Justicia Fiscal en América Latina -...

Justicia Fiscal en América LatinaEstado de situación en la región

Índice

1. Introducción ......................................................................................................................................................................................... 5

2. Unamiradaalaregión ....................................................................................................................................................................... 6

2.1. El boom de la economía de América Latina ............................................................................................................................. 6

2.2. La apertura al mercado externo ................................................................................................................................................. 8

2.3. El financiamiento del Estado latinoamericano ........................................................................................................................ 9

2.4. El gasto social y los niveles de vida .......................................................................................................................................... 13

3. Estudiosdecaso ................................................................................................................................................................................. 16

3.1. Argentina ...................................................................................................................................................................................... 16

3.2. Bolivia .............................................................................................................................................................................................22

3.3. Brasil .............................................................................................................................................................................................. 29

3.4. Colombia ........................................................................................................................................................................................ 36

3.5. Ecuador ......................................................................................................................................................................................... 44

3.6. El Salvador .................................................................................................................................................................................... 54

3.7. Nicaragua ...................................................................................................................................................................................... 64

3.8. Perú ................................................................................................................................................................................................ 75

4. Estudioeconométrico ...................................................................................................................................................................... 91

4.1. Una estimación de los recursos perdidos ............................................................................................................................... 91

4.2. Metodología técnica y modelo econométrico ........................................................................................................................ 92

4.3. Resultados ..................................................................................................................................................................................... 94

5. Reformasfiscalesenépocasdecirisisyrecuperación .......................................................................................................... 96

5.1. La búsqueda de la justicia fiscal en tiempos de crisis .......................................................................................................... 98

5.2. Los planes anticrisis y los límites de la justicia fiscal .......................................................................................................... 98

5.3. Las nuevas políticas de deuda y la justicia fiscal: un camino empedrado ....................................................................... 99

6. Conclusionesyrecomendaciones ............................................................................................................................................... 101

7. Bibliografía ........................................................................................................................................................................................ 103

Justicia Fiscal en América Latina

[ 5 ][ 5 ]

1. Introducción

El final de la presente década encuentra a Latinoamérica enfrentada a una paradójica dualidad: por un lado ha

disfrutado en los últimos años de un grado de crecimiento y estabilidad económica pocas veces visto en el pasado, y por el otro, la región se encuentra en una encrucijada de cre-cientes dudas y cuestionamientos con respecto a cómo ac-ceder al desarrollo de manera justa, inclusiva y sostenible. En este contexto, la reciente crisis financiera y económica global, con sus graves repercusiones para la región, ha re-forzado la necesidad de replantear las fórmulas y recetas para el desarrollo que nuestros países han venido apli-cando. Así, el desarrollo sostenible, la redistribución de la riqueza, el crecimiento con inclusión, y el progreso social, son aún cuestiones que están pendientes de respuesta.

Ante esta realidad, resulta más relevante que nunca plan-tear el tema de la Justicia Tributaria, entendida como el establecimiento de un sistema de tributación donde la rel-ación entre el Estado y el ciudadano esté basada en la legali-dad, la legitimidad y la neutralidad. Donde la distribución de las cargas impositivas entre los contribuyentes respon-da claramente a criterios de equidad. Donde la captación, administración y empleo de los recursos recaudados por el Estado se dé con eficiencia y transparencia.

En ese sentido, el avance y consolidación de la Justicia Tributaria en nuestros países tiene que entenderse como un elemento previo e indispensable para establecer un pro-ceso de desarrollo económico, social y político, que sea, a la vez, legítimo, equitativo y, por sobre todo, sostenible.

La Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos – LATINDADD, como miembro de la Red Justi-cia Fiscal América Latina1, pretende contribuir, a través del presente estudio, a un debate que consideramos necesa-rio encarar en Latinoamérica, al nivel regional y nacional. Ello implica no sólo el avance de meras propuestas para incrementar los ingresos del Estado, sino que, además, es necesario que ello vaya acompañado y complementado con medidas que aseguren; primero, que este incremento de los ingresos del Estado se base en criterios neutrales y equita-tivos, donde sean los sectores de mayores ingresos y mayor capacidad económica quienes más tributen; y segundo, que estos mayores recursos sean administrados de manera ad-ecuada.

De esta forma, los objetivos centrales del estudio son:• evaluar el volumen de pérdidas tributarias que los países

de la región sufren como consecuencia de políticas er-radas de administración fiscal; analizar cómo estas per-didas están íntimamente relacionadas con problemas de falta de transparencia, distorsiones y corrupción, ex-istencia de influencias y presiones de grupos de poder político y económico, etc.; y

• estimar cómo esta pérdida de ingresos fiscales viene afectando el funcionamiento de los Estados, traducié-ndose en su incapacidad para financiarse, e impidiendo la provisión adecuada y suficiente de servicios básicos y subsidios a la población, incluyendo a los sectores más excluidos y necesitados.

1 La Red Justicia Fiscal América Latina es un colectivo internacional creado bajo el marco del Proyecto “Hacia la Justicia Fiscal”, el cual tiene como objetivo central el contribuir a la creación de sistemas tributarios nacionales e internacionales que apoyen el desarrollo y reduzcan los delitos fiscales.


[ 6 ]

2. Una mirada a la región

Tras el último episodio de incertidumbre y crisis que afectó a algunos países de la región entre el 2001 y el

2002, en los años subsiguientes, Latinoamérica disfrutó de un periodo de auge económico como pocas veces visto en el pasado, donde casi todos los países gozaron de tasas de cre-cimiento positivas, estabilidad macroeconómica, mercados en expansión, etc., configurando un ambiente de dinamis-mo y optimismo sobre el futuro de la región.

Este auge aparentemente ha sido independiente, en bue-na medida, del sesgo ideológico y de las políticas econó-micas especificas asumidas por los distintos gobiernos de la región. Así, países donde los gobiernos han adoptado y mantenido políticas económicas ortodoxas, vinculadas al llamado “Consenso de Washington” y la apuesta por el libre mercado que imperó durante los años 90, registraron tasas positivas de crecimiento, al igual que aquellos países cuyos gobiernos optaron por políticas de desarrollo alternativo y que han roto con los dictados del Consenso, apostando por un crecimiento económico vinculado a la redistribución y la equidad.

En relación con lo anterior, resulta innegable el impacto positivo de una serie de externalidades, que permitieron que la región como un todo pudiera beneficiarse de dicho auge económico. Una expansión considerable de la deman-da del resto del mundo por nuestros productos y servicios, precios elevados para nuestras exportaciones de materias primas, costos asequibles de nuestras importaciones, acce-so barato y abundante al financiamiento externo, fluctua-ciones moderadas en el valor de nuestra monedas con res-pecto al dólar, son algunos de estos factores externos que alimentaron el crecimiento regional.

En este contexto, ganó fuerza entre los gobiernos de la región la idea de que Latinoamérica estaba superando defi-nitivamente las barreras y debilidades que en el pasado ha-bían generado ciclos continuos de avances y retrocesos en lo económico y social, y que nuestros países estaban ahora en un sendero de crecimiento continuo sin mayores riesgos.

Esta optimista visión del auge latinoamericano también se reflejo entre las instituciones multilaterales, como el Fondo Monetario Internacional, la cual planteó la llamada “Teoría del Desacoplamiento”, según la cual las economías de Lati-noamérica finalmente estaban dejando atrás su tradicional dependencia de los Estados Unidos y Europa.

Sin embargo, este panorama ilusorio de crecimiento ge-neral y sostenido para Latinoamérica ha sido quebrado por la crisis financiera en los países del primer mundo, que es-talló a mediados del 2008, cuyas implicancias son de amplio y largo alcance para la región, levantando dudas razonables y legítimos cuestionamientos sobre la solvencia y viabili-dad de los senderos de desarrollo que nuestros países han adoptado hasta el presente. Cuestiones como la sostenibi-lidad de las finanzas publicas, la expansión de los ingresos fiscales y la reforma de los sistemas impositivos; temas to-dos enmarcados dentro del avance de la justicia tributaria; deberían ocupar un espacio tan central como el dedicado a otros rubros de la política económica, como base funda-mental para la reactivación productiva, el desarrollo soste-nible y la redistribución de la riqueza.

2.1. El boom de la economía de América Latina

Como ya se ha mencionado, en lo que va de este nuevo milenio, los países de América Latina han disfrutado –en general- de un crecimiento económico sostenido; el cual también se ha dado a nivel mundial. Sin embargo, la crisis internacional ha interrumpido este proceso de crecimiento económico global, y América Latina no ha sido la excepción, ya que tras haber presentado una tasa de crecimiento pro-medio de 3,7% entre el año 2000 y 2008, se espera que para el año 2009 registre una tasa de crecimiento de -1,9%, la primera tasa negativa registrada desde el 2002. Por otra parte, se espera que para el 2010 se inicie un paulatino pro-ceso de recuperación y que la región crezca 3,2% (Ver cua-dro Nº 2.1).


[ 7 ]

Cuadro Nº 2.1 América Latina: Tasa de variación anual del PBI real, 2000-2010

(E n Porcentajes )

P aíses 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 a/ 2009 p/ 2010 p/ P romedio

2000-2008

América Latina 4,0 0,4 -0,4 2,2 6,1 4,9 5,7 5,8 4,2 -1,9 3,2 3,7

Argentina -0,8 -4,4 -10,9 8,8 9,0 9,2 8,5 8,7 7,0 1,5 3,0 3,9

Bolivia

(Estado Plurinacional de) 2,5 1,7 2,5 2,7 4,2 4,4 4,8 4,6 6,1 2,5 3,5 3,7

Brasil 4,3 1,3 2,7 1,1 5,7 3,2 4,0 5,7 5,1 -0,8 3,5 3,7

Chile 4,5 3,4 2,2 3,9 6,0 5,6 4,6 4,7 3,2 -1,0 3,5 4,2

Colombia 2,9 2,2 2,5 4,6 4,7 5,7 6,9 7,5 2,6 0,6 3,5 4,4

Costa Rica 1,8 1,1 2,9 6,4 4,3 5,9 8,8 7,8 2,6 -3,0 3,0 4,6

Cuba 5,9 3,2 1,4 3,8 5,8 11,2 12,1 7,3 4,3 1,0 3,0 6,1

Ecuador 2,8 5,3 4,2 3,6 8,0 6,0 3,9 2,5 6,5 1,0 2,5 4,8

El Salvador 2,2 1,7 2,3 2,3 1,9 3,1 4,2 4,7 2,5 -2,0 2,5 2,8

Guatemala 3,6 2,3 3,9 2,5 3,2 3,3 5,4 6,3 4,0 -1,0 2,5 3,8

Haití 0,9 -1,0 -0,3 0,4 -3,5 1,8 2,3 3,4 1,3 2,0 2,0 0,6

Honduras 5,7 2,7 3,8 4,5 6,2 6,1 6,6 6,3 4,0 -2,5 2,5 5,1

México 6,6 0,0 0,8 1,4 4,0 3,2 4,8 3,3 1,3 -7,0 2,5 2,8

Nicaragua 4,1 3,0 0,8 2,5 5,3 4,3 3,9 3,2 3,2 -1,0 2,5 3,4

Panamá 2,7 0,6 2,2 4,2 7,5 7,2 8,5 11,5 9,2 2,5 5,0 6,0

Paraguay -3,3 2,1 0,0 3,8 4,1 2,9 4,3 6,8 5,8 -3,0 3,0 2,9

Perú 3,0 0,2 5,0 4,0 5,0 6,8 7,7 8,9 9,8 2,0 5,0 5,6

Repúblic a Dominicana 5,7 1,8 5,8 -0,3 1,3 9,3 10,7 8,5 5,3 1,0 2,0 5,3

Uruguay -1,4 -3,4 -11,0 2,2 11,8 6,6 7,0 7,6 8,9 1,0 3,5 3,1

Venezuela

(Repúblic a Bolivariana de) 3,7 3,4 -8,9 -7,8 18,3 10,3 9,9 8,9 4,8 0,3 3,5 4,7

Nota: el PBI está en dólares • a/ cifras preliminares - b/ proyecciones • Fuentes: CEPAL – DYEPE, América Latina series históricas de estadísticas económicas 1990 – 2008. Cuadros Estadísticos. N 37,

agosto 2009. • CEPAL – Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2008-2009 • Elaboración: propia

Producto de la recesión global, muchos de nuestros paí-ses desaceleraron su crecimiento sensiblemente durante el 2008, y, más aun, para el 2009 se espera que al menos nueve de los veintiún países de la región presenten tasas de creci-miento negativo (ver cuadro Nº 2.1). En particular, las dos economías más grandes Brasil (-0,8%) y México (-7%) pre-sentarán tasas negativas que afectarán sustancialmente el resultado regional.

En general, los países de la región que crecerán en el 2009, lo harán gracias a sus fortalezas macroeconómicas, tales como la diversificación de sus productos de exporta-ción, o la existencia de un fuerte mercado interno. Para el año 2010 se pronostica una recuperación general de los paí-ses latinoamericanos, si bien a tasas moderadas, pero que presuponen el reinicio del crecimiento económico mante-niendo las condiciones mínimas preexistentes para ello.

En este nuevo escenario global, las economías en desa-rrollo –como las latinoamericanas- tendrán que adaptarse a las nuevas condiciones, mucho menos favorables, enca-rando una serie de desafíos que podrían traducirse en una desaceleración en su ritmo de crecimiento.

La evidencia existente, indica que, en líneas generales, el crecimiento de los últimos años no ha sido acompañado por cambios mayores de la estructura económica de la región. Comparando la evolución del valor agregado por activida-

des económicas entre los años 2000 y 2008, encontramos que las variaciones han sido marginales. Así, el valor agre-gado de la producción real de América Latina se ha concen-trado, principalmente, en el sector terciario. En segundo lugar viene el sector secundario (23,6%) donde predomina la industria manufacturera. El sector primario, vinculado a las industrias extractivas, viene en un distante tercer lugar, con un promedio de 10.5% del valor agregado total para el periodo 2007 – 2008. (ver cuadro Nº 2.2).

Un hecho a destacar es el referente a la relativa estabili-dad macroeconómica que ha disfrutado la región, lo que ha favorecido la atracción de la inversión y el crecimiento eco-nómico, hasta la llegada de la crisis financiera internacional y recesión global del 2008-2009. Así, muchos países de la región redujeron sensiblemente sus niveles de inflación en años recientes.

Bajas tasas de interés internacionales, así como precios internacionales moderados para el petróleo y otros produc-tos esenciales -como alimentos- para muchos países de la región, son algunos de los factores externos que contribu-yeron en dichos años a bajas presiones inflacionarias.

En ese sentido, es importante observar cómo las tasas de inflación se incrementaron sensiblemente a partir del año 2006 en numerosos países de la región, reflejando el impacto de la considerable alza de los precios internacio-


[ 8 ]

Cuadro Nº 2.2 América Latina: Distribución del valor agregado real por actividades económicas, 2000-2008

(En porcentaje)

Actividades económicas 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 a/ 2000-2008

Valor agregado

(En millones de dólares constantes de 2000) 1.934.263,2 1.943.103,4 1.942.414,8 1.985.801,9 2.100.676,4 2.202.711,0 2.329.324,7 2.458.019,5 2.556.922,0 2.161.470,8

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Sector terciario 65,0 65,4 65,8 65,8 65,6 65,9 66,1 66,4 66,8 65,8

Servicios comunales, sociales y personales 21,3 21,4 21,8 21,7 21,3 21,2 20,9 20,5 20,5 21,2

Establecimientos financieros, seguros, 17,9 18,2 18,5 18,4 18,2 18,4 18,6 18,8 19,0 18,4

bienes inmuebles y servicios

prestados a las empresas

Comercio al por mayor y al por menor, 15,3 15,1 14,7 14,7 15,0 15,1 15,3 15,5 15,5 15,1

restaurantes y hoteles

Transportes, almacenamiento 8,2 8,4 8,5 8,6 8,7 8,9 9,0 9,3 9,5 8,8

y comunicaciones

Electricidad, gas y agua 2,3 2,3 2,3 2,4 2,4 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3

Sector secundario 24,5 23,8 23,3 23,2 23,6 23,5 23,7 23,7 23,3 23,6

Industrias manufactureras 18,6 18,1 17,8 17,8 18,1 17,9 17,8 17,7 17,4 17,9

Construcción 5,9 5,7 5,5 5,4 5,5 5,6 5,9 6,0 5,9 5,7

Sector primario 10,6 10,8 10,9 11,1 10,8 10,6 10,3 10,0 9,8 10,5

Agricultura, caza, silvicultura y pesca 5,6 5,8 6,0 6,1 5,9 5,8 5,7 5,7 5,6 5,8

Explotación de minas y canteras 5,0 5,0 4,9 5,0 4,9 4,8 4,6 4,3 4,2 4,7

a/ Cifras preliminares • Fuentes: CEPAL – CEPALSTAT • Elaboración propia

nales del petróleo y de los alimentos entre los años 2006 y 2008, resultado de una combinación de factores tales como creciente demanda mundial, el recorte de la oferta de estos productos esenciales, y presiones especulativas en los mer-cados mundiales de materias primas.

2.2. La apertura al mercado externo

En general, América Latina ha experimentado en las últimas dos décadas un proceso de paulatina apertura co-mercial al mundo de la mano de las políticas económicas ortodoxas propulsadas por el Consenso de Washington, las

cuales tenían como uno de sus ejes centrales la liberaliza-ción del comercio internacional. De esta forma, el volumen de las exportaciones de Latinoamérica en los años 90 vir-tualmente se duplicó con respecto a la década anterior (ver Cuadro Nº 2.4) en tanto que el volumen de importaciones más que se duplicó, alcanzando un acumulado de más de US$ 2.5 trillones de dólares para finales de la década.

A partir del año 2000 este proceso de apertura y cre-ciente intercambio comercial se intensificó sensiblemente, así, llegándose a exportar e importar entre los años 2000 y 2004 casi el mismo monto de lo que se comerció en toda la década de los 90.

Cuadro Nº 2.3América Latina: Exportaciones e importaciones de bienes y servicios, 1980-2008

(En millones de dólares del año 2000)

Exportaciones e Importaciones 1980-1989 1990-1999 2000-2004 2005 2006 2007 2008 Tasa de crecimiento

2000-2008

(En porcentaje)

Exportaciones de bienes y servicios 1.318.937,0 2.606.653,4 2.185.656,9 527.183,0 564.845,7 588.281,0 597.043,5 4,8

Bienes fob 1.073.014,1 2.231.831,0 1.926.613,6 463.186,7 494.913,7 511.474,7 513.751,4 4,5

Servicios 245.922,8 374.822,7 259.043,5 63.996,3 69.931,9 76.806,3 83.292,1 6,7

Importaciones de bienes y servicios -1.057.992,3 -2.561.968,3 -2.100.755,8 -507.058,2 -572.094,7 -643.341,6 - 700.901,9 6,5

Bienes fob -720.053,1 -2.027.488,1 -1.781.029,7 -430.046,9 -487.054,7 -545.714,1 -591.881,7 6,5

Servicios -337.939,3 -534.480,1 -319.725,9 -77.011,3 -85.040,0 -97.627,4 -109.020,3 6,3

Balance comercial 1/ 134.823,2 -170.787,0 48.811,2 55.706,0 66.167,5 37.249,2 10.264,6

Nota: exportaciones de bienes y servicio FOB • 1/ considera el efecto de relación de precios de intercambio de bienes y servicios • Fuentes: CEPAL - CEPALSTAT


[ 9 ]

Este favorable crecimiento, se explica en buena medida por la evolución positiva de nuestros términos de intercam-bio, con el reciente boom de los precios del petróleo y de los metales, lo que permitió que países de la región cuyas economías se basan en la extracción y exportación de ma-terias primas, tales como Venezuela, Chile o Perú, pudiesen acumular balances comerciales positivos.

Asimismo, cabe mencionar que este intercambio comer-cial positivo y creciente de América Latina también se sus-tenta en la expansión y diversificación de los destinos para los productos de la región, que ahora no solamente depen-den de la demanda de nuestros socios comerciales tradicio-nales, como Estados Unidos y Europa, sino que ahora tam-bién cuentan con una creciente demanda proveniente del Asía, impulsada por las economías emergentes, tales como China e India. Así, la balanza comercial regional ha sido po-sitiva desde el año 2000 a la fecha, lo que ha permitido a los países latinoamericanos acumular reservas.

Como resultado de la crisis financiera y económica global, al primer trimestre del 2009 el volumen de exportaciones mundiales, había caído en un 20% comparado con los nive-les máximos registrados en el 2007 y 2008, retrocediendo a niveles cercanos a los registrados a inicios de la presente década. Debe tenerse en cuenta que paralelo a este proceso de contracción de los volúmenes comerciales, se ha dado una importante caída de los precios internacionales de las materias primas, deteriorándose significativamente los términos de intercambio de los países latinoamericanos.

Al respecto, es importante indicar que la apuesta de di-versos países latinoamericanos por un desarrollo econó-mico basado en un modelo primario exportador -centrado en las industrias extractivas y la exportación de materias primas- si bien generó significativos beneficios durante los pasados años de auge, también se ha traducido en el exacer-bamiento de debilidades estructurales y de la dependencia económica.

2.3. El financiamiento del estado latinoamericano

En años recientes, la región ha disfrutado de un relativo auge fiscal -comparado a épocas anteriores- mayormente por las mismas razones que explican el auge económico: favorables condiciones externas que han estimulado el cre-cimiento del producto y de los ingresos de los ciudadanos y del Estado, en un marco de estabilidad macroeconómica.

Así, los niveles de tributación en América Latina evolu-cionaron favorablemente durante los 90, cuando, tras las severas crisis de los años 80, un proceso de gradual recu-peración se inició, y, en particular, desde el año 2000 hasta el presente, cuando el ritmo de crecimiento de los ingresos fiscales se aceleró. De esta forma, en el año 2006 las pre-sión tributaria agregada en Latinoamérica llegó a 20.2% del Producto Bruto Interno.

Es importante señalar que buena parte de este creci-miento se explica por una fuerte expansión de la recauda-ción indirecta, vinculada a tributos que gravan el consumo (como por ejemplo, los impuestos a las ventas) antes que por tributos que gravan directamente los ingresos. Sin embargo, es innegable, que en el caso de algunos países, el incremento de los ingresos tributarios también ha estado ligado a una mayor recaudación del impuesto a la renta proveniente de determinados sectores productivos –tales como los dedicados a la explotación de recursos naturales- que han disfrutado de un enorme auge en estos años.2

Finalmente, otros factores que también contribuyeron a este incremento de los ingresos fiscales, han sido -en el caso de algunos países- el establecimiento de medidas dirigidas a expandir y fortalecer el sistema tributario, incluyendo la reducción del número de exenciones, las mejoras en la ad-ministración tributaria, y el aumento de la fiscalización.

Aunque, como un todo, la región ha visto expandir sus

2 Por citar algunos ejemplos, se puede mencionar a Chile y el Perú (minerales) y Venezuela (petróleo).

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1990 2003 2004 2005 2006

15,215,7

16,016,2

16,616,4

16,8

17,4

16,9 17,117,5

17,8 17,718,2

18,7

19,6

20,2

14

15

16

17

18

19

20

21

Gráfico No. 2.1América Latina: Ingresos tributarios totales como porcentaje del PBI, 1990-2006

(En porcentaje)

Nota: Cuando ha sido

posible, los datos

hacen referencia al

gobierno general, si

no, las estadísticas se

restringen al gobierno

central

Fuente: OCDE - Per-

spectivas Económi-

cas para América

Latina 2009

Elaboración: propia


[ 10 ]

niveles de tributación, tanto en términos absolutos como en porcentaje del producto, la realidad es que el compor-tamiento de los ingresos tributarios por países ha sido re-lativamente heterogéneo. En general, esto se explica por las diferentes cargas impositivas y las diferentes políticas tributarias aplicadas en cada país. Así, mientras existen casos de países donde un esfuerzo consciente y sostenido ha tenido lugar para incrementar los ingresos fiscales, en otros países las políticas fiscales han sido mucho menos progresivas.

Adicionalmente, otros factores que explicarían las dife-rencias relativas en los ingresos tributarios entre países la-tinoamericanos, se relaciona en cómo dichos países invier-ten su gasto público de manera diferente -en particular en su gasto social- reflejando las diferentes visiones, objetivos y fines que tienen cada país en el marco de sus metas de desarrollo económico y social, y en línea con los compromi-sos aceptados a nivel internacional, como, por ejemplo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

En suma, existen países en la región que están haciendo esfuerzos por mejorar la recaudación tributaria, mientras que otros países con ingresos impositivos altos han tratado de hacer que esta sea más equitativa y eficaz (reduciendo las complejidades y corrigiendo las distorsiones) de modo que se incrementen las inversiones e impulse el crecimien-

to económico, mientras que en el caso de otros países, las políticas de Estado han estado marcadas por el desinterés y la pasividad ante la reforma tributaria3. Ante estas diferen-cias, lógicamente no se puede esperar que todos los países de América Latina tengan niveles de ingresos tributarios similares y uniformes.

Los países que más han incrementado sus ingresos tribu-tarios respecto del PBI en lo que va de la presente década, fueron Argentina; que pasó de un 19,7% promedio a inicios de los 90, a registrar 30,6% en el 2008; Brasil (de 24,3% a 35,5%), Bolivia (de 11,5% a 21,7%), Cuba (de 30,7% a 40,7%) y Nicaragua (de 10,9% a 17,6%). Del otro lado están los países cuyos ingresos tributarios no se han incrementado signi-ficativamente en los últimos 18 años o han tenido fluctua-ciones, pero terminaron sin un cambio significativo. Estos países son Venezuela, Panamá y Honduras.

Si bien muchos estados latinoamericanos han incremen-tado sus ingresos tributarios en los últimos años, existen también países en los que tradicionalmente sus ingresos continúan dependiendo, significativamente de ingresos no tributarios (principalmente, derechos y cánones que gra-van la extracción y exportación de recursos naturales). Es-tos ingresos fluctuaron entre 15% y 40% del total de ingre-sos entre 1990-2006 en América Latina.

Así, también sabemos que algunos países que incremen-

3 México (2007) y Brasil (2008) han emprendido reformas tributarias recientemente.

Cuadro Nº 2.4América Latina: Ingresos tributarios en porcentajes del PBI, 1990-2008

País Promedio Promedio 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 a/

1990-1994 1995-1999

Argentina 19,7 20,6 21,5 20,9 19,9 23,4 26,4 26,8 27,4 29,1 30,6

Bolivia (Estado Plurinacional de) 11,5 17,1 18,0 17,0 17,3 17,2 19,0 20,5 19,8 20,1 21,7

Brasil 24,3 27,5 30,4 31,3 31,9 31,4 32,2 33,3 33,6 34,7 35,5

Chile 17,6 18,5 18,9 19,4 19,3 18,6 18,2 19,5 19,4 21,3 20,9

Colombia 11,7 15,0 14,9 16,5 16,4 16,6 17,3 17,7 18,3 ... ...

Costa Rica 17,5 18,4 18,9 19,9 20,1 20,2 20,1 20,6 21,1 22,5 23,1

Cuba 30,7 34,4 37,2 36,0 36,6 36,6 35,6 41,1 44,7 44,0 40,7

Ecuador 10,5 10,6 13,3 14,2 14,9 13,6 14,4 14,4 ... ... ...

El Salvador 9,8 10,4 10,2 10,5 11,2 11,5 11,5 12,5 13,3 13,4 13,1

Guatemala 8,4 10,4 11,5 11,1 12,2 11,9 11,8 11,5 12,1 12,3 11,6

Haití 5,3 7,6 7,9 7,4 8,2 8,8 8,9 9,7 10,2 10,3 9,5

Honduras 12,9 13,4 13,7 13,6 13,3 13,8 14,5 14,5 15,2 16,3 15,6

México 12,5 11,1 11,5 12,2 12,6 12,1 10,9 10,7 10,5 10,9 ...

Nicaragua 10,9 13,6 14,5 12,7 13,5 15,2 15,8 16,7 17,5 18,1 17,6

Panamá 10,6 10,5 9,6 8,8 8,6 8,7 8,5 8,7 10,3 10,7 10,6

Paraguay 10,5 12,7 12,0 12,0 11,2 11,3 12,9 13,0 13,1 12,6 13,7

Perú 12,0 13,7 12,2 12,4 12,1 12,8 13,1 13,6 15,1 15,6 15,6

República Dominicana - 11,5 12,6 14,0 13,8 12,1 12,9 14,6 14,9 16,0 15,0

Uruguay 14,1 15,0 16,1 16,7 16,8 17,8 17,7 17,9 18,6 17,8 17,3

Venezuela (República Bolivariana de) 15,4 13,9 12,9 11,4 10,6 11,3 12,7 15,3 15,6 16,1 13,5

Nota 1: los ingresos tributarios de los países que presentan ingresos tributarios del gobierno central incluyen contribuciones sociales

Nota 2: Para El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Perú, Uruguay, y República Bolivariana de Venezuela se presentan los ingresos

tributarios del Gobierno Central. Para todos los demás países se presentan los ingresos tributarios del gobierno general.

a/ premilinar • Fuentes: CEPAL - CEPALSTAT • Elaboración: propia


[ 11 ]

4 En efecto, los impuestos indirectos, al gravar el consumo, se aplican indiscriminadamente y sin considerar cual es la real situación económica del contribuyente. Diferente es la aplicación de los impuestos directos (como el impuesto a la renta), los cuales gravan los ingresos y/o utilidades, y, por lo tanto, efectivamente reflejan la riqueza del contribuyente, siendo que los que mayores rentas tienen, son los que mas tributan.

Cuadro Nº 2.5América Latina: Ingresos tributarios totales por tipo de impuestos,promedio 2007 y 2008

(En porcentaje del PBI)

Países de América Latina Total Ingresos Ingresos tributarios Otros Contribuciones Total ingresos

ingresos tributarios tributarios directos indirectos impuestos sociales tributarios

(incluye contribuciones

sociales)

Argentina 25,1 8,6 16,1 0,4 4,8 29,9

Bolivia 19,1 4,9 13,9 0,3 1,8 20,9

Brasil 26,5 10,7 15,3 0,5 8,6 35,1

Chile 19,7 8,4 10,6 0,7 1,4 21,1

Costa Rica 16,1 5,3 9,7 1,1 6,7 22,8

Cuba 38,3 11,7 25,3 1,3 4,1 42,4

México 9,6 5,5 4,0 0,2 1,3 10,9

Fuentes: CEPAL - CEPALSTAT • Elaboración: propia • Nota: las cifras del año 2008 son preliminares. La información corresponde a los ingresos tributarios del gobierno general, para los demás

países de Amércia Latina no estuvo disponible en CEPALSTAT.

taron sus ingresos fiscales fuertemente en el periodo 2000-2008 fueron a causa, primordialmente, del incremento de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales. Estos países fueron Bolivia, Ecuador, México y Venezuela, donde dichos ingresos representan más del 30% de los recursos fiscales, siendo importantes también en Argentina, Chile, Colombia, y Perú, donde su participación promedio en los últimos tres años ha fluctuado entre el 14% y el 18%.

En relación con lo anterior, considerando la estructura de los ingresos tributarios en una muestra de países, encontra-mos que entre los años 2007 y 2008, el promedio de ingre-sos respecto del PBI en América Latina se mostró desigual y altamente dependiente de los impuestos indirectos, rela-cionados con las ventas y consumo de bienes y servicios. Esta recaudación indirecta representa, aproximadamente, la mitad de los ingresos tributarios de los países de Amé-rica Latina, los cuales fluctúan entre 10% y 35% de su PBI.

Esta alta dependencia de los impuestos indirectos signi-fica, por un lado, que debido a la desaceleración económica, y la consiguiente caída del comercio y consumo de bienes y servicios, los ingresos fiscales están siendo fuertemente afectados, profundizando los problemas de financiamiento de los países de la región. Por otro lado, cabe mencionar, que debido a la concentración de la recaudación sobre im-puestos indirectos, se da en consecuencia, un comporta-miento regresivo del sistema tributario4.

Por lo anterior, se considera que un sistema tributario equitativo y balanceado, debería sustentarse primeramen-te en impuestos directos. Con respecto a la recaudación por medio de impuestos directos, sobre la renta, puede decirse que uno de los factores que contribuye a su relativa debi-lidad y bajo volumen en algunos países, sería la reducida base de contribuyentes, dada la alta concentración de titu-

lares de rentas en los niveles de ingresos de renta baja, lo que trae como consecuencia una menor base tributaria y un menor rendimiento del impuesto.

Pero además, también hay que considerar, en relación con lo anterior, la existencia, en muchos de nuestros paí-ses, de numerosas perforaciones y distorsiones del sistema impositivo, permitiendo que sectores de altos ingresos dis-minuyan sensiblemente -o incluso eliminen totalmente- el pago de impuestos sobre sus rentas.

En general, se puede concluir que la menor base tributa-ria directa trae como consecuencia que la mayoría de los estados de América Latina sustenten sus ingresos tributa-rios mediante impuestos al consumo -mas allá de lo regre-sivos que estos puedan ser- siendo otras razones que ex-plican esta preferencia: la facilidad relativa para recaudar estos impuestos indirectos, los menores requerimientos -en comparación a los tributos directos- de monitoreo y fiscali-zación, y el que su base contribuyente sea más amplia que la de otros tributos.

Con respecto al financiamiento público en América Lati-na, - aunque con diferencias de un país a otro-, en muchos casos los Estados han reducido paulatinamente el uso de recursos externos para financiar la inversión pública, el gasto corriente, y para responder ante eventualidades eco-nómicas, políticas y sociales, en el periodo 2000-2008.

Cabe indicar que en los últimos años algunos países como Bolivia, Chile, Costa Rica, Perú, entre otros, han disfrutado de superávit globales -en buena parte gracias al auge de los ingresos por materias primas- por lo que han dispuesto de estos ahorros, ya sea para financiar un mayor gasto público o reperfilar el stock de su deuda externa. Así, existen países que en lo que va del nuevo milenio han logrado reducir sus déficits globales y sus requerimientos de financiamiento, tales como Bolivia, Colombia y Uruguay. Asimismo, existen


[ 12 ]

países que han logrado grandes superávit como Chile en el 2006; Perú y Venezuela en el 2007.

Sin embargo, también hay países que han recurrido al fi-nanciamiento externo más que al interno en estos años. Tal es el caso de Bolivia, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Perú y Uruguay, quienes recurrie-ron, en su momento, a financiarse vía préstamos externos. Mientras que por otro lado, países como Colombia, Costa Rica, Haití, Honduras y Venezuela, tuvieron que recurrir en mayor medida al financiamiento interno.

En resumen, en América Latina, en general, hubo un pro-ceso de desendeudamiento durante la década, en particu-lar del sector público, que, en comparación con las crisis anteriores, 5dejó a la región en mejor situación financiera. Lo anterior se reforzó por el incremento de las reservas in-

5 Crisis mexicana de 1994, la crisis asiática de 1997, la crisis brasileña del 1998, entre otras.6 En este análisis solo se ha incluido a Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela.

da externa (tanto con acreedores oficiales y privados) se mantuvo relativamente constante, con ciertos picos, entre 1991 y 2004. En cuanto a la composición de la deuda públi-ca externa, desde los años ochenta hasta el año 2004 se ha notado una reducción drástica de los préstamos bancarios, mientras se mantiene un flujo constante de deuda contraí-da con los prestamistas bilaterales, en tanto que las deudas con instituciones multilaterales representan una fracción significativa, y ,además, se ha incrementado la deuda en bonos, fruto de una serie de reestructuraciones de deuda, las cuales han creado mercados emergentes de bonos en la región6.

Así, en las economías emergentes de América Latina, se encuentra una tendencia hacia la sustitución de deuda ex-terna por interna (llamada “onshorization”) y la sustitución

Cuadro Nº 2.6América Latina: Razón deuda total a Producto Interno Bruto, 1990-2004

País Media Máxima Mínima Desviación Coeficiente Mínima 2000-2004/ Observación

estándar de variación en el año 1991-1995

Promedio 0,74 1,23 0,48 0,27 0,31 - 1,11

Nicaragua 3,38 6,85 1,76 1,93 0,57 2004 0,38

Chile 0,38 0,69 0,21 0,15 0,39 2004 0,63

Venezuela 0,45 0,64 0,27 0,13 0,30 2000 0,63

Perú 0,70 1,07 0,48 0,19 0,27 1997 0,65

Panamá 0,84 1,27 0,65 0,21 0,25 1998 0,68

Ecuador 0,79 1,18 0,49 0,22 0,28 2004 0,69

Honduras 1,00 1,29 0,79 0,19 0,19 2001 0,69

Guatemala 0,23 0,42 0,17 0,07 0,30 1998 0,75

El Salvador 0,48 0,60 0,34 0,08 0,17 1999 0,76

Brasil 0,66 0,89 0,37 0,17 0,27 1995 1,37

Paraguay 0,32 0,52 0,20 0,10 0,32 1997 1,68

Colombia 0,41 0,66 0,26 0,14 0,35 1994 2,03

Uruguay 0,59 1,24 0,36 0,31 0,52 1996 2,30

Argentina 0,60 1,43 0,29 0,40 0,68 1994 2,79

Bolivia 0,72 0,80 0,64 0,05 0,07 1997 0,95

Costa Rica 0,59 0,83 0,54 0,08 0,13 1993 0,97

México 0,43 0,57 0,31 0,09 0,20 1994 0,99

Fuente: BID - IPES, “Vivir con Deuda”, 2007. Capítulo 2 • Elaboración: propia

Razón deuda/PBI

DECRECIENTE

Razón deuda/PBI

CRECIENTE

Sin tendencia definida

ternacionales, lo que redujo el riesgo de eventuales dificul-tades de liquidez.

Entre los años 1990 y 2004 en América Latina, nueve países han mostrado una tendencia decreciente en su ratio deuda-PBI, mientras que otros cinco muestran una tenden-cia a incrementar dicho ratio, y otros tres no han mostrado un comportamiento particularmente volátil o definido con respecto a la razón deuda-PBI.

Respecto de la composición de la deuda pública total en la región, esta varió considerablemente, principalmente debido al incremento de la deuda interna, ya que la deu-

de deuda denominada en moneda extranjera por deuda en moneda nacional (llamada “desdolarización”). Sin embargo, este fenómeno, que a primera vista parece ventajoso, pre-senta una serie de problemas y cuestionamientos:• En primer lugar, una gran fracción de la deuda interna

emitida en moneda local tiende a ser de corto plazo o está indexada a tasas de corto plazo. En el año 2003 tan solo el 15% de la deuda pública interna total era tasa fija, a largo plazo y estaba en moneda nacional, lo que sigue siendo un problema por resolver, ya que muchos países de la región no pueden endeudarse en su propia moneda.


[ 13 ]

7 Hausmann y Panizza (2003)

Esto se relaciona con el llamado “el pecado original na-cional”7 referente al endeudamiento público únicamente en moneda extranjera, dado que en los años 1990 y prin-cipios de 2000 casi toda la deuda pública latinoamericana emitida en el exterior se daba en moneda extranjera, es decir tenía un alto “pecado original”. De cualquier forma, algunos países como Colombia y Uruguay (2004), Brasil (2005) y Perú (2007) lograron colocar bonos en su propia moneda cuyos vencimientos estuvieron entre los 6 a 30 años.

• Por otro lado, en relación con la reestructuración de la composición de la deuda pública, y el reemplazo de la deuda externa por deuda interna, existen cuestiones so-bre la transparencia y legitimidad de dicho proceso de re-emplazo. En ese sentido, la experiencia de algunos países de la región -como el Perú- ha sido la cancelación antici-pada de porciones sustanciales de deuda externa usando recursos de deuda emitida en el mercado doméstico. Sin embargo, esta cancelación anticipada ha significado sos-layar e ignorar reclamos de larga data con respecto a la legitimidad y legalidad de la deuda original. Considerando lo anterior, es lógico preguntar; ¿qué les

espera a los países de la región en la presente situación de recesión global? ¿Cómo serian en este contexto sus posibili-dades de financiamiento? Un primer factor a considerar, es que sus ingresos fiscales regulares van a sufrir de una con-tracción en el corto y mediano plazo, por lo que el volumen de los déficits fiscales y las necesidades de financiamiento se van a expandir en la región.

Pero además, hay que considerar que en el presente esce-nario de recesión global y crisis de los mercados financieros internacionales, el acceso al crédito para los países en de-sarrollo se ha contraído y encarecido sustancialmente. Con tasas de interés mas elevadas, en muchos casos nuestros países verán crecer progresivamente la carga de su deu-da como sucedió en el pasado. En ese sentido, si bien las instituciones multilaterales -como el FMI- han visto incre-mentarse nominalmente el volumen de sus recursos para créditos, ello no significa necesariamente que nuestros paí-ses obtendrán automáticamente mayores créditos multila-terales, los cuales además -según sugiere la experiencia de décadas pasadas- estarían sujetos a onerosas condiciones y requerimientos.

2.4. El gasto social y los niveles de vida

Los Estados, generalmente se asume, recaudan e impo-nen una serie de impuestos, realizan gastos y gestionan la deuda pública como la forma de maximizar el bienestar de los ciudadanos. La utilización eficiente y eficaz de los ins-trumentos fiscales con que cuenta el Estado y el resultado final de su administración expresan cómo está establecido el contrato social firmado entre el gobierno y sus ciudada-nos; qué tan transparente, equitativo e inclusivo es dicho contrato.

Así, la provisión pública de bienes y servicios de razona-ble calidad y cantidad y una buena cobertura; un sistema

tributario transparente y progresivo, y el disfrute garanti-zado de los derechos ciudadanos, son señales de un contra-to social sano, lo que en los países latinoamericanos es muy importante para la consolidación de sus democracias.

En general, hay que decir que la calidad de los bienes públicos esenciales como la salud y la educación en Lati-noamérica no están respondiendo a las necesidades de desarrollo de nuestros pueblos, lo que no ayuda a los ciu-dadanos a comprometerse con el Estado. En ese sentido, los problemas e insuficiencias del gasto publico en áreas críticas como salud y educación merecen especial análisis.

El caso de la Educación

El estudio de la OCDE para América Latina del año 2009 concluye que el principal desafío de América Latina en el campo educativo es la mejora de la calidad de dicha educa-ción, medida a través del aprendizaje y de las habilidades cognitivas del alumno. Asimismo, resulta imperativo incre-mentar las tasas de asistencia y finalización de la escolari-dad, más allá de la educación primaria universal.

En los años setenta, la inversión promedio en educación en América Latina bordeaba el 3,4% del producto, y este ratio se ha ido incrementando con el transcurrir del tiempo hasta alcanzar 4,3% en el periodo 2001-2007. Sin embargo, este avance en el gasto en educación como porcentaje del PBI, se ha dado de forma muy irregular al interior de la región. Así, un grupo de diez países invierten entre 4% y 6% de su PBI en educación, mientras que otro grupo de paí-ses apenas gastó entre 1% y 3% en promedio entre los años 2001-2007. Los países que menos invirtieron en el nuevo mi-lenio en educación respecto a su PBI fueron Ecuador (que registro el mínimo absoluto con un 1% del PBI en prome-dio), República Dominicana, Uruguay, El Salvador y Perú.

Por otro lado, en cuanto al gasto en educación respecto al gasto total, hay que señalar que nuevamente existen di-ferencias significativas en la prioridad que se da a la educa-ción dentro del presupuesto público, ya que mientras hay países que dedican entre 15% y 24% de su gasto publico to-tal al rubro de educación, otros apenas dedicaron entre 8% y 15% en el periodo 2001 - 2007.

En todo caso, las evaluaciones internacionales, como las pruebas PISA, indican que la región aun tiene un largo ca-mino que recorrer antes de que se pueda decir que, efecti-vamente, en todos nuestros países existe un acceso irres-tricto y suficiente a educación de calidad.

El caso de la Salud

En el caso de América Latina, hay que indicar que a pesar de las diversas crisis económicas y fiscales de los últimos años, el gasto en salud ha ido incrementándose –si bien muy ligeramente- entre 1970 y el 2007, a diferencia del gasto en educación. En general, en los inicios de los años setenta el gasto en salud como porcentaje del PBI representaba ape-nas el 1.3% del PBI en promedio, mientras que representó 3,2% entre los años 2001-2007. Sin embargo nuevamente


[ 14 ]

Cuadro Nº 2.7América Latina: Gasto público en educación respecto al Productos Nacional Bruto, 1970-2007 (En porcentaje)

País Promedio Promedio Promedio Promedio 1996 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Prom.

1970-1975 1980-1985 1986-1990 1991-1995 2001-2007

Promedio 3,4 3,7 3,2 3,5 3,8 4,4 4,0 4,0 4,2 4,2 4,2 3,9 4,5 4,7 4,3

Argentina 1,7 2,1 1,3 3,4 3,5 4,6 4,7 5,0 4,3 3,8 4,0 ... 4,6 ... 4,3

Bolivia

(Estado Plurinacional de) 3,4 3,1 2,3 4,5 4,9 5,8 5,6 6,1 6,4 6,6 ... ... ... ... 6,4

Brasil 3,0 3,8 4,5 3,4 ... 4,0 4,1 4,0 3,9 ... 4,1 4,7 5,2 ... 4,4

Chile 4,6 5,0 3,3 2,9 3,4 4,0 4,1 ... 4,4 4,3 3,9 3,7 3,6 3,8 4,0

Colombia 2,1 2,8 2,7 3,4 4,4 4,5 4,3 4,6 5,3 5,4 5,1 5,0 4,9 5,1 5,1

Costa Rica 6,1 6,3 4,6 4,3 5,4 5,5 4,8 4,9 5,3 5,3 5,1 ... 4,9 4,9 5,1

Cuba 5,0 6,4 6,7 7,9 6,7 7,7 ... ... ... ... ... ... 9,3 13,6 11,5

Ecuador 3,7 4,6 3,2 3,0 3,5 2,0 1,5 1,0 ... ... ... ... ... ... 1,0

El Salvador 3,0 3,7 2,1 1,9 2,3 2,4 2,6 2,6 2,9 2,8 ... 2,8 3,1 3,1 2,9

Guatemala 1,8 1,8 1,8 1,5 1,7 ... ... ... ... ... ... ... 3,0 3,1 3,1

Haití … 1,3 1,7 1,4 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... …

Honduras 3,4 3,8 4,6 3,8 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ….

México 2,9 4,5 3,4 4,6 ... 4,5 5,0 5,3 5,4 5,9 5,5 5,6 5,6 ... 5,6

Nicaragua 2,4 5,4 4,8 3,9 3,6 4,0 4,1 ... 3,3 3,3 ... ... ... ... 3,3

Panamá 5,4 4,7 5,0 5,1 5,3 5,1 5,3 4,6 4,5 4,7 4,1 ... ... ... 4,5

Paraguay 1,9 1,7 1,1 2,7 3,9 5,1 5,3 5,0 4,8 4,7 4,1 ... ... ... 4,7

Perú 3,3 3,0 2,9 3,0 2,9 3,4 ... 3,0 3,1 2,9 3,0 2,9 2,8 2,7 2,9

República Dominicana 2,9 2,1 1,3 1,8 2,0 ... 2,4 2,4 2,4 2,5 ... ... ... 2,6 2,5

Uruguay 3,9 2,6 3,2 2,7 3,3 2,8 2,8 3,2 2,6 2,3 2,7 2,9 3,0 ... 2,8

Venezuela

(República Bolivariana de) 4,3 5,3 4,3 5,0 ... ... ... ... ... ... ... ... 3,7 3,7 3,7

Fuente: CEPAL - CEPALSTAT • Elaboración: propia

Cuadro Nº 2.8América Latina: Gasto público en educación respecto al Productos Nacional Bruto, 1970-2007 (En porcentaje)

País 1970-1975 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2001-2007

Promedio 1,3 1,5 1,9 2,4 2,7 3,1 3,4 3,2 3,2 3,2 3,6 3,6 4,2 3,2

Argentina 0,4 0,8 1,5 4,5 4,6 4,4 5,1 4,5 4,3 4,4 4,5 4,6 ... 4,6

Bolivia

(Estado Plurinacional de) 0,9 1,2 0,6 0,4 1,6 1,9 1,3 1,5 1,6 1,4 ... ... ... 1,4

Brasil 1,7 1,3 1,7 2,8 2,8 3,1 3,1 3,3 3,2 3,2 3,1 ... ... 3,2

Chile 2,6 2,1 3,0 2,1 2,4 2,7 3,0 3,0 3,0 2,8 2,8 2,8 ... 2,9

Colombia 2,2 3,5 1,2 1,2 2,6 3,5 2,3 2,4 2,5 2,8 3,2 3,4 ... 2,8

Costa Rica 1,1 2,3 5,6 6,2 7,4 6,5 6,0 6,0 6,1 6,0 5,9 6,0 6,0 6,0

Cuba … … 3,6 4,6 5,9 5,6 5,7 5,7 5,6 5,5 7,4 7,1 9,9 6,7

Ecuador 1,2 1,6 1,9 1,3 1,7 1,0 ... ... 2,2 ... ... ... ... 2,2

El Salvador 1,4 1,4 1,4 1,1 1,1 6,2 3,6 3,6 3,5 3,5 3,7 4,1 4,1 3,7

Guatemala … … … 0,9 0,9 2,1 5,4 5,2 5,4 5,2 5,1 ... ... 5,3

Haití 1,1 0,9 1,0 1,4 … … ... ... ... ... ... ... ... …

Honduras 1,4 1,9 2,2 2,5 2,6 … ... 2,5 ... ... ... ... ... 2,5

México 0,4 0,5 0,3 2,8 3,3 2,5 2,7 2,7 2,8 3,0 3,0 2,9 3,1 2,9

Nicaragua 0,9 1,9 4,6 4,8 4,4 4,2 3,6 3,1 3,5 3,2 3,4 3,4 3,7 3,4

Panamá 1,8 1,6 1,7 5,5 2,0 2,4 3,3 3,4 2,9 3,8 2,8 3,2 3,5 3,3

Paraguay 1,2 0,6 0,7 0,3 1,1 2,7 2,9 2,6 2,2 2,3 2,6 3,0 ... 2,6

Perú 0,9 1,0 0,9 1,0 1,0 1,2 1,2 1,3 1,2 1,2 1,5 1,1 1,0 1,2

República Dominicana 1,7 1,9 1,4 1,4 1,1 1,6 ... 2,1 2,0 1,5 1,7 1,9 2,1 1,9

Uruguay 1,0 1,0 0,9 1,6 3,4 3,5 3,0 3,9 3,6 3,3 3,4 3,8 ... 3,5

Venezuela

(República Bolivariana de) 1,5 1,6 1,5 1,7 1,4 1,2 1,5 1,7 1,5 1,6 ... ... ... 1,6

Fuente: CEPAL - CEPALSTAT • Elaboración: propia


[ 15 ]

existen marcadas disparidades dentro de la región, puesto que existen países que para el periodo 2001-2007, invirtie-ron en salud a un nivel muy por encima del promedio, tales como Cuba (6,7%), Costa Rica (6,0%), Guatemala (5,3%), Ar-gentina (4,6%), entre otros. Así también, existen países que invirtieron muy por debajo del promedio, tales como Perú (1,2%), Bolivia (1,4%), Venezuela (1,6%), República Domini-cana (1,9%), entre otros.

Sin embargo, más allá de lo que pudiera sugerir este avance regional en los niveles de gasto, indicadores como la tasa de mortalidad materna (164 mujeres fallecidas por cada cien mil nacidos vivos, existiendo países en donde este indicador llega a 670 mujeres), reflejan la crítica situación de los sistemas de salud pública. Similarmente, la tasa de mortalidad infantil latinoamericana esta en alrededor de 27 por cada mil nacidos vivos, aunque este indicador llega hasta los 80 niños fallecidos por cada mil nacidos vivos en Haití.

Estas y otras deficiencias, plantean grandes retos para los países de América Latina que aún mantienen niveles de pobreza altos (34,1% promedio en el año 2007), que si bien se han reducido desde niveles de 50% aproximadamente en el año 1990, aún son significativos. En ese sentido, la pobre-za rural sigue siendo un gran desafío dado que más de la mitad de la población rural de América Latina se mantiene pobre aún (52,1% en el 2007), con países en los cuales las tasas de pobreza rural promedio oscila entre el 70% y 80% para los años 2001 y 2007, en países como Bolivia, Hondu-ras, Nicaragua y Perú.

En relación con lo anterior, una serie de lógicas cuestio-nes surge: ¿Qué puede suceder con el gasto público ante la reciente situación de crisis económica global? Y ¿cuáles podrían ser las consecuencias en el mediano plazo de lo an-terior? El riesgo de una reducción importante del gasto pú-blico en rubros sociales en respuesta a restricciones fiscales es muy alto, mas allá de las promesas y compromisos que los gobiernos puedan hacer, considerando los antecedentes en episodios previos de crisis económica y fiscal, donde el ajuste presupuestal a quienes más afectó fue a los sectores más necesitados. Así, hay la posibilidad de que los avances -mas allá de su insuficiencia- tan trabajosamente logrados en el campo de la reducción de la pobreza, expansión de la cobertura educativa y mejora de los niveles de salud publi-ca, se paralicen -o peor aún- reviertan, en lo que seria equi-valente a una nueva “década perdida” en el campo social.


[ 16 ]

En el presente capítulo, analizaremos los estudios de caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador,

El Salvador, Nicaragua y Perú8. El contenido de cada estu-dio de caso se encuentra organizado de acuerdo al objeti-vo planteado en la realización del estudio y que parte por conocer los sistemas administrativos tributarios, las refor-mas que los países han venido implementando a lo largo de estos últimos años, así como su influencia en los procesos de recaudación y redistribución de riqueza en los diversos sectores y estratos sociales. • Aplicación de políticas económicas en cada país ante cada

escenario político, económico o social en el corto y largo plazo.

• Sistema fiscal de cada país; cuáles han sido los rasgos ca-racterísticos en cada país y qué factores han influido para que estas se apliquen.

• Influencia de las instituciones financieras internacionales en el diseño de políticas y su rol en la arquitectura finan-ciera internacional, nacional y local.

3.1. Argentina JorgeGaggeroyRodrigoLópez Diagnóstico de la economía

Los historiadores han coincidido en clasificar tres mo-mentos importantes en el desenvolvimiento económico de la economía argentina en función de los principales modos de acumulación: el agro exportador, 1880-1930; la industria-

3. Estudio de casos

8 Los estudios han sido coordinados por Federico Arenoso (Poder Ciudadano - Argentina), Juan Luis Espada (CEDLA - Bolivia), Rodrigo Ávila (Auditoría Ciudadana de la Deuda - Brasil), Liubka Buitrago (CIASE - Colombia), Hugo Arias (Jubileo 2000 Guayaquil - Ecuador), Nelson Fuentes (FUNDE - El Salvador), Julia Gómez/Adolfo Acevedo (Coordinadora Civil - Nicaragua) y Carlos Bedoya/Armando Mendoza (Jubileo Perú -Perú), representantes de organizaciones de LATINDADD (miembro de Tax Justice Network).

lización sustitutiva de importaciones (ISI) 1930-1976; y la hegemonía financiera 1976-2001.

La forma en que se desarrolló la industria en la Argentina fue a través de la producción de bienes finales que antes se importaban, y por distintos motivos debieron ser reem-plazados por producción nacional. El país contaba con un sector agropecuario más productivo en términos relativos que el industrial, el cual no podía competir con sus exporta-ciones en el mercado internacional.

Luego de varias décadas, y a pesar que durante esta úl-tima etapa (1966-1976) el desempeño en términos de creci-miento sostenido había sido -por fin- notable, el modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) fue abandonado por el gobierno militar que toma el poder en 1976, sancionando una Ley de Entidades Financieras que transformarían radicalmente la estructura económica del país. La liberalización de las tasa de interés y la mayor per-misividad para la apertura de entidades financieras alenta-ron las actividades especulativas por sobre las productivas.

Durante esos años se produce un importante afluente de capitales del exterior, proveniente del reciclaje de los petro-dólares de los bancos de Europa y los Estados Unidos que ingresan como deuda externa. Ello dio lugar a que actores económicos de gran porte, con capacidad de endeudarse en el extranjero a tasas menores que las locales pudieran to-mar esos préstamos, depositarlos en el mercado local y sa-car un cuantioso beneficio por el diferencial de tasas. Dicho proceso fue calificado como de “valorización financiera” y está estrechamente relacionado con la fuga de capitales.


[ 17 ]

Luego del fin del gobierno militar, la década del ochenta estuvo signada por la deuda externa contraída en el perío-do anterior, dejando a América Latina atrapada en una si-tuación de estancamiento debiendo afrontar compromisos externos, en lo que se conoce como la “década perdida”. Ar-gentina no es la excepción, y tiene que cargar con una pesa-da deuda externa que fue estatizada al final del gobierno de facto a través de mecanismos como los seguros de cambio, pasando de 7.000 millones de dólares a 45.000 millones de dólares en apenas siete años. Luego vendría la aplicación de las políticas del “Consenso de Washington” agravada por una convertibilidad con tipo de cambio fijo a paridad de uno a uno, provocando un aumento de la tasa de desocupación que sería una de las características de la década.

Luego de la crisis político social que atravesara la Ar-gentina en 2001-2002, devino un período de recuperación, caracterizado, entre otras cosas, por: un crecimiento del producto a tasas elevadas y sostenidas (tasas de 8% y 9% durante más de un lustro); la inversión alcanza sus niveles históricos más elevados de la década del noventa, en torno

blación (la pobreza había alcanzado en 2002 al 54% de la población); y el control de la inflación en niveles atendibles al grado de transformaciones llevadas a cabo.

El sustento del modelo se basó en un tipo de cambio alto que permitió aumentar las exportaciones así como generar una suerte de protección a la industria nacional al encare-cer las importaciones.

El modelo presentado comienza a tener repercusiones muy tempranas de la crisis internacional iniciada en el tercer trimestre de 2007. La turbulencia financiera desató pánico en los inversores, quienes sintieron la necesidad de buscar seguridad en otros activos, ya sea financieros con menos ex-posición o activos físicos. La economía cierra el 2008 con un alto crecimiento, en medio de una fuga de capitales estimada en 23.000 millones de dólares en los dos años. De todos mo-dos el BCRA continúa con un volumen de reservas cercano a los 46.000 millones de dólares, y aplica una política de depre-ciación del tipo de cambio de manera gradual.

En 2009 el efecto de la crisis se hace sentir en las cuentas externas. El comercio mundial se contrae, y la Argentina

1993 1994 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

Gráfico 1PBI 1993-2008

en millones de pesos a precios de 1993

Fuente: Indec Cuentas Nacionales.

al 19% del PIB; una reducción significativa de la desocu-pación cuya tasa de desocupación abierta había ascendi-do en a 27% en 2002, bajando en pocos años a un dígito; una situación inédita en la economía argentina como ser la persistencia de superávit en la balanza comercial y en las cuentas públicas; una reducción del endeudamiento como porcentaje del PBI gracias a la reestructuración de la deu-da más grande hecha por cualquier país en la historia (qui-ta del 75%) y la política de desendeudamiento que implicó el pago anticipado de 9.500 millones de dólares al FMI y la cautela en la toma de nuevos préstamos; una acumulación de reservas que se mantiene cercana a los 46.000 millones de dólares; una mejora en las condiciones de vida de la po-

ve caer sus niveles de exportaciones e importaciones, pero aun conservando el superávit comercial debido a la mayor caída de las importaciones, producto de la fuerte desacele-ración de la economía. Primero se contrae la construcción y luego la industria manufacturera.

El gobierno despliega una serie de políticas contra cícli-cas, de escaso impacto, como ciertos subsidios a la compra de electrodomésticos. Finalmente, la medida más impor-tante vino a ser la renacionalización del sistema de Jubila-ciones y Pensiones . Ello permitió que el Estado intervenga sobre la seguridad de los fondos expuestos ante la crisis fi-nanciera internacional, así como dotó de recursos frescos al fisco para realizar políticas contra cíclicas de mayor enver-


[ 18 ]

gadura. Entre ellas una medida significativa por su inciden-cia en el consumo y la mayor equidad es la universalización de la asignación por hijo.

Estructura y funcionamiento actual del siste-ma fiscal

Las altas tasas de crecimiento del producto y superávit fiscal y externo, que dieron lugar a la excepcional recau-dación tributaria que desde 2003 ha permitido al gobier-no desplegar políticas de incremento en el gasto social y la inversión pública, junto con una política de “desendeuda-miento externo”. El desempeño de la recaudación ha lleva-do a una presión tributaria consolidada superior cercana al 30% del PIB. Estos resultados “exitosos” ameritan una reflexión, acerca de sus fortalezas, debilidades y potencia-lidades.

Presión tributaria

Luego de la crisis de 2001 la financiación del Estado Argentino ha recuperado una senda estable, fundada en recursos genuinos como es la tributación. El sistema im-positivo demostró capacidad de aumentar la recaudación compatible con una política de desendeudamiento externo y nueva participación del Estado en materia económica y social. El gráfico 2 muestra con claridad un cambio en la tendencia en la presión tributaria, la cual describe desde 2003 un crecimiento vertiginoso y continuo, que no se ve menguada ante los años de la crisis 2007 y 2008.

Estructura tributaria

La estructura tributaria descansa en dos principales im-puestos: el Impuesto a la Ganancia y el Impuesto al Valor Agregado (IVA). En la nueva etapa iniciada en 2003 no ha habido una reforma tributaria, sino más bien el sistema tendió a apoyarse en tributos originados de emergencia

ante la crisis de 2001. El impuesto a las transferencias de débitos y créditos bancarios pasó a tener un lugar no des-preciable gracias al crecimiento del nivel de actividad y la recuperación de la bancarización luego de la crisis. Por su parte las retenciones a las exportaciones ganaron terreno al sostenerse una política de tipo de cambio favorable a la exportación, la cual sería aprovechada principalmente por ciertos commodities entre los que se destaca la soja.

Como puede verse en los gráficos 3, la comparación de las estructuras tributarias de los años 1997 y 2007 muestran una clara diferencia, aunque aun se conserva una prepon-derancia de los impuestos indirectos por sobre los directos. Entre los impuestos indirectos sigue primando el IVA, y entre los directos el impuesto a las ganancias, cimentado sobre las sociedades, más que sobre las personas físicas.

Impuestos directosSobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital

En la Argentina tiene preponderancia la imposición so-bre Sociedades más que sobre las personas físicas o jurí-dicas. Por Sociedades se recauda aproximadamente entre 5 y 6 veces lo recaudado por Personas. Las alícuotas para Personas van de 9% a 35% sobre la ganancia neta, partiendo de un rango de $10.000.

El impuesto contiene las habituales exenciones como ser instituciones religiosas, entidades de beneficio público, re-muneraciones obtenidas por diplomáticos de países extran-jeros, derechos de autor hasta determinado monto, etc. Pero cuenta con otras exenciones inequitativas que eximen del pago las rentas y resultados derivados de títulos públicos y obligaciones negociables, los intereses por depósitos efectua-dos en instituciones sujetas al régimen legal de las entidades financieras por personas físicas residentes, sucesiones indi-visas y por beneficiarios del exterior -en la medida que no se considere que existen transferencias de ingresos a Fiscos Extranjeros- y las rentas por venta de acciones con cotiza-ción obtenidos por personas físicas del país o del exterior.

12,00

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

15,00

18,00

21,00

24,00

27,00

30,00

33,00

Gráfico 2Presión tributaria neta 1991-2008

Fuente: AFIP


[ 19 ]

Gráfico 3

ContribucionesSociales

22%

ContribucionesSociales

18%

Otros0%

Otros1%

Sobre elcomercio y las transacciones

internacionales6%

Internos sobrebienes y servicios

54%

Internos sobrebienes y servicios36%

Sobre el comercio

y lastransacciones

internacionales14%

Sobrela propiedad1%

Sobrela propiedad9%

Sobre el ingreso,las utilidades ylas ganancias de capital16%

Sobre el ingreso,las utilidades ylas ganancias de capital16%

Estructura Tributaria 1997 Estructura Tributaria 2007

Fuente: elaboración propia en base a AFIP.

Sobre la propiedad

Dicho grupo de impuestos grava la posesión de bienes personales al 31 de diciembre de cada año. La participación en la estructura es marginal. Aunque en los últimos años fue aumentando en el rubro Transferencias gracias al “im-puesto al cheque”.

Impuesto a la transferencia de bienes entre personas físicas

Transferencia a título oneroso de inmuebles ubicados en el país. Se considera transferencia todo acto de disposición por el que se trasmite el dominio, excepto la expropiación. La alí-cuota es del 15‰ sobre el valor atribuible a la transferencia.

Impuesto sobre créditos y débitos de cuentas bancarias Conocido como “impuesto al cheque” grava la entrada y

salida del dinero de las cuentas corrientes. Cuenta con al-gunas exenciones como ser los créditos en caja de ahorro o cuentas corrientes bancarias hasta la suma acreditada en concepto de sueldos del personal en relación de dependen-cia o de jubilaciones y pensiones, y los débitos en dichas cuentas hasta el mismo importe. La alícuota es de 6 por mil para crédito y 6 por mil para débito, pero cuenta con una variedad de alícuotas reducidas.

Impuestos Internos sobre bienes y servicios

Impuesto al Valor Agregado (IVA)

El gravamen recae en todas las fases de los ciclos de pro-

ducción y distribución e impone en forma generalizada a las prestaciones de servicios con una alícuota general de 21%. Su base imponible y alícuota fueron aumentando duran-te la década del noventa. Actualmente consta de algunas Exenciones, entre ellas las exportaciones, permitiéndose el recupero del impuesto abonado en la adquisición de bienes y servicios destinados a las mismas.

Impuestos internos

Se trata de un impuesto al consumo específico de tasas proporcionales que tiene efectos cascada. Los principales rubros gravados son tabacos; bebidas alcohólicas; cerve-zas; bebidas alcohólicas, jarabes, extractos y concentrados; automotores y motores gasoleros; seguros; champañas; ob-jetos suntuarios; telefonía celular y satelital; vehículos au-tomóviles y motores, embarcaciones y aeronaves de recreo o deportes; productos electrónicos.

Impuestos a la Energía Eléctrica.

Impuesto monofásico sobre la compra o importación de energía eléctrica en bloque realizada por grandes usuarios o distribuidores. Es un impuesto fijo por unidad de medida El valor es de 0,0054686 $/KWh.

Sobre el comercio y las transacciones internacionales

Derechos de Importación: gravan la importación de mer-cancías para consumo. Se aplican derechos ad-valorem so-bre el valor en aduana o, en su caso, sobre precios oficiales CIF si estos fueren superiores. En parte la lista permite al


[ 20 ]

Fondo Empresa Servicios Públicos sociedad del Estado Provincia de Santa Cruz.

Impuesto adicional de emergencia a cigarrillos

Fondo especial del tabaco

Impuesto a la entrada de espectáculos cinematográficos

Impuesto a los videogramas gravados.

Impuesto a los servicios deradiodifusión

Impuesto sobre el Gasoil y el gas licuado para uso automotor

Recae sobre consumidores finales, y los prestadores del servicio público de energía eléctrica

actúan como agentes de percepción. Su alícuota es del 6 por mil.

Impuesto adicional aplicado sobre el precio final de venta de cada paquete de cigarrillos

vendido en el territorio nacional. El monto del gravamen no forma parte de la base de cálculo

del impuesto Interno, del impuesto al Valor Agregado ni de los importes correspondientes al

Fondo Nacional del Tabaco. Su alícuota es del 7%.

El Fondo se integra con un impuesto del 7% del precio total de venta al público de cada

paquete de cigarrillo y un adicional del 1% del precio de venta al público de los cigarrillos.

Su alícuota es de 10% sobre le valor de la entrada.

Su alícuota es del 10%.

Los titulares de servicios de radiodifusión deben tributar un gravamen

proporcional al monto de su facturación bruta.

El impuesto se calculará aplicando la alícuota del 5% cuando se trate

de nafta sin plomo hasta 92 RON, nafta sin plomo de más de 92 RON,

nafta con plomo hasta 92 RON y nafta con plomo de más de 92 RON, y

del 9% en el caso de gas natural distribuido por redes destinado a gas

natural comprimido.

Otros impuestos específicos

gobierno desarrollar políticas de protección y fomento a la industria nacional.

Derechos de Exportación: el derecho de exportación gra-va la exportación para consumo.

Las alícuotas para los principales productos se indican a continuación: Tasa estadística e impuesto a los pasajes aé-reos al exterior: la categoría cierra con otros tributos como la tasa de estadística que grava las importaciones de pro-ductos no originarios del MERCOSUR (excluidos los bienes de capital, informática y telecomunicaciones, los combusti-bles y otros bienes de menor significación) con una alícuo-ta del 0,5% sobre el valor en aduana de la mercadería; y el impuesto a los pasajes aéreos al exterior con una alícuota del 5%.

Sobre la seguridad social

Contribuyen el empleado con sus aportes y el empleador con las Contribuciones Patronales. Los empleadores gozan de un beneficio, consistente en que durante los primeros 12 meses de iniciada una contratación laboral sólo se ingresa-rá el 50% delas citadas Contribuciones, y por los segundos 12 meses se pagará el 75% de las mismas, siempre que, no se disminuya la plantilla total de trabajadores hasta 2 años después de la finalización del régimen (24-12-2011).

Autónomos: en este régimen aportan aquellas personas que desarrollan una actividad en forma independiente. Los aportes son de 32%, de los cuales el 27% corresponde al ré-gimen previsional, y el 5% al I.N.S.S.J.P.

Aseguradoras de Riesgo de Trabajo (A.R.T.): todas las empresas que tengan personal en relación de dependen-cia se encuentran obligadas a contratar un seguro con las A.R.T.

DESCRIPCIÓN DERECHOS DE EXPORTACIÓN en %

AGRICOLAS Y DERIVADOS

Trigo duro, excluido para siembra 23

Trigo, los demás. Excluido para siembra 23

Maíz los demás. En grano. 20

Maíz, los demás. Excluidos los granos 20

Harina de trigo 13

Habas de soja, excluido para siembra 35

Semilla de girasol, excluido para siembra 32

Harina de habas de soja 32

Aceite de soja en bruto 32

Aceite de soja refinado, envasado 32

Aceite de soja refinado, a granel 32

Aceite de soja, los demás 32

Aceite de girasol envasado 30

Aceite de girasol o cártamo refinado, los demás 30

Mezclas de aceites refinados, envasados 32

Mezclas, preparaciones alimenticias 20

y demás productos que contuvieren aceite de soja

Mezclas y pastas para la preparación de productos 5

de panadería, pastelería ó galletería

Las demás mezclas y preparaciones a base de harina, almidón ó fécula 5

Harina y “pellets” de soja 32

Tortas y expellers de soja 32

Tortas, harinas y “pellets” de girasol 30

Expellers de girasol 30

Carnes y Cueros Carnes bovinas con hueso,

Carnes bovinas procesadas, conservas de carne

bovina, animales vivos de la especie bovina para consumo 15

Cueros y pieles bovinos en bruto 15

HIDROCARBUROS

Aceite Crudo de Petróleo y otros 45

Gas Natural 100

PRODUCTOS REGIONALES

Frutas y hortalizas 5

Miel, arroz 10

Productos lácteos 0

Desperdicios y desechos de metales 40


[ 21 ]

Quiénes financian al estado

Como se ha visto, el sistema tributario argentino se apoya principalmente en los impuestos al consumo y en los im-puestos a la ganancia. Pero a su vez estas categorías contie-nen impuestos que sobresalen más que otros, como ser las Sociedades sobre las Personas físicas o jurídicas en ganan-cia, o ciertas mercancías como cigarrillos por sobre otras. Lo mismo ocurre con otras categorías como los impuestos a la propiedad, donde aparece la imposición a los débitos y créditos bancarios pero no está gravada la herencia. A continuación algunas de las definiciones más usuales, que refieren a la rama de actividad, la región geográfica o el ni-vel de ingreso.

A nivel regional el sistema se encuentra concentrado en la Ciudad de Buenos Aires. Casi el 70% de los Impuestos se cobran en el distrito porteño, así como cerca del 50% de la Seguridad Social.

En cuanto a los sectores productivos, para 2007 la Indus-tria Manufacturera contribuyó con el 36,6% de lo recaudado por el Impuesto a la Ganancia de Sociedades, seguido de la explotación minera con 20,3% y el comercio con 11,8%. Lejos queda la Agricultura, ganadería caza y silvicultura con el 4,9%. En cambio, el sector agropecuario toma la delantera en impuesto a las ganancias cuando se trata de personas físicas. Ello se debe a las características de la explotación propia del sector que se diferencia a la del emprendimiento industrial.

En cuanto a los Derechos de Exportación o “retencio-nes”, son progresivos desde el momento que lo pagan secto-res que se encuentran en los deciles superiores de ingreso. Pero en países como la Argentina además son progresivos porque provocan una disminución de los precios locales de los productos exportables, compuesto en mayor medida por alimentos.

Siguiendo los análisis habituales sobre el impacto de los impuestos en la distribución del ingreso, al ser mayor la proporción de gastos en consumo de los sectores de me-nores ingresos que de los mayores, las retenciones actúan de manera progresiva en la distribución del ingreso. Sin embargo, al igual que con la mayoría de los tributos del sis-tema, como las ganancias de las sociedades, las retenciones se tornan regresivas al interior de los agentes alcanzados por el fisco ya que no contempla las diferencias de rentabi-lidad entre los productores.

Reformas fiscales de la última década: 1998 – 2008

El sistema tributario de los 90 se había estructurado a base de unas políticas que buscaron eficacia recaudatoria en desmedro de la equidad, lo que terminó de consolidar un sistema apoyado en el IVA y Ganancias. Y ante cada escenario desfavorable, como fue la crisis del “Tequila”, se recurría a medidas de emergencia, que consistían en ir am-pliando las alícuotas del IVA (pasando del 18% al 21%), la ampliación de la base imponible del Impuesto a las Ganan-cias y a los bienes personales, la vuelta atrás con la rebaja de contribuciones patronales, la reducción de reintegros a la exportación y del subsidio a los bienes de capital, el aumento de aranceles a la importación y el incremento de

impuestos específicos como a las naftas y al gasoil.En 1998 se realizó una reforma tributaria para apuntalar

el sistema. La base del IVA fue ampliada, se creó el Mo-notributo Impositivo y Previsional, impuesto a la Ganancia Mínima Presunta, a los intereses pagados y al costo del en-deudamiento empresario, a los vehículos como automoto-res, motos, embarcaciones y aeronaves.

El nuevo gobierno asumido en 1999 fue expandiendo el nuevo carácter del sistema, el cual se alejaba más de su versión estructurada sobre IVA y Ganancias. Las nuevas medidas incluían la ampliación de la base imponible del IVA derogando exenciones así como se extendió el uso de alí-cuotas diferenciales del 10.5%, principalmente en algunos Servicios.

Lo propio se hizo con ganancias, ampliándose la base del impuesto al reducir el mínimo no imponible, las deduccio-nes por cargas de familia así como algunas exenciones. Fue creado un impuesto a las altas rentas y se aumentó la alí-cuota de Bienes Personales así como de algunos impuestos internos. De esta manera se trató de compensar la inequi-dad que significó el aumento de la base imponible del IVA.

Ya en 2001, cuando la sustentabilidad del modelo de con-vertibilidad estaba siendo jaqueada se realizaron modifica-ciones sin mucho criterio. Se creó el impuesto a los créditos y débitos en cuenta corriente (“impuesto al cheque”), y se pusieron en marca “Convenios de Competitividad” por lo cual se otorgaba beneficios fiscales a ciertas actividades productivas.

Tras la devaluación del peso en 2002 se inicia una nueva etapa, en la cual una de las principales reformas del sistema fue la restitución de los Derechos de Exportación. La medi-da fue anunciada como de emergencia, y durante los años siguientes el FMI insistiría con su destitución. A pesar de haberse firmado en 2003 una carta de intención con dicho organismo prometiendo la paulatina desaparición del tri-buto sucedió todo lo contrario. La alícuota fue aumentando al igual que la base imponible. Pronto se constituyó en uno de los principales pilares de la nueva estructura tributaria llegando a representar en la actualidad cerca del 10% de la misma.

Inicialmente el tributo fue introducido para compensar los efectos inflacionarios de la devaluación sobre le salario real. Pero con el correr del tiempo, el perfil exportador se fue consolidando arrojando cuantiosos recursos al erario. Efectivamente, las mejoras en el salario real así como el nuevo peso otorgado a las políticas sociales y la obra públi-ca fueron posibles en parte al incremento de los Derechos de Exportación.

Iniciada la crisis financiera internacional a mediados de 2007 el gobierno fue avanzando en su política de aumento de la alícuota de las retenciones. Cuando la crisis se montó sobre una especulación en el precio de los alimentos (los cuales se dispararon exponencialmente), el gobierno optó por instrumentar una política de “retenciones móviles” a la soja, en la cual la alícuota aumentaba más que propor-cionalmente al incrementarse los precios del commodity, y disminuía en mayor proporción al caer los precios.

A pesar del revés político que significó el debate en tor-no a las retenciones móviles y la posterior derrota en las elecciones parlamentarias de octubre, el Gobierno realizó


[ 22 ]

una importante medida como la reestatización del sistema de jubilaciones, disolviendo las AFJP y pasando los fondos al ANSES (Administración Nacional de Seguridad Social).

De todos modos, otros impuestos también contribuyeron al aumento de la recaudación, así como el propio crecimien-to a tasas del 9%, lo que permitió explotar las posibilidades inmejorables de un sistema tributario pro cíclico, arrojando niveles record de recaudación. Si bien el resultado ha sido exitoso en materia de presión tributaria -incluso en mejo-ras en términos de equidad-, el sistema pasó a estructurar-se en torno a dos gravámenes transitorios como son las “re-tenciones a las Exportaciones” y el “impuesto al cheque”.

La crisis financiera puso ruidos en la economía argentina primero a través del aumento abrupto de los precio de la soja y el petróleo, y luego, en 2008, con las consecuencias de la caída del comercio mundial. Si bien para fines de 2009 los números vuelven a ser favorables, así como los pronósticos para 2010, la Argentina debe afrontar un cambio en su sis-tema tributario para ganar mayor previsibilidad y robustez en la recaudación.

Las mejoras en la administración fiscal

En cuanto a la gestión tributaria nacional, han predo-minado los enfoques de corto plazo y los estilos autorita-rio-centralistas, más que los basados en el desarrollo de capacidades gerenciales y de gestión con autonomía y res-ponsabilidad. Los débiles controles internos y externos han conspirado, además, contra la necesaria depuración de los funcionarios deshonestos.

El área de recaudación resulta ser la mejor organizada y de mayor eficiencia relativa en contraste con el área de fiscalización, que es la que ha sufrido más cambios en la organización y el planeamiento durante los años noventa (y posteriores). A pesar de ello, sigue arrastrando severos déficit de personal y “atraso relativo en el nivel de cono-cimientos, disponibilidad y utilización de medios tecnoló-gicos modernos en relación conductas evasivas cada vez más complejas”.

La función de control interno también muestra caren-cias sustanciales y no existe un control externo debida-mente institucionalizado y eficaz. No existe, por ejemplo, un “tablero de control” que permita monitorear la gestión del organismo.

En cuanto a las reformas necesarias, unos primeros avan-ces parecieron darse durante el período 2002-2007: la AFIP tuvo una conducción que pudo trabajar con continuidad, a mediano plazo, con suficientes recursos para desarrollos e inversión y aparente ausencia de interferencias políticas en su gestión. En los últimos dos años parece haberse involu-cionado, sin embargo, en casi todos estos campos, planteán-dose serios signos de interrogación acerca de la evolución futura de su eficacia y credibilidad

Por otro lado, sin una reforma complementaria del siste-ma sancionatorio judicial que atienda con urgencia y efica-cia estas cuestiones, no podrá cambiarse sustancialmente la percepción del riesgo por parte de los evasores y de los contribuyentes incursos en fraude fiscal y -en consecuen-cia- no será posible elevar el nivel de cumplimiento volunta-rio en la medida y los tiempos requeridos.

Conclusiones

Luego de una década de déficit fiscales financiados a través de endeudamiento externo, el Estado Argentino pa-recería haber iniciado a partir del año 2003, una senda de financiamiento sustentable fundada en “recursos tributa-rios genuinos” que permite compatibilizar una política de desendeudamiento con una mayor participación del Estado en la economía y la sociedad en su conjunto.

No obstante, desde el punto de vista del sistema tributa-rio, no basta con lograr el crecimiento sostenido de la pre-sión tributaria a niveles sustentables semejantes al de los países desarrollados, sino que importa sustancialmente la forma en que se logre. Consideraciones acerca de susten-tabilidad, justicia y eficiencia son necesarias a la hora de evaluar el sistema tributario de un país.

La Republica Argentina consolidó durante los años 90 un sistema tributario simplificado y relativamente eficaz, aunque muy alejado de los niveles necesarios para hacerlo sostenible, fuertemente pro-cíclico, con marcada regresi-vidad y geográficamente concentrado. En la etapa iniciada en 2003 no se han registrado reformas tributarias de im-portancia en el sistema “tradicional”, sino que el sistema fue reforzado por la evolución favorable del impuesto al cheque, implementado en el 2001, y por los derechos de ex-portación, restituidos en el 2002. A pesar de estas modifi-caciones, tanto el IVA (impuesto al valor agregado) como el impuesto a las ganancias siguen siendo en el presente los componentes tributarios más relevantes.

La creciente participación de los derechos de exportación en el sistema tributario implica un paso adelante en el ca-mino hacia una estructura impositiva más progresiva. Sin embargo, su carácter no coparticipable, las tasas fijas del impuesto a las ganancias sobre las sociedades y la existen-cia de un valor máximo sobre las personas, así como tam-bién la inexistencia de impuestos a la herencia, las exencio-nes brindadas a las empresas mineras, y por sobre todo el elevado valor de la alícuota del IVA, dejan en evidencia un sistema tributario altamente regresivo.

Una reforma es claramente necesaria pero ella no debe realizarse de manera improvisada. Existen temas que de-ben ser atendidos previamente. Los profesionales de las en-tidades recaudadoras argentinas cuentan con buena base técnica, pero insuficiente capacidad de gestión, coordina-ción y estabilidad institucional, así como también con un acervo tecnológico desactualizado. En consecuencia, cual-quier intento por reestructurar el sistema tributario hacia un modelo debe ser precedido por una reforma integral de sus entes reguladores.

3.2. Bolivia JuanLuisEspada

Diagnóstico de la economía

En Bolivia históricamente se ha registrado una prepon-derancia del sector primario en la estructura económica del país, incluso se ha dado lugar a una corriente historio-gráfica que vincula los diferentes periodos del desarrollo de Bolivia con la existencia preponderante de un determinado


[ 23 ]

producto no renovable de exportación (la plata, el salitre, el caucho, el estaño y el gas natural respectivamente).

El denominado modelo de sustitución de importaciones, promovido en la región de América Latina desde la déca-da de los 50, que contó con el Estado como actor princi-pal, tuvo la posibilidad de utilizar, en el caso de Bolivia, el excedente económico que se generaba en la minería para diversificar la estructura productiva, si bien se sostiene que existieron algunos cambios en la composición productiva del país, estos fueron parciales.

No obstante, los cambios institucionales9 registrados en los años 50, más las políticas económicas tendientes a lograr la estabilización monetaria y presupuestaria, y la dinámica eco-nómica que registró las principales economías del mundo, in-cidieron para que en el decenio 1960 -1970, el PIB registre un crecimiento promedio del 5,6%. Se registró una recuperación de la agricultura y un importante desarrollo de la extracción y refinación del petróleo, asimismo se logró significativos au-mentos en la producción de estaño, en el caso de la industria se registró un crecimiento promedio importante (7,4%), des-tacando la producción de derivados del petróleo.

Al ser una economía que esencialmente sostiene su cre-cimiento en la producción de bienes primarios, algunos de ellos con un dinamismo pobre que obligó a la importación de bienes esenciales para la población, y de otros que fue-ron el canal de articulación e inserción con el mercado in-ternacional, ha ocasionado que la economía boliviana sea altamente vulnerable al comportamiento del contexto eco-nómico mundial. En ese marco, la desaceleración a fines de los años 70 y principios de los años 80, fue un ejemplo de la vulnerabilidad económica del país.

Lo evidenciado en los años 80 se registra como una de las más duras crisis de la economía boliviana, con un creci-miento sostenido de la deuda externa, la crisis económica mundial que repercutió notablemente a través de los pre-cios y de la contracción de la demanda externa, se registró una salida de capital por pagos de amortizaciones e intere-ses de la deuda externa a consecuencia del endeudamiento externo, el proceso inflacionario al interior de la economía

nacional alcanzó niveles preocupantes, y el comportamien-to del déficit del gobierno central se incrementó entre 1970 y 1979 en más de 37 veces.

Si bien se implementaron varios paquetes de estabiliza-ción desde 1982, estos no tuvieron los efectos esperados. La combinación de: una inadecuada gestión de la política económica, la recesión de los países desarrollados con los cuales Bolivia mantiene relaciones comerciales, los shocks de oferta relacionados a factores climatológicos y a los pre-cios internacionales de materias primas y al creciente en-deudamiento externo que generó presiones fiscales, fueron elementos que condujeron a un proceso de estanflación.

Como puede notarse en la gráfica No 1, entre 1981 y 1986 la actividad económica mostró un comportamiento negati-vo. Frente a esto y a la inflación desenfrenada, en agosto de 1985 el gobierno de turno lanzó el decreto 21060 dando inicio a la llamada Nueva Política Económica (NPE), que en líneas generales pretendía controlar y reducir el proceso inflacionario y el de reanudar el crecimiento de la actividad económica, para tal fin, dos elementos centrales orientaban ese proceso, por un lado el de dar fin con el denominado capitalismo de Estado y el de priorizar el mercado externo, con el DS 21060 abriendo la economía al exterior.

En la actualidad, las cifras oficiales hacen notar que la es-tructura económica del país no ha variado, pese a los gran-des discursos de transformación productiva que acompañó la promoción del actual modelo de desarrollo.

En términos de la estructura del PIB, notamos que entre el 2000 al 2008 el sector de hidrocarburos y minería par-ticipan en el PIB con un 10,5%, cifra que comparada con la década de los noventa es ligeramente superior. En el caso del sector agrícola, su participación promedio entre el 2000 al 2008 fue de 13,9%, menor a la del decenio 1990-1999, en tanto que la industria, registró un comportamiento similar al sector agrícola.

Para el 2000 al 2008, en promedio anual, el sector minero explicó el 26,5% del crecimiento del PIB, dato que se sostie-ne principalmente por el aumento en la producción minera motivada por el aumento en los precios internacionales de

9 Reforma Agraria, Nacionalización de las Minas, Voto Universal y liberación de las condiciones de servidumbre en el campo.

0,28

-3,94 -4,04

-0,2

-1,68-2,67

2,46 2,913,79

4,645,27

1,65

4,27 4,67 4,68 4,364,95 5,03

0,43

2,511,68

2,49 2,714,17 4,42 4,8 4,56

6,15

3,71

199319

8119

8219

8319

8419

8519

8619

8719

8819

8919

9019

9119

9219

9419

9419

9519

9619

9719

9819

9920

0020

0120

0220

0320

0420

0520

0620

0720

08

Gráfica No1Bolivia: Tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB)

Fuente: Elaboración CEDLA en base a información de UDAPE.


[ 24 ]

los minerales. En contraste, la agricultura explica alrede-dor del 13% del aumento del PIB, evidenciando un estanca-miento de este sector.

En el caso de la industria, su incidencia en el PIB habría aumentado, no obstante, la “industria” boliviana se caracte-riza por un predominio de bienes de consumo no duradero, una muy baja diversificación de la producción de bienes in-termedios y una inexistente industria de bienes de capital.

El discurso de política económica de los diferentes gobier-nos hace notar que varios de los elementos mencionados anteriormente aun están pendientes, cada gobierno ha pre-tendido alcanzar tasas de crecimiento superiores al 5% a fin de, diversificar la estructura económica del país, disminuir los ciclos de fluctuación del producto, eliminar las asimetrías regionales y fundamentalmente dar un giro al patrón de acu-mulación primario exportador a partir de establecer políti-cas que promuevan procesos de industrialización.

A la fecha los resultados económicos aun están lejos de mejorar las condiciones de vida de la población, e incluso, cuando se registraron tasas de crecimiento del PIB por en-cima del 5%, y se obtuvo un PIB per cápita superior a los $US 1.000, estas no mostraron cambios sustanciales, lo que muestra que el crecimiento boliviano no es redistributivo, y por tanto, es empobrecedor.

Este breve resumen del panorama económico, daría cuenta de dos elementos que han incidido en la política tri-butaria del país: por un lado, hemos sido un país que ha cre-cido gracias a la explotación de minerales e hidrocarburos; y por otro, el régimen fiscal no logró apropiarse de buena parte del excedente económico que se generó en estas acti-vidades. La potencialidad fiscal de este tema se expresó con la Ley 3058 aprobada en 2005, que dio paso al Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), hoy en día uno de los principales rubros financiadores de la política pública.

Por otro lado, la apertura irrestricta de mercados nos ha llevado a establecer políticas de integración comercial que en términos fiscales está mermando ingresos por impor-taciones, y generando presiones fiscales por el lado de las exportaciones.


Históricamente la orientación de la política fiscal fue el de controlar y disminuir el déficit fiscal, en ese marco, se implementaron políticas dirigidas a aumentar los ingresos públicos y otras orientadas a disminuir o controlar el gasto público, aunque estas no fueron suficientes para disminuir la brecha entre ingresos y gastos, debido fundamentalmen-te a que la estructura de gastos es altamente inflexible, re-sultado del costo que ha generado las reformas estructura-les (el gasto en servicios personales y el servicio de deuda externa). Por el lado de los ingresos, los recursos públicos también fueron afectados por las reformas de segunda ge-neración y las concesiones que otorgó el Estado a ciertos sectores, lo que originó que el Estado no reciba los ingresos fiscales de actividades estratégicas.

Desde el 2006 notamos un giro en la orientación de la po-lítica fiscal, dirigida a cómo gastar eficaz y eficientemente los cuantiosos recursos que dispone el sector público, pero

ello no ha significado dejar de lado políticas dirigidas a au-mentar los recursos públicos.

En la estructura de financiamiento del Estado, en los ochentas al igual que en toda la década de los noventa, las recaudaciones tributarias se constituyeron en la principal fuente de ingresos públicos para el Estado. En promedio anual, la participación de estos ingresos fue del 43%, mien-tras que en 2008 se registra una disminución relativa en su participación y se ve sobrepasada por el grupo de “Otros Ingresos propios”, que se explica por los ingresos prove-nientes de la venta de hidrocarburos y minerales que reali-zan las empresas estatales.

En resumen, podemos decir que los ingresos que se reciben por impuestos es la principal fuente de financiamiento público.

Un segundo elemento que ha variado es la dependencia de los recursos externos. Si consideramos los desembolsos por crédito externo y las donaciones, la participación en promedio de este grupo llega a no menos del 27% sobre el total de ingresos, empero ello no refleja la tendencia des-cendente de estas variables, que se debe a la disminución de los desembolsos de deuda.

Finalmente, podemos notar una reducida participación de las regalías petroleras, que se debe a que hay un aumen-to extraordinario del rubro “Otros Ingresos”, y porque des-de el 2007 por un ajuste contable en las cifras del SPNF, las regalías petroleras no se visibilizaron en el cuadro final de las finanzas consolidadas del SPNF. No obstante, como ve-remos más adelante, si consideramos los valores absolutos, es evidente que los ingresos por regalías se incrementaron resultado del favorable comportamiento de los precios de exportación de minerales e hidrocarburos.

En cuanto a la distribución de los recursos, muestra que cuando se plantea un debate sobre cambios o ajustes en el sistema tributario, estos son discutidos y monitoreados de forma muy cercana por los Gobiernos Municipales y las Prefecturas. Para no ir muy lejos, autoridades del poder ejecutivo en la presente gestión sostienen que para llevar adelante el proceso de industrialización en el sector de hidrocarburos se debe pensar en obtener ingresos del Im-puesto Directo a los Hidrocarburos y de las Regalías Petro-leras; aunque este comentario dio lugar a que el comité cí-vico del departamento de Tarija se declare en emergencia.

Reformas fiscales de las dos últimas décadas

Las condiciones políticas para una estabilización fiscal creíble se dieron recién en agosto de 1985; pero no se vieron medidas contundentes en el plano fiscal en el Decreto Su-premo 21060, que contenía una serie de disposiciones que conformarían el nuevo esquema de política económica boli-viano. Sin embargo, el anuncio de una reforma tributaria, la indexación de tributos al dólar y la inclusión del concepto de renta presunta en el cálculo de regalías mineras, sumado a una amnistía tributaria, conformaron el telón de fondo para el lanzamiento de una profunda reforma que garantizaría la estabilización macroeconómica de manera duradera.

La re-estabilización de febrero de 1986, mucho menos publicitada y menos aún analizada científicamente hasta la actualidad, marcó un punto de inflexión definitivo, donde se rescataron las condiciones políticas favorables aún intac-


[ 25 ]

10

20

30

40

50

3936

24

28 29

34

19

34 34

414443

31

26

18

15

5054

46

20

39

31

20

6 6 6 6 6 6 5 547 7

237 7

9 11 9 910 10

5

2000

n Ingresos tributarios n Regalías Mineras y petroleras n Otros Ingresos Propios

n Financiamiento (Desem Ext. e Int.) n Donaciones

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20080

Gráfica No2Estructura de Ingresos del Sector Público (%)

Fuente: elaboración CEDLA en base a información de la

UPF, TGN, BCB, y SIN.

tas, y se imprimió una fuerte disciplina fiscal y monetaria, facilitando la Reforma Tributaria que finalmente se pro-mulgó cuando la economía ya estaba estabilizada y reque-ría medidas de largo plazo para ser sostenible.

Se creó el Impuesto a las Transacciones (IT), que, por su característica de impuesto en cascada, tenía un altísimo po-der de recaudación, pero era, a todas luces, distorsionante en la generación de valores agregados pequeños. Otra me-dida transitoria fue gravar el patrimonio de las empresas (Impuesto a la Renta Presunta de las Empresas) como un “proxy” al impuesto a las utilidades que más tarde, final-mente se implementaría.

La utilidad de las personas fue gravada de manera indi-recta con los impuestos a la tenencia física de bienes, donde el concepto de renta presunta seguía siendo utilizado otra vez con la misma filosofía. En el plano de recursos no reno-vables, se mantuvo el esquema de regalías basado en la uti-lidad presunta (minerales) que años después fue modifica-do hacia un sistema mixto de regalía-impuesto a utilidades.

Finalmente, la creación posterior del Régimen Simplifi-cado pretendía excluir de manera transitoria, a aquellos ge-neradores de pequeños valores agregados, de los impuestos centrales (IVA, IT, IRPE) en tanto se universalice el siste-ma. Pero la universalización no se dio, la formalización no llegó a ser satisfactoria, y gran parte de las medidas, otrora transitorias, hoy son una fuente de distorsión mayúscula.

El sistema tributario Características del sistema tributario.

La precaria situación de las finanzas públicas, determinó la aplicación de medidas correctivas, entre ellas la Reforma al Sistema Tributario realizada en 1986 mediante la apro-bación de la Ley 843, que tenía el objetivo de incrementar la recaudación tributaria a partir de simplificar el sistema tributario y mejorar los procesos de pago y de control. An-

tes de la aprobación de la mencionada Ley, el sistema tribu-tario se organizaba en 450 impuestos; con la aprobación de la Ley 843 la estructura tributaria se redujo a solamente 7 impuestos.

Por tanto, más allá de la sorprendente simplificación de impuestos, la nueva estructura ya avizoraba un sistema tri-butario basado en impuestos indirectos, y que uno de los principales sería el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Y efectivamente una mirada a la actual estructura del siste-ma tributaria muestra que muchos de los impuestos crea-dos por la Ley 843 aun están vigentes, y de aquellos que son nuevos, el ITF nació como un impuesto transitorio pero aun está vigente, otros como la Alícuota Adicional al IUE mineras se creó por las condiciones favorables de los pre-cios de los minerales y metales, y el IDH que ha contribuido sustancialmente en las recaudaciones fiscales, la actual es-tructura tributaria se compone por: • Impuesto al Valor Agregado (IVA).• Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado

(RC-IVA).• Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (IUE).• Impuesto a las Transacciones (IT).• Impuesto a los Consumos Específicos (ICE).• Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados

(IEHD).• Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes (TGB).• Impuesto a las Salidas Aéreas al Exterior (ISAE).• Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF).• Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH).• Impuesto a las Utilidades Mineras.• Alícuota Adicional al IUE mineras.

Poco después, se crearon regímenes especiales, con el fin de facilitar la administración del sistema tributario, pero fundamentalmente con el propósito de incorporar sectores de la economía que operan en la informalidad. En el caso de


[ 26 ]

Bolivia se establecieron tres regímenes especiales: el Régi-men Tributario Simplificado (RTS): el Sistema Tributario Integrado (STI): y el Régimen Agrario Unificado (RAU):

Finalmente, en el nivel regional, debido al proceso de descentralización impulsado en Bolivia desde mediados de la década de los noventa, los gobiernos municipales cuen-tan con los siguientes impuestos: Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles, Impuesto a la Propiedad de Vehículos Automotores, Impuesto Municipal a la Transferencia de Inmuebles y el Impuesto Municipal a la Transferencia de Vehículos Automotores.

Algunas Cifras del Sistema Tributario.

Considerando los impuestos y regímenes mencionados anteriormente, cifras del Servicio Nacional de Impuestos (SIN) muestran que a fines de la década de los 80 la estruc-tura tributaria se sustentaba principalmente por el IVA, que en promedio entre 1987 y 1989 representó el 39,4% de las recaudaciones tributarias, constituyéndose en una de las principales fuentes de recaudación tributaria. Asimis-mo, durante ese tiempo, se puede notar un gran dinamismo en la recaudación del resto de los impuestos, dando como resultado un crecimiento en el total de recaudaciones del 47,7% en 1988, y de 25,7% en 1989.

Como puede notarse en el Cuadro No2, el IVA mantiene su importancia dentro de la estructura tributaria. En el decenio de los noventa alcanzó alrededor del 54%, posteriormente entre el 2000 al 2004 se redujo a 44%, resultado de una ma-yor participación del IEHD, del IUE, la creación del ITF y los resultados positivos que dieron los programas transitorios.

Cuadro No 2Estructura del Sistema Tributario

(En Porcentajes)

FUENTE DE INGRESO Prom 1990-1999 Prom 2000-2004 Prom 2005-2009

IVA 54 44 33

ICE 10 6 4

IT 16 14 9

RC-IVA 5 2 1

IEHD 1 16 10

ISAE 0 0 0

Regímenes 0 0 0

TGB 0 0 0

IPR / RAU 0 0 0

IUE 5 10 14

IUE RE 1 4 2

IRPE 4 0 0

IUM 0 0 0

ITF 0 1 2

Valores utilidades mineras 0 0 0

Programas transitorios 0 2 0

IRPPB 3 0 0

IDH 0 0 23

Otros impuestos 1 1 2

Total 100 100 100

Fuente: Elaboración CEDLA en base a información del SIN y del Ministerio de Economía y Finanzas.

Entre el 2005 y 2009, la estructura varió resultado de la creación del IDH que alcanzó una participación del 23%, si-tuación que evidentemente afecto en términos relativos el peso del IVA dentro de las recaudaciones. No obstante en términos absolutos, los recursos que se capta por el IVA si-guen siendo fundamentales para el erario público.

Por otro lado, durante este periodo se registró un aumento de la participación del IUE en las recaudaciones tributarias, ello se debe a que en el 2008 y el 2009 el IUE creció a una tasa del 44% y 67% respectivamente, crecimiento que se ex-plica por el dinamismo en la actividad industrial, fundamen-talmente en el sector minero.

Según cifras oficiales del Servicio de Impuestos Nacionales, los ingresos tributarios en proporción al PIB muestran una tendencia ascendente (Gráfico No3), hasta alcanzar en el 2009 una relación Impuestos/PIB del 25%.


[ 27 ]

0,0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

5,0

6,910,0

15,0

20,0

25,0

30,0

América Latina: Ingresos tributarios totales como porcentaje del PBI, 1990-2006(En porcentaje)

7,59,2 10,3

11,3 11,7 11,7 12,213,2 12,4

14,0 13,3 13,5 13,115,2

19,622,2 22,6 22,9

25,3

Fuente: Elaboración CEDLA en base a información del SIN, Ministerio de Economía y Finanzas y del INE.

Políticas tributarias.

Considerando las memorias del Banco Central, notamos que entre 1986 y 1996, se evidenciaron cambios en alícuotas de varios impuestos, se crearon nuevos impuestos, se esta-blecieron impuestos transitorios, se establecieron mejoras administrativas y operativas, medidas dirigidas a incre-mentar el universo tributario, etc.

La Importancia del Sector de Hidrocarburos en el Sistema Tributario.

En mayo de 2005 se reformó la Ley 1689 dando paso a la nueva Ley de Hidrocarburos 3058, que incorporó al sis-tema tributario un nuevo impuesto denominado Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). Este impuesto con una alícuota del 32% del total de la producción de hidrocarburos medida en el punto de fiscalización, proporcionó al Estado extraordinarios ingresos genuinos que posibilitó que el ba-lance fiscal alcanzara un superávit fiscal.

Asimismo, el favorable contexto externo, contribuyó a que también aumentara las regalías de hidrocarburos por mayores precios y volúmenes de exportación, aumentando tanto la participación de la recaudación por impuestos ge-nerados en el sector de hidrocarburos, como el Impuesto Específico a los Hidrocarburos, el Impuesto al Valor Agre-gado y otros.

En el 2003 la recaudación por este concepto ascendió a la suma de $US 469 millones, mientras que con las modificacio-nes establecidas en la Ley 3058 más el favorable contexto ex-terno, en el 2007 y 2008 la captación de dineros de este sector ascendió a 1.718 millones y 2.125 millones respectivamente, ci-fras que básicamente están explicadas por el Impuesto Direc-to a los Hidrocarburos (IDH) y las Regalías Petroleras.

Para la gestión 2009, la recaudación por renta de hidro-carburos alcanzó la suma de $us 2.299 millones. Estos in-gresos captados por la explotación de hidrocarburos fueron

los principales determinantes para que la brecha de ingre-sos y gastos fuera positiva del 2006 al 2009, según cifras oficiales para el 2006 el superávit alcanzo la cifra de 4,6%, en el 2007 de 1,7%, en 2008 fue de 3,2% y en el 2009 alcanzó la cifra de 2,3%.

En resumen, podemos decir, que mientras no se establez-ca políticas de inversión intensivas, será difícil observar nuevamente un crecimiento extraordinario de ésta fuente de recursos fiscales, dejando esa situación, al comporta-miento del mercado internacional que a la fecha ha dado resultados positivos. A razón de lo anterior, parece ser que una de las formas más pragmáticas de aumentar estos in-gresos, con una definición de política interna, es a partir de ajustar los contratos petroleros.

Orientación regresiva del sistema tributario.

Una mirada a la estructura tributaria de Bolivia muestra un sistema regresivo e inequitativo, debido a que las recau-daciones se basan principalmente en impuestos relaciona-dos al consumo (IVA, IT principalmente). De igual manera, muestra que el 40% de la población con menores ingresos es-taría pagando cerca del 85% de los impuestos sin considerar el IDH (si sumamos el IDH, este mismo porcentaje de gente paga el 82%).

Por tanto, la llamada estabilidad fiscal significó mayor pre-sión tributaria en la población con reducidos ingresos. Otra forma de ilustrar lo anterior, es clasificando los tributos se-gún aquellos que pagan los consumidores y aquellos que pa-gan las empresas.

Como se observa en la Gráfica 4, entre 1990 y el 2004, los impuestos pagados por los consumidores representaron más de la mitad de los ingresos tributarios, en tanto que los impuestos pagados por las empresas tuvieron una par-ticipación reducida. No obstante, desde 1997 se va regis-trando una mayor participación de los impuestos pagados por las empresas, y por ende una menor participación de


[ 28 ]

los impuestos pagados por los consumidores. Ello se expli-ca por la aprobación del nuevo código tributario (2003), la creación de programas transitorios, la nacionalización de vehículos, la creación del impuesto a las transacciones financieras (2004), y las regalías petroleras. Pero el salto más importante se explica por la creación del IDH, es así que desde 2005 vemos casi una participación similar en ambos grupos de impuestos.

tro de Política tributaria referido a una evaluación de los ingresos tributarios en el 2008, indican que la evasión tri-butaria en el IVA, IT y el IUE está disminuyendo gracias a políticas tributarias para incrementar la eficiencia en la recaudación, aunque este fin omite el carácter regresivo del impuesto. Por tanto las acciones duras de control y fiscali-zación en los hechos, representará presión sobre segmen-tos de población con reducidos ingresos.

10

30

50

70

90

110

130

150

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Gráfica No4El Sistema Tributario (%)

1

3

5

7

9

11

13

15

17

7,2 7,5

12 12 10 11 9 10 1220 22 24 25 25

2937

4350

5763

707472767780

878787 899189

8989

52 52 5247 47 46

30 28 26 2733

28

9,310,2

11,5 11,7 11,311,7

12,7

11,4

13,212,2 12,6

11,912,3

13,7 13,314,1 14,1

13,6

Fuente: elaboración CEDLA en base a información de SIN.n IMP Pagados por consumidores n IMP Pagados por empresas

n IMP Pagados por empresas sin IDH n Donaciones

En resumen, la política tributaria desarrollada en las ges-tiones anteriores no ha sido diferente a la ejecutada en otros años; más bien, el actual sistema tributario mostró tener aun más aire para seguir recaudando, y lo más probable es que reafirme su regresividad.

La evasión tributaria: una mirada desde el IVA.

Por las características del IVA, se denomina que es un impuesto de base amplia, pues grava con el 13% la venta de bienes y servicios en todas las etapas del proceso productivo, incluyendo las importaciones. Considerando cifras de recau-dación del IVA, observamos que en 1990 por este impuesto se recaudó un total de $ 173 millones, en el 2000 fue de $ 472 millones y en el 2009 fue de $ 1.253 millones.

Desde su creación a la fecha, este impuesto tuvo algunas modificaciones, como: la ampliación de los sujetos pasivos del impuesto; a partir de la reforma al código tributario en 2003 se establece como delito de defraudación tributaria el incumplimiento de la obligación de emitir factura, nota fiscal o documento equivalente; en 1992 se incrementó la alícuota del impuesto pasando de un 10% al 13%, hoy en día vigente.

Sin embargo, existe una alta tasa de evasión en este im-puesto, la que en los últimos años ha estado en un promedio de 70%, por lo que la administración tributaria ha orientado sus acciones a reducirla. Según un informe del Viceminis-

Pensando el impuesto a la renta de las perso-nas desde el RC-IVA.

El Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agre-gado (RC-IVA), es considerado por algunos organismos in-ternacionales como el que más se aproxima a un impuesto a la renta de las personas, pero también hay académicos boli-vianos que sostienen que este impuesto está lejos de ser eso.

Según el texto ordenando de la Ley 843, el RC-IVA grava los ingresos de las personas naturales y sucesiones indivisas, provenientes de la inversión de capital, del trabajo o de la aplicación conjunta de ambos factores. Pero además indica que es un impuesto complementario al IVA, y por tanto su fin último es el de servir de mecanismo de control del IVA. En ese marco los niveles de recaudación de este impuesto no son muy relevantes.

No obstante, respecto a este impuesto, en 1999 la misión del FMI sugirió:1. Eliminar el RC-IVA y sustituirlo por un impuesto a la ren-

ta de las personas físicas de amplia base.2. Se considera una alícuota del 13%.3. Debería cubrir todos los ingresos de las personas natura-

les, con la excepción de dividendos y retiro de utilidades (podría generar una recaudación adicional de 0,45% del PIB).

4. Establecer una segunda alícuota de 25% para ingresos


[ 29 ]

superiores a 20 salarios mínimos (puede lograr una re-caudación adicional de 0,04% del PIB).

En los últimos años, uno que otro gobierno ha intentado incorporar un impuesto a la renta de las personas plan-teando como base el RC-IVA, no obstante, intentos como el “impuestazo” fueron un fracaso pues afectaba a segmentos de población con ingresos bajos, y otros grupos que no ne-cesariamente estaban en condiciones económicas estables. Ahora bien, lo que se requiere es que estas propuestas de reforma apunten específicamente a la acumulación del capi-tal y a la riqueza.

Por otro lado, debido al cumplimiento de acuerdos de des-gravación arancelaria, las cifras muestran una tendencia ascendente en la recaudación que se deja de percibir. Esa práctica ha significado que el Estado deje de recibir impor-tantes ingresos fiscales, por ejemplo entre 1999 y el 2007 en promedio anual se dejó de percibir la suma de $ 90 millones, en tanto que en el 2008 y 2009 no recibimos $ 217 millones y 277 millones respectivamente.

Es interesante hacer notar, que en este comportamiento se ha registrado desde la gestión 2009 un ítem de liberalización de impuestos por concepto del IEHD, en ese año se dejo de recibir la suma de Bs 665 millones por ese impuesto, hecho que no se habría registrado en años anteriores.

La liberalización arancelaria, una forma de subvención a la producción, ha sido concebida por los anteriores gobiernos como una medida dirigida a reactivar el aparato productivo, no obstante, estas medidas no ha cambiado o transformado la dinámica o estructura del aparato productivo. En su lugar notamos una dependencia del mercado interno a insumos in-termedios, a bienes de capital e incluso a bienes de consumo final, por lo que parece necesario plantearse una evaluación de estos acuerdos preferenciales y sus efectos en la econo-mía nacional.

Conclusiones

• Desde el punto de vista fiscal las reformas y políticas tributarias implementadas por el Estado, han logrado aumentar las recaudaciones tributarias, no obstante, el comportamiento de estas recaudaciones aun es frágil por su correlación con el comportamiento de la economía na-cional y del mercado internacional. En ese contexto, las medidas o ajustes administrativas, operativos, de fiscali-zación y control, el de fortalecer y difundir el carácter pu-nitivo de la reglamentación tributaria, las innovaciones tecnológicas, los programas extraordinarios, etc. buscan establecer en cada gestión un tipo de recaudación tribu-taria que posibilite obtener un colchón financiero en caso de crisis o shocks. Por tanto, en el mediano y largo plazo no sería novedad que este tipo de acciones sigan promo-viéndose a fin de la eficiencia tributaria.

• Considerando que el sistema tributario boliviano es re-gresivo, como también sucede en otros países, las medi-das mencionadas anteriormente se traducirían en mayor presión fiscal en segmentos de población con reducidos e inestables ingresos.

• La reforma a la Ley de Hidrocarburos en 2005 tiene la virtud de evidenciar los siguientes elementos:

1. históricamente hemos renunciado al excedente económi-co que se generó en este sector producto de las normas o concesiones que los gobiernos de turno han defendido por el capital transnacional, con la reforma se demostró que el Estado se puede beneficiar de ingresos extraordi-narios por esta actividad.

2. Pese a la reforma implementada, ninguna de las principales petroleras ha abandonado nuestro país, lo que muestra que esta actividad sigue proporcionando utilidades extraordina-rias a este tipo de capital transnacional, por tanto, hay la ne-cesidad de plantear otro debate nacional sobre la posibilidad de que el Estado vaya avanzando en una mayor apropiación del excedente económico generado en el país.

3. Si bien en el balance global de las finanzas públicas los recursos fiscales generados en esta actividad han contri-buido a un superávit fiscal, existe el otro lado de la mo-neda, que muestra que estos recursos han fortalecido instancias públicas regionales autónomas, dejando a la administración central en un momento de fragilidad.

4. Finalmente, la explotación de hidrocarburos como una alternativa para el desarrollo del país coloca en la mesa la contradicción real entre beneficiarnos por la explotación y los efectos socio ambientales de este proceso.

• Hay un interés del FMI de implementar impuestos direc-tos, no obstante, por las características estructurales de nuestra economía y sociedad estos se orientan a gravar el ingreso que se genera en el trabajo y no así a la ganancia o el capital comercial, industrial, y financiero.

• Se sostiene que la existencia de los mercados informales son formas que contribuyen a la evasión tributaria, ello sin duda es evidente, como fue demostrado por los ajus-tes realizados en el Sistema Tributario Integrado (STI). No obstante, también es evidente que acciones como las liberalizaciones comerciales está negando al gobierno de recursos fiscales, que si bien es cierto este puede ser un mecanismo de reactivación y promoción económica, en los hechos aun es difícil distinguir un impacto integral en la estructura económica del país.

• Los esquemas de distribución vigentes en nuestro país, donde muestra la existencia de mecanismo formales que otorgan a instancias públicas regionales de recursos fis-cales originados en los ingresos tributarios, visibiliza un límite político para llevar adelante ajustes en el sistema tributario. Si hablamos del caso del IVA de una posible disminución de su alícuota, es seguro que determinados actores regionales se declararán en emergencia, por tanto, la búsqueda de progresividad puede también ser resistida por determinados actores sociales.

3.3. Brasil RodrigoÁvila

Introducción

Brasil es un país con inmensas injusticias sociales, en gran parte debido a las grandes injusticias tributarias. Además, la gran presión tributaria en Brasil, es soportada principal-mente por los más pobres, lo que se evidencia en los deficien-tes servicios públicos, pues significativa cantidad de estos recursos son destinados para el pago de la deuda pública.


[ 30 ]

En las últimas décadas, todas las reformas tributarias apli-cadas no lograron cambiar dicha estructura tributaria injus-ta, debido a las presiones de poderosos grupos políticos. Con la apertura financiera, en los años 90, Brasil profundizó las exenciones tributarias para el capital financiero, y estableció tasas de interés muy altas, principalmente en las crisis finan-cieras, para mantener el capital especulativo aplicado en los bonos de la deuda interna brasileña.

Para permitir el pago de estos intereses de la deuda, FMI impuso al Brasil una reforma tributaria silenciosa, con in-cremento de los tributos sobre el consumo, pagados por los más pobres. Por otro lado, los capitales financieros ex-tranjeros fueron beneficiados por exenciones tributarias en la Bolsa de Valores, en los bonos de la deuda interna, y en otras formas de ganancias.


Hasta los años 30, Brasil fue una economía rural basada en la agricultura. Con la crisis de 1929, Brasil empezó a indus-trializarse, lo que hizo una gran diversificación de la econo-mía y hasta el día de hoy no tiene un sector preponderante que destaque en su economía.

En Brasil, hubo algunas particularidades en relación a la evolución de la economía global. Por una parte, en la gran de-presión de los años 30, el país tuvo una gran caída de la tasa del PBI, como lo apreciamos en el gráfico. Pero, en los años 70, Brasil no tuvo recesión, ya que aplicó el “II Programa Na-cional de Desarrollo” (II PND), en gran parte financiado por préstamos externos a tasas flotantes.

El II PND postergó la crisis, que vino fuerte en los años 80, después de la elevación de las tasas de interés por el FED es-

tadounidense a finales de los años 70. Las condiciones impues-tas por el FMI hicieron el ajuste estructural, con reducción de gastos e inversiones públicas, recesión para incrementar las exportaciones (para el pago de la deuda externa), reducción de salarios, reducción de los subsidios a los precios, etc.

En cuanto a la participación sectorial en Brasil, la Mine-ría ha crecido mucho en los últimos años y representa hoy el 3,6% de la economía, mientras que el empleo de este sector representa al 0,42% de los trabajadores. Por otro lado, el Co-mercio representa solamente 12,2% del PBI, pero genera el 18% de los empleos.

En los últimos años, Brasil incrementó las exportaciones de productos básicos, debido al gran crecimiento de los precios de los commoditties agrícolas y minerales. Hay que considerar que en 1997 hubo una exención del Impuesto so-bre Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS) sobre las exportaciones de los productos básicos y semi-manu-facturados, lo que perjudicó inmensamente la estructura tributaria en Brasil.

En los años 80, después del incremento de las tasas de interés internacionales, los pagos de intereses de la deuda y el superávit comercial aumentaron para permitir el pago de la deuda.

Las inmensas injusticias sociales en brasil

En Brasil, hay grandes injusticias sociales, en gran parte debido a la injusta estructura tributaria. De acuerdo con el Índice de Desarrollo Humano (ONU), Brasil se encuentra en la 75ª posición y es el 8º país del mundo donde existe mayor desigualdad social, dejando la posición de campeón mundial en desigualdad a Guatemala y 6 países africanos.

n PIB - var real anual (% a.a) n PIB per cápita (R$ mil de 2008)

Fuente: www.ipeadata.gov.br . Elaboración: Auditoría Ciudadana de la Deuda. Para facilitar la comparación con otros países, la tasa de cambio en Brasil es de alrededor de 1,7

Reales por dólar.

0

-5

5

10

15

20

Brasil: Tasa de crecimiento real del PIB (%) y el PIB per cápita (miles de R$ de 2008)

1900

1902

1904

1906

1908

1910

1912

1914

1916

1918

1920

1922

1924

1926

1928

1930

1932

1934

1936

1938

1940

1942

1944

1946

1948

1950

1952

1954

1956

1958

1960

1962

1964

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008


[ 31 ]

En Brasil, existen 14,2 millones de personas analfabetas, que representan el 10% de la población mayor de 15 años, y la tasa de desempleo es de 14,6% en las áreas metropolitanas. Si aplicamos esa tasa a la población económicamente activa del país (99,5 millones, según la PNAD 2008), estimamos que en Brasil existen 14,5 millones de desempleados.

Los pobres sufren con la carencia de servicios públicos bá-sicos como la salud pública, y se estima que son necesarias 8 millones de viviendas y hay 11,2 millones de viviendas inade-cuadas. Además según cifras del 2007, existen 46,2 millones de pobres y 10,7 millones de personas con hambre.

Estructura y funcionamiento actual del sistema fiscal

En Brasil, los tributos se imponen, sobretodo en el consu-mo y los salarios. Las grandes rentas y riquezas no tributan suficientemente en nuestro país, una situación que se refleja en el gráfico siguiente.

Respecto al tamaño del Estado brasileño, es importante considerar que la presión tributaria bruta es muy mayor que en los demás países de América Latina, pues Brasil tiene un gran sistema de Seguridad Social, que garantiza pensiones públicas a decenas de millones de trabajadores, y también para aquellos que no tuvieron condiciones de hacer sus con-tribuciones a la seguridad social, debido al desempleo y in-formalidad del mercado de trabajo brasileño, especialmente en las áreas rurales.

Mientras que la presión tributaria bruta en Brasil fue del 35% del PIB en 2007, la presión tributaria sin las “Transfe-rencias de Assistência e Previdência Social – Contribución

Social” (TAPS) fue de solamente el 19,3% del PIB. Si exclui-mos también los intereses de la deuda (6,2% del PIB), so-lamente quedan 13,1% del PIB de presión tributaria. Brasil tiene una presión tributaria aún mayor que algunos países desarrollados (Canadá, Estados Unidos), sin embargo, es el país con mayor gasto (en % del PIB) en intereses de la deuda.

En Brasil, la mayor parte de la recaudación corresponde al Gobierno Central. Pero, una parte de estos ingresos es transferida a Estados y Municipios. El Gobierno Central ha aumentado su participación en la recaudación en casi 7% del PIB, mientras que la participación de los Estados y munici-pios se mantuvo prácticamente estancada.

Es cierto que el gobierno federal reembolsa una parte de su recaudación a las entidades federativas, a través de las transferencias legales y voluntarias. Sin embargo, aún teniendo en cuenta estas transferencias, la participación de los Estados en la distribución de los recursos había disminuido de 27,59% en 1995 a 25,75% en 2005, mientras que el Gobierno Central ha aumentado su participación: 56,38% al 57,89%.

El sector público tuvo una gran reducción con las priva-tizaciones en los años 90. La mayor empresa de Minería (Cia. Vale do Rio Doce - CVRD) fue privatizada en 1997, y la mayor empresa del país, la empresa de Petróleo (Pe-trobrás) tuvo gran parte de sus cotizaciones privatizadas, lo que perjudica las ganancias del Estado. Pero, el prin-cipal problema no es este. La verdadera cuestión es que la Ley 9.530/1997 determina que todas las ganancias del gobierno con las empresas estatales sean destinadas para el pago de la deuda, y representan alrededor de R$ 10 mil millones por año.

Elaboración: Auditoría Cidadã da Dívida

Renta46%

Otros14%

Otros7%

Bienes y servicios

63%

Bienes y servicios16%

Renta26%

Propiedades4 %

Propiedades7%

El modelo tributario brasileñoDistribución de la presión tributaria por tipos de tributo (% de la recaudación no pensional)

Países ricos Brasil


[ 32 ]

Deuda pública

En 2008, la deuda pública (interna y externa) consumió el 30,57% del presupuesto federal, mientras que los sectores so-ciales fundamentales reciben partes muy pequeñas, como en el caso de la salud (4,81%) y educación (2,57%).

En Brasil, el origen de la deuda pública empieza en los años 70, con la contratación de préstamos externos con intereses flotantes. Con el incremento de las tasas de interés interna-cionales, a partir de finales de los años 70, la deuda externa aumenta, al igual que el gran volumen de pagos.

Con la liberalización de los flujos financieros en los años 90, y con la desnacionalización de gran parte del sector banca-rio, la deuda interna empieza a representar una nueva fase de la deuda externa. Los bancos y otros capitales financieros nacionales y extranjeros pueden libremente comprar bonos de deuda interna y enviar sus ganancias para el exterior. Las altas tasas de interés (para mantener la atracción de capita-les extranjeros) determinó la explosión de la deuda interna con un crecimiento del 80% en los últimos 4 años.

Esta deuda inmensa, que ahora llega a alrededor de 2 millo-nes de millones de reales (alrededor de USD 1,1 millón de mi-llones), no es producto del gasto social excesivo, porque desde 1994 hasta hoy no hubo déficit primario. Por el contrario, los superávits primarios no fueron suficientes para compensar el verdadero motivo de la explosión de la deuda: las altas tasas de interés y las compras de dólares por el Banco Central.

Desde el lado del gasto, la prioridad absoluta es el pago de la deuda. Luego vienen los llamados “gastos obligatorios”, es decir, los gastos que por ley deben estar dirigidos a determi-

nadas áreas, como salud, educación y pago de personal. Sin embargo, a pesar de ello, el porcentaje del presupuesto que está orientado a aquellos gastos ha disminuido. Por último, en orden de prioridad, tenemos las inversiones, por ejemplo, la construcción de nuevas carreteras, escuelas, hospitales, etc. Si se reduce el nivel de contribución, las inversiones son inmediatamente cerradas.

Quiénes financian al estadoImpuestos

Brasil tiene una de las estructuras tributarias más injus-tas del mundo. La mayor parte de los tributos son indirectos, mientras que los tributos directos no son adecuadamente progresivos, penalizando la clase media, y no los más ricos. El gráfico de abajo demuestra que la mayor parte de la re-caudación en Brasil viene de tributos sobre el consumo y la renta de los trabajadores.

La parte roja del gráfico es formada principalmente por la contribución para el Instituto Nacional del Seguridad Social (INSS, que garantiza las pensiones) y el “Fondo de Garan-tía por Tiempo de Servicio” (FGTS), que es un Fondo para indemnizaciones a los empleados que pierden sus empleos. Esta es la principal diferencia de Brasil frente a los demás países de América Latina.

Otra importante información del gráfico es que la mayor parte de los otros tipos de tributos son regresivos, es decir inciden sobre la facturación total de los empresarios o el va-lor agregado, y son transferidos a los consumidores. Por otra parte, los tributos sobre la renta y la propiedad representan

n Propiedad n Otros n Renta del Capital

n Consumo y renta del trabajo

Presión Tributaria por tipo de tributo - GobiernoCentral, Estados y Municipios (% del PIB)

Fuente: SRF, Banco Central, Confaz. Elaboración: Auditoría Cidadã da Dívida.

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

35,00

40,00

0,00

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Tributos: ITR, IPVA, ITCD, IPTU, ITBI

Outros (incluídos INSS e FGTS)

IR (Capital e outros), CSLL

Imp, de Importacao IPI, IOF, CPMF, Cofins, PIS, CIDE, ICMS, ISS, IRPF, IRRF


[ 33 ]

Brasil - Distribución de la Presión Tributaria por clase de renta familiar

Renta Mensal Familiar Carga Tributaria Bruta - 2004 Carga Tributaria 2008 Días Destinados ao Pagamento de Tributos

até 2SM 48,8 53,9 197

2 a 3 38,0 41,9 153

3 a 5 33,9 37,4 137

5 a 6 32,0 35,3 129

6 a 8 31,7 35,0 128

8 a 10 31,7 35,0 128

10 a 15 30,5 33,7 123

15 a 20 28,4 31,3 115

20 a 30 28,7 31,7 116

maís de 30 SM 26,3 29,0 106

CTB, segundo CFP/IMAC 32,8 36,2 132

Fuente: CargaTributaria por faixas de renda, 2004: Zockum et alli (2007); Carga Tributaria Bruta 2004 e 2008: CFP/DIMAC/IPEA/; Carga Tributaria por faixas de renda, 2008 e Deias Destinados

ao Pagamento de Tributos, elaboracao própria.

una pequeña parte de los ingresos tributarios de Brasil.La siguiente tabla demuestra como los más pobres finan-

cian más al Estado brasileño que los más ricos. Mientras que los que ganan hasta 2 salarios mínimos destinan 53,9% de sus ganancias para el pago de tributos, los más ricos (más de 30 salarios mínimos) contribuyen con solamente 29%.

La injusta tributación sobre los salarios

Otra injusticia es la tabla del impuesto sobre la renta de las personas (IRPF). Desde enero 1996 hasta enero de 2008, la inflación (IPCA) fue de 121%, pero al mismo tiempo, la tabla se ajustó en sólo el 53%, faltando un 45% para recuperar el valor real de 1996. Así, las personas que ganan muy poco ya están pagando impuesto sobre la renta.

Además, las tasas del impuesto no son suficientemente progresivas. La primera tasa es de 7,5%, y para los estratos de mayores ingresos la tasa llega sólo al 27,5%. Sin embargo, las ganancias de los dueños de empresas y de los detentores extranjeros de bonos de deuda “interna” no están sujetas al pago de Impuesto a la Renta.

Impuesto de importación

En Brasil, el Impuesto de Importaciones representa sola-mente el 1,67% de la recaudación total. Esto es reflejo de la li-beralización comercial en las últimas décadas, impuesta por el FMI, y profundizada con algunos acuerdos comerciales.

Quiénes no financian al estado

En Brasil, el sector exportador, la banca, el sector empre-sarial, los ricos y los extranjeros detentores de bonos de la deuda “interna” son los que financian muy poco al Estado. Por eso, Brasil podría ser considerado como un paraíso fiscal para estos sectores.

La no-tributación sobre las ganancias

A finales de 1995, la Ley 9249 concedió generosas desgra-

vaciones fiscales a las grandes empresas quienes gozan de la “Deducción de intereses sobre el capital propio”, y beneficia principalmente a las grandes empresas capitalizadas como los bancos.

El artículo 10 de la Ley 9.249/1995 ha eliminado el impuesto a la renta sobre las ganancias y dividendos distribuidos a los accionistas brasileños y extranjeros. Según un estudio de la Unión Nacional de Trabajadores de Recaudación de Impues-tos, estos beneficios generan una pérdida anual de R$ 11,3 mil millones para el gobierno.

La no-tributación sobre las exportaciones

Otra exención fiscal importante fue establecida en 1996, a través de la “Ley Kandir” (Ley Complementaria 87/1996), que eliminó el ICMS (Impuesto sobre Circulación de Productos y Servicios) de los productos primarios y semi-elaborados para la exportación. Esta exención genera una pérdida de ingresos de cerca de R$ 12 mil millones al año a los Estados.

La baja tributación sobre la bancaHasta 1997, la tasa de contribución social sobre la ganancia

fue de 30% para los bancos, que más tarde se redujo a 15%, a pesar de que el sector financiero muestra alta rentabilidad, debido a las tasas de interés de Brasil (la más alta del mun-do). En 2007, los bancos en Brasil ganaron 56 mil millones de reales (33 mil millones de dólares), una suma mayor que todo el gasto en salud del Gobierno Federal de aquel año. El res-tablecimiento de la tasa del 30% a la banca podría dejar al-rededor de 12 mil millones de reales anuales para el Estado.

La no-tributación sobre los extranjeros que compran bonos de deuda interna

En 2006, el gobierno propuso y el Parlamento aprobó la Ley 11.312/2006, que eliminó el impuesto a la renta sobre las ganancias de los extranjeros con la deuda interna brasileña. Este es un gran privilegio no sólo de extranjeros sino que también de los nacionales, pues estos pueden enviar fondos al extranjero y regresar al país como “capital extranjero”,


[ 34 ]

para beneficiarse de esta exención. Además, esta exención ha estimulado un enorme flujo de dólares en el país, provo-cando la explosión de la deuda interna y una gran pérdida para el Banco Central (R$ 93 mil millones en el primer se-mestre de 2009), que compra esos dólares devaluados, pa-gando con bonos de deuda interna con altas tasas de interés.

La baja tributación de los latifundios

Actualmente, el Impuesto Territorial Rural (ITR) recauda sólo alrededor de $ 400 millones de reales anuales, lo que es un valor muy bajo. Esto es inaceptable en un país que tiene una de las mayores concentraciones de tierra del mundo. Esto ocurre porque no hay suficientes fiscales para evaluar el valor de las propiedades, que son declarados por los contribuyentes, y constituyen la base para el cálculo del impuesto. Por lo tanto, abogamos por el fortalecimiento de la administración tributa-ria para que el ITR pueda ser recaudado adecuadamente.

La no-tributación sobre las riquezas

La Constitución de 1988 establece en su artículo 153, VII, la creación del Impuesto sobre las Grandes Fortunas (IGF). Sin embargo, para que el IGF pueda aplicarse, una Ley Complemen-taria tiene que ser aprobada, para reglamentar dicho impuesto. Sin embargo, hasta hoy, 21 años después, esto jamás sucedió.

Exoneraciones

Por territorio: En Brasil, hay exenciones para la industria en la región de Manaos, en la Amazonía.

Por sector económico: Hay exenciones para los exportado-res y el capital financiero.

Por nivel socioeconómico: La tributación del Patrimonio en Brasil es muy pequeña, por eso los más ricos no pagan tributos de acuerdo con su capacidad contributiva.

Regimenes especiales

Por sector económico: Para todos los sectores, la distribu-ción de ganancias de las empresas para sus propietarios es totalmente exenta del impuesto a la renta de las personas. Hay régimen especial para pequeñas y medias empresas, con tributación menor y simplificada.

Por nivel socioeconómico: En Brasil, ya hubo cuatro segui-das amnistías para los empresarios que no pagan tributos. Eso crea una cultura de que es mejor no pagar, pues siempre el gobierno va A perdonar o facilitar los pagos de dichas deudas.

Evasiones

Respecto a la evasión tributaria en Brasil hay un estudio muy reciente10 que hace una estimación de la evasión tri-butaria en las empresas brasileñas. En 2008, la facturación no declarada de las empresas representó 25,05% del total

de la facturación declarada. Dicho porcentaje representa R$ 1,322 mil millones. Aplicando las tasas de los distintos tributos, la evasión en 2008 fue estimada en R$ 200,29 mil millones, y viene principalmente de la industria (R$ 78,77 mil millones), comercio (R$ 74,15 mil millones) y los servi-cios financieros (R$ 8,43 mil millones).

Corrupción

En Brasil, la banca y los empresarios pueden financiar, le-galmente, las elecciones de los Presidentes y Parlamentarios, lo que puede favorecer el establecimiento de ventajas tribu-tarias. Además, hay denuncias de que el gobierno ha pagado parlamentarios para aprobar la Reforma Tributaria de 2003, que mantuvo la CPMF (Contribución Provisoria sobre Movi-mientos Financieros, que no era pagada por el gran capital financiero) y la DRU (Desvinculación de la Recaudación de la Unión), que destina al pago de la deuda recursos legalmente destinados a áreas sociales.


En Brasil, el Gobierno Federal recauda la mayor parte de los impuestos para permitir el pago de la deuda. Eso se hace con la recaudación a través de las “Contribuciones” (princi-palmente para la Seguridad Social), que no son compartidas con Estados y Municipios. Parte de estas contribuciones son dirigidas al pago de la deuda, debido al instrumento de la Desvinculación de la Recaudación de la Unión (DRU).

La DRU es una gran injusticia que se ha mantenido en todas las reformas fiscales emprendidas en el pasado, pues permite al gobierno gastar como desee el 20% de los ingresos que deberían ir a los gastos sociales, como la educación, la salud y el bienestar. Cada año, la DRU permite al gobierno desviar miles de millones de dólares para cumplir con los ob-jetivos del superávit primario.

El gobierno central también es acreedor de los Estados y municipios, que pagan intereses muy altos. Dicha recauda-ción del Gobierno Central con los pagos de las deudas de los Estados y municipios también es destinada totalmente para el pago de la deuda federal, conforme la Ley 9.496/1997.

En los últimos años, la carga fiscal se ha incrementado para la obtención de los recursos para el pago de la deuda, lo que representó una “Reforma Tributaria Silenciosa”. El cre-cimiento de la carga fiscal fue dirigido al superávit primario, tras el acuerdo con el FMI en 1998.

Esto se logró a través de la imposición o el aumento de las llamadas “contribuciones”, que no son compartidas con los Estados y municipios. Los eventos que más contribuyeron para esto fueron la creación de la CPMF (Contribución Pro-visoria sobre Movimientos Financieros) en 1997, el aumento de la tasa de Cofins (Contribución para el Financiamiento de la Seguridad Social) del 2% al 3% en 1998, La creación de la COFINS-Importación en 2004, y la creación de la CIDE (Con-tribución de Intervención en el Dominio Económico) en 2002.

10 Estudio sobre evasión fiscal de las empresas brasileñas - Instituto Brasileño de Planificación Tributaria – IBPT - Disponible en: http://www.ibpt.com.br/img/_publicacao/13649/175.pdf


[ 35 ]

La reforma tributaria de 2003

En 2003, el gobierno federal presentó la Propuesta de En-mienda a la Constitución (PEC) 41. Esta reforma fue presen-tada por el gobierno con varios puntos buenos (los impuestos sobre los más ricos), pero dichos puntos han sido elimina-dos durante las negociaciones en el Congreso, mientras se aprobaron los puntos negativos, es decir, la continuidad de la DRU y de la Contribución Provisoria sobre Movimientos Financieros (CPMF) hasta el 2007, que grava con la tasa fija del 0,38% cualquier transacción bancaria, pero no existe una tasa para las transacciones en Bolsa de Valores. En 2008, la CPMF fue eliminada.

Esta propuesta de reforma no hizo la reducción de tributos sobre el consumo, pues no puede haber pérdida de ingresos estatales, debido a los compromisos con el FMI. La carga ex-cesiva sobre el consumo desalienta la actividad económica que afecta a la asignación de recursos en el sistema productivo.

La propuesta de reforma tributaria de 2008

En 28 de febrero del 2008, el Ejecutivo remitió la propues-ta de enmienda constitucional de la reforma tributaria (PEC 233/2008), la que no cambia la situación y establece también un riesgo para la financiación de la Seguridad Social y Edu-cación, con la transformación de contribuciones especificas para estos sectores en impuestos, lo que genera el debilita-miento de la asignación constitucional de los ingresos es-tatales. El sistema de seguridad social, que comprende las áreas de Pensiones, Salud y Bienestar Social, fue un logro importante de la Constitución de 1988, que estableció estas contribuciones específicas a la financiación de estas políticas sociales importantes.

Ahora, con la reforma propuesta por el Ejecutivo, estas contribuciones se transforman en impuestos que, por na-turaleza, no tienen destino específico. La tasa del nuevo IVA (Impuesto al Valor Agregado-Federal - IVA-F), que re-emplaza las contribuciones para seguridad y educación, se define en legislación infra constitucional, es decir, si puede, por tanto, reducir los recursos de la Seguridad Social. La Seguridad sería financiada con una parte del monto recau-dado de diversos impuestos federales. Así, las constantes demandas de las empresas por una reducción de los im-puestos dejarán la Seguridad Social más vulnerable. Ade-más, se pondrán los fondos del Seguro Social en el mismo grupo de recursos de las transferencias para los Estados y municipios.

En la propuesta del gobierno (PEC 233), las exportaciones también quedan exentas del IVA, y los Estados pierden la prerrogativa de legislar sobre el ICMS.

Otro problema con la propuesta de reforma fiscal es que, al proponer la incorporación de la contribución social en el Impuesto a la Renta de las empresas, no hay más la posibi-lidad de cobrar diferentes tasas por sector económico. Esto impide que los sectores altamente rentables, como el finan-ciero (bancos privados) puedan pagar más para la financia-ción estatal.

Debido a una gran movilización social, incluso de Auditoría Ciudadana de la Deuda, esta propuesta no fue aún aprobada por el Parlamento.

Privatizaciones y concesiones

En Brasil, desafortunadamente, todas las ganancias de las empresas estatales (transferidas al gobierno) son destinadas al pago de la deuda, por la Ley 9.530/1997. Así, las empresas estatales no contribuyen con los gastos sociales.

Impactos del tlc

Brasil no firmó TLC con EEUU, sin embargo, en las últi-mas décadas, los acuerdos con FMI han significado la fuerte reducción de los aranceles con la abertura comercial. Por eso Brasil hoy recauda de impuesto de importación solamente 1,67% de todos los recursos estatales. La tarifa media de im-portación en Brasil se ha reducido de 51,3% en 1985 a 32,2% en 1990. Pocos años después cayó a 12,6% en 1995, mante-niéndose hasta hoy niveles de tarifas de importación cerca-nos a este.


En los últimos años, la mayor estrategia de fiscalización anunciada por el gobierno fue la fusión entre la Receita Fe-deral (que recauda los tributos en general) y la “Receita Pre-videnciaria” (que recauda la contribución para el Instituto Nacional del Seguro Social – INSS, que garantiza las pensio-nes). Esta idea fue propuesta por el gobierno con el argumen-to de que podría permitir el cruce de informaciones, entre los datos pensionales y tributarios, lo que podría ayudar en la identificación de evasiones. Esta fusión se hizo en 2007, con la Ley 11.457/07.

En Brasil, la modernización de la administración tributaria ha ocurrido, pero en niveles muy menores que lo necesario. El FUNDAF (“Fundo Especial de Desenvolvimento e Aper-feiçoamento das Atividades de Fiscalização”) es el Fondo que financia la modernización de la fiscalía, y sus recursos son originados principalmente de las multas fiscales.

Sin embargo, los recursos de esto Fondo no son totalmente destinados a la modernización de la administración tributa-ria, sino que van para el pago de la deuda. En 2008, con la edición de la “Medida Provisoria 435” por el Poder Ejecutivo, alrededor de USD 2,7 mil millones de este Fondo fueron des-tinados para el pago de amortizaciones de la deuda pública.

Por otro lado, el país toma préstamos de las Instituciones Financieras Multilaterales para la “modernización” de la ad-ministración tributaria. Sin embargo, dichas instituciones también exigen un sistema tributario basado en tributos so-bre el consumo, y de esta forma no es posible incrementar la recaudación sobre los más ricos.

Conclusiones

La investigación ha demostrado que la estructura tribu-taria brasileña es injusta, pues la mayor parte de la recau-dación tributaria viene de tributos regresivos sobre el con-sumo. Por otro lado, las grandes rentas y riquezas, el gran capital, principalmente el financiero, contribuyen muy poco para el financiamiento del Estado brasileño.

Mientras las personas que ganan hasta dos salarios míni-mos destinan 53,9% de sus ganancias para el pago de tribu-


[ 36 ]

tos, los más ricos (más de 30 salarios mínimos) contribuyen solamente con el 29%.

En los últimos años, esta situación se ha profundizado, como parte de las imposiciones del FMI para garantizar el pago de la deuda, con el aumento de los tributos sobre el con-sumo, y la reducción de los tributos sobre el capital financie-ro y otros sectores relacionados al endeudamiento como la banca y el sector exportador, que garantiza los dólares ne-cesarios al pago de los compromisos al exterior. Al mismo tiempo, como condición para los paquetes de “ayuda” finan-ciera, el FMI también impuso la liberalización comercial, con fuerte reducción de aranceles, lo que obliga el país a profun-dizar la condición de exportador de productos básicos y con bajo contenido tecnológico.

Para garantizar el pago de la deuda, la recaudación se concentra en el gobierno central, mientras que los Estados y municipios se quedan con la menor parte de los recursos. Otra influencia de la deuda en la cuestión tributaria es que todas las ganancias de las empresas estatales en Brasil tie-nen que destinarse al pago de la deuda, de acuerdo con la Ley 9.530/1997. Así se pierden importantes recursos que podrían servir al desarrollo nacional.

El pago de la deuda representa más de 30% del presupuesto estatal, y por eso la presión tributaria en Brasil es fuertemente afectada por la necesidad de garantizar dicho pago. Por otro lado, los sectores que ganan con la deuda son beneficiados con exenciones y otras ventajas. En el 2006, el gobierno eliminó el impuesto a la renta sobre las ganancias de los extranjeros con la deuda interna brasileña, lo que significó el mayor ejemplo de injusticia fiscal en Brasil, pues los trabajadores brasileños tienen que pagar hasta 27,5% de este impuesto.

Han sido numerosos los intentos para llevar a cabo la re-forma tributaria en Brasil, pero el conflicto de intereses no ha permitido que los cambios se realicen hacia el logro de la justicia fiscal. Las principales propuestas que han sido apro-badas por el parlamento no cambian la estructura tributaria brasileña.

La principal conclusión del estudio es que, para cambiar la estructura tributaria en Brasil, es necesario enfrentar la cuestión de la deuda pública, pues para pagarla, el país tie-ne que aumentar los tributos sobre los más pobres y reducir los tributos sobre los capitales financieros. Dichos capitales chantajean diariamente al gobierno, exigiendo más ventajas, para continuar comprando bonos de la deuda interna. Todos los meses el gobierno tiene que pagar decenas de miles de millones de dólares en intereses y amortizaciones de la deu-da, y para esto, necesita emitir nuevos bonos. De esta forma, el capital financiero queda en una posición bastante privile-giada y puede imponer sus condiciones.

Solamente una auditoría de la deuda y la revisión de la po-lítica del endeudamiento podrán permitir que Brasil tenga una estructura tributaria distinta. Sobre este tema, el Par-lamento de Brasil empezó en agosto del 2009, la Comisión Parlamentaria de Investigación (CPI) de la Deuda Pública, que representa una importante iniciativa y una posibilidad de iniciar la discusión respecto a la cuestión tributaria en Brasil. De esa forma, este estudio va a ser encaminado ofi-cialmente a los miembros de esta Comisión, para que puedan contribuir con la construcción de un sistema tributario justo en Brasil.

3.4. Colombia LiubkaMilenaBuitragoRamírezCoordinadoraeInvestigadora Principal,LauraCelyGómez,AsistentedeInvestigación,lecturay

comentarios a los textos preliminares: Diana García Salamanca,LidaMargaritaNuñezyRosaEmiliaSalamanca.

Introducción

El sistema tributario de Colombia, se considera regresivo al caracterizarse por estar soportado en una mayor partici-pación de impuestos indirectos, y tener crecientes exencio-nes a quienes tienen altos niveles de propiedad, control y acumulación de recursos. Para el 2007 en Colombia, la tribu-tación indirecta aportaba cerca del 57% de los impuestos del gobierno, mientras que la directa lo hacía en un 43%.

Entre 1994 y 2006 se llevaron a cabo doce reformas tri-butarias en el país. En general se alude a que fueron frag-mentadas y no contribuyeron a dar solución a las debilidades estructurales del esquema. Lo que se obtuvo fue un sistema inequitativo debido al número de exenciones; e ineficiente por la puesta en marcha de impuestos como el de las tran-sacciones financieras.

Actualmente predomina un esquema en el que prevalece el IVA, con numerosas exenciones a la renta y la riqueza, que sumadas a las regulaciones terminan retrayendo las bases gravables y contribuyendo a que persistan altos rangos de eva-sión y elusión tributarias, que para el 2006 constituían aproxi-madamente el 24%, en el caso del IVA, y 34% para el de renta.

El balance hecho en relación al esquema tributario colom-biano muestra que el pago de impuestos y las políticas aso-ciadas tienen repercusiones concretas en las cotidianidades de las personas, en ocasiones traen como consecuencia la reproducción de las desigualdades cuando los patrones de tributación se colocan en función de intereses particulares y en beneficio de quienes detentan el poder económico y polí-tico, profundizando la concentración de las propiedades, las riquezas y la ostentación de privilegios económicos.


Las reformas introducidas en el ordenamiento económico durante la década de los noventa elevaron el nivel de tributa-ción a la vez que se adoptaron medidas conducentes a la re-ducción de la dependencia del impuesto inflacionario, entre ellas la eliminación de la “cuenta especial de cambios” y la instauración de un Banco Central independiente cuya misión principal, según quedó estipulado por mandato constitucio-nal, es el control de la inflación.

En Colombia, el proceso de instauración del modelo neo-liberal se profundizó hacia los años noventa, con la idea de implementar un nuevo esquema, orientado hacia la liberali-zación de los mercados comercial, capital, y trabajo.

Las reformas en el campo económico con el Consenso de Washington, pretendían incrementar los niveles de creci-miento económico, articular la economía al ámbito interna-cional y modernizar el aparato productivo. Sin embargo, las transformaciones que se dieron no se restringieron a la esfe-ra económica, también conllevaron cambios profundos en lo político al instaurarse una nueva Constitución en 1991.

Con este acuerdo constitucional, se le otorga un nuevo pa-


[ 37 ]

pel al Estado, los gobiernos debían garantizar la protección de los derechos de propiedad, establecer reglas monetarias y salariales fundamentadas en las condiciones de la producti-vidad y la competencia del mercado, abandonando su prota-gonismo en el fomento directo al desarrollo productivo y de industrialización; propiciando condiciones para que la inicia-tiva privada tuviera un margen de acción en términos de su internacionalización.

Los cambios modificaron de manera radical los costos re-lativos de los distintos instrumentos de política hasta el pun-to de crear una nueva “constitución fiscal”. Las disposiciones constitucionales estaban orientadas a limitar el margen de acción Estatal y en esta medida restringían sus posibilidades para influir en el valor de la moneda, decretar gastos y tribu-tos sin hacer el trámite en el Congreso, y hacer caso omiso a sus obligaciones.

En resumen, según lo sostienen algunos analistas, el cam-bio de paradigma introducido por la Constitución, significó un sacrificio de la estructura productiva, en detrimento de deter-minados sectores (agro e industria), y el favorecimiento del mercado, bajo el supuesto de que este es el mejor asignador de los recursos y canalizador de la productividad económica.

El proceso económico de la década de los noventa tuvo tres etapas diferenciadas, la primera de ellas, de boom eco-nómico y crediticio entre los años 1992 y 1994; una etapa de recalentamiento y recuperación entre 1995 y 1997 y cerró con la crisis en 1999.

Durante la etapa del boom económico, la expectativa de auge y de ingresos futuros producto de las bonanzas petro-leras, generó que los hogares, el sector empresarial y el go-bierno se endeudaran. Esto llevó a que se tomaran medidas para controlar este comportamiento y reversar la tendencia revaluacionista de la tasa de cambio real. La construcción se estancó y los sectores productivo y financiero se vieron afectados. Se sumaron los impactos causados por las crisis internacionales -Asiática y Rusa-, que tuvieron como conse-cuencia el deterioro de los términos de intercambio, con su efecto en el ingreso nacional, en la restricción, encarecimien-to del financiamiento externo y en la salida de capitales que generaron presiones sobre las tasas de interés. Esto signifi-có que muchas personas experimentaron una vulneración a sus derechos económicos al ver disminuida su capacidad de acumulación, reducidos el valor de sus activos y, en muchos casos, incluso la pérdida de sus propiedades.

La acogida de un programa económico de mediano plazo dirigido a recuperar la estabilidad y sostenibilidad de los pa-rámetros macroeconómicos, especialmente en el campo de las finanzas públicas, se enmarcó en un acuerdo formal con el Fondo Monetario Internacional –FMI- orientado a ganar credibilidad en los mercados internacionales y a obtener el apoyo en la consecución de nuevos recursos crediticios ex-ternos. La economía colombiana inició así una fase de estabi-lización y recuperación del crecimiento a partir del año 2000.

En los noventa, las reformas tributarias, concentradas básicamente en los niveles centrales de gobierno, buscaron generar recursos suficientes para las necesidades de gasto estatales y disminuir los efectos de las distorsiones origina-das en la forma como estaba organizado el esquema tributa-rio. Adicionalmente, las reformas buscaban adaptarse a los cambios que se venían implementando en los otros frentes:

el financiero y el comercial. Algunos balances al respecto señalan que a pesar de las

ocho reformas tributarias implementadas durante los noven-ta, únicamente una, la de 1990 contribuyó al aumento de los recaudos. Con la reforma de ese año, se amplió la tasa y co-bertura del IVA, se eliminó la sobretasa a las importaciones y promovieron incentivos tributarios a la inversión extranjera. Estas medidas sentaron las bases para iniciar un proceso de privatizaciones de empresas públicas cuyo recaudo no fue remplazado por otro tipo de ingresos. El balance que puede hacerse al respecto es que el Estado ha perdido capacidad de generación de ingresos, lo que lo hace más dependiente de los procesos de endeudamiento debido a las rigideces de generación de recursos por la vía tributaria.

El estancamiento económico experimentado a finales de los años noventa, en lo tributario se evidenció en el compor-tamiento de la presión tributaria, la cual pasó de ser 15.4% en 1990, a 21,8% en 1997 y declinó a 18.4% en 2000. Este fenóme-no seguramente restringió las posibilidades de intervención estatal para enfrentar la situación de crisis que tuvo un fuer-te componente de reglamentación en el ámbito financiero.

Ya entre los años 2003 y 2005 de crecimiento con desem-pleo era el síntoma que evidenciaba que estas circunstancias no eran sostenibles y escondían otras problemáticas rela-cionadas con la inequidad en la distribución del ingreso y la incapacidad del aparato productivo para crear empleo de calidad y en condiciones dignas.

Los efectos de la política laboral instaurada en el país han ido más en el sentido contrario, las reformas implantadas no cumplieron las expectativas en términos de creación de empleos y, en cambio, sí han significado un detrimento de las garantías laborales y un retroceso de los derechos so-cialmente alcanzados, afectando de manera particular cier-tas poblaciones como a las y los trabajadores que laboran horas extras y días festivos.

Adicionalmente a la puesta en marcha de medidas que buscaban la “reducción de costos asociados al empleo”, los incentivos a la inversión y de compensación ante las fluctua-ciones del dólar, que repercuten directamente en las activi-dades de exportación, han recaído en la disminución de los aportes parafiscales dirigidos a financiar al Sena y al ICBF. Esto ha tenido impactos en la disponibilidad de recursos e in-fraestructura que sostienen a los programas de capacitación laboral y cuidado infantil, los cuales están directamente re-lacionados con la protección social y tienen efectos en pobla-ciones de bajos ingresos. Esta evidencia muestra cómo por la vía de los beneficios tributarios otorgados a determinados sectores, se repercute en las cotidianidades de las personas y en la garantía de sus derechos.

En lo territorial, el pacto político y social consignado en la Constitución Nacional de 1991 quería avanzar hacia la instau-ración de un país descentralizado en el que los gastos socia-les fueran prioritarios. Sin embargo, los efectos de tener cri-terios fiscales como lineamientos de la política social se han visto reflejados, por un lado en la materialización del Estado Social de Derecho, y por otro, han recaído en las condiciones que posibilitan un ejercicio efectivo de autonomía por parte de las entidades territoriales, lo cual ha sido limitado por la reducción de las transferencias a las regiones.

Se estima que a raíz de las reformas instauradas en el sis-


[ 38 ]

Estructura de los Ingresos del GNC 2008tema de trasferencias durante el período 2002-2008, las re-giones dejaron de recibir más de 17 billones de pesos (a valor del peso del 2006). Como consecuencia de este recorte se calcula que la educación y la salud públicas perdieron más de siete billones de pesos (7,35 y 7,11 respectivamente), y los otros sectores sociales (el agua potable y el saneamiento bá-sico) dos billones y medio (2,52) de pesos del 2006.

Finalmente, en términos de desarrollo productivo e incor-poración de tecnología, en el último tiempo los esfuerzos se han concentrado en el sector agrícola al fomento a los culti-vos permanentes y de tardío rendimiento, como la palma de aceite, maderables y el caucho; y en el sector de servicios se ha favorecido al turismo.


Como resultado de las sucesivas reformas tributarias adelantadas a lo largo de la década de los noventa y prime-ros años de 2000, la carga tributaria colombiana se incre-mentó en más de un cincuenta por ciento al pasar del 10% del PIB en 1990 al 16% en 2001. Esto situó a Colombia por encima del promedio de América Latina.

Entre los años 1990 y 2003, los ingresos tributarios aumen-taron su participación en el PIB en 6.3%. Esto quiere decir que la carga tributaria del orden nacional aumentó 81% en el periodo referenciado, no obstante, los nuevos recursos no fueron suficientes para financiar la totalidad de los gastos, como lo evidencian los niveles sostenidos de déficit.

Las finanzas del Gobierno Nacional Central (GNC) pue-den desagregase en ingresos tributarios (que constituyen la mayor fuente de recursos), ingresos no tributarios (multas y sanciones), los provenientes de los fondos especiales, y rentas de capital.

Si se toma como referente la información de la Contralo-ría General de la República (CGR), para el año 2008 se tenía que los ingresos del GNC ascendieron a 15.7% del PIB, 17,1% más que el año anterior debido al aumento del recaudo y los recursos de capital.

Los impuestos nacionales reúnen cerca de tres cuartas partes del recaudo, entre los que se destacan el impuesto a la renta, el impuesto al valor agregado IVA, el Gravamen a los Movimientos Financieros GMF, el impuesto al patrimo-nio y los impuestos al comercio internacional.

En lo relacionado con el impuesto de renta, las tasas aplica-bles a las personas naturales oscilan entre 0% y 33% y son las personas jurídicas las aportan más del 90% del total recauda-do. Con respecto al IVA, existe un complejo esquema de tarifas diferenciales, que van desde el 2% hasta el 45%.

El Gravamen a los Movimientos Financiero - GMF, fue implementado en 1999 con el fin de solventar el salvamen-to del sector financiero, en un principio concebido con un carácter temporal, pero con el tiempo se volvió permanen-te. El impuesto al patrimonio, otro gravamen inicialmente creado para ser transitorio y cuya vigencia se ha ido pro-longando, fue diseñado para atender las crecientes necesi-dades del gasto militar.

Los impuestos principales, en términos de montos de re-caudo son el de renta y el de valor agregado (interno) los cuales para el 2008 registraron un recaudo cercano al 5.1%

Fuente: CGR.

Ingresos Tributarios86,1%

Fondos especiales1,7%

Ingresos de Capital12,2%

del PIB (equivalentes a 42.098 millones de millones de pe-sos). Se estima que para el 2009, se sitúen en un equivalen-te al 5.6% (para renta) y 3.7% (IVA interno) del PIB (46.881 millones de millones de pesos).

Para el año 2003, los mayores recaudos por cuenta del impuesto de renta e IVA fueron atribuidos a la recupera-ción de la actividad económica. Para el recaudo del impues-to de renta se ubicaron como sectores claves el de carbón, petróleo y ferroníquel, también ayudó el hecho de la finali-zación del período de exención tributaria a ECOPETROL, de algunas empresas estatales y al pago de anticipos por parte de las y los contribuyentes.

Cada vez más los impuestos indirectos tienen mayor pro-tagonismo en relación con el nivel de recaudo. Este com-portamiento ha estado jalonado principalmente por las re-formas al IVA, vía aumento de su tarifa y ampliación de la base tributaria.

Entre los años 1990 y 2003, la nación en promedio recaudó más del 80% de las rentas tributarias del país, los municipios participaron con el 11% de ellas y los departamentos con el resto. Este hecho demuestra que en Colombia, a pesar de las reformas instauradas, la descentralización está lejos de ser una realidad, lo que se ha traducido en que el GNC adminis-tre los impuestos que tienen las bases tributarias más am-plias y los más dinámicos como son los de renta e IVA.

Los impuestos del nivel territorial se dividen en departa-mentales y municipales. En los primeros se encentran los impuestos a la cerveza, los licores, los cigarrillos, y una par-te de la sobretasa a la gasolina. Los municipales que tienen más al recaudo, cercano al 2% del PIB, incluyen el predial, el de industria y comercio y un porcentaje de la sobretasa a la gasolina.

El alto grado de complejidad del esquema tributario co-lombiano se traduce en que por ejemplo, con respecto al


[ 39 ]

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

6,0%

7,0%

8,0%

5,6%4,0%

3,0%

7,0% 7,0%

Renta Iva Interno Externo GMFSeguridad+

Patrimonio

0,0%

Recaudo de impuestos nacionales 2008 (% PIB)

Fuente: DIAN

impuesto de renta, los tratamientos diferenciales y prefe-renciales incentivan la elusión y la evasión que llega a casi el 35%. Para el IVA, actualmente desagregado en 8 tarifas, al sumar las exenciones, se favorecen las conductas de eva-sión y elusión, que de acuerdo a algunos cálculos, le cuesta al fisco cerca de 8 billones de pesos, es decir 1.6 puntos por-centuales del PIB. Lo que además trae como consecuencia que en la realidad este no sea un impuesto sobre el valor agregado sino a las ventas.

En un estudio realizado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN, en el cual se divide la pobla-ción en veinte estratos de acuerdo al número de salarios mínimos y para cada estrato estima el gasto total, se con-cluye que el IVA es ligeramente progresivo hasta el estrato dieciocho, pero a partir de ese punto se vuelve regresivo. El estudio explica este comportamiento por la composición de la canasta de gastos de las y los encuestados en los estratos más bajos, gran parte del consumo es de bienes primarios que están exentos, y en los dos más altos una gran propor-ción se va al ahorro, que también está exento.

En relación con el nivel de progresividad, es decir qué tanto el esquema tributario propende porque quien tenga

mayores niveles de ingreso (empresas o personas) paguen tasas más altas, se señala que tal como está funcionando el sistema tributario, cuando se quiere favorecer que la re-caudación sea progresiva, con medidas frente al IVA como cuando se excluye del cobro a los bienes de la canasta bási-ca, el efecto que se logra es distorsionado, ya que como su aplicación es proporcional al ingreso, lo que resulta es que quienes más se benefician son las personas que gastan más en estos bienes, es decir quienes tienen mayores ingresos.

En este sentido valdría la pena explorar acciones tribu-tarias conducentes a exonerar de IVA ciertos bienes con el fin de compensar y sensibilizar sobre los efectos despro-porcionados y discriminatorios que tienen algunas prácti-cas sociales muy arraigadas en la sociedad colombiana. Por ejemplo, exonerar los bienes fundamentales para la crianza de niños y niñas, como medida compensatoria ante las al-tas tasas de inasistencia alimentaria, podría contrarrestar la carga que esto significa para quienes tienen que asumir individualmente su rol de jefatura de hogar.

En relación con la equidad horizontal, es decir, si se tiene el mismo nivel de ingresos debería pagarse la misma tasa independientemente del sector en el que se esté operan-do, los efectos de las exenciones existentes en el esquema ocasionan que a través del impuesto de renta y del IVA, se favorezca a unos sectores específicos.


El recaudo de los impuestos de renta e IVA se distribu-ye entre: personas naturales, personas jurídicas y grandes contribuyentes.

Además de los ingresos tributarios, como parte de los in-gresos del GNC se cuenta con los ingresos de capital, que para el año 2008 por este concepto se contabilizaron, según los reportes de la Contraloría General de la República CGR, ingresos por cuenta de ECOPETROL, los del Fondo de Es-tabilización Petrolera FAEP, ECOGAS, Banco Agrario y de los Establecimientos Públicos.

La industria petrolera ha jugado un rol importante para las finanzas públicas colombianas, aunque los procesos de pri-vatización de esta empresa, que se han venido adelantando y acelerando durante los últimos gobiernos, seguramente trae-rán consecuencias en términos de generación y disponibili-dad de recursos. Se estima que por cuenta de este proceso, se ha dejado de percibir cerca del 0.7% del PIB (equivalente al superávit que esta empresa dejaba al balance global).

La principal fuente de recursos de los que dispone el GNC

Régimen tributario a nivel nacional según contribuyenteImpuesto Recae sobre Hecho sobre el que se basa Base gravable Tarifa

Renta Personas naturales y jurídicas Nivel de ingresos Renta líquida gravable 33%

IVA Personas naturales y jurídicas Compra e importación de Valor del bien o 8 tarifas diferenciadas,

bienes y servicios servicio gravable entre 2% y 45%

GMF Usuarios y usuarias del Transacciones financieras Valor de las

sistema financiero, quienes transacciones financieras 4x1.000

lo conforman y

el Banco de la República

Timbre Personas naturales y jurídicas Trámites de documentos públicos y privados De acuerdo al valor del documento Según el documento


[ 40 ]

Saldo de la deuda pública de Colombia

Año Total % del PIB Total deuda pública % del PIB

deuda pública interna externa

2000 58.922 20 44.601 18

2001 68.763 24 52.572 22

2002 83.770 27 63.764 25

2003 92.494 28 67.620 25

2004 106.663 30 60.687 21

2005 127.154 34 54.219 17

2006 133.457 32 58.273 16

Incremento 126% 58% 31% -10%

Fuentes: CGR, Base de datos CG y contralorías departamentales, distritales y municipales.

son los ingresos tributarios, sin embargo, la insuficiencia de los recursos con relación a los gastos se evidencia en la per-sistencia del déficit fiscal de GNC, que equivalía a cerca del 3.7% del PIB. Este déficit es financiado con deuda pública.

La situación de la deuda pública se puede recrear tomando como base la información de la CGR. Según esta entidad, la deuda pública colombiana en los últimos años tuvo una ten-dencia decreciente como proporción del PIB y de los ingre-sos tributarios. No obstante, cabe resaltar que en términos nominales y en dólares, la deuda creció entre 2005 y 2006.

El Gobierno ha anunciado que tiene dificultades para fi-nanciar el Presupuesto Nacional del año 2010. Debido a la crisis, el recaudo tributario se ha visto disminuido en un valor equivalente al 10% ($ 7 billones de pesos), por lo que se prevé que este faltante será cubierto con deuda. Cuando el gasto se financia con deuda, esto tendrá repercusiones en los niveles de crecimiento a mediano y largo plazo.

Lo que ha venido pasando frente al gasto evidencia y co-rrobora lo que han señalado quienes estudian estos temas, que las condiciones que se vivieron entre los años 2006 y 2007 no obedecían a hechos estructurales de la economía

colombiana, sino a acontecimientos de tipo coyuntural, lo que demuestra la fragilidad de una política basada en situa-ciones temporales y asociada a factores externos.

Esto se suma a que en los últimos años la reducción de la deuda externa no estuvo enmarcada en una política del financiamiento. En la coyuntura actual de crisis económica mundial, las soluciones desde las Instituciones Financieras Internacionales IFIS, han sido las de propiciar nuevos es-pacios de endeudamiento para los “países en desarrollo”.

En el cuadro a continuación se ilustra, a partir de los da-tos del Banco de la República, cómo desde la segunda mitad de la década de los noventa hasta la actualidad, el gasto en intereses de deuda ha cobrado cada vez más importancia al pasar de 1.2% del PIB en 1995 a 4.2% del PIB en 2007.

Esto adquiere relevancia en un momento de la presenta-ción del proyecto de presupuesto para el año entrante. El Gobierno sostenía que se mantenía el incremento del gas-to social, sin embargo ha llamado la atención de las y los analistas, que bajo el argumento según el cual la seguridad hace parte del capital social, se incluyan en este rubro del presupuesto gastos en seguridad. Por primera vez en la his-toria del país, se destinarán más recursos al gasto militar

Evolución del Gobierno Central 1995-2007(% del PIB)

Año Funcionamiento Pensiones Intereses Transferencias ET Inversión Otros Total

1995 3,3 1,3 1,2 3,4 2,1 2,9 14,3

1996 3,1 1,6 1,9 4,3 2,3 3 16,11997 3,4 1,7 2 4,3 2,6 2,4 16,41998 3,5 1,8 2,9 4,6 1,6 2,8 17,21999 3,6 2 3,3 5,3 1,5 3,5 19,22000 3,5 2,2 3,8 4,6 1,5 4,7 20,32001 3,7 2,5 4 5,7 1,5 3 20,42002 3,8 2,8 3,9 5,5 1,5 4 21,42003 3,6 2,7 4,2 5,5 1,3 3,5 20,72004 3,4 3,1 4 5,3 1,2 3,8 20,82005 3,6 4 3,5 5,1 1,5 3,7 21,42006 3,7 4 4,2 4,9 1,7 3,4 21,92007 3,6 4,2 4,2 4,8 2,4 3,3 22,4

Fuentes: http://www.banrep.gov.co/documentos/seminarios/2008/Banca_central/11_Politica_fiscal.pdf, p.17.


[ 41 ]

que a la educación, equivalentes al 14,2% y 13,9% del PIB, respectivamente.


Impuesto a la renta

En materia del impuesto de renta, se han definido algu-nos tratamientos especiales que se traducen en beneficios fiscales para las y los contribuyentes, y están determinados por las características del tributo o por el tipo de ingreso económico. Los beneficios definidos por el marco regulato-rio tributario pueden ser: deducciones, exenciones y des-cuentos. Las deducciones y las exenciones tienen acción directa sobre el ingreso o la base gravable, mientras que los descuentos impactan en el monto del impuesto que se debe pagar.

La legislación que regula los recaudos a través del im-puesto de renta contempla estos tratamientos especiales que buscan incentivar las actividades económicas o las re-giones que ostentan menores niveles de desarrollo.

Las deducciones: bajo esta modalidad de trato resultan amparados los partidos y movimientos políticos y la gene-ración de trabajo para las personas en situación de disca-pacidad.

Tomando como referencia las declaraciones de renta de las personas jurídicas, para el año 2004, este tipo de tra-tamiento se ubicó en los sectores de servicios de minería (26%); transporte, almacenamiento y comunicaciones (13%) y electricidad, gas y vapor (10%). Para el año 2008 se tuvo que las deducciones se concentraron en los sectores de la minería, la fabricación de sustancias químicas y la cons-trucción.

Las exenciones: incluyen las laborales, los aportes a las cuentas de ahorro para el financiamiento de la construc-ción, los intereses por financiación de vivienda y una pro-porción de los gastos en educación o salud. El reconoci-miento principal que otorga la legislación tributaria acerca de los “costos o gastos” en los que incurre la o el trabajador para generar sus ingresos es la exención otorgada sobre

aproximadamente los cinco primeros salarios mínimos de estos ingresos.

Los descuentos: de acuerdo a lo que se estipula en la le-gislación, son objeto de descuentos tributarios la refores-tación, los impuestos pagados en el exterior, las empresas nacionales de transporte internacional, la colocación de bonos o acciones, y lo que es gravable por concepto de im-portación de maquinaria pesada para industrias básicas. Los descuentos pueden favorecer tanto a sociedades como a personas naturales.

IVA

El IVA recae sobre la venta e importación de bienes y la prestación de servicios en el territorio del país. Las ex-portaciones están exentas de este gravamen y cuentan con la opción de devolución por concepto de lo que se paga en los insumos involucrados en la producción de estos bienes y servicios. La adquisición de maquinaria industrial tiene un descuento sobre lo que se pague por cuenta de este im-puesto. El IVA tiene una serie de excepciones en razón de disposiciones internacionales relacionadas con las impor-taciones efectuadas por diplomáticos, misiones técnicas internacionales y las importaciones efectuadas como parte de la implementación de convenios internacionales de co-operación.

A causa de este diferencial de tarifas, para el caso del IVA se consideran tratamientos especiales las exclusiones y las exenciones. Los bienes excluidos o exentos del pago del impuesto, generalmente son aquellos que conforman la canasta básica familiar.

Según el cálculo de los costos fiscales publicados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año 2009, para el año gravable 2008, el costo fiscal total de los beneficios tributa-rios fue de $7.4 billones de pesos. Una cifra para nada des-preciable y cercana al 5% del presupuesto aprobado para el año 2010.

El costo fiscal de los beneficios para el total de decla-rantes del impuesto de renta ascendió a $3,8 billones que representa un incremento de 21,1% con respecto al monto

Principales beneficios tributarios - Total Declarantes(Miles de millones de pesos)

2007(1) 2008(2) Variación Participación

Tipo de beneficio

Personas jurídicas 4.914 5.994 22.0% 81.0%

Deducción del 40% 3.100 3.763 21.4% 62.8%

Rentas exentas 1.572 1.883 19.8% 31.4%

Descuentos Tributarios 242 348 44.0% 5.8

Personas naturales 1.309 1.406 7.4% 19.0%

Deducción del 40% 70 75 7.9% 5.3%

Rentas exentas 1.227 1.318 7.4% 93.7%

Descuentos Tributarios 12 13 7.4% 0.9%

Total 6.223 7.400 18.9% 100.0%

Deducción del 40% 3.170 3.838 21.1% 51.9%

Rentas exentas 2.799 3.201 14.4% 43.3%

Descuentos Tributarios 254 361 42.2% 4.9%

Fuentes: Declaraciones de renta. Coordinación Estudios Económicos. • Subdirección de Gestión de Análisis Operacional -DIAN.


[ 42 ]

registrado el año anterior, y que se explica principalmente por el costo de los beneficios solicitados por las personas jurídicas que pasó de $3.1 en 2007 a $3.7 billones en 2008 (un incremento de 21,4%).

En el caso de las rentas exentas se observa un aumento del 14.4% del costo fiscal en comparación con el año ante-rior. Mientras que los descuentos tributarios tuvieron un aumento del 42,2% y una participación como porcentaje del total de los beneficios del 4.9%.


La literatura sobre el tema es recurrente a la hora de sos-tener que las reformas que se han adelantado durante los últimos años han creado una estructura tributaria inade-cuada e ineficiente, en la que algunas necesidades de gasto de largo aliento están sostenidas en impuestos temporales que se vuelven permanentes al extenderse en el tiempo, contribuyendo a aplazar la implementación de una reforma

estructural adecuada a las necesidades de gasto y simplici-dad del sistema para propiciar mayor recaudo, contrarres-tar la evasión y la elusión y fomentar la transparencia de la información.

Tal y como está operando el sistema tributario se fomen-ta una reducción a la mínima expresión de la capacidad re-distributiva de ingresos y riqueza por parte del esquema, reforzando los privilegios que están en función de los inte-reses particulares y que funcionan bajo la concepción de que el pago de impuestos es un costo que hay que evadir o eludir.

Los principios gubernamentales de los últimos años de incentivar la confianza inversionista, han buscado promo-ver la inversión por medio del otorgamiento de beneficios tributarios; el pilar fundamental de este tipo de medidas ha sido el régimen de zonas francas. Las regulaciones imple-mentadas han ido en la línea de mantener una tasa general alta y otorgar beneficios especiales por concepto de la rein-versión de utilidades y deducciones a la inversión en activos

Gobierno Andrés Pastrana Álvaro Uribe Vélez

Leyes

Disposiciones

Fuente: Fuentes: Junquito et al 2004 p.116, Rincón H, et al 2004, Sánchez el al 2005 p. 30 y 31. FEDESARROLLO, 2009 p.10

Año 1998 2000 2002 2003 2006 2007

Decretos

2330 y

2331

Se crea el

impuesto a las

transacciones

financieras (tarifa

2X1000). Con este

impuesto se

buscaba generar

recursos para

fortalecer el

sistema financiero

y a la reconstruc-

ción del Eje

Cafetero donde

ocurrió un ter-

remoto en el año

2001.

Decretos

1838

Impuesto sobre el

patrimonio por una

sola vez sobre los

declarantes del

impuesto de renta

y complementarios

del año fiscal 2001

con patrimonio

bruto superior a

$169.5 millones,

con una tarifa del

1.2% sobre el

patrimonio líquido.

Ley 788

Creó una sobre

tasa a cargo de las

y los contribuyen-

tes obligados

a declarar

impuesto sobre la

renta equivalente

al 10% del

impuesto neto de

renta para el año

2003.

Creó tarifas

diferenciales

del IVA:

2%, 7% para los

bienes y servicios

gravados, estab-

leciéndo se que a

partir del 1 de en-

ero de 2005 pasan

a ser gravados,

esta última será

del 10%. En el

mismo sentido se

modifican las

tarifas para los

vehículos automó-

viles.

Ley 863

Incorporó en el

sistema un nuevo

beneficio, al per-

mitir que las perso-

nas naturales y

jurídicas contribuy-

entes del impuesto

de renta puedan

deducir hasta el

30% del valor de

las inversiones

en activos fijos

reales productivos

para los años grav-

ables 2004, 2005,

2006 y 2007.

Se crea una

sobre tasa sobre el

impuesto de Renta

del 10%.

Con respecto

al IVA, se estipula

la posibilidad de

devolver 2 puntos

del IVA a las perso-

nas naturales por

transacciones

pagadas con

tarjeta débito.

Ley 1111

Se quitó la sobre

tasa aplicada al

impuesto de renta

y disminuyó la

tarifa pasándola de

35% a 34% para el

2007. Se crea el

impuesto al patri-

monio de carácter

temporal y apli-

cable al patrimonio

líquido superior a

$3.000 millones

(tarifa es del

0.3%). La tarifa del

Gravamen a las

Transacciones

Financieras se au-

menta a 4X1.000.

Con respecto al

IVA, se eliminó el

descuento especial

por la importación

de maquinaria

industrial.

Decreto 383

Se reglamentó

el régimen Zonas

Francas. Se cre-

aron tres tipos ZF

(permanentes,

permanentes

especiales

uniempresariales y

transitorias).

Ley 488

Determina como

nuevos contribuy

entes del impuesto

a renta a: cajas de

compensación

familiar y fondos

de empleados de

asociaciones gre-

miales. Determina

la eliminación de

renta presuntiva

sobre el patrimonio

bruto. Estipula la

reducción de la

tarifa de 16% a

15%. Se impone

la sobretasa a la

gasolina y el ACPM

entre el 14% y 15%.

Ley 633

Sobre el impuesto

de renta, se

presume que la

renta líquida del

contribuye nte no

es inferior a la cifra

que resulte mayor

entre el 6% de su

patrimonio líquido

o el 1% de su

patrimonio bruto.

Se determina que

la tarifa general del

IVA será del 16%.

El impuesto a los

Movimientos

Financieros, queda

establecido como

un impuesto

permanente (tarifa

del 3x1000).


[ 43 ]

fijos o actividades específicas. Es decir que, en la práctica, estas medidas terminan fa-

voreciendo el uso del factor capital en detrimento del factor trabajo, lo que confirma la hipótesis de quienes sostienen que el esquema económico actual está sostenido en un es-timulo a la inversión que no necesariamente conduce a la generación de trabajo. Es por esto que en los momentos de auge económico era posible ostentar tasas de crecimiento a la vez que el desempleo se mantenía incluso en tasas de dos dígitos.

En cuanto a la sostenibilidad, entendida como la continui-dad en el tiempo de las reglas de juego para que las empre-sas y quienes consumen no se vean afectados sistemática-mente ante la variación reiterada del estatuto tributario, en el último gobierno se han venido promoviendo incentivos que bajo el argumento de garantizar condiciones a quienes invierten, pretenden avanzar en este campo, y por esto se han venido impulsando los Contratos de Estabilidad Jurídi-ca CTE11. Esto en la práctica quiere decir que quien invier-te, por un monto cercano a los 7.500 SMLV (lo que equivale a cerca de USD 1,6 millones), contribuye a la generación de empleo, al pago de una prima de 1% de la inversión y a la transferencia tecnológica, el Gobierno le otorga la garan-tía de mantener inalteradas las reglas que propiciaron esa inversión.

La promoción de los contratos de estabilidad, tal y como se viene dando, ha suscitado muchas reacciones en quie-nes estudian el tema. Uno de los aspectos que se destacan es que esta clase de incentivos pueden ser implementados toda vez que no sea a costa de la sostenibilidad fiscal y del margen de acción para el recaudo.

Las reformas impulsadas en los últimos gobiernos han ocasionado que en lugar de avanzar hacia su progresividad, simplicidad y eficiencia, se haya ido en un sentido opuesto..

Lo anterior aunado a que actualmente el recaudo está siendo sostenido por las rentas al trabajo y por el impuesto a las ventas, va en contravía de las disposiciones constitu-cionales que estipulan que “el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”, haciendo evidente cómo las disposiciones gubernamenta-les toman más distancia de los mandatos de la Constitución Política.


Administración Andrés Pastrana (1998 – 2002)

El Plan de Desarrollo 1998-2002 Cambio para Construir la Paz consideraba que la corrupción no es un problema de personas sino de sistemas y mecanismos. La corrupción pública se explicó como un crimen de cálculo cometido por quien actúa en representación del interés público.

• Se crea el Programa Presidencial de Lucha contra la Co-rrupción “De Frente al País” el cual tuvo como misión diseñar estrategias de gobierno para enfrentar la corrup-

ción en el Estado, coordinar y evaluar su implementación y articular su trabajo con los organismos.

• En materia de prevención y control de la corrupción fue-ron definidas tres líneas de acción: (i) desarrollo de he-rramientas para la rendición de cuentas, el mejoramiento de la gestión, la simplificación de trámites, y el estableci-miento de estándares de calidad y pertinencia de la in-formación pública, (ii) fortalecimiento de valores éticos en la administración pública mediante la capacitación y la divulgación de información, y (iii) fortalecimiento de la participación ciudadana para el ejercicio del control so-cial al Estado.

• En relación con la investigación y sanción de actos de co-rrupción fueron definidas tres líneas de acción: (i) la pro-moción de la cooperación interinstitucional a través de la creación de la subcomisión institucional de la Comisión Nacional de Moralización y el sistema de recepción de in-formación sobre corrupción, (ii) el desarrollo de acciones especiales sobre servidores públicos, y (iii) el fortaleci-miento de la transparencia en la contratación pública.

• En el marco de la Estrategia para el mejoramiento de la eficiencia de la administración pública, se diseñaron he-rramientas como:

• Transformación de la Administración Pública TAP. • Sistema de Información de la Contratación Estatal SICE

de la Contraloría. • Comité institucional de Apoyo para la Vigilancia de los

Recursos Destinados a Salud y Educación. • Se creó el Portal del Estado colombiano Administración Álvaro Uribe Vélez (2002-2006) El Plan de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comu-

nitario identificó la corrupción, la politiquería y el clien-telismo como factores que lesionan la legitimidad de las instituciones del Estado.

• Se crea la misión anticorrupción, con la que se pretende generar una política de Estado que promueva el proceso de legitimación, confianza y gobernabilidad democrática.

• El Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia, Transparencia y Lucha contra la Corrupción.

• Se estableció el Memorando de Entendimiento para el Fortalecimiento de las Mediciones de Corrupción y Transparencia en Colombia a partir del cual el Depar-tamento Administrativo Nacional de Estadística DANE aplicó la Encuesta de Desempeño Institucional en el 2003 y en el 2004.

• Con la Ley 819 de 2003, se estipularon los lineamientos con los que se buscaba promover la transparencia fiscal, para lo cual era necesario que en el Marco Fiscal de me-diano plazo incluyeran los cálculos sobre los costos fisca-les acarreados por los tratos tributarios especiales como deducciones, exenciones y descuentos.En Colombia, el régimen político facilita las prácticas

clientelares y corruptas, lo que a su vez legitima el uso de los recursos públicos en beneficio propio. Las reformas que instauraron los procesos de privatización bajo el argumen-to según el cual el sector privado era más eficiente, condu-

11 Según información reseñada en Fedesarrollo, a febrero de 2009, se habían aprobado y firmado 42 CEJ, en los que se involucraban cerca de USD 5,400 millones por concepto de inversión.


[ 44 ]

jeron a un desmantelamiento de los recursos del Estado y a una apropiación particular de lo que antes era público, que ahora es regido por las fuerzas del mercado. No se ha logrado demostrar la supuesta neutralidad del mercado ni las mejores prácticas de lo particular, sin embargo si se ha dado un retroceso en las garantías de derechos socialmente alcanzados, el aumento de las desiguales y una polarización social y política que hace de ésta una sociedad fragmenta-da. Las reformas hechas en materia tributaria han reforza-do este ordenamiento.

La búsqueda de reducciones impositivas, han servido para que el crecimiento económico y los incentivos otor-gados a ciertos sectores productivos del país no se hayan traducido en mejores condiciones materiales para la pobla-ción. Los datos de la Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad-MESEP, así lo revelan. Los niveles de pobreza siguen siendo altos y la desigualdad se ha incrementado. Según la investigación, el nivel de po-breza del 2008 se situó en 49,2 por ciento y el índice de Gini en 0.59.

Conclusiones

1. Las razones principales del desequilibrio fiscal colom-biano presentado en la década de los noventas y princi-pios de siglo, tienen que ver con el nivel de ingresos, no acorde con el nivel de gastos, y con el comportamiento de las transferencias territoriales, del servicio de la deuda, del pago de pensiones y las erogaciones por concepto de otras transferencias.

2. Será necesario trabajar en el frente de los ingresos, lo-grando una mejor estructura tributaria, sujeta a meno-res evasiones. A este respecto parece existir acuerdo ten-diente a buscar una mejor estructura tributaria, fundada en menos alivios tributarios inoficiosos o tributos distor-sionantes y un recaudo más eficiente.

3. El reforzamiento de un esquema tributario regresivo se convierte en un obstáculo que impide y restringe la redis-tribución de los recursos y riqueza y no permite la reali-zación efectiva de derechos.

4. Las exenciones, desde una lógica que promueve la inver-sión extranjera como pilar fundamental del crecimiento, desconocen que el empleo bajo los parámetros del trabajo decente es la vía única para combatir y erradicar la po-breza, lo que se requiere para el bien-estar de la pobla-ción.

5. La creciente concentración del recaudo tributario en im-puestos indirectos, como el IVA, deja entrever el escaso esfuerzo por parte del Estado para garantizar la redistri-bución de la riqueza y de los recursos.

6. En Colombia, debido a las lógicas corruptas dentro de las maquinarias estatales y a una construcción socio-cultural basada en el individualismo, el oportunismo y el fomento a la ilegalidad, el pago de impuestos se considera por par-te de la población como un castigo o como una obligación injusta, desconociendo las posibilidades de bien-estar co-lectivo de un sistema tributario progresivo.

7. Las decisiones económicas y en particular las que tie-nen que ver con el tema tributario deben ser tratadas en espacios democráticos e incluyentes que propicien la

transparencia de la información, la participación diversa y el fomento al reconocimiento y garantía de los derechos económicos para todas y todos.

3.5. Ecuador MarielaMéndez,MarlonManya,CatherineRicaurte

La administración tributaria ecuatoriana, representada por el Servicio de Rentas Internas (S.R.I.), procurando la lucha contra el fraude fiscal, la mejora de la gestión tribu-taria y encaminada a corregir las grandes inequidades que aún persisten en la estructura impositiva, entre ellos el de-sarrollo de mecanismos de incentivos hacia la protección del mercado externo, ha logrado duplicar la presión fiscal en la última década, al pasar de un 6% a un 12%; aumentó el número de contribuyentes inscritos, a la fecha con una base de aproximadamente 1.6 millones de contribuyentes.

Se ha mejorado, considerablemente, el control a los grandes grupos económicos, identificando a los 51 grandes grupos que concentran a 1,975 empresas, y los impuestos totales recaudados han servido para sostener el Presupues-to General del Estado, donde estos ocupan más de las 2/3 partes de los ingresos del Gobierno Central.


El análisis de la problemática de la situación económica y social del Ecuador, parte en un inicio por la alta participación de los ingresos petroleros en los ingresos públicos a partir de la bonanza petrolera, ocurrida a partir de la década del 70. Con este antecedente, el gasto público se vuelve procíclico a los ingresos petroleros, generando una política de “Stop and Go” en el gasto público. Por ello, la economía ecuatoriana, en la década del 70, creció en un 7% producto del Boom Petrole-ro, situación contraria a la década de los 80, en que creció en apenas un 1.9%, debido a: 1) el debilitamiento de los precios del petróleo, 2) la suspensión de los flujos financieros inter-nacionales, 3) la reducción de los precios de los productos de exportación, 4) el aumento de las tasas de interés en los mer-cados financieros mundiales, y 5) los efectos del fenómeno del niño a principios de esos años.

En esa línea, en la década de los 90, el crecimiento de la economía ecuatoriana bordeó el 1.8%, reflejando resultados económicos deficientes, con una crisis bancaria local que empezó a mediados de esa década y terminó con el cierre de bancos importantes, lo que se agravó por la inestabilidad política y jurídica, y la presencia de capitales especulativos que incidieron directamente en este decrecimiento históri-co en los últimos 40 años.

Finalmente en la presente década, bajo un esquema de dolarización, sin posibilidad de emisión monetaria, las ex-portaciones debieron constituirse en la principal fuente de aprovisionamiento de monedas, incluso para las transac-ciones locales. En un contexto de apertura comercial, la dolarización impide la reacción mediante instrumentos que sí poseen las economías de los países vecinos, frente a la pérdida de competitividad de los productores locales. Los resultados alcanzados muestran un deterioro en la balan-za comercial debido a: 1) El acelerado crecimiento de las importaciones, 2) El lento crecimiento de las exportaciones


[ 45 ]

Gráfico No.1Producto Interno Bruto del Ecuador

(miles de dólares 2000)1965 - 2009 (p)19

65

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

Varia

ción

(%)

Mile

s de

dól

ares

200

0

-10%5,000,000

5,000,000

5,000,000

5,000,000

5,000,000

-5%

0

5%

10%

15%

20%

25%

30%

Fuente: BCEn PIB REAL n Donaciones

Crecimiento promedioen los 70: 7,0%




no petroleras, y 3) La dependencia excesiva en las exporta-ciones petroleras, sujetas a los vaivenes de los precios en que se cotizó el barril del petróleo, a lo largo de esta década, 4) el efecto multiplicador de las remesas. El aumento en el precio del petróleo y el apalancamiento en las recaudacio-nes tributarias, han permitido que la economía ecuatoriana presente crecimientos promedios de 4.4% en los últimos años (gráfico 1).

Al respecto la CEPAL señala que la economía ecuatoria-na de la última década tiene menos relación con el desa-rrollo y más con el fracaso del crecimiento. En el origen de este proceso, se encuentran las políticas de estabilización macroeconómica que desembocaron en la dolarización uni-lateral en Enero de 2000 y en la continuidad en el tiempo de gran parte de los soportes de la dominación tradicional. Ello hizo que Ecuador forme parte de esta media década perdida que identifica la CEPAL entre 1997 y 2002

De igual forma, a lo largo de este periodo se registra una marcada concentración del ingreso y la riqueza. Según la CEPAL, los países de Latinoamérica y el Caribe tienen la mayor concentración de ingresos en los percentiles más ri-cos de la población, en tanto que el 80% de la población que genera renta no alcanza el nivel promedio de ingresos de 3.950 dólares al año; esto se marca especialmente al con-cluir la bonanza petrolera y revertirse el flujo masivo de créditos externos desde la década de los 80, cuyo mayor impacto social tiene que ver con un crecimiento sostenido del desempleo y la informalidad.

En los años más recientes, debido a factores exógenos (alta vulnerabilidad y variabilidad de los precios del petró-

leo ante shocks externos) y a la política presupuestaria, los ingresos petroleros son difíciles de planificar;

Sin lugar a dudas, la actual crisis financiera internacio-nal, ha afectado a los países de América Latina. Entre las principales razones que conllevaron a esta disminución se encuentra el estancamiento de la demanda interna, ya que disminuyen el consumo final de hogares en un 1.42%, el con-sumo final del gobierno central en un 0,28%, los factores de bienes de capital fijo en un 2.57%, y las exportaciones en un 0.06%. En cuanto a la oferta final producto de las impor-taciones, éstas también decrecen en un 6.32%, resaltando que las políticas arancelarias impuestas por el gobierno para tratar de reducir el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos están encaminadas a alcanzar su objetivo.

El anuncio del gobierno de disponer de 2.555 millones de dólares, que provienen en gran parte de la Reserva Mone-taria de Libre Disponibilidad, 1.782 millones de dólares, se direccionarán al sector de la construcción, con el objetivo de reactivar la economía, y reducir los índices de desem-pleo y subempleo que ascienden al 9.1% y 52% respectiva-mente en la actualidad. Las proyecciones del propio Banco Central del Ecuador para el 2009, apuntan a un crecimiento del 0.98%, aún más optimista es la estimación que proyecta el gobierno, indicando que el Ecuador se mantiene entre los pocos países que cerrará el 2009 con cifras positivas (2%).

Bajo este contexto, en el ámbito de los ingresos públicos, materia de análisis, un problema fundamental generado por el aplazamiento de un análisis de la estructura y viabi-lidad del sistema tributario en Ecuador, es no haber cum-plido con uno de los objetivos que fundamentan su diseño:


[ 46 ]

intentar desde la vertiente de los ingresos públicos ajustar la distribución de la riqueza o reducir las desigualdades entre los distintos grupos o segmentos de población, dis-minuyendo de esta forma la concentración del ingreso en una pequeña parte de la misma, problema que acomete con dureza la realidad social y económica del Ecuador.


La Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) es el organismo estatal encargado de co-ordinar, supervisar y controlar la ejecución de las políticas de descentralización que tiene por objeto la delegación del poder político, económico, administrativo o de gestión de recursos tributarios del gobierno central a los gobiernos seccionales, en coordinación con la Asociación Nacional de Municipalidades (ANME) y con el Consorcio de Consejos Provinciales (CONCOPE), en lo que sea pertinente.

Los gobiernos autónomos descentralizados deben gene-rar sus propios recursos financieros, no obstante también participan de las rentas del Estado, en el quince por cien-to de ingresos permanentes y de un monto no inferior al cinco por ciento de los no permanentes correspondientes al Estado central, excepto los de endeudamiento público. Para la distribución de los recursos entre los gobiernos au-tónomos descentralizados se deben observar los siguientes criterios: tamaño y densidad de la población; necesidades básicas insatisfechas, jerarquizadas y consideradas en rela-ción con la población residente en el territorio de cada uno de los gobiernos autónomos descentralizados; y, logros en el mejoramiento de los niveles de vida, esfuerzo fiscal y ad-

ministrativo, y cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno autónomo descentralizado. Los gobiernos autónomos descentraliza-dos en cuyo territorio se exploten o industrialicen recursos naturales no renovables tendrán derecho a participar de las rentas que perciba el Estado por esta actividad.

El Servicio de Rentas Internas (SRI), es el ente encarga-do de efectuar la determinación, recaudación y control de los tributos internos del Estado ecuatoriano y de aquellos cuya administración no esté expresamente asignada por Ley a otra autoridad (art. 2 Ley de Creación del SRI).

La Contraloría General del Estado (CGE), tiene la facultad para emitir títulos de crédito y recaudar, incluso mediante la jurisdicción coactiva, las obligaciones provenientes de las resoluciones ejecutoriadas expedidas por el Contralor Gene-ral, por efecto de la determinación de responsabilidad civil culposa, multas y órdenes de reintegro de pagos indebidos con recursos públicos que establezcan obligaciones a favor del Gobierno Central, así como de las instituciones y empre-sas que no tengan capacidad legal para ejercer coactiva.

Cómo se financia el estado

El presupuesto general del Estado está compuesto por dos elementos; el ingreso público, que representa los acti-vos de su economía y los bienes o valores que recibe el Es-tado en un periodo determinado, generalmente en un año; y el gasto público, que representa los pasivos de la economía o los rubros que se asignan para su funcionamiento y el sos-tenimiento de las necesidades colectivas.• El ingreso público está conformado por los ingresos pe-

troleros y los no petroleros, destacando de este último a

Estructura y FuncionamientoSistema Fiscal ECUADOR

SENPLADES(coordina políticasdescentralizacioón)

SRI determina, recauda y controla tributos internos

Ecuador.

n Potestad exclusiva diseñopolíticas económica, tributaria, aduanera; fiscal y monetaria; comercio exterior y endeudamiento.

n Iniciativa para crear, modificar y extinguir tributos por ley sancionada por la Asamblea Nacional.

n Generan sus propios recursos participan del 15% de ingresos del presupuesto central.

n Gobiernos provinciales ymunicipales tienen facultad para crear, modificar o extinguir tasas y contribuciones especiales.

Gobierno Central Gobiernos autónomosdescentralizados

Gráfico No. 2Estructura y Funcionamiento del Sistema Fiscal del Ecuador

CGE acción coactiva para el cobro de títulos de crédito

Fuente: Constitución y demás normas pertinentes


[ 47 ]

los ingresos tributarios:• Los ingresos petroleros percibidos por la exportación de

barriles de petróleo y la venta interna de sus derivados, como la gasolina y el diesel.

• Los ingresos no petroleros tributarios que consisten en los impuestos administrados por el Servicio de Rentas Internas y por la Corporación Aduanera Ecuatoriana.

• Los ingresos no petroleros no tributarios que son los per-cibidos por concepto de multas, e intereses y aquellos ge-nerados por la autogestión de las entidades y empresas estatales.El financiamiento de los desequilibrios fiscales por debajo

de la línea, puede darse a través de tres mecanismos: incre-mento en la emisión de bonos en el mercado interno (deuda pública interna), incremento de la deuda pública externa, e incremento de la base monetaria a través del Banco Cen-tral. El financiamiento con emisión de deuda, tanto interna como externa, es limitada. En el caso ecuatoriano, el pro-blema es aún más grave debido a la adopción del esquema de dolarización, el cual limita, si es que no elimina, el meca-nismo de financiamiento monetario.

Por lo antes expuesto la solución al problema del finan-ciamiento de los déficits fiscales debe venir por encima de la línea, en cuyo caso existen también pocas alternativas. Una de ellas es la reducción del gasto, lo que es poco viable cuando existe una marcada presión de los sectores sociales hacia el incremento del gasto del gobierno en áreas básicas como salud, educación e inversión. En ese mismo sentido, el elevado peso de la deuda impone continuos recortes en el gasto primario generando protestas y descontento. Estos factores ocasionan que el gobierno se vea en la necesidad

de buscar el financiamiento al déficit por la vía de obtener ingresos permanentes que le permitan, por una parte, ha-cerle frente a los requerimientos de gasto social, y por otra, soportar el servicio de la deuda.


Tributos

La recaudación de los tributos se dan por dos fuentes: el SRI y los gobiernos seccionales.

EL SERVICIO DE RENTAS INTERNAS es el ente encar-gado de la recaudación de los tributos internos del Estado ecuatoriano, y cuenta con direcciones regionales y provin-ciales para el cumplimiento de esta función. Los impuestos que determina y recauda el SRI son: el impuesto a la renta (IR); el impuesto al valor agregado (IVA), el impuesto a los consumos especiales (ICE), el impuesto a la salida de di-visas (ISD); el impuesto a los ingresos extraordinarios ob-tenidos por las empresas que han suscrito contratos con el Estado para la exploración y explotación de recursos no renovables (IIE); y, el impuesto anual sobre la propiedad o posesión de inmuebles rurales (IPPIR).

Impuesto a la Renta: para efectos de este impuesto se considera renta: los ingresos de fuente ecuatoriana obteni-dos a título gratuito o a título oneroso provenientes del tra-bajo, del capital o de ambas fuentes, consistentes en dinero, especies o servicios; y, los ingresos obtenidos en el exterior por personas naturales domiciliadas en el país o por socie-dades nacionales.

Impuesto al Valor Agregado: grava al valor de la transfe-

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Gráfico No. 3Participación de los ingresos del Gobierno Central del Ecuador

Participación (%) de los Ingresos del Gobierno Central de Ecuador 1971 - 2008

Fuente: BCE.n Petroleros n Tributarios n Transferencias n No Tributarios


[ 48 ]

rencia de dominio o a la importación de bienes muebles de naturaleza corporal, en todas sus etapas de comercializa-ción, y al valor de los servicios prestados.

Impuesto a los Consumos Especiales: se aplica de los bienes y servicios de procedencia nacional o importados: cigarrillos, productos del tabaco y sucedáneos del tabaco, cerveza, bebidas gaseosas, alcohol y productos alcohólicos distintos a la cerveza, perfumes y aguas de tocador, vide-ojuegos, armas de fuego, armas deportivas y municiones -excepto aquellas adquiridas por la fuerza pública-, focos incandescentes -excepto aquellos utilizados como insumos automotrices-, vehículos motorizados, servicios de tele-visión pagada, servicios de casinos, salas de juego (bingo - mecánicos) y otros juegos de azar y las cuotas, membre-sías, afiliaciones, acciones y similares que cobren a sus miembros y usuarios los clubes sociales, para prestar sus servicios, cuyo monto en su conjunto supere los US $ 1.500 anuales.

Impuesto a la Salida de Divisas: sobre el valor de todas las operaciones y transacciones monetarias que se realicen al exterior, con o sin intervención de las instituciones que

integran el sistema financiero.Impuesto a los ingresos extraordinarios obtenidos por las

empresas que han suscrito contratos con el Estado para la exploración y explotación de recursos no renovables (IIE): se considera ingresos extraordinarios a aquellos percibidos por las empresas contratantes, generados en ventas a pre-cios superiores a los pactados o previstos en los respectivos contratos.

Servicio de Rentas Internas: sobre la propiedad o pose-sión de tierras de superficie igual o superior a 25 hectáreas en el sector rural.

GOBIERNOS SECCIONALES: Los impuestos se dividen en ingresos tributarios, ingresos no tributarios y emprés-titos:

Ingresos Tributarios: provienen de los impuestos, tasas y contribuciones especiales de mejoras:• Impuestos Municipales (impuesto sobre la propiedad ur-

bana; el impuesto sobre la propiedad rural; el impuesto de alcabalas; el impuesto sobre los vehículos; el impuesto de matrículas y patentes; el impuesto a los espectáculos públicos; el impuesto a las utilidades en la compraventa de bienes inmuebles y plusvalía de los mismos; y, el im-puesto al juego).Tasas (aferición de pesas y medidas; aprobación de pla-

nos e inspección de construcciones; rastro; agua potable; matrículas y pensiones escolares; recolección de basura y aseo público; control de alimentos; habilitación y control de establecimientos comerciales e industriales; servicios administrativos; alcantarillado y canalización; y, otros ser-vicios de naturaleza semejante a los antes mencionados).

Contribuaciones Especiales (apertura, pavimentación, ensanche y construcción de vías de toda clase; repavimen-tación urbana; aceras y cercas; obras de alcantarillado; construcción y ampliación de obras y sistemas de agua potable; desecación de pantanos y relleno de quebradas; plazas, parques y jardines; y, otras obras que las municipa-lidades determinen mediante ordenanza).

Ingresos No Tributarios

• Las rentas provenientes del patrimonio municipal según correspondan al dominio predial, comercial o industrial, y por el uso o arrendamiento de los bienes municipales

Impuesto % PIB % Ingresos tributarios

IR 3% 30%

IVA 8% 57%

ICE 1% 9%

x PI

B

0

2

4

6

8

10

12

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Gráfico No. 5: Participación de los impuestos directose indirectos como porcentaje del PIB 1986 - 2009(p)

Principales Impuestos en el Ecuador (% PIB) 1986 - 2009 (p)

Fuente: BCE.

n Otros n Impuesto a los Consumos Especiales

n Impuesto a la Renta n Impuesto al Valor Agregado

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

n Impuestos Directos n Impuestos Indirectos

x PI

B

0

2

4

6

8

10

12

Participación de los Impuestos Directos e Impuestos Indirectos% PIB

1986 - 2009(p)

Presión Tributaria Pro-medio en los 80: 4.6%

Presión Tributaria Pro-medio en los 90: 5.9%

Presión Tributaria Prome-dio en los 2000: 10.8%


[ 49 ]

del dominio público;• Las asignaciones y subsidios del Estado o entidades pú-

blicas;• El producto de la enajenación de bienes municipales; • Los ingresos provenientes de multas; y, • Los ingresos varios que no pertenezcan a ninguno de los

rubros anteriores. De todos estos, la mayor participación histórica la tiene el

Impuesto a la Renta, el IVA y el ICE:La recaudación de impuestos en Ecuador corresponde

mayoritariamente a impuestos indirectos, los cuales tienen un carácter regresivo por gravar al consumo y no distinguir la capacidad económica del individuo.

Empresas estatales y mixtas

Con la entrada en vigencia de la nueva Constitución, ha quedado reservado al Estado ecuatoriano el derecho de ad-ministrar, regular, controlar y gestionar los sectores estra-tégicos. Dichos sectores, de decisión y control exclusivo del Estado, son aquellos que por su trascendencia y magnitud tienen decisiva influencia económica, social, política o am-biental.

Las empresas públicas distintas a las que prestan servi-cios públicos, que compitiendo con el sector privado, explo-tan actividades comerciales, industriales, agrícolas, mine-ras, turísticas, transporte y de servicios en general; están obligadas a la declaración y pago del Impuesto a la Renta y por lo tanto, deben seguir pagando la tarifa del 12% del Impuesto al Valor Agregado en la transferencia de bienes y servicios.

En cuanto a la existencia de empresas mixtas, el Estado siempre debe tener la mayoría accionaria, para la partici-pación en la gestión de los sectores estratégicos y la presta-ción de los servicios públicos. Solo de forma excepcional, el Estado puede delegar a la iniciativa privada y a la economía popular y solidaria, el ejercicio de estas actividades. Está prohibida toda forma de privatización del agua cuya ges-tión será exclusivamente pública o comunitaria.

Según listado referencial del Servicio de Rentas Internas, existen en el Ecuador, 4.099 organismos y entidades que in-tegran el sector público.

Financiamiento externo

Desde la década de los años 70 el Ecuador, como el resto de los países de A. Latina, cuentan con niveles de endeuda-miento agresivo, la deuda externa del Ecuador subió de 240 millones de dólares en 1970 a 17.400 millones en el 2007. In-cluyendo la deuda pública interna, cuyo servicio se paga en divisas por tratarse de una economía dolarizada, la deuda total sobrepasa los 20.600 millones de dólares.

La deuda pública externa (10.379 millones de dólares) tie-ne como acreedores a los organismos internacionales (43% de la deuda), a los tenedores de bonos y la banca (40 % de la deuda) y a los gobiernos (17%). Por el lado de los ingresos, el financiamiento con deuda pública representa anualmen-te entre el 25% y 30% del presupuesto. Por el lado de los egresos, el pago de amortizaciones e intereses representa cada año alrededor del 65% de los ingresos corrientes del

presupuesto y el 40 % del gasto total, mientras que los gas-tos destinados a educación y salud representan porcentajes poco relevantes.

La deuda comercial en la década del 70 se desarrolló con el incentivo de la riqueza petrolera que comenzó a fluir en el Ecuador. Luego, en la crisis de los años 80, el FMI, el Comité de Gestión en representación de la banca internacional y los gobiernos del norte indujeron al gobierno ecuatoriano a estatizar las deudas privadas, decisión que aún pesa en la deuda ecuatoriana; luego de que el gobierno de EEUU, a través de la Reserva Federal, subiera de manera unilateral las tasas de interés en más del 250% y, a este duro golpe se unió la caída estrepitosa de precios de las materias primas.

La deuda se volvió insostenible, aunque los acreedores se dieron modos para exigir su pago y aumentarla signifi-cativamente mediante onerosas renegociaciones; lo que significaron nuevas deudas para pagar deudas, castigos de mora, altas tasas de interés y la revalorización obligada de papeles de deuda casi descartados del mercado.

Respecto a la deuda bilateral (con los gobiernos), éstas obedecieron, en gran parte, a los intereses de las corpora-ciones de los países prestamistas, como aquellas vinculadas a la promoción de exportaciones, a la construcción de obras de infraestructura, o a la venta de armas. Por otra parte, el Club de París, a través de las renegociaciones multiplicó el monto de las deudas y sometió a los países deudores a las condicionalidades del FMI.

El FMI y el Banco Mundial, han contribuido a este acele-rado proceso de endeudamiento, vulnerando la soberanía del Estado y su capacidad de autodeterminación; han impuesto un modelo basado en los principios del consenso de Was-hington, para dar paso al “libre mercado” de los monopolios multinacionales y poner los recursos del Estado al servicio

Gastos en salud4%

Gastos eneducación

12%

Otros19%

Servicios de la deuda65%

Destino de los Ingresos acumulados del PresupuestoGeneral del Estado 1996 - 2006

Fuente: Ministerio de Finanzas


[ 50 ]

de una deuda acumulada, excesiva y viciada desde su origen.

La comisión de auditoría

Mediante Decreto Ejecutivo No 472 del julio 9 del 2007, el presidente Rafael Correa creó la Comisión de Auditoría In-tegral del Crédito Público (CAIC) con el argumento de que los “créditos públicos, lejos de contribuir al desarrollo del país, han sido instrumentos para saquear los recursos del país causando pobreza, recesión económica y destrucción ecológica, y establecer un sistema de dominación económi-ca, social, política y cultural, basado en el modelo neoliberal”.

El Ecuador conformó una Comisión de Auditoria para analizar la deuda pública de los últimos 30 años, llegando a resultados trascendentales que implicaron que el gobier-no anuncie la moratoria técnica de los Bonos Global (a 12 y 30 años) a finales del 2008. El argumento central de esta decisión giraba alrededor de los criterios de ilegitimidad e ilegalidad de la deuda.

En ese contexto, la política del Presidente Rafael Correa sobre la deuda acoge, por primera vez, la posición y los planteamientos de los movimientos sociales como Jubileo 2000, el Centro de Derechos Económicos y Sociales y el Grupo Nacional de Deuda, cuya estrategia se puede resu-mir en los siguientes puntos: 1. Dar prioridad a la inversión social y productiva dentro de

un modelo de economía solidaria al servicio de las perso-nas y no del capital, relegando a segundo plano el servicio de la deuda.

2. Ruptura con el Banco Mundial y el Fondo Monetario In-ternacional, co-rresponsables del desastre nacional cau-sado por el endeudamiento y las reformas estructurales.

3. El no pago de las deudas ilegítimas. 4. Renegociación de deudas legítimas. 5. Adhesión a la creación de una nueva estructura financie-

ra regional: EL BANCO DEL SUR, como una estrategia de soberanía frente a la reafectaciones históricas de los grupos financieros del Norte.En cuanto a la deuda comercial, luego de varios meses,

el gobierno toma la decisión de anunciar a los tenedores de deuda la compra de estos bonos bajo la modalidad de subasta holandesa modificada, con un mínimo de descuen-to del 70% del valor nominal de los mismos. Esta subasta dio al final como resultado un descuento del 65%, alcan-zado lo que perseguía el gobierno, comprar a la baja estos bonos, retirando a la fecha del presente estudio el 91% de la deuda total de Bonos Global 2012 y Bonos Global 2030, que en montos representa 2.922 millones de dólares, dis-minuyendo de manera significativa el peso de la deuda ex-terna pública que a Julio del presente es de 7.503 millones de dólares.


El Ecuador no es un paraíso fiscal. Las ventajas típicas que ofrece un paraíso fiscal consisten en una exención total o en una reducción muy significativa en el pago de los prin-cipales impuestos.

En el caso ecuatoriano, el art. 83.15 de la Constitución vi-gente dispone, como uno de los deberes y responsabilidades

que tiene todo ciudadano, la obligación de pagar los tribu-tos establecidos por la ley. Esto significa que el principio general constituye el pago de los tributos y que la excepción es la exención o exoneración de dicho pago, en determina-das circunstancias.

Así en la misma Constitución se dispone exenciones, en el régimen tributario, para las personas adultas mayores (art. 37.5) y para las personas con discapacidad (art. 47.4), ya que en el Ecuador, solo a través de la ley, puede establecerse o suprimirse exenciones de acuerdo a razones de equidad, tal como ocurre en los casos citados, o a motivaciones de tipo económico-sociales y políticas. Lo dicho consta expre-samente previsto en el art. 31 del Código Tributario que dice: “Exención o exoneración tributaria es la exclusión o la dispensa legal de la obligación tributaria, establecida por razones de orden público, económico o social”.

Exoneraciones y regímenes especiales

Las cifras por estos conceptos se cuantifican a través del Gasto Tributario, denominado así, porque es lo que deja de percibir la administración tributaria producto de las exone-raciones, exenciones y regímenes especiales existentes. Se-gún cifras del SRI en su estudio sobre “Medición del Gasto Tributario”, se estima que el Gasto Tributario en el Ecua-dor es del 2.26% del PIB en Impuesto a la Renta y 2.60% del PIB en IVA.

1. ExoneracionesExoneraciones por territorio.- En esta categoría se en-cuentran, la facultad otorgada al Presidente de la Repú-blica, mediante Ley para la Reforma de las Finanzas Pú-blicas (Disposición General Tercera), para que mediante Decreto pueda conceder tratamientos tributarios espe-ciales en las zonas menos desarrolladas, especialmente en las fronterizas y Galápagos.Entre las exenciones generales del impuesto a la renta, establecidas por el art. 35 del Código Tributario están las conferidas al Estado, las municipalidades, los consejos provinciales, las entidades de derecho público y las enti-dades de derecho privado con finalidad social o pública; y, las conferidas a las empresas de economía mixta, en la parte que represente aportación del sector público.

Exoneraciones por sector económico.- En la Ley de Régimen Tributario Interno, constan las exenciones del impuesto a la renta (IR): a las instituciones de carácter privado sin fines de lucro legalmente constituidas, defini-das como tales en el Reglamento; siempre que sus bienes e ingresos se destinen a sus fines específicos y solamente en la parte que se invierta directamente en ellos .El Banco Ecuatoriano de la Vivienda, las Asociaciones Mutualistas de Ahorro y Crédito para la Vivienda y las Cooperativas de Vivienda están exoneradas de todo im-puesto, tasa o contribución fiscal, municipal o de cual-quier otro carácter.

Exoneraciones por nivel socio económico.- De acuer-do al Código Tributario, en general, están exentos exclusivamente del pago del impuesto a la renta: las


[ 51 ]

Naciones Unidas, la Organización de Estados Ameri-canos y otros organismos internacionales, de los que forme parte el Ecuador, así como sus instituciones por los bienes que adquieran para su funcionamiento y en las operaciones de apoyo económico y desarrollo social (art. 35.5); y, bajo la condición de reciprocidad inter-nacional los Estados extranjeros, por los bienes que posean en el país, las empresas multinacionales, en la parte que corresponda a los aportes del sector público de los respectivos Estados y, los representantes oficia-les, agentes diplomáticos y consulares de naciones ex-tranjeras, por sus impuestos personales y aduaneros, siempre que no provengan de actividades económicas desarrolladas en el país (art. 35.6).

2. Regímenes especialesPor territorio.- Las empresas administradoras y los usuarios de las zonas francas, en todos sus actos y con-tratos realizados dentro de las zonas francas, gozarán de una exoneración del ciento por ciento del impuesto a la renta (IR) o de cualquier otro que lo sustituya, así como del impuesto al valor agregado (IVA), del pago de impuestos provinciales, municipales y cualquier otro que se creare. (art.41 Ley de Zonas Francas).

Por sector económico.- El Código Tributario, de manera general, establece exenciones del pago del impuesto a la renta (IR): a las instituciones del Estado, las municipa-lidades u otras entidades del gobierno seccional o local, constituidos con independencia administrativa y econó-mica como entidades de derecho público o privado, para la prestación de servicios públicos (art. 35.2); y, a las ins-tituciones y asociaciones de carácter privado, de benefi-cencia o de educación, constituidas legalmente, siempre que sus bienes o ingresos se destinen a los mencionados fines y solamente en la parte que se invierta directamente en ellos (art. 35.4).

Por nivel socioeconómico.- La Ley de Régimen Tri-butario Interno, en su artículo 49, establece que “Toda persona natural o sociedad residente en el Ecuador que obtenga rentas en el exterior, que han sido sometidas a imposición en otro Estado, se excluirán de la base imponi-ble en Ecuador y en consecuencia no estarán sometidas a imposición. En el caso de rentas provenientes de paraísos fiscales no se aplicará la exención y las rentas formarán parte de la renta global del contribuyente…”.

3. Beneficios a importadoresEn la Ley de Régimen Tributario Interno, se establece la tarifa cero a las transferencias e importaciones de bienes como: productos alimenticios, lacteos, fertilizantes, in-secticidas, pesticidas, medicamentos, así como la materia prima e insumos importados o adquiridos en el mercado interno para producirlas (55.6); papel bond, papel perió-dico, periódicos, revistas, libros, etc. También reciben be-neficios y exoneraciones los bienes para las personas con discapacidad, asi como los artesanos, personas naturales o jurídicas, que se acojan al régimen de la Ley de Fomen-to Artesanal.

Evasiones

Un análisis realizado entre el potencial de recaudación y lo realemente recaudado, mostró los siguientes resultados:• La brecha de recaudación global del IVA sociedades es

del 32%. Los sectores que están por encima del valor glo-bal son: la industria pesada (77%), la industria mediana (61%), correo y telecomunicaciones (55%) y comercio (51%).

• La brecha de recaudación del impuesto a la renta de las empresas, en términos globales es de 66%. Las activida-des económicas que sobrepasan la tasa general son la construcción (93%), producción primaria (93%), correo / telecomunicaciones (76%), otros servicios (75%), in-dustria de alimentos (73%) e intermediación financiera (70%).

De la misma forma, se identificaron a grandes grupos eco-nómicos con altos niveles de ingresos, que causan un míni-mo impuesto a la renta.

Corrupción

La evasión puede llegar a constituirse en indicador de la dimensión de la corrupción tributaria; de hecho la evasión tributaria está tipificada como delito, la que al ser realiza-da en contubernio con un funcionario tributario, constituye agravante.

Reformas fiscales de las tres últimas décadas

Durante las décadas de los años 70 y 80 las principales características de los impuestos internos en Ecuador fue-ron las siguientes:• El impuesto a la renta personal, tenía tres componentes:

un impuesto progresivo sobre el ingreso global neto con tasas marginales entre 8% y 40%; un impuesto proporcio-nal cargado separadamente de acuerdo al tipo de ingreso; y, un conjunto de recargos con destino específico. Adicio-nalmente existía una serie de exenciones individuales y deducciones generales que los contribuyentes podían aplicar. El impuesto a la renta rendía ingresos menores a 1.4% del PIB.

• El impuesto a las utilidades de sociedades jurídicas, otorgaba un tratamiento diferenciado a las utilidades distribuidas y a las retenidas por parte de empresas na-cionales; las utilidades retenidas eran sujetas a una tasa impositiva del 20% más recargos con destino específico, en tanto que las utilidades distribuidas eran gravadas con el 18% a nivel de las empresas y a la tasa correspondiente a nivel personal.

• El impuesto a las transacciones mercantiles (ITM) esta-blecido en 1970 era en realidad un impuesto al valor agre-gado de tasa uniforme con muchos sectores exentos. En 1986, cuando su tasa fue elevada al 10%, se convirtió en la principal fuente de ingresos tributarios internos. Exis-tían además una serie de impuestos específicos aplicados sobre los cigarrillos, cerveza, alcohol y bebidas alcohóli-cas que generaban en 1988 ingresos por aproximadamen-te 1.2% del PIB. Finalmente, existían más de 100 impues-tos menores con un ingreso global inferior a 0.5% del PIB.


[ 52 ]

Simplificación de los Formularios de Declaraciones.

Eliminación de cerca de 100 impuestos menores que generaban un ingreso inferior al 0.5%

del PIB de manera global.

Transferencia al sistema bancario de las declaraciones.

Ampliación de los mecanismos de retención en la fuente y de anticipos.

Incremento de sanciones y multas por incumplimiento.

Refuerzo de los 3 principales impuestos en término derecaudación (IR, IVA, ICE).

Reducción de las tasas máxima marginal de impuesto a la renta de personas naturales.

(Previamente alcanzaba un 40%).

Acercamiento al concepto de Renta Global al eliminar las tasas sobre distintos ingresos.

Mecanismos de integración parcial a nivel de accionistas para evitar la doble imposición

mediante la exención de dividendos.

Introducción del mecanismo de corrección monetaria.

Creación de un régimen simplificado de Tributos.

Implantación del IVA en sustitución del ITM, con la misma tasa pero una base más amplia.

Creación del ICE donde se agruparon los impuestos a cigarrillos, gaseosas, licores, entre otros

rubros.

Reforma administrativa Reforma estructura tributaria

Cuadro No. 1Reformas administrativas y a la estructura tributaria

Fuente: Ministerio de Finanzas

Desde aquella época, los impuestos indirectos se han con-vertido en la principal fuente de ingresos tributarios en el país.Debido al deterioro del sistema tributario existente, a

fines de 1988, el gobierno decidió impulsar una reforma tributaria, como parte de un programa global destinado a reducir el déficit fiscal y mejorar el sistema de la época. La reforma tributaria preveía dos fases: la reforma admi-nistrativa y la reforma de la estructura tributaria. En el si-guiente cuadro se detallan los principales cambios realiza-dos a nivel de estructura tributaria y a nivel administrativo: Transcurridos cinco años de los cambios en el sistema de tributos, el aumento en la recaudación no fue el esperado, pues pese a lo acertado de las reformas estructurales efec-tuadas, la corrupción inherente en el sistema y la poca cre-dibilidad de los contribuyentes en la labor efectuada por la Administración descartaron cualquier posibilidad de éxito.

El desempeño del impuesto a la renta se deterioró a lo largo de la década. Si bien las reformas que se hicieron so-bre el impuesto trataron de mejorar su eficiencia, la ten-dencia en el Ecuador era de dar mayor importancia a los impuestos indirectos. Pese a esto se logró estabilizar la pre-sión fiscal en un 7% del PIB y disminuir las distorsiones de altas tasas impositivas para personas naturales.

En el cuadro 2 se resumen los principales cambios del modelo organizacional implantados desde su creación:

Cuadro No. 2:Cambios implementados desde la creación del servicio de Rentas Internas

1997 Creación del Servicio de Rentas Internas

1999-2000 Proceso de reingeniería organizacional

2000-2002 Enfoque en el servicio al contribuyente

2005 Especialización de acciones ejecutadas por la Institución

2005-2006 Enfoque funcional. Genera mayor flexibilidad y adaptabilidad.

2006 Reformas brindan coherencia integral y facilitan la gestión institucional.

2007 Enfoque a la gestión tributaria, fortaleciendo áreas de control

Fuentes:SRI

En este sentido, la Administración Tributaria viene tra-bajando y ha tenido logros importantes como haber hecho realidad la declaración por Internet, contar con una plata-forma tecnológica que baje los costos administrativos di-rectos en materia de control, la adecuación de una infraes-tructura que permita reforzar el cumplimiento voluntario y el buen servicio que se merece el ciudadano, el tratar de consolidar la participación de los impuestos administrados en el Presupuesto General del Estado, la iniciativa en el fo-mento de la cultura tributaria como un compromiso de los ciudadanos, la confianza y reconocimiento social por hacer-le bien al país.

La reforma tributaria del siglo XXI

Con la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria, publicada en el tercer suplemento del Registro Oficial No. 242 del 29 de Diciembre del 2007, se plantea un conjunto de alternativas de política y de gestión tributaria con el obje-tivo de buscar solución a los innumerables problemas que enfrenta el país.

En Ecuador, lo que se ha constatado es que este princi-pio de equidad vertical no es tal, debido a la regresividad que presenta el sistema tributario. Sectores que presentan mayores niveles de ingresos, es decir, con una mayor capa-cidad contributiva, deberían pagar más en función a los de-más sectores: no obstante, éste recae en forma proporcio-nalmente mayor sobre los estratos de ingresos inferiores.

La Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria propues-ta, por ende busca la necesidad de fortalecer el cobro de im-puestos directos como el Impuesto a la Renta, la necesidad de reactivar el sector productivo a través de incentivos a la inversión y generación de empleo, y la necesidad de regular la economía mediante la creación de impuestos regulatorios.

Dentro de este grupo de reformas, se encuentra la ar-monización fiscal, tanto en materia de bases imponibles, tasas, deducciones, así como la eliminación de incentivos que afecten la neutralidad en las relaciones comerciales entre países. Finalmente, en esa misma línea de actuación, el país ha firmado algunas decisiones a nivel de la Comu-


[ 53 ]

nidad Andina – CAN, que buscan armonizar fiscalmente a los países integrantes, el afianzamiento de los convenios de doble imposición con el principio de renta mundial, la eliminación de escudos fiscales que erosionan la base impo-nible, el otorgamiento de incentivos fiscales cuyo costo es mayor al beneficio económico que ocasiona, la regulación al comercio electrónico, la aplicación de impuestos duales diferenciando fuentes de ingreso como trabajo y capital, e incluso la adopción de un impuesto a tasas constantes que plantea una cuestión empírica si se reducirá o no el costo económico total afectando la neutralidad del impuesto.

Sin embargo, en este último aspecto, la ampliación de la base imponible tiene probabilidades de ser más eficaz en términos de la reducción de las distorsiones tributarias y de dar mayor eficiencia al sistema que el cambio hacia una tasa única o constante.

A nivel interno

Conforme lo dispone el art. 4 de la Ley Especial de Des-centralización del Estado y de Participación Social, la des-centralización del Estado tiene como fines lograr equidad en la participación y distribución de los recursos financie-ros, materiales y tecnológicos; incentivar las iniciativas y fortalecer las capacidades locales para consolidar una ges-tión autónoma eficiente; transformar integralmente la or-ganización administrativa y financiera del Estado y de las instituciones del sector público, entre otros.

La Constitución del 2008, pone mucho énfasis en la descen-tralización fiscal del Estado, y conjuntamente con ésta, existe un amplio marco jurídico que regula legalmente la descen-tralización. El Ecuador, está conformado por la Función Eje-cutiva y por gobiernos autónomos descentralizados. Y es la SENPLADES la entidad encargada de coordinar, supervisar y controlar la ejecución de las políticas de descentralización.

Los gobiernos autónomos descentralizados gozan de au-tonomía política, administrativa y financiera (art. 239 Cons-titución). Deben generar sus propios recursos financieros, no obstante también participan de las rentas del Estado (art. 270 Constitución), en el 15% de los ingresos permanen-tes y de un monto no inferior al 5% de los no permanentes correspondientes al Estado central, excepto los de endeu-damiento público (art. 271 de la Constitución, concordan-cia art. 1 Reglamento de Aplicación de la Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales).

De conformidad con el art. 274 de la Constitución, los go-biernos autónomos descentralizados en cuyo territorio se exploten o industrialicen recursos naturales no renovables tendrán derecho a participar de las rentas que perciba el Estado por esta actividad.

Dentro de este proceso en desarrollo, las competencias que asuman los gobiernos autónomos descentralizados de-ben ser transferidas con los correspondientes recursos. Los costos directos e indirectos del ejercicio de las competen-cias descentralizables en el ámbito territorial de cada uno de los gobiernos autónomos se cuantificarán por un orga-nismo técnico, que se integrará en partes iguales por dele-gados del gobierno central y de cada uno de los gobiernos autónomos descentralizados (art. 273 de la Constitución).

Por disposición constitucional (art. 291) el presupuesto de los gobiernos autónomos descentralizados debe ajustarse a los planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales, respectivamente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.

A nivel externo

Una de las conclusiones de un estudio del Banco Central del Ecuador sobre el posible impacto que hubiera provoca-do el TLC con Estados Unidos en la economía ecuatoriana, es que el TLC “no será el elemento dinamizador del apa-rato productivo del Ecuador” y que la no firma del tratado “dejaría en una posición desventajosa al Ecuador”, debido fundamentalmente a la perdida del ATPDEA.

Tal es así, que para el actual gobierno no está en la mira la firma de un tratado de estas características, alegando las im-plicaciones negativas que tendría, sobre todo en los produc-tores locales agrícolas y en los niveles de empleo; situación contraria a países miembros de la CAN como Perú y Colom-bia que contradicen la política de este bloque comercial.

Mejoras en la administración fiscal

La transformación de la administración tributaria ecua-toriana de organismo centralizado a ente autonómico fue el resultado de diversas iniciativas encaminadas al mejo-ramiento de la gestión financiera, operativa y de recurso humano de la administración, gracias a la modernización de la administración Tributaria con la creación del Servicio de Rentas Internas. En el siguiente cuadro, se exponen los principales desafíos para el 2011.

Incidencia distributiva en ecuador

Para Ecuador es necesario determinar la progresividad o regresividad del sistema tributario (IVA e Impuesto a la Renta). En ese sentido, el estudio desarrollado por el Servi-cio de Rentas Internas, con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Hogares de los Gastos Urbanos, comprende los análisis separados de la incidencia distributiva del impues-to a la renta pagado por los individuos y del IVA pagado por los hogares.

1. Impuesto a la rentaEl impuesto a la renta en el caso del Ecuador es pro-

Cuadro No. 3:Desafíos del Servicio de Rentas Internas para el 2011

Presión Tributaria Aumentar la presión tributaria del 11% al 13%

Brechas Tributarias Cerrar estas brechas tributarias, que oscilan la de inscripción

en 66% y la de presentación de declaraciones 56%.

Imagen Institucional Consolidar la imagen institucional, enfocando el servicio

al contribuyente,

Progresividad del Aumentar el grado de participación de los impuestos directo en

sistema tributario las recaudaciones tributarias.

Fuentes: Plan Estratégico del SRI


[ 54 ]

gresivo en la medida que aquellos que se encuentran en mejores condiciones económicas (tomando al in-greso como parámetro comparativo de bienestar) es-tán absorbiendo prácticamente la totalidad de la car-ga fiscal de este impuesto. Sin embargo, la incidencia distributiva no es significativa, debido a que la contri-bución impositiva, en términos absolutos, no es sufi-ciente para alcanzar una plena redistribución.

2. Impuesto al valor agregadoDada la naturaleza de los impuestos indirectos al gra-var a bienes y servicios de consumo, y considerando que teóricamente el nivel de bienestar de los individuos pue-de ser modelado mediante funciones de utilidad que de-penden del nivel de gasto, se realizarán análisis compa-rativos de la progresividad en los impuestos indirectos según deciles de ingreso y gasto de hogares.• La participación del IVA respecto al ingreso va dismi-

nuyendo a medida que aumenta el monto de recursos. El primer decil contribuye con el 6.8% de los ingresos, mientras que el último decil llega a destinar el 2,4% del ingreso a este impuesto.

• La composición del gasto de hogares entre bienes y ser-vicios, gravados con tarifa 12% y con tarifa 0%, permite observar por deciles de gastos cuanto en proporción estarían destinando a este tipo de bienes y servicios. Los ubicados en los últimos deciles, destinan una ma-yor parte de sus gastos a bienes y servicios gravados con tarifa 12%; no obstante, esta diferencia no es tan significativa en relación a los ubicados en los primeros deciles.

La distribución del ingreso de los hogares, es más disper-sa que la del gasto, razón por la cual los análisis distributi-vos realizados sobre estos dos enfoques presentan resulta-dos diferentes respecto a la progresividad o regresividad de la carga tributaria del IVA. El análisis efectuado por deciles de ingreso establece al IVA como un impuesto regresivo; y, por el lado del gasto, no existe una conclusión definitiva so-bre la distribución de la carga impositiva y se podría definir a la carga tributaria del IVA según deciles de gasto como proporción.

Conclusiones

Pese a las mejoras de la Administración Tributaria en el Ecuador, la presión fiscal (12%, indicador que mide las re-caudaciones tributarias en relación al PIB del país) se en-cuentra aún por debajo del promedio de América Latina.

Los altos niveles de evasión (61.3% y 30.6% en impuesto a la renta e impuesto al valor agregado respectivamente), las inequidades existentes presentando graves desigualdades en la distribución de la riqueza, innumerables prácticas elu-sivas y el apalancamiento en impuestos al consumo, entre otros, son las características principales de la regresividad que presenta este sistema tributario.

Para tratar de solucionar este problema, el gobierno ecuatoriano decidió efectuar una reforma integral del siste-ma tributario, mediante la denominada Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria, que entró en vigencia el 1 de Enero del 2008, siendo sus principales aristas: el mejorar el

control tributario, la búsqueda de la equidad vertical, la ge-neración de la reactivación productiva a través de incenti-vos tributarios, la inclusión de impuestos reguladores como herramienta de política fiscal, y un endurecimiento en las sanciones tributarias.

A lo largo de todo este tiempo, la crisis alimentaria des-atada a mediados del año 2008, y luego la crisis económica mundial, que empezó a dejar sentir sus efectos en la econo-mía ecuatoriana a finales del 2008 y comienzos del 2009, motivaron que existieran modificaciones a las medidas en un inicio adoptadas.

Actualmente se encuentra en la Asamblea Nacional el proyecto de la Ley Reformatoria a las leyes de Régimen Tributario Interno y a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria. Las reformas tributarias propuestas apuntan especialmente a evitar la evasión fiscal; no obstante, que-dan algunas reformas pendientes tanto en la normativa tributaria como en el marco institucional que pueden ir adecuando al sistema tributario ecuatoriano de cara a los procesos de globalización e integración, que obliguen a ir pensando en un modelo fiscal internacional, con un gran énfasis a evitar la deslocalización de bases imponibles y a gravámenes enmarcados en convenios de doble imposición privilegiando el lugar de residencia como jurisdicción com-petente y con derecho al cobro.

Finalmente, un aspecto a destacar es la magnitud y el sentido en que influye positivamente el sistema tributario

del Ecuador, en su distribución del ingreso, analizando el coeficiente Gini antes y después de impuestos. En ese sen-tido, podemos indicar que la política tributaria contribuye como una herramienta para cuantificar la incidencia distri-butiva, a esto sumado, la política del gasto público a través de las transferencias, que permitiría observar la magnitud global en que se reduce dicho coeficiente producto de la po-lítica fiscal en su conjunto implementada.

Por ello, como tarea pendiente resulta necesario evaluar integralmente la forma en que tanto la política tributaria como la política de gasto público, influye en la reducción de la pobreza, en la medida en que esta última se orienta en mayor medida a la población de menores recursos a través de los programas de gasto público social.

3.6. El salvador NelsonFuentes

A principios de 2009, los efectos de la crisis internacio-nal trajeron una desaceleración económica que condujo a aumentar los graves problemas sociales que tiene el país por no contar con recursos suficientes para afrontar dicha problemática (seguridad pública, desempleo, entre otros). Los ingresos tributarios —la mayor fuente de recursos del Estado— disminuyeron un 9%, lo que trajo consigo una pér-dida de recursos para financiar programas sociales y, por ende, el no poder fomentar la agenda de desarrollo.

La situación fiscal fue punto de mira de los Organismos Internacionales que promueven la estabilidad económica, al punto que hubo una concesión de créditos, pero con el compromiso de que el nuevo gobierno impulsara ajustes


[ 55 ]

para mantener la estabilidad macroeconómica. Parte de los ajustes que tiene que impulsar, es disminuir el Déficit Fiscal y aumentar la carga tributaria, cerrando espacios de evasión, elusión y contrabando.

El Fondo Monetario Internacional (FMI) avaló en sep-tiembre de 2009 las metas fiscales del Gobierno salvadore-ño, que para 2009 plantea un déficit de 5.4% del PIB, un ni-vel considerablemente alto con respecto a años anteriores, 2% y 3.7% para 2007 y 2008, respectivamente. La recauda-ción tributaria será de 13.2% para 2009, 14.2% para 2010 y 15.1% para 2011, con perspectiva de elevar la recaudación a niveles del 17% en el 2014.


En el largo plazo, la dinámica económica de El Salvador durante el período 1970-2009 se puede subdividir en dife-rentes etapas, caracterizadas por fases expansivas y rece-sivas. El Gráfico 1, muestra la dinámica que la economía salvadoreña ha experimentado durante los últimos 38 años. Asimismo, puede observarse que el patrón del comporta-miento cíclico del PIB real y del PIB real per cápita (por habitante) es similar a lo largo del período.

Tal como se muestra en el Cuadro 1, el período en estudio inicia con una fase expansiva, la cual tuvo una duración de 8 años (1971-1978) y muestra que la economía salvadoreña creció, en promedio, a una tasa de 5.8%. Mientras que el producto per cápita presenta una tasa de crecimiento más moderada para los mismos años, la cual equivale a 3.1%. Durante este período, se puso en marcha el modelo de In-dustrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), sin embargo, el modelo agro-exportador continuaba siendo un eje importante dentro de la actividad económica del país.

El Gráfico 2 muestra que durante los setenta, las exportacio-nes evolucionaban casi al mismo ritmo que las importaciones, y a partir de 1981 la brecha entre ambas comenzó a ampliar-se (balanza comercial cada vez más deficitaria). A finales de los setenta, luego de una década marcada por el crecimiento económico y un progresivo descontento social, originado por una desigual distribución de los ingresos y de la tenencia de tierras y un régimen político autoritario, la economía salva-

doreña experimentó una etapa recesiva (1979-1982) con una tasa de variación negativa de 5.66% en el PIB real. Asimismo, el producto per cápita cayó 6.95% en promedio.

Además, con la agudización de los conflictos sociales an-tes mencionados se dio paso a una década marcada por el conflicto armado. No obstante, en la década de los ochenta, la economía salvadoreña dio muestras de recuperación en-tre 1983-1985 y 1987-1989, aunque sus tasas de crecimiento fueron relativamente bajas, 1.71% y 1.83%, respectivamente.

Los indicios de recuperación económica entre 1983-1985 se vieron frenados por el impacto del terremoto del año 1986, ya que en ese año la economía se contrajo fuertemen-te en un 33.19% (con una contracción mayor en el producto per cápita, igual a 33.95%).

En 1987 inicia otra etapa de expansión, aunque con tasas más modestas que las de los años setenta, la cual se ve in-terrumpida en 1990, año en el que el PIB real cae de forma abrupta en 23.65%. A su vez, el producto per cápita también experimentó una fuerte caída, con una tasa de variación ne-gativa de 27.94% en promedio. Esto puede explicarse por la agudización del conflicto armado y por los programas de estabilización y ajuste estructural que comenzaban a im-plementarse en el país.

El ajuste macroeconómico de finales de los ochenta fue impulsado por el cambio en las políticas: monetaria, cam-biaria y fiscal. Dentro de ellas destacan: control monetario, privatización de la banca (a mediados de 1989, la banca es-taba en condiciones precarias), simplificación de la estruc-tura tributaria y reducción del gasto público, y fortaleci-miento de las exportaciones.

A partir de los primeros años de los noventa, se dio un cambio en el rendimiento económico del país, toda la dé-cada estuvo marcada por tasas de crecimiento positivas del producto real, las que obedecen a un fuerte incremento en el consumo, posibilitado a su vez por el flujo de remesas provenientes de los salvadoreños radicados en el exterior (el conflicto armado como detonante de las migraciones) y por el conjunto de reformas económicas, entre ellas la pri-vatización de la banca, la apertura nacional hacia el merca-do externo y la liberalización de precios.

Finalizado el conflicto armado, los flujos externos en con-

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

0,00

-0,05

-0,05

-0,10

-0,15

-0,20

-0,25

0,05

0,10

0,15

0,20

Componente cíclico del Producto Interno Bruto Real y delProducto Interno Bruto Real Per Cápita (en porcentajes)

n PIB real PIB real per cápita

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva de El Salvador y cálculos propios.


[ 56 ]

Cuadro 1:Fases del ciclo económico salvadoreño

Etapas Fases del ciclo Tasa de crecimiento Tasa de crecimiento Principal aporte sectorial al PIB

promedio del PIB real promedio del PIB Sector Aporte

per cápita real

1971-1978 Expansiva 5.80% 3.10% Agropecuario 27.0%

1979-1982 Recesiva -5.66% -6.95% Agropecuario 26.1%

1983-1985 Expansiva 1.71% 1.02% Comercio 25.9%

1985-1986 Recesiva -33.19% -33.95% Comercio 28.5%

1987-1989 Expansiva 1.83% 0.45% Comercio 32.3%

1989-1990 Recesiva -23.65% -27.94% Servicios 29.5%

1991-1995 Expansiva 6.19% 4.67% Servicios 27.6%

1996-2004 Recesiva 2.61% 2.02% Servicios 29.0%

2005-2008 Expansiva 3.62% 3.20% Servicios 29.3%

2008-2009 Recesiva -2.50% - - -

Fuentes: elaboración propia.vw

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

0

200

400

800

1000

1200

1400

Evolución de las exportaciones e importaciones, 1970-1989(Millones de US$)

Exportaciones Importaciones

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva de El Salvador y cálculos propios.

cepto de donaciones que recibía el país comenzaron a des-cender significativamente, mientras que el fenómeno social de las migraciones (originado por la situación interna del país en los ochenta) trajo una nueva fuente de recursos ex-ternos a la economía salvadoreña. El aporte de las primeras al PIB en la década de los ochenta fue de 4.3% en promedio, por su parte, las remesas tuvieron un aporte promedio de 11.5% al mismo, durante los noventa. De acuerdo con Sego-via (2002), la economía salvadoreña ha sido altamente de-pendiente de los recursos externos, los cuales han permiti-do alcanzar mayores tasas de crecimiento del producto, es decir, las donaciones y las remesas como determinantes del producto en el corto plazo (Ver Cuadro 2).

Por su parte, un factor externo que contribuyó con la dinámica del crecimiento económico en el país fue el cre-

cimiento del resto de países centroamericanos. Dados los lazos comerciales entre los países de la región, queda claro que una mayor demanda de productos extranjeros por par-te del resto de países de Centro América es clave para dina-mizar las exportaciones, y por ende, la producción nacional de sus socios comerciales. Por ejemplo, en El Salvador, el aporte de las exportaciones hacia Centro América al PIB aumentó de 3.6% en 1991 a 5.1% en 1998.

Siguiendo con el análisis de los noventa, el año 1995 se convierte en un punto de inflexión para la economía salva-doreña, ya que luego de la fase expansiva experimentada en el primer quinquenio de esta década, en los años poste-riores comienza a darse una desaceleración en la economía que se extiende hasta el año 2004.

Después de 9 años de crecimiento frenado (1996-2004), en 2005 el ritmo en la dinámica económica cambia, crecien-


[ 57 ]

do en promedio 3.62% de 2005 a 2008. Con un ritmo leve-mente inferior en el crecimiento del producto per cápita, 3.2% en el mismo período. Para finalizar, es preciso señalar que desde 1990, la economía salvadoreña no había experi-mentado tasas de variación negativa. Sin embargo, siguien-do las proyecciones del FMI para el año 2009, se espera que el PIB decrezca en un 2.5%, como resultado de los efectos de la crisis económica internacional.

En cuanto a la composición por sectores del PBI por sec-tores para el período correspondiente a 1970-2008, el grá-fico permite apreciar que los sectores con mayor aporte al PIB han sido servicios, comercio, industria manufacturera y minas, y agropecuario.

El cambio más notorio en la estructura del PIB ha sido en el deterioro del sector agropecuario, el cual dio inicio a fina-les de los ochenta. Sin embargo, el deterioro en un sector se ve compensado con una mayor participación de otro sector. Así, ante un aporte cada vez menor del sector agropecuario al PIB (28.4% en 1970 a 12.2% en 2008), el sector servicios ha ido incrementando su aporte al mismo (de 18.6% a 28.6% durante el mismo período). Dentro de los sectores que han incrementado en menor cuantía su aporte al PIB están: financiero, industria manufacturera, y construcción con 2.2%, 1.5% y 1.1%, respectivamente. Por el contrario, aque-llos que han reducido su aporte son: comercio en 1% del PIB y servicios del gobierno en 1.4% del mismo.

En cuanto a la dinámica económica en el corto plazo, el PIB trimestral a precios constantes muestra una tenden-cia decreciente desde el primer trimestre del 2008 hasta el primer trimestre del 2009. A pesar de la contracción en la

actividad económica experimentada en el primer trimestre del 2009, para este período existen sectores con tasas de crecimiento anuales positivas: agropecuario, servicios del gobierno y financiero con 3.85%, 1.66% y 0.67%, respectiva-mente. Asimismo, el sector agropecuario ha mostrado las tasas de crecimiento más altas durante el 2008 y el primer trimestre de 2009 (con un máximo de 7.73% en el último trimestre de 2009).

A partir de la segunda mitad del 2008, el Índice de Volu-men de Actividad Económica (IVAE, calculado con base en tendencia ciclo) comienza a entrar en una etapa de decre-cimiento pronunciado. En julio de 2008, la variación anual reportó un crecimiento de 0.89% (último mes con variación positiva), mientras que en junio de 2009 dicha variación al-canzó un -8.37%.

En el primer semestre del 2009, el promedio en la varia-ción anual del IVAE fue de -7.5%, cifra que muestra un claro deterioro en el desempeño de la actividad económica del país. En este período, al igual que la dinámica con base en el PIB sectorial, los únicos sectores que mostraron una varia-ción promedio positiva con base en el IVAE fueron: agrope-cuario (1.7%, presentando las mayores tasas de crecimiento anual), financiero (1.01%) y servicios del gobierno (0.95%).

Con relación en el impacto social de la crisis, ésta ha afec-tado los ingresos de los hogares salvadoreños vía pérdida de empleos (como se mencionó anteriormente) y vía reducción de remesas familiares (desempleo de salvadoreños en el exte-rior). Para el mes de agosto de 2008 se registraba un monto de US$ 305.7 millones en concepto de remesas, mientras que en el mismo mes del 2009, éstas alcanzaron los US$ 287.4 millo-nes; en términos absolutos, las remesas tuvieron una caída de

Donaciones oficiales y remesas familiares, 1980-1999(En millones de US$ y como proporción del PIB)

Años Millones de US$ Como proporcion el PIB%

Donaciones oficiales Remesas Donaciones oficiales Remesas

1980 32.0 20.8 1.0% 0.6%

1981 17.2 58.0 0.5% 1.8%

1982 115.8 87.7 3.6% 2.7%

1983 166.4 97.2 4.5% 2.6%

1984 176.1 121.4 4.2% 2.9%

1985 196.6 102.2 3.8% 2.0%

1986 209.2 134.9 5.9% 3.8%

1987 347.1 169.2 8.4% 4.1%

1988 275.0 194.7 5.7% 4.0%

1989 318.3 204.3 5.6% 3.6%

1990 229.2 322.7 4.8% 6.7%

1991 179.9 790.1 3.4% 14.9%

1992 226.5 858.3 3.8% 14.4%

1993 220.3 864.1 3.2% 12.5%

1994 284.9 962.5 3.5% 11.9%

1995 197.2 1,061.4 2.1% 11.2%

1996 64.4 1,086.5 0.6% 10.5%

1997 55.4 1,199.5 0.5% 10.8%

1998 31.1 1,338.3 0.3% 11.1%

1999 49.9 1,373.8 0.4% 11.0%

Fuentes: elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva de El Salvador, Rivera (2000) y Segovia (2002)


[ 58 ]

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2006

2007

2008

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Gráfica 3: Composición del PIB sectores, 1970-2008

n Agropecuario n Manufactura y Minas n Construcción n Comercio n Financiero n Servicios del Gobierno n Otros

Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva de El Salvador

US$ 18.3 millones, equivalente a una variación relativa de -6%.Por otro lado, el panorama del sector externo durante el

período comprendido entre julio 2008 y julio 2009 muestra una reducción en términos de su déficit comercial. Así, en este período, el déficit ha pasado de US$ 465.7 millones a US$ 293.3 millones (se ha reducido en US$ 172.4 millones, equivalente en términos relativos a un -37% respecto a julio del año pasado).

Con relación a la situación fiscal de El Salvador, tenemos que el 2008 cerró con un déficit equivalente al 3.1% del PIB, situación que va deteriorándose a lo largo del 2009. Duran-te el período julio 2008-julio 2009, el flujo de ingresos del Sector Público No Financiero (SPNF) se ha contraído en 10.6%, al pasar de US$ 309.2 millones a US$ 276.5 millones; por su parte, el nivel de gasto público experimentó una leve caída durante ese período (medio punto porcentual), en tér-minos absolutos pasaron de US$ 394.5 millones a US$ 392.4 millones. Lo anterior denota un aumento del déficit fiscal a julio 2009, el cual equivale a US$ 30.6 millones (variación absoluta) y 35.9% (variación relativa), respecto a julio 2008.

Debido a la incapacidad financiera del Estado para hacer frente a sus obligaciones (prestación de servicios públicos) es necesario que éste recurra al financiamiento interno y/o externo. En este sentido, el endeudamiento total del SPNF a julio 2009 asciende a US$ 8,288.8 millones, desglosados en US$ 5,523.4 millones de deuda externa y US$ 2,765.4 millones en concepto de deuda interna. Al comparar es-tos montos con los datos registrados en julio 2008 se tiene que la deuda total del SPNF se ha incrementado en US$ 800 millones (10.7%); dicho incremento se ha dado princi-palmente por el aumento en el nivel de deuda interna US$ 473.6 millones (20.7%) contra US$ 326.4 millones (6.3%) de variación en el endeudamiento externo.

En síntesis, en el ámbito del sector real es preciso señalar que el crecimiento de la economía salvadoreña se ha venido deteriorando desde inicios del 2008, agudizándose con más fuerza en el año en curso (en el primer trimestre de 2009, el producto real alcanzó una tasa de variación negativa). Sin embargo, de acuerdo con las proyecciones del Fondo Mo-netario Internacional (FMI), se espera que en el año 2009 El Salvador decrezca 2.5%; mientras que para el 2010, se proyecta un crecimiento positivo pero leve para la econo-mía salvadoreña (0.5%). Asimismo, dicho organismo inter-nacional sostiene que la recuperación económica será débil, y durante algún tiempo, con desempleo y crédito limitado.



El Estado salvadoreño conduce las finanzas públicas a través del Órgano Ejecutivo, específicamente el Ministerio de Hacienda. Éste tiene como obligaciones constitucionales la dirección de las finanzas públicas y conservar el equili-brio del Presupuesto, cumpliendo con los fines del Estado.

Los Ingresos provienen de la potestad soberana del Es-tado para imponer cargas a la sociedad (impuestos), tasas y derechos, venta de bienes, entre otros. Se clasifican en ingresos tributarios y no tributarios. Los ingresos tributa-rios provenientes de los impuestos, tienen un efecto sobre la eficiencia económica y en la conducta de las personas. Existen diferentes tipos de impuestos, los distorsionado-res —como el Impuesto sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA)— los no distorsionadores —com-prenden una cuantía fija— y los correctores —impuestos a


[ 59 ]

las bebidas alcohólicas y al tabaco—.En primer lugar, los países han hecho esfuerzos por au-

mentar los niveles de gasto público, generando un aumento del 6.1% en relación al PIB, pasando de 24.9% en 1990 a 31% en el 2008. En segunda instancia, el peso del gasto público en el PIB es distinto entre países, lo que implica una diferencia del tamaño del sector público. Estas discrepancias en las di-mensiones se relacionan con las funciones que llevan a cabo los gobiernos al interior de sus respectivos países.

Para el caso de El Salvador, el gasto público en relación al PIB pasó del 15.7% en 1990 a 19.2% en 2008. Estos da-tos muestran que el país tiene un sector público de peque-ñas dimensiones en comparación al promedio de países de América Latina que, en parte, se debe a los logros económi-cos y sociales que se tienen en cada país.

A partir de los noventa, el sistema impositivo tuvo una simplificación de procesos, se llevaron a cabo reformas administrativas y de cambios en la estructura impositiva. Estas reformas tuvieron como finalidad generar una mayor eficiencia en la recaudación y mejorar la administración. Además, desde inicios de la década de los 90, El Salvador inició una acelerada desgravación arancelaria.

En El Salvador, los ingresos públicos del Sector Público no Financiero (SPNF) se componen en ingresos corrientes, de capital y donaciones del exterior. Los ingresos corrien-tes a su vez, son ingresos tributarios y no tributarios, las contribuciones a la seguridad social, empresas públicas e Instituciones Financieras Públicas.

El Cuadro 6 muestra el desempeño de los ingresos públi-cos para el año 2008, que fueron de US$3,659.49 millones, correspondientes al 18% del PIB. De los cuales, los ingresos corrientes son el 17.7%, mientras que los demás ingresos fueron de 0.3%. Esto significa que el 98.33% de los ingresos públicos corresponde a los ingresos corrientes. Los ingre-sos tributarios son la fuente principal de los ingresos co-rrientes, representando para el 2008, el 13.4% del PIB, y los ingresos no tributarios y otros representan el 4.3%.

Estructura del Sistema Tributario

El Salvador tiene una estructura tributaria regresiva por naturaleza, es decir, según la teoría de Hacienda Pública clásica, el peso de los impuestos indirectos es mayor a los

Cuadro 3:Desempeño de los Ingresos Públicos

2008 % PIB

Ingresos y Donacione 3,659.40 18.0

Ingresos Corrientes 3,597.10 17.7

Tributarios (netos ) 2,724.40 13.4

Contribuciones a la Seguridad Social 330.70 1.6

No Tributarios 259.70 1.3

Superávit de Operación de Emp. Públicas 110.80 0.5

Transferencias de Financieras Públicas 171.40 0.8

Ingresos de Capital - 0.0

Donaciones del Exterior 62.30 0.3

Fuentes: elaboración propia con base en datos de BCR

Cuadro 4:Composición de los Ingresos Tributarios (%)

Concepto 1990 1995 2000 2005 2008

Tributarios 100 100 100 100 100

Directos 28.6 28.5 31.9 32.1 34.7

Renta 22.5 27.2 31.1 31.4 34.1

Patrimonio 3.9 0.1 0.0 0.0 0.0

Transferencia de propiedades 2.2 1.1 0.8 0.7 0.6

Indirectos 71.4 71.5 68.1 67.9 65.3

Derechos Arancelarios 22.4 17.6 9.7 8.1 5.8

Impuesto al Valor Agregado (IVA) 31.3 46.9 55.1 52.5 52.3

Impuestos selectivos al Consumo 15.4 5.3 3.4 4.3 3.1

Otros (Fovial, Turismo, azúcar) 2.3 1.7 0.0 3.0 4.2

Fuentes: elaboración propia con base en datos de BCR

impuestos directos. En relación con los ingresos tributa-rios, los impuestos directos –impuesto sobre la renta y de transferencia de propiedades– pasaron del 28.6% en 1990 al 34.7% en el 2008. Por su parte, los impuesto indirectos –derechos arancelarios, IVA, selectivos al consumo y otros– pasaron del 71.3% al 65.3%, para los mismos años.

Como se muestra en el Cuadro 4, en los últimos quinque-nios hubo un alza en los impuestos directos y un decremen-to relativo de los impuestos indirectos, vistos ambos como proporción de los ingresos tributarios. De lo anterior se desprende que la estructura tributaria tiene un menor gra-do de regresividad.

El impuesto sobre la renta y el IVA son los que tienen mayor importancia en términos de ingresos para el país y juegan un papel protagónico en las finanzas del Estado. De 1990 a 2008, la renta pasó del 22.5% al 34.1% de los ingresos tributarios. De igual forma, y para los mismos años, el IVA pasó del 31.3% al 52.3%.

Como puede observarse, para el año 2008, el 87,3% de los ingresos los provee el IVA (52,3%) y el impuesto sobre la renta (34,1%). Mientras que el 13% restante proviene de aranceles, selectivos y otros.

Distribución de los Ingresos

El Cuadro 5 presenta la distribución de los recursos por Áreas de Gestión. En primer lugar, se puede vislumbrar que el Desarrollo Social es la partida con mayor porcentaje de participación dentro del Presupuesto, obteniendo un 42.6%. En segunda instancia, y dado los niveles de endeudamiento para el 2008 —cercanos al 40%—, la Deuda Pública es la segunda área más importante con un 17.9% de los ingresos que se destinan a cumplir con las obligaciones y compromi-sos financieros del Estado.


[ 60 ]

Las Empresas del Estado

Actualmente, el país cuenta con cuatro instituciones pú-blicas: la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA), la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Rio Lempa (CEL), la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) y la Lotería Nacional de Beneficencia (LNB). En el 2008, estas empresas generaron US$173.9 millones en con-cepto de ingresos al Estado. No obstante, estos niveles están muy por debajo de lo registrado en 1996, antes de privatizar las empresas telefónicas, distribuidoras de energía y el siste-ma de pensiones, en total, se generaron US$230.2 millones.

Sin duda alguna, estas empresas tienen una importancia social y económica para el Estado, principalmente ANDA y LNB, que son empresas que tienen un impacto importante a nivel social. El agua potable como un servicio público, por tanto, debe ser una instancia del Estado la que maneje el re-curso hídrico, más allá de su impacto económico en los ingre-sos públicos —que es nulo—. Mientras que, la LNB distribu-ye sus recursos a los sectores más vulnerables del país. Por su parte, CEPA no solo es estratégica por su generación de ingresos y su capacidad de fondearse con recursos externos, sino por su importancia en la estrategia de desarrollo del país, principalmente porque El Salvador puede convertirse en un centro de operaciones con infraestructura moderna. Por otra parte, CEL tienen una importancia estratégica en la generación de energía y debe velar porque exista la infraes-tructura energética para solventar las necesidades del país.

Deuda

Los niveles de endeudamiento y los niveles de ingresos han sido los factores más importantes que han mantenido las finanzas públicas en su estado actual, con un déficit fis-cal de 5.1% del PIB, previsto por el Estado, para terminar en diciembre de 2009.

En el periodo 1991-2007, la Deuda Externa ha ido en la misma tendencia que la Deuda Total. A medida que la deuda externa aumenta o disminuye, la deuda total lo hace en la misma proporción. Sin embargo, debido a los proble-ma de liquidez enfrentados en el 2008 y 2009, se denota el crecimiento que ha tenido el endeudamiento interno, de-bido principalmente a la incapacidad por parte del Estado de endeudarse a nivel externo, y utiliza como herramienta

de endeudamiento las Letras de Tesoro (LETES), finan-ciamiento de corto plazo que es utilizado para financiar gasto corriente.

A partir del análisis de la evolución del endeudamiento y como afectan las políticas públicas implementadas en esos años, Fuentes y Rodríguez (2008) consideran que existen factores determinantes de la deuda en el país, principal-mente, las pensiones, reconstrucción y necesidades coyun-turales de la economía. Es decir, que ante las necesidades de financiamiento, los fondos destinados para programas de inversión social terminan siendo utilizados para finan-ciamiento del gasto corriente o compromisos coyunturales.

Carga Tributaria

La carga tributaria se puede explicar en cuatro etapas: en la primera, de 1990 a 1995, la carga pasó del 9% al 11.9%, en este periodo hubo cambios sustanciales ya que se pasó del régimen de timbres al IVA, con la finalidad de hacer más efi-ciente la recaudación. Al final de esta fase, hubo un cambio en la tasa del IVA que pasó del 10% al 13%. En la segunda eta-pa, de 1996 a 2004, la carga tributaria varió del 11.1% al 12.2%, prácticamente no tuviendo mayores cambios, debido a que en dicho periodo no se introdujeron reformas en materia fis-cal y también hubo un bajo crecimiento del PIB. La tercera etapa, del periodo 2005-2007, la carga tributaria pasó del 13.1% al 14.1%, en esta etapa el aumento se debió a las refor-mas fiscales de finales de 2004 que comenzaron a impulsarse en 2005 y al alto crecimiento del PIB durante esos años.

Por último, para el 2008, la carga tributaria fue de 14%, debido principalmente al impacto que tuvo y sigue teniendo la crisis internacional en la economía real y, por ende, en la recaudación tributaria que impactó en el último trimestre de 2008. La tendencia de la carga tributaria se debió a la baja recaudación. Para el 2009, con los efectos de la crisis, se planifica que siga disminuyendo hasta 13.2% y luego au-mente al 14.2% para el 2010, considerando un crecimiento del PIB real de -2.5% y 0.5%, respectivamente.


El Salvador no cuenta con datos sobre los ingresos tribu-tarios generados por actividad económica, sin embargo, es importante recalcar que por la estructura impositiva que tiene actualmente el país, son los contribuyentes por el lado de los ingresos (Renta) y los consumidores por el lado del IVA los que más financian el Estado, tal como se mencio-nó anteriormente. Es importante señalar que gran parte de las contribuciones registradas al Fisco provienen de las empresas, que son los entes retenedores del impuesto.

Por el lado del endeudamiento externo, El Salvador ha sido financiado principalmente por empréstitos de Orga-nismos Multilaterales, tales como BID, BCIE y BIRF. El desembolso para el año 2008 fue de US$341.76 millones, se-guido de Gobiernos y Organismos Gubernamentales por un total de US$67.6 millones.

Financiamiento externo

Existe un debate acerca de la eficiencia de los recursos

Cuadro 5:Gasto público por áreas de Gestión 2008 (en US$ millones de Dólares y %)

Área de Gestión 2008 % PIB

Conducción Administrativa 396.1 10.3%

Administración de Justicia y Seguridad Ciudadana 576.1 14.9%

Desarrollo Social 1646.6 42.6%

Apoyo al Desarrollo Económico 454.8 11.8%

Deuda Pública 692.0 17.9%

Obligaciones Generales del Estado 63.0 1.6%

Producción Empresarial Pública 34.2 0.9%

Total 3,862.8 100%

Fuentes: elaboración propia con base en datos del Ministerio de Hacienda


[ 61 ]

de las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs) para corregir los problemas económicos y sociales de los países. El Salvador ha sido uno de los países que ha ejecutado al pie de la letra las medidas de equilibrio macroeconómico que han planteado estas instituciones. El FMI (en su boletín del 14 de marzo de 2005), menciona: “la rigurosa ejecución de variadas reformas estructurales en El Salvador ha contri-buido a mejorar sustancialmente el ingreso per cápita y las condiciones sociales”. Sin embargo, esto es discutible en la medida en que no se corrigen los problemas estructurales que tiene el país, disminuir la pobreza y desigualdad, mayor crecimiento, entre otros.

En septiembre de 2009, El Salvador suscribió con el FMI un Programa Precautorio por US$800 millones. Este Pro-grama está condicionado a reducir el déficit fiscal de 5.1% en 2009 a 1.8% en 2014. Este tipo de acuerdo tiene implica-ciones en la economía nacional y en lo social.

Para lograr eso, se necesita contar con una reforma que genere mayores ingresos al Estado, ya que como se ha men-cionado, los impuestos son la principal fuente de recursos. Por el lado del Gasto, el Programa plantea aumentar úni-camente el gasto corriente, de 16.4% a 16.9%, destinado ex-clusivamente para gastos de consumo, lo que no coadyuva a mejorar las condiciones sociales, ya que no existe un com-promiso del Estado para Inversión social ni tampoco una exigencia de FMI para incorporarlo.


En El Salvador no existe un debate crítico acerca de quiénes son los sectores que están dejando de pagar sus impuestos, no importando si es por la vía de la evasión, elu-sión o contrabando. FUNDE (2008) menciona que el nivel de ingresos tributarios es insuficiente respecto a lo que se observa en la actividad económica real. Además, existen sectores críticos que son los principales sujetos producti-vos que se consideran los más sensibles de eludir o evadir y cumplir con todas las obligaciones tributarias que la ley les obliga. Se mencionan al menos ocho sectores que son sensibles de evasión y elusión:• Empresas acogidas a regímenes de incentivos fiscales• Transporte terrestre de pasajeros y de carga• Instituciones financieras• Exportaciones• Importaciones de vehículos usados• Profesionales independientes• Mayoristas de mercados municipales• Pequeña empresa y comercio informal

Los sectores antes mencionados tienen grandes repercu-siones en la recaudación del impuesto sobre la Renta y del IVA, principalmente porque son servicios y generación de ingresos no gravados. No existe información primaria que muestre con exactitud los niveles de evasión que existen en El Salvador, sin embargo, los cálculos de evasión presenta-dos en FUNDE (2008), muestran que a nivel del Impuesto sobre la Renta (ISR) de empresas, para el año 2007, ron-dó el 47%; mientras que vía IVA Operaciones Internas, la evasión fue del 37.3%. Estas cifras —sin duda alguna— son preocupantes para un país como El Salvador, donde la prin-

cipal fuente de financiamiento son los ingresos tributarios.Incentivos Fiscales El Estado salvadoreño ha impulsado, desde mediados de

los noventa hasta el 2004, medidas orientadas a incentivar a los sectores, principalmente incentivos fiscales, como una medida de atracción de inversiones extranjeras y naciona-les, con la premisa de que a mayor exención, mayor creci-miento. Sin embargo, no siempre las exenciones resultan ser eficientes, para que una exención sea utilizada de la me-jor forma, se debe considerar temporal y decreciente. Al analizar los incentivos fiscales dados por los gobiernos a los sectores, casi ninguno ha sido de esta manera.

Las principales medidas utilizadas como incentivos fisca-les se pueden distinguir por el tipo de impuesto: las exen-ciones vinculadas con la Ley del Impuesto sobre la Renta, están orientadas a la facilitación y el desarrollo de las zonas francas, materias primas y combustibles, Depósitos para Perfeccionamiento Activo (DPA); intereses o ganancias que generen lo inversionistas con LETES, sociedades, heren-cias, turismo, sector financiero, entre otros. Son medidas que en general cuentan con una exención base. En su mayo-ría, estos sectores han gozado de los beneficios concedidos en la Ley de Impuesto a la Transferencia de Bienes Mue-bles y a la prestación de servicios (conocida como IVA), ge-nerando así un gran porcentaje de evasión por parte de los mismos, ya que se beneficia totalmente a las empresas que utilizan sus recursos productivos en esos sectores.

Existen otro tipo de incentivos que van dirigidos a favo-recer al sector exportador, caso particular es la devolución del 6% a exportaciones de productos no tradicionales fuera de Centro América. Además, otro tipo de incentivos son los estímulos al turismo, que buscan incrementar el número de negocios en el país, generando inversión en este sector, la medida tiene como objetivo dar un incentivo fiscal a las nuevas inversiones turísticas mayores a US$50,000, tanto en IVA, renta e impuestos municipales. Esta medida tiene vigencia hasta el 2010.

Reformas fiscales de las dos últimas décadas

Los cambios en el marco institucional

Principales reformas

Desde la década de los noventa, la política fiscal del país tomo un giro importante en la administración, gestión y métodos de recaudación pública. Esto, debido principal-mente a dos tipos de reformas: la primera, la simplificación de la administración tributaria, y la segunda, la simplifica-ción del sistema impositivo.

La primera reforma, la simplificación de la administra-ción tributaria, consistió en fusionar las Direcciones de Contribuciones Directas e Indirectas a una sola institución, la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), con el propósito de tener procesos más eficientes para recaudar ingresos.

La segunda reforma, que tuvo como fin simplificar el sis-tema impositivo, fue ejecutada a partir de 1992, año en el cual se derogaron una serie de leyes: la Ley de Timbres y papel y sellado, la Ley de Gravamen de Sucesiones, Ley de


[ 62 ]

Impuesto sobre Donaciones y Ley de Impuesto sobre Patri-monio. Sin embargo, se creó la Ley de Impuesto a la Trans-ferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios, conocida como la Ley de Impuesto al Valor Agregado (IVA). Esto condujo ciertamente a contar con un sistema de re-caudación más simplificado, pero trajo consigo una estruc-tura regresiva. Mientras que la Ley de Impuesto sobre la Renta mantuvo la tasa del 10%.

Luego de terminada la primera etapa de reformas, des-de mediados de los noventa e inicios del nuevo milenio, la política fiscal tuvo como propósito fomentar la inversión extranjera y nacional por medio de incentivos y exenciones fiscales, disminuyendo así la cultura fiscal y la justicia tri-butaria. Donde los principales beneficiarios fueron aquellos sectores o empresas que están incluidos dentro del Régi-men de Zonas Francas como Depósitos para Perfecciona-miento Activo (DPA), exportadores, instituciones financie-ras no domiciliadas, turismo, entre otros.

Una tercera etapa de reformas son las llamadas “Refor-mas 2004”, que implementó el gobierno anterior, pero que solo se lograron cumplir en un 50%, debido principalmente a la falta de voluntad política del gobierno de turno. Estas reformas iban encaminadas a que la Administración Tri-butaria tuviera mayor control de las operaciones de los contribuyentes, cambios al Código Tributario, a la Ley de Impuesto sobre la Renta, IVA, la Ley de Bancos, interme-diarios financieros no bancarios, simplificación aduanera, entre otras. Siendo muy efectivas en los primeros dos años. Sin embargo, hicieron falta una serie de reformas que juga-ban un papel importante en la recaudación de largo plazo, como dotar de mayor facultad de investigación y fiscaliza-ción a la administración tributaria, estimación de la base imponible, entre otros.

Algunas limitantes para realizar una mejor recaudación son la desactualización del catastro municipal en la mayoría de instituciones, el cobro de impuestos “simbólicos” o desac-tualizados por parte de muchas alcaldías. Esto obedece a que la aprobación de la Ley de Impuestos Municipales depende de la Asamblea Legislativa y no de la municipalidad.

El Salvador no cuenta con una política clara de descen-tralización fiscal, principalmente en términos de recauda-ción, ya que no existe una relación directa ni intercambio de información entre los contribuyentes registrados en Ha-cienda con los contribuyentes registrados en cada munici-pio, lo que puede dar lugar a evasión y elusión fiscal.

Impacto de los tratados de libre comercio

A partir de 1989, en El Salvador se comienza a imple-mentar una política de apertura comercial (liberalización del comercio exterior), con la cual se buscaba convertir al sector externo en el motor del crecimiento económico. En este sentido, se llevó a cabo una estrategia que comprendía la concesión de beneficios e incentivos fiscales para atraer inversión extranjera que sirviera para dinamizar al sector externo (particularmente al sector exportador), esto ampa-rado en un marco legal e institucional acorde con la indus-tria que se buscaba incentivar.

Se realizaron una serie de reformas al sistema tributario del país, específicamente, en materia de impuestos aplica-

dos al comercio exterior. Por un lado, se eliminaron los im-puestos a las exportaciones y, por el otro, se comenzó un proceso de desgravación arancelaria, primero a nivel de la región centroamericana y luego con el resto de los socios comerciales del país.

El segundo momento en el que se llevó a cabo la desgra-vación arancelaria fue por medio de la suscripción de los Tratados de Libre Comercio (TLC). Hasta la fecha, El Sal-vador cuenta con la vigencia de 6 Tratados: México (2001), República Dominicana (2001), Chile (2002), Panamá (2003), Estados Unidos (2006) y Taiwán (2008). Asimismo, existen procesos que ya han sido aprobados y otros que aún se encuentran en negociación, estos son: TLC con Colombia, Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, TLC con Ca-nadá y el TLC entre la Comunidad del Caribe (CARICOM). La entrada en vigencia de más Tratados Comerciales ero-siona en mayor magnitud la estructura arancelaria del país, y por ende, se afectan los ingresos tributarios que el Estado capta en concepto de aranceles a la importación.

No obstante, no existe evidencia empírica de que los be-neficios e incentivos fiscales generosos y/o las cargas impo-sitivas reducidas atraigan inversión extranjera. La entrada de estos flujos de capital no depende exclusivamente de un aspecto en particular, sino que obedece a un conjunto de factores; de modo que los incentivos fiscales y las cargas impositivas sólo son una parte de ellos. Además, la inciden-cia de éstos es menor cuando la atracción de inversión se ha generado, principalmente, por la mano de obra a bajo costo (como es el caso de los países de la región centroame-ricana); y no por la existencia o inexistencia de impuestos (CEPAL, 2006 citado en FUNDE, 2008).

Pero sin duda alguna la eliminación de aranceles sumado a las exenciones fiscales que tiene el sector exportados e importador, no contribuyen a generar cultura ni mayor jus-ticia tributaria.

Implicaciones fiscales

En El Salvador, las dos fuentes básicas de ingresos fisca-les en concepto de impuestos a la importación son los De-rechos Arancelarios a la Importación (DAI) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) sobre las importaciones. Éstos han sido expresados como proporción del total de los ingresos tributarios, para conocer el aporte de cada uno de ellos a dichos ingresos.

Durante el período 1995-2008, los impuestos a la impor-tación han presentado un porcentaje relativamente alto del total de los ingresos tributarios (alrededor del 40%). Sin embargo, el aporte de estos impuestos ha caído 4.7 pun-tos porcentuales en el mismo período (al pasar de 42.8% en 1995 a 38.1% en 2008). Es importante destacar que la mayor recaudación de ingresos en concepto de impuestos a la importación se da por la vía de los impuestos indirectos.

Respecto a los ingresos provenientes del IVA importa-ción, desde 1995 hasta 2008, su contribución al total de in-gresos tributarios ha aumentado alrededor de 7%, como se mencionó anteriormente, es probable que ante un abarata-miento en los bienes importados (reducción o eliminación arancelaria), el volumen de importaciones incrementa, y con ello, los ingresos obtenidos por medio de los impuestos


[ 63 ]

indirectos. El IVA importación ha representado en prome-dio el 26.8% de los ingresos tributarios, desde 1995 hasta el 2000; para el período 2001-2008, esta proporción se incre-mentó a 30.1%.

Como resultado de una menor recaudación tributaria vía aranceles, para el 2008, el IVA importación es unas 5 veces superior al monto de ingresos por aranceles, esto se traduce en un aporte al ingreso tributario de 32.3% para el IVA importación contra 5.8% de los DAI. No obstante, el au-mento de ingresos provenientes de la recaudación de IVA importación aún no logra compensar la pérdida de ingresos por los impuestos en aranceles.


El deterioro de las finanzas públicas ocasionado por los altos niveles de endeudamiento y el creciente déficit fiscal, requiere de medidas que generen mayores ingresos al Es-tado. No obstante, antes de aumentar las tasas es necesario optimizar el sistema impositivo actual, es decir, cerrar los espacios de evasión, elusión y contrabando. FUNDE (2008) menciona al menos cuatro factores que han impactado ne-gativamente la recaudación y que favorecen a generar espa-cios para no pagar impuestos:

• Fallas en la gerencia y estructura organizativa de la Ad-ministración Tributaria y Aduanera.

• Fallas en las estrategias de fiscalización y control• Fallas o vacíos en la legislación tributaria y relacionada• Factores asociados a los sujetos pasivos y a la baja cul-

tura tributaria.Estos factores inciden directamente en la recaudación,

por tanto, antes de generar nuevos impuestos es absolu-tamente necesario corregir con estas fallas. Para ello, se

requiere mejorar los procesos de fiscalización y control, políticas de formación profesional y gerencial, y sistemas de información y análisis actualizados por parte de la au-toridad fiscal. Para poder generar propuestas de reformas oportunas y viables es necesario contar con un análisis ob-jetivo del impacto económico y social sobre los diferentes agentes económicos.

Luego de fomentar propuestas encaminadas a disminuir los espacios de evasión, elusión y contrabando, las reformas a implementar deben ir enfocadas a generar ingresos, de tal manera que se dé un cambio en la estructura del siste-ma impositivo, principalmente con reformas a los impues-tos directos, que gravan las rentas generadas por personas naturales o jurídicas y al patrimonio. De tal manera, que exista mayor equidad horizontal y vertical, aquellos que tienen mayor renta paguen más en concepto de impuestos que los de bajos ingresos, y quienes estén en situación simi-lar reciban el mismo trato en el manejo de sus obligaciones tributarias.

Algunas de las propuestas en términos de evasión y elu-sión, que den mejoras a la Administración Tributaria son:• Mecanismos de Ampliación de la base tributaria, tanto en

Renta como en IVA,• Contar con una base de información única entre institu-

ciones públicas,• Cambiar de un sistema de incentivos fiscales a un sistema

de incentivos sectoriales,• Eliminación del Régimen de Zonas Francas y Depósitos

de Perfeccionamiento de Activos (DPAs),• Anticipo a cuenta de Renta para todos los sectores eco-

nómicos sin exenciones,• Contar con auditores especializados para cada sector,• Dotar de mayores recursos de fiscalización y control a la

Administración Tributaria,• Incluir de hecho a todos los profesionales que generan in-

gresos vía renta y no declaran impuestos vía IVA.Con lo anterior, es necesario buscar medidas para for-

talecer la Administración Tributaria, así como medidas encaminadas a lograr un gasto más eficiente y un manejo prudente del endeudamiento público. De tal manera, que se fomenten las obligaciones que tiene cada parte —entendida como sociedad y Estado—, desarrollando una mayor justi-cia tributaria, donde todas las instituciones, personas natu-rales y jurídicas, reconozcan la importancia de tener unas finanzas públicas sanas, para que contribuyan al desarrollo económico y social del país.

Conclusiones

La dinámica económica de El Salvador se vio fuertemen-te impactada por la crisis económica internacional. En este sentido, es preciso señalar que desde 1990 la economía sal-vadoreña no había experimentado tasas de variación ne-gativa. Además, la baja actividad económica se tradujo en pérdida de empleos, contracción del crédito a los diversos sectores de la economía, caída de las exportaciones, pérdi-da del poder adquisitivo por parte de las familias salvado-reñas, deterioro de las finanzas públicas —creciente déficit fiscal, baja carga tributaria, alto nivel de endeudamiento—. Sin embargo, de acuerdo con las proyecciones del Fondo

Cuadro 6:Derechos Arancelarios a la Importación (DAI), IVA importación y total de impuestos a la importación como porcentaje de los ingresos tributarios

Años DAI IVA Importación Total impuestos a la importación

1995 17.6% 25.2% 42.8%

1996 14.2% 24.1% 38.3%

1997 12.0% 27.2% 39.2%

1998 11.2% 28.0% 39.2%

1999 10.9% 27.5% 38.4%

2000 9.7% 28.6% 38.3%

2001 9.5% 29.6% 39.2%

2002 9.2% 28.0% 37.2%

2003 9.8% 28.9% 38.7%

2004 9.1% 30.1% 39.2%

2005 8.1% 29.5% 37.6%

2006 7.8% 31.0% 38.8%

2007 7.1% 31.5% 38.6%

2008 5.8% 32.3% 38.1%

Promedio 1995-2000 12.6% 26.8% 39.4%

Promedio 2001-2008 8.3% 30.1% 38.4%

Fuentes: elaboración propia con base en Dirección de Impuestos Internos y la Dirección

General de Aduanas de El Salvador


[ 64 ]

Monetario Internacional (FMI), se espera que en el año 2009 El Salvador decrezca 2.5%; mientras que para el 2010, se proyecta un crecimiento positivo pero leve para la econo-mía salvadoreña (0.5%).

El comportamiento de las finanzas públicas de El Sal-vador se mide a nivel del Sector Público No Financiero (SPNF). Con base en la relación del gasto público-PIB se puede afirmar que el país tiene un sector público de pe-queñas dimensiones en comparación al Promedio Países de América Latina, en parte, las diferencias se deben a los logros económicos y sociales que se tienen en cada país.

La captación de impuestos es la principal fuente de in-gresos públicos. El impuesto sobre la renta y el IVA son los que tienen mayor importancia en términos de ingresos para el país y juegan un papel protagónico en las finanzas del Estado. Asimismo, el país cuenta con una estructura tributaria regresiva, si bien en los últimos años la parti-cipación de los impuestos directos ha aumentado, dicha estructura es tan solo menos regresiva, ya que los impues-tos indirectos continúan teniendo mayor peso. En el ám-bito de los ingresos también es importante mencionar el aporte de las instituciones públicas —CEPA, CEL, ANDA y LNB—, el cual ha descendido a raíz de las privatizacio-nes. No obstante, más allá del impacto económico de estas empresas su importancia radica en la importancia social de las mismas.

Los niveles de endeudamiento y de ingresos han sido los factores más importantes que han mantenido las finanzas públicas en su estado actual —déficit fiscal de 5.1%, previsto por el Estado, para terminar en diciembre de 2009—. Da-dos los niveles de endeudamiento para el 2008 —cercanos al 40%—, buena parte de los ingresos públicos se destinan a cumplir con las obligaciones y compromisos financieros del Estado. En este sentido, ante las necesidades de financia-miento, los fondos destinados para programas de inversión social terminan siendo utilizados para financiar del gasto corriente o compromisos coyunturales.

En El Salvador, el nivel de ingresos tributarios es insufi-ciente respecto a lo que se observa en la actividad econó-mica real. No obstante, existen altos niveles de evasión y elusión fiscal por parte de diversos sectores productivos, así como incumplimiento de las obligaciones tributarias. Si-tuación que es preocupante para un país como El Salvador, donde la principal fuente de financiamiento público provie-ne de los ingresos tributarios.

La política fiscal del país ha experimentado diversos cambios y ha respondido a diferentes propósitos. En un pri-mer momento vía la administración, gestión y métodos de recaudación pública. Posteriormente, a través del fomento a la inversión extranjera y nacional por medio de incentivos y exenciones fiscales, disminuyendo así la cultura fiscal y la justicia tributaria. La tercera etapa de reformas estaba encaminada a que la Administración Tributaria tuviera mayor control de las operaciones de los contribuyentes, cambios al Código Tributario, a la Ley de Impuesto sobre la Renta, IVA, Ley de Bancos, entre otras.

El deterioro actual de las finanzas públicas requiere de medidas que generen mayores ingresos al Estado. Sin em-bargo, antes de aumentar las tasas es necesario optimizar el sistema impositivo actual, es decir, cerrar los espacios de

evasión, elusión y contrabando. Junto con estas medidas es necesario fortalecer la Administración Tributaria, así como medidas encaminadas a lograr un gasto más eficiente y un manejo prudente del endeudamiento público. De tal mane-ra que se fomenten las obligaciones que tiene cada parte —entendida como sociedad y Estado—, desarrollando una mayor justicia tributaria, donde todas las instituciones, personas naturales y jurídicas, reconozcan la importancia de tener unas finanzas públicas sanas, para que contribu-yan al desarrollo económico y social del país.

3.7. Nicaragua AdolfoAcevedo


En el año 2006 el ingreso nacional bruto promedio por habitante de Nicaragua alcanzó un valor de US$ 935. A partir de entonces Nicaragua dejó de formar parte de los países de menor ingreso del planeta y pasó a ser catalogada como un país de ingreso medio-bajo. Como puede apreciar-se, el ingreso por habitante de Nicaragua se encuentra to-davía muy cercano al límite inferior de los países de ingreso medio-bajo.

En el contexto de América Latina y El Caribe sólo Haití ex-hibe un ingreso por habitante inferior al de Nicaragua. Pese a que ya no se clasifica como país de ingreso bajo Nicaragua continúa siendo el segundo país más pobre de América Latina.

La economía nicaragüense creció a una tasa promedio de 5.4% en el periodo 1994-1999, impulsada por el fuerte cre-cimiento de la actividad comercial y el rápido crecimiento de la industria manufacturera, debido principalmente al di-namismo de la industria maquiladora, y a una importante recuperación de la producción agropecuaria, motivada por la coyuntura de precios internacionales del café al alza y la reanudación de la expansión de la frontera agropecua-ria después que la misma se viera interrumpida durante la guerra que asoló al país en la década de los 80.

El sector comercial contribuyo a la tasa de crecimiento promedio del valor agregado global del conjunto de secto-res en un 22.78%, la Industria manufacturera con un 19.35% y el sector agropecuario con un 18.54%. El sector transporte y comunicaciones aportó un 8.87% de la tasa de crecimien-to promedio del periodo. Entre los cuatro sectores explican el 75.54% de la tasa de crecimiento promedio anual de la economía en este periodo.

Aunque el precio internacional del café comenzó un pro-ceso de rápida y fuerte declinación a partir de 1998, la acti-vidad económica se mantuvo alta como resultado del estí-mulo del gasto de reconstrucción post-Huracán Mitch. Sin embargo, en 2000-2001 se produjo la liquidación de cinco bancos comerciales - algunos de ellos clasificados entre los más grandes del país, fuertemente vinculados al financia-miento de la producción cafetalera -, y esto trajo aparejado una fuerte contracción del crédito.

La actividad económica se desaceleró lo cual, en conjunto con un proceso de reducción programada en las tasas del Impuesto Especifico al Consumo, se tradujo en una caída en la recaudación tributaria. Al mismo tiempo, el gasto público se expandió a consecuencia de fuertes vencimientos de la


[ 65 ]

deuda pública interna y como resultado, el déficit fiscal se expandió fuertemente. Como respuesta se implementó una política de “ajuste” fiscal que, en el contexto de una eco-nomía debilitada, contribuyó a que la economía entrara en recesión.

En el periodo 2002-2007 la economía creció a una tasa pro-medio de solo 3.2%, inferior a la tasa de 5.4% alcanzada en el periodo precedente. Los sectores que tuvieron la mayor contribución relativa al crecimiento de la economía en este periodo fueron la industria manufacturera, el sector comer-cio, la agricultura, y el sector transporte y comunicaciones.

Por su parte, el crecimiento del Producto Interno Bru-to por habitante valorado a precios constantes también se desaceleró: su tasa de crecimiento promedio anual alcanzó un 2.6% entre 2002 y 2007, por debajo de la tasa de 3.4% que alcanzó durante el período 1994-1999.

Aunque el ingreso disponible por habitante continúa dependiendo fundamentalmente de los ingresos genera-dos por la producción interna de bienes y servicios, las transferencias recibidas por los residentes en el país des-de el exterior, principalmente bajo la forma de remesas familiares, han venido representando un papel cada vez más importante en el ingreso agregado de los hogares ni-caragüenses.

En la medida en que la demanda interna de consumo e in-versión se ha orientado cada vez mas hacia las importacio-nes, en detrimento de la producción destinada al mercado interno, esta ha tendido a ver frenado su crecimiento; así, la producción o PIB para el mercado interno apenas creció como promedio un 2.7%, por debajo del crecimiento del PIB global, que fue de 3.8%.

Cabe preguntarse por qué un crecimiento tan fuerte de la producción exportable “arrastra” cada vez menos a la pro-ducción para el mercado interno, esto es, porque ya no ocu-

rre lo que sucedía en los 60, cuando el fuerte crecimiento exportador que se produjo en esa época, se tradujo también en fuertes tasas de crecimiento del mercado interno.

Las actividades exportadoras tienden a actuar cada vez mas como “enclaves”: las actividades exportadoras deman-dan cada vez menos bienes y servicios del resto de sectores. El ejemplo mas típico lo constituye la industria maquilado-ra, la cual opera con una altísima proporción de insumos importados desde Estados Unidos, motivo por el cual in-terrelación con el aparato productivo local es mínima. Por consiguiente, los impulsos al crecimiento del sector maqui-lador han sido débiles e indirectos.

Por otra parte, la penetración de las importaciones que siguió a la apertura comercial causó un drástico proceso de ajuste en el aparato productivo, caracterizado por la oleada de cierres de empresas locales no competitivas fren-te a los productores foráneos y la ruptura de numerosos encadenamientos horizontales que existían entre diversos productores locales, producción que fue sustituida por im-portaciones.

En lo que respecta a las características del mercado la-boral nicaragüense es relevante destacar que solamente un 51.3% de la población en edad de trabajar (PET) se convier-te en población económicamente activa (PEA), mientras el 48.7% no se incorpora al mercado laboral, representando una Población Económicamente Inactiva (PEI).

El mercado laboral nicaragüense se caracteriza efectiva-mente por niveles muy altos de informalidad: el sector in-formal absorbe el 62.7% de la ocupación total. A su vez, los empleos del sector informal están más asociados al subem-pleo que los empleos del sector formal. El 42% los empleos del sector informal están catalogados como subempleo, lo cual representa un 77.4% del subempleo a nivel nacional, mientras solamente un 20.6% de los empleos formales están

2,000

HaitíNicaragua

BoliviaGuyana

HondurasParaguay

Country NameGuatemalaEl Salvador

EcuadorRepublica Dominicana

PerúColombiaJamaica

BelizeSuriname

BrazilCosta Rica

PanamáArgentinaUruguay

Venezuela, RBChile

MéxicoAntigua and Barbuda

Trinidad and Tobago

430930

1,1001,150

1,2701,410

2,0062,5902,680

2,9102,9102,980

3,1203,560

3,7404,210

4,7104,9805,000

5,1505,310

6,0706,810

7,83011,050

12,500

4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000

Ingreso Nacional Promedio por habitante 2006(US$ por Habitante)


[ 66 ]

asociados al subempleo, equivalentes al 22.6% del subem-pleo total.

Destructura y funcionamiento actual del sistema fiscal

Las estadísticas del Sector Publico No financiero consolidan las cuentas del gobierno central y el resto del gobierno gene-ral -Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Alcaldía de Managua, dejando fuera al resto de municipalidades- y las em-presas públicas, aunque únicamente incorpora a la Empresa Nicaragüense de Transmisión Eléctrica (ENTRESA) y la Em-presa Nacional de Agua y Alcantarillados (ENACAL).

La información oficial disponible del SPNF no abarca, por lo tanto, al total de entidades que en la realidad lo con-forman. El Sector Publico Financiero, por su parte, com-prende el Banco Central de Nicaragua (BCN) y la Financie-ra Nicaragüense de Inversiones (FNI).

En el siguiente cuadro se sintetiza la evolución del balance financiero global del Sector Publico No Financiero (SPNF).

Las principales fuentes de financiamiento de las eroga-ciones totales del SPNF están representadas por los ingre-sos provenientes de la recaudación fiscal, las donaciones externas y los préstamos externos netos. Como promedio, los Ingresos Fiscales financiaron el 85.2% de las erogaciones totales del SPNF, las Donaciones Externas el 12.1% y los Prés-tamos Externos Netos un 13.4%.

Ahora bien, si los Ingresos Fiscales y las Donaciones cu-bren en promedio el 97.3% de las erogaciones totales en el periodo, solo se requeriría contratar el equivalente a 2.7% de las erogaciones totales del SPNF en nueva deuda exter-

na neta para cubrir el 100% de dichas erogaciones. Pero en promedio, se contrató nueva deuda externa neta por el equi-valente al 13.4% de la erogación total. Este monto se destinó a la amortización de la deuda interna y las transferencias al Banco Central, para apoyar su acumulación de reservas.

Sin embargo, a pesar de la dependencia que muestra el país de la contratación anual de nueva deuda externa neta, el saldo de la deuda externa como porcentaje del PIB se ha visto reducido de manera significativa debido a la imple-mentación de diversos procesos e iniciativas de “Alivio” de la Deuda, primero por parte de los países ex socialistas, que condonaron una parte notable de la deuda externa contraída por Nicaragua en la década de los 80, y luego de la Iniciativa HIPC y la Iniciativa MDRI.

La Constitución Política reformada de 1995 fortaleció la definición de los Gobiernos Municipales como un nivel de competencia política autónoma del Estado. Los Gobiernos Municipales son Gobiernos democráticamente electos, me-diante voto popular, directo y secreto, y gozan de autonomía política, administrativa y financiera.

Estos gobiernos están facultados para el ejercicio del go-bierno y la administración local y para decidir bajo su propia responsabilidad los asuntos públicos que han sido colocados bajo su competencia. Están dotados de competencias y patri-monio propios, así como de la capacidad de establecer para el ejercicio de sus funciones las estructuras administrativas que mejor correspondan a la realidad de su jurisdicción, y de disponer libremente de sus recursos y su patrimonio.

La Constitución Política (Arto 177) establece la obligato-riedad de destinar un porcentaje suficiente del Presupuesto General de la República a los Municipios del País.

Operaciones consolidadas del sector público no financiero 1/

Conceptos 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 p/

1. Ingresos 12,704.5 13,949.0 16,485.7 20,570.2 24,151.0 29,500.8 34,457.0 39,165.3

Impuestos 7,374.2 8,123.2 9,878.8 11,815.3 14,302.3 17,056.9 19,975.7 22,818.3

Contribuciones Sociales 2,095.9 2,217.5 2,468.4 2,873.7 3,362.8 4,148.7 4,920.9 6,023.2

Otros ingresos 2/ 1,598.0 1,822.7 1,788.5 3,281.5 3,659.7 4,252.4 5,343.6 6,476.4

Donaciones externas 1,636.4 1,785.6 2,350.0 2,599.7 2,826.2 4,042.8 4,216.8 3,847.4

2. Gastos 13,045.1 11,880.9 13,781.4 16,285.5 19,627.1 24,178.3 27,720.6 34,782.8

Remuneraciones a los empleados 3,611.2 4,051.5 4,466.6 5,024.0 5,959.6 7,235.1 8,447.1 10,600.2

Compra de bienes y servicios 2,942.8 2,311.1 2,392.1 3,321.1 3,987.2 5,498.3 6,531.8 10,044.1

Intereses 1,220.9 1,288.7 1,921.4 1,507.6 1,586.7 1,712.1 1,592.6 1,466.9

Internos 558.4 935.9 1,521.3 1,219.8 1,153.1 1,132.8 1,123.0 941.5

Externos 662.5 352.8 400.2 287.8 433.5 579.4 469.5 525.4

Transferencias corrientes y de capital 3,523.5 2,518.2 3,067.9 4,259.6 5,348.7 6,084.2 7,157.8 8,092.0

Prestaciones sociales 1,057.7 1,414.2 1,597.6 1,741.4 1,971.2 2,445.3 2,987.1 3,291.5

Otros gastos 3/ 688.9 297.3 335.7 431.8 773.7 1,203.2 1,004.1 1,288.0

3. Resultado operativo neto (1-2) (340.6) 2,068.2 2,704.3 4,284.7 4,523.9 5,322.5 6,736.4 4,382.5

4. Adquisición neta de activos 3,304.7 3,185.7 4,109.0 5,250.6 5,313.9 4,694.9 5,399.2 5,296.0

no financieros

5. Erogacion Total (2+4) 16,349.7 15,066.6 17,890.4 21,536.1 24,941.0 28,873.2 33,119.7 40,078.8

8. Superávit o déficit de efectivo (3,645.2) (1,117.5) (1,404.8) (965.9) (790.0) 627.6 1,337.3 (913.5)

después de donaciones (5+6)

9. Financiamiento 3,645.2 1,117.5 1,404.8 965.9 790.0 (627.6) (1,337.3) 913.5

Externo neto 1,786.9 2,092.6 3,267.7 4,380.0 3,665.1 3,249.7 3,275.8 2,300.7

Interno neto 1,358.7 (1,201.7) (2,070.6) (4,437.6) (3,046.3) (4,101.2) (4,613.8) (1,387.6)

Del cual : BCN 2,915.8 (1,497.0) (1,373.2) (3,660.2) (1,716.0) (1,354.5) (2,986.0) 257.4

Ingresos de privatización 499.6 226.6 207.6 1,023.5 171.2 223.8 0.7 0.4


[ 67 ]

En Junio de 2003, en cumplimiento del mandato estable-cido en el Arto 177 de la Constitución, se aprobó la “Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios. Como re-sultado de la aplicación de esta Ley, las Transferencias Mu-nicipales pasaron de representar un promedio del 0.27% del PIB en 2001-2003, antes de la vigencia de la Ley, al 0.56% del PIB en 2004, 1.1% del PIB en 2005 y 2006, 1.3% del PIB en 2007 y 1.4% del PIB en 2008.

Sin embargo, casi inmediatamente después de que la Ley de Transferencias Presupuestarias a los Municipios había sido aprobada, el FMI cuestiono la misma, alegando que se estaban transfiriendo ingresos a los Gobiernos Municipales sin la correspondiente transferencia de responsabilidades de gasto. De acuerdo con el FMI, la transferencia de ingresos del gobierno central a los gobiernos municipales ampliaría el déficit presupuestario del gobierno central, por lo cual esta-bleció como condicionalidad que las transferencias hacia las municipalidades fuesen neutralizadas mediante el traslado de responsabilidades de gasto anteriormente asumidas por el gobierno central hacia las municipalidades.

Conforme a esta condicionalidad, el gobierno central deja-ría de asignar recursos a estas responsabilidades de gasto, para forzar a las municipalidades a asumirlas, o establecería que las municipalidades aportarán una contraparte para el financiamiento de inversiones en el territorio de los munici-pios a ser desarrolladas por el gobierno central.

La verdadera preocupación del FMI, consistía en que el aumento de las transferencias municipales, restringiese los recursos disponibles para el pago del abultado servicio de la deuda pública interna, el cual, por su magnitud, estaba ab-sorbiendo los recursos liberados por la reducción en el servi-cio de la deuda externa.

Principales características del sistema tribu-tario nicaraguense

En este capítulo reseñamos brevemente las principales ca-racterísticas del sistema tributario de Nicaragua y nos refe-rimos a la disminución reciente de las recaudaciones.

La evolución de la presión tributaria:

La relación ingresos fiscales /PIB se ha incrementado en

los últimos 12 años como resultado de las reformas tributa-rias de 1997, 2002 y 2003 y de mejoras en la administración tributaria. La presión tributaria era de 12.3% en 1995, alcan-zó un 13.4% en el 2002 y se incrementó a 18.1% en el 2007, cifra cercana al promedio latinoamericano, aunque todavía significativamente inferior a la presión tributaria observa-da en los países de la OCDE.

Resulta interesante evaluar el comportamiento de la re-caudación tributaria, tanto en el periodo 1994-1999, en que la economía se expandió a una tasa promedio de 5.4%, como en el periodo 2002-2007, en la cual solo creció a una tasa promedio de 3.2%.

En el primer periodo, la carga tributaria pasó de repre-sentar un 11.9% del PIB en 1994 a alcanzar el 14.4% del PIB en 1998, para un incremento de la carga tributaria del 2.54% del PIB, principalmente como resultado de la implementa-ción de la denominada Ley de Justicia Tributaria en 1997.

Los ingresos tributarios del Gobierno pasaron de repre-sentar un monto equivalente de apenas US$ 389.2 Millones en 1995, a US$ 520 Millones en 1999. Es preciso hacer notar que en el periodo1995-1998, el monto promedio pagado del servicio de la deuda externa ascendió a US$ 289.9 Millones, mientras que el monto promedio de los ingresos tributarios del gobierno fue de solo US$ 442.4 Millones. Esto significa que en promedio, el gobierno debió destinar el 65.5% de sus ingresos tributarios al servicio de la deuda externa.

La recaudación total creció en 107.9% entre 1995 y 1999, mientras el Producto Interno Bruto a precios corrientes lo hacia en 129.9%. En el siguiente periodo, 2002-2007, en el cual la economía creció a una tasa promedio del 3.2%, infe-rior al 5.4% del periodo precedente, la recaudación tributaria pasó del 13.4% del PIB en 2002 al 18.1% del PIB en 2007 (un incremento del 4.7% del PIB en la carga tributaria).

En el periodo 2002-2007 se llevaron a cabo dos reformas al sistema tributario, a través de las Leyes de Ampliación de la Base Tributaria de 2002 y la Ley de Equidad Fiscal de 2003, las cuales, en conjunto con mejoras en la administración tri-butaria, permitieron que el país alcanzara una carga tributa-ria del 18.1% del PIB en 2007.

Principales medidas de reforma tributaria intro-ducidas por las reformas tributarias de 2002 y 2003: reformas fiscales a principios de la década

Las reformas tributarias efectuadas en 2002 (Ley de Am-pliación de la Base Tributaria) y 2003 (Ley de Equidad Fiscal), se produjeron en un contexto de serias tensiones económicas y fiscales, que se vieron complicadas por la inestabilidad po-lítica derivada de los conflictos entre el Poder Ejecutivo y los partidos dominantes en la Asamblea Nacional.

Estos conflictos tuvieron como motivo, en gran parte, la aprobación de dichas Leyes, que eran indispensables para lo-grar nuevos acuerdos con el FMI para llegar establecer con este organismo un nuevo Programa en el marco de su Facili-dad para el Crecimiento y la educción de la Pobreza (PRGF por sus siglas en ingles) orientado a los países incluidos en la iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC por sus siglas en ingles).

Ambas reformas tributarias, de acuerdo a las recomen-daciones del FMI, se caracterizaron principalmente por un

389,

2

407,7

461,7

515,

8

520,

8

531,5

515,

1

540,

0

620,

7

703,

0

813,

1

911,8

1.025

,8

1.114

,6

1.112

,0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

p/

Evolución de los Ingresos Tributarios del Gobierno Central(en Millones de dólares)

200.0

400.0

600.0

800.0

1000.0

1200.0


[ 68 ]

fuerte ímpetu recaudatorio, motivado por el apremio de hacer frente al abultado servicio de la deuda interna. Esto conllevó a que las dichas reformas enfatizaran en medidas capaces de asegurar el mayor impacto recaudatorio posible, para cubrir la fuerte expansión de las exigencias fiscales de esta deuda.

La Ley de Ampliación de la Base Tributaria aprobada en el 2002 introdujo las siguientes medidas:

(a) se aumentó el Impuesto General al Valor (IGV) de 6.0 a 10.0% en 2002, y del 10.0 al 15.0% en 2003 para los servicios de transporte aéreo internacional en forma progresiva y derogar el mecanismo de ventas de factu-ras con tasa cero;

(b) se cambió la base de aplicación del Impuesto Específi-co al Consumo (IEC) a las bebidas gaseosas, cambiando el precio al productor por el precio al detallista, elimi-nando a la vez el calendario de desgravación vigente a partir de 2003;

(c) se dispuso aplicar el Impuesto a la Renta (IR) a los intereses por cuentas de ahorro y a plazos de personas jurídicas en el sistema financiero, a los premios de la lotería y se aumentó la retención del IR del 5.0 al 10.0 por ciento para los servicios profesionales; y

(d) se dejó sin efecto todo beneficio de exención y exone-

ración a la importación, excepto las otorgadas por la Constitución Política.

El núcleo de la Ley de Ampliación de la Base Tributaria estuvo en la reforma siguiente: “Arto 15. A partir de la en-trada en vigencia de la presente Ley, todo beneficio de exo-neración y exención fiscal a la importación contemplado en la legislación vigente, queda sin efecto, excepto en los incisos contenidos en éste artículo”. Si se revisa la meta anualizada de recaudación presentada por la DGI, a obtener mediante la Ley de Ampliación de la Base Tributaria, queda claro que la eliminación de un rubro denominado genéricamente “eli-minación de algunas exoneraciones y exenciones sobre las importaciones”, correspondía al 67% de dicha meta.

De esta reforma, hasta hoy no ha sido posible conocer el listado detallado de los ítems taxativos que estaban sujetos a exoneraciones y exenciones con respecto a los impuestos que afectan a las importaciones, lo cual resulta indispensable para efectuar un análisis de incidencia.

Para tener siquiera una idea general de la incidencia distri-butiva de esta reforma, hay que considerar el hecho de que, de acuerdo con el análisis relativo a la incidencia distributiva del sistema tributario, los impuestos arancelarios sobre las importaciones conllevan una presión tributaria que resulta superior en un 73% en relación al promedio para el primer quintil, esto es el quintil de menores ingresos, y es superior al promedio para todos los demás quintiles, excepto el ultimo quintil, correspondiente al 20% de los hogares que concen-tran una proporción muy alta del ingreso, para el cual la pre-sión resulta ser un 20% menor al promedio.

En el ínterin, es decir en el periodo intermedio entre am-bas reformas, se produjo una semi-reforma de emergencia, orientada a lograr un impacto recaudatorio inmediato para financiar aumentos salariales recientemente aprobados por la Asamblea Nacional, mientras se buscaba una salida más definitiva al impasse creado por las reformas efectuadas por la Asamblea al Proyecto de Presupuesto para el año 20003 enviado por el Ejecutivo.

Esta semi-reforma combinó alzas en las tasas del ISC so-bre los cigarrillos (el impuesto de incidencia más regresiva de todos) y sobre la importación de vehículos nuevos y usa-dos, con la reducción del aporte de los bancos comerciales

389,

2

407,7

461,7

515,

8

520,

8

531,5

515,

1

540,

0

620,

7

703,

0

813,

1

911,8

1.025

,8

1.114

,6

1.112

,0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

p/

Evolución de los Ingresos Tributarios del Gobierno Central(en Millones de dólares)

200.0

400.0

600.0

800.0

1000.0

1200.0

Nicaragua: evolución de la presión tributaria media de la economíaConcepto 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

IR 1.67% 1.83% 2.13% 2.15% 2.20% 2.29% 2.34% 2.80% 3.95% 4.46% 4.79% 4.88% 5.48% 5.66%

INDIRECTOS 10.53% 10.28% 11.54% 12.29% 11.71% 11.20% 10.22% 10.61% 11.19% 11.28% 11.90% 12.34% 12.55% 11.86%

Total IVA 3.56% 3.68% 4.64% 5.46% 6.03% 5.87% 5.58% 5.83% 6.16% 6.43% 6.87% 7.21% 7.64% 7.27%

IVA interno 1.70% 1.85% 2.20% 2.46% 2.68% 2.79% 2.76% 2.58% 2.58% 2.61% 2.63% 2.83% 2.96% 2.54%

IVA importaciones 1.86% 1.83% 2.44% 3.00% 3.36% 3.08% 2.83% 3.25% 3.58% 3.82% 4.24% 4.38% 4.69% 4.74%

Total ISC 4.85% 4.46% 4.62% 4.57% 4.44% 4.07% 3.60% 3.69% 4.07% 3.94% 3.96% 4.03% 3.90% 3.65%

ISC industria Fiscal 2.07% 1.77% 1.55% 1.31% 1.00% 0.96% 0.96% 0.93% 0.96% 0.87% 0.87% 0.95% 0.88% 0.97%

ISC derivados petroleo 2.39% 2.38% 2.69% 2.91% 3.03% 2.72% 2.29% 2.44% 2.53% 2.27% 2.15% 2.02% 2.01% 1.70%

ISC importaciones 0.32% 0.24% 0.31% 0.31% 0.38% 0.39% 0.34% 0.32% 0.33% 0.76% 0.90% 1.01% 0.98% 0.98%

Otros Selectivos 0.06% 0.06% 0.07% 0.04% 0.03% 0.00% 0.00% 0.00% 0.25% 0.03% 0.03% 0.04% 0.04% 0.00%

DAI y otros 1.20% 1.19% 1.67% 2.22% 1.21% 1.24% 1.02% 1.07% 0.94% 0.90% 1.05% 1.08% 0.98% 0.94%

Otros impuestos 0.92% 0.94% 0.61% 0.04% 0.03% 0.02% 0.02% 0.02% 0.02% 0.02% 0.02% 0.02% 0.02% 0.00%

Ingresos tributarios 12.20% 12.11% 13.66% 14.44% 13.92% 13.49% 12.55% 13.41% 15.14% 15.75% 16.69% 17.22% 18.03% 17.51%


[ 69 ]

al Fondo de Garantía para los Depósitos (FOGADE) y la con-versión de esta reducción en un “impuesto sobre los bancos”, sin una base imponible claramente identificable.

Por su parte, la Ley de Equidad Fiscal, aprobada por la Asamblea Nacional en 2003, a más reciente reforma, pre-tendió ser más abarcadora e integral, y de hecho significó la modificación total del marco legal del sistema tributario.

Las principales reformas a los impuestos abarcaron: (a) un pago mínimo de IR del 1.0 por ciento sobre el total

de activos brutos, excluyendo las empresas con activos menores de US$ 150 mil;

(b) un gravamen a la renta financiera del 10.0 por ciento sobre los intereses devengados por depósitos de aho-rro y a plazos de personas naturales mayores de US$ 5,000.0;

(c) una derogación de las exoneraciones, exenciones y tratamientos especiales aplicados al Impuesto del Va-lor Agregado (IVA), al Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y a los Derechos Arancelarios de Importación (DAI), excepto las establecidas por la Constitución Po-lítica, tratados internacionales y a las exportaciones; y

(d) una devolución del 25.0 por ciento del impuesto congloba-do de los combustibles a las empresa acogidas a la Ley de Admisión Temporal, aplicable contra póliza de exportación.

En términos anuales, se esperaba que las dos reformas agregarían al Presupuesto General de la República un esti-mado de C$ 2,074.7 millones (US $142.7 millones) equivalente a 3.5 por ciento del PIB.

Persiste el predominio de los impuestos indirec-tos, y el carácter regresivo del sistema tributario, pese al aumento de la participación de los impues-tos directos

Sin embargo, al analizar la evolución de la estructura del sis-tema tributario, es preciso indicar que en los últimos 12 años

se ha producido un cambio apreciable en la estructura tribu-taria del país, a la par que aumentaba la presión tributaria.

El principal rasgo de la evolución lo ha constituido el au-mento en el peso de la tributación directa, representada por el Impuesto sobre la Renta (IR), el cual paso de representar el 13.68% de la recaudación global de impuestos en 1995 hasta un 30.39% de dicha recaudación en 2007.

Por su parte, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) también ha aumentado su participación, desde un 29.18% en 1995 has-ta un 2,40% en 2007 (aunque a 2007 su peso se habría redu-cido desde el 43.45% alcanzado en 2002).

Destaca también la fuerte perdida en la participación del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), el cual, de represen-tar el principal impuesto indirecto en 1995 con un peso del 39.73% en la recaudación total, ha visto disminuir de manera apreciable su participación en esta, hasta un 21.66% de la re-caudación impositiva en 2007.

Es importante destacar que como resultado de este soste-

Cuadro 3: Nicaragua: Reforma Tributaria y Medidas 2002 - 2003

Leyes / Medidas 2002 2003 Total 2002 2003 Total

Base Oct - Base May - Base Base Octubre Base Mayo Base

Anual Dic Anual Dic Anual Anual Dic Anual Dic Anual

Millones de córdobas Relación con el PIB

TOTAL 1,351.0 220.1 723.7 494.2 2,074.7 2.4 0.4 1.2 0.8 3.5

Reforma Tributaria: Ley de ABT y Ley de EF 1/ 1,019.0 124.3 679.0 464.5 1,698.0 1.8 0.2 1.1 0.8 2.8

Impuesto sobre la Renta (IR) 244.3 30.9 269.3 187.4 513.6 0.5 0.1 0.4 0.3 0.9

Impuesto General al Valor (IGV) / Impuesto al Valor 79.8 -43.0 303.9 204.4 383.7 0.1 -0.1 0.5 0.3 0.6

Agregado (IVA)

Impuesto Específico al Consumo (IEC) / Impuesto 21.0 5.3 53.3 37.0 74.3 - - 0.1 0.1 0.1

Selectivo al Consumo (ISC)

Derechos Arancelarios de Importación (DAI) 673.9 131.1 6.9 4.4 680.8 1.2 0.2 - - 1.2

Regímenes especiales - - 45.6 31.3 45.6 - - 0.1 0.1 -

a) Por impuestos - - -1.8 -0.3 -1.8 - - - - -

b) Tasas por servicios - - 47.4 31.6 47.4 - - 0.1 0.1 -

Medidas de Aplicación de Ley 134.8 9.6 16.9 11.2 151.7 0.2 - 0.0 0.0 0.2

Medidas Administrativas y de Austeridad 197.2 86.2 27.8 18.5 225.0 0.4 0.2 0.1 0.1 0.5

1/: Ley de Ampliación de la Base Tributaria 2002 (Ley No. 439, La Gaceta No. 177), Ley de Equidad Fiscal 2003 (Ley No. 453, La Gaceta No. 82).

13,68%

29,18%

39,73%

9,86%15,36% 7,96% 5,44%

0,11%0,16%0,31%

19950%

20%

40%

80%

60%

100%

1998 2002 2007

7,55%

14,91%

37,80%

31,62%

20,91%

43,45%

27,51%

30,39%

42,40%

21,66%

Nicaragua: Evolución de la estructura del Sistema Tributario

n Otros Impuestos n DAI y otros n Otros Selectivos n Total ISC

n Total IVA n IR


[ 70 ]

nido proceso de apertura externa de la economía, el cual ha incrementado de manera sistemática el peso de las impor-taciones en el consumo y la inversión domesticas, aumento significativamente el peso del Impuesto al Valor Agrega-do (IVA) que grava el consumo importado, dentro del IVA global, en detrimento del IVA recaudado sobre el consumo domestico. Así, mientras el primero paso de representar el 52.1% de la recaudación total del IVA en 1995 al 65% en 2008, mientras el segundo vio disminuir su participación, pasando del 47.9% en 1995 al 35% en 2008.

Al mismo tiempo, el Impuesto Selectivo al Consumo que grava las Importaciones pasó de representar el 6.7% de la re-caudación total del ISC en 1995 al 27% en 2008. Asimismo, como resultado del propio proceso de apertura externa se ha reducido la participación relativa de los impuestos aran-celarios a la importación, desde un 9.86% en 1995 hasta un 5.44% en 2007.

¿El sistema tributario se ha vuelto mas progre-sivo con la creciente participación del impuesto sobre la renta?

Esta estructura impositiva, es indudablemente regresiva. De acuerdo al análisis sobre la incidencia distributiva del sis-tema tributario nicaragüense llevado a cabo por Juan Carlos Gómez Sabaini12, el coeficiente de Gini post impuestos em-peora considerablemente, al compararlo con el coeficiente de Gini antes de impuestos. Esto significa que el sistema tribu-tario empeora de manera significativa una distribución del

ingreso que de por sí ya es marcadamente desigual.

Efecto del Sistema Impositivo en la distribución del ingreso (Coeficiente de Gini)

El impacto del sistema tributario nicaragüense en tér-minos de empeoramiento de la distribución del ingreso, pa-rece no tener precedentes en la región latinoamericana.En términos del impacto distributivo de la reforma de 2003, el único estudio efectuado hasta el momento es el de Artana y Gasparini13, quienes privilegian el uso del consumo corriente (en calidad de variable proxy del ingreso permanente) como indicador de bienestar, y llegan a la conclusión de que, si se utiliza el consumo como indicador de bienestar, la reforma tiene un impacto incremental moderadamente progresivo, con la mayor presión tributaria relativa recayendo sobre el quintil de mayor consumo.

En cambio, si se utiliza el ingreso como indicador de bien-estar, el impacto distributivo de la reforma resulta básica-mente proporcional: cada quintil ve aumentar la presión

tributaria incremental sobre su ingreso aproximadamente en la misma proporción, por lo cual la reforma mantiene básicamente inalterable la desigualdad distributiva previa a la reforma.

En ninguno de los dos casos la carga tributaria incremen-tal que arroja la reforma y su incidencia distributiva alteran el carácter marcadamente regresivo del sistema tributario, revelado por el estudio de Gómez Sabaini.

La razón es simple. Corregir un tanto una regresividad tributaria tan absoluta, como la mostrada por el estudio de Gómez Sabaini, significaría elevar fuertemente, o al menos de manera bastante significativa, la carga tributaria que re-cae sobre los sectores que concentran el ingreso, para acer-carla un poco a la carga promedio, de la cual se encuentra bastante por debajo; y no aumentar la carga que pesa sobre la mayoría menores ingresos de la población.

En ninguno de los casos, ocurre ninguna de ambas cosas. En el mejor de los casos, las cargas relativas se mantuvie-ron inalteradas, con relación a los niveles pre-reforma. Sin embargo, a primera vista, podría parecer que el aumento de la participación del Impuesto sobre la Renta estaría re-presentando un menor grado de regresividad del sistema tributario. Pero este no es el caso, necesariamente.

En primer lugar, porque la mayor participación dentro del impuesto sobre la renta corresponde al impuesto sobre la renta empresarial. En principio este tributo recae sobre los empresarios, quienes derivan beneficios de esas firmas y los capitalistas que obtienen rentas financieras. Sin em-bargo, dependiendo de la elasticidad de la oferta de capi-tal y de la estructura del mercado es posible que parte del tributo pueda trasladarse “hacia adelante”, a los consumi-dores, y “hacia atrás” en forma de menores salarios. Por esta razón, la incidencia de este impuesto (es decir, quien termina asumiendo la carga del mismo) es siempre objeto de controversia.

Mas allá de esta indeterminación a priori del impacto progresivo o regresivo de este tributo, es necesario agregar que parte importante del aumento en la recaudación del mismo, a partir del 2003, obedece a la introducción de un pago mínimo del 1% sobre los activos brutos de las empre-sas. La introducción de este gravamen “sui generis” signifi-ca que las empresas pagan en concepto de IR el monto que sea mayor: el que corresponde al 30% del impuesto sobre la renta neta de las empresas o el pago mínimo del 1% sobre los activos brutos.

El pago mínimo debe hacerse aun cuando las empresas declaren perdidas, y se introdujo como una medida anti-evasión, dado que, hasta entonces, alrededor del 60% de las empresas declaraba perdidas de manera sistemática, año tras año, y por tanto no pagaba el IR.

Pero este tipo de sistemas de “pago mínimo” de hecho conducen a la eliminación o sustitución parcial del impues-to sobre las renta de las empresas y convierten el gravamen en un pseudo-impuesto con un efecto “en cascada”, agra-vando así los problemas de asignación y de eficiencia. La in-

Coeficiente de Gini

Gini antes de Impuestos 0.5103

Gini post impuestos 0.6923

12 Juan Carlos Gómez Sabaini, “Desafíos para la modernización del sistema tributario en Nicaragua”, en “Recaudar para Crecer”, Banco Interamericano de Desarrollo, 2005.


[ 71 ]

13 Daniel Artana y Leonardo Gasparini, “La Incidencia Distributiva de la Ley de Equidad Fiscal de Nicaragua”, Managua, Octubre 2003.

Nicaragua: Incidencia de la Reforma Tributaria de 2003Concepto Distribución del Ingreso Distribución Presión Presión

consumo equivalente la carga tributaria en tributaria en

(% del total) (% del total) tributaria de la reforma distribución del función de la

consumo distribución del ingreso

Quintil 1 6.2 4.1 3.4 0.5 0.8

Quintil 2 10.6 7.6 7.9 0.7 1.0

Quintil 3 14.8 11.5 10.9 0.7 0.9

Quintil 4 21.3 18.4 18.6 0.9 1.0

Quintil 5 47.1 58.5 59.2 1.3 1.0

cidencia del mismo es aun más indeterminada que el propio IR empresarial o corporativo.

En segundo lugar, la incidencia distributiva del IR no es tan clara porque el Impuesto sobre la Renta de las personas físicas o naturales recae casi exclusivamente sobre los asa-lariados, y la mayor parte en el aumento en la recaudación de este gravamen obedece a que el monto mínimo exento del pago del mismo se mantuvo “congelado” en términos nominales en C$ 50,000 anuales desde 1997, de tal manera que, con el transcurso de los años, al ajustarse los salarios nominales conforme a la inflación, cada vez mas asalariados veían su ingreso nominal superar el monto mínimo exento y eran alcanzados con el gravamen.

Las principales limitaciones del sistema tributa-rio se encuentran en el impuesto sobre la renta

Aunque los impuestos indirectos todavía presentan pro-blemas, no son, ni mucho menos, los más ineficientes. La

productividad y la eficiencia de la recaudación del principal impuesto indirecto, el IVA, en términos generales se en-cuentra en línea con los niveles regionales, a pesar de las deficiencias que todavía arrastra este tributo.

Las principales deficiencias del sistema tributario no se encuentras del lado de la tributación indirecta. De hecho, cuando se buscan las razones de la diferencia entre el nivel de imposición como porcentaje del PIB entre nuestros paí-ses y el de los países desarrollados, resulta llamativo que el nivel de imposición general a los consumos (el de caracte-rísticas más regresivas) resulta ser muy similar entre los países de la región y los del mundo desarrollado.

Así, mientras en promedio los países de la OCDE recau-dan alrededor del 11.7% del PIB en impuestos indirectos, Nicaragua recauda el equivalente al 12.5% del PIB.

La diferencia en los niveles de imposición entre ambas regiones se encuentra, entonces, en el pobre desempeño de la imposición a la renta que caracteriza a nuestros países, y particularmente, en el hecho de que la imposición personal a la renta no alcanza a los ingresos y rendimientos del capi-tal, los cuales se encuentran altamente concentrados en los estratos de mayores ingresos de nuestros países. Es impor-Productividad y Eficiencia del IVA en países seleccionados

País Tasa Iva en % PBI Productividad Eficiencia

Argentina 21 3,9 0,19 0,27

Bolivia 14,9 5,4 0,36 0,47

Chile 19 8,0 0,42 0,64

Costa Rica 13 4,6 0,35 0,53

Ecuador 12 6,0 0,51 0,42

El Salvador 13 5,6 0,43 0,50

Guatemala 12 4,5 0,38 0,45

Jamaica 15 9,2 0,61 0,93

México 15 3,3 0,22 0,33

Paraguay 10 4,4 0,44 0,54

Perú 18 6,4 0,36 0,50

Uruguay 23 7,8 0,34 0,46

Venezuela 16 4,7 0,29 0,43

Fuentes: Bird y Grendon 2004

País Tasa Iva en % PBI Productividad Eficiencia

Nicaragua 15 7.6 45.9 50.2

0%

5%

10%

20%

15%

25%

OCDE Nicaragua

11%

3,5%

11,70%

1,50%3,40%

12,50%

Nivel y composición de la recaudación de Impuestosen los países de la OCDE y Nicaragua (como % del PIB)

n Indirectos n Renta Empresas n Renta personal


[ 72 ]

tante, por lo tanto, examinar lo que ocurre con el impuesto sobre la renta en Nicaragua. La imposición a la renta personal recae casi exclu-sivamente sobre los sueldos y salarios. Las rentas o rendimientos del capital prácticamente no son alcanzados.

El sistema tributario nicaragüense se caracteriza tam-bién por la existencia de un impuesto sobre la renta que grava los ingresos personales, con una estructura progresi-va de tasas aplicables a seis tramos de ingresos (la estruc-tura es progresiva porque aplica una mayor tasa mientras mayores son los tramos de ingreso).

El primer tramo está gravado a un tipo cero y llega hasta los 50.000 córdobas, mientras que al último se aplica una tasa marginal del 30% a partir de 500.000 córdobas.

El 78.5% de los asalariados se encuentran cubiertos por el tramo inferior, debido a que sus ingresos son inferiores a C$ 50,000, y por tanto se encuentran eximidos del pago del impuesto. También se encuentran eximidos el aguinaldo navideño y la cuota laboral al INSS Pero aun con un 78% de los asalariados eximidos – lo cual obedece a los salarios ex-tremadamente bajos que devengan -, la recaudación de este impuesto recae fundamentalmente, en un 99%, sobre las rentas o ingresos de los trabajadores asalariados. Incluso, el aumento de la recaudación de este impuesto entre 2001 y 2006 se explica, casi en un 70%, exclusivamente por que el tramo mínimo exento de C$ 50,000 no se ajusto conforme a la inflación, de manera que un número creciente de asala-riados iba siendo alcanzado por este tributo a medida que sus ingresos nominales aumentaban con la inflación.

Porque debe recordarse que este impuesto, al menos en la teoría, no grava solamente los ingresos de los traba-jadores en relación de dependencia o de los profesionales

Tasas del Impuesto a la Renta Personal en Nicaragua(los montos están expresados en Córdobas)

Renta gravable Pagarán:

un mínimo de más sobre el excedente de

1 a 50.000 0 0 0

50,001 a 100,000 0 10 50,000

100,001 a 200,000 5,000 15 100,000

200,001 a 300,000 20,000 20 200,000

300,001 a 500,000 40,000 25 300,000

500,001 a más 90,000 30 500,000

que trabajan por cuenta propia. En teoría grava por pa-rejo, y sin distingo, todos los tipos de ingresos o rentas personales, ya sea ingresos provenientes del trabajo, de los rendimientos o ganancias del capital, o se trate de ingresos mixtos.

En este sentido las rentas, ganancias o rendimientos del capital (o sencillamente rentas del capital, tales como divi-dendos, rentas financieras, ganancias de capital, alquileres, regalías), las cuales normalmente se encuentran altamente concentradas en los estratos de mayores ingresos de nues-tra sociedad, al ser gravados por las tasas marginales pro-gresivas del impuesto – las cuales gravan con mayor fuerza relativa a los tramos superiores de ingreso – deberían ser gravados con especial fuerza por el mismo.

Por lo tanto, su contribución a la recaudación del impues-to debería ser significativa. Sin embargo, en Nicaragua, los ingresos o rentas del capital están en buena parte eximidos o no forman parte de la base gravable de este impuesto.

Se hallan fuera del alcance del impuesto los dividendos que distribuyan o decreten sociedades que tributen en el impuesto sobre la renta, los intereses de cédulas hipoteca-rias, bonos y otros títulos valores emitidos por el Estado y los intereses, ganancias de capital y otras rentas que perci-ban las personas naturales o jurídicas residentes en el ex-terior, provenientes de títulos valores adquiridos a través de las bolsas de valores autorizadas, así como los intereses devengados por los prestamos otorgados por los bancos e instituciones financieras extranjeras a instituciones finan-cieras y empresas nacionales.

Asimismo están exentos los intereses provenientes de de-pósitos cuyo saldo promedio mensual sea menor o igual al valor equivalente a cinco mil US$, y de instrumentos finan-cieros con plazo superior a cuatro años, así como ciertas rentas de no residentes.

Otros ingresos del capital están sometidos a un trata-miento cedular (es decir a un tratamiento separado del tratamiento que se da a las demás rentas, atendiendo al origen de ingreso, y sujeto a una tasa propia, aparte de la estructura de tasas progresivas), como los intereses de los depósitos superiores a US$ 5,000.00, que están gravados a una tasa uniforme del 10%, independientemente de cual sea su monto, y las rentas de no residentes.

Es decir, este impuesto no alcanza a gravar a todos los ingresos o rentas del capital, ni los grava todos según la escala progresiva vigente. Del mismo modo, existe escasa fiscalización y control administrativo sobre los ingresos del capital gravados por la Ley. Por este motivo, los ingresos del capital son escasamente alcanzados por el impuesto sobre la renta, y el mismo tiende a descansar fundamentalmente

Tramos renta bruta Tasas marginales Asalariados por tramo Porcentaje de asalariados

Hasta 50,000 0.0% 3 57,755. 0 78.5%

50,001-100,000 10.0% 54,711.0 12.0%

100,001-200,000 15.0% 26,725.0 5.9%

200,001-300,000 20.0% 8,775.0 1.9%

300,001-500,000 25.0% 4,995.0 1.1%

500,001-MAS 30.0% 2,697.0 0.6%

- 455,658.0 100.0%


[ 73 ]

sobre los ingresos o rentas del trabajo. El impuesto a los ingresos de las personas físicas puede

responder al objetivo de lograr la equidad si genera una recaudación importante, y si este ingreso proviene en su mayoría del gravamen a las rentas de los deciles más al-tos de la distribución del ingreso. Como consecuencia de la desigual distribución del ingreso en nuestros países, es en estos niveles donde se concentra fuertemente el ingreso.

Finalmente, este impuesto se basa todavía en el concepto de “renta territorial”, de modo que no se gravan las rentas generadas en el exterior (“renta mundial”). Si bien resulta difícil el control de estas rentas, la adopción del principio de renta mundial constituye una forma de cerrar vías poten-cialmente importantes de evasión al otorgarle a la autori-dad tributaria mayores instrumentos de control.

El impuesto sobre la renta de las empresas: una fuerte evasión y un extenso sistema de exonera-ciones, exenciones y tratamientos especiales.

Formando parte del mismo impuesto sobre la renta que grava la renta personal, es decir sin estar separado jurí-dicamente como un impuesto aparte, existe el impuesto sobre la renta que grava los beneficios empresariales, o la renta neta de las empresas, con una tasa uniforme del 30%. Existe un pago mínimo equivalente al 1% del valor de los activos brutos de las empresas excepto para aquellas em-presas con activos inferiores a US$ 150 mil, las empresas durante los tres primeros años de sus operaciones mercan-tiles y aquellas que, previa comprobación de la DGI, no rea-lizan actividades económicas. Por otro lado, el pago mínimo para las entidades financieras es el 0.6% del saldo promedio mensual de los depósitos.

Pero este Impuesto sobre la Renta empresarial se carac-teriza por una tasa efectiva muy baja debido a que esta su-jeto a una fuerte evasión y elusión, a regímenes especiales que otorgan un conjunto de exoneraciones subjetivas, fun-damentalmente a las empresas instaladas en zonas francas, y a sectores protegidos y/o promovidos, especialmente en la agricultura, la minería y el turismo, y a la proliferación de numerosos tratamientos preferenciales que favorecen a los grandes grupos económicos.

Según la información disponible, la rentabilidad que re-portan las empresas en Nicaragua para propósitos tribu-tarios es menor al 3%, cifra inferior a la tasa de interés y la

tasa de inflación. Lo más probable es que lejos de significar que los beneficios empresariales son muy reducidos, posi-blemente estos datos son el reflejo de las estrategias fisca-les encaminadas a la ocultación de beneficios.

Por otro lado también resulta extraño que los ingresos to-tales de las empresas sean el 83% de sus activos, parece una cifra excesivamente elevada, lo cual también puede deberse a la infravaloración de estos últimos con el fin de reducir el pago de impuestos.

La renta societaria o empresarial evadida no es tampoco gravada posteriormente en la renta personal de los socios. De este modo, el argumento contra la “doble imposición” pierde gran parte de validez.

Dado que las rentas del capital prácticamente no tribu-tan en el impuesto sobre la renta personal, y si tributaran deberían hacerlo, con toda probabilidad, a la tasa marginal máxima, que es equivalente a la actual tasa societaria, pue-de considerarse que el impuesto sobre la renta empresarial actúa en todo caso un como mecanismo de retención para las rentas del capital, pero no realiza un aporte positivo neto propio a la contribución de estas rentas.

Por lo tanto, en su conjunto, estas rentas y rendimien-tos del capital, que están concentradas en los estratos de mayores ingresos de la sociedad, prácticamente no son alcanzadas por el impuesto sobre la renta personal, mientras también evaden en gran medida el impuesto sobre la renta societario, o se ven favorecidas por el sis-tema de exoneraciones y exenciones y de tratamientos preferenciales existente.

En cuanto a la modernización en el diseño del IR sobre las empresas, de manera general la legislación de los paí-ses centroamericanos no ha incorporado normas que estén acordes con la apertura financiera y comercial operada durante la década pasada. Así, se observa la ausencia de principios en materia de “precios de transferencia” entre empresas vinculadas, criterios para la deducción de intere-ses pagados o “capitalización débil”, “transferencia de utili-dades” desde y hacia paraísos fiscales, y otros mecanismos comúnmente utilizados por las empresas transnacionales para reducir su carga tributaria trasladando sus utilidades de un país a otro.

El impacto de la crisis económica mundial sobre la recaudación tributaria. Propuestas guberna-mentales de reforma tributaria.

La recaudación de ingre-sos fiscales se ha desacelerado abruptamente como resultado del impacto de la crisis econó-mica internacional en compara-ción a la observada el año ante-rior. La recaudación acumulada de Ingresos Fiscales al mes de Septiembre de 2009 mostraba un crecimiento de apenas un 1.26% por ciento en comparación a la recaudación fiscal acumu-lada a Septiembre de 2008. En marcado contraste, al mes de

DAI ISC IVA IR

Zonas francas exento e xento exento exento

Turismo exento exento exento exento (%)

Sector agropecuario (IR - Especial en Bolsa) exento exento exento no exento

Forestal (proyectos) exento exento exento exento (%)

Pesca exento exento no exento no exento

Pequeña empresa exento exento exento no exento

Exportaciones (Crédito del 1.6% + Tasa Cero) no exento no exento no exento no exento

Exportaciones bajo la ley de admisión temporal exento exento exento no exento

Inversiones en hospitales exento exento exento exenciones

Inversiones en sector energía exento no exento exento exenciones

Transporte público (cooperativas) exento exento exento exento

Sector industrial exenciones exenciones exenciones no exento


[ 74 ]

Septiembre de 2008, es decir un año atrás, la recaudación fiscal exhibía una tasa de crecimiento interanual del 17% en comparación con la recaudación acumulada a Septiembre de 2007.

Como puede apreciarse, las caídas en la recaudación se explican fundamentalmente por la reducción en la recau-dación de los impuestos que recaen sobre las importacio-nes (IVA e ISC sobre importaciones, DAI). Las drásticas caídas que puede apreciarse en la recaudación del IVA y el ISC que recaen sobre las importaciones, y en los DAI, se explican por la abrupta caída observada en el valor de las importaciones de mercancías, la cual al mes de Septiem-bre de 2009 fue de un -23.9% con respecto a Septiembre de 2008. También caen los bienes de la industria fiscal, que se supone son considerablemente inelásticos frente a modifi-caciones en el ingreso.

Por contraste, la recaudación tanto del Impuesto sobre la Renta (IR) como el IVA que grava las enajenaciones y los servicios domésticos continuo creciendo. Aunque el IR cre-ce a una tasa de 14.8%, inferior a la observada en Septiem-bre del 2008, cuando creció a una tasa del 21% en relación a la recaudación acumulada a Septiembre de 2007, el IVA domestico crece a una tasa de 17.8%, muy superior a la ob-servada en el mismo periodo del año anterior, de solo 5.2%.

Aunque a diferencia de otros países de la región que muestran importantes caídas interanuales en el monto de la recaudación global de impuestos, en Nicaragua recau-dación fiscal muestra todavía un crecimiento positivo de 1.24%, el Presupuesto Nacional para 2009 se basaba en un crecimiento proyectado del 20% de la recaudación fiscal. Por lo tanto, esta drástica desaceleración de la recaudación en relación a lo proyectado, ha forzado a efectuar tres modi-ficaciones consecutivas del Presupuesto General de la Re-publica, que han significado reducir en C$ 5,126.4 Millones (US$ 252 Millones) la cifra de ingresos fiscales registrada en el Presupuesto.

Las perspectivas presupuestarias para 2010 son aun más duras. Se producirá una disminución en los préstamos de apoyo presupuestario por un monto de US$ 57 Millones, en comparación a los recibidos a 2009, al mismo tiempo que se producirá un incremento de US$ 75 Millones en el servicio de la deuda interna y las transferencias al Banco Central para apoyar la acumulación de reservas internacionales (pese a la asignación de DEG por US$ 163 Millones, que se han destina-do íntegramente a aumentar el stock de reservas).

Para contrarrestar estos factores, el Gobierno acordó con el FMI recortar el Gasto Primario del Gobierno en US$ 74 Millones, el 42% del cual recaerá sobre los Ministerios de Educación, de Salud y Agropecuario y Forestal, y adoptar medidas para aumentar los ingresos fiscales en US$ 53 Mi-llones, a través de la implementación de una reforma tri-butaria.

Dentro de las medidas fundamentales propuestas por el gobierno, se encuentra la introducción de un pago mínimo sobre los ingresos brutos (esto es, sobre las ventas) de las empresas, que seria alternativo al pago del 30% de IR sobre la renta neta de las empresas. Se pagaría el monto que re-sultase mayor: el pago mínimo sobre las ventas brutas, o el 30% del IR. Se espera que en parte importante de los casos, resultara menor el pago mínimo, y por esta razón esta sola

medida aportaría una gran parte del impacto recaudatorio de la reforma.

Dado que en gran parte de los casos el Impuesto Pago Mí-nimo seria mayor que el 30% sobre la renta neta en la prác-tica sustituiría, en gran medida, al propio impuesto sobre la renta neta de las empresas. Por otra parte, un impuesto que grave los ingresos brutos de las empresas equivale a una es-pecie de impuesto sobre las ventas brutas. La base gravable de este impuesto es la misma que la del Impuesto Municipal sobre Ingresos (IMI) que grava con el 1% los Ingresos Bru-tos de las actividades económicas. La tasa de este impues-to (IMI) fue reducida del 2% al 1%, precisamente porque el mismo equivalía a un impuesto sobre las ventas con efectos “en cascada”.

Por su parte, cada empresa trasladaría hacia adelante, en el precio, tanto el impuesto sobre los insumos adquiridos, que impacta sobre sus costos, como el impuesto que recae sobre el valor bruto del bien o servicio producido o comer-cializado (el cual volverá a gravar de nuevo el impuesto que ya recayó sobre los insumos).

Las empresas se trasladarían este impuesto entre si, unas a otras, a través de los encadenamientos intersectoriales, gravando sucesivamente tanto los insumos como el valor bruto, y finalmente, con un efecto de “bola de nieve” o “de cascada”, esta acumulación de impuesto sobre impuesto iría a recaer sobre el consumidor final, con un efecto regresivo.

Al mismo tiempo, este impuesto incentivaría la impor-tación de productos terminados de alto valor agregado, en vez de insumos para ser procesados en el país. Esto es así porque, al estar gravados los insumos adquiridos en Nica-ragua, a través del traslado de este impuesto, y no poder deducirse el impuesto pagado por los insumos adquiridos, como en el caso del IVA, la importación de productos ter-minados quedaría libre de pagar el impuesto sobre los insu-mos, ganando una “ventaja competitiva” sobre los produc-tos procesados en Nicaragua.

El gobierno reconoce el carácter distorsionante, pro-cíclico y potencialmente regresivo de este impuesto, pero, por confesión propia, optó por introducir este impuesto sui-generis debido a que no estuvo dispuesto a revisar el one-roso sistema de exenciones y exoneraciones que beneficia a los sectores corporativos mas redituables del país, que per-mitiría expandir de manera significativa la base gravable del impuesto sobre la renta.

Otra medida fundamental propuesta por el Gobierno, es la introducción de un impuesto sobre la renta dual estilo uruguayo. En concreto, esto significaría que los asalariados seguirían siendo objeto de un sistema de imposición sobre la renta de carácter global, sujeto a tasas marginales pro-gresivas con una tasa máxima de 30%, mientras las rentas del capital, que están altamente concentradas en los estra-tos de mayores ingresos de nuestra sociedad, serían objeto de un tratamiento cedular y preferencial, al ser gravadas con una tasa flat o uniforme del 10%. Este tratamiento re-sulta discriminatorio para las rentas del trabajo.

En el sistema de imposición sobre la renta de carácter global los contribuyentes deben incluir en su renta gravable la suma total o global de sus diferentes fuentes de renta, ya sea que se trate de rentas del trabajo o del capital, para reflejar su verdadera capacidad económica. Después de de-


[ 75 ]

ducir un mínimo exento, a esta renta gravable global o total, se le aplica la escala de tasas marginales progresivas del IR para las personas naturales. La implementación del siste-ma global de tributación sobre la renta asegura que esta se ajuste a los principios de equidad vertical y horizontal.

Conclusiones

Según el principio de la equidad vertical, para contribuir a reducir las desigualdades distributivas, las rentas supe-riores deben ser gravadas más fuertemente, que las rentas de menor cuantía. De acuerdo con este principio, el sistema tributario (y cada tipo de impuesto) será progresivo si la carga relativa es mayor para los estratos de mayores ingre-sos y menor para los estratos de menores ingresos.

El principio de equidad horizontal por su parte establece, por su parte, que todos los

ingresos o rentas de similar cuantía, independientemente de su origen, deben ser tratados de la misma manera.

Dado que el sistema global permitiría aumentar de mane-ra significativa la recaudación de este impuesto, al gravar con la escala progresiva las rentas de los estratos en los que se concentra el ingreso, esto permitiría, junto con el inicio del desmantelamiento del sistema de exenciones y exonera-ciones, que el sistema no tuviese que descansar de manera tan desproporcionada en impuestos como el denominado Impuesto Pago Mínimo

Como ya lo hemos dicho un sistema global, que incorpo-re todas las rentas de las personas físicas bajo la misma escala progresiva, sean estas rentas del trabajo o del capi-tal, así como la reducción del masivo sistema de exencio-nes y exoneraciones que representa cerca del 4% del PIB, permitiría tornar el sistema tributario en uno equitativo, al ajustarse a los principios de equidad horizontal y verti-cal, y por primera vez lo tornaría en un sistema progresivo, mientras su capacidad recaudatorio aumentaría (adecuán-dolo al principio de suficiencia) sin necesidad de recurrir a “mega-parches” recaudatorios distorsionantes, recesivos y regresivos, como el “impuesto pago mínimo”.

El argumento de las autoridades para promover un trata-miento preferencial a las rentas del capital, discriminando en contra de las rentas del trabajo, es que, dado que el capi-tal es el resultado del ahorro, es decir de la abstinencia de consumir, al gravar las rentas o rendimientos del capital se reduciría el rendimiento post-impuestos de los activos en que se invierte el ahorro, y por tanto se reducirán los incentivos para ahorrar e invertir.

Sin embargo, según la teoría del ciclo de vida la imposi-ción sobre los salarios disminuye el ahorro, la imposición sobre el consumo es neutra y el impuesto sobre las rentas del capital tiene un efecto ambiguo sobre el ahorro.

Por otra parte, es evidente que los sectores afectados por este gravamen en gran medida están concentrados en los estratos de ingresos más altos, que son los que tienen la ma-yor capacidad de ahorro, motivo por el cual un tratamiento diferenciado a favor de las rentas del capital implica una medida que tendría consecuencias favorables sólo para los altos niveles de ingreso.

Un tercer argumento indica que la alta movilidad y fungi-bilidad del capital requiere gravar a los ingresos del capital

a tasas bajas y proporcionales, mientras que la inmovilidad del factor trabajo hace posible imponer tasas altas y pro-gresivas a los ingresos del trabajo.

Pero la tasa neta de impuesto personal sobre dividendos es 32.7% en Francia, 22.2% en Alemania, 42% en Irlanda, 25% en el Reino Unido, 43% en Dinamarca, 29.3% en Corea del Sur, 23.3% en Canadá. A contrapelo de estas tasas, el capital no aparece “fugándose” de estos países, que gravan con mayor fuerza relativa las rentas del capital, corpora-tivas y personales, hacia países como los nuestros, que lo hacen de una manera mucho más “liviana”.

Por lo demás, incluso en términos de “competitividad” en la atracción de capital, carece de sentido aplicar tasas sus-tancialmente menores que las indicadas.

En los países de la OCDE, en términos generales existe una distribución del ingreso mucho mas equitativa que en nuestros países, por lo cual el objetivo redistribuidor del sistema tributario no tiene la misma prioridad que ha de tener en economías menos igualitarias, como es el caso de los países de América latina, donde un tratamiento más fa-vorable a las rentas del capital versus las rentas del trabajo puede ser considerada contraproducente desde la perspec-tiva de la equidad.

En efecto en América Latina, al contrario que lo que ocu-rre en los países desarrollados, la distribución del ingreso resulta ser extremadamente desigual, y las rentas del capital como porcentaje del PIB superan el nivel que alcanzan en los países desarrollados, en tanto que la carga del impuesto sobre la renta personal no solo alcanza una baja ponderación en la recaudación global, sino que descansa principalmente sobre las rentas del trabajo, mientras la carga impositiva so-bre los ingresos del capital, lejos de ser muy elevada, como podría haber sido, por ejemplo, el caso de los países nórdicos, antes de la introducción del tratamiento separado o cedular de las rentas del capital, es casi inexistente.

3.8. Perú ArmandoMendoza

Durante los últimos años, el Perú ha sido uno de los paí-ses latinoamericanos que mayores avances ha alcanzado en términos de crecimiento económico, beneficiándose sensiblemente de las favorables condiciones externas que imperaron hasta mediados del 2008. En ese sentido, el in-cremento de los indicadores de actividades productivas, exportaciones, consumo, etc., tuvo su correlato en una sig-nificativa expansión de los ingresos fiscales.

Sin embargo, las políticas económicas aplicadas en los últimos años han sido más bien reactivas que proactivas, mayormente centrándose en administrar la bonanza exis-tente antes que en implementar las reformas necesarias para; a) extender y perpetuar dicha bonanza, y, b) procurar que dicha bonanza económica se refleje en reales avances en el campo social.

De esta manera, el Perú ha disfrutado en los últimos años de una sorprendente paradoja: un país donde los avances en el campo tributario -incluyendo lo referente a la justicia tributaria- o no se han dado, o se han revertido, pero en donde -gracias en buena medida a la favorable coyuntura externa- los ingresos fiscales han crecido sustancialmen-


[ 76 ]

te. De cualquier forma, la dramática desaceleración de la economía mundial durante el 2009 ha puesto nuevamente sobre la mesa la realidad de las limitaciones e insuficien-cias del proceso de expansión económica, colocando al Perú ante el dilema de, o mantener una visión conformista y complaciente del manejo tributario, o, finalmente, asumir un proceso de reforma tributaria en serio que garantice el financiamiento del estado.


A grandes rasgos, el Perú puede describirse como un caso típico de un país en vías de desarrollo, con una estruc-tura económica con un fuerte componente primario, donde la explotación de los recursos naturales juega un rol clave; donde la producción de bienes y servicios, generalmente, se caracteriza por su baja tecnología y limitado valor agre-gado; con mercados internos insuficientemente desarrolla-dos; y -asimismo- fuertemente dependiente de factores ex-ternos. Adicionalmente, otras características importantes de la economía peruana son la dicotomía existente entre un sector productivo moderno y formal -de dimensión re-lativamente reducida- dotado de recursos e insumos sufi-cientes, y un sector mayoritario de naturaleza informal, con acceso precario a recursos y medios productivos.

De 1950 en adelante, la economía peruana ha experimen-tado no menos de 6 periodos de desaceleración/regresión, claramente identificados, de los cuales, al menos dos, por su severidad y repercusiones, pueden ser calificados como depresiones: a comienzos de los años 80 un primer perio-do de profunda caída de la actividad, fue seguido por una breve fase de recuperación, solo para luego desembocar en una nueva -y más severa- contracción; entre 1988 y 1992, en la que ha sido considerada como la mayor crisis económica que el Perú ha padecido en el último siglo.

Durante los años 80, cuando una combinación de facto-res distorsionó profundamente la marcha de la economía. Entre estos factores destacan; la violencia subversiva y contra subversiva, que por ese entonces azoto al país; y el fenómeno natural del Niño de 1983, que causo graves daños a la infraestructura y afecto severamente al agro y a otros sectores productivos, que se reflejaron en una pro-funda contracción del producto interno, el cual se redujo en más de una cuarta parte.

En periodos de crisis global, la severidad de la desace-

leración y caída de la actividad dentro del país fue mayor, en términos relativos, que en el extranjero, lo cual refleja-ría la vulnerabilidad y dependencia del aparato productivo interno, así como el posible impacto negativo de factores netamente endógenos.

La evolución de las estructuras productivas durante las últimas décadas ha significado una paulatina transforma-ción de la economía peruana. Así, desde los años 50 se inicio un incipiente proceso de industrialización, que en las déca-das subsiguientes ganó en extensión y diversidad, acorde a las estrategias de desarrollo basadas en la sustitución de importaciones y la protección de los mercados internos, que por ese entonces estaban en boga en América Latina.

La década del 80, marcada por la crisis económica y la guerra subversiva, vio el derrumbe de esta visión de desa-rrollo basada en la industrialización interna y el liderazgo del estado. De esta forma, con una economía severamente golpeada y un estado al borde del colapso, se abrió el ca-mino para la introducción –durante los 90- de profundas reformas estructurales bajo la perspectiva de las políticas del “Consenso de Washington”.

Como resultado, para finales del siglo XX, la economía peruana había experimentado un profundo proceso de transformación. Las principales características de este proceso, han sido; el debilitamiento del estado y el ocaso de las empresas publicas; la liberalización de los mercados do-mésticos, con una masiva entrada de importaciones; la de-cadencia de buena parte de los sectores industriales, cuyo protagonismo en la economía ha sido reemplazado por los sectores financieros y de servicios; y, finalmente, la entrada de importantes flujos de inversiones y capitales foráneos.

El comportamiento de la economía durante la presente década se ha caracterizado por responder a tres momen-tos, o fases, diferentes. En una primera fase, el Perú expe-rimento un estancamiento en su crecimiento, reflejando, por un lado, el impacto negativo proveniente de las diversas crisis externas que afectaron a las economías emergentes desde finales de los años 90. Por otra parte, el mediocre crecimiento registrado en dicho periodo también reflejo las limitaciones del modelo económico impuesto por el Gobier-no de Fujimori, así como la creciente inestabilidad política y social que el país experimentó en dichos años, las cuales también afectaron la fase de transición democrática.

En una segunda fase, que abarcó hasta el 2008, el Perú disfrutó de crecimiento continuo y acelerado, principal-

-10

-15

-5

0

5

10

15

Fuente: BCRP, USDA

GRÁFICO N° 1. Evolución del PBI, 1970 - 2009

1970 19

72 1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Perú Mundo Latinoamérica


[ 77 ]

mente como resultado de una combinación de externali-dades positivas, entre las que destacaron; los altos precios para las exportaciones de materias primas, lo que mejoró sensiblemente la balanza comercial y los ingresos del fisco; las bajas tasas de interés internacionales, lo cual facilitó el acceso al crédito externo y estimuló la llegada de capitales foráneos; y, asimismo, la apreciación de la moneda nacional ante el dólar, lo cual abarató el costo de las importaciones.

Así, a la luz de los buenos resultados logrados al nivel ma-cro, el manejo de la economía se limitó al disfrute pasivo de los beneficios, sin mayor esfuerzo por cuestionar los rea-les alcances de la prosperidad aparente e introducir rea-les reformas de carácter estructural. En ese sentido, es de particular preocupación la situación del empleo en el Perú, el cual, pese al auge económico mencionado, se caracteriza por su precariedad y baja calidad, no manteniendo correla-ción con el crecimiento de la economía.

Así, el crecimiento focalizado en sectores específicos y, a menudo, aislados de la economía, no se ha traducido en una creación de empleo de calidad en cantidades significa-tivas. Por el contrario, este crecimiento ha tenido efectos perversos sobre la distribución de la riqueza, concentrando la renta en los estratos minoritarios de la población, en tan-to las grandes mayorías reciben sólo beneficios marginales. Como resultado, las brechas entre ricos y pobres se vienen ampliando y profundizando dramáticamente, tal como re-fleja la evolución de la composición de los ingresos naciona-les, donde la parte que corresponde a las remuneraciones de los trabajadores ha disminuido dramáticamente durante los últimos años, perdiendo casi un tercio de su participa-ción entre 1991 y el 2007 (Véase Gráfico N° 2).

Este modelo de crecimiento, basado en la dependencia del exterior y en la reprimarización de la economía, con escaso desarrollo de los mercados internos e insuficientes avances en productividad, adaptación e innovación tecno-lógica, en la práctica viene agravando y perpetuando los problemas estructurales de la economía peruana.


Administrativamente, el poder ejecutivo ejerce funcio-nes orientadas a mantener la prestación de servicios y ga-rantizar el cumplimiento y respeto de leyes y normativas. Para ello se cuenta con un organismo especifico que coor-dina a nivel intersectorial la función política administrativa

del Estado, llamado Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), que además establece las coordinaciones con los otros poderes del Estado, así como con los organismos au-tónomos y los gobiernos regionales y locales. Los organis-mos centrales del Poder Ejecutivo son los Ministerios, los cuales encabezan la gestión de las políticas públicas dentro de sus respectivos sectores (defensa, agricultura, minería, comercio, etc.). A su vez los Ministerios cuentan con orga-nismos públicos especializados, creados para actividades específicas de gestión, con autonomía técnica, administra-tiva y funcional.

Finalmente, dentro de esta estructura administrativa existen las empresas estatales creadas para operar en sec-tores específicos (hidrocarburos, electricidad, servicios portuarios, etc.) y que cuentan con autonomía técnica, ad-ministrativa y funcional. Las empresas donde el Estado tie-ne una participación mayoritaria en su composición accio-naria pueden ser: Empresas de Derecho Público, Empresas de Derecho Privado, y Empresas Mixtas.

Por último, también existen determinadas entidades que desarrollan funciones especializadas: los llamados Órganos Autónomos, personas jurídicas de derecho público, creadas por la Constitución, entre los que se encuentran: Órganos del Sistema Electoral (Jurado Nacional de Elecciones, Ofi-cina Nacional de Procesos Electorales y Registro Nacional de Identificación y Estado Civil), Organismos independien-tes de los poderes del estado (Banco Central de Reserva del Perú, Contraloría General de la República, Superintenden-cia de Banca, Seguros y Administradoras de Fondos de Pen-siones), Organismos reguladores de la inversión privada en los servicios públicos (Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual, Organismo Supervisor de la Inversión de Energía, Organis-mo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicacio-nes y Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestruc-tura de Transporte de Uso Público), y Organismos Públicos Descentralizados, adscritos a algún Ministerio (Consejo Su-perior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Comi-sión Nacional Supervisora de Empresas y Valores y Super-intendencia Nacional de Administración Tributaria).


Los recursos ordinarios se definen como los ingresos re-gulares del gobierno, que provienen mayormente del apor-te o pago efectivo de impuestos por las personas y empre-

GRÁFICO N° 2. Evolución de la participación de las remuneraciones en el ingreso nacional, 1991 - 2007.

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

15

20

25

30

Fuente: INEI

Remuneraciones

Part

icip

ació

n en

el

PBI N

acio

nal.


[ 78 ]

sas, y que constituyen fondos de libre disponibilidad cuya asignación es propuesta por el poder ejecutivo.

Los recursos directamente recaudados son aquellos ge-nerados directamente por las entidades públicas como re-sultado de sus propias operaciones, comprendiendo tasas, tarifas por prestación de servicios, rentas de propiedad, venta de activos.

Los recursos provenientes de operaciones oficiales de crédito provienen de las operaciones de endeudamiento in-terno y externo del estado, ya sea con entidades públicas o privadas, incluyendo empresas financieras, organismos multilaterales y estados soberanos. También se incluyen las asignaciones de líneas de crédito y las operaciones en mercado de capitales.

Finalmente, las donaciones y transferencias correspon-den a aquellos recursos no reembolsables provenientes de fuentes publicas o privadas, tanto nacionales como interna-cionales, que son percibidos por el estado sin generar nin-guna contraprestación.

El ente central recaudador de los tributos del Estado es la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT). El gobierno define una política fiscal para la re-caudación de ingresos y presenta ante el congreso cada año un proyecto de ley del Presupuesto General de la República para la distribución de esos ingresos entre los diversos gas-tos de bienes y servicios que brinda.

La Ley Marco del Sistema Tributario Nacional, es el dis-positivo legal central que regula la estructura del Sistema Tributario del país, y rige desde 1994, cuando fue promul-gada mediante el Decreto Legislativo No. 771. Los recursos tributarios que se recaudan a nivel gobierno central son: Impuesto a la Renta, Impuesto General de Ventas (IGV)14, Impuesto Selectivo al Consumo, y los Derechos Arancela-rios sobre las importaciones.

Como resultado de la desaceleración de la economía du-rante el 2009, los niveles de tributación, en montos absolu-tos y en relación al PBI, descendieron significativamente. Así, según estimaciones preliminares, el total de ingresos tributarios acumulados a diciembre del 2009 ascendería a unos S/. 52,088 millones de nuevos soles, reflejando un re-

ducción, en términos reales, del 13.2% con respecto al 2009, tras ajustarse por la inflación. Acorde a la SUNAT la re-caudación del impuesto a la renta en el 2009 descendió en 13.8%, en tanto que la caída en el caso del Impuesto General a las Ventas fue del 9.2%. Ante esta situación la respuesta del gobierno fue difusa y débil, pues prácticamente no se adoptó ninguna medida significativa, que permitiera rever-tir esta caída en los ingresos tributarios.

Para dar una idea de la importancia relativa que tiene los distintos tipos de ingresos que percibe el Estado para finan-ciarse, en el siguiente cuadro N°1 se muestra la recaudación de ingresos del Gobierno Central que realizó la SUNAT, en el mes de Agosto del 2009. Según los datos de la SUNAT, dentro de los tipos de ingresos, los tributarios representan el 85,6% aproximadamente del total en dicho mes, y entre los mismo, el IGV es el principal ingreso (59,9%); mientras que los Ingresos de Capital representan apenas el 0.06% del total de ingresos que recaudo el Gobierno Central.

En cuanto al financiamiento de los gobiernos subnacio-nales, estos se sustentan en dos tipos de ingresos: a) los in-gresos recaudados directamente por dichos gobiernos y, b) ingresos recaudados por el gobierno nacional y que luego son transferidos hacia los gobiernos subnacionales. Estos últimos a su vez se subdividen en dos categorías: i) los pro-venientes de los impuestos específicamente establecidos en favor de dichos gobiernos, que pueden o no ser compartidos con el gobierno nacional y, ii) los que provienen de los im-puestos generales de la nación y que son redistribuidos por el gobierno central a los gobierno subnacionales.

Así, los ingresos municipales provienen de las transfe-rencias del gobierno central y de la gestión municipal que genera sus recursos propios como: Impuesto predial, Im-puesto a la Alcabala, Impuesto a los juegos, Impuesto a las Apuestas, Impuesto al Patrimonio Vehicular y Derechos Municipales.

Tributos

En el país existe un sistema de ingresos fiscales exclu-sivos y compartidos entre los tres niveles de gobiernos, donde el gobierno central y los gobiernos locales pueden cobrar impuestos ó tasas a las familias y empresas de su jurisdicción dependiendo de lo que asigne la ley. Asimismo, los gobiernos subnacionales pueden recibir transferencias o endeudarse para completar sus ingresos. Por esto, en la cuenta de actividad gubernamental del Estado se consigna la parte del presupuesto público asignado a los gobiernos locales en forma de transferencias.

Entre los principales recursos fiscales que se transfieren a los gobiernos subnacionales, destacan el impuesto a la renta de aquellas empresas dedicadas a la explotación de riquezas naturales en las regiones, ó canon, que el gobierno central comparte con los gobiernos regionales y munici-pales, y el Impuesto de Promoción Municipal (IPM), que el gobierno nacional comparte exclusivamente con los go-biernos municipales a través del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN).

El FONCOMUN es un fondo que funciona con un criterio

14 Equivalente al Impuesto al Valor Agregado o IVA de otros paises.

Cuadro N° 1. Ingresos del Gobierno Central (Millones de nuevos soles)CONCEPTO AGOSTO 2009

I. Ingresos Tributarios 4 217

Impuesto a la Renta 1 416

A las Importaciones 114

IGV 2 525

ISC 418

Otros Tributarios 437

Devoluciones -692

II. Ingresos No Tributarios 707

III. Ingresos Corrientes (I+II) 4 925

IV. Ingresos de Capital 3

V. TOTAL INGRESOS (III+IV) 4 928

Información Preliminar. Fuente: MEF SUNAT.

Elaboración: MEF –Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales


[ 79 ]

redistributivo, priorizando la asignación a las localidades rurales y urbano-marginales del país, en particular las zo-nas más alejadas y deprimidas.

Las transferencias por concepto de Canon permiten la participación de los gobiernos locales y regionales en las rentas e ingresos que obtiene el estado por la explotación de los recursos naturales. El Canon de empresas mineras, hidroenergéticas, gasíferas y pesqueras esta constituido por el 50% del impuesto a la renta generado por las em-presas afectas. Así, la mitad del impuesto a la renta queda en manos del gobierno central o nacional, en tanto la mitad restante es transferida y distribuida entre los gobiernos re-gionales y municipales.

Es importante indicar que existen otros recursos fiscales, también generados por la explotación de recursos natura-les, los cuales el gobierno central transfiere en su totalidad a los gobiernos subnacionales. Estos recursos son las rega-lías (mineras, gasíferas, etc.) las cuales gravan el valor de la producción generada por la producción de las industrias extractivas. Adicionalmente, también deben mencionarse aquellos recursos que forman parte de los programas so-ciales administrados por los gobiernos locales, (tipo “Vaso de Leche”), o aquellos que se utilizan para pagar gastos co-rrientes y remuneraciones de maestros y personal de los centros de salud publica en las regiones.

Para conocer como se descentralizan los ingresos, en el siguiente cuadro se presenta la distribución de los princi-pales recursos fiscales que el gobierno central comparte integra o parcialmente con los gobiernos subnacionales.

Las empresas del estado

Antes de la década del 90, la actividad empresarial del Es-tado Peruano y su participación en la economía eran consi-derables, contando con un total de 190 empresas operativas, incluyendo el monopolio de la oferta de servicios básicos. Sin embargo a partir de los inicios de la década del 90, como re-

sultado del establecimiento de políticas de gobierno en con-sonancia con los postulados del “Consenso de Washington”, se emprende un drástico proceso de privatización y liquida-ción de las empresas publicas. La privatización de las em-presas del Estado constituyó el elemento central del progra-ma de estabilización y reformas estructurales asumido por el Gobierno de Alberto Fujimori durante su primer periodo (1990-1995) con el declarado objetivo de liberalizar los mer-cados, desregular la economía y generar las condiciones para un crecimiento sostenido en base a la inversión privada, en particular aquella proveniente del extranjero.

De esta forma, se transfirieron docenas de empresas es-tatales, incluyendo las que operaban en los llamados secto-res estratégicos (transporte, hidrocarburos, servicios bási-cos) a capitales privados, bajo el argumento oficial de que el carácter estratégico para un estado no radica en la pro-ducción de petróleo, explotación de yacimientos mineros ó la tenencia de aerolíneas, sino más bien en la generación de prosperidad, contar con recursos y proporcionar educa-ción, salud, seguridad y justicia.

En suma, a través del programa de privatizaciones se transfirió a manos privadas cerca de 160 empresas estata-les durante los años 90, obteniéndose ingresos por un valor de US$ 8,100 millones y compromisos de inversión de US$ 6,800 millones.

Estos recursos debían -teóricamente- dedicarse priorita-riamente a inversión en rubros claves como educación, sa-lud, inversión, infraestructura básica, etc. Sin embargo, la realidad es que parte considerable de estos recursos fueron dedicados a gasto no productivo como compras de arma-mento, o gasto corriente con fines populistas y electoreros, y, asimismo, otra parte sustancial de estos recursos sim-plemente se disipó y desapareció a manos de la corrupción gubernamental.

Considerando los pro y contras sobre el proceso de priva-tización que se desarrollo en el Perú, es importante señalar que al presente se viene dando -dentro del debate económi-

CUADRO Nº 2. Distribución de recursos fiscales entre niveles de gobierno (%)

Recurso Fiscal Total Gobierno Nacional Gobiernos Regionales Gobiernos Locales Universidades

Impuesto a la renta de empresas mineras, hidronergéticas,

gasíferas y pesqueras (canon) 100,0 50,0 10,0 37,5 2,5

IGV 100,0 89,5 0,0 10,5 0,0

Regalías mineras 100,0 0,0 15,0 80,0 5,0

Regalías gasíferas 100,0 17,0 20,8 56,0 6,2

Canon petrolero 100,0 0,0 27,0 65,0 8,0

Derechos de pesca 100,0 50,0 10,0 37,5 2,5

Participación en contraltos gasíferos 100,0 50,0 10,0 37,5 2,5

Derechos de vigencia de minas 100,0 25,0 0,0 75,0 0,0

Canon forestal 100,0 50,0 10,0 37,5 2,5

Rentas de aduanas Callao 100,0 98,0 1,0 1,0 0,0

Otros 100,0 98,0 0,0 2,0 0,0

Recursos de privatización y concesiones 100,0 70,0 30,0 0,0 0,0

Impuesto al rodaje 100,0 0,0 0,0 100,0 0,0

Impuesto a embarcaciones de recreo 100,0 0,0 0,0 100,0 0,0

Fuente: Elaborado por Vega Castro, datos del 2006.


[ 80 ]

co- una reconsideración con respecto al rol que el Estado debe jugar dentro de la economía, reivindicándose un rol activo para el mismo, en oposición a la visión que imperó durante la década pasada, cuando la actividad empresarial directa del Estado era considerada necesariamente inde-seable y perjudicial para la marcha de la economía. En ese sentido, vale la pena mencionar que aunque el Banco Mun-dial (1989) recomendaba la privatización en su conjunto de la actividad empresarial del Estado, criticando las políticas populistas y subsidiarias que descapitalizaron las empre-sas estatales, sin embargo, consideró necesario que el Esta-do se reserve determinadas áreas estratégicas.

Deuda

Se puede decir que durante los últimos 10 años la deuda pública peruana ha mantenido dos comportamientos mar-cadamente opuestos. El primero, surgido a raíz de las políti-cas anticíclicas-de los últimos años de la década de los 90’s y expansivas de 00’s- en el cual, el déficit fiscal se mantuvo entre 3%-2% del PBI, se produce un fuerte crecimiento en la deuda pública, la cual sube de US$ 24.2 mil millones al cie-rre de 1999 hasta alcanzar los US$ 31 mil millones en 2004. Sin embargo, la importancia de la Deuda Pública como por-centaje del PBI disminuye considerablemente a partir de 2004, como resultado de una combinación de factores, tales como: i) las altas tasas de crecimiento del PBI (en promedio de 8.3% entre 2005 y 2008); ii) el superávit del sector públi-co no financiero que entre 2005 y 2008 fue de 1.7% del PBI; y iii) la relativa estabilidad de las tasas de interés interna-

cionales desde la segunda mitad de 2006 y comportamiento a la baja desde el último trimestre de 2007.

Asimismo, es importante señalar que durante estos mis-mos años, el Ministerio de Economía y Finanzas emprendió una serie de operaciones de prepago y reprogramación de deuda, cancelando deuda antigua, en parte a través de la emisión de nueva deuda publica, y, en parte, utilizando los mayores recursos que el estado tenia disponible -como resul-tado del auge económico mencionado- para estas operacio-nes de reprogramación y cancelación anticipada de deuda.

Por otra parte, durante este mismo periodo, se ha dado el fe-nómeno del surgimiento de la deuda pública interna; es decir aquella emitida por el Estado dentro del país y -por lo general- denominada en moneda nacional. En línea con el proceso de reprogramación de los pagos anuales de la deuda externa y de reducir la exposición al riesgo cambiario, se ha ido dando, así, una gradual modificación en la composición de la deuda pública, cuyo componente de deuda interna ha pasado de re-presentar 21% en el 2000 hasta cerca del 40% en el 2008.

Este cambio en la composición de la deuda pública se ge-neró a través de la implantación del Programa de Creado-res de Mercado (CDM) que mediante la participación de los principales bancos locales ha venido colocando bonos en moneda nacional a diferentes plazos y a tasas fijas o in-dexadas a la inflación. Así, a partir de un dispositivo legal emitido en marzo del 2003, el gobierno aprobó la emisión y colocación de Bonos Soberanos en el mercado interno, utili-zando a los bancos comerciales, seleccionados por el Minis-terio de Economía y Finanzas y denominados “Creadores de Mercado – CDM”.

CUADRO N° 3. Principales riesgos relacionados con las operaciones de reperfilamiento y canje de deudaEfecto El gobierno podría necesitar mayores operaciones de reperfilamiento de deuda. Riesgo de refinanciamiento.

Con déficits fiscales repetidos o pequeños superávits no alcanza para financiar adecuadamente el creci-

miento del país sin deuda.

No permite que se planteen alternativas como canjes de deuda por medio ambiente, condonaciones.

Puede ser un factor coyunturalmente positivo si las tasas internacionales se encuentran a bajos niveles,

pero si estas suben, el impacto sobre el costo de la deuda será considerable.

Riesgos Altos vencimientos de capital e intereses

Resultado fiscal primario es el resultado de la agenda política del momento

Vencimientos de Capital e Intereses con Inversionistas Privados

Alta proporción de la Deuda a Tasa Variable

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gráfico 3. Evolución de la Deuda Pública (Millones de US$)

19.500

4.786

19.205

5.068

18.967

5.785

20.715

5.788

22.768

6.128

24.466

6.439

22.279

7.688

21.972

8.518

20.081

11.789

19.237

11.411

n Deuda pública externa n Deuda pública interna


[ 81 ]

Aunque el Programa es, supuestamente, un mecanismo que contribuiría a mejorar el perfil de la deuda pública pe-ruana; la realidad es que las operaciones de reperfilamiento y canje han incrementado el peso de la deuda interna den-tro del total de la deuda pública, lo cual trae aparejado un conjunto de riesgos:

De la misma forma, entre otras criticas y cuestionamien-tos que se pueden hacer respecto al manejo de la deuda publica domestica durante los últimos años, figuran la insu-ficiente transparencia, la concentración de poder de nego-ciación en manos de unos pocos agentes para su emisión y negociación, su acelerado crecimiento, la ausencia de me-canismos efectivos de monitoreo y regulación, etc.

En suma, la realidad del manejo de la deuda pública en el Perú sigue marcada por cuestiones y preocupaciones sobre su crecimiento, estabilidad y costo. En ese sentido, el incre-mento de la Deuda Interna versus la disminución de la Deu-da Externa, resulta ser un pobre consuelo, si el efecto neto global es un crecimiento neto de la deuda pública, que es justamente lo que esta sucediendo. Así acorde a los repor-tes del Ministerio de Economía y Finanzas el monto total de la deuda pública habría pasado de 30 a 33 mil millones de dólares entre el 2008 y el 2009, es decir, un incremento de 3 mil millones, un 10%, en apenas un año. Más preocupante aun es el que se prevé que la deuda pública seguirá aumen-tando hasta llegar a 37 mil millones de dólares para el 2012.


La evidencia de años recientes indica claramente que el Estado Peruano se financia mayormente con los ingresos provenientes de los impuestos que pagan tanto las personas naturales como jurídicas (las empresas) como resultado de sus actividades productivas, intercambios comerciales y consumos; de manera que -bajo estas condiciones- cuando la economía crece y se genera alcanzan mayores niveles de ingreso y consumo, la consecuencia natural debe -o debie-ra- ser un incremento equivalente en la recaudación.

Impuestos

Como resultado de las reformas estructurales emprendi-das durante los años 90, el sistema tributario peruano fue objeto de una profunda reorganización, lo que incluyo el reemplazo de la antigua administración tributaria por una nueva agencia estatal: la ya mencionada SUNAT.

Bajo este esquema, la recaudación del Estado Peruano se fundamenta en tres tipos de impuestos mayores: Impues-to a la Renta (IR), Impuesto General a las Ventas (IGV) y el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). El primero es el principal en montos de recaudación y grava los ingresos tanto de empresas como de personas. Los dos últimos gra-van la producción y el consumo. El IGV se aplica al precio final del intercambio de bienes o servicios, pero no es válido cuando se trata de ventas al exterior; y el ISC se aplica a la producción o importación de determinados productos (ci-garrillos, licores, cervezas, gaseosas, combustibles, etc.). A este trío de impuestos principales debe sumarse los llama-dos aranceles, o impuestos a la importación, cuyo volumen e importancia ha decaído significativamente en los últimos años como resultado de un gradual proceso de liberaliza-ción comercial.

Según un informe del Estudio Echecopar15, en el Perú los ingresos tributarios recaen principalmente en los impues-to indirectos, así el IGV y el ISC aportaron en conjunto el 45.4% de los ingresos tributarios del gobierno nacional en el año 2007, y el 47.6% en el 2008. Acorde a Campodónico (2009), la estructura tributaria en el Perú se ha vuelto gra-dualmente más regresiva porque ha aumentado el peso de los impuestos indirectos.

En relación al aporte tributario según los sectores econó-micos, se tiene que las actividades que más aportan al total de ingresos que recauda el Estado son: servicios con el 38% de la recaudación total, manufactura con el 28% y minería e hidrocarburos con el 16%, acorde a cifras del 2006. Es im-portante indicar que en ese año y subsiguientes el aporte tributario de la minería se expandió debido al período de

CUADRO N° 4. Impuestos existentes en el sistema tributario peruano, 2004

Fuente: Extraído del Boletín CAD - Ciudadanos al Día, Enero 2004, que lo elaboró en base a información de MEF-SUNAT, Ley de Tributación Municipal.

(*) Son recaudados por el Gobierno Central y forman parte del Fondo de Compensación Municipal que se distribuye a los municipios.

Ingresos No Tributarios y que financian a los Gobiernos Locales (a diciembre 2002) • Impuesto Predial

• Impuesto de Alcabala

• Impuesto Vehicular

• Impuesto a los Espectáculos Públicos no Deportivos

• Impuesto a las Embarcaciones de Recreo (*)

• Impuesto a las Apuestas (*)

Considerados como Ingresos Tributarios del Gobierno Central (2004) • Impuesto a la Renta

• Impuesto General a las Ventas

• Impuesto Selectivo al Consumo

• Impuestos a la Importación (Aranceles)

• Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES)

• Impuesto de Solidaridad con la Niñez Desamparada (Pasaportes)

• Impuesto al Rodaje (*)

• Impuesto a los Casinos de Juego

• Impuesto a los Juegos de Máquina Tragamonedas

• Impuesto de Promoción Municipal (*)

• Impuesto Extraordinario Promoción y Desarrollo Turístico Nacional

• Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF)


[ 82 ]

altos precios internacionales de los minerales, lo que se re-flejó en un considerable crecimiento en pago de impuestos, en particular del Impuesto a la Renta, contribuyendo con más de un tercio (32%) del mismo y constituyéndose en su principal contribuyente, seguido de la intermediación fi-nanciera (8%).

Una perspectiva del peso fiscal de las distintas activida-des económicas, también puede extraerse de la investiga-ción efectuada por la ONG Ciudadanos al Día – CAD, sobre aquellos sectores que más aportaron a la recaudación tri-butaria en el 2005 (véase cuadro 5) y que más incrementa-ron -en términos relativos- su tributación durante el perio-do 2001-2005.

Acorde al análisis del CAD, el aporte fiscal del grupo de los tres primeros sectores (minería, hidrocarburos e intermediación financiera), considerados los motores de la recaudación, creció en más del 100% entre el 2001 y el 2005; el siguiente grupo son las actividades bases de la recaudación que presentaron un alto aporte pero con una tendencia poco dinámica; el tercer grupo son las activida-des emergentes debido a su alto dinamismo pero un aporte poco significativo y el último grupo comprende los sectores constantes de la recaudación que tuvieron un bajo aporte y dinamismo.

Empresas estatales y mixtas

Actualmente el Estado cuenta con 39 empresas de de-recho público y derecho privado, las cuáles están concen-tradas en el sector energía y servicios. Todas las empre-sas del Estado, exceptuando las dos empresas de derecho privadas, se encuentran bajo el ámbito del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado-FONAFE, entidad adscrita al Ministerio de Economía y Finanzas, encargada de normar y dirigir la actividad de la

empresa pública. Es necesario señalar que debido al proceso de privati-

zación iniciado en los años 90, el estado sufrió una fuerte descapitalización, recortándose dramáticamente su capa-cidad para generar recursos propios. En ese sentido, como un elemento para considerar la pérdida de recursos y de peso económico que ha experimentado el Estado peruano en las últimas décadas, baste decir que durante los años 80 las empresas estatales representaban aproximadamen-te el 20% del PBI, en tanto que al presente, tras el proceso de privatización y liquidación iniciado durante la década de los 90, las empresas publicas apenas representan alrededor del 6% del PBI.


Debido a que el Régimen Tributario contempla determi-nadas exoneraciones e Inafectaciones, existe un conjunto de personas naturales y jurídicas que se encuentran exen-tas de pagar tributos y no participan -por ende- o partici-pan insuficientemente en el financiamiento del Estado.

Según Hernández Vigueras (2005) , para que un país sea considerado un paraíso fiscal, este debe presentar una au-sencia o excesiva moderación de los impuestos sobre los be-neficios empresariales y sobre las herencias y donaciones; fuertes deficiencias o carencias en materia de supervisión y control bancario y sobre las transacciones financieras; carencia de información y de estadísticas completas sobre las operaciones financieras; un volumen de operaciones financieras de no residentes, en moneda no local, despro-porcionado con respecto al tamaño de la economía; y por último la ausencia de penalización o tolerancia en relación con la práctica del blanqueo de dinero, y otras deficiencias normativas.

Bajo estas consideraciones el Perú no puede ser consi-

CUADRO N° 5. Aportes de los sectores economicos a la recaudación, 2005ACTIVIDAD ECONÓMICA APORTAN (En Millones de Nuevos Soles) PORCENTAJE DE LA RECAUDACIÓN TOTAL

1. Minería

2. Intermediación Financiera

3. Hidrocarburos 6,753 24%

1. Comercio al por Mayor

2. Alimentos, bebidas y tabaco

3. Refinación de Petróleo

4. Telecomunicaciones

5. Generación de Energía, Electricidad y agua

6. Otros servicios 13,912 50%

7. Silvícola

8. Industria del Hierro y Acero

9. Pesca 408 1%

10. Agrícola

11. Comercio Automotor

12. Turismo y Hotelería 6,968 25%

Fuente: Elaboración en base al análisis de la evolución de aportes Económicos a la Recaudación entre 2001 y 1005, CAD – SUNAT.

15 Caller Ferreyros, María, Implementación en el Perú de las decisiones 599 y 600, Estudio Echecopar, 2009.


[ 83 ]

derado un paraíso fiscal, pues varias de las condiciones es-tablecidas por Hernández Vigueras no se cumplen. Así el primer condicionante no existe en el Perú puesto que existe un sistema de impuestos que se aplican tanto a personas naturales como jurídicas, sin embargo la imperfección del sistema tributario genera que muchas actividades no tri-buten, como por ejemplo, el servicio de transporte de pa-sajeros y de carga, donde la informalidad reina y muchas empresas operan virtualmente con costo tributario cero.

Respecto al segundo condicionante, tampoco se cumple -al menos nominalmente- pues se encuentra vigente la Ley para la Lucha contra la Evasión y para la Formalización de la Economía que ha permitido reducir considerablemente estas deficiencias. En cuanto a la carencia de información, en el país, la SUNAT cuenta -en general- con esta informa-ción, sin embargo muchas limitaciones legales o técnicas le impiden a menudo sacar mayor provecho de la misma.

Respecto a los dos últimos rasgos, el primero está vincu-lado con el movimiento de dinero proveniente del narcotrá-fico, por lo que existe una real necesidad de que la adminis-tración tributaria mejore su capacidad de coordinación con otros sectores e instituciones, tales como bancos, policía, etc., a fin de mejorar su capacidad de detección y fiscaliza-ción de estos flujos de recursos, no solo como parte de la lucha contra la evasión tributaria, sino también como parte de la lucha contra el narcotráfico. Por último, también exis-te una severa deficiencia normativa en el país por la falta de cultura tributaria y de respeto hacia el debido cumpli-miento de las obligaciones con el fisco, lo que debería ser sancionada no solo administrativamente sino penalmente.

Exoneraciones

Sorprendentemente, pese a la endémica escasez de re-cursos que padece el estado peruano, anualmente se pier-den considerables ingresos potenciales para el fisco como consecuencia de exoneraciones tributarias otorgadas di-versos sectores y actividades. Así, para el año 2009 el Mi-

nisterio de Economía y Finanzas ha estimado que el total de estos gastos tributarios ascenderán a la enorme suma de S/. 7,430 millones de Soles en potenciales ingresos que por diversas razones el Estado deja de percibir, lo que equivale a casi el 2% del PBI.

Ciertamente, muchas de estas exoneraciones en el pago de impuestos están justificadas, atendiendo a determina-dos sectores económicos y sociales, cuya situación ameri-ta un tratamiento tributario diferenciado y preferente. Sin embargo, también es cierto que buena parte de las exonera-ciones no se justifican desde un análisis de costo y beneficio para el estado y la sociedad, y tampoco se justifican desde un criterio de legitimidad, pues a menudo, el otorgamiento de estos beneficios sólo responden a las presiones y manio-bras de grupos de poder, que manipulan el sistema tributa-rio para su propio beneficio.

Así, entre las exoneraciones más cuestionables, conside-rando su injustificado costo económico y social, figuran la exoneración al IGV sobre las pólizas de seguros de vida, la exoneración del impuesto a la renta sobre las ganancias de capital en inversiones bursátiles, y a las ganancias por inte-rés sobre grandes depósitos bancarios17.

De esta forma, año tras año, el estado peruano ha renun-ciado a parte considerable de la recaudación a la que legíti-mamente tiene derecho. Esta perdida de ingresos fiscales resulta aún más inaceptable si tomamos en cuenta los enor-mes requerimientos insatisfechos de recursos para cubrir los gastos corrientes y de inversión del gobierno central y los gobiernos regionales y locales. Así, los recursos no re-caudados debido a exoneraciones tributarias injustificadas representan proyectos y programas que no se pueden eje-cutar por falta de presupuesto, con todas las consecuencias imaginables para miles de familias que no pueden recibir del estado la atención y los servicios debidos.

Regimenes especiales

Uno de los elementos que agrega a la complejidad del sistema de recaudación en el Perú, es la existencia de los llamados “regímenes especiales”, creados con el fin de ali-vianar y simplificar el cumplimiento de las obligaciones en materia tributaria de determinados sectores.

El origen inmediato de los regímenes económicos ac-tualmente existentes se encuentra en los años 90, cuando mediante la Ley de Incentivos a la inversión Privada -pro-mulgada a principios de la década pasada- el gobierno es-tablece el marco para la introducción de los Convenios de Estabilidad Tributaria entre el Estado y los inversionistas, donde el Estado se comprometía a acordar y respetar una serie de beneficios -mayormente tributarios- en respuesta a un compromiso de inversión de la contraparte privada.

Para los objetivos del presente estudio, resulta relevante evaluar la situación existente en relación a los regímenes especiales para 3 sectores económicos específicos: la mine-ría, la agricultura y el sector importador.

16 Véase el documento “Los Paraísos Fiscales”

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

2008 2009

Gráfico N° 4. Gasto tributario del estado peruano, 2008 - 2010(En miles de millones de Soles)

4.476 4.849

6.9467.430

n Gasto tributario potencial

n Gasto tributario real

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas


[ 84 ]

La minería

Los regímenes especiales para la recaudación de las em-presas mineras se explican en los Convenios de Estabilidad Tributaria, que permite a las empresas mineras acceder a sus beneficios según la ley de promoción minera. Estos con-tratos fueron firmados por el Ministerio de Energía y Minas y para acceder a los mismos los requerimientos asociados implicaban un plan de inversiones. A cambio de estos com-promisos de inversión las garantías que el Estado ofrecía estaban asociadas a: • Estabilidad del régimen tributario al momento del con-

trato. Dicha estabilidad se asociaba al impuesto a la ren-ta, a la distribución de utilidades y/o a la transferencia de divisas.

• Libre disponibilidad de divisas.• No trato discriminatorio• Estabilidad del régimen de contratación laboral.• Deducción de impuestos por gastos de infraestructura

públicaBajo estas condiciones, durante el período de 1992–2006 la

inversión minera experimentó un aumento considerable, se-gún diversas compañías mineras se iban incorporando a esta política de promoción, de manera que el total de inversiones asociadas al sector minero fue de US$ 8,879 millones.

El impacto negativo sobre la tributación de estos conve-nios de estabilidad se puede inferir de un simple dato: en-tre 1998 y 2001 la recaudación conjunta del Impuesto a la Renta de Tercera Categoría y del IGV Interno representó, en promedio, 3.5% del total de las exportaciones mineras, porcentaje que sube a solo 6.9% durante 2002-2006 no obs-tante el boom de los precios internacionales, reflejando la ventaja de que disfrutan las empresas mineras ante el Es-tado, al haber podido congelar sus tasas de tributo, y -en de-terminados casos- perpetuado indefinidamente el disfrute de beneficios e incentivos tributarios, como la reinversión de utilidades, que hoy están largamente cuestionados.

Mas grave aun, estos convenios de estabilidad han sido interpretados como mecanismos que otorgan absoluta e indiscriminada inmunidad, no solo contra nuevos tributos, sino también contra otros tipos de contribuciones, tales como las regalías. Se ha estimado que desde junio del 2004, cuando se inicia la obligación legal del pago de Regalías Mi-neras hasta 2006, el Estado Peruano dejó de percibir re-cursos por un monto de US$ 357 millones debido a que las principales empresas mineras no pagaron regalías ampa-rándose en la “estabilidad administrativa”.

En reacción a las enormes ganancias registradas por el sector minero en los últimos años, a consecuencia del auge de los precios internacionales de los metales, la sociedad civil peruana ha impulsado diversas iniciativas para incre-mentar su tributación y aumentar la participación del esta-do en las ganancias y sobreganancias del sector. Sin embar-go, las autoridades peruanas se han mostrado renuentes a gravar dichas sobreganancias, de tal manera, que en el 2006 prefirieron negociar el establecimiento de un “Óbolo Minero” voluntario, que las mismas empresas mineras con-

17 La exoneración a las ganancias bursátiles fue finalmente eliminada a partir del 2010.

trolarían, y que seria dedicado a proyectos de inversión en sus zonas de influencia.

Dicho “Óbolo Minero” ha sido objeto de duras criticas, entre otras razones, por representar una abdicación de la potestad tributaria del estado, al convertir lo que debería ser un ingreso fiscal en un donación privada, y darle una naturaleza voluntaria a lo que debería ser una obligación tributaria.

El Agro

Otro sector que también cuenta con significativos bene-ficios tributarios es el agrario, en base a la Ley de Promo-ción del Sector Agrario que declara de interés prioritario la inversión y desarrollo del sector agrario. Así, se estableció un Régimen Especial para las personas naturales o jurídi-cas que tengan al día el pago de sus obligaciones tributarias gocen de los beneficios tributarios relacionados con el IGV y otros, con excepción del Impuesto a la Renta. Dicha Ley señala como beneficiarios a las empresas (personas natura-les o jurídicas) que desarrollan las actividades siguientes: Cultivos y/o crianzas (con excepción de la industria fores-tal), Agroindustrial, y Avícola.

Es importante señalar en relación a los beneficios fiscales concedidos al agro, que muchos de estos sólo han beneficia-do a segmentos minoritarios vinculados a la agro exporta-ción, conformados por empresas ubicadas mayormente en la costa, que operan sobre grandes extensiones, con abun-dante acceso a recursos y articuladas a los mercados inter-nacionales. Por el contrario, los sectores mayoritarios del campo peruano, representados por millones de pequeños y medianos productores, vinculados a las comunidades cam-pesinas, a la producción para el mercado interno, y ubica-dos mayormente en la sierra, no han recibido igual atención del estado en lo referente a medidas de promoción.

Los Importadores

Con la subscripción y entrada en vigencia en 2009 del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, la estructura del comercio externo del Perú ha sido profun-damente marcada, dado los múltiples y complejos requeri-mientos y condiciones impuestas por dicho TLC.

En este contexto, los importadores peruanos se vienen beneficiando considerablemente con la gradual rebaja y des-aparición de los aranceles y la mejora al régimen especial del que gozan. La Ley General de Aduanas define a este régimen especial como el que permite la devolución de los derechos arancelarios (ad valorem y/o derecho variable adicional) que han gravado las mercancías importadas e incorporadas ma-terialmente en el bien exportado. Antes los importadores peruanos tenían que pagar un derecho de aduanas de entre 9% y 17% del valor de la mayoría de los 5,382 productos que ahora gozarán del beneficio de arancel cero.

No obstante, la rebaja general de aranceles a partir del TLC tiene también determinados aspectos controversiales, dado su costo para el país. En primer lugar, la reducción/


[ 85 ]

desaparición de los aranceles representa en efecto un ele-vado costo para el fisco peruano por la pérdida permanente de ingresos, los cuales tendrán que ser compensados de al-guna manera. En segundo lugar, la rebaja de aranceles no necesariamente significa una rebaja similar de los precios de los productos importados.

En tercer lugar, otro factor que no ha sido debidamente sopesado, es el costo que para el país representa la despro-tección a la cual se están viendo sometidos los productores domésticos, ante la entrada sin restricciones y a precios competitivos de importaciones provenientes de los Estados Unidos y otros países, tales como China.

Evasiones

El incumplimiento en el pago de tributos es uno de los mas serios problemas que encara el Estado, dado el enorme costo económico y social que representa el incumplimien-to, por acción u omisión de las leyes tributarias, lo que se refleja en el no pago, total o parcial, de los tributos debidos al Estado, a través de diversos mecanismos: No emisión de comprobantes de pago, no declaración de la venta o ingre-so obtenido, apropiarse del IGV pagado por el comprador, entregar comprobantes falsos o utilizar comprobantes de pago de empresas inexistentes para aprovechar indebida-mente del crédito fiscal, utilizar doble facturación o llevar los libros contables de manera fraudulenta, etc.

Es importante mencionar, que paralelo al problema de la evasión tributaria, también figura el fenómeno de la elu-sión tributaria, que es igualmente un problema significativo para el fisco. La elusión tributaria, a diferencia de la eva-sión, evita el pago de los tributos mediante figuras legales atípicas, En ese sentido, se identifica tres componentes de la estructura informal, como la evasión tributaria pura, la economía irregular, y las actividades ilegales (Dreyden y College, 1996).

Un reciente estudio sobre el peso de la evasión ha estima-do que en el año 2006, la tasa de evasión en el pago del im-puesto a la renta de las personas naturales habría sido del 33%, en tanto que en el caso de las personas jurídicas (em-presas) el nivel de evasión en el pago habría sido del 51%.

Corrupción

Uno de los factores de mayor preocupación, en relación con el desarrollo del Perú y el avance de la Justicia Tri-butaria, es la persistencia y extensión del fenómeno de la corrupción en el manejo de los asuntos públicos. Aunque, tradicionalmente, el manejo del estado peruano ha estado marcado por la presencia de practicas ilegitimas e ilega-les; ha sido durante los años 90, con su drástico proceso de desregulación y liberalización, que el fenómeno de la co-rrupción alcanzo un grado de incidencia y transcendencia difícilmente vista en el pasado.

Así, acorde a una evaluación desarrollada por Transpa-rency International (2007), el régimen de Fujimori esta considerado entre unos de los diez regímenes más corrup-tos de las últimas décadas, estimándose que el monto de los recursos públicos sustraídos, tan sólo directamente por Fujimori, ascendió a US$ 600 millones de dólares.

Acorde al más reciente Ranking Global de Competiti-vidad desarrollado por el World Economic Forum, a nivel mundial, el Perú se ubica apenas en el puesto 90 en lo refe-rente a la solvencia de las instituciones.

En relación a lo anterior, una característica saltante del fenómeno de la corrupción en el Perú, ha sido que la mis-ma ha estado frecuentemente vinculada a algunos de los sectores económicos que mayor dinamismo y crecimiento han experimentado en los últimos años. Así, escándalos por tráfico de influencias en la asignación de concesiones petro-líferas estallaron durante el año 2008 y hasta el presente siguen siendo objeto de controversia.

Tampoco puede dejar de mencionarse el problema de la falta de transparencia y la cuestionable legitimidad en los grandes procesos de inversión, en particular de aquellos vinculados al capital extranjero. Aunque no probadamente ilegales, desde un punto de vista estrictamente jurídico, mu-chos de estos procesos han estado marcados por problemas como disposiciones arbitrarias, atropello de los derechos de la ciudadanía, no rendición de cuentas, etC. (por ejemplo, las concesiones mineras de Majaz y Tambogrande).


El periodo que va de fines de los 90 a fines de la presente década puede ser considerado como uno de los más críticos de la historia económica reciente del Perú, en vista del com-plejo contexto interno y externo que el país encaro y bajo el cual se desenvolvió la economía; pero también, en conside-ración a la evolución del sistema fiscal durante esos años, marcados por oportunidades perdidas, avances frustrados y retrocesos sustanciales, que, en consecuencia, se han tra-ducido en ingresos publico insuficientes e irregulares, lo cual, a su vez, afecta y condiciona el manejo del estado y su contribución al desarrollo nacional.

La marcha del Estado Peruano fue, naturalmente, profun-damente perturbada por este contexto, y, entre otros fenó-menos, se paralizaron y revirtieron muchos de los avances que en años anteriores se habían alcanzado en lo referente a eficiencia tributaria y reforma fiscal, lo cual se reflejó en la capacidad recaudatoria del estado. Así, mientras, tras el colapso de la recaudación a fines de los 80, durante el pri-mera mitad de la década de los 90, la presión tributaria, me-dida como un porcentaje del PBI, se había incrementado; a partir de mediados de los 90 dicho proceso de recuperación se estancó.

Si bien durante el periodo de auge económico, entre el 2004 y el 2008, se produjo un gradual incremento de la pre-sión tributaria, dicho incremento tuvo carácter temporal, en respuesta a los ingresos y ganancias excepcionales de sectores claves, como la minería. En consecuencia, durante el 2009 la recaudación, como porcentaje del producto, ha caído dramáticamente, y para el 2010 y los próximos años se espera un nuevo estancamiento de la presión recaudato-ria, con solo mejoras parciales, que son insuficientes para sustentar un real proceso de Justicia Tributaria y de Justi-cia Fiscal (véase gráfico 9).

Esta situación de estancamiento en la recaudación, re-sulta aún más cuestionable si se tiene en cuenta que en el año 2003, se estableció, mediante el Acuerdo Nacional, el


[ 86 ]

compromiso de elevar paulatinamente la presión tributaria hasta, por lo menos, el 18% del PBI, nivel que es considera-do como el mínimo aceptable para asegurar que el estado cuente con recursos suficientes para funcionar adecuada-mente y cumplir con sus obligaciones.

Los cambios en el marco institucional

Una característica de los cambios, que al nivel institucio-nal se han dado en el sistema tributario y fiscal en la última década, ha sido que dichos cambios han sido principalmen-te propulsados por factores externos, antes que como re-sultado de fuerzas internas a favor de la reforma. De esta forma, un elemento que ha impulsado cambios importantes en el sistema ha sido el proceso de Descentralización y Re-gionalización política que en el Perú se ha venido desarro-llando desde el año 2003.

Otro factor que de manera similar viene impulsando cambios es el proceso de apertura e integración con otras economías mediante acuerdos comerciales, proceso del cual el elemento central es el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, acuerdo mediante el cual se impu-sieron al país una serie de condiciones y obligaciones, las cuales implican cambios significativos al marco legal bajo el cual opera el estado peruano en los mas diversos campos; sistema tributario, tratamiento de inversiones foráneas, ré-gimen de propiedad intelectual, protección a la producción nacional, etc.

En este escenario, la evolución del sistema fiscal puede considerarse simplemente como reactiva, dando cambios y modificaciones como respuesta a los procesos antes men-cionados. Así, no parece existir una estrategia visible en el campo fiscal, que vaya más allá del cumplimiento las obli-gaciones inmediatas impuestas por los factores ya mencio-nados.

A nivel interno

El proceso de descentralización y regionalización polí-tica, iniciado en el año 2003, y que continúa hasta el pre-sente, precisamente ha buscado enfrentar y resolver los ya citados problemas de concentración y monopolización del poder de decisión sobre los asuntos y recursos del estado. En ese sentido, el citado proceso de descentralización, más allá de innegables problemas y deficiencia, ha registrado

importantes avances en determinadas áreas, aunque, de la misma forma, hay sustanciales retrasos y deficiencias en otras áreas, entre las que cabe mencionar la descentraliza-ción fiscal.

Así, hasta el presente el proceso de descentralización ha estado mayormente enfocado a la constitución de las enti-dades políticas –las regiones- que han reemplazado el anti-guo sistema de división y administración territorial, basado en departamentos. Así, el proceso de elección y estableci-miento de los gobiernos regionales ha sido el eje alrededor del cual ha caminado la descentralización, centrándose los aspectos más formales de la política, tales como los procesos electorales al nivel de las regiones. De la misma forma, se han dado un avance relativamente importante en el campo de la descentralización administrativa con deter-minadas potestades y responsabilidades, en algunos casos de carácter nominal o limitado, que han sido transferidas a las jóvenes regiones; como por ejemplo, la responsabilidad en el pago de las planillas de los servidores públicos, o de atención al público en determinados tramites.

Por el contrario, el avance en otras áreas de las descen-tralización, de fono, ha sido muy limitado, particularmente en el caso de áreas en donde se concentra el real poder de manejo y control sobre los asuntos públicos, tal como es el caso en lo referente a la recaudación de los ingresos y dis-tribución y asignación de dichos ingresos entre los diversos rubros de gasto. En esa área, el centro del estado perua-no mantiene hasta el momento un férreo control habiendo transferido a las regiones apenas una parte menor de la capacidad de decisión y administración de dichos recursos.

Así, las regiones actualmente juegan un papel secundario y subordinado, limitándose, por un lado, a ser meras recep-toras de los recursos que el gobierno central recauda y dis-tribuye, y, por otro lado, también limitándose a ser meras administradoras funcionales de partidas de gasto sobre las cuales no tienen poder de decisión, puesto que las mismas han sido asignadas previamente por el mismo gobierno central.

Un factor crítico, en ese sentido, es el insuficiente avan-ce en la descentralización fiscal, entendida como la trans-ferencia a las regiones de efectivo poder para recaudar tributos directamente, y, a su vez, asignar dichos recursos con autonomía. La realidad es que mientras el gobierno na-cional tiene potestad sobre la aplicación de los impuestos generales; tales como el impuesto a las ventas, impuesto a

CUADRO Nº 6. Impacto esperado de los acuerdos comerciales suscritos por el Perú al año 2020

0

90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 proy.10

proy.11

5

10

15

20

8.9

11.1 12 12.2

13.1 13.413.9 14.1 13.8

12.5 12.1 12.3 1213 13.3 13.6 14.9

15.4

15.6

13.8 14.4 14.5

% del PBI

Fuente: IFPRI


[ 87 ]

la renta, etc.; y sobre el uso de los recursos recaudados, y los municipios o gobiernos locales tienen prerrogativa so-bre las llamadas tasas, o tributos locales, como el impuesto predial sobre las propiedades inmuebles; los gobiernos re-gionales, por el contrario, carecen de tributos propios que puedan administrar directamente.

Otras distorsiones en lo referente al centralismo tributario, tienen que ver con el domicilio fiscal de muchas empresas; in-cluyendo grandes empresas mineras y de hidrocarburos; las cuales aunque operan en provincias, extrayendo y explotando sus recursos naturales, sin embargo tienen su domicilio fiscal en la capital, por lo que su pago de tributos corresponde a di-cha jurisdicción. Esto produce una artificial concentración de los ingresos tributarios en la capital en desmedro de las pro-vincias, cuyo aporte tributario es así subvaluado.

De esta forma, hasta el presente, no se ha dado una ple-na descentralización fiscal, tanto por el lado de los ingresos como por el de los gastos, pues el gobierno central sigue ejerciendo en la práctica un grado importante de discre-cionalidad y control sobre los recursos, en particular de aquellos que, como el gasto de inversión, tiene un mayor impacto tanto en términos políticos como sociales. Así, en el Presupuesto Público del año 2009, mientras los recursos para gasto de capital asignado a las regiones apenas sobre-paso los S/. 3,000 millones de soles, el monto asignado por ese mismo rubro al gobierno central fue dos veces y media mayor: S/. 7,250 millones de soles.

A nivel externo

El avance de la globalización y apertura comercial en que el Perú se encuentra inmerso, es un proceso que, a diferen-cia de lo que dice el mensaje oficial, no trae sólo beneficios, sino también perjuicios, más aún considerando que en es-tos años, las negociaciones de los acuerdos comerciales con otros países se han caracterizado frecuentemente por el apresuramiento, la falta de visión critica, y el poco empeño en defender los puntos mas sensibles para el país en lo eco-nómico y lo social.

Ejemplo de lo anterior es el estudio recientemente pu-blicado por el International Food Policy Research Institute - IFPRI (2009), que evalúa el impacto esperado de la imple-mentación de los 3 principales acuerdos comerciales sus-critos por el Perú en los últimos años; con Estados Unidos, China y la Unión Europea. Dicho estudio concluye que en muchas áreas críticas, tales como crecimiento económico, salarios reales, e ingresos fiscales, el resultado será negativo.

En ese sentido, la reducción en los ingresos fiscales por concepto de tarifas y aranceles, como resultado de la entra-da en vigor de estos acuerdos, es considerable, estimándose

que el Perú sufrirá al año 2020 una reducción de más del 29% en los ingresos fiscales sobre importaciones de los Estados Unidos, y de 27.7% y 8.4% sobre aquellas provenientes de la Unión Europea y de China, respectivamente.

Estas considerables reducciones en los ingresos fiscales significan miles de millones de dólares que anualmente el estado peruano dejara de percibir, con el impacto negativo que puede esperarse sobre las cuentas públicas, las cuales tendrán que ajustarse a estos menores ingresos. En efecto, dicho impacto ya se esta sintiendo, siendo que como resulta-do de importantes reducciones en las tasas de aranceles du-rante los últimos años, incluso previamente a la entrada en vigor de los acuerdos. Así, acorde a fuentes oficiales, el costo para el fisco peruana de las rebajas arancelarias realizadas entre el 2005 y el 2008 equivaldría a no menos de US$ 1,000 millones de dólares.


Una característica de la administración del estado en el Perú, particularmente en el campo tributario, en las ultimas décadas, ha sido la forma como intentos incipientes de llevar a cabo reformas o emprender procesos de transformación han sido frecuentemente bloqueados o descarrillados como resultado del juego de intereses e influencias que es consus-tancial al sistema político peruano.

Así, un claro ejemplo de esta clase de situaciones fue el proceso de establecimiento y desarrollo de la entidad encar-gada de centralizar el manejo tributario, la SUNAT, a la cual, en una fase inicial, al inicio de los 90, se le dio la autonomía y capacidad necesarias para poder reformar efectivamente el sistema de impuestos e incrementar la recaudación. Sin embargo, en una siguiente fase, a partir de la segunda mitad de los años 90, este proceso de desarrollo de la SUNAT y de perfeccionamiento del sistema fiscal fue sustancialmente bloqueado, incluyendo la prometida segunda fase de refor-mas del sistema de impuestos, que en particular considera-ba al régimen del impuesto a la renta, y, como resultado de presiones y cabildeos, el sistema tributario comenzó a ser objeto de perforaciones y concesiones que han disminuido su eficacia.

Como ejemplo de lo anterior, puede mencionarse el intento de reforma tributaria del año 2003. En un contexto de difi-cultades de la caja fiscal y fuertes demandas sociales, el en-tonces régimen gobernante de Alejandro Toledo estableció un nuevo gabinete a cargo de Beatriz Merino, ex superinten-dente de la SUNAT, con el expreso propósito de llevar a cabo una serie de reformas al sistema impositivo a fin de obtener recursos que las arcas públicas requerían urgentemente. Para ello se le otorgó a dicho gabinete poderes legislativos extraordinarios en materia tributaria.

CUADRO Nº 6. Impacto esperado de los acuerdos comerciales suscritos por el peru al año 2020Rubro TLC con EE.UU. TLC con la Unión Europea TLC con China

Producto Bruto Interno -0.12% -0.04% 0.12

Ingresos reales -0.19% -0.23% 0.11%

Ingresos fiscales por importaciones -29.10% -27.70% -8.40%

Fuente: IFPRI


[ 88 ]

Incluso considerando la tibieza e insuficiencia de las re-formas propuestas por el gabinete Merino en materia tribu-taria, es indudable que algunas de ellas, tales como la pro-puesta para gravar las ganancias bursátiles, las ganancias por intereses sobre grandes depósitos bancarios o gravar las operaciones financieras, tenían indudable sentido desde una perspectiva de Justicia Tributaria. Inevitablemente, tales propuestas levantaron una feroz oposición por parte de los sectores afectados, y dicha oposición, contribuyó indudable-mente a la caída del gabinete a los pocos meses, sin haber podido llevar a cabo las reformas propuestas.

En efecto, una de las pocas medidas que se logró estable-cer fue la introducción del Impuesto a las Transacciones Fi-nancieras, el cual incluso fue objeto de distorsiones, ya que originalmente propuesto como un impuesto especial cuya recaudación seria destinada exclusivamente a la inversión en educación y otros rubros sociales prioritarios, sin embargo fue introducido como un impuesto genérico más, cuyos recursos son destinados a la caja única fiscal, sin un fin determinado.

Otro ejemplo notorio y reciente de lo anterior es lo sucedi-do con los intentos por establecer un impuesto a las sobrega-nancias mineras y petrolíferas durante los años de bonanza de estos sectores, lo cual habría permitido al estado contar con recursos adicionales para inversión en las zonas donde se explotan recursos naturales, muchas de las cuales figu-ran entre las más pobres y aisladas del país. En efecto, se ha estimado que el acumulado de las sobreganancias mineras sólo para el año 2007 osciló entre los US$ 5,000 y US$ 8,000 millones de dólares.

Sin embargo, las iniciativas para el establecimiento de dicho impuesto a las sobreganancias, fueron objeto de una intensa oposición mediática y política, llevando, a la larga al establecimiento de un sucedáneo distorsionado y desnatu-ralizado del proyecto de impuesto original: el llamado Óbolo Minero Voluntario, acordado directamente por el gobierno de Alan García con los empresarios mineros.

Dicho “Óbolo Minero”, ha sido justamente criticado, en-tre otras razones, por su manejo poco transparente, por su compleja condicionalidad y aplicación, por dejar en manos de las empresas mineras el poder para determinar y asignar recursos, y, por sobre todo, por generar apenas una fracción de los ingresos que hubiera generado un real impuesto a las sobreganancias, siendo además que dichos ingresos ni si-quiera ingresan a las arcas fiscales, sino que son mantenidos

y manejados como si fueran recursos privados, sobre los que el Estado no tiene poder.

Otro tema que refleja la falta de voluntad política para encarar una reforma fiscal, es el referente a las deudas tri-butarias y deudas directas al Estado peruano (cuentas por cobrar). Al año 2009 se estimaba que la deuda tributaria re-cuperable ascendía a no menos de S/. 5,000 millones de soles de un universo de deudores conformado por 87,000 perso-nas naturales y 72,000 empresas.

De la misma forma, las cuentas por cobrar del Estado pe-ruano presentan una situación similar, pues al año 2007 as-cendían a cerca de S/. 10,000 millones de soles, provenientes de deudas asumidas por personas y empresas por una multi-tud de conceptos, desde cargos por servicios y multas, hasta pagos pendientes de la privatización de empresas públicas. Sin embargo, también el cobro de estas deudas al Estado pe-ruano ha enfrentado repetidas trabas y retrasos, en no poca medida por las presiones e influencias de algunos de los prin-cipales deudores.

Sin embargo, algunos avances parciales se han dado a lo largo de la década en relación a la racionalización y orde-namiento del sistema de tributos y contribuciones, a fin de lograr mayor eficiencia. Así, en el año 2002 se acordó la ab-sorción de la Superintendencia Nacional de Aduanas por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, convirtiendo en una, lo que hasta entonces habían sido dos instituciones separadas, que tenían competencias y funcio-nes que a menudo se superponían y entrechocaban.

Desde su introducción, las regalías mineras han estado so-metidas a una constante crítica y oposición por parte de las grandes empresas mineras, las cuales han buscado mediante los más diversos mecanismos, eliminar o minimizar su pago, incluyendo su denuncia por supuesta inconstitucionalidad. Aunque estos intentos por anular las regalías mineras han sido derrotados, existen aún serios problemas en su régimen de aplicación.

Pese a todo, casos como el de las regalías mineras demues-tran que si es posible realizar reformas en el sistema fiscal con un autentico enfoque de justicia y equidad. Sin embargo, es innegable que los intentos de reforma enfrentan una nutri-da red de intereses creados alrededor de los beneficios gene-rados en favor de determinados sectores y grupos de poder, los cuales aprovechan las imperfecciones e insuficiencias del sistema tributario. Este tinglado de intereses, que opera en

Gráfico N° 6. Aplicación de la Regalía Minera, 2004 - 2013. Porcentaje de la Producción Afecto a Regalías (Universo aplicable)

30%

2004 2005 2006 2007 2008 20102009 2012 20132011

40%

50%

60%

70%

47%46%46%

39%39%

53% 54% 54%

61%

Fuente: Ministerio de Energía y Minas


[ 89 ]

lo económico, pero también en lo político, es un factor real e ineludible que tendrá que ser tomado en consideración en cualquier estrategia que desde los movimientos políticos y sociales pretenda avanzar en el tema de la Justicia Tributa-ria y Fiscal en el Perú.

En ese sentido, desde la sociedad civil peruana se han ve-nido promoviendo una serie de medidas que deberían ser consideradas en el corto y mediano plazo a fin de avanzar en el campo de la Justicia Tributaria. Entre dichas medidas merecen mención las siguientes:

• Revisión y renegociación de los contratos de estabilidad tributaria

• Mayor esfuerzo en la formalización • Eliminación de exoneraciones injustificables en el pago

de tributos• Cobro de las deudas al Estado• Optimización de la recaudación tributaria a las indus-

trias extractivas• Mayor transparencia en los manejos tributarios y fiscalesEstas, y otras medidas, deberían, idealmente, formar parte

de un programa urgente de fortalecimiento del sistema tributario peruano, para ponerlo a la par de otros países, donde el pago de impuestos es eficiente y transparente, siendo la base para el adecuado funcionamiento del Es-tado.

Conclusiones

La economía peruana ha disfrutado durante la mayor par-te de la última década, de tasas de crecimiento considera-bles y sostenidas, alimentadas por favorables condiciones externas. En este escenario, el auge en los niveles generales de ingreso y renta de los agentes económicos se vio, a su vez, reflejado en una expansión paralela de los ingresos fiscales.

Como consecuencia, el impulso por reformas estructurales para garantizar la sostenibilidad de las finanzas publicas ha sido débil, así, el Perú ha experimentado la paradoja de ser un país donde el ingreso por impuestos ha crecido aunque el sistema impositivo no se ha fortalecido. Así, los niveles de presión tributaria, en relación al producto bruto interno, es-tán muy por debajo de los promedios regionales y de lo con-siderado como necesario para garantizar el debido financia-miento del Estado.

Por otra parte, debe resaltarse que el proceso de privatiza-ción de los activos del Estado emprendido durante la década de los 90, ha significado la renuncia a una significativa fuente de ingresos, en particular en relación a la renta provenien-te de la explotación de los recursos naturales. De la misma forma, el proceso de liberalización comercial que el Perú ha emprendido durante la presente década, ha tenido como re-sultado el deterioro de los ingresos aduaneros, contribuyen-do a la volatilidad fiscal.

Aunque la recesión económica del 2009 se ha visto refle-jada en una caída considerable de los ingresos del Estado, ello no se ha traducido en un mayor esfuerzo por expandir y perfeccionar la tributación. De esta manera, en lo referente a la Justicia Tributaria y la Justicia Fiscal, el Perú aun arrastra una pesada deuda. En ese sentido, debe destacarse el hecho de que en el Perú, los impuestos indirectos, que castigan pro-

porcionalmente más a los sectores de menos recursos, cons-tituyen una parte considerable de la tributación.

El alto grado de informalidad de la economía peruana, que acorde a diversas fuentes equivale aproximadamente al 50% del PBI, es otro factor a considerar en relación a la de-bilidad de los ingresos fiscales. En una economía en donde apenas la mitad de la producción es registrada y gravada, es de esperarse que los ingresos del Estado no alcancen ni-veles aceptables, siendo que sólo una fracción de todos los potenciales contribuyentes tiene que cargar con la totalidad de la tributación. Adicionalmente, la existencia de todo un tinglado de exoneraciones que perforan y debilitan el sistema tributario, es otro problema mayor que hasta el presente no es debidamente encarado como resultado de las presiones y el cabildeo ejercido por aquellos grupos que se benefician de tales exoneraciones.

Como consecuencia de esta incapacidad para incrementar los ingresos fiscales, la deuda pública ha experimentado re-cientemente un incipiente pero significativo resurgimiento en respuesta a las presiones presupuestales que el Estado viene experimentando, presiones que no podrán resolverse en tanto se carezca de la voluntad política para emprender una reforma tributaria integral y cohesiva, que expanda y re-parta de forma equitativa las obligaciones, de tal forma que sean los sectores que mayores ganancias tienen los que más paguen en impuestos.

En ese sentido, los ejes para una auténtica reforma tribu-taria en el Perú, con un criterio de Justicia Fiscal, deberían ser; entre otros; la revisión y renegociación de los convenios de estabilidad tributaria establecidos con inversionistas extranjeros; el redoblamiento de esfuerzos para expandir el universo de contribuyentes y reducir la informalidad; la eliminación de las exoneraciones tributarias que no se justi-fiquen ni económica ni socialmente; y un esfuerzo decidido en el cobro de las deudas al Estado, muchas de las cuales se vienen arrastrando desde hace años.

[ 90 ]


[ 91 ]

4.1. Una estimación de los recursos perdidos

4.1.1 Introducción

El presente capítulo estima la relación entre las pérdidas en la recaudación de recursos mediante la manipula-

ción en los precios de transferencia en los flujos de capi-tales y la pérdida de vidas infantiles a consecuencia de la aplicación de estas prácticas. Los cuáles de haber podido ser recaudados, hubiese podido ser destinado a mejorar las condiciones de vida infantil (mejoras en salud, alimenta-ción, etc.) y evitar estas pérdidas.

Para realizar este análisis, se ha aplicado el “análisis del filtro de precios”; metodología que estaremos explicando líneas adelante. También se ha realizado un análisis econo-métrico mediante el uso de una base de datos (ver anexo 1 de este capítulo), y en la cuál se buscaba medir el grado de relación de las pérdidas de vidas menores de 5 años debido a la pérdida en la recaudación por la manipulación de los precios de transferencia (una práctica común de las empre-sas para evadir impuestos).

La metodología de este capítulo ha sido tomada de los in-formes, “Muerte e Impuestos” y “Falsas Ganancias”, ambas publicaciones de Christian AID.

Finalmente señalar que este capítulo ha sido trabajado es-trechamente con el apoyo de los compañeros de Christian Aid y de quiénes nos encontramos profundamente agradecidos.

4. Estudio econométrico

4.1.2 Los precios de transferencia19

Se le ha llamado “el capítulo más vergonzoso en los asuntos económicos globales desde la esclavitud”20. Y al igual que la esclavitud antes de ser abolida, es tan ampliamente aceptada que durante años ha suscitado poco o ningún comentario.

A primera vista, la práctica puede parecer simplemente un asunto de contadores o abogados empresariales. Por ello preocupa la manera en que empresas, particularmente cor-poraciones multinacionales, trasladan miles de millones de libras esterlinas de ganancias entre jurisdicciones para re-ducir, o incluso evadir completamente, el pago de impuestos.

En las multinacionales, un sistema denominado precios de transferencia (‘transfer pricing’ en ingles) cubre la venta entre subsidiarias de la misma empresa matriz de prácti-camente todo, desde reactores nucleares hasta hojuelas de maíz. También se incluyen intangibles, que tienen un precio, tales como derechos de propiedad intelectual, servicios ad-ministrativos y seguros.

Mientras las subsidiarias de la misma multinacional se co-bren entre ellas un precio equitativo de mercado —conocido en los círculos normativos como precio de libre competen-cia—, tales transacciones son perfectamente legítimas. Sin embargo, en las condiciones actuales en que 60% del comer-cio mundial se lleva a cabo dentro, y no entre, las corpora-ciones multinacionales21, la forma en que se determinan las imposiciones es cada vez más oscura, a medida que se olvida

19 Tomado del informe “Falsas Ganancias: robar a los pobres para librar de impuestos a los ricos”, Christian AID, Marzo 2009.20 Raymond W Baker, ‘The ugliest chapter in global economic affairs since slavery’, discurso ante el Global Financial Integrity Program, 28 junio 2007.21 J Neighbour, ‘Transfer pricing: keeping it at arm’s length’, OECD Observer, enero 2002, www.oecdobserver.org/news/fullstory.php/aid/670/Transfer_p


[ 92 ]

el precio de libre competencia y se manipulan las cifras para reducir impuestos. Lo que hace de esto un asunto preocu-pante para todos nosotros es el impacto que la evasión tri-butaria tiene sobre la economía global. Los países pobres en particular son privados de ingresos tributarios sumamente necesarios; Christian Aid ha estimado que están en torno a US$160 mil millones al año22.

Si ese dinero estuviera disponible para ser asignado de acuerdo con los actuales patrones de gasto, el monto desti-nado a servicios de salud podría salvar anualmente la vida de 350,000 niños menores de cinco años23.

4.2. Metodologïa técnica y modelo econo-métrico

4.2.1. Metodología técnica

Este informe usa el método de ‘análisis de filtro de precios’ para estimar cuánto de las importaciones a la UE y Estados Unidos provenientes de países no pertenecientes a la UE tiene precios subvaluados, y cuánto de las exportaciones de la UE y Estados Unidos tiene precios sobrevaluados, para facilitar la transferencia ilícita de capitales desde países no pertenecientes a la UE27.

4.2.1.1. Descripción y fuente de datos

El estudio usa las estadísticas comerciales más detalladas disponibles públicamente para los países de la UE y Estados Unidos:• Países de la UE: las estadísticas que muestran el comer-

cio en bienes son publicadas por la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas (Eurostat)

• Estados Unidos: los datos del comercio de exportaciones e importaciones de mercancías de Estados Unidos son publicados por la Oficina del Censo de Estados Unidos.Las estadísticas sobre el comercio de la UE con países no

miembros publicadas por Eurostat incluyen la cantidad y valor mensual de las importaciones y exportaciones desde 1988. Las estadísticas están detalladas por cada clasificación de productos para cada país miembro de la UE, y para cada país socio24. El precio implícito (o valor por unidad) para cada registro puede ser calculado usando el valor y cantidad de la unidad de medida definida (por ejemplo, toneladas de maíz o terajulios de electricidad). Al calcular la manipulación de precios en el comercio, algunos registros de productos son excluidos cuando la categoría de producto particular no tie-

22 Death and Taxes: the True Toll of Tax Dodging, Christian Aid, 2008.23 Ibíd24 Todas las categorías comerciales están tomadas del Sistema Armonizado de Clasifcación y Codifcación de Mercancías, elaborado bajo los auspicios de

la Organización Mundial de Aduanas y aceptado internacionalmente. Las categorías básicas son designadas HS2. Las categorías más detalladas suben hasta HS10. Para los propósitos de este informe, nuestras constataciones son presentadas usando las categorías HS2.

25 Esta sección está adaptada de Simon Pak, ‘Estimating capital transfers from trade mispricing and double invoicing’ (Estimación de transferencias de capital de manipulación de precios en el comercio y doble facturación), un borrador manuscrito inédito presentado en la Convención Anual de 2009 de las Allied Social Science ssociations, San Francisco, 3 enero 2009

26 El precio al que un comprador y un vendedor no relacionado acordarían libremente realizar una transacción o intercambio comercial como si no estuvi-eran relacionados, de modo que no haya ningún conficto de interés en la transacción.

ne una medida definida de unidades. El número de registros en los datos sobre comercio va de 5 millones a más de 7 mi-llones al mes durante el periodo 2005-2007. El número total de registros en 2007, por ejemplo, es 83.7 millones. Este estu-dio estima la manipulación de precios en el comercio anual-mente para los países de la UE como grupo usando los datos mensuales desde 2005 hasta fines de 2007. La manipulación de precios para el Reino Unido e Irlanda es estimada anual-mente usando los datos mensuales para diez años de 1998 a 2007, aunque en este informe sólo se presentan datos desde 2005 hasta 2007.

La manipulación de precios en el comercio de mercancías de Estados Unidos se estima usando los datos del comercio de exportaciones (e importaciones) de mercancías de Es-tados Unidos publicados mensualmente por la Oficina del Censo de Estados Unidos. Los datos del comercio de Esta-dos Unidos están disponibles mensualmente desde 1989 para cada clasificación de productos, para cada país socio, y para cada distrito de aduanas. Como en el caso de los datos del comercio de la UE, algunos registros de productos son ex-cluidos al calcular la manipulación de precios en el comercio cuando la categoría particular del producto no tiene medi-da definida de unidades. La manipulación de precios en el comercio en los datos del comercio de Estados Unidos se estima anualmente para 2005, 2006 y 2007. El número de registros en los datos del comercio es más de 10 millones por año durante el periodo 2005-2007.

4.2.1.2. Método del análisis de filtro de precios

Un método de análisis de filtro de precios25 intenta evaluar cada transacción en relación con un rango de precios de li-bre competencia. El precio de libre competencia es el rango de precios que un producto obtendría en el mercado abier-to26 . Se calculan precios de cuartil superior e inferior para cada clasificación de mercancías entre países que comercian entre sí. Luego, cada registro de la base de datos comercial es evaluado para encontrar si su precio ha sido manipulado en relación con el rango intercuartil para la clasificación de mercancía correspondiente (NC8 para la UE y HS10 para Estados Unidos). El rango de precios entre un precio del cuartel superior y un precio del cuartil inferior es asumido como el rango de precios de libre competencia. Si el precio declarado de una transacción particular cae dentro del rango de precios intercuartiles, se asume que es una transacción de libre competencia, es decir, es considerado normal.

Si un precio está por encima del precio del cuartil supe-rior, se asume que el monto sobrevaluado es la desviación del


[ 93 ]

27 El análisis de país socio de Bhagwati (1964) es una propuesta alternativa para estimar la manipulación de recios en el comercio. Esto se basa en datos del comercio bilateral, tales como los datos de la Dirección de Comercio del Fondo Monetario Internacional. En vez de estimar el precio de libre competencia, su capacidad para estimar con precisión la manipulación de precios en el comercio se basa en la presunción de que los valores declarados en los países socios representan los valores de mercado correctos. Sin embargo, no es raro que los valores declarados por el país socio sean diferentes del valor de mercado.

28 Tasas tributarias empresariales marginales obtenidas de Doing Business Indicators, del Banco Mundial, complementada por investigación tributaria para 2008 de KPMG, www.lowtax.net, y www.heritage.org para países no cubiertos en los datos del Banco Mundial

29 Raymond W Baker, Capitalism’s Achilles Heel, Dirty Money and how to Renew the Free-Market System, Wiley, 2005.

precio a partir del precio del cuartil superior. De igual modo, si un precio está por debajo del precio del cuartil inferior, se asume que el monto subvaluado es la desviación del precio a partir del precio del cuartil inferior .

Este enfoque estima el monto del precio manipulado para cada registro de transacción, lo cual permite un estimado del total de flujos de capital que ingresan a los países de la UE y a Estados Unidos. El flujo total de capital hacia los países de la UE y Estados Unidos es el total de todos los montos de importaciones sobrevaluadas y los montos de exportaciones subvaluadas de todo el intercambio comercial por parte de los países no pertenecientes a la UE. La ventaja del método de análisis de filtro de precios es que el monto del precio mani-pulado de cada transacción es estimado directamente usando datos del comercio de la UE y datos del comercio de Estados Unidos. En consecuencia, el nivel de precisión no depende de los datos de comercio de países no pertenecientes a la UE.

Los montos sobrevaluados de las exportaciones de la UE y Estados Unidos son agregados para cada clasificación de mercancía (HS2) y país no perteneciente a la UE, tal como los montos subvaluados de las importaciones de la UE y Es-tados Unidos.

La recaudación impositiva perdida sobre los flujos de ca-pital como resultado de la manipulación de precios en el co-mercio es calculada país por país multiplicando el flujo de capital por la tasa tributaria empresarial marginal para cada país en cuestión28. Cuando no se dispuso de tasas tributarias empresariales marginales (la tasa aplicable de impuesto so-bre las ganancias), no se calculó la recaudación impositiva perdida. Aunque este estimado es limitado en la medida en que no distingue entre tasas tributarias para diferentes sec-tores industriales, o no toma en cuenta las disposiciones so-bre reducción impositiva dentro de cada país, sí proporciona un amplio estimado del monto de la recaudación perdida.

Los datos europeos producen cifras de traslado de capital en euros (EUR), mientras que los datos de Estados Unidos producen cifras en dólares estadounidenses (USD). Cuando las cifras son convertidas a libras (GBP), los cálculos usan el promedio de las tasas interbancarias diarias para el año en cuestión.

4.2.1.3. Limitaciones del método de análisis de filtro de precios

El método de análisis de filtro de precios da el monto neto de ingreso de capital a la UE y Estados Unidos, en vez del monto total, pues los datos de comercio de la UE y Estados Unidos incluyen registros agrupados (registros con múltiples transacciones), algunos sobrevaluados y otros subvaluados. Estos registros agrupados subvalorarán el monto de mani-

pulación de precios puesto que las transacciones sobrevalua-das y las transacciones subvaluadas en un registro agrupado pueden compensarse entre sí al estimar el ingreso de capital.

Algunas clasificaciones de productos incluyen diversos productos en varios subgrupos, lo cual produce amplios ran-gos de precios intercuartiles. Esto puede llevar a clasificar transacciones legítimas de productos de alta calidad como sobrevaluadas, transacciones legítimas de productos de baja calidad como subvaluadas, y transacciones anormalmente valuadas de productos de rango medio como legítimas. Sin embargo, las clasificaciones erradas de transacciones de los productos de alta calidad y de baja calidad como normal-mente valuadas pueden hacer que se compensen entre sí, así como las clasificaciones erradas de transacciones de los pro-ductos de rango medio.

Es posible no detectar transacciones en grandes cantida-des con precios declarados sólo marginalmente diferentes de los precios de libre competencia si los precios anormales de-clarados caen dentro del rango intercuartiles. Sin embargo, el total de montos de precios manipulados puede ser sustan-cial. Esto tendrá el efecto de subvalorar los montos estima-dos de precios manipulados (subvaluados o sobrevaluados).

Otras limitaciones del método de análisis de filtro de pre-cios son:• Que los datos detallados de transacciones de un país de

interés no están incluidos en este análisis• Que la estimación de un rango de precios intercuartiles

puede requerir especial atención en el caso de produc-tos con precios altamente volátiles durante el periodo en cuestión, como ocurrió con el precio del petróleo crudo con precios al contado que oscilaron entre 36/bbl y 145/ bbl durante 2008. Para ciertos casos con alta volatilidad de precios, los rangos de precios intercuartiles pueden ser estimados por un lapso de tiempo más breve, por ejemplo, mensualmente. El estudio actual ha usado ran-gos intercuartiles para cada año calendario. Las mercan-cías con alta volatilidad de precios pueden ser examina-das en un estudio futuro

• Que aquí el análisis asume que los datos sobre cantida-des y precios reportados en la UE y Estados Unidos son coherentes con los datos reportados en el país socio co-rrespondiente. Este último punto sólo puede verificarse comparando datos del país socio, y se esperaría que este ejercicio revele disparidades cuando se ha producido fal-sa facturación. Baker29 estima que esta forma de abuso en la fijación de precios comerciales incrementa significati-vamente los flujos ilícitos de capital provenientes de los países en desarrollo, de modo que los estimados genera-les presentados aquí pueden subvalorar sustancialmente la verdadera escala del problema.


[ 94 ]

4.3. Resultados

4.3.1 Pérdida de capitales y de recaudación en la manipulación del comercio

Del análisis realizado mediante la metodología del filtro de análisis de precios, aplicado a 13 países de América La-tina en su interacción con el flujo de capitales en el comer-cio con la Unión Europea y Estados Unidos para el período 2005 – 2007, podemos interpretar que, del total del Flujo de Capitales con estos bloques económicos, la pérdida total de recaudación tributaria anual promedio para el conjunto de los 13 países por estas prácticas ha sido de aproximadamente US$ 10,425 millones30 (o US$ 10.5 billones), lo que representa aproximadamente el 2.75% de impuestos que se recaudó en estos países. Para este mismo período de tiempo en estos 13 países de estudio, el estimado de pérdida de vidas de niños menores a 5 años ha sido de 271,606 vidas (como veremos en el siguiente acápite).

El mayor flujo de capitales mediante la manipulación de precios del comercio con la Unión Europea y Estados Unidos se dio en el año 2007 (US$ 44 mil millones), y en los cuáles México absorbía aproximadamente US$ 25.5 mil millones (el 56% aproximadamente del flujo total). Esto significó para este año una pérdida en la recaudación de US$ 14.4 mil mi-llones en estos 13 países. Esta pérdida durante ha represen-tado casi 2.4 veces el PBI de Haití durante el 2007. México fue también el país que tuvo las mayores pérdidas en la re-caudación en unos US$ 8.4 mil millones aproximadamente. Brasil no se quedó atrás y la pérdida que tuvo que asumir fue de aproximadamente US$ 4 mil millones en un contexto de flujo de capitales mediante la manipulación de precios de transferencia de unos US$ 11.7 mil millones.

Porcentualmente hablando, el país que mayor pérdida ha tenido en la relación flujo de capital vs. pérdida en recauda-ción tributaria ha sido Colombia, en una relación del 38.5%

(el flujo de capital fue de US$ 734 millones y su pérdida en la recaudación de US$ 283 millones). Les siguen de cerca Brasil y Venezuela con un 34% aproximadamente.

Entre los países que menos pérdida en la recaudación tri-butaria por la manipulación de estos precios, se encuentran Paraguay y Bolivia, con US$ 2.6 y US$ 5.5 millones respecti-vamente, esto representa (a comparación con el flujo de ca-pitales manipulados) un 25 % y 10% respectivamente; siendo en el caso de Paraguay, el porcentaje más bajo en estos 13 países (mediante el comercio con estos dos bloques económi-cos) ver cuadro 1. Sin embargo, estas pérdidas por mínimas que sean, pudieron representar un aporte efectivo que pudo haber sido destinado hacia los sectores menos favorecidos de nuestra sociedad. Cómo veremos en el siguiente acápite, la manipulación de estos recursos pudo haber salvado a más de 2,500 vidas de niños menores de 5 años en estos 3 años.

De igual manera, en los cuadros N. 2 y 3, podemos apreciar que el flujo de capitales mediante la manipulación de precios de transferencia hacia la UE para el periodo de tiempo 2005-2007 entre los 13 países de estudio, ha sido en promedio de US$ 2.8 mil millones anuales; mientras que el flujo de capita-les hacia los EEUU, ha sido de aproximadamente US$ 30 mil millones, siendo las pérdidas anuales promedio de recauda-ción de US$ 899 y US$ 9.52 mil millones respectivamente. Es decir, que la pérdida en la recaudación de estos países es más significativa en el flujo de capitales con los EEUU, con quién mayor flujo comercial aún tienen.

El país que mayor flujo de capitales que ha dirigido hacia la Unión Europea en estos 3 años ha sido Brasil, con un pro-medio anual de US$ 1,200 millones, pero al mismo tiempo, la pérdida por el flujo de capitales con manipulación de precios, ha sido de US$ 409 millones (aproximadamente la tercera parte de su flujo de capitales).

Por otro lado, el país con mayor flujo de capitales que ha dirigido hacia Estados Unidos en estos 3 años de estudio, ha sido México, con un promedio anual de US$ 19, 400 millones,

Cuadro 1: Pérdida de capitales y pérdidas de ingresos fiscales derivados de la manipulación de los precios de transferencia del comercio bilateral de los países de América Latina hacia la UE-27 y EE.UU. (en US$ dólares)

País Flujo de Capitales (mill US$) Pérdidas en la recaudación (mill USD)

2005 2006 2007 2005 2006 2007

Argentina 529.66 485.84 529.47 185.39 170.04 185.31

Bolivia 31.75 14.72 21.94 7.94 3.68 5.49

Brasil 3,271.62 4,035.74 11,660.1 1,112.35 1,372.16 3,964.44

Chile 789.14 717.13 963.7 134.16 121.92 163.82

Colombia 631.76 599.13 734.57 243.22 230.66 282.82

Costa Rica 429.47 420.87 1,767.03 128.84 126.26 530.11

Ecuador 256.83 154.71 191.82 64.2 38.67 47.95

El Salvador 116.09 116.4 128.75 29.02 29.09 32.19

Guatemala 211.18 187.29 263.14 65.47 58.06 81.58

Honduras 188.25 163.53 253.47 56.47 49.06 76.03

México 16,244.23 18,721.14 25,464.04 5,360.59 6,177.97 8,403.13

Nicaragua 50.02 65.14 234.5 15.01 19.55 70.35

Panamá 97.92 123.27 203.49 29.38 36.98 61.05

Paraguay 37.32 115.48 26.53 3.73 11.55 2.66

Perú 488.95 243.28 452.5 146.69 72.98 135.76

Uruguay 29.77 41.02 35.92 8.93 12.31 10.77

Venezuela 1,313.01 784.96 1,131.17 446.43 266.88 384.6

TOTAL 24,716.97 26,989.65 44,062.14 8,037.82 8,797.82 14,438.06


[ 95 ]

Cuadro 3: Pérdida de capital, proporción del comercio total y pérdida de recaudación fiscal de la manipulación de los precios de transferencia del comercio bilateral de los países de América Latina hacia EEUU

País Flujo de Capitales (mill US$) Porcentaje del Comercio Total (%) Pérdidas en la recaudación (mill USD)

2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007

Argentina 356.68 294.30 362.13 4.1 3.4 3.5 124.84 103.00 126.74

Bolivia 13.31 10.64 19.05 2.6 1.8 3.0 3.33 2.66 4.76

Brasil 2225.85 2885.65 10,243.52 5.6 6.3 20.4 756.79 981.12 3482.80

Chile 627.45 456.16 548.02 5.3 2.8 3.2 106.67 77.55 93.16

Colombia 520.96 506.81 639.13 3.7 3.2 3.6 200.57 195.12 246.07

Costa Rica 383.43 379.49 1738.92 5.5 4.8 20.4 115.03 113.85 521.68

Ecuador 210.68 113.49 163.95 2.7 1.2 1.8 52.67 28.37 40.99

El Salvador 107.97 110.06 114.77 2.8 2.7 2.6 26.99 27.51 28.69

Guatemala 201.15 165.85 250.15 3.4 2.5 3.5 62.36 51.41 77.55

Honduras 176.71 157.45 171.43 2.5 2.1 2.0 53.01 47.24 51.43

México 15,654.40 18,043.67 24,765.09 5.4 5.4 7.1 5165.95 5954.41 8172.48

Nicaragua 45.96 51.95 84.67 2.6 2.3 3.4 13.79 15.59 25.40

Panamá 79.00 95.80 157.39 3.2 3.1 3.8 23.70 28.74 47.22

Paraguay 32.06 108.34 21.76 3.4 11.2 1.7 3.21 10.83 2.18

Perú 441.72 194.53 369.00 6.0 2.2 4.0 132.52 58.36 110.70

Uruguay 21.26 25.66 22.61 2.0 2.6 2.0 6.38 7.70 6.78

Venezuela 1215.43 692.02 993.19 3.0 1.5 2.0 413.25 235.29 337.69

Cuadro 2: Pérdida de capital, proporción del comercio total y pérdida de recaudación fiscal derivados de la manipulación de los precios de transferencia del comercio bilateral de los países de América Latina hacia la UE-27

País Flujo de Capitales (mill US$) Porcentaje del Comercio Total (%) Pérdidas en la recaudación (mill USD)

2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007

Argentina 172.98 191.54 167.34 1.4 1.3 0.9 60.55 67.04 58.57

Bolivia 18.44 4.08 2.89 5.0 1.1 0.6 4.61 1.02 0.73

Brasil 1045.77 1150.09 1416.58 2.2 2.1 2.0 355.56 391.04 481.64

Chile 161.69 260.97 415.68 1.1 1.3 1.8 27.49 44.37 70.66

Colombia 110.80 92.32 95.44 1.6 1.2 1.0 42.65 35.54 36.75

Costa Rica 46.04 41.38 28.11 1.0 0.8 0.5 13.81 12.41 8.43

Ecuador 46.15 41.22 27.87 1.5 1.3 0.8 11.53 10.30 6.96

El Salvador 8.12 6.34 13.98 1.1 0.6 1.4 2.03 1.58 3.5

Guatemala 10.03 21.44 12.99 1.0 1.7 1.0 3.11 6.65 4.03

Honduras 11.54 6.08 82.04 1.5 0.7 7.9 3.46 1.82 24.60

México 589.83 677.47 698.95 1.9 1.9 1.6 194.64 223.56 230.65

Nicaragua 4.06 13.19 149.83 1.6 4.8 42.2 1.22 3.96 44.95

Panamá 18.92 27.47 46.1 0.7 0.8 1.0 5.68 8.24 13.83

Paraguay 5.26 7.14 4.77 1.0 1.2 0.6 0.52 0.72 0.48

Perú 47.23 48.75 83.5 1.1 0.8 1.1 14.17 14.62 25.06

Uruguay 8.51 15.36 13.31 0.7 0.8 0.7 2.55 4.61 3.99

Venezuela 97.58 92.94 137.98 1.2 0.8 1.1 33.18 31.59 46.91

pero que al igual que Brasil en su comercio con la Unión Eu-ropea, la pérdida en la recaudación tributaria ha ascendido a US$ 6,430 millones, es decir casi la tercera parte del flujo comercial entre ambos países.

4.3.2 Pérdida de vidas que pudieron evitarse de aplicar una política efectiva de recaudación y distribución eficiente de los recursos.

Cómo habíamos mencionado anteriormente, del análisis aplicado para los 2 años (2005-2007) de pérdida de recur-

sos por la manipulación en los precios de transferencia, el estimado de pérdida de vidas de niños menores a 5 años ha sido de 271,606 vidas. Es decir, si el dinero dejado de re-caudar (US$ 10.5 billones) en estos 2 años en estos 13 paí-ses, hubiera sido utilizado para atender el gasto en salud y nutrición infantil en estos países, pudiésemos haber podido salvar aproximadamente estas 271 mil vidas infantiles. Cabe recordar que el Banco Mundial estima que alcanzar los Obje-tivos del Milenio de la ONU (a nivel mundial) costaría entre 30.000 y 50.000 millones de euros, asumiendo que mejoren las políticas y las instituciones de los países en desarrollo. Si se pagaran los impuestos que se evaden, habría dinero de


[ 96 ]

sobra para cumplir estos objetivos.Hay que recordar que el tomar el indicador de la mortali-

dad infantil como impacto directo de las pérdidas tributarias sigue el camino más o menos claro de que lo que el Estado deja de recaudar tiene un impacto directo en un menor gasto social.

Menor gasto social en general en América Latina tiene un impacto directo en los programas de salud, educación y ali-mentación. Mientras que el impacto en la educación repre-senta una pérdida en el largo plazo, los de salud y alimenta-ción tienen un potencial impacto en el corto/mediano plazo: la desnutrición y la mortalidad infantil antes de los 5 años (el cuál es parte de nuestro análisis).

Introduciéndonos en los resultados del análisis realizado para el periodo 1990 – 2007 en estos 13 países de estudio, el estimado mínimo y máximo anual de pérdida de vidas de niños menores a 5 años ha oscilado entre las 7,082 y 13,450 vidas en promedio anual perdidas.

Es decir, para el estimado mínimo tomado (7,082 vidas anuales), en promedio fallecen 19.4 niños por día, 0.8 (casi 1) por hora; es decir, que la vida de un niño se perderá cada 72 minutos. Mientras que si tomamos los estimados máximos (13,450 vidas perdidas anuales) tendremos que en promedio fallecen 37 niños menores de 5 años por día, 1.5 por hora; es decir que un niño morirá cada 39 minutos.

Durante la última década (2000 – 2009), las pérdidas de vidas de niños menores de 5 años han promediado entre 70,284 y 134,498.

Para el periodo de las Metas de Desarrollo del Milenio, se estima que la pérdida de vida de niños menores de 5 años en estos 13 países estará en el rango de entre 113,319 y 215,198 vidas perdidas.

Estos resultados han sido plasmados como consecuencia de la pérdida en la recaudación por la evasión en impuestos producto de la manipulación en los precios de transferencia.

Esto nos muestra cuán importante es empezar ha aplicar políticas fiscales que asegure una eficaz y eficiente recauda-ción tributaria (que entre otros regule la manipulación en el flujo comercial mediante los precios de transferencia) y que esta sean correspondida con un efectivo destino de los re-cursos hacia quiénes más desfavorecidos y desantendidos se encuentran en nuestra sociedad. Es tiempo de parar esta pérdida injustificada de vidas haciendo que quienes más tie-nen, más contribuyan.


[ 97 ]

5. Reformas fiscales enépocas de crisis yrecuperación

La información presentada en este reporte, expresa un claro mensaje: en general, los Estados latinoamericanos

están aun lejos de alcanzar un equilibrio entre lo que deman-dan de la sociedad y lo que ofrecen –a cambio- a la misma, a la vista de las enormes carencias y necesidades que nuestros países han arrastrado a lo largo de su historia, antigua y re-ciente.

Así, esta falta de equilibrio en la estructura y funciona-miento de los Estados latinoamericanos se manifiesta en las diversas áreas; insuficiente oferta de servicios de educación, salud, etc.; ineficiencia y corrupción endémicas, falta de transparencia y rendición de cuentas; ausencia de dialogo, apertura y participación ciudadana, exclusión y discrimi-nación en contra de amplios sectores de la sociedad; son al-gunas de las formas más comunes en que nuestros estados reflejan sus graves limitaciones; las cuales al final siempre desembocan en y son padecidas por el ciudadano.

En ese sentido, es necesario recalcar, que entre las limita-ciones más importantes que afectan a nuestros Estados, des-taca la incapacidad para financiarse adecuadamente, asegu-rando los recursos necesarios y suficientes para cubrir los gastos que demandaría un pleno y correcto funcionamiento. Así, el desbalance entre ingresos y gastos públicos se ha re-flejado, en el pasado, en repetidos episodios de ajuste fiscal a rajatabla, en la imposibilidad de emprender esfuerzos cohe-rentes de reforma y modernización de las estructuras estata-

les, y en una crónica incapacidad para mejorar la cobertura y calidad de los servicios a la población.

Ciertamente, el Estado latinoamericano, a menudo, arrastra una imagen de lentitud, ineficiencia y alienación con respecto a las reales necesidades de los ciudadanos. Sin embargo, es también una innegable realidad que a estados pauperizados, con recursos limitados, presupuestos minimizados, y capaci-dades recortadas, mal puede exigírseles que sean un modelo de eficiencia y eficacia. Lo anterior es aún más relevante, si recordamos, que desde los años 90, en muchos países de la región las estructuras estatales han sido sometidas a un pro-ceso de desmantelamiento y debilitamiento en el nombre de ideologías y doctrinas que, desde el centro del poder político y económico, han hecho de la satanización del estado –paradóji-camente- la base de las políticas públicas.

En el actual contexto de crisis económica global, reflejado en una fuerte caída de los niveles de actividad e ingresos en Latinoamérica y el mundo, hay un significativo riesgo de que los problemas de financiamiento que aquejan a los estados de la región se multipliquen debido a la aplicación de polí-ticas económicas que se concentren en soluciones cortopla-cistas y superficiales de los desequilibrios macroeconómicos causados por la crisis, sin considerar debidamente las reper-cusiones sobre el estado y la sociedad.

En otras palabras, la tentación de balancear las cuentas públicas y encarar la reducción de los ingresos con una mera


[ 98 ]

reducción de gastos sin mayor análisis ni perspectiva resulta evidente. Un ajuste de cinturón a las cuentas fiscales basa-do, como en el pasado, en una visión sesgada y sin criterio, multiplicaría y profundizaría problemas ya existentes, con el riesgo de llevar a un círculo vicioso, donde los problemas y dificultades del estado se verían agravados por la reduc-ción de sus recursos, lo que a su vez conllevaría a recortar su funcionamiento y capacidades –incluyendo su capacidad recaudatoria- lo que, asimismo, se reflejaría en una mayor contracción de sus ingresos y subsiguientemente en más re-corte de capacidades, en un proceso cíclico, donde los gran-des perdedores serian los ciudadanos, en particular, aquellos en mayor situación de vulnerabilidad socioeconómica, que son quienes mas requieren del apoyo del estado.

Ante este riesgo, es necesario replantear e impulsar en la región el tema del manejo y sustento del estado, con una visión abierta, que asuma al gasto público no como una one-rosa carga, sino como la indispensable inversión que debe hacerse para asegurar a todos los ciudadanos el acceso y disfrute de derechos inalienables, en un marco económico, social y político, que sea estable y que promueva el desarrollo con equidad e inclusión.

Debe recordarse que si bien la presión tributaria ha cre-cido en América Latina, sin embargo esto no ha generado los recursos suficientes para atender las demandas socia-les, con solo algunos países -como Brasil- que han mejora-do continuamente su desempeño tributario. Así también, la imposición fiscal a la renta ha crecido menos que otros, y, adicionalmente, se ha notado poca ampliación de las bases imponibles, fuerte presencia de la evasión tributaria, primor-dialmente de los impuestos directos (renta y patrimonio); siendo los efectos distributivos de escasa relevancia.

Por otro lado, la reforma tributaria tiene sus propias con-dicionantes ya que los grupos de presión buscan transferir la carga impositiva a otros sectores; y las entidades tributarias no han evolucionado acorde con los objetivos distributivos, careciendo -a menudo- de la independencia y capacidad ne-cesaria para operar eficientemente.

Lo que se requeriría en América Latina, es que se amplíe la base tributaria donde se aplican los impuestos directos, que sería una prioridad, sobre todo, de elevar el balance renta personal-sociedades; se mantenga las tasas a niveles inter-nacionales; incorporar a los sistemas tributarios las mejores prácticas internacionales en cada uno de los tributos apli-cados; mejorar la capacidad de administración de los siste-mas de administración tributarios de los países; aumentar el cumplimiento en el sentido de reducir la evasión; y, menor morosidad y prioridad en los impuestos directos.

5.1. La búsqueda de la justicia fiscal en tiempos de crisis

Como se ha visto, la región latinoamericana y el mundo vienen atravesando por un proceso de severa desaceleración económica, como consecuencia de la crisis financiera global desencadenada durante el año 2008. Este fenómeno ha resul-tado ser un balde de agua fría para las sobre optimistas expec-tativas sobre el futuro de la región, las que fueron generadas por varios años de crecimiento sin problemas aparentes.

Al presente, las perspectivas han cambiado de tono, y aho-

ra apuntan a que nuestros países tendrán que convivir con bajas tasas de crecimiento económico durante algún tiempo. El escenario que se plantea entonces, es uno con niveles de actividad, ingresos y consumo moderados, donde los recursos del estado estarán sometidos a fuertes presiones y demandas.

En este contexto, surge la tentación de ajustar los presu-puestos públicos mediante el recorte de gastos, a menudo de forma precipitada e irreflexiva, sin sopesar debidamente los perjuicios económicos y sociales –especialmente de largo plazo- enfocándose únicamente en el balance de las cuentas en el corto plazo.

En relación con la justicia tributaria - elemento fundamen-tal para expandir los recursos públicos- un argumento repe-tido es que, en estas circunstancias de desaceleración de la economía, resulta inoportuna e inadecuada la aplicación de políticas dirigidas a expandir, incrementar y perfeccionar la tributación, pues se alega que dichas políticas no harían más que profundizar y dilatar la crisis económica, al gravar las actividades económicas, castigando a los agentes producti-vos y desalentando la inversión.

Así, muchos países de la región han estado viviendo bajo una viciosa dualidad: en épocas de auge económico, se im-pide el avance de iniciativas en pro de la justicia tributaria bajo el argumento de que su aplicación frustraría el proceso de crecimiento. Por otro lado, en épocas de desaceleración de la economía, nuevamente se bloquean dichas iniciativas, esta vez bajo el pretexto de que su aplicación agravaría la crisis y perjudicaría la recuperación.

De esta forma, aparentemente nunca es el momento ade-cuado para asumir debidamente el tema de la justicia tribu-taria, y su aplicación resulta, en efecto, pospuesta indefini-damente, con todas las consecuencias que ello implica para nuestros países en términos de oportunidades perdidas.

5.2. Los planes anticrisis y los límites de la justicia fiscal

Una vez conocida la crisis financiera internacional en toda su dimensión, para mediados del 2008, los gobiernos de La-tinoamérica empezaron a asumir una serie de medidas de política dirigidas a reducir y contener su impacto. Aunque dichas medidas han sido diversas, estas, en general, se han concentrado en estabilizar y restaurar la confianza en los mercados financieros; y, en incrementar la demanda agre-gada, afectada debido a la reducción de las inversiones pri-vadas y el consumo.

Esta diversidad en las políticas adoptadas para contrarres-tar la crisis dentro de la región, se explica, principalmente, por las profundas diferencias existentes entre nuestros países en lo referente a sus niveles de desarrollo, a la fortaleza de sus sistemas financieros individuales, a sus distintos grados de es-tabilidad macroeconómica y resultados fiscales, y al éxito de las medidas adoptadas en los últimos para promover la equi-dad y el desarrollo. Así, aunque la crisis ha afectado a todos los países de la región, algunos han sido más afectados que otros.

En el campo monetario un objetivo primordial en la mayo-ría de países ha sido inyectar liquidez al sistema financiero, con el fin de mantener en funcionamiento el mercado de cré-ditos y la dinámica de inversiones. Sin embargo, es la política fiscal la que viene siendo objeto de mayor atención por parte de los gobiernos, dado que resulta la más efectiva en estos


[ 99 ]

casos, donde una crisis financiera y económica proveniente del exterior repercute en la economía domestica31.

La ventaja de una política fiscal basada en fortalecer el gas-to del estado, antes que en incrementar los ingresos privados –vía reducción de impuestos- se explica, porque esta última medida podría generar, en un ambiente de incertidumbre, un incremento del ahorro antes que un aumento del consu-mo y la inversión del sector privado. De esta forma, en este momento de necesidad, los países de la región han re descu-bierto al tan vilipendiado estado como el agente clave para la reactivación económica.

No obstante, bajo las actuales condiciones, muchos paí-ses podrían preferir implantar una reducción de impuestos o subsidios focalizados en vez de un incremento del gasto público en el corto plazo. Esto porque, en algunos casos, el gobierno central y los gobiernos subnacionales, regionales, local etc. no tienen la capacidad para formular y ejecutar pro-yectos de inversión y expandir programas de manera efecti-va y en plazos aceptables. Es así que, debido a la insuficiente experiencia en el uso de políticas contracíclicas, en nuestros países también se han implementado políticas sucedáneas, tratando de sostener e impulsar el desarrollo de determina-dos sectores, beneficiarios de las políticas anticrisis.

De esta forma, en cuanto a las políticas fiscales más usadas por los gobiernos de América Latina, tenemos la disminu-ción de impuestos -pese a todos los interrogantes sobre su real efectividad- el aumento de subsidios y de otros benefi-cios tributarios, los cuales, frecuentemente, van a beneficiar a una elite económica y política antes que al grueso de la po-blación. En efecto, varios países han aplicado a la vez la re-ducción de impuestos y el incremento del gasto público. Los resultados de esta mixtura de políticas contrapuestas, que reducen los ingresos públicos al mismo tiempo que expanden los desembolsos, con todas sus implicancias en materia de justicia fiscal y sostenibilidad de las finanzas públicas, aun están por verse.

5.3. Las nuevas políticas de deuda y la jus-ticia fiscal: un camino empedrado

La crisis financiera internacional constituye un desafío para los países de América Latina, en el sentido de que es necesario enfrentarla con ajustes en el corto plazo, pero en un marco de estrategia proactiva de transformación pro-ductiva32 y fortalecimiento de la inserción internacional en el mediano y largo plazo, que, a su vez vaya acompañado de avances tangibles en el campo social. Así, los países latinoa-mericanos no deben perder la perspectiva debido a la crisis, sobre cómo alcanzar el desarrollo sostenible e inclusivo, y preservar lo que habían ganado en términos de crecimiento económico antes de la crisis.

Ciertamente, en periodos recientes muchos países latinoa-mericanos lograron reducir su vulnerabilidad a las turbulen-

cias externas, gracias al mejor comportamiento fiscal y de las cuentas comerciales, lo que redundó en menores niveles de deuda pública y de deuda externa en términos del produc-to y de las reservas internacionales, respectivamente. El di-namismo de las exportaciones de los últimos 20 años ha per-mitido así, recuperar parte de la participación en el comercio mundial perdida en las tres décadas anteriores. La inversión extranjera directa en la región alcanzo un nuevo récord en 2007 y se han registrado disminuciones del desempleo y la pobreza, aunque ambos indicadores muestran todavía valo-res excesivamente elevados, y el problema de la desigualdad en la distribución de ingresos y creciente concentración de la riqueza no ha sido aún encarado.

En general, los países de la región tienen un cierto mar-gen de maniobra en comparación con pasados episodios de crisis, que, con las disparidades pertinentes, les permite im-plementar políticas destinadas a moderar los efectos de la crisis sobre la producción y el empleo. Esto se debe a que muchos países redujeron los niveles de endeudamiento, refi-nanciaron los plazos y tasas pactadas, así como acumularon reservas internacionales. Otra contribución a la reducción de la deuda en los países pobres de América Latina fue la Ini-ciativa para la reducción de deuda de los países más pobres y más endeudados que tuvo lugar en años recientes33.

Si bien existe dicho margen de maniobra, hay pocos re-cursos para adoptar políticas públicas sostenidas, que vayan mas allá de lo inmediato, por lo que se esperaría que los orga-nismos financieros internacionales jueguen un rol activo en la provisión de recursos para financiar las políticas contrací-clicas y de compensación del impacto de la crisis. Al respec-to, resulta preocupante que aunque los gobiernos latinoame-ricanos han logrado financiarse a pesar de la crisis y aunque los mercados financieros están funcionando, los términos de madurez de la deuda han empeorado, debido principalmente a la emisión de deuda de corto plazo y al deterioro del ran-king de solvencia en algunos casos.

En este contexto negativo, ¿cuáles deberían de ser los li-neamientos centrales de las políticas de endeudamiento de nuestros países? Algunos de los puntos centrales que debe-rían conformar tales políticas serian: 1. Mantener y elevar el grado de transparencia y rendición

de cuentas sobre el endeudamiento público, a fin de ga-rantizar la legitimidad en el destino y uso de los recursos obtenidos.

2. Poner limites claros a los niveles de endeudamiento, para prevenir episodios como los registrados en décadas pasa-das, donde determinados gobiernos endeudaron en exce-so a sus países, legándoles una pesada carga.

3. Establecer claramente la finalidad de las operaciones de endeudamiento, a fin de que los recursos captados sean destinados a fines apropiados, que generen un real be-neficio económico y social, previniendo lo sucedido en el

31 CEPAL (2009), “La reacción de los gobiernos de las Américas frente a la crisis internacional”, 31 julio, Santiago de Chile.32 Países en desarrollo que han logrado cerrar la brecha de diferencias en ingresos per cápita con países desarrollados, muestran unas características

comunes como poseer una visión estratégica de su futuro, tener alianzas público-privadas y una organización institucional eficaz del sector público que pueda implementar la estrategia coordinada. Ver Revista CEPAL Nº 97, abril 2009.

33 Heavily Indebted Poor Countries, o HIPC, en ingles.


[ 100 ]

pasado, cuando mucha de la deuda contraída por los go-biernos latinoamericanos fue dedicada a rubros cuestio-nables, tales como compras de armas, sostenimiento de burocracias partidarias, proyectos elefantiásicos, gasto proselitista con fines electorales, etc.

4. Rechazar la imposición unilateral y arbitraria de condi-ciones más onerosas para el acceso al crédito externo, como resultado de una crisis que no fue generada por nuestros países. En ese sentido es particularmente im-portante rechazar la supremacía de las agencias interna-cionales de ranking de deuda, las cuales -según se ha vis-to a partir de la crisis financiera internacional- manejan sus ranking de forma poco transparente.

5. Finalmente, reiterar y mantener un compromiso de re-visión y legitimación de la deuda pública, lo que implica la promoción de mecanismos tales como la auditoria de la deuda pública y el establecimiento de tribunales inter-nacionales sobre ese particular, así como la difusión de mecanismos alternativos como el canje de deuda por in-versión social y ambiental.Los puntos mencionados deberían de ser los elementos bá-

sicos que guíen las políticas de endeudamiento de nuestros países para los próximos años. En el presente escenario de recesión global y contracción de los mercados financieros internacionales, el riesgo del deterioro de las condiciones de la deuda pública en nuestros países y de un incremento exce-sivo en sus volúmenes, constituye un tema crucial de cara a nuestras perspectivas de desarrollo.

Al respecto, la experiencia de décadas pasadas, indica claramente que la falta de transparencia, la ausencia de ob-jetivos claros, y la ineficiencia en el manejo de los recursos provenientes del endeudamiento publico, se tradujo en un terrible costo para el Estado y la sociedad. Así, al presente, nuestras naciones enfrentan un renovado dilema: repetir los errores del pasado en el manejo de los ingresos y de la deuda pública, o establecer nuevas políticas y visiones que asuman las finanzas del Estado con una perspectiva de justicia redis-tributiva y progreso en común.


[ 101 ]

6. Conclusionesy recomendaciones

Entre los aspectos más relevantes que podemos señalar de la presente investigación tenemos:

• En el Largo plazo, una característica común de los paí-ses de estudio es que implementaron entre las décadas del 80 y del 90, políticas de ajuste estructural (guiadas por el FMI-BM). Estas, buscaban estabilizar las econo-mías (debido a los altos niveles de endeudamiento de los países latinoamericanos y el aumento de las tasas de in-terés de la banca internacional) en base a la aplicación de ciertas políticas fiscales y monetarias promovidas por estos organismo que consistieron en drásticos procesos de ajuste, basados generalmente en masivas devaluacio-nes y medidas dirigidas a reducir la absorción doméstica, en particular el gasto público, con énfasis en la austeridad del Estado y en mantener políticas fiscales estrictas (in-cluyendo las privatizaciones y liberalización del comercio de capitales, entre otros). Luego de algunos años de im-plementadas estas, si bien impulsaron en algún sentido el crecimiento económico en ciertos sectores, también hicieron incrementar los niveles de pobreza, desempleo y subempleo, afectaron negativamente los sectores socia-les básicos, dirigiendo el recaudo tributario hacia el pago de la deuda y ampliando la brecha de desigualdad.

• En el corto plazo, la caracterización no ha sido diferente. La crisis se acentuó desde fines del 2008, traduciéndose en un deterioro en los niveles de crecimiento de estos paí-ses, como consecuencia de la reducción de exportaciones, remesas, flujos de inversiones, entre otros.

• Desde el punto de vista fiscal, las reformas y políticas tri-butarias implementadas por los Estados, en gran parte de los países de análisis han logrado aumentar las recau-daciones tributarias, no obstante, el comportamiento de estas recaudaciones aun son frágiles por su correlación

con el comportamiento de la economía nacional y del mercado internacional.

• Del mismo modo, tenemos que los sistemas tributarios en América Latina siguen siendo regresivos. La recauda-ción tributaria sigue siendo sostenida en mayor medida por segmentos de la población con reducidos e inestables ingresos; y pese a que en algunos países los impuestos directos han aumentado en los últimos años, también es cierto que se han ido dando dado un mayor número de exenciones y otras ventajas y beneficios tributarios a ma-nera de “incentivar” las inversiones en nuestros países. El reforzamiento de un esquema tributario regresivo se convierte en un obstáculo que impide y restringe la redis-tribución de los recursos y riqueza y no permite la reali-zación efectiva de derechos

• Sigue siendo el gran capital, principalmente financiero el que contribuye poco a los Estados. Se grava al ingreso al trabajo (principalmente en un porcentaje elevado a quié-nes menos ganan), pero no así a las ganancias de capital comercial, industrial o financiero.

Si bien es cierto que en gran parte de los países se grava un impuesto a la renta sobre los beneficios empresariales o a la renta neta de las empresas, es cierto también que este se caracteriza por tener una tasa efectiva baja debido a las evasiones y elusiones producto de regímenes especia-les que se otorgan.

Las exenciones, desde una lógica que promueve la inver-sión extranjera como pilar fundamental del crecimiento, desconocen que el empleo bajo los parámetros del trabajo decente es la vía única para combatir y erradicar la po-breza, lo que se requiere para el bienestar de la población.

• En los últimos años, para garantizar el pago de la deuda, se han ido aumentando los impuestos indirectos (prin-


[ 102 ]

cipalmente el tributo sobre el consumo) y reduciendo el tributo sobre el capital. El FMI impuso una fuerte li-beralización comercial que trajo consigo una reducción en aranceles lo que obligó a profundizar la condición de países primarios exportadores con bajo niveles de valor agregado y contenido tecnológico.

• Esto ha provocado que el pago de la deuda siga siendo el principal destino de los recursos tributarios captados. En ese sentido, para cambiar la estructura tributaria en nuestros países, es necesario también enfrentar la cues-tión de la deuda pública, pues para pagarla, los países han dio aumentando los tributos que recaen sobre los más po-bres y reduciendo los tributos sobre los grandes capita-les financieros. Dichos capitales chantajean diariamente a los gobiernos, exigiendo más ventajas, para continuar comprando bonos de la deuda interna. Los gobiernos tie-nen que pagar miles de millones de dólares en intereses y amortizaciones de la deuda, y para esto, necesita emitir nuevos bonos. De esta forma, el capital financiero queda en una posición bastante privilegiada para imponer sus condiciones.

• A estos problemas se aúnan los elevados niveles de infor-malidad, problemas en el nivel de gasto, mala distribu-ción de los ingresos, corrupción, etc. Por ello como tarea pendiente, resulta necesario evaluar integralmente la for-ma en que tanto la política tributaria como la política de gasto público, influye en la reducción de la pobreza, en la medida en que esta última se orienta en mayor medida a la población de menores recursos a través de los progra-mas de gasto público social.

• Será necesario trabajar en el frente de los ingresos, lo-grando una mejor estructura tributaria, sujeta a meno-res evasiones y exenciones. A este respecto parece existir acuerdo tendiente a buscar una mejor estructura tribu-taria, fundada en menos alivios tributarios inoficiosos o tributos distorsionantes y un recaudo más eficiente.


[ 103 ]

7. Bibliografía

• BID, “Vivir con Deuda”, 2007• CEPAL, “Estudio Económico de América Latina y el Cari-

be 2008-2009”, 2009• CEPAL, “La Actual Crisis Financiera Internacional y sus

efectos en América Latina y el Caribe”, enero 2009• CEPAL (2009), “La Reacción de los Gobiernos de las

Américas frente a la Crisis Internacional”, julio 2009• FFRENCH-DAVIS, Ricardo, “Crisis Global, Flujos Espe-

culativos y Financiación Innovadora para el desarrollo”, Revista CEPAL Nº 97, abril 2009

• GRIFFITH-JONES, S. y OCAMPO J.A., The Financial Cri-sis and its Impact on Developing Countries”, abril 2009

• OCDE, “Perspectivas Económicas de América Latina”, septiembre 2008

• REINHART, C. y ROGOFF, K., “The Forgotten History of Domestic Debt”, 2008

• WORLD BANK, “Swimming Against the Tide: How De-veloping Countries are Coping with the Global Crisis”, marzo 2009

Justicia Fiscal en América Latina -...

Documents

Transcript of Justicia Fiscal en América Latina -...