Introducción a la nueva administración pública en México.pdf

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INTRODUCCIONA LA NUEVA

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ADMINISTRACION/

PUBLICA DEMXICO

Volumen 1

Introduccin a la nueva administracin pblica de Mxico. Volumen I

Primera edicin: febrero, 1984Primera reimpresin: agosto, 1985Segunda reimpresin: marzo, 1988Segunda edicin, corregida y aumentada: abril 2002

Correccin: AdrianaJ. Paz MojicaDiseo de Portada: INAP - Edgar A. Rodrguez Cuevas

ISBN 968-6080-41-4

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Col. Palo AltoC.P. 05110, Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F.Tels. 5081 26 00 Ext. 4308, 4311 Y 4325

El contenido de esta obra esresponsabilidad del autor y no expresanecesariamente el punto de vista del InstitutoNacional de Administracin Pblica, A.C.

Mxico, 2002

Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra,citando la fuente, siempre y cuando no sea con fines de lucro.

DEDICATORIA

A los hombres y mujeres que a lo largo del siglo XX"

participaron en la edificacin de las

instituciones del Estado mexicano.

AGRADECIMIENTOS

El autoragradece, enprimertrmino, al SenadorJosNatividadGonzlezPars, PresidentedelInstitutoNacionaldeAdministracinPblica, INAP, sudecisinde comprometer recursos tcnicos y financieros delINAPparalograrunasegundaedicin de este libro de texto, luego del transcursode casi veinte aos de que laprimeraviola luz.

En segundolugar,al LicenciadoNstorFernndezVerttiquienestuvoaltanto del avance del trabajo, en detalley siemprefacilitlos apoyosacadmicosnecesarios paraculminarla tarea.

Los directivosde la excelentebibliotecaespecializada del INAP, HctorJavierPedraza,EdithGarcamoreno y LuisJosIsaacGarca,quienesmostraronsu experiencia e inagotable paciencia para localizar textos, leyes, cdigos,reglamentos, diariosoficiales y otrosmateriales requeridos.

Lapreparacin de losantecedentes delcaptulo sobrelospartidos polticoscorria cargodel licenciado RogelioSnchez Caldern.

Un reconocimiento especial merecela seoraRaquel Cruz,quientuvoa sucargoel minuciosotrabajode formato y procesamiento de lostextos.

Finalmente, el autor desea dejar constanciade los invaluablesconsejos,opiniones, reflexiones y comentarios compartidos conelDoctorGildardo Campero,notableestudioso de laadministracin pblicamexicana e internacional.

PRIMERAPARTE

BASES JURDICAS DE LA"ADMINISTRACION

PBLICA

PRESENTACIN

El Instituto Nacional de Administracin Pblica, a i:7 aos de haber sido fundado, continasu esfuerzo por difundir el conocimiento relacionado con la ciencia administrativa, tal esel caso de esta obra Introduccin a la nuevaadministracin pblicadi,Mxico, del licenciadoIgnacio Pichardo Pagaza, miembro del Consejo de Honor de este Instituto y Expresidentedel Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.

Introduccin a la administracin pblicade Mxico, ttulo que viera la luz por vez primeraen 198-t, resurge incorporando una revisin tanto terica como histrica en torno alaparato administrativo de nuestro pas y conceptos que se han introducido al estudio de laadministracin pblica, los cuales estamos seguros sern de mucha utilidad para actualizarJos conocimientos de los estudiantes e interesados en la materia.

El INAP se congratula en presentar la segunda edicin de esta obra, corregida yaumentada, con la certeza de que est contribuyendo a la formacin y actualizacin deun gran nmero de administradores pblicos.

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

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INTRODUCCIONA LA NUEVA

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ADMINISTRACION/

PUBLICA DEMXICO

Volumen 1

Introduccin a la nueva administracin pblica de Mxico. Volumen I

Primera edicin: febrero, 1984Primera reimpresin: agosto, 1985Segunda reimpresin: marzo, 1988Segunda edicin, corregida y aumentada: abril 2002

Correccin: AdrianaJ. Paz MojicaDiseo de Portada: INAP - Edgar A. Rodrguez Cuevas

ISBN 968-6080-41-4

Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C.Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Col. Palo AltoC.P. 05110, Delegacin Cuajimalpa, Mxico, D.F.Tels. 5081 26 00 Ext. 4308, 4311 Y 4325

El contenido de esta obra esresponsabilidad del autor y no expresanecesariamente el punto de vista del InstitutoNacional de Administracin Pblica, A.C.

Mxico, 2002

Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra,citando la fuente, siempre y cuando no sea con fines de lucro.

DEDICATORIA

A los hombres y mujeres que a lo largo del siglo XX"

participaron en la edificacin de las

instituciones del Estado mexicano.

AGRADECIMIENTOS

El autoragradece, enprimertrmino, al SenadorJosNatividadGonzlezPars, PresidentedelInstitutoNacionaldeAdministracinPblica, INAP, sudecisinde comprometer recursos tcnicos y financieros delINAPparalograrunasegundaedicin de este libro de texto, luego del transcursode casi veinte aos de que laprimeraviola luz.

En segundolugar,al LicenciadoNstorFernndezVerttiquienestuvoaltanto del avance del trabajo, en detalley siemprefacilitlos apoyosacadmicosnecesarios paraculminarla tarea.

Los directivosde la excelentebibliotecaespecializada del INAP, HctorJavierPedraza,EdithGarcamoreno y LuisJosIsaacGarca,quienesmostraronsu experiencia e inagotable paciencia para localizar textos, leyes, cdigos,reglamentos, diariosoficiales y otrosmateriales requeridos.

Lapreparacin de losantecedentes delcaptulo sobrelospartidos polticoscorria cargodel licenciado RogelioSnchez Caldern.

Un reconocimiento especial merecela seoraRaquel Cruz,quientuvoa sucargoel minuciosotrabajode formato y procesamiento de lostextos.

Finalmente, el autor desea dejar constanciade los invaluablesconsejos,opiniones, reflexiones y comentarios compartidos conelDoctorGildardo Campero,notableestudioso de laadministracin pblicamexicana e internacional.

PRIMERAPARTE

BASES JURDICAS DE LA"ADMINISTRACION

PBLICA

PRESENTACIN

El Instituto Nacional de Administracin Pblica, a i:7 aos de haber sido fundado, continasu esfuerzo por difundir el conocimiento relacionado con la ciencia administrativa, tal esel caso de esta obra Introduccin a la nuevaadministracin pblicadi,Mxico, del licenciadoIgnacio Pichardo Pagaza, miembro del Consejo de Honor de este Instituto y Expresidentedel Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.

Introduccin a la administracin pblicade Mxico, ttulo que viera la luz por vez primeraen 198-t, resurge incorporando una revisin tanto terica como histrica en torno alaparato administrativo de nuestro pas y conceptos que se han introducido al estudio de laadministracin pblica, los cuales estamos seguros sern de mucha utilidad para actualizarJos conocimientos de los estudiantes e interesados en la materia.

El INAP se congratula en presentar la segunda edicin de esta obra, corregida yaumentada, con la certeza de que est contribuyendo a la formacin y actualizacin deun gran nmero de administradores pblicos.

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

NDICE GENERAL

Presentacin

PRIMERA PARTE:

BASES JURDICAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

1. Partes de la Constitucin2. Concepto de Estado3. Elementos del Estado mexicano4. Forma de organizacin del Estado5. Antecedentes histricos del federalismo6. Principales rasgos del federalismo mexicano7. Evolucin del federalismo mexicano8. Hacia un nuevo federalismo fiscal9. Teora poltica de la divisin de los poderes10. Divisin de poderes en la Constitucin: Poder legislativo11. Poder Judicial de la Federacin12. Cargos de eleccin y procesos electorales13. Partidos polticos14. Relaciones entre los poderes legislativo y ejecutivo federales

SEGUNDA PARTE:ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIN FEDERAL

15. Caractersticas del titular del poder ejecutivo16. Facultades del ejecutivo en materia econmica17. Organizacin bsica del poder ejecutivo18. El presidente: Conductor de la administracin19. La privatizacin: un cambio estructural en la administracin20. Secretaras globalizadoras21. reas econmicas22. Subsector de alimentos23. Comunicaciones, transportes y turismo24. Educacin25. Trabajo y salud26. Secretara de Desarrollo Social; Secretara de Medio Ambiente y

Recursos Naturales; Secretara de la Reforma Agraria27. Relaciones Exteriores, Seguridad Pblica y Gobernacin28. Defensa y Marina29. La Procuradura General de la Repblica

Relaci6n de libros citados en el texto

Pg.

XIII

3131933414957717987

101109117135

141151167183193213229241251261273

295309319323

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ADVERTENCIA AL LECTOR: ALCANCESDEL PRIMER VOLUMEN.

Este volumen es un texto de iniciacin, cuya finalidad principal es servir de guaa los estudiantes de diversas disciplinas que por vez primera emprenden el estudio de laadministracin pblica mexicana. Naturalmente, el libro pretende servir de texto bsicopara los estudiantes de los aos iniciales de la licenciatura correspondiente.

Puede ser de utilidad para los alumnos de otras especialidades que deseen onecesiten tener una visin de conjunto -an cuando se-a esquemtica- sobre el estado dela administracin federal mexicana en los inicios del siglo XXI.

Cabe hacer la advertencia de que se trata de un texto descriptivo, no exento deconsideraciones analticas en los temas que se ha considerado indispensable. Sin embargo,su intencin no es hacer la crtica de las instituciones de la administracin mexicana, ellosera parte de otra etapa de estudio.

Se procur en lo posible dar autonoma a cada uno de los captulos de modo talque puedan ser ledos con relativa independencia uno de otro, conscientes de que, enocasiones, as lo requiere el diseo de un curso en particular.

Se decidi suprimir el uso de las maysculas en los nombres propios deinstituciones, dependencias, cdigos y leyes, no por falta de respeto a la tradicin sinopara hacer menos densa la lectura. De antemano se ofrece una disculpa al lector porsemejante licencia ortogrfica.

La obra est concebida en dos volmenes tanto por razones substantivas comopedaggicas. Respecto de las de fondo cabe sealar que el primer volumen aborda elestudio de las bases constitucionales de la administracin pblica y los aspectos formalesde su estructura. Es la visin esttica de la administracin; su radiografa, para usar unsmil. El segundo volumen describe y analiza los sistemas, las polticas pblicas y losprincipales programas de carcter permanente, es la visin dinmica de la administracin,la administracin en desarrollo. Siguiendo con el smil mdico, en el segundo volumen sehace un "ultrasonido", una pelcula de la administracin en su operacin consuetudinaria.

El primer volumen que se presenta aqu, est dividido en dos partes. La primera,denominada "Basesjurdicas de la administracin pblica", se integra por catorce captulos;la segunda, intitulada "Estructura de la administracin federal", contiene quince captulos.

Ojal este libro de texto sea de utilidad para quienes han decidido dedicar su vida profesionalal servicio pblico.

El autor.

Valle de Bravo, Mx., marzo del 2002

Partes de laConstitucin

A finales del ao de 1916, cuando los tres grandes grupos revolucionarios encabezadospor Emiliano Zapata, Francisco Villa y Venustiano Carranza haban eliminado los residuosde las fuerzas militares del usurpador Huerta, el pas estaba dominado por las fuerzas dela revolucin.

Venustiano Carranza, primer jefe del ejrcito constitucionalista, respondiendo a lainquietud que se dejaba sentir en todos los sectores de la opinin pblica y del pueblo,decidi convocar a un congreso constituyente que diera al pas una nueva Constitucin ycon elloun patrn hacia donde dirigieran sus futuros pasos la sociedad y el Estado mexicano.

Aunque la Constitucin de 1857 sirvicomo base de legalidad al movimiento carrancista,pronto se percibi que ese c;digo no era lo que el pas necesitaba para reconstruir a lasociedad mexicana.

La Constitucin de 1857 no se ajustaba a las nuevas reformas, porque la evolucinsocial haba superado sus principios bsicos, y el derecho debe normar la existencia realde los hombres. A

4

PoderConstituyente

Modificacionesala

Constitucin

IGNACIO PICHARDO PAGAZA

como Jara, Mjica, Monzn, Baca Caldern, Cndido Aguilar, Martnez de Escobar yotros -a los que se deben en gran medida las innovaciones constitucionales-, estaban losmoderados.

El proyecto de Carranza sufri importantsimas modificaciones. La Constitucin que sepromulg el5 de febrero de 1917 no es una reforma a la de 1&57 -aunque de ella heredeprincipios bsicos, como son: forma de gobierno, soberana popular, divisin de poderesy derechos individuales- sino una nueva ley, que olvidando los lmites del derechoconstitucional clsico, vigente entonces en el mundo, recogi en sus preceptos los idealesrevolucionarios del pueblo mexicano, les dio forma y cre las instituciones que los realizaranen la vida futura del pas.

La teora del derecho constitucional designa con el nombre de poder constituyente alrgano formado por un grupo de hombres y mujeres representantes del pueblo que hansido elegidos por ste, con el nico fin de formar una asamblea que examine, discuta yapruebe la ley suprema de la nacin, es decir, la Constitucin.

En este sentido la asamblea constituyente de Quertaro de 1917 es un ejemplo clsicode un poder constituyente.

En algunos textos de derecho constitucional se analiza, tericamente, la legitimidad dela Constitucin de 1917 desde un punto de vista jurdico. Todos los autores coinciden ensealar que resulta absolutamente inaceptable pensar que para tener legitimidad debihaber surgido conforme a los procedimientos de reforma establecidos por la de 1&57. Elorden constitucional que violentamente qued interrumpido por la usurpacin de VictorianoHuerta, no volvi a restablecer cabalmente la vigencia de aquella Constitucin, aundespus del derrocamiento de Huerta. La convocatoria a formar un nuevo congresoconstituyente sin acudir a los procedimientos formales de la de 1&57 fue absolutamentejustificada, puesto que histrica, jurdica y polticamente se haba suspendido su vigencia.

Desde su entrada en vigor, la Constitucin del 5 de febrero de 1917 ha generado consensonacional como ley suprema del pas.

La Constitucin de 1917 ha sufrido numerosas modificaciones a lo largo de sus ms deochenta aos de existencia. En trminos numricos ascienden a 113 los decretosmodificatorios hasta diciembre del 2000. Por lo que toca a los aspectos substantivos,algunos cambios han tocado aspectos que fueron parte integral de las doctrinas de losconstituyentes revolucionarios. En especial los cambios a los artculos 27 y 130 referidosa la inalienabilidad del ejido y las relaciones entre el Estado y las iglesias, respectivamente.

No se puede negar que una parte de tales modificaciones obedecen a la necesidad deadecuar el texto a las cambiantes realidades de la sociedad mexicana. Otras, sin embargo,se explican por las exigencias, no siempre justificadas, de diversos grupos sociales queslo consideran asegurados sus intereses cuando quedan plasmados en un textoconstitucional. Varios especialistas en derecho constitucional (Rives Snchez, 2000), hananalizado una a una las modificaciones y adiciones habidas en estos aos.

Si se compara el original de la Constitucin con el estado que guarda a finales del

INTRODUCCIN A LA NUEVA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO

2000, las diferencias son las siguientes: transitorios16 vs46; prrafos de artculos ordinarios:501 vs 857; prrafos de transitorios 18 vs 74; total de prrafos 519 vs 931. El articuladovigente no slo es ms numeroso sino con contenidos ms detallados en cada uno de losdispositivos modificados (Rives Snchez, idem). El nmero de decretos modificatoriosentre 1917 y diciembre del 2000, es de 113.

Los artculos que han sufrido mayor nmero de modificaciones, en orden decrecienteson: el artculo 73, (de las facultades del Congreso), 38 modificaciones. El artculo 123(trabajo); el 27 (tierra y recursos naturales); 107 (amparo); 74, facultades exclusivas dela cmara de diputados); 79 (de la comisin permanente); 89 (facultades del ejecutivo);115 (municipio); 52 (integracin de la cmara de diputados); y 94 (poder judicial).

Una Constitucin puede definirse como el conjunto de normas que establecen los rganosdel Estado, las relaciones entre stos, los procesos fundamentales de creacin de lasdisposiciones que integran el orden jurdico y los contenidos de esas normas.

La Constitucin mexicana es rgida y escrita. El derecho constitucional comparado reconocedos tipos fundamentales de constituciones: las rgidas o escritas y las flexibles o no escritas.Para entender cabalmente el concepto de constitucin rgida es necesario establecer lacontraposicin entre el poder constituyente y los poderes constituidos.

El poder constituyente es aquel que emanado directamente del pueblo soberano seorganiza con la exclusiva finalidad de examinar, discutir y poner en vigor la Constitucino ley suprema de una nacin.

La constitucin rgida crea y organiza a los poderes constituidos supremos dotndolosde competencia.

Una constitucin es rgida porque uno de sus poderes constituidos, aisladamente y pors solo, no puede tocarla o modificarla; la rigidez de una constitucin implica que suprocedimiento de enmienda o reforma es de compleja realizacin: en Mxico, adems dela voluntad del legislador ordinario federal se requiere la de la mayora de las legislaturaslocales. A este procedimiento de enmienda se le denomina constituyente permanente.

Por el contrario, la flexibilidad de la constitucin consiste en que puede ser modificadapor el poder legislativo. Es comn mencionar que en la Gran Bretaa el Parlamento,cuyas funciones propias son las del poder legislativo ordinario, goza eventualmente de lasfacultades del poder constituyente, lo que significa que por encima del rgano legislativono existe tericamente ninguna ley intocable.

Definicin deConstitucin

Constitucinrgida

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Estructura deuna

Constitucin

Parte orgnica

Partedogmtica


~CAAL I)ERECHO CONSTITUCIONAL CL8ICOl'Qllr~'CONSTITUYENTE DE 191'1

"'La~n actual debe responder, por consiguiente, a los principi08.~.de.lctrevoluci6nconstitucionalista... (que) tiene la gran trascendencia de ser ~revQluciWemmentemeate social y, por lo mismo, trae una transformacin en todos los rdenes".DIPUfADQCONSTITUYENfE CAYETANO ANDRADE.

"'Loe~ultQ~,los tratadistas, las eminencias en general en materia de legislacin,prQbab~e eucuentren hasta ridcula esta proposicin. Cmo seva a sealar (l,Il( (en lanuev~~tuciniartculo 123) que el individuo no debe trabajar ms deod'wh9ras. alda? Eso,~ ellos, es imposible; eso, segn ellos, pertenece a la reglamentacin de las1eye;;pel'()cpec;isamente, seores, esa tendencia, esa teora, qu es lo que(.~? Quen~~tllcin (la de1857) ... haya resultado como la llamaban los~~ntfieos"'untraje de1nces" parad pueblo mexicano". DIPUTADOCON8TITUYENl'EHERlBERTOJARA.

"'Los trabajadores estamos enteramente cansados de la labor. prfidaque en det:rinlento delas~ ;pblicashan llevado a cabo los acadmicos, los ilustres, los sabios, en unapalabra los juriconsultos". DIPUTADO CQN81TI1JYENIE HC'TOR VICTORIA.

'1\ m lo que~ ilnporta es que atendamos debidamente al clamor de esos hombres que selev.an~t.la~armada y que son los que ms merecen de nosotros busquemos subienestar y no nos espantemos de que debido a errores de forma aparezca la Conatituci6nun pocomaJa en la forma; no nos asustemos de esas trivialidades, vamos al fondo de lacuestiOO;~camos todas las reformas que sean necesarias al trabajo"; DIPUfADOCONS'lTfUYENfE FROYI.N MANJARRZ.

De la Madrid,.Miguel. Tomado de Estudios de Derecho Constitucional. Mxico, Ed. PoITa,198Q.pp. 106-109

l.as consutucioues de la mavora dI' los pases routiene dos grupo~ de normas. las de carcter

orgnico y las dOf!lIIticas. La Const inH'i{m 11wxicana agreg, 1111 111 H'\O orden de non nasfUlldallH'lllal('s: la,.; d('noll\illadas garalltas social(',,; v la parl(' ('con{llllica. 1':,.;1\' 111"1'110r('pn'sellta llll avance fundamental a la t('ora dl'l ,!


fsicas tanto en trminos individuales como en relacin con los dems miembros de lacomunidad. Tambin SI' les denomina garantas individuales.

La parte orgnica de la Constitucin seala lmite formales de los rganos, el modo quesus titulares pueden hacerse cargo de ellos, como ejercer su atribucin y los procedimientospara desempearla; en la parte dogmtica las limitaciones no son formales sino se refierena los eonrenidos, a las materias sobre las cuales aquellos rganos limitan su accin enrelacin a la sociedad civil.

Es fcil darse cuenta de la importancia que representa la parte dogmtica de laConstitucin. Sin esas limitaciones al contenido de la actuacin de los rganos del estado,stos podran a partir de una legalidad meramente formal, actuar en esferas que competenestrictamente al mbito individual, familiar o social.

Las limitaciones sustantivas o materiales de la parte dogmtica reciben {'I nombre en elderecho positivo mexicano de "las garantas individuales". Se definen del modo siguiente:son las determinantes constitucionales que limitan materialmente las competenciasconferidas a los rganos del Estado; son los derechos del mexicano frente a l. Si elEstado se encuentra limitado materialmente, los individuos tienen garantizado un mbitoen el cual aqul no debe interferir, porque esta interferencia se traduce necesariamente enuna extralimitacin material de sus facultades.

La aportacin ms significativa de la Constitucin de 1917 al derecho pblico mexicanoy a la vida nacional misma, es la incorporacin a rango de norma constitucional dematerias sociales previamente no reguladas o bien normadas por leyes secundarias.

Esas materias son las siguientes: La propiedad de todas las tierras yaguas pertenece a la nacin, la cual puede transmitir

el dominio de ellas a los particulares (artculo 27). Corresponde a la nacin el dominio directo, inalienable e imprescriptible de todos los

recursos naturales del subsuelo, de la plataforma continental, de los zcalos submarinosde las islas, de los minerales, de los yacimientos, de los minerales susceptibles deutilizarse como fertilizantes, del petrleo y del gas o cualquier otro hidrocarburo situadosen el territorio nacional (artculo 27).

Todas las solicitudes de dotacin, ampliacin restitucin, as como la nulidad de accionessobre las tierras, montes, aguas y bosques que formulen los pueblos, comunidades yejidos, y los procedimientos para otorgarlas, son de inters pblico y de ordenconstitucional (artculo 27).

Es de orden constitucional el establecimiento y proteccin de los derechos individualesde los trabajadores, las garantas tutelares del trabajo de las mujeres, el derecho a lasindicalizacin y a la huelga y el mantenimiento del equilibrio entre los factores delcapital y ('1 trabajo (artculo 123).

El Estado mexicano tiene el derecho y la obligacin de intervenir y regular la economanacional.

A partir de 1917 otras constituciones incorporan a su texto materias consideradasimportantes para el desenvolvimiento de la sociedad civil.

Garantassociales

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8

Parteeconmica

(1982)

Reforma alartculo 25



Por esta va se han ampliado las atribuciones del Estado mexicano moderno, en campossociales y econmicos antes no regulados por l. Sucesivas administraciones han buscadoincorporar a la Constitucin materias nuevas de importancia para el desarrollo del pas.

Se ha dicho con toda razn que la incorporacin al texto constitucional de los derechossociales fue la aportacin ms original y de mayor trascendencia que realiz61a asambleaconstituyente de Quertaro. Con ello, la revolucin mexicana replante, en la teoraconstitucional, la doctrina de los derechos del hombre y afirm una nueva tesis sobre losfines del Estado.

Durante el primer perodo de sesiones de la LII Legislatura, en diciembre de 1982, elpresidente de la repblica envi una iniciativa de reformas y adiciones a diversos artculosconstitucionales, que forman la parte econmica de la Constitucin poltica. Tales artculosson el 25, 26, 27 Y 28, as como el 73, que ampla las facultades del Congreso de laUnin, en la materia. ('

La exposici6n de motivos establece que no obstante que el Estado mexicano a travsde la historia se ha modernizado considerablemente, an no ha podido resolver con laceleridad necesaria los graves problemas de la desigualdad social, la ineficiencia y bajaproductividad, la escasa competitividad de los productos mexicanos en el exterior y lageneracin de suficiente ahorro interno para financiar el desarrollo.

La nueva parte econmica de la Constitucin se refiere a la rectora del Estado y laeconoma mixta; establece un sistema de planeacin democrtica del desarrollo; fija basespara el desarrollo rural integral y el perfeccionamiento de la justicia agraria; define conmayor precisin las reas reservadas exclusivamente al Estado y la funcin y desempeode los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. Se ordenan lasatribuciones del Estado en materia de planeacin, conduccin, coordinacin y orientacinde la economa nacional, as como aquellas de regulacin y fomento.

El artculo 25 constitucional mediante esta reforma establece, entre otras, las siguientesatribuciones al Estado mexicano.

Ser rector del desarrollo nacional con el objetivo de garantizar que sea integral. Planear, conducir, coordinar y orientar la actividad econmica nacional: as como

regular y fomentar las actividades de inters general. La posibilidad de que el sector pblico participe de manera independiente o

conjuntamente con los sectores social y privado, como promotor y organizador enreas prioritarias para el desarrollo.

Apoyar e impulsar con base a criterios de equidad social y productividad a empresasde los sectores social y privado de la economa, conforme al inters pblico y al uso,en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservacin y el medioambiente.

La reforma al artculo 26 constitucional es el aspecto ms novedoso y fundamental de laparte econmica de la Constitucin. La sntesis de su contenido es la siguiente:


El Estado organizar un sistema de planeacin democrtica del desarrollo nacional. La planeacin es democrtica porque permite la participacin de los diversos sectores

sociales. La administracin pblica federal sujetar de manera obligatoria sus programas al

Plan Nacional de Desarrollo. Constituye la base jurdica de la ley reglamentaria respectiva, denominada ley de

planeacin.

Esta ltima ley mencionada, a travs de la cual se reglamenta el artculo 26 de laConstitucin, establece los procedimientos de participacin y consulta popular en el sistemanacional de planeacin democrtica, y seala los criterios para la formulacin,instrumentacin, control y evaluacin del plan y los programas de desarrollo.

La ley determina los rganos responsables del proceso de planeacin y sienta las basespara coordinar mediante convenios con los gobiernos locales, su participacin en laplaneacin.

La reforma al artculo 28, precisa y ampla atribuciones al Estado en materia de mono-polios, para evitar el acaparamiento y frenar el alza de precios de artculos de consumo.

En materia de banca y finanzas el texto de la reforma sealaba, originalmente, doscosas: a) que la prestacin del servicio pblico de banca y crdito no sera objeto deconcesin a particulares, es decir, que nicamente el Estado mexicano poda prestarlo; b)que esa prestacin exclusiva del servicio mencionado no constitua un monopolio (entrminos jurdicos). Una posterior reforma constitucional elimin la exclusividad del Estadoen materia de banca y crdito, lo que dio origen al proceso de reprivatizacin de labanca. Del texto vigente del artculo 28 sobresale lo siguiente:

Se le faculta para ejercer funciones de manera exclusiva en campos estratgicos, talescomo acuacin de moneda, emisin de billetes, correos, telgrafos, petrleo ygeneracin de energa elctrica, principalmente.

Podr contar con los organismos y empresas necesarios para el eficaz manejo de lasreas estratgicas a su cargo y en las actividades de carcter prioritario.

En casos de inters pblico, mediante leyes generales, podr concesionar la prestacinde serviciospblicos o la explotacin, uso y aprovechamiento de bienes de dominio dela federacin.

Est facultado para vigilar la aplicacin y evaluacin de los subsidios otorgados aactividades prioritarias.

Apesar de que la Constitucin mexicana es esencialmente rgida, los cambios introducidospor el constituyente permanente han sido muy numerosos, como queda dicho, porque lasrealidades sociales, polticas y econmicas de Mxico y del mundo son otras (Rabasa,Caballero, 1993). Desde la fecha de la anterior edicin de este texto (1984) Y hastadiciembre del 2000, las modificaciones constitucionales -suscintarnente expresadas- sedescriben del siguiente modo:

9


EnmiendasconstitucionaIe

10

Art. 3".Art. -i".Art. 5".Art. 16.

Art. 17.Art. 19.Art. 20.Art. 21.Art. 22.Art. 2-i.Art. 25.Art, 27.Art. 28.

Art. 30.Art. 31Art. 32.Art. 35.Art. 36.Art. 37.Art. -i1.Art. H.Art. -i6.Art. 52.Are 53.Art. 5-t.

Are 55.Art. 56.Art. 58.Art. 60.Art. 63.Are 65.Art. 66.Are 69.Art. 73.

Are 7-t.

Are 76.Art. 77.Art. 78.Are 79.

Are 82.


28-1-92 Y 5-111-93; educacin.28-1-92, 28-Vl-99, igualdad hombre mujer; salud, vivienda, menores.6-IV-90 y 28-1-92, 3-VlI-96, libertad de trabajo.3-IX-93, 3-VlI-96, 8-111-99, garanta de legalidad, privada de lacorrespondencia.17-111-87, autonoma de los tribunales respecto de otros poderes.2-XII-93, 8-111-99, reglas sobre detencin.B-I-SS y 3-IX-93, 3-VlI-96, juicios de orden criminal.3-XII-9-i, 3-VlI-96, imposicin de penas, persecucin de delitos.28-XII-82, 3-VlI-96, 8-111-99, penas prohibidas, confiscacin.28-1-92, libertad de creencias y prcticas religiosas.28-Vl-99, rectora del Estado, desarrollo sustentable.10-VlII-87, 6-1-92, 28-1-92, propiedad de la nacin, agrarismo, ejido.27-Vl-90, 20-VlII-93 y 2-I1I-95, monopolios. banca y crdito, reasestratgicas.20-I1I-97, nacionalidad mexicana.5-I1I-93 y 25-X-93, obligaciones de los mexicanos.20-I1I-97, mexicanos por nacimiento.6-Vl-90, 22-Vlll-96, prerrogativas del ciudadano.6-Vl-90. 22-VlII-96, obligaciones del ciudadano.20-I1I-97, no prdida de la nacionalidad por nacimiento.6-IV-90, 3-IX-93, 19-IV-9-i, 22-VlII-96, soberana, partidos polticos.25-X-93, Distrito Federal.17-III-87, lmites entre estados.15-XII-86, integracin de la cmara de diputados,15-XII-86, distritos electorales.15-XII-86, 6-IV-90, 3-IX-93. 22-VlII-96, diputados de representacinproporcional.31-XII-9-i, requisitos para ser diputado.15-XII-86, 3-IX-93, 22-VlII-96, integracin de la cmara de senadores.29-VlII-99, requisitos para ser senador.15-XII-86, 6-IV-90, :3-IX-9:3, 22-VlII-96, calificacin de las elecciones.3-IX-93, qurum para sesionar.7/IV/86 y 3/009:3, periodos de sesiones ordinarias.7-IV-86 Y3/0093. duracin de los periodos de sesiones ordinarias.7-IV-86. informe presidencial.10-VlII-87, 6-IV-90. 20-\111-9:3. 2.5-X-9:3. :31-XlI-9-t. 3-VlI-96. 22-VlII-96. 28-Vl-99. :30-VlI-99, facultades del congreso.17-I1I-87, 10-VlII-87.3-IX-9:3. 2.5-X-93.31-XII-9-t. 22-VlII-96. :30-VlI-99, facultades de la cmara de diputados.25-X-93, 31-XII-9-i, facultades de la cmara de senadores.15-XII-86, facultades de cada cmara sin intervencin de la otra.lO-VlII-87, 30-VlI-99, integracin de la comisin permanente.8-11-8S. lO-VlII-87. 25-X-93. 31-XlI-9-t, facultades de la comisinpermanente,20-VlII-93, l-VlI-9-i, requisitos para ser presidente.

Art. 89.

Art. 93.

Art. 94.Art. 95.Art. 96.Art. 97.Art. 98.Are 99.Art. 100.Art. 101.

Art. 102.Art. 103.Art. 104.Art. 105.Art. 106.Art. 107.

Art. 108.Art. 110.

Art. 111.Art. 115.Art. 116.Art. 119.Art. 122.Art. 123.

Art. 127.Art. 130.


10-VlII-87, ll-V-88, 25-X-93, 31-XlI-94, facultades del presidente de laRepblica.31-XlI-94, informes y comparecencias al congreso de los secretarios dedespacho.10-VIII-87, 31-XII-94, 22-VIII-%, ll-Vl-99, integracin del poder judicial.31-XlI-94, requisitos para ser ministro.31-XlI-94, nombramiento de ministros.10-VlII-87, 31-XlI-94, ll-Vl-99, nombramiento de magistrados yjueces.31-XlI-94, 22-VlII-96, falta de ministros.31-XlI-94, 22-VlII-96, renuncias y licencias de los ministros.31-IX-93, 31-XlI-94, ll-Vl-99, consejo de la judicatura.31-XlI-94, 22-VlII-96, prohibicin a los miembros del poder judicial paradesempear otro cargo.28-1-92, 31-XlI-94, 13-IX-99, derechos humanos.31-XlI-94, resolucin de controversias.10-VlII-87,25-X-93, 31-XlI-94, competencia de los tribunales federales.25-X-93, 31-XlI-94, 22-VlII-96, competencia de la suprema corte.31-XlI-94, conflictos de competencia federal-estatal.7 -IV-86, 10-VlII-87, 3-IX-93, 25-X-93, 31-XlI-94, ll-Vl-99,procedimiento para el juicio de amparo.31-XlI-94, 22-VlII-96, responsabilidades de los servidores pblicos.10-VlII-87, 31-XlI-94, 22-VlII-96, juicio poltico, sujetos, causas ysanciones.10-VlII-87, 31-XlI-94, 22-VlII-96, responsabilidad penal.17 -I1I-87, 22-VlII-96, municipio.17-I1I-87, 31-XlI-94, entidades federativas.31-IX-93, 25-X-93, proteccin a estados, extradicin.25-X-93, 31-XlI-94, 22-VlII-96, Distrito Federal.23-XlI-86, 27 -Vl-90, 20-VlII-93, 31-XlI-94, 8-I1I-99, trabajo y previsinsocial.lO-VIII-87, retribucin a servidores pblicos.28-1-92, relacin Estado-iglesias, prohibicin de propaganda poltica.(Gutirrez, Rives Snchez, 1995).

Desde el punto de vista del desarrollo institucional, las modificaciones constitucionalessealadas son una etapa preliminar de lo que se denomina la reforma del Estado, que esun pr()(~eso permanente. Mediante la lectura de la relacin que sigue, el lector podr darsecuenta del contenido y el alcance de esta primera fase de la reforma.

a) Nuevas fechas para los trabajos del congreso de la Unin.b) Aumento a 200 del nmero de diputados de representacin proporcional.c) Diferencia entre salarios mnimos generales y profesionales.d) Independencia de la Asamblea de Representantes del D.F.e) Principios normativos de la poltica exterior.f) La asociacin libre y pacfica para tomar parte en asuntos pblicos; como prerrogativa

del ciudadano.g) Se crea el registro nacional de ciudadanos.

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Reforma delEstado: etapapreliminar

12 IGNACIO PICHARDO PAGAZA

h) Se crea el Instituto Federal Electoral (lFE).i) Se crea el Tribunal Federal Electoral.j) Se reorganizan las bases para la eleccin de los diputados de representacin

proporcional.k) Se suprime el carcter estratgico de la Banca.1) Se "privatiza" el ejido.m) Previo registro se reconoce personalidad jurdica a las iglesias. Se les reconoce capacidad

para adquirir y administrar bienes.n) Se reconoce la composicin pluricultural de la nacin mexicana.o) Se crea la Comisin Nacional de Derechos Humanos.p) Se establece la obligatoriedad de la enseanza secundaria.q) Se establece la autonoma del banco central.r) Se faculta al Congreso a legislar en materia de intermediacin y servicios financieros.s) Se establece el nmero mximo de diputados que podr tener cualquier partido en el

Congreso (315).t) Se modifica la integracin de la Cmara de senadores, cuatro senadores por estado,

tres por el principio de mayora y uno de representacin proporcional.u) Se reduce la prisin preventiva de 72 a 48 horas.v) Se traslada al arto 122 lo relativo al gobierno del D.F.w) Se establece que la Ciudad de Mxico es el D.F.x) Se da autonoma al IFE. Se establece que la organizacin de las elecciones es una

funcin estatal.y) Se modifican los requisitos para ser presidente de la Repblica.z) Se propone un nuevo sistema de justicia. Se amplan las funciones de la Suprema

Corte de Justicia (SCJ). Se reduce a once el nmero de ministros.aa) Se crea un nuevo rgano judicial denominado Consejo de la Judicatura.bb) Se plantean las bases para crear un nuevo sistema de seguridad pblica nacional.ce) Se suprime el carcter estratgico de los ferrocarriles y la comunicacin va satlite.

Conceptode Estado

Para el hombre comn las nociones de Estado, gobierno y administracin pblica seantojan vocablos sinnimos o cuando menos conceptos equiparables. Esta idea no carecede razn, porque las tres nociones se relacionan estrechamente.

Sin embargo, el estudioso de la administracin pblica debe aprender a distinguir lamanera como se relacionan entre s los tres conceptos.

La administracin pblica presupone la existencia del Estado.

Dentro del dominio de las ciencias sociales existe un campo de conocimiento, de carcterinrerdisciplinario, que se denomina diversamente "Teora General del Estado", ""Teoradel Estado Moderno", ""RegmenesPolticos Comparados", o de algn otro modo singular.Su objeto es, precisamente, el estudio de los orgenes, el desarrollo y las caractersticasactuales del Estado. Es una materia interdisciplinaria cuyos especialistas utilizan uno ovarios mtodos para abordar su estudio: algunos usan el mtodo histrico para conocerel desenvolvimiento del Estado a travs del tiempo y del espacio; otros, un mtodosociolgico para estudiar a la nacin, a la poblacin o el pueblo como sus componentes;otros ms, un mtodo de la ciencia poltica para analizar las diversas formas de integracindel poder pblico, de la autoridad y del gobierno; por ltimo, la gran mayora de lostratadistas usan el mtodo jurdico para entenderlo como la unidad del orden jurdico ocomo sistema de derecho positivo.

Su estudio no compete al campo de la administracin pblica propiamente dicho, sinoal de la teora general del Estado. En su momento habremos de definir cul es el campopropio de la administracin pblica.

El anlisis de la administracin pblica mexicana requiere sin embargo, una referenciaal concepto mismo de Estado y sus elementos integrantes, puesto que aqulla forma partede ste.

El concepto de Estado constituye uno de los ms complejos objetos de estudio a los queha hecho frente la ciencia poltica, desde los tiempos clsicos. Existe una rama de lasciencias sociales dedicadas exclusivamente a conocer lo estatal, que se denomina la teorageneral del estado; una de cuyas partes fundamentales es la discusin de las diversas

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Estado yadministracinpblica

La teorageneral delEstado

Teoras sobreel concepto deEstado

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Teorasorganicistas


teoras que intentan explicar su significado. Simplificando la tipologa o clasificacin deesas teoras encontramos que se pueden agrupar del modo siguiente:

Teoras organicistas Teoras sociolgicas Teoras jurdicas Teoras que lo explican a travs de los elementos que lo integran.

Las teoras organicistas son aquellas que consideran al Estado como un ente similar a losorganismos vivos. Tendra una personalidad propia, distinta de la de los individuos que lointegran; estara dotado de capacidad de discernimiento, voluntad y habilidad paraejecutar acciones complejas. Su desarrollo histrico sera similar al desarrollo biolgico delos seres naturales. Una versin actual de las tesis organicistas es aquella que entiende alEstado moderno como un rgano, como una estructura con identidad propia, que realizauna gama compleja de funciones.

Teorassociolgicas

Las teoras sociolgicas del Estado entienden a ste como una unidad colectiva o deasociacin. Los antiguos afirmaban que representaba una unidad permanente de hombresasociados; es decir, una unidad colectiva. Las tesis actuales sostienen que es una comunidadcon caractersticas especiales; que es la unidad de la asociacin, la cual consiste en queuna variedad de individuos se ponen en comunicacin en virtud de un fin, de modo talque el contenido igual de voluntad de quienes participan en la comunidad, llega a adquirirrealidad por obra. del poder de las voluntades de los rganos directores y de los miembrosde que constan stos.

Dentro de las teoras sociolgicas podemos incluir a la teora marxista. Para el marxismoel sistema capitalista se caracteriza por la dualidad dialctica del Estado y la sociedad:nace de la sociedad y est determinado por la sociedad misma, por lo que su separacinconsiste en una dualidad dialctica, una oposicin de correspondencia entre la estructuray la superestructura; la separacin de la sociedad y el Estado corresponde a la distincinentre lucha econmica y lucha poltica de clases.

Para Marx y Engels la sociedad civil abarca todo el intercambio material de los individuos.en una determinada fase del desarrollo de las fuerzas productivas. Abarca toda la vidacomercial e industrial yen este sentido trasciende de los lmites del Estado y de la nacin.La sociedad civil en cuanto tal, slo se desarrolla con la burguesa.

Estado y sociedad son entes distintos en la medida en que esta diferencia implica laautonoma entre ambos; autonoma relativa que se manifiesta en su existencia comoproducto de las contradicciones de clase que la sociedad misma ha sido incapaz de superar.El estado, aunque tampoco las supera, al menos s contribuye a refrenarlas, aminoraras,con el fin de que la sociedad no se consuma en la lucha. para qut' no se autodestruya. Porello, nacido de la sociedad e inmerso en sus conflictos, el Estado se 11' sobrepone, adquiereuna existencia separada, pero en relacin directa con ella. Se separa de la sociedadporque, situndose con relativa autonoma de la lucha de clases, puede refrenar losconflictosaun cuando l mismo est inmerso en los propios conflictos.


Es la forma bajo la que los individuos de una clase dominante hacen valer sus interesescomunes.

Cul es su futuro en la sociedad socialista y en el comunismo? Friedrich Engels analizla suerte que correr el Estado en la sociedad socialista del maana: La sociedad socialista,en la que la produccin ser organizada sobre la base de una asociacin de productoreslibres e iguales, transportar la maquinaria estatal al lugar que le corresponder en elfuturo; el museo de las antigedades, junto al tomo de hilar y al hacha de bronce. Laspuertas del museo no se abrirn de golpe, esto es, el Estado no ser llevado a su ltimamorada al da siguiente del triunfo de la revolucin social; habr un lapso ms o menoslargo, pues el Estado, como poder coactivo, subsistir hasta el instante en que estconsolidada la sociedad socialista, Marx lo expres claramente en las Notas 01 pmgmmade Uotha que envi a Wilhelm Bracke en carta del 15 de mayo de 1875: Entre la sociedadcapitalista y la comunista habr un periodo de transformacin revolucionaria de la una ala otra, al que corresponder un periodo paralelo de transicin poltica, en el que el Es-tado no podr ser sino la dictadura revolucionaria del proletariado.

Las teoras jurdicas son tal vez las que han alcanzado una mayor aceptacin entre losestudiosos de la teora general del Estado.

Pueden clasificarse en dos grandes grupos: las primeras son aquellas que sostienen lapersonalidad jurdica del Estado. Uno de los principales exponentes extranjeros de estadoctrina es Carr de Malberg; entre los autores mexicanos que tambin la suscriben semenciona a Ignacio Burgoa. El segundo grupo de teoras jurdicas son aquellas que loidentifican con el derecho; es decir, proclaman la unidad entre el Estado y el derecho.Hans Kelsen es el profesor ms destacado perteneciente a este ltimo grupo.

La teora de la personalidad jurdica afirma que el Estado es una persona pero que ello nopuede significar, evidentemente, que equivale a un ser humano; se quiere decir que es unaunidad jurdica. Aun siendo un concepto jurdico la personalidad del Estado correspondea realidades. No se reduce a una ficcin. No es, dicen los autores de esta teora, la expre-sin de realidades absolutas sino nicamente de realidades jurdicas. El concepto de lapersonalidad aparece como la base del derecho pblico y hasta como la condicin de laexistencia del derecho.

Puede afirmarse que la colectividad de los ciudadanos -bien sea considerando su sucesina travs del tiempo o bien limitndose a considerarla en un momento determinado-,forma un conjunto indivisible que se opone a los individuos y que, como tal, constituye unser jurdico separado que encuentra su propia personificacin en el Estado.

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Teorasjurdicas

Personalidadjurdica delEstado

La tesis del Estado parte de la afirmacin de que no es una unidad o ente que pertenezca Hans Kelsenal mundo de la naturaleza, a la esfera de la causa; pertenece a la esfera de las normas olos valores. Por ello, si no es posible determinarlo cientficamente, con la metodologacausal y si se reconoce su relacin con el orden jurdico, debe afirmarse la teora de laidentidad del derecho y el Estado. Ambos constituyen un ni~o objeto de conocimiento.La problemtica estatal es de naturaleza jurdica.

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Teoras acercade los

elementos delEstado


EssabidpqueJaesferllexistellcia1.,del Estado pOSeev~dez n~;,'.n,~causal;~e aquella unidad especfica que ponemos enel'concepto de EsutdolfJ~en el reino de la realidad natural, sinoen elde lasnormas y valores; queelE~~P;Ornaturaleza, un sistemade normas o la expresin para designar la undaddetaI~;y sabide.esto, se ha lI,egadoyaalconocimiento de que el Estado como orden,oo~ser ms que el ordenjurdicoo la expresin de su unidad. Todo elrnuIl4Io~~ elEstado mantienerelaciones esenciales con el ordenjurdico. Perosino seadnHteque$1relacin significa identidad,dbeseante todo a que no se reconoce que el estado mismoes un orden.

Si el Estado es un sistemanormativo, tiene que ser el ordenjurdico pcsitivo, pues esimposible admitir juntoa ste la validez de otro orden cualquiera.

Hans Kelsen.

Al Estadohay que concebirlo comoelordenjurdico o mejor, comola unidadde tal orden;no es un ser natural cuya metodologa explicativa sea el principio de la causalidad; sumetodologa explicativa es la del derecho.

Conocido que el Estado es orden jurdico o expresin de su unidad, la teoradel Estado esposible comoteoradelderecho, esdecir, comoteorade la normajurdica,y,en estesentido,como disciplina normativa.

Hans Kelsen.

Para la lmra kelseniann los 'I('nH'nt(h inll''~Tant('s del Estado 110 son los tradicionalmente'onsi(h'rados. a salll'r. put-hlo. tr-rrirorio v ~ohierno. :\0 lo SOIl 1'11 el orden fsico o sociolt~imqlH' usualmente SI' les atrihuvr-. :\0 son las pl'rSOllas hiok~icallH'IIIl' consideradas lo queronstiuv llll eh'IIH'lIto. sino "1,1 mbito d, la ,alidl'z 11I'rsollal di' 111 110rIUa jurdica": es

decir. el ~rupo tf'trim d!' iudi,iduos a quiplII's SI' aplicara una norma jurdica dl,tl'rmillada

si se COIOCIIS('1l en los SUlllll'st(h dI' conducta qll(' la propia norma estahll'Cp.

Otro tanto ocurre con pi ('OIH''ptO dI' territorio. :\0 es r-l u-rritorio cu su connotllcin fsicalo que S(' considpra ('OnIO !II1 elpmento. sino "1,1 mbito de la \alidpz 'spacilll de la normajurdica: ('S decir. pi espllcio ~eowfi('() donde una norma Illwde juridicanu-ntt- aplirnrs.

Exist, un elemento adicional al qup Kelsen denomina. "pI mbito temporal d(' la validez delorden estatal": quien- si~nificar el tiempo duranu- el CUIII una norma jurdica 'st


En la terminologa poltica popular actual con frecuencia se hace referencia al conceptode "Estado de derecho". Su significado se ha vuelto poco preciso. Sin embargo, estanocin alude a un elemento indispensable para la convivencia social por lo que su definicines necesaria.

La idea de Estado de derecho no debe confundirse con la nocin kelsesiana del Estadoequivalente a la totalidad del derecho; el derecho como el centro de imputacin del conjuntode normas jurdicas de una sociedad. Kelsen sostiene que el Estado es una identidad conel conjunto de normas jurdicas de una sociedad determinada. En ese sentido el Estado esla totalidad del sistema jurdico. Podramos hablar, entonces, de teora del Estado igual ateora del derecho.

No es esa la idea que esta implcita en la expresin "(el) Estado de derecho". Con ella sealude a la voluntad de los integrantes de una colectividad, incluyendo naturalmente a laspersonas morales y a quienes las representan, de regir sus actos y conductas con apego alas normas jurdicas en vigor. La aceptacin generalizada de la comunidad de respetar, esdecir, de observar y cumplir las normas jurdicas vigentes en sus relaciones con otros par-ticulares y con las autoridades; la decisin de las autoridades de actuar slo en los trminosestrictos que las leyes vigentes les autorizan.

Vivir en un Estado de derecho es, entonces, una referencia sociolgica a las actitudes deobediencia ante la ley de los individuos y las autoridades constituidas que integran lasociedad.

El "Estado de derecho" equivale, entonces, a la aceptacin, observancia, acatamiento,respeto, y cumplimiento estricto de la ley por parte de individuos y autoridades queforman una colectividad. Lo contrario, precisamente, de lo que el viejo proverbio colonialsugera al hablar de que "la ley se acata pero no se cumple".

Concepto deEstado dederecho

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Elementosdel Estado

mexicano

Los elementos del Estado mexicano son tres: pueblo o poblacin, territorio y poderespblicos. En ste y los prximos captulos estudiaremos cada uno de ellos.

Aunque existe una distincin sutil entre el pueblo y poblacin, aqu se usan como vocablossinnimos. La poblacin es un grupo humano que reside en un cierto espacio fsico,guardando con ste una relacin tambin de carcter fsico. Es, en otras palabras, unconjunto de habitantes que se asienta sobre un territorio determinado, vinculados porhechos de la convivencia. La poblacin adquiere la calidad de comunidad cuando estnpresentes elementos comunes de carcter histrico, religioso o econmico. El pueblo es lasustancia humana del Estado.

La teora general del Estado slo estudia los aspectos jurdicos de la poblacin, pero eneste texto sobre administracin pblica debemos presentar, adicionalmente, algunascaractersticas demogrficas bsicas del pueblo de Mxico.

Los aspectos jurdicos ms importantes de la poblacin son los siguientes:Quines son mexicanos y cules con sus derechos y obligaciones?Quines son ciudadanos mexicanos y cules son sus derechos y obligaciones?

Estas materias estn claramente definidas en la Constitucin Poltica de los EstadosUnidos Mexicanos, en los artculos 30 al 38 inclusive. En adelante, al referirnos a estecdigo le llamaremos simplemente la Constitucin, sealando, expresamente, las referenciasa las constituciones estatales o a una en lo particular.

Las caractersticas demogrficas bsicas de la poblacin, que estudiaremos aqu, son:

Su dimensin actual y probable; Su estructura o composicin por sexo y por niveles de edad; Su distribucin en el territorio nacional; y Su naturaleza rural o urbana.

El primer concepto jurdico relacionado con la poblacines la nacionalidad. La nacionalidades una nocin jurdica que implica una relacin poltica entre un individuo y un Estadodeterminado. En el derecho internacional privado se define como el vnculo poltico yjurdico que relaciona a un individuo con un Estado. En Mxico la Constitucin establece

3

Pueblo opoblacin

Aspectosjurdicos ydemogrficosde lapoblacin

Aspectosjurdicos de lapoblacin

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Lanacionalidad


la nacionalidad mexicana no en trminos conceptuales o abstractos, sino mediante elsealamiento de quines tienen la calidad jurdica de mexicano, cules son sus prerrogativasy obligaciones y cmo puede perderse esa calidad o relacin jurdica. Los cuadros corres-pondientes aclaran esas materias.

La nacionalidad es un vnculo poltico porque implica una condicin imprescindible de laciudadana. Para ser ciudadano es condicin necesaria, pero no suficiente, ser mexicano.Existen mexicanos que no son ciudadanos: los menores de 18 aos por ejemplo.


QUINEs SON MEXICANOS

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OWGEN

PORNACIMIENTO:

l.Los que nazcan enterritoriode la repblicapblica, sea cual fuerenacionalidad de suspadres.

PERROGATWASO DERECHOS

Ser preferidos a losextran-jeros, en igualdad de cir-cunstancias, para toda clasede concesiones y empleos

OBLIGACIONES

Hacer que sus hijosobtengan la educacinprimaria, la secundariay la militar

2. Los que nazcan en elextranjero, hijos depadres mexicanos naei-dos en el territoriona~cional o de JI'J8dfeme~xicana nacidilent~ .torio nacional.

Asistir, cuando ydonde, el ayuntamientodecida para recibirinstruccin cvicay militar.

....AIistarse y servir1 ig/'~la.Guardia Nacional.

'f3, < .s--,-''-=.

4.Lols~

bordodeembi~o aeronavesmeltiCelmS

mujertengan o esta~domicilio dentro delterritorio.~ -,

Defender elhonor de la,..Patria.

~"

~paralos

~.pblicos


La nacionalidad pll('d(' definirse dcsdc 1111 puuto d(' Yista no jurdim sino social: Vihrar aln-ruerdo dc una comn tradici()u histl)rica. ('sial' yint'ldados a otros homhres d(' la Illisllla

raza. hablar el mismo idioma. pranicar ('ostlllnhn's S('Ul('jalllt'~. hahitur 1II1 dctr-nuinadoterritorio. cstar sujctos a cj('no orden jurdico. Pos('('r la ('o[H'i('lIcia d(' I)('rt('ll('('('r a una

ml('ctiyidad y (,1 propsito dc romparrir y n-alizar [111 dcstiuo mlllllll. ('S lo qll(' Iorma lanacionalidad ('U s('nt ido squim y social.

Siu elllhm'f!o. cste ltilllo mllccpto social o ~iml()f!im dI' la uacioualidad uo plwde mufundirsc

ron la nacionalidad r-n (" onh-n formal o jurdim, .\1 d('wdlo no 1(' illlporta la \'ill('ulaci()n dt, un

individuo ('OU la romnnidad nacional a quc Ix-rt CU('('('. sino al 1W\O q\l(' lo lIIW con (,1 Est ado.

iudq)('udit'utculCut(' d(' ('sta l)('rt('lH'l]cia. Cada \('z qllC sc cOllSidcrc la uacioualidad dc 111]

individuo.cs preriso hao-r ahstracci()u mlllpl(,ta d('la id('a dc Ilacin: lo lnico 'I'!" hay quc 1


por el pas, el constituyente fue tajante: "Ningn mexicano por nacimiento podr serprivado de su nacionalidad". Seeliminaron as las dos causales que el texto constitucionalanterior estableca para la prdida de esa categora y se abri la puerta para que las leyessecundarias permitan a un mexicano por nacimiento obtener y usar pasaporte extranjerolo cual puede o no implicar la obtencin de una segunda nacionalidad.

La nacionalidad mexicana por naturalizacin se perder en los siguientes casos:

Por adquisicin voluntaria de una nacionalidad extranjera; Por hacerse pasar por extranjero en un instrumento pblico; Por aceptar o usar ttulos extranjeros que impliquen sumisin; Por residir durante cinco aos continuos en un pas extranjero.

La ciudadana mexicana se pierde:

Por aceptar o usar ttulos nobiliarios de gobiernos extranjeros; Por prestar servicios a un gobierno extranjero sin permiso del Congreso; Por aceptar o usar condecoraciones extranjeras sin permiso del Congreso; Por admitir del gobierno de otro pas ttulos o funcionessin previas licencia del Congreso; Por ayudar, en contra de la nacin, a un extranjero en alguna reclamacin diplomtica

o ante un tribunal extranjero. Por falta de cumplimiento, sin causa justificada, de alguna de las obligaciones a que se

refiere el artculo 36 de la Constitucin; Por estar sujeto a un proceso criminal que merezca pena corporal; Durante la extincin de una pena corporal; Por vagancia o ebriedad consuetudinaria; Por estar prfugo de la justicia: Por sentencia ejecutoria que imponga esta pena.

A partir de la dcada de los cuarenta Mxico experiment el resultado de la combinacinde dos fenmenos demogrficos: la mortalidad infantil en continuo descenso-consecuenciadel mejoramiento de la salud pblica- y una tasa de natalidad constante y elevada queslocomenz a disminuir en los setenta. Se gener un incremento acelerado de la poblacintotal cuya tasa de aumento evolucion de 1.4% en los aos veinte a 1.75 en los treinta;2.8% en los cuarenta: 3.1.% en los cincuenta; 3.5% en los setenta ("gobernar es poblar");2.:3.% en los ochenta y de 1.9% en los noventa.

La poltica de poblacin de la federacin se propuso como meta, desde 1982, reducirla tasa de incremento de la poblacin a 1% para el dos mil. La meta no se ha cumplidocabalmente pero la tasa de crecimiento ha seguido su tendencia a la baja y previsiblementeas continuar.

Los estudios demogrficos cada da ms perfeccionados han puesto de relieve quems all de las campaas publicitarias y de informacin -siempre necesarias- dos son lasvariables que ms influyen en el tamao de las familias: el grado de escolaridad, espe-cialmente de las mujeres y el nivel de ingresos del ncleo familiar. A su vez ambos factoresestn estrechamente correlacionados.

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Lanacionalidadmexicana pornacimiento nose pierde

Prdida de lanacionalidadpornaturalizacin

Cmo sepierde laciudadana ?

Aspectosdemogrficosde lapoblacin

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Estructura deedades y sexo

Poblacinrural y urbana


La pirmide de poblacin. es decir. su distribucin por rangos de edad. ha cambiado enlas ltimas dcadas como consecuencia de la disminucin en la tasa de crecimiento. Aocon ao la poblacin envejece un poco en trminos relativos. En 1980 los nios y jvpnpscon menos de quince aos constituan ...5.6% del total: para 1']ao 2000 esa cifra disminuya 37.2. Los nios y jvenes con menos de veinte aos ya no representan. como antao.ms de la mitad de la poblacin.

Aunque d pas est lejos de tener una poblacin adulta en acelerado proceso de enve-jecimiento, corno en Europa Occidental por ejemplo. est presente esa tendencia cuyasconsecuencias sociales y financieras merecen un seguimiento cuidadoso.

En lo referente a la composicin de la poblacin de acuerdo al sexo. la relacin de

hombres y mujeres se ha incrementado a favor de estas ltimas. las cuales representan alinicio del siglo 52.5% del total.

La clasificacin de la poblacin en rural y urbana se ha hecho. convencionalmente, por eltamao de la localidad que habitan, siendo el lmite entre una y otra 2,500 habitantes. Elatractivo que representan las ciudades en trminos de mayores oportunidades de empleo.educacin y salud, origin intensas corrientes migratorias del campo a las urbes durantela segunda mitad del pasado siglo. Este fenmeno ha cambiado el perfil de la poblacindel pas, hacindolo girar ciento ochenta grados en los ltimos sesenta aos. En 19-+0 lapoblacin rural representaba 6+9%: en el 2000 equivale solamente al 25.:3%.

La informacin del ltimo censo general de poblacin y vivienda (2000), permite agrupara las entidades federativas en cinco categoras de acuerdo al tamao de su poblacin:

GRUPO I GRUPO 11 GRUPO 111 GRUPO IV GRUPO VHasta un De uno a dos De dos a tres De tres Ms de cuatroMilln de millones millones a cuatro millonesHabitantes millones

Aguascalientes Durango Baja California Chiapas Distrito FederalBaja California Morelos Coahuila Chihuahua JaliscoSur Quertaro Hidalgo Cuerrero Puebla

Campeche Tabasco San Luis Potos Michoacn Veracruz

Colima Yucatn Sinaloa Nuevo Len Estado de Mxico

Nayarit Zacatecas Sonora Oaxaca Cuanajuato

Quintana Roo TamaulipasTlaxcala

Es interesante conocer el grado de movilidad de la poblacin del pas, tal como sedesprende del porcentaje no nativo que vive en cada una de las entidades federativas. Elpromedio nacional de quienes viven en una entidad pero no son originarios de ella es de18.9%. Este porcentaje se antoja relativamente bajo en comparacin con losdesplazamientos de la poblacin en pases con mayor desarrollo, especialmente los deEuropa Occidental.


A nivel de cada entidad federativa, las que presentan un ndice ms bajo de absorcinde poblacin proveniente de otros lugares, menos del 10%, son: Guerrero, Oaxaca, Yuca-ln, Puebla, Veracmz y Tabasco. Las que tienen los mayores porcentajes de residentesprovenientes de otras entidades, arriba de 25%, son: Quintana Roo, Baja California,Mxico, Baja California Sur y Morelos.

El mejoramiento de la distribucin de la poblacin sobre el territorio nacional se haconvertido en una de las cuestiones sociales de mayor importancia. Casi la tercera partedel total de habitantes se concentra en las tres grandes reas urbanas del Valle de Mxico,Cuadalajara y Monterrey. Por qu la concentracin masiva de poblacin en unos cuantoscentros urbanos es crtica? Desde el punto de vista econmico, la concentracin industrialque inicialmente genera ahorros productivos, posteriormente produce elevados costossociales en trminos dt' contaminacin, uso de recursos de toda clase, congestionamientode transporte y otras llamadas "deseconomas de escala". Desde el punto de vista financiero,obliga a la concentracin de cuantiosos fondos presupuestales en reas muy pequeas,desprotegiendo a vastas zonas del pas. Desde el ngulo urbano, la aglomeracin encareceel costo de los servicios pblicos adicionales que los nuevos habitantes requieren; porejemplo, cada metro cbico de agua por segundo adicional para el Valle de Mxico,resulta mucho ms costoso que el anterior, simplemente porque las fuentes cercanas deabastecimiento se han agotado.

Por otra parte, la aglomeracin provoca necesidades de transporte colectivo tan grandes,qm' los medios disponibles se tornan incmodos e insuficientes produciendo un serio malestarfsico y hasta anmico en la poblacin.

No obstante que el Estado mexicano ha tomado diversas medidas de carcter jurdico,administrativo y poltico para ordenar los asentamientos humanos en el territorio nacional,no se ha podido lograr un substancial mejoramiento en la distribucin espacial y elreordenamiento territorial de la poblacin.

Entre las acciones que se han intentado podemos mencionar, primero, la adicin delprrafo tercero del artculo 27 constitucional que en su segunda parte a la letra dice:

"" ...En consecuencia, se dictarn las medidas necesarias para ordenar los asentamientoshumanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras,aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y planear y regular la fundacin,conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; para preservary restaurar el equilibrio ecolgico;...".

En segundo lugar, la creacin de una secretara encargada de esa tarea, que se denominSecretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (SAHOP).

Desde hace aos el gobierno federal ha implantado programas -con diverso grado dexito- destinados a disminuir la concentracin demogrfica, econmica y social que hasido un sello permanente del desenvolvimiento del pas, desde los tiempos de la Colonia.

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Planeacin delosasentamientoshumanos

Descentralizacinde la vidanacional


Se ha reconocido que si bien el centralismo fue un proceso que favoreci la integracindel pas y su desenvolvimiento hasta la parte media del siglo anterior, se ha convertido,hoy en da, en costoso obstculo para el desarrollo sustentable de la sociedad.

El centralismo se manifiesta en todas las reas de la vida social: administrativa, jurdica,poltica, financiera, econmica, cultural, demogrfica y otras. En general, los programasgubernamentales de descentralizacin haban tenido escaso impacto sobre este fenmeno.Sin embargo, de algunos aos a la fecha se percibe con claridad una tendencia a disminuirla concentracin y el centralismo en casi todos los rdenes. El origen de estas tendenciases diverso.

En el ao de 1985 el centro del pas, y en particular la ciudad de Mxico, experimentaronun sismo de elevada magnitud que destruy casi por completo extensos barrios de esapoblacin, causando miles de muertos y decenas de miles de darrmificados. Se inici unxodo hacia poblacione~ cercanas a aquella pero ubicadas fuera de las franjas de altoriesgo telrico; algunos ~abitantes de la ciudad de Mxico decidieron cambiar su residenciapara ubicarse en aquellas. Otros habitantes del Distrito Federal buscaron su moradas enreas ms seguras como las del norte del Valle de Mxico, en el Estado de Mxico, o en laszonas montaosas del propio Distrito Federal. Los promotores de vivienda, oficiales yparticulares, iniciaron la construccin de grandes desarrollos habitacionales en zonascomo los valles de Toluca, de Pachuca, de Puebla y Quertaro. Ello explica, en parte, ladisminucin en el ritmo de crecimiento de la poblacin del Distrito Federal y la llamadazona conurbada del Estado de Mxico.

En el mbito administrativo destacan dos programas de descentralizacin que presentanun grado de avance, si bien no satisfactorio, s encaminado claramente a devolver a esta-dos y municipios competencias que originalmente les pertenecan: El programa de descen-tralizacin educativa y el de descentralizacin de la salud. En los captulos correspondientesnos referiremos a ellos.

La descentralizacin ms exitosa ha sido la poltica. El talante democrtico de loselectores ha llevado al poder a gobernantes surgidos de partidos polticos distintos delPRI, en numerosos municipios y en casi la mitad de los gobiernos de los estados. Tal cir-cunstancia ha generado el fortalecimiento de la vida local en mltiples manifestaciones,incluyendo las administrativas y financieras.

La descentralizacin de la vida nacional, en trminos de fortalecimiento del federalismo.es un hecho irreversible en el pas.

Territorio Es el segundo de loselementos que integran el Estado mexicano, de acuerdo a la clasificacinque hemos adoptado. El territorio como elemento geogrfico del Estado es el espacioterrestre, areo y martimo sobre el cual el ente estatal ejerce su poder, Como ya se vio enprrafos anteriores, la teora jurdica considera al territorio, en su categora de elementodel Estado, como el mbito espacial de la validez del orden jurdico.

Definicin El territorio comprende, jurdicamente, un espacio tridimensional incluyendo el espaciosituado arriba y abajo del plano terrestre, adems de ste. Hacia abajo, SI' suponf' que elmbito territorial espacial adopta la forma de un cono cuyo vrtice se encuentra en el

INTRODUCCIN A LA NlIEVA ADMINISTRACIN PBLICA DE MXICO

centro de la tierra. Hacia arriba se ha reconocido la soberana de cada Estado sobre elespacio areo correspondiente a su superficie terrestre; la penetracin en la estratosferar-mpieza a proponer serios problemas respecto del dominio de los Estados ms all de laatmsfera, especialmente ms all de la regin de la atraccin de la tierra.

La Constitucin describe al territorio nacional del modo siguiente (Art. 42): El de las partes integrantes de la federacin; El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes; El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Ocano Pacfico; La plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes; Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fija ('1 derecho

internacional, y las martimas interiores, y El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensin y modalidades que

establezca el propio derecho internacional.

Podra pensarse primaJacie que el territorio del Estado mexicano es esttico e invariable,sobre todo por la tradicin mexicana que llev al gobierno mexicano a renunciar alaumento del territorio patrio por la va de la guerra, la anexin o la conquista. Loshechos muestran una cosa diferente.

En los ltimos lustros han ocurrido cambios y modificacionesen el concepto del territorionacional, en la regulacin internacional y constitucional del mismo y aun en su medicinfsica.El enunciamiento de esos cambios es el siguiente:

a) Reconocimiento por el derecho internacional de la zona econmica exclusiva.b) Problemas relacionados con el uso del espacio exterior para fines pacficos y militares.e) Proteccin jurdica al medio ambiente fsico.d) Nuevos mtodos de medicin y conocimiento del territorio nacional por la va de los

satlites artificiales.

De acuerdo al artculo 27 constitucional, las aguas de los mares territoriales son propiedadde la nacin en la extensin y trminos que fija el derecho internacional.

La evolucin de su extensin ha sido siempre discutida; no obstante, ha logrado pasarde las tres a las seis millas primero y situarse en un lmite de doce millas. Mxico reformen 1969la fraccin II del artculo 18 de la ley general de bienes nacionales, para establecercomo un bien comn el mar territorial hasta las doce millas martimas de anchura (22,224m), sobre el cual ejerce plena soberana. Esta franja que sigue un contorno aproximada-mente paralelo a la costa, tiene una anchura constante, delimitada con la alta mar y seencuentra menos vinculada a la tierra.

La convencin sobre la plataforma continental en vigor desde 1964, define a sta como:a) el lecho del mar y el subsuelo de las zonas submarinas adyacentes a las costas perosituadas fuera de la zona del mar territorial, hasta una profundidad de 200 metros, o msall de este lmite, hasta donde la profundidad de las aguas suprayacentes permita laexplotacin de los recursos naturales de dichas zonas, y b) el lecho del mar y el subsuelo

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Cambios en elconcepto deterritorionacional

Plataformacontinental

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Zonaeconmica

exclusiva

Reconocimientode la ZEE porotros pases

Espacio areoy espacio

exterior


de las regiones submarinas anlogas, adyacentes a las costas de islas. La plataformacontinental mexicana tiene una extensin de medio milln de kilmetros cuadrados. Sobreese territorio el Estado mexicano ejerce derechos de soberana.

En 1973, el ejecutivo envi al legislativo una iniciativa de ley -y de ley reglamentaria-sobre la zona econmica exclusiva (ZEE). Esta es una zona situada ms all del marterritorial y adyacente a ste que no se extender ms all de las 200 millas marinas y enla cual el pas ribereo tiene: derecho de soberana para los fines de exploracin yexplotacin, conservacin y ordenacin de los recursos naturales, tanto vivos corno novivos, del lecho y el subsuelo del mar y de las aguas suprayacentes, y con respecto a laproduccin de energa derivada del agua, de las corrientes y de los vientos; jurisdiccincon respecto al establecimiento y la utilizacin de las islas artificiales, instalaciones yestructuras, a la investigacin cientfica marina, a la preservacin del medio marino yotros derechos y deberes. Asimismo todos los pases -sean ribereos o sin litoral- gozan delas libertades de navegacin y sobrevuelo y de tendido de cables y tuberas submarinas yde otros.usos del mar internacionalmente legtimas relacionadas con dichas libertades.

A finales del ao de 1975 se aprob una adicin al artculo 27 constitucional para crearla ZEE de Mxico.

La nacin ejerce en una zona econmica exclusiva situada cerca del mar territorial yadyacente a ste, los derechos de soberana y las jurisdicciones que determinen lasleyes del congreso. La zona econmica exclusiva se extender a 200 millas nuticas,medidas a partir de la lnea de base desde la cual se mide el mar territorial.Artculo 27, 8. Prrafo

Entre Mxico y Cuba hubo un canje de notas que delimit la ZEE de ambos pases. deacuerdo al principio de la equidistancia, el ao de 1976. El gobit'rno del presidente JamesCarter de los Estados Unidos, y el gobierno de Mxico. presidido por el licenciado JosLpez Portillo firmaron un tratado sobre lmites martimos en mayo de 1978.

La regla bsica referente al rgimen del espacio areo sobre el territorio y el mar territoriales que forma parte integrante del territorio y bajo la jurisdiccin exclusiva del passubyacente. El rgimen del espacio areo queda determinado por las leyes y regulacionesde la nacin subyacentes, que se encuentra en completa libertad para permitir o prohibirel vuelo de aeronaves extranjeras sobre l.

El extraordinario progreso cientfico y tcnico, ocurrido despus de la segunda guerramundial, logr no slo el lanzamiento de cohetes y satlites artificiales, sino tambin elrpido desarrollo de la posibilidad de su utilizacin -tanto para fines militares comopacficos-o Ahora se presentan problemas bsicos referentes a la condicin jurdica delespacio exterior y, especialmente, los lmites superiores de la soberana nacional y elrgimen apropiado para su utilizacin.

La cuestin surge como consecuencia directa del lanzamiento de satlites artificiales yde su paso en rbita sobre los territorios de varias naciones; sin embargo, la regla de laextensin de la soberana a todo el espacio areo sobre su territorio no puede extenderse


al espacio exterior, aunque no sea ms que debido a la rotacin axial del planeta mismo.En virtud de ello, se ha llegado a aceptar el criterio de que el problema de la soberana nopuede tratarse en la misma forma en relacin con el espacio exterior que en relacin conel espacio areo.

El tercer elemento constitutivo del Estado es, el poder; el poder del Estado. el poderpblico o la potestad pblica, lo conciben algunos autores simplemente como el hecho deque algunos hombres manden y otros obedezcan. Para otros es la accin que se ejerceautoritariamente sobre todos los individuos que forman parte del grupo nacional. Paraotros ms la "potestad estatal" es una funcin: la de creacin de directivas obligatorias alos miembros de la comunidad estatal. Otros autores la definen como el poder resultantedel concurso de actividades recprocas reglamentadas por el orden normativo; la instanciade solucin, la fuerza que acta, que funciona en vista de los fines.

Estos intentos de definicin de la potestad estatal resultarian claramente insuficientes, deno complementarse con el mtodo seguido por la teora general del Estado consistente noen determinar qu es, sino cmo es el poder pblico. La caracterstica fundamental delpoder estatal es la soberana. A tal grado se considera esencial la soberana al concepto depoder pblico, que ambas nocionesse usan indistintamente. El poder pblico como elementodel Estado es la soberana del Estado.

La soberana es la doble cualidad del poder pblico estatal de ser independiente y de sersupremo.

La independencia se refiere principalmente a las relaciones internacionales; desde estepunto de vista, el poder soberano de un Estado existe sobre bases de igualdad en relacina los dems Estados soberanos. En la medida que un Estado se halla subordinado a otro,su soberana se amengua o se desvanece. La independencia es cualidad de la soberanaexterior.

La nocin de supremaca, en cambio, se refiere exclusivamente a la soberana interior,porque la potestad del Estado se ejerce sobre los individuos y las colectividades que estndentro de la rbita del Estado.

Existen cuando menos dos corrientes de pensamiento que explican quin o quines sonlos titulares de la soberana. La doctrina europea sostiene que el sujeto de la soberana esel Estado, pero llega a la conclusin de que tal poder tiene que ser ejercido por losrganos, puesto que el Estado es una ficcin jurdica o una unidad del orden jurdico.

La otra corriente doctrinal es la norteamericana, que bien puede llamarse americanapor haber sido compartida por muchos Estados del nuevo hemisferio.

Para esta vertiente de pensamiento, la soberana reside en el pueblo mismo, hecho quese reconoce por escrito en la Constitucin.

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Poder

Soberana

Independenciay supremaca

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La soberanareside ahora

enlaConstitucin

Poder pblicoy sus rganos

Nacionalismoy soberana


Originalmente (,1 pueblo ('S el titular de la soberana. :\1 conferir al poder ('Onst ituycnlc lafacuItad de organizarlo jurfdicatncnre. (,1 propio pueblo hizo uso dc la sohcrania original.quc en adelante reside slo en la propia Constitucin.

En la exposicin dc esta tcsis pocos autores igualau r-n claridad \ plTc)si6n al


Es sabido que el nacionalismo es una de las ideas polticas ms extendidas y con mayorinfluencia en la vida de las naciones, durante los ltimos tres siglos. El nacionalismo es lafuerza ideolgica que ha terminado, prcticamente, con los restos del colonialismo endiversas regiolll's del mundo. El nacionalismo explica la existencia de 187 naciones conreconocimiento formal, hoy en da, en el seno de la Organizacin de las Naciones Unidas(ONU). Los Estados signatarios de la Carta fundacional de la ONU, en 19-+5, fueronnicamente 50.

Ahora bien, la expresin constitucional y legal del nacionalismo es la soberana. Lasoberana es un concepto simtrico al nacionalismo, pero equivale a su dimensin jurdica.

La idea de soberana ha evolucionado a lo largo de los siglos, a paso y medida de lascambiantes condiciones histricas de cada pas y de la comunidad internacional. La vigenteConstitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos a la letra establece:

'~t\RTCULO 39. La soberana nacional reside esencial y originalmente en el pueblo.Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para beneficiode ste. El pueblotiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de sugobierno'".

Uno de los ms respetados e influyentes tratadistas mexicanos de derecho constitucional,el maestro Felipe Tena Ramrez (1978) considera, sin embargo que: "Cuando nuestraConstitucin dice en el primer prrafo del artculo 39 que 'la soberana nacional resideesencial y originalmente en el pueblo" asienta una verdad parcial, que el glosador debecompletar diciendo que esa soberana se ejerci mediante el Congreso Constituyente quedio la Constitucin, la cual es desde entonces expresin nica de la soberana".

La frase transcrita resume una de las principales conclusionesdel tratadista al abordar,en forma brillante, el complejo problema de en quin reside y cmo se ejerce la soberana.Para el maestro Tena Ramrez la doctrina mexicana de la soberana sigue la corriente que~I denomina sistema americano, en contraposicin con el europeo. Segln esta ltimadoctrina la soberana reside en el Estado (soberano) y se ejerce a travs de los titulares delos rganos constituidos. Para la concepcin americana la soberana reside en el pueblo ola nacin. 'Este titular originario hizo uso de tal poder cuando se constituy en Estadojurfdicarncnte organizado. Para ese fin el pueblo soberano expidi su ley fundamentalllamada Constitucin...' (Tena Ramrez), dem). A partir de ese momento la soberana re-side en la Constitucin y se ejerce mediante su cumplimiento. Los poderes pblicos creadospor la Constitucin no son soberanos.

Los constitucionalistas Rabasa y Caballero (l99-!) definen la soberana del modosiguiente:

"La soberana es la facultad del pueblo para hacer y aplicar sus leyes, y es tambin suderecho de autodeterminacin, o sea, de escoger y modificar libremente la forma en quehabr de ser gobernado".

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El conceptode soberanaen la doctrinamexicana

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Evolucin delconcepto de

soberana


"La soberana opera tambin en lo internacional, con plena libertad para establecerrelaciones con otros Estados u organizaciones de Estados, celebrar convenios o tratadosy para hacer que se respeten totalmente la independencia de su territorio y la vigencia delas leyes e instituciones".

La plena libertad de la que disfruta un pas para establecer relaciones con otros Estadosu organizaciones de Estados y de celebrar convenios o tratados, es la que ha dado origena la gradual evolucin del concepto de soberana.

En efecto, la creciente interdependencia econmica, financiera y poltica de los Estadosnacionales, los ha obligado a estrechar sus relaciones con el fin de abrir sus mercados allibre trnsito de mercancas, servicios y, en ciertos casos, aun de las personas.

El ejemplo ms ilustrativo -pero no el nico- de los cambios experimentados por elconcepto de soberana nacional es el de la Unin Europea. Es sta una organizacinsupranacional, a la cual se han incorporado voluntariamente quince estados de EuropaOccidental y otros cinco, de Europa del Este, han iniciado su proceso de incorporacin.La Unin Eu-ropea dispone de tres rganos que ejercen las funciones tradicionaleslegislativa, ejecutiva y judicial. El parlamento europeo es el poder legislativo de estaorganizacin supranacional; el consejo de ministros (formado por los primeros ministrosy los ministros de relaciones exteriores de los pases miembros), es el poder ejecutivo: eltribunal europeo es su poder judicial. Para dar una idea del grado de avance de estaorganizacin supranacional, que es la Unin Europea, conviene recordar que el catlogode leyes y normas "comunitarias" en vigor en los quince pases miembros, integra unvolumen de ochenta mil hojas. Por lo general se trata de normas que han sido preparadaspor el rgano tcnico del poder eje-cutivo comunitario, la comisin europea, aprobadaspor el consejo de ministros y sometidas por ste al parlamento europeo, para su discusiny aprobacin. Los Estados nacionales estn obligados a que los parlamentos de susrespectivos pases aprueben esas disposiciones y se conviertan en derecho vigente nacional.Tambin el propio parlamento europeo puede iniciar legislacin que en un momento dadose convierta en "derecho comunitario".

Las controversias derivadas de la aplicacin del "derecho comunitario", son dirimidaspor el tribunal europeo y tienen fuerza de ley.

Es fcil darse cuenta que la Unin Europea, como organismo supranacional que no esuna federacin de Estados, ha absorbido una parte substancial de lo que anteriormente seconsideraba como mbito de la soberana nacional. En el territorio de cada Estado miembrorigen las normas jurdicas nacionales pero tambin las comunitarias. Aquellas no puedenestar en contradiccin con stas.

Sin ese proceso de ''''cesin'' de una porcin de soberana nacional hacia el organismosupranacional, sera imposible concebir la existencia de las modernas uniones econmicas,comerciales y polticas entre los Estados.

Forma de. /

orgaruzaciondel Estado

La Constitucin mexicana consta de varias partes: la orgnica, la dogmtica, la degarantas sociales y la econmica: mismas que se definieron en los temas anteriores.

Los fundamentos constitucionales de la administracin pblica mexicana se encuentranen la parte orgnica de la Constitucin.

La parte orgnica de toda Constitucin es aquella que establece la forma que adopta elEstado para gobernarse, que crea los rganos a travs de los cuales ste ejerce susat rihuciones y los procedimientos para designar o elegir a los titulares de aqullos.

Por esa razn, enseguida abordaremos el estudio de la forma de organizacin o forma

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Definicin derepblica

La idea de lademocracia


Los tres primeros sistemas o conceptos estn ntimamente relacionados entre s y podraparecer que expresan la misma idea. la de una organizacin social en la que el pueblodesigna a sus gobernantf's. Sin embargo, los tres son necesarios porque juntos definenuna filosofa poltica inconfundible qUf'. a falta de algunos de ellos, no sera la misma.

El origen etimolgico de la nocin repblica es latino y significa la cosa pblica, en oposicina las cuestiones privadas o particulares, Hay adems un concepto comn de repblica y unconcepto jurdico-poltico. En el primer sentido, repblica es usado como sinnimo de Estado.por ejemplo, la Repblica Argentina. Interesa precisar la defilci6n jurdico-poltica.

Es aquella farola de gobierno en que el titular del rgano ejecutivo del Estado es de

duracin temporal, no vitalicia y sin derecho a transmitir su encargo, por propia decisino seleccin, a la persona que lo suceda.

Se dice que un Estado es una repblica si se renen dos condiciones:

a) Que haya renovacin peridica del titular del poder ejecutivo, yb) Que esta renovacin sea hecha por eleccin popular.

Republicano es el gobierno en el que la jefatura del Estado no es vitalicia. sino de

renovacin peridica para lo cual se consulta la voluntad popular. El rgimen republicanose opone al monrquico por cuanto en ste, el jefe del estado permanece vitaliciamente ensu encargo y lo transmite por muerte o abdicacin mediante sucesin dinstica.

El Estado mexicano es una repblica porque as lo define la Constitucin, pero ademsesa definicin coincide con las dos condiciones que establece la teora del derecho pblico.El complemento del sistema republicano mexicano es la caracterstica de ser presidencial.El nuestro es un sistema republicano-presidencial porque la titularidad del poder f'jecutivorecae en un presidente de la repblica.

En la poca moderna todo sistema republicano puede adoptar la forma de unamonarqua constitucional o de un sistema presidencial, aunque en la antigedad clsicano fue as, pues en la repblica ateniense los arcontes y en la romana los cnsules,

desempeaban, colectivamente, el equivalente del poder ejecutivo del Estado.

En la historia del pensamiento poltico la democracia es, tal vez, el concepto de mayorcontenido y una nocin poltica esencial. El concepto de la democracia est ligada a lasnociones de libertad, igualdad, equidad, justicia y participacin del pueblo en las decisionesque le afectan. La democracia es una categora del pensamiento que, por su grado deabstraccin y generalidad, es materia de inters en todas las ciencias sociales y aun en lafilosofa.

Ni el concepto de soberana popular ni la salvaguardia a los derechos humanos bsicosproporcionaran las caractersticas distintivas de la democracia. puesto que ambos seran

compatibles con cualquiera otra forma de gobierno. El elemento especficamente propiode la democracia, resulta aparente del hecho de que no obstante los mltiples cambios en


el significado del vocablo, no se ha perdido la idea de que el poder poltico debe residir enmanos de "los ms" y no en las de "los menos", los pocos o las de uno solo.

En este caso el concepto de "los ms" es una expresin cuantitativa que puede variardesde "algunos" a "ms de la mitad", hasta "todos".

Para otros, la base de la democracia est en la igualdad y se manifiesta en relacin alpueblo, a un pueblo concreto, no a la humanidad.

El fundamento de la democracia es el sentimiento de homogeneidad entre las personasque integran el pueblo del Estado; pero no una igualdad cualquiera, la que tendra suorigen en el mero hecho de ser hombre o mujer, sino una igualdad especfica, de sustancia,quP preste cohesin hacia el interior del pas y por accin lo distinga de los dems;siempre servir para diferenciar al nacional del extranjero. Esa igualdad democrtica esla que proclama pi texto constitucional cuando seala que "los mexicanos sern preferidosa los extranjeros en igualdad de circunstancias...." (artculo 32); tambin mando afirmaque "son ciudadanos de la repblica los varones y mujeres que teniendo la calidad demexicanos ...." (artculo 3-+).

La consecuencia de esa igualdad que concepta equivalentes a los nacionales, es unafrmula de sufragio universal y de capacidad comn para determinadas funciones, hastaresultar, en ltimo trmino, que hay una identidad de dominadores y dominados, degoL){'rnalltps y gobernados, de los que mandan y los que obedecen.

La nota dominante de la democracia es la afirmacin de que, en principio, todos losnacionales tienen los mismos derechos al gobierno; y como consecuencia la implantacinde un rgimen en que se acoja la voluntad de los ms y se constria a los menos.

En este libro no podemos abordar la idea de la democracia ms all de las reflexionessintt icas transcritas. Por razones prcticas, es preferible descubrir los elementosconst itucionales que caracterizan a la forma de gobierno mexicano como un sistemadernocrtico.

La teora de la democracia supone en toda forma de gobierno la existencia de, cuandomenos, dos condiciones:

a) que los actos de gobierno y las decisiones de autoridad, en tanto voluntad general,reflejen la voluntad de los ms y no de los menos;

b) que todos los nacionales sean iguales ante la ley.

Por qu requiere un gobierno, para calificarlo como democrtico, que sus actos sean elresultado de la voluntad de los ms? Cuntos son "los ms"? Si aceptamos que lademocracia significa, desde los tiempos clsicos, el gobierno del pueblo; si aceptamos lamoderna definicin de Lincoln de un gobierno democrtico como aquel que es del pueblo,por el pueblo y para el pueblo, aceptaremos tambin que gobierno democrtico es aqulen el que se impone la voluntad ge

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