligadas a autorização, tratamento, registro e revisão

das transações e fatos devem ser designadas a pessoas diferentes. Com o fim de

reduzir o risco de erros, desperdícios ou atos ilícitos, ou a probabilidade de que não

sejam detectados estes tipos de problemas, é preciso evitar que todos os aspectos

fundamentais de uma transação ou operação se concentrem nas mãos de uma

única pessoa ou seção;

g) Supervisão: deve existir uma supervisão competente para garantir o

atendimento aos objetivos de controle interno;

h) Acesso aos recursos e registros e responsabilidades frente aos mesmos:

o acesso aos recursos e registros deve ser limitado às pessoas autorizadas para

tanto, as quais estão obrigadas a prestar contas da custódia ou utilização dos

mesmos.

2.5 CONTROLE INTERNO SEGUNDO A LEGISLAÇÃO

Na Carta Magna do Pais, a Constituição Federal da República Federativa do

Brasil de 1988, no seu artigo 70, atribui a ao controle externo e interno a função de

fiscalização da forma descrita abaixo:

Art. 70 A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencia ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União

42

responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

A Lei 4320/64, em seu Art. 74 determina que a lei que instituir fundo especial

poderá determinar normas peculiares de controle, prestação e tomada de contas,

sem de qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou

órgão equivalente.

Já em seu Art. 75 especifica a abrangência deste controle na forma transcrita

abaixo:

Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:

I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;

II – a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;

III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.

E mais adiante em seu Art. 76 deixa explícito que o Poder Executivo

exercerá os três tipos de controle, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de

Contas ou órgão equivalente, destacando em seu Art. 77, que este controle será

prévio, concomitante e subseqüente.

E no seu Artigo 79 estatui que ao órgão incumbido da elaboração da

proposta orçamentária ou a outro indicado na legislação, caberá o controle

estabelecido no inciso III do artigo 75.

A Lei 101/2000, não traz muitos detalhes com relação ao controle interno,

somente menciona no seu Art. 48, III, a adoção de sistema integrado de

administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade

estabelecido pelo Poder Executivo da União.

2.6 CONTROLE EXTERNO

Ainda de acordo com a Lei 4320/64, um outro tipo de controle exercido na

administração pública é controle externo onde discrimina as atribuições e as

obrigações dos órgãos responsáveis por este controle, na forma que segue:

43

O Art. 81. da Lei 4320/64 estabelece que o controle da execução

orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da

administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento

da Lei de Orçamento.

O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder Legislativo, no

prazo estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios, para

juntamente com parecer prévio do Tribunal de Contas dos Municípios, serem

apreciadas pela câmara de vereadores, onde elas poderão ser aprovadas ou

reprovadas, conforme o caso, sendo que nos municípios onde não houver Tribunal

de Contas a Câmara Legislativa poderá designar peritos contadores para emissão

de parecer prévio acerca das contas a serem analisadas (Art. 82 da Lei 4320/64).

2.5 IMPORTÂNCIA DO CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O controle Interno na Administração Pública, ocupa posição de fundamental

importância, pois pode atuar na prevenção, durante e após o registro de fatos ou

atos que possam vir a provocar prejuízo ao erário público, Araújo (2004, p. 16)

enfatiza de forma clara essa importância:

[...] É oportuno frisar que a fiscalização, a cargo do Poder Legislativo, somente se materializa com a perfeita sintonia entre os controles interno e externo, pois é com a completa efetividade desses controles, que a sociedade pode ter a garantia de que os princípios fundamentais da administração pública, previstos no Artigo 37 da Constituição Federal, estão sendo cumpridos: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência.

A Constituição Federal de 1988, em seu art. 74, além de instituir o Controle

Interno ainda determina as suas atribuições quando estabelece que os Poderes

Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada sistema de controle

interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no plano

plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União,

além de ter também a função de comprovar a legalidade e avaliar os resultados,

quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos

órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos

públicos por entidades de direito privado.

44

Estabelece ainda que o Sistema de Controle Interno deverá exercer o

controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e

haveres da União e ainda deverá apoiar o controle externo no exercício de sua

missão institucional.

Com relação ao Sistema de Controle Interno Integrado, na forma do Artigo

74 da Constituição federal, o problema reside na sua organização e na localização,

ou seja, qual o poder que sediará ou fará a integração. Na prática, verifica-se que

esta tarefa se localiza no Poder Executivo, mais especificamente no órgão central

da Secretaria Federal de Controle (S.F.C), a quem incumbe a organização dos

Balanços Gerais da União.

Neste mesmo artigo o seu parágrafo primeiro imputa responsabilidade às

pessoas que à frente do controle interno tomar conhecimento de qualquer

irregularidade ou ilegalidade cometida pela administração pública, como determina

o seu parágrafo primeiro: “§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem

conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao

Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária”.

Este artigo também legitima qualquer cidadão, partido político, associação ou

sindicato para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades

encontradas em qualquer órgão da administração pública, direta ou indireta,

perante o Tribunal de Contas da União.

Sendo assim percebe-se a preocupação do legislador em não só imputar

responsabilidade ás pessoas que estão diretamente ligadas ao controle interno mas

dotar qualquer pessoa ou associação de poderes para denunciar qualquer ato que

fundamentadamente julgar ilícito e prejudicial ao erário público.

A Constituição do Estado da Bahia, acrescida da Emenda Constitucional

Estadual nº 07 de 18 de janeiro de 1999, trás uma transcrição da Constituição

Federal no que se refere ao controle interno em seu artigo 90 e incisos:

Art. 90 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de Governo e dos orçamentos do Estado;

45

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos e entidades da administração estadual, bem como

da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do Estado;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Parágrafo único - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de

qualquer irregularidade ou ilegalidade, darão ciência ao respectivo Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária.

Desta forma, nota-se a importância do controle interno, pois mesmo tendo

sido instituído na Constituição Federal, ainda foi feita uma emenda constitucional à

constituição do estado da Bahia, ratificando a responsabilidade dos responsáveis

pelo Controle Interno no âmbito estadual e municipal.

A exemplo da Constituição Federal, a Constituição do Estado da Bahia em

seu artigo 31 determina que a fiscalização do município será exercida pelo Poder

Legislativo Municipal como forma de controle externo e ao mesmo tempo pelo

Sistema de controle interno do Poder Executivo Municipal.

Ainda no seu artigo 31, § 3º, a constituição do Estado da Bahia, estabelece

que as contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à

disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, podendo este,

questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, no uso de suas

atribuições previstas em lei, através da Lei Complementar nº 006/91 – Lei Orgânica

do TCM, ratificando o que determina a constituição federal e a Constituição do

Estado da Bahia, determina que os Poderes Executivo e Legislativo Municipal

manterão, de forma integrada, sistema de controle interno, com as seguintes

finalidades:

Art 77, LC 006-91- avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos dos municípios; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia, eficiência e a economicidade, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração direta e indireta municipal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do Município;

46

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Neste mesmo regulamento o Art. 78 – descreve as atividades que deverão

ser exercidas pelo Sistema de Controle Interno Municipal no cumprimento de suas

obrigações legais e no seu papel diante da sociedade entre outras:

I - organizar e executar, por iniciativa própria ou por solicitação do Tribunal de Contas dos Municípios, programação trimestral de auditoria contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial nas unidades administrativas sob seu controle enviando ao mesmo os respectivos relatórios, na forma estabelecida em Regimento Interno; II - realizar auditorias nas contas dos responsáveis sob seu controle, emitindo relatório, certificado de auditoria e parecer previstos nesta Lei.

Ratificando mais uma vez o que prevê da Constituição Federal, o Tribunal de

Constas dos Municípios do Estado da Bahia determina que “os responsáveis pelo

controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou

ilegalidade, dela darão ciência, de imediato ao Tribunal de Contas dos Municípios,

sob pena de responsabilidade solidária Art. 79”, ou seja, poderão sofrer sanções

juntamente com o responsável pela gestão do órgão ou entidade.

O Art. 79 em seu parágrafo primeiro determina que o responsável pelo

controle interno na comunicação das irregularidades apontadas deverão indicar

providências adotadas para corrigir a ilegalidade ou irregularidade apurada,

ressarcir o eventual dano causado ao erário público e evitar ocorrências

semelhantes.

Este dispositivo deixa claro que não basta apenas o responsável pelo

Sistema de Controle Interno apontar o problema ocorrido, ou seja, a sua

responsabilidade não termina no ato da comunicação da irregularidade, mas,

perdura além desta, no sentido de evitar que ela volte a ocorrer, sob pena de sofrer

sanções previstas em lei.

Ainda com relação às atribuições do responsável pelo controle interno o

Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, segundo o seu Regimento

Interno Artigo 79, § 2º quando verificada, em inspeção, auditoria ou na apreciação

contas da entidade ou órgão da administração pública, qualquer irregularidade ou

ilegalidade que não tenham sido comunicadas no momento oportuno ao TCM,

sendo provada a omissão, o dirigente do órgão de controle interno, na qualidade de

47

responsável solidário, ficará sujeito às sanções previstas nesta lei,

independentemente das demais restrições legais.

O Controle Interno no âmbito do município de Senhor do Bonfim, ratificando

também o que está previsto na Constituição Federal, na Constituição do Estado da

Bahia e no Regimento Interno do Tribunal de Contas dos Municípios determina

através da sua Lei Orgânica de 05 de abril de 1990, art. 49, que a fiscalização

contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Município será

exercida pela Câmara Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de

controle do executivo instituídos em lei.

Determina ainda que o controle externo da Câmara será exercido com o

auxílio do Tribunal de Contas dos Municípios ou órgão estadual a que for atribuída

essa incumbência, e compreenderá a “apreciação das Contas do Prefeito e da

Mesa da Câmara, o acompanhamento das atividades financeiras e orçamentárias,

bem como o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por

bens e valores públicos art. 49 § 1º ”

Estabelece ainda que as contas do Prefeito e da Câmara Municipal,

prestadas anualmente, deverão ser julgadas pela Câmara dentro do prazo de 60

(sessenta) dias após o recebimento do parecer prévio do Tribunal de Contas ou

órgão estadual a que for atribuída essa incumbência, sendo que somente por

decisão de 2/3 (dois terços) dos membros da Câmara Municipal, deixará de

prevalecer o parecer emitido pelo Tribunal de Contas dos Municípios ou órgão

estadual incumbido dessa missão, art. 49 parágrafos 2º e 3º.

Por fim o Art. 50, deste instrumento legal deixa explícito que o executivo

municipal manterá sistema de controle interno, com o objetivo de criar condições

indispensáveis para assegurar eficácia ao controle externo e regularidade à

realização da receita e despesa, acompanhar a execução de programas de trabalho

e do orçamento, avaliar os resultados alcançados pelos administradores e verificar

a execução dos contratos.

48

2.8 PROCEDIMENTOS E ROTINAS NO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

A adoção de procedimentos e a implantação de rotinas trabalho dentro de

um sistema de controle interno, é ferramenta fundamental para que se possa

exercer um trabalho eficiente e eficaz.

Sendo assim, de acordo com a Resolução 1.120 do TCM, estes

procedimentos e rotinas devem ser estabelecidos de maneira objetiva e organizada,

de forma a não propiciar dúvidas ou interpretações dúbias, com relação à sua

execução.

Esta resolução preceitua ainda que atuação do sistema de controle interno já

começa com a análise dos anteprojetos e projetos do Executivo, antes do envio à

Câmara Municipal, com a finalidade dar uma melhor redação e uma maior

objetividade repassando ao prefeito suas sugestões e críticas.

Seguindo do que diz a Resolução 1.120 do TCM, deve também o controle

interno acompanhar, orientar, fiscalizar toda a gestão operacional de todos os

órgãos da administração direta e indireta, fornecendo críticas ou sugestões quanto

à sua economicidade e quanto a sua melhor eficiência

A resolução 1.120 do TCM traz ainda outras atribuições do Controle interno,

dentre as quais foram elencadas algumas a seguir:

a) Acompanhar a execução orçamentária tanto das receitas como das

despesas, fornecendo subsídios ao gestor através de relatórios, das eventuais

distorções, da possível utilização despropositada dos recursos e de qualquer

eventualidade de dano ao erário público.

b) Elaborar projetos ou programas de trabalho, em todas as áreas

operacionais, que busque o aperfeiçoamento e racionalização dos serviços e

tarefas, objetivando melhor desempenho e aproveitamento tanto dos servidores

como do erário público.

c) Acompanhar e informar ao Prefeito Municipal as metas estabelecidas no

plano plurianual, objetivando o cumprimento das mesmas.

49

d) Inspecionar toda e qualquer atividade operacional da prefeitura,

fiscalizando sua correta execução e dentro da boa prática administrativa,

elaborando relatórios específicos ao Prefeito Municipal, onde deve constar não

somente o fato em si negativo, mas também o motivo de sua prática e a possível

sugestão para a sua regularização.

e) Fiscalizar e acompanhar os atos dos responsáveis pela utilização e

guarda de valores e bens públicos, efetuando relatórios específicos ao Prefeito de

eventuais falhas ou danos causados aos mesmos é outra atribuição que está dentro

das responsabilidades do Controle Interno.

f) Acompanhar a Prestação de Contas anual e efetuar relatórios sobre as

contas e balanço, sobre projetos em andamento, obras inacabadas, possíveis

desajustes financeiros, sobre as dívidas e operações de crédito, os restos a pagar e

as prestações de contas dos convênios.

g) Acompanhar e fiscalizar o abastecimento e a manutenção dos veículos,

máquinas e equipamentos, do zelo e guarda dos bens patrimoniais, dos bens

mantidos em estoque e no almoxarifado, emitindo relatórios específicos ao Prefeito

Municipal de eventual situação de dano aos mesmos, seja através dos servidores

responsáveis ou da natureza.

h) fiscalizar e acompanhar a execução das obras, a boa execução dos

convênios, dos contratos de prestação de serviços, o conserto de máquinas,

veículos e equipamentos, o recebimento das compras ou execução dos serviços

dos contratados etc. são também funções do Controle Interno.

É obrigação estabelecida na CFB, que do Controle Interno informar ao

Tribunal de Contas dos Municípios as eventuais irregularidades dolosas,

fraudulentas, por ventura detectadas, sob pena de sanções legais.

O Controle Interno deve também acompanhar a execução orçamentária

financeira, operacional e patrimonial das receitas e despesas

Assim como também é função do Controle Interno verificar os atos que

impliquem renúncia de receita, acompanhar o regime de compras em geral,

licitações, a contratação de serviços e obras, as alienações, locações, cessões,

doações, permissões e concessões.

50

É ainda obrigação do Controle Interno, preparar e manter sob sua

responsabilidade, após o encerramento do exercício, toda a documentação para

atendimento à fiscalização periódica do Tribunal de Contas, ou seja, comprovantes

e livros de registros ordenados e atualizados diariamente, vedada a retirada de

cópias ou acesso aos documentos por particulares ou funcionários não autorizados,

sob pena de instauração de processo administrativo.

Ainda segundo Botelho (2009), além destas atribuições citadas acima, cabe

ao Sistema de Controle Interno a guarda da documentação abaixo relacionada, em

via de uso exclusivo do Tribunal de Contas relativamente a cada mês encerrado em

sala separada das outras unidades administrativas:

Balancetes mensais, ordenamento seqüencial em pastas, por unidade

orçamentária, função e sub-função das notas de empenhos, ordenamento em

separado dos empenhos e folhas de pagamento dos agentes políticos e respectivas

resoluções fixadoras e/ou atualizadoras;

Agrupamento em separado das notas de empenho e comprovantes das

despesas realizadas com a manutenção e desenvolvimento do ensino, conferência

do correto preenchimento das notas de empenho com os seus elementos

essenciais: indicação das classificações, demonstrações de saldos, autorização das

despesas, liquidação, todas com assinaturas e a devida identificação dos seus

titulares e quitação com a identificação correta dos beneficiários.

De acordo ainda com este mesmo autor concerne ao Sistema de Controle

Interno, anexar nas notas de empenho referentes às despesas com publicidade e

divulgação, de exemplar do jornal, panfleto ou qualquer outro veículo demonstrando

o conteúdo da matéria publicada, devidamente identificada, ou de termo descritivo

do que foi veiculado pelo rádio e televisão, não podendo constar destes nomes,

símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou

servidores.

É ainda de sua responsabilidade da guarda de cópias das Leis, Decretos,

incluindo a Lei Orçamentária, Diretrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual, termo

de conferência dos valores existentes em caixa em 31/12, inventário geral analítico

dos bens em 31/12 e guarda e quaisquer outros documentos que se fizerem

51

necessários para auxiliar a fiscalização periódica do tribunal de Contas e quaisquer

órgãos fiscalizadores.

Neste capítulo foram vistos conceitos, tipos e base legal, normas e

procedimento do Sistema de Controle Interno Municipal, além de alguns

procedimentos e rotinas adotados dentro deste sistema, no capítulo seguinte será

um estudo de caso no Município de Senhor do Bonfim-BA, identificar como na

prática funciona o Controle Interno Municipal e a sua relação do a legislação

pertinente e os órgãos fiscalizadores, mais especificamente o Tribunal de Contas

dos Municípios da Bahia.

52

3 O SISTEMA DE CONCROLE INTERNO NO MUNICÍPIO DE SENHOR DO BONFIM

Este estudo de caso visou a identificação no município de Senhor do Bonfim,

Bahia, o momento em que foi implantado e a forma de funcionamento do controle

interno, o que proporcionou um fazer um comparativo entre os Pereceres emitidos

pelo tribunal de contas dos municípios nos quatro anos que antecederam a

implantação do controle interno, o ano de implantação e os quatro anos

subseqüentes, onde pede ser identificadas as conseqüências da implantação desse

controle refletidas nos Pareceres Anuais acerca da Prefeitura Municipal de Senhor

do Bonfim.

3.1 CARACTERIZAÇÃO

O Município de Senhor do Bonfim está situado no Piemonte da Chapada

Diamantina, a 376 km de Salvador. Localidade de clima semi-árido e notável

riqueza natural, histórica e cultural, o município se destaca pela simplicidade de sua

organização urbana, econômica na utilização dos espaços. Entre os mais

populosos da Bahia, com mais de 72 mil habitantes (IBGE 2007), Bonfim é também

centro de confluência de uma região com mais de 360 mil habitantes.

O Município é Sede da 28ª Região Administrativa da Bahia e está situada às

margens da BR 407. Com clima temperado e altitude de 550m, tem a temperatura

média de 23 graus, podendo chegar a 12 durante o inverno. Localizado entre

montanhas, o município, mesmo no Sertão, tem contato com o cerrado em algumas

áreas, dando destaque para a reserva florestal do Grunga, onde é possível

observar as belezas naturais do local.

Senhor do Bonfim está localizada em uma região com características

culturais peculiares. A produção artesanal é original e farta. Há uma grande

variedade de pratos e bebidas típicas na culinária, dentre eles o mugunzá, cuscuz,

umbuzada e licor de jenipapo. O folclore é representado por diversas

53

manifestações, entre elas a corrida de argolinha, as quadrilhas, o reisado, o samba

de lata e os grupos de Calumbi (bandas de pífanos).

No município está localizada a 13ª Inspetoria de Controle Externo, a qual

está subordinado.

Além do município de Senhor do Bonfim, os municípios de Andorinha,

Antônio Gonçalves, Campo Formoso, Filadélfia, Itiúba, Jaguarari, Pindobaçu, Ponto

Novo e Saúde, também estão sob a jurisdição desta inspetoria, sendo este órgão o

responsável pela análise das contas do legislativo e executivo municipais.

A estrutura administrativa do Município de Senhor do Bonfim, é composta de

acordo com o organograma demonstrado na figura 01, elaborado a partir da

consulta a legislação municipal:

Figura 01 – Organograma da Estrutura do Administrativa do Município (fonte: o autor)

Através da pesquisa da legislação municipal, detectou-se que O Sistema de

Controle Interno, apesar de estar previsto na Constituição Federal, na Lei Federal

4320/93, na Constituição do Estado da Bahia e até mesmo na Lei Orgânica do

PREFEITO

MUNICIPAL

GABINETE DO

PREFEITO

CONTROLADORIA

INTERNA

SECRETARIA DE

FINANÇAS

SECRETARIA DE

INFRAESTRUTURA

ADMINISTRAÇÃO E

PLANEJAMENTO

SECRETARIA DE

EDUCAÇÃO, CULTURA

E ESPORTES

COMISSÃO DE

LICITAÇÕES

PROCURADORIA

JURÍDICA DO

MUNICÍPIO

SECRETARIA DE

ASISTÊNCIA SOCIAL

SECRETARIA DE

SAÚDE

SECRETARIA DE

INTEGRAÇÃO

SECRETARIA DE

INDÚSTRIA, COMÉRCIO E

TURISMO

SECRETARIA DE

AGRICULTURA

54

Município, só foi criado a partir da promulgação da Lei Municipal nº 900/2003,

alterada pelas Leis 945/2005 e 953/2005.

Esta lei além de criar o criar o Sistema de Controle Interno no Município criou

também o Cargo Comissionado de Chefe de Controladoria Interna e em seu Art. 2º

I, estabeleceu que o ocupante deste cargo deveria ser profissional de nível

superior: Contador/Economista/Administrador/Matemático e em seu inciso II

estabeleceu status de Secretário ao ocupante do cargo.

Percebe-se neste artigo a preocupação pela qualificação do profissional,

bem como também a importância do Controle Interno ao estabelecer que o

ocupante deste cargo fosse de nível superior.

No entanto a Lei nº 900/2003, resumiu o Sistema de Controle Interno a

apenas uma pessoa, não fazendo menção a qualquer outro tipo de estrutura

administrativa para o seu funcionamento.

Esta falha foi corrigida apenas dois anos depois com a promulgação da Lei

645/2005 de 14 de abril de 2005, esta lei criou então os cargos de Controlador

Interno Adjunto, Diretor Técnico, Gerente Técnico e Assistente Técnico.

Mais adiante a Lei 953/2005 datada de 13 de junho de 2005, estipulou a

quantidade de funcionários a comporem o quadro de funcionários do Setor de

Controle Interno, sendo: 01 vaga para Controlador Interno, 02 vagas para Diretor

Técnico, 01 vaga para Gerente Técnico e 02 vagas para Assistente Técnico.

Desta forma, estruturou-se o Setor de Controle interno, permitindo assim, o

funcionamento efetivo do Sistema de Controle Interno do Município de Senhor do

Bonfim.

E neste mesmo ano o TCM publicou Resolução nº 1120/05 de 21 de

dezembro de 2005, que em consonância com a Constituição Federal e a

Constituição do Estado da Bahia, tornou obrigatória a implantação dos Sistemas de

Controle Municipais.

E para que se pudesse fazer um comparativo entre os pareceres relativos as

contas anuais do município de Senhor do Bonfim emitidos para identificação dos

possíveis efeitos nestes pareceres da efetiva implantação do Sistema de Controle

Interno Municipal.

55

3.2 ANÁLISE DOS PARECERES PRÉVIOS DO TRIBUNAL DE CONTAS

DOS MUNICÍPIOS.

Com o intuito de identificar os efeitos da implantação do Sistema de Controle

Interno no Município de Senhor do Bonfim, foi feita uma análise dos pareceres do

TCM, para identificar nestes pareceres o impacto na administração municipal, após

a implantação do sistema.

Para uma melhor compreensão foram analisados os pareceres dos anos de

2000, 2001, 2002, 2003 (ano de implantação do sistema no município), 2004, 2005,

2006, 2007 e 2008.

Da análise destes pareceres foi detectado que no ano de 2000, o parecer nº

679/2001, não há qualquer tipo de menção ao sistema de controle interno. No

entanto, verificou-se a existência de vários problemas decorrentes da falta deste

sistema, conforme citado no parecer do tribunal na forma abaixo:

Fica assim demonstrado o desacato, por parte da Administração local, às normas da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, especialmente nos seus arts. 58 a 70 – Capítulo III – Da despesa; 83 a 89 – Título IX – Da contabilidade – Disposições Gerais, dentre outros, além de infringir normas exaradas pelo Tribunal de Contas dos Municípios, no exercício de sua competência legal e constantes de suas Resoluções, Normas e Instruções. O gestor deveria observar as fases de processamento da despesa conforme estabelecidas na citada Lei Federal nº 4.320/64, e que são: Empenho, seguido de Liquidação e após, o Pagamento, o que não ocorreu.

Grande parte, senão em sua totalidade, estes problemas poderiam ser

evitados, ou diminuídos, consideravelmente em função da existência e

funcionamento do Sistema de Controle Interno, visto que este possui ferramentas

capazes de detectar estes problemas e orientar o gestor para o cuidado e as

penalidades da ocorrência desses, uma vez que no ano de referência deste parecer

o opinativo do conselheiro/relator foi pela rejeição das contas municipais, em função

não somente destes problemas mais de outros relatados no parecer.

Também foi detectado segundo o relator que houve saída de numerários

sem a devida comprovação das despesas, o que na administração onde exista o

Sistema de Controle Interno este tipo de fato pode não só ser detectado como

56

evitado e o gestor alertado sobre as punições imputadas por lei em decorrência

deste fato.

Ocorreu também, ao longo do ano, relativo ao parecer que foram devolvidos 54 (cinqüenta e quatro) cheques por insuficiência de fundos, o que revela, no mínimo, descontrole Administrativo financeiro, o que é incompatível com a Administração Pública, devendo ser ressarcido aos Cofres Públicos, o pagamento de taxas e multas, como também de juros decorrentes da existência de saldo devedor em conta-bancária

Em função das irregularidades aqui apontadas extraídas do parecer entre

outras não transcritas aqui, as contas do município do ano de 2000, foram

rejeitadas pelo TCM, com a seguinte conclusão do relator:

Parecer Prévio pela rejeição, porque irregulares, das contas da Prefeitura Municipal de SENHOR DO BONFIM, constantes do processo TCM nº 10.886/01, exercício financeiro de 2000, na acepção do quanto estabelecido no art. 40, inciso III, letra “a”, da Lei Complementar nº 006/91, da responsabilidade de CÂNDIDO AUGUSTO DE FREITAS MARTINS, inobservadas que foram as exigências da Resolução n º 222/92, na forma do quanto dispõe os arts. 1 º, inciso II, III, IX, XIV, XXXIII, XXXIV, XXXVII, XXXVIII e XXXIX; 2 º, incisos I, IV, V, XIII, XIV, XV, XXI e XXII; 3 º, incisos VIII, X, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII e XXI, e art. 4 º.

No ano de 2001, o parecer não trás nenhuma citação com relação a

implantação ou o funcionamento do sistema de controle interno, são relatadas sim,

muitas inconformidades tanto de ordem legal quando de ordem contábil,

inconformidades estas que também poderiam ser minimizadas ou eliminadas com o

efetivo funcionamento do Sistema de Controle Interno na administração municipal.

Essas inconformidades foram assim resumidas pelo relator:

Há nos autos registro de 103 casos de empenho, 135 de liquidação e 33 de pagamentos irregulares da despesa; 13 de ausência de processo licitatório; 13 de ausência de comprovação de regularidade junto ao INSS e/ou FGTS; 12 de licitações irregulares; contratos com irregularidades; histórico dos processos de pagamento incompleto; conciliação bancária não especifica os números dos cheques; recibos sem data; ausência de recibos, entre outras, o que demonstra o descompasso da Entidade com a legislação de regência, em especial as Leis Federais 4.320/64 e 8.666/93.

Também chamaram a atenção do relator o fato de o município ter gasto

naquele ano a importância de R$ 616.469,52 (seiscentos e dezesseis mil

quatrocentos e sessenta e nove reais e cinqüenta e dois centavos) com aluguel de

57

veículos diversos, numa média mensal de R$ 51.372,46, (cinqüenta e um mil,

trezentos e setenta e dois reais e quarenta e seis centavos) o que segundo o relator

era o equivalente ao valor de aquisição de quatro veículos populares, em média por

mês.

Nesse ano ainda constatou-se que o município não atingiu o percentual

mínimo estabelecido na constituição federal que naquele ano era de 12,16%, tendo

o município atingido apenas o percentual de 6,32%.

Assim o relator opinou pela rejeição das contas do município para aquele

ano, imputando ainda multa de R$ 2.000,00 (dois mil reais) ao gestor.

O parecer sobre as contas anuais para o exercício de 2002, parecer nº

788/03, o relator detectou a ocorrência de 83 ocorrências de empenhos irregulares

da despesa, 106 ocorrências de liquidação irregular da despesa, 107 ocorrências

de pagamento irregular da despesa, diversas ocorrências de deficiências formais

em processos licitatórios e 06 ocorrências de ausência de processo licitatório, entre

outras.

Não foi encontrada ainda nenhuma observação ou citação com relação a

implantação ou o funcionamento do Sistema de controle interno, no entanto foram

mais uma vês apontadas falhas ou inconsistências decorrentes da falta de um

sistema eficaz de controle na gestão municipal.

No entanto neste ano o relator opinou pela aprovação, porém com ressalvas

das contas do município.

O ano de 2003, foi o ano da implantação do Sistema de controle interno no

município, no entanto não foi possível detectar prováveis efeitos do funcionamento

deste sistema, no parecer nº 792/04, relator constatou o cumprimento das

percentuais mínimos para a educação, 25% da receita corrente líquida e de 11,80%

para a saúde, o que tinha ocorrido no exercícios de 2000, 2001 e 2002.

No entanto, neste ano, ao contrário do que ocorreu nos pareceres de

exercícios anteriores, aqui analisados, não foram elencadas irregularidades, nos

empenhos, liquidações ou processos de pagamentos, no entanto assim concluiu o

relator com relação as contas do exercício 2003:

58

Após tudo visto e devidamente examinado o processo da Prestação de Contas da Prefeitura Municipal de Senhor do Bonfim, sob os aspectos da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, que é conferida à Corte pela Constituição Federal, denotam-se a ocorrência de falhas e impropriedades, inclusive algumas irregularidades, dentre as quais, destacam-se principalmente a presença de questionamentos em torno de procedimentos licitatórios; do descumprimento aos artigos 74 da Carta Federal e 90 da Constituição Estadual; de contratos irregulares; do descumprimento a normas regedoras da contabilidade pública; de despesas elevadas na locação de veículos; e da omissão na cobrança do ISS e IRRF, a exigir do gestor medidas saneadoras, para não alcançar o parágrafo único do art. 40, que prevê a rejeição das contas no caso de reincidência das irregularidades.

Diante desta conclusão o relator resolveu emitir parecer prévio pela

aprovação, porém com ressalvas da contas municipais do exercício financeiro de

2003.

O parecer prévio sobre as contas anuais do exercício 2004, registrado sob nº

779/05, traz observações feitas pelo relator de que naquele ano, ocorreram atrasos

no pagamento da remuneração dos profissionais do magistério nos meses de

fevereiro e dezembro.

Houve também o descumprimento de formalidades da Lei nº 8.666/93 no

processamento de licitações.

Também inobservância a formalidades da Lei nº 4.320/64, nas fases de

empenho, liquidação e pagamento da despesa, porém não foram quantificados.

Cita ainda o relator que ocorreu o descumprimento das normas dispostas

nas Resoluções nº 220/92 e 460/00, quanto ao envio da totalidade dos documentos

nelas exigidos, assim como na forma de apresentá-los, além de despesas

consideradas elevadas com aluguel de veículos, em quase todo o exercício.

Observa-se que todos os problemas relatados acima podem ser evitados ou

reduzidos com o funcionamento do Sistema de Controle Interno.

Neste relatório foi feita a primeira citação com relação ao Sistema de

Controle Interno do município, onde o relator observou que o relatório do controle

interno relativo às contas de 2004, não atendia aos dispositivos constitucionais

regedores da espécie e à Instrução n.º 06/92 do TCM, posto que foi elaborado de

forma sintética, contendo apenas um resumo da execução orçamentária e

59

financeira do Município, dados inclusive que são identificados, de forma análoga, na

demonstração financeira do Órgão.

Descreve também que no relatório do controle interno não constavam

informações e elementos de análise que evidenciassem a avaliação das metas

previstas em confronto com as realizadas nem a análise dos programas em

execução, dos aspectos legais e a avaliação dos resultados da ação municipal

envolvendo as diversas funções em exercício, através das unidades elencadas,

especificamente quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e efetividade.

Afirma ainda que a peça não apresentava a conclusão do responsável pelo

controle interno quanto à execução dos atos da gestão municipal, nos aspectos

contábeis, administrativos e operacionais, com indicativo de ações corretivas,

através recomendações, com vistas a atender às normas, rotinas e procedimentos

estabelecidos, deixando ainda o Prefeito ciente que a reincidência em contas

futuras poderá incidir negativamente no seu mérito, com a conseqüente cominação

prevista em lei.

Com isso o relator recomendou a Administração a observância às normas

legalmente estabelecidas para sua elaboração do relatório do controle interno para

o exercício do ano de 2005.

Apontou também o relator que o Relatório de Atividades do Executivo

encaminhado à Câmara não informou quanto ao cumprimento dos Programas de

Trabalho do Governo e dos resultados finalísticos apurados.

Diante das situações alegadas o relator opinou pela aprovação das contas

do exercício de 2004, fazendo as seguintes ressalvas:

Afirmou que o orçamento foi elaborado sem critérios adequados de

planejamento, afirmou também que o município não cumpriu a determinações do

TCM, quanto ao não pagamento de multas imputadas ao Gestor destas contas e

cobrança a agentes políticos do município.

Citou também a inexpressiva cobrança da dívida ativa, podendo incorrer o

gestor em crime de renúncia fiscal, além da publicação dos Relatórios Resumidos

de Execução Orçamentária e de Gestão Fiscal fora do prazo.

60

E como já citado anteriormente declarou deficiente o relatório do Sistema de

Controle Interno.

No parecer prévio nº 477/07, o relator mais uma vez cita que no Relatório de

Controle Interno do município, verifica-se que suas informações são insuficientes

para atestar que o Sistema de Controle Interno está exercendo suas atividades em

conformidade com o que determinam os arts. 11 e 12 da Resolução TCM nº

1.120/05.

Chama ainda a atenção da Administração para que sejam adotadas

providências imediatas objetivando um funcionamento eficaz do controle interno,

em observância aos dispositivos mencionados, assim como ao 21, da Resolução

TCM nº 1.120/05, evitando a manutenção da atual situação que poderiam vir a

repercutir no mérito de contas futuras.

Diante destas citações e de outras elencadas no parecer retromencionado, o

relator opinou pela aprovação, porém com ressalvas, das contas da Prefeitura

Municipal de Senhor do Bonfim, relativas ao exercício financeiro de 2006, aplicando

multa e ainda elencando as seguintes ressalvas:

Realização de despesas imoderadas ferindo os princípios constitucionais da

razoabilidade e da economicidade;

Baixa cobrança da Dívida Ativa Tributária;

Relatório de Controle Interno não atendendo às exigências legalmente

dispostas no art. 74, da Constituição Federal e art. 90, da Constituição Estadual e

da Resolução TCM nº 1.120/05;

Desobediência ao art. 52 da Lei Complementar nº 101/00 e ao art. 6º, da

Resolução TCM nº 1.065/05, uma vez que a comprovação da publicação dos

Relatórios Resumido da Execução Orçamentária de alguns bimestres ocorreram

fora do prazo; e

Não cumprimento do §4º, do art. 9º, da Lei Complementar nº 101/00 (refere-

se aos prazos das Audiências Públicas).

Ressalta-se no parecer em análise, não são elencadas irregularidades em

empenhos, liquidações ou pagamentos.

61

No entanto pela segunda vez o parecer traz a informação de que o relatório

do Controle Interno é insuficiente e não atende ao preconizado em lei.

No que se refere ao parecer relativos as contas do exercício financeiro do

2007, o relator aponta, dentre outras irregularidades, irregularidades:

a) inobservância de preceitos da Lei Federal nº 4.320/64, haja vista o

cometimento de 12 irregularidades no empenho, 24 irregularidades na liquidação e

08 irregularidades no pagamento das despesas;

b) não cumprimento de formalidades legais exigidas na Lei Federal n°

8.666/93;

c) realização de despesas imoderadas com a locação de veículos e a

aquisição de combustíveis, em desacordo com os princípios constitucionais da

razoabilidade e economicidade.

Com relação ao sistema de controle interno o relator volta a afirmar que o

Relatório Anual de Controle Interno não atende integralmente às exigências

constantes dos incisos I a IV, do art. 74, da Constituição Federal, e dos incisos I a

IV, do art. 90, da Constituição do Estado da Bahia.

Diante disso foi recomendado ao gestor a imediata capacitação do

responsável pelo controle interno, para que sejam atendidas, em sua totalidade, as

exigências das normas regentes do sistema de controle interno municipal, sob pena

da sua incursão nas sanções legais previstas.

Também o relator opinou pela aprovação, porque regulares, porém com

ressalvas das contas relativas ao exercício de 2007.

No exercício financeiro de 2008, o relator no parecer nº 625/2009, aponta

impropriedades técnicas e irregularidades, sobre as quais o ordenador da despesa

apresentou esclarecimentos convincentes para a sua maioria, de modo que a

execução orçamentária, não chega a prejudicar o mérito das contas.

Notou-se no entanto, através do exame deste parecer que o relator

considerou satisfatório o Relatório do Controle Interno do Município, tendo este

atendido o mandamento constitucional previsto no art. 74 da Carta Federal e art. 90

da Constituição do Estado da Bahia.

62

Por fim também neste exercício o relator opinou pela aprovação, porém com

ressalvas das contas relativas ao exercício financeiro do ano de 2008.

Diante da análise dos pareceres prévios do tribunal de contas dos municípios

dos exercícios financeiros do período de 2000 a 2008, tem-se a seguintes

conclusões:

Com exceção do parecer relativo ao exercício de 2001, que teve o opinativo

pela reprovação das contas, em todos os outros pareceres o opinativo foi favorável

pela aprovação das contas anuais.

No entanto várias irregularidades revelara-se recorrentes, como por exemplo

nos empenhos, nas liquidações e nos pagamentos.

Observou-se também que em três exercícios consecutivos o parecer apontou

o relatório do controle interno insuficiente no seu funcionamento e no atendimento

ao preceitos legais, sedo este considerado suficiente apenas no exercício de 2008.

Notou-se também que várias citações ocorreram de descumprimento ou não

atendimento total as Leis 8666/93, 4320/64, da Constituição Federal e da Lei

101/2000, além também de resoluções do Tribunal de Contas da Bahia e da

Constituição do Estado da Bahia.

Observa-se também que foi dada a ampla defesa ao município, para defesa

com relação às irregularidades apontadas no pareceres, no entanto algumas

irregularidades após esta defesas acabaram persistido e se repetindo o que causou

a aprovação das contas anuais com ressalvas.

Por fim restou tentar identificar de que forma é composto o Sistema de

Controle Interno, como funciona, o nível de atuação e abrangência desse sistema e

a forma encontrada para a obtenção destas informações foi a visita com a

realização de uma entrevista ao responsável pelo Setor de Controle Interno do

Município.

63

3.3 DA VISITA AO SETOR DE CONTROLE INTERNO DO MUNICÍPIO

Após a análise da resposta obtida com o questionário que foi aplicado pôde-

se constatar que no Município de Senhor do Bonfim, o setor de Controle Interno

funciona em ambiente que possibilita o desenvolvimento dos trabalhos da forma

satisfatória.

No desenvolvimento de qualquer atividade é imprescindível que estejam

envolvidos profissionais em número suficiente para a sua perfeita execução e no

município de Senhor do Bonfim o quadro do Controle Interno é composto por 05

(cinco) funcionários e este número segundo resposta do questionário é suficiente

para o desenvolvimento das atividades.

Da mesma forma que a quantidade de profissionais é muito importante para

o desenvolvimento das atividades também a sua formação ou capacitação na área

em que os serviços sejam executados contribuem de forma decisiva para o seu

sucesso e no caso analisado dos 05 cinco funcionários que compõem o setor de

controle interno, 02 (dois) possuem formação da área contábil, o que deve facilitar o

entendimento e desenvolvimento do trabalho.

A legislação não faz nenhuma referência aos profissionais que devam

exercer atividades no Controle Interno, no entanto é imprescindível que as pessoas

que laboram naquele setor recebam treinamento constantemente para o exercício

de suas atividades para que as falhas ou erros sejam reduzidos ao máximo e para

que se consiga alcançar a eficiência.

Foi constatado também que não existe um programa de treinamento, para

atualização, nem tão pouco rodízio de funcionários, que compõem o controle

interno.

Esta situação dentro de um sistema de controle interno pode acarretar sérios

problemas funcionais, uma vez que a não atualização dos profissionais pode estar

ensejando a repetição de procedimentos ou de ações que, em função da alteração

de dispositivos legais possam estar ocorrendo em desacordo com a legislação.

O rodízio de funcionários além de possibilitar o conhecimento e o

entendimento do sistema com um todo, evita também a ocorrência de vícios e o

travamento do sistema pela falta deste ou daquele indivíduo.

64

Observou-se que em função do número reduzido de funcionários a

programação de férias dos profissionais acaba tornando-se um problema para o

funcionamento do setor, podendo provocar lentidão ou até mesmo paralisação dos

processos sob análise do Controle Interno.

Detectou-se também que não existe regimento interno, nem tão pouco

organograma atualizado onde estejam pré-definidas as autoridades e conseqüentes

responsabilidades, fato este que pode ocasionar descontrole de atividades e a

ocorrência de problemas de ordem hierárquica-administrativa, visto que, dificulta a

imputação das responsabilidades por ações ou atos que venham a ser cometidos

no âmbito da administração municipal.

Não existem também manuais de rotinas e procedimentos determinados

para todos os setores da Administração. A falta destes manuais dentro não só do

controle interno, mas na administração geral, podem trazer diversos problemas

como, por exemplo, a repetição de procedimentos incorretos ou mal executados

pela falta de conhecimento ou inexperiência de funcionários e até mesmo a

paralisação de procedimentos pela falta de determinado funcionário que por ventura

detenha algum tipo de informação que seja essencial para o andamento dos

processos.

No que se refere às formas de controle exercidas no município pôde-se foi

respondido que o que este, no âmbito da administração municipal é exercido de em

duas três formas. Isso significa que o controle interno do município participa

efetivamente do dia-a-dia das ações da administração púbica municipal. O que só

trás benéficos do o erário público.

No que se refere ao acompanhamento das Prestações de contas anuais o

município elabora tanto mensalmente quanto anualmente, relatório do controle

interno onde são apresentados é apresentados diversos dados relativos as receita

e as despesas, o e cumprimento das normas legais durante a execução

orçamentária.

Os pareceres do Tribunal de Constas do Município – TCM, sobre as contas

anuais apontam as principais irregularidades encontradas. Com as respostas do

questionário percebe-se que estes pareceres são devidamente analisados e

65

providências são tomadas no sentido de se evitar a repetição de problemas que ali

são apontados.

Percebe-se também que o Controle Interno, dentro da Administração

Municipal está subordinado diretamente ao Gabinete do Prefeito, a quem se reporta

para fornecer informações acerca da execução orçamentária.

A análise das respostas do questionário permitiu perceber também que

existe comunicação entre as secretarias do governo municipal e as secretarias,

mas que esta comunicação se restringe aos setores financeiros das secretarias,

comunicações estas, relacionadas a retificação ou complementação de processos

de pagamentos.

Foi respondido também que toda legislação municipal encontra-se

catalogada e arquivada disponível para consultas.

No âmbito da administração municipal não existe equipe de auditoria interna,

para análise de contas, atos ou procedimentos, conforme respostas obtidas através

da aplicação do questionário.

A atuação de uma equipe de auditoria interna poderia servir de auxilio às

ações do controle interno além também de validar os procedimentos e rotinas

desenvolvidas na administração municipal.

Pôde-se observar também que assim como não há organograma geral

dentro da administração municipal, também não há organograma setorial. Não

existe também qualquer instrumento de controle e registro de atividades, como por

exemplo, um fluxograma que possam registrar a execução das atividades. O que há

são fichas de contagens de procedimentos principalmente na Secretaria de Saúde

que faz o controle de atendimentos, até porque em alguns casos em função desta

contagem é que são remunerados alguns serviços como consultas médicas por

exemplo.

O questionário mostrou também que existe a segregação de funções na

administração, mesmo que estas não estejam escritas ou dispostas em manuais

Constata-se também que os mecanismos para determinar e assegurar a

observância das diretrizes, planos, normas, leis, regulamentos e procedimentos

66

administrativos o município se utiliza de instrumentos como o Plano Plurianual, Lei

de diretrizes orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.

O Controle interno do município faz o acompanha e informa ao Prefeito

Municipal as metas estabelecidas e as que são desenvolvidos para o cumprimento

do plano plurianual

Foi respondido também que o Controle Interno exerce a fiscalização e o

acompanhamento da execução das obras, a boa execução dos convênios, dos

contratos de prestação de serviços, o conserto de máquinas, veículos e

equipamentos, o recebimento das compras ou execução dos serviços dos

contratados através da elaboração tanto de relatórios mensais quanto anuais das

receitas e despesas efetuadas

O Controle Interno, pelo que foi respondido no questionário não prepara e

nem mantém sob sua responsabilidade, após o encerramento do exercício, a

documentação para atendimento à fiscalização periódica do Tribunal de Contas,

como, comprovantes e livros de registros ordenados e atualizados, o que ocorre é

que o Controle Interno recomenda ao setor financeiro/contábil a elaboração e

guarda de livros de caixa, receita classificada, despesas classificadas, razão, livro

tombo ao setor de tributos recomenda da guarda do livro onde está escrita da

dívida ativa do município e ao Gabinete a catalogação e guarda de forma ordenada

de decretos, leis e portarias, sendo que estes livros devem estar encadernados e

assinados pela autoridade competente.

67

CONCLUSÃO

Diante disso, o objetivo geral deste trabalho foi demonstrar como o Sistema

de Controle Interno no município de Senhor do Bonfim, pode contribuir para a

melhor aplicação dos recursos públicos em conformidade com o quê estabelece a

legislação uma vez que a Administração Pública é praticada através de todo o

aparelhamento do Estado pré-ordenado e colocado à disposição da comunidade

para esse fim, e suas ações são realizadas com o objetivo de satisfazer as

necessidades da sociedade.

O Controle Interno, no setor público, é o mecanismo que possibilita que a

entidade monitore o cumprimento das metas previstas no Planejamento

Orçamentário, comprove a legalidade e avalie os resultados obtidos, levando em

consideração os princípios que norteiam a Administração Pública, controlando a

gestão dos recursos públicos e servindo como base para os demais controles

administrativos e ao Controle Externo.

O Controle Interno pode ocorrer de três formas, sendo prévio quando

objetiva anteceder a conclusão do ato, concomitante quando visa o

acompanhamento da realização do ato para verificar a regularidade e evitar o

cometimento de falhas, desvios ou fraudes; e subseqüente quando visa corrigir

eventuais defeitos quanto à eficácia do ato praticado.

Constitucionalmente, o Controle Interno tem a finalidade de monitorar o

cumprimento das metas previstas no PPA, a execução dos programas de governo e

dos orçamentos, servindo de elemento informativo para adoção de medidas

corretivas, capazes de comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à

eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e

entidades da Administração Pública, evitando o abuso de poder e servindo,

também, como apoio para o Controle Externo.

O Controle Interno fiscaliza o cumprimento das normas da LRF, tais como o

atingimento das metas da lei de diretrizes orçamentárias, a observância dos limites

estabelecidos para a realização de operações de crédito e inscrição em Restos a

Pagar, observância do limite da despesa com pessoal, limites das dívidas

consolidada e mobiliária, destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos

68

e observância do limite de gastos totais dos legislativos municipais.

Para garantir o atendimento desses propósitos básicos, a Administração

Pública deve prever e acompanhar todas as receitas e despesas do Estado, através

da administração orçamentária e financeira dos recursos próprios, postos à sua

disposição, verificando a legalidade, legitimidade, eficácia, eficiência e

economicidade dos atos e procedimentos da Administração Pública, apontando as

correções pertinentes e respeitando sempre os princípios da transparência e

publicidade na apresentação de informações para a sociedade.

No que se refere ao primeiro objetivo específico constatou-se a importância

da Contabilidade na gestão pública através dos seus mecanismos normas e

procedimentos é de fundamental importância na gestão pública.

Quanto ao segundo objetivo específico pôde-se perceber que o Controle

Interno possui mecanismos que permitem um eficaz controle permitindo um

gerenciamento racional e efetivo das contas públicas.

Já no que se refere ao terceiro objetivo específico pôde-se inferir que

Controle Interno, através dos seus métodos, tem papel fundamental tanto no

processo de planejamento orçamentário e no acompanhamento da execução

orçamentária, quanto na tomada de decisões por parte do gestor do municipal.

Portanto o Controle Interno tem como propósitos básicos contribuir para

maior eficiência, eficácia e efetividade da Gestão Pública e fornecer à sociedade

informações que permitam o acompanhamento e avaliação do desempenho da

Administração Pública.

O presente estudo não tem a pretensão de exaurir o exame do tema central,

que é o Sistema de Controle Interno Municipal.

Devido ao fato de as entidades da Administração Pública não divulgarem os

resultados obtidos através da implantação do Controle Interno, é necessário o

aprofundamento no estudo deste tema e a aplicação dos conceitos de Controle

Interno, para uma melhor transparência e controle dos atos e gatos na Gestão

Pública.

Em função da importância do Sistema de Controle Interno na Gestão

Pública, recomenda-se ao uma análise mais profunda no sentido de criar um

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programa e treinamento, tanto para os funcionários que compõem o Controle

Interno, quanto para os demais funcionários, possibilitando com isso a melhoria da

qualidade dos serviços públicos assim, como a celeridade nos procedimentos.

Por fim recomenda-se também ao município a elaboração de Manuais de

Rotinas e Procedimentos para que possibilite o controle e a padronização das

rotinas evitando-se com isso a lentidão ou até mesmo a paralisação dos processos

em função da falta um ou outro funcionário.

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REFERÊNCIAS

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APÊNDICES

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ANEXOS