Germán C. GaravanoFiscal General

Agustín C. GamboaSecretario General dePolítica Criminal yPlanificación Estratégica

Dirección, Supervisióny Coordinación GeneralAgustín C. Gamboa

Redacción Carlos M. Romero BerdullasHoracio A. Peix

Análisis EstadísticoAdrián CibínMartín Burzaco

Diseño y EdiciónCarolina SaliolaMacarena Ubios

Relevamiento y Análisis de InformaciónFrancisco ScalaSofía Bouquet RoldánEstefanía Ibáñez Demaria

Fotografía Jorge BordaManuela Gamboa

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Germán C. Garavano

Es un profundo honor poder presentar este libro que refleja, al menos mínimamente, el trabajo realizado por el Dr. Agustín Gamboa, junto a su equipo de colaboradores y consultores, en la implementación del nuevo modelo de organización y gestión que hemos proyectado para mejorar el servicio que brindan las unidades fiscales que integran el Ministerio Público Fiscal del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

He dedicado gran parte de mi vida profesional a investigar y analizar alternativas vinculadas con la reforma de los sistemas de justicia, en la convicción de que la comunidad necesita respuestas más rápidas, menos costosas y de mayor calidad ante sus demandas. Por ello, una asignatura o desafío prioritario al tomar la responsabilidad de conducir la Fiscalía General fue poder concretar esas ideas, y hoy tengo la satisfacción de decir que se ha cumplido con esa difícil tarea.

Comenzamos la reforma con un cambio radical en el área de acceso a la justicia, poniendo a disposición de las personas, especialmente de aquellas con más dificultades, diferentes canales a través de los cuales pudieran plantear sus problemas, sea personalmente en unidades de orientación y denuncia (UOD’s) instaladas en las distintas comunas, o mediante vías de acceso a distancia como un número telefónico gratuito de atención permanente, el correo electrónico y la página de Internet.

Gracias a los buenos resultados obtenidos en esa primera etapa, avanzamos con una profunda transformación de las fiscalías que intervienen en materia penal, contravencional y de faltas, procurando así superar un modo tradicional de organización de las oficinas judiciales extremadamente burocrático y escasamente arraigado en la visión de la administración de justicia como un servicio a la comunidad.

De esta manera, junto a la supresión de la feria judicial y al establecimiento de horarios extendidos de atención; el diseño de oficinas de servicios comunes, la especialización de labores y la coordinación de tareas resultaron factores esenciales para lograr mejoras sustanciales sobre la agilidad y la calidad de las intervenciones de las fiscalías.

Por otra parte, esta nueva matriz organizacional ha permitido desmitificar la falsa premisa que relaciona como inconciliables a la rapidez de la gestión con el resguardo de las garantías procesales. En efecto, ajustándose adecuadamente a la dinámica del sistema acusatorio que la Constitución

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local estableciera, este nuevo modelo no sólo aglutina, sino que también mejora la protección de esos dos términos aparentemente dicotómicos; fortaleciendo por un lado la protección de los derechos y garantías individuales, y resguardando por otra parte los intereses de la comunidad mediante la supresión de la excedencia burocrática, el establecimiento de indicadores de gestión y el incremento de la capacidad para investigar conflictos complejos.

Otro aspecto importante en el éxito de este rediseño fue la apertura al diálogo con los fiscales y demás integrantes de la institución, a quienes agradezco profundamente por las sugerencias y propuestas realizadas mediante su activa participación en los comités y grupos de trabajo creados con ese objetivo.

También ha resultado trascendente para el cambio la participación de las diversas áreas de apoyo con las que cuenta la Fiscalía General, lo que ha permitido, bajo una utilización racional de los recursos, la distribución adecuada del factor humano, la incorporación de las modernas tecnologías de la información y las comunicaciones, la gestión digital de los casos, y la readecuación de la infraestructura en base a los principios rectores de la reforma. Vale en este punto, al menos, señalar las implicancias del cambio tecnológico, avance que hoy permite gestionar digitalmente toda la actuación administrativa y de investigación de las fiscalías, mediante dos programas de bases libres denominados OMBU y KIWI, los cuales fueron diseñados junto a prestigiosas universidades nacionales. En lo que respecta a la infraestructura, se ha logrado un moderno diseño de oficinas y mobiliario, acorde a una gestión transparente y abierta a la comunidad.

Naturalmente, los buenos resultados propiciaron que la reorganización se hiciera extensiva a las fiscalías que intervienen en el ámbito de lo contencioso administrativo y tributario, lográndose así que en ellas también se establecieran flujos de trabajo modernos y oficinas de servicios comunes que mejoraron la rapidez y la calidad de la intervención de los fiscales en esta materia.

Por otra parte, el impacto positivo de esta experiencia ha permitido que fuera adoptada como base para diversas reformas de los sistemas de justicia emprendidas por algunas provincias y también por países de la región.

Además, los exitosos cambios logrados no sólo en la gestión judicial sino también en el acceso a justicia; han sido objeto de reconocimiento mediante las certificaciones obtenidas según normas IRAM-ISO 9001:2008 (emitidas por el Instituto Argentino de Normalización y Certificación) y el certificado IQNET (The Internacional Certification Network).

Un proceso de transformación tan vasto como éste implicó un arduo desafío para todos quienes integramos el Ministerio Público Fiscal, dado que abarcó múltiples dimensiones y requirió de una transformación cultural en todo el factor humano, principal artífice de esta reforma profunda con eminente participación democrática.

No obstante, y como destacara inicialmente, vale mencionar el aporte de quienes integran la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica junto al Dr. Agustín Gamboa y de los consultores externos con quienes han interactuado, pues han sido los encargados de elaborar los diagnósticos, identificar los ejes de la reforma, establecer su marco regulatorio, entrenar al personal, dirigir la redacción de los manuales operativos, definir los indicadores de gestión y efectuar el monitoreo constante de las nuevas unidades fiscales.

El detallado y completo informe que se ofrece a continuación permitirá comprender cabalmente cómo ha sido todo este proceso de cambio, cuáles han sido los factores que justificaron su implementación y los resultados obtenidos en el marco de un compromiso institucional claramente definido hacia una gestión de calidad con respuestas concretas a las demandas de la comunidad.

Germán C. Garavano

Fiscal General Ciudad Autónoma de Buenos Aires

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Uno de los ejes centrales de nuestro trabajo, ha sido el desarrollo de una reforma en el diseño de la actuación de las fiscalías; el cual fue realizado con la firme convicción de sustituir los resabios organizativos y formas de gestionar legados de la época colonial, como también para elevar la calidad de las respuestas que deben suministrarse a la comunidad en un estado social y democrático de derecho.

Hacer realidad esta iniciativa supuso un arduo desafío por parte de la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica, pues no sólo se debieron diagnosticar los obstáculos estructurales que dificultaban la prestación de un servicio de justicia; sino que también supuso la definición de bases y alcances de una reforma integral con múltiples aspectos.

Este difícil desafío implicó, entre otras acciones, la proyección de un plan piloto de validación, la determinación de flujos de trabajo, la elaboración de manuales operativos, la instauración de indicadores adecuados para medir el impacto de la transformación, el establecimiento de metas, la planificación de incentivos, la introducción de tecnologías de la información y las comunicaciones, y el acondicionamiento de la infraestructura.

A su vez, este proceso fue acompañado con un entrenamiento del personal, orientado a superar la natural incertidumbre implícita en esta clase de cambios y a simplificar la transición cultural ante este escenario de evolución.

Otro aporte altamente significativo ha sido el de conciliar adecuadamente aquella celeridad y eficacia de las respuestas con el respeto de los postulados constitucionales en los que se basa el debido proceso legal. De modo tal que resulten fortalecidos nuestros legados constitucionales como el de “afianzar la justicia” y “promover el bienestar general”.

Se ha procurado aquí exponer todas las implicancias de este proceso de transformación integral de la forma más didáctica, dinámica y clara posible; esperando que su lectura sirva para comprender el trascendente paso que se ha dado en términos de modernización y mejora de la gestión judicial.

Agustín C. Gamboa

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Mas allá de las consideraciones antes expuestas, me corresponde señalar que todo proceso de reforma (tal como sostuve anteriormente) trae intrínseco un determinado tipo de acciones.

Es así que este nuevo esquema debió contemplar necesariamente aspectos como un análisis de los problemas pre-existentes de la organización, el diseño de un rol estratégico, la formulación de normativas simples, la armonización de los conflictos, el desarrollo de controles transparentes, el desempeño eficiente de los recursos humanos y económicos, la ruptura de un modelo burocrático, y la incorporación de un sistema basado en objetivos y resultados.

A su vez, y sobre todas las cosas, la puesta en marcha de este nuevo modelo tuvo como principal, único y final objetivo desarrollar una política pública que esté destinada al ciudadano; con el firme propósito de brindarle un sistema judicial que sea lo suficientemente contemplativo de las necesidades que la sociedad exige de los poderes del Estado.

Debemos tener en claro que, desde la condición de servidores comunitarios, nos vemos obligados a que nuestra actuación esté siempre dirigida a los ciudadanos que conforman la comunidad.

Si este mandamiento se hiciera constante en nuestras actividades cotidianas, es probable que se alcance una vida social que sea más humana y con mejores condiciones de convivencia.

Por todo ello, este nuevo modelo de gestión pretende dinamizar un sistema en favor de esas demandas crecientes y justificadas que la sociedad plantea respecto del Estado, las que, para ser satisfechas, requieren de la actuación responsable y transparente de los que tenemos a cargo el desempeño de funciones estatales, como la judicial.

En definitiva, implementar una política de calidad significa garantizar que la actuación del Ministerio Público Fiscal sea tanto eficiente como eficaz, lo que se logra buscando soluciones en las investigaciones, bajo un enfoque de mejoramiento orientado a las necesidades sociales.

Agustín C. Gamboa

Secretario General de Política Criminal y Planificación Estratégica

Agradezco al Dr. Germán Garavano, a los demás fiscales y al resto los integrantes del Ministerio Público Fiscal por el esfuerzo y el compromiso puestos al servicio de esta conquista, dando así muestras claras de que, entre todos y con solidaridad, es posible lograr un mejor funcionamiento de las instituciones.

7

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NUEVO DISEÑO ORGANIZACIONAL

EN EL AMBITO PENAL,

CONTRAVENCIONAL Y DE FALTAS

1 LA NECESIDAD DE UNA REFORMA

14 ] Breve noción introductoria

18 ] Las fiscaLías tradicionaLes

21 ] eL camBio de regLas procesaLes (La Ley n° 2.303). eL sistema acusatorio

23 ] Las nuevas exigencias de La gestión judiciaL

2 EL MODERNO DISEÑO ORGANIZACIONAL

30 ] concepto, oBjeto y Base normativa

36 ] La unidad de intervención temprana (u.i.t.)AsignAción de cAsos cAsos con Autores ignorAdos

41 ] La unidad de tramitación común (u.t.c.)

44 ] Los equipos fiscaLes

FlAgrAnciA 47 ] eL fiscaL coordinador

Misiones del FiscAl coordinAdor

Funciones del FiscAl coordinAdor

49 ] eL fiscaL de cámara supervisor

Misiones del FiscAl de cáMArA supervisor

Funciones del FiscAl de cáMArA supervisor

51 ] definición de misiones y funciones de Los fiscaLes coordinadores y supervisores

52 ] eL administrador de fiscaLía

53 ] unidad de coordinación de investigaciones compLejas

54 ] manuaLes operativos

57 ] indicadores, Líneas de Base y taBLero de gestión

61 ] equipamiento de Las unidades fiscaLes

su inFrAestructurA lAs tecnologíAs de lA inForMAción y lAs coMunicAciones (tic´s)

69 ] La integración deL personaL

71 ] pLan de carrera y programas de reconocimiento

73 ] La capacitación de nuestros coLaBoradores

generAlidAdes

siMulAcros

77 ] un proceso de transformación eminentemente participativo

79 ] La secretaría generaL de poLítica criminaL y pLanificación estratégica

3 DISTRIBUCIÓN DE LAS UNIDADES FISCALES EN LO PENAL, CONTRAVENCIONAL Y DE FALTAS

82 ] organigrama 87 ] La fiscaLía de transición

88 ] jurisdicción territoriaL de Las unidades fiscaLes

92 ] equipos fiscaLes especiaLizados en vioLencia doméstica y unidades de apoyo (u.a.v.d.)

96 ] La unidad fiscaL especiaLizada

coMpetenciA especiAl únicA su intervención en MAteriA AMbientAl su orgAnizAción

101 ] La fiscaLía especiaLizada en ciBercriminaLidad

103 ] servicio continuo y sin interrupciones por ferias judiciaLes

107 ] Hacia una gestión de caLidad

4 EL IMPACTO DEL NUEVO DISEÑO ORGANIZACIONAL

112 ] ConsideraCiones generales

113 ] MarCo ConCeptual y MetodológiCo

115 ] Carga de trabajo 2009-2011 en el àMbito penal, ContravenCional y de faltas

Primera intervención intervención temPrana dentro de los 30 días imPulso de salidas alternativas del conflicto a través del inicio de gestiones de mediación

imPulso de las solicitudes de juicio y las susPensiones del Proceso a Prueba consideraciones finales

sistema de reconocimiento

el entrenamiento del factor humano

actividades anuales sobre modernización y gestión

caPacitaciones esPeciales y simulacro

una transformación democrática

NUEVO DISEÑO ORGANIZACIONAL

EN EL AMBITOCONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO Y TRIBUTARIO

5 ANTECEDENTES

148 ] proCeso de diagnóstiCo

la comisión creada Por resolución fg n° 24/10conclusiones Preliminares

151 ] planifiCaCión y elaboraCión del proyeCto de reorganizaCión

153 ] etapas de iMpleMentaCión

6 EL ACTUAL ESQUEMA ORGANIZATIVO

156 ] bases y prinCipios reCtores

158 ] la Moderna unidad fisCal en lo ContenCioso adMinistrativo y tributario

las unidades de coordinación oPerativa (uco)misiones y funciones de las uco´s método de asignación de casos

la oficina de estadística y aPoyo jurisdiccional

los equiPos fiscales

manuales de Procesos y Procedimientos

indicadores de gestión

infraestructura

aPoyo tecnológico

dotación del Personal

NUEVO DISEÑOORGANIZACIONAL

EN EL AMBITO PENAL,

CONTRAVENCIONAL Y DE FALTAS

11

El año 2007 significó un punto de inflexión en el Ministerio Público Fiscal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ya que se comenzó a gestar un Nuevo Diseño Organizacional de las tradicionales fiscalías en lo Penal, Contravencional y de Faltas, que hoy representa un gran avance, por cuanto los vecinos cuentan con la posibilidad de acceder a un servicio de justicia moderno democrático, en donde se resuelven sus conflictos mejor y más rápidamente.

Este cambio tuvo su origen en la exitosa implementación de un proceso de reorganización impulsado desde la Fiscalía General (cfr. resolución FG Nº 41/09), en ejercicio de las facultades -de gobierno y administración- conferidas por la Ley Orgánica (ley N° 1.903) y en cumplimiento de las misiones constitucionales otorgadas.

Esta profunda reconstrucción se basó tanto en una utilización más racional de los recursos; como en la aplicación de los principios de di-visión, especialización y coordinación del trabajo.

Pero en rigor de verdad, su rasgo definitorio es que desde su nacimiento fue pensada con el propósito de ofrecer un modelo de gestión, específicamente orientado a satisfacer de forma más adecuada las demandas de todos los habitantes.

Esta integral reforma, en donde convergieron la normativa procesal penal de signo acusatorio (ley N° 2.303) y diferentes dimensiones (laborales, tecnológicas y organizacionales), requirió de una rigurosa preparación que fue acompañada por un elevado nivel de compromiso y proactividad.

Por este motivo, con el afán de que se pueda alcanzar un claro entendimiento del rediseño, esta sección comenzará definiendo su necesidad, la plataforma conceptual de las estructuras vigentes, su objeto, el proceso de implementación de este plan y, finalmente, los resultados positivos alcanzados.

introducción 11

LA NECESIDADDE UNA REFORMA

Breve noción introductoria

Uno de los desafíos más trascendentes que este Ministerio Público Fiscal asumió al iniciar la actual gestión en el año 20071, fue promover la transformación del sistema judicial en un servicio transparente, eficiente y de mayor calidad –en sus tiempos y contenidos-, capaz de satisfacer las necesidades de la comunidad en un estado social y democrático de derecho.

Con el objetivo de concretar esta visión, se impulsó de manera paulatina, progresiva y coherente un proceso de reorganización y consolidación institucional centrado en tres ejes fundamentales:

incrementar la confianza de la ciudadanía en las instituciones judiciales, y en particular, el Ministerio Público Fiscal;

brindar una respuesta de calidad al vecino a través de la implementación de diversos canales de acceso al servicio de justicia; y

mejorar y modernizar la gestión, para como consecuencia de ello, poder aumentar los índices de resolución de los conflictos2.

1 La actual gestión del Ministerio Público Fiscal comenzó el 27 de marzo del año 2007.

2 Cfr. Primer Informe Anual de Gestión (Abril 2007 / Mayo2008), publicado en el mes de junio del año 2008.

En este marco, se previó congruente con la idea de mejorar la administración del servicio de justicia, la importancia de introducir un innovador diseño organizacional de las fiscalías en lo Penal, Contravencional y de Faltas con un sentido auténticamente integral, es decir comprensivo de diversos planos -modos de trabajar, infraestructura, tecnología, comunicaciones, entrenamiento de los recursos humanos, entre otros-.

Esta iniciativa superadora constituye una manifestación más de un proceso de reforma cabal de la Justicia que se ha venido de-sarrollando en América Latina3 a partir del advenimiento de los gobiernos democráticos en la región, y coetáneamente en Europa Continental desde la realización de un conjunto de investigaciones sobre los modelos de organización jurisdiccional4. El denominador común de este movimiento, tanto en el orden local como en el internacional, fue encontrar una solución eficaz a la problemática de las oficinas judiciales.

3 Léase en países como Chile, Colombia, Costa Rica y República Dominicana, entre otros.

4 Más precisamente se alude al Ministerio Federal Alemán de Justicia y la investigación desarrollada bajo el título de “Contribuciones al análisis estructural de la administración de justicia”. Cfr. FRANCISCO J. FERNÁNDEZ CABANILLAS –Universidad de Castilla- La Mancha-, Gestión Pública: Organización de los Tribunales y el Despacho Judicial, Doc. Nº 7/04 editado por el Instituto de Estudios Fiscales.

15breve noción introductoria

Lo cierto es que los movimientos de transformación de la justicia penal obedecieron a diversos factores, entre los que de manera sintética se pueden citar:

la necesidad de potenciar principios procesales básicos (imparcialidad, inmediación, contradicción, continuidad, oralidad, publicidad, e igualdad de condiciones) en cualquier estado constitucional de derecho con contenidos republicanos y democráticos;

el surgimiento de una nueva valoración de las víctimas y su participación en el proceso;

la importancia de reformar procesos en donde la escritura y la formalización extrema eran la regla;

la significancia de reformular organizaciones fuertemente jerárquicas por la ínsita lentitud de sus flujos de trabajo;

el valor de evitar una confluencia de tareas administrativas y judiciales en personal con perfil jurídico;

la constatación de un elevado nivel de duplicidad de actividades, que se tradujo en no poder maximizar los recursos humanos ni logísticos en forma adecuada; y

una calidad de respuesta, que podía ser mejorada en términos de eficacia.

Particularmente, en la República Argentina han operado una serie de modificaciones legislativas notables (la reforma de la Constitución Nacional -en el año 1994-, de Constituciones Provinciales, códigos sustantivos y procesales de la Nación y otras provincias) hacia fines del siglo XX, destinadas a robustecer la independencia judicial, pero que no bastaron para alcanzar la meta establecida en el Plan Nacional de Reforma Judicial5.

Pues la experiencia había demostrado que:

nuevos cuerpos normativos no se traducían necesariamente en un servicio de justicia de mejor calidad6;

la ampliación de la cantidad de estructuras no implicaba una reducción de los tiempos de tramitación de los casos; y

la provisión de herramientas tecnológicas a las dependencias jurisdiccionales no era suficiente, si previamente no se rediseñaban los flujos de trabajo, además de redefinir los roles y funciones de los actores7.

5 El Plan Nacional de Reforma Judicial (Ministerio de Justicia, año 1998) consideraba a la reestructuración de las oficinas judiciales como uno de los ejes estratégicos de la transformación procurada.

6 Este fenómeno obedece a la mayor facilidad para concretar reformas legislativas, organizacionales o estructurales del sistema de justicia. La íntima relación entre el dogmático y la codificación conllevó, a lo largo del devenir histórico, a vincular las problemáticas sólo con soluciones de esta clase. Pues la postura cientificista del jurista, en determinados casos ha impedido obtener un enfoque interdisciplinario, que se centrara a estudiar los flujos de trabajo u otros aspectos sustanciales, a fin de atacar las causas originarias de los males endémicos en el trámite judicial. HÉCTOR CHAYER, GERMÁN GARAVANO, MILENA RICCI Y HÉCTOR CAMBELLOTTI, La Problemática de la Oficina Judicial, EL DERECHO, 03/09/1999, Año XXXVII, Nº 9828.

7 HÉCTOR CHAYER, GERMÁN GARAVANO, MILENA RICCI Y HÉCTOR CAMBELLOTTI; op. cit.

1

Ante este panorama, en nuestro país se desarrollaron diversos estudios y trabajos8 -entre ellos el Plan Nacional de Reforma Judicial ya citado-, que si bien esbozaron los lineamientos para la reformulación de las oficinas judiciales, no lograron tangibilizarse en propuestas concretas9.

Por el contrario, en el caso del Ministerio Público Fiscal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, esta transformación se pudo hacer realidad a partir del trabajo que realizara el Dr. Agustín C. Gamboa en su carácter de Secretario General de Política Criminal y Planificación Estratégica (ver dictámenes SGPCyPE Nº 9/07, 19/07, 26/07, 27/07, 44/08, 62/09, 76/09, 79/09, 89/09, 97/10, 99/10, 108/11, 126/12, 130/12, y 131/12), lo cual significó que este nuevo modelo de gestión judicial sea fructuosamente receptado por distintos poderes judiciales de nuestro país y de Latinoamérica.

8 Se pueden destacar entre otros trabajos que sirvieron de plataforma conceptual los siguientes: Justicia y desarrollo económico (FORES/CACBA, CER,1999), Plan Nacional de Reforma Judicial (Ministerio de Justicia, 1998), El concepto orgánico de la reforma del sistema de justicia (BIELSA, Fundejus, 1993), El Poder Judicial de la Nación: una propuesta de reconverción (CAVAGNA MARTÍNEZ, BIELSA y GRAÑA, LA LEY, 1994), Justicia argentina: crisis y soluciones (GARAVANO, UC•M/FORES, 1997), y La Problemática de la oficina judicial en Argentina (GARAVANO, CHAYER, CAMBELOTTI y RICCI, EL DERECHO, 1999).

9 GERMÁN C. GARAVANO y MARÍA F. LESCH, Un Nuevo Modelo de Juzgado Comercial. Capítulo IV del Poder Judicial Competitividad y Desarrollo Económico en la Argentina, Proyecto UBACYT/CONICET. Buenos Aires: Editorial Depalma, Marzo del año 2000.

17breve noción introductoria

A partir de un riguroso diagnóstico realizado junto a especialistas en materia de administración de justicia y procesos de reforma como el Dr. Héctor M. Chayer10, se identificaron las necesidades y obstáculos estructurales por superar para prestar un servicio más acorde a las exigencias actuales de los vecinos.

De modo que, los informes de diagnóstico y propuestas preliminares receptadas en los dictámenes SGPCyPE Nº 44/08 y 62/09 definieron claramente los principales aspectos perfectibles del funcionamiento de las fiscalías tradicionales, cuáles eran sus causas y cómo debían ser revertidas. Más aún, en concordancia con la concepción de una política criminal integral11, se valoró cómo se resolvían los conflictos y cuáles eran los problemas más acuciantes desde todos sus planos.

La importancia de esta perspectiva sobre la realidad, radica en que posibilitó una mejor comprensión de las limitaciones funcionales existentes por aquel entonces, e impulsó un proceso de reorganización consustanciado con el estado de situación encontrado.

10 Para este propósito fueron consideradas también las propuestas formuladas por los Comités de Fiscales de Control de Gestión y el de Implementación del Código Procesal Penal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, creados por resolución FG Nº 12/07.

11 Es decir, que adopta una función crítica del sistema Es decir, que adopta una función crítica del sistema penal y las instituciones jurídicas vigentes -con sustento en datos empíricos-.

En esa inteligencia, bajo el postulado de que las garantías individuales y los derechos fundamentales son parte del núcleo pétreo de la política criminal del estado, y las normas procesales en materia penal deben volverlos operativos, se trabajó con la aspiración de elaborar el vehículo conceptual más óptimo para concretar esta exigencia constitucional. Así, con sustento en la misión conferida por la Constitución de esta Ciudad12 y la normativa local que nos rige13 se trabajó arduamente en la instauración de un nuevo esquema de gestión, caracterizado por la aplicación de metodologías de trabajo más eficaces.

12 Artículos 124 y ss. de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

13 Léase el rol protagónico implícito en el sistema de enjuiciamiento acusa-torio vigente, que fuera consagrado en el artículo 13.3 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; las facultades otorgadas por la ley N° 1.903 -con las modificaciones introducidas por la ley N° 2.386-, la sanción del Código Procesal Penal de la CABA (ley N° 2.303), la entrada en vigencia del Régimen Procesal Penal Juvenil (ley N° 2.451), y finalmente, la asunción de competencias penales previamente ejercidas por el Estado Nacional.

1

Se trabajó con la aspiración

de concretar las garantías

individuales y derechos

fundamentales.

Como ya se mencionó, el estado de situación y el estudio crítico realizado, evidenciaron la necesidad de llevar a cabo una redefinición de las tradicionales fiscalías de primera instancia en lo Penal, Contravencional y de Faltas, que seguían un modelo implementado hace más de dos siglos14, que se ha estandarizado a lo largo de los sistemas judiciales de la República Argentina y la región.

14 En particular, se alude al sistema inquisitivo secular e hispano, que recibió su influjo del esquema decimonónico instaurado en Francia durante el siglo XIX.

Las fiscalías tradicionales

Es que la organización interna heredada de los tiempos coloniales por las fiscalías, constituía un fiel reflejo de las estructuras de los juzgados y no había ponderado la palpable divergencia de necesidades en cuanto a objetivos, procesos y flujos de trabajo entre ambas dependencias15.

Lo importante aquí, es notar que la metodología de la instrucción clásica conducía a tramitar de manera uniforme y estereotipada todas las causas, sin importar las características de los conflictos. En efecto, la sucesión de actos cronológicamente ordenados y ritualizados eran un postulado en esta clase de procesos rígidos, orientados más a cumplir acciones, que conseguir resultados socialmente cuantificables.

15 Este modo reflejo de organización entre las fiscalías y los juzgados se encuentra íntimamente vinculada al nacimiento mismo del Ministerio Público Fiscal -definido como un adolescente o fruto tardío por JULIO B. MAIER y CLAUS ROXIN respectivamente-, su debatida ubicación institucional, y el rol pasivo de meros dictaminadores conferido a los fiscales por los Códigos Procesales mixtos. Es que si nos remontamos históricamente, es fácil advertir como al originarse el Ministerio Público Fiscal fue concebido como un híbrido, cuyos representantes -por la propia figura amorfa del organismo- resultaban difícilmente distinguidos del juez. Cfr. JULIO B. J. MAIER, El Ministerio Público: ¿un adolescente? en “El Ministerio Público en el Proceso Penal”, Buenos Aires: AD-HOC, 1º ed., año 2003; y CLAUS ROXIN, Posición Jurídica y tareas futuras del Ministerio Público, en conferencia por celebración del centenario del Ministerio Público en Hamburgo.

FiscalíasTradicionales

Nuevas Unidades

Fiscales

vs.

19las fiscalías tradicionales

El resultado práctico de esta concepción organizativa con un acentuado sentido vertical y jerárquico, se traducía primordialmente en: a) innecesarias demoras en la adopción de decisiones tempranas o en procesos alternativos de resolución de conflictos; b) una baja calidad de datos para adoptar decisiones, debido a la aplicación de la lógica del expediente como soporte de información; c) una insuficiente comunicación con las fuerzas de seguridad; d) deficiencias en la celeridad de diversas tareas de investigación; e) dificultades suscitadas con la fijación de audiencias; f) la sobrecarga de fiscales y personal dotado de un perfil jurídico con labores de naturaleza administrativa; etc17.

17 Cfr. resolución FG N° 41/09.

Ha de agregarse, que la ingeniería del modelo de enjuiciamiento mixto no condecía con la posición estratégica asumida por el fiscal en un proceso acusatorio formal como el porteño, donde a partir del reconocimiento de la diversidad de casos (simples/complejos) desarrolla diferentes investigaciones acordes a una persecución penal más eficaz e inteligente.

Piénsese que las fiscalías se hallaban conformadas formalmente de manera bicéfala, además de caracterizadas por una composición estructural rígida en la cual tendían a confundirse tareas administrativas y judiciales16. Además, las particularidades de su dinámica conducían a que la comunicación e interacción entre los actores debieran transitar un largo circuito interno; una escasa racionalización de los recursos; una concentración de responsabilidades en pocos agentes; y una orientación a cumplir más pasos administrativos que objetivos redituables en el plano social.

16 Cfr. HÉCTOR CHAYER, GERMÁN GARAVANO, MILENA RICCI Y HÉCTOR CAMBELLOTTI; op. cit.

1

Naturalmente, si se pretendía contar con un Ministerio Público Fiscal orientado a la búsqueda de la eficacia y una persecución penal inteligente debían capitalizarse debidamente las conocidas ventajas de la división del trabajo y especialización de los diversos operadores del sistema18. Tal es así, que para ello, configuraba una cuestión medular dejar de lado las reformas espasmódicas habitualmente absorbidas por los sistemas de justicia, y ejecutar una modificación de las estructuras verdaderamente sustancial19.

18 Véase GERMÁN GARAVANO, Plan Nacional de Reforma Judicial en “Propuestas para la Reforma del Sistema de Justicia”, Ministerio de Justicia de la Nación. Cfr. además del mismo autor “El Gobierno del Poder Judicial” Unidos por la Justicia, Sistemas Judiciales, CEJA, Año 5 Nº 10.

19 Ver GERMÁN GARAVANO y MARTÍN GERSHANIK en “Análisis Económico del Derecho”, AA. VV., compiladora: VIVIANA KLUGER, Edit. Heliasta, 2006, Buenos Aires.

Superar la inercia de este esquema clásico de fiscalías ya agotado, se observó como un presupuesto necesario para abrir camino a una versión diferente del servicio de justicia, basado tanto en canales múltiples de atención, como en procesos dinámicos y estandarizados de intervención, que en definitiva, complementados con un control permanente de la gestión pudieran ofrecer una mejor respuesta a la sociedad.

Fiscalías Tradicionales Nuevas Unidades Fiscalesvs.

21el cambio de reglas procesales

Correlativamente, uno de los desafíos más significativos que este organismo debía concretar, era la instauración de una estructura capaz de acompañar en forma adecuada y desde diversos planos el modelo de enjuiciamiento de cariz acusatorio –formal- contemplado en la Constitución local (art. 13, inc. 3 C.C.A.B.A.) y la ley Nº 2.30320.

Es que la organización judicial refleja del Ministerio Público Fiscal, ideada como un espejo de los sistemas de enjuiciamiento inquisitivos moderados -establecidos en Europa Continental durante el siglo XIX- predominantemente escritos, inexorablemente debía ser ajustada al protagonismo y las funciones que el nuevo modelo acusatorio le ha asignado a sus representantes.

Pues los principios organizativos imperantes en aquel entonces se hallaban imbuidos por una cultura inquisitiva de estado, por cuanto fueron pensados originariamente para un magistrado decisor, mas no un fiscal21, que en el sistema de enjuiciamiento acusatorio no es un mero dictaminador, sino el director de la investigación y el encargado de solucionar el conflicto por las vías legalmente previstas, o en su defecto, promover o desechar la realización del juicio22.

20 B.O.C.B.A. Nº 2679 del 08/05/07.

21 Cfr. MAXIMILIANO A. RUSCONI, ¿Un Sistema de Enjuiciamiento influido por la Política Criminal?, texto publicado en “Estudios sobre Justicia Penal”. Buenos Aires: Editores del Puerto, año 2005, págs. 431 y ss.

22 Véase el art. 91 del Código Procesal Penal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

El cambio de reglas procesales(La ley Nº 2.303) - El sistema acusatorio

Todavía se presentaba una complicación más, lo cual era que las prácticas tribunalicias de los esquemas de enjuiciamiento mixtos se encontraban indefectiblemente asociadas a una eminente centralidad del expediente escrito, y rutinas automatizadas y amalgamadas con un formalismo extremo.

Este aspecto primordial fue especialmente sopesado por la Fiscalía General23, debido a su singular incidencia en el despliegue funcional de los fiscales, por cuanto la dinámica intrínseca del Código Procesal Penal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se halla signada por la imparcialidad, publicidad, inmediación y oralidad, lo que se traduce explícitamente en una actuación fiscal activa desde el inicio de la investigación penal preparatoria y hasta la conclusión del proceso.

De hecho, la presencia de los fiscales en todas las etapas procesales resulta ineludible, pues la normativa procesal penal local vigente -en su carácter de derecho constitucional reglamentado y en línea con un auténtico debido proceso- ha previsto un sistema de audiencias preliminares, que pondera a la oralidad como principio garantizador de la inmediación y publicidad.

Por tal motivo, la reforma procesal penal exigía desde el punto de vista organizacional ser afianzada con un moderno diseño que reformulara los contenidos de trabajo del factor humano, profesionalizara la gestión, y a la par hiciera efectivas las modificaciones procesales en cuestión, para poder resguardar en la práctica con eficacia las garantías individuales y derechos fundamentales de quienes intervienen en los procesos, sin importar su carácter.

23 Véase resoluciones FG N° 41/09 y 178/09. Cfr. además dictámenes SGPCyPE N° 9/07, 44/08 y 62/09.

1

El esquema de enjuiciamiento acusatorio caracterizado por la preeminencia de la oralidad en las diferentes fases del proceso, la estricta separación de las funciones persecutorias de las decisorias -y de quienes deben desarrollarlas-; la instauración de una investigación penal preparatoria desformalizada en cabeza del fiscal; la nueva visión del conflicto; y el sentido estratégico del juicio en un escenario de índole adversarial, fueron elementos determinantes para pugnar por una reorganización correcta de las tradicionales fiscalías, antes regidas por un sistema procesal mixto.

Puede afirmarse entonces, que la implementación de un Nuevo Diseño Organizacional era imprescindible, en orden a instrumentar plenamente las garantías constitucionales –dogmáticas y orgánicas-, procesales del derecho interno e internacional y el criterio de audiencia justa –de mayor alcance-, sólo concebible bajo la aplicación de un modelo de enjuiciamiento acusatorio24.

24 Cfr. MANUAL DE AMNISTÍA INTERNACIONAL SOBRE JUICIOS JUSTOS. Madrid, España: Editorial Amnistía Internacional (EDAI). Publicado por primera vez en inglés en diciembre de 1998, bajo el título de Fair Trials Manual.

Desde esta perspectiva, la política criminal proyectada por el Ministerio Público Fiscal cumplió un rol vital, pues justamente fue la encargada de transpolar las premisas consagradas en la constitución del estado político al proceso penal, ya que ha sabido instituir una forma diferente de administrar el servicio de justicia, congruente con la reforma operada y sus principios procesales25 -consagrados en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, que conforman el bloque federal de constitucionalidad-.

25 Léase los principios de imparcialidad, contradicción, continuidad, inmediación, oralidad, publicidad y paridad de condiciones.

23las nuevas exigencias de la gestión judicial

Por cierto, la necesidad de reorganizar las fiscalías esbozadas a imagen y semejanza de las estructuras jurisdiccionales en boga dos siglos atrás, no sólo se fundaba en la significancia de consolidar las garantías individuales y derechos constitucionales receptados en la reforma procesal, sino también en la exigencia de alcanzar mayores niveles, tanto de eficacia como de eficiencia, frente a una expansión en la demanda de los servicios suministrados.

Debe tenerse en cuenta, que el desafío afrontado por la institución de optimizar la calidad del servicio prestado a quienes viven, visitan o trabajan en la ciudad porteña se hallaba condicionado por el aumento progresivo de la carga de trabajo, originado por una demanda creciente y cada vez más diversa, enraizada en una compleja conflictividad26.

26 Así pues, desde el inicio de la actual gestión el Ministerio Público Fiscal comenzó a realizar en forma sistemática estudios estadísticos, con el objeto de consolidar el entendimiento sobre la conducta de los ingresos a través del tiempo, y fundamentalmente para poder realizar previsiones cada vez más acertadas de los valores futuros bajo la permanencia de las condiciones o factores estructurales que intervienen en dicho comportamiento, como base para la toma de decisiones en materia de planificación.

En este sentido, entre 2007 y 2009 los ingresos totales (sin discriminar por materia) registraron un incremento del 75,5%. Es decir, crecieron anualmente a un ritmo promedio del 32,4%, lo cual permitía anticipar un aumento sostenido de la carga de trabajo para los años venideros.

Las nuevas exigencias de la gestión judicial

Evolución de casos ingresados por materia.Periodo 2007 - 2011.

1

Una de las causas que incidieron en este marcado ascenso del promedio de casos ingresados a las fiscalías, fue la segunda transferencia de competencias penales desde la justicia nacional -en vigencia a partir del 9 de junio del año 200827-; junto a las asumidas por la Fiscalía General a partir de la interpretación de la ley Nº 24.588 mediante resoluciones FG Nº 75/08, 152/08, 10/10, 15/10, y por el Tribunal Superior de Justicia a través de su decisión del 27 de agosto del año 2009 en el caso Nº 6397/09, caratulado “Ministerio Público –Fiscalía ante la Cámara con competencia en lo Penal, Contravencional y de Faltas Nº 1 –s/queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en incidente de incompetencia en autos NN s/inf. art. 00 –presunta comisión de un delito-”.

27 Conforme lo dispuesto por la Procuración General de la Nación –resolución PGN Nº 32/08- y la Fiscalía General de la C.A.B.A. –resolución FG Nº 54/08-.

El impacto generado por este segundo traspaso de competencias sobre el respectivo caudal de ingresos resultó patente, dado que entre los meses de mayo y junio de 2008 el salto registrado llegó al +1135 (V%). Debe destacarse además, que aún cuando los ingresos con nuevos delitos durante el mes de junio de 2008 quedaron comprendidos dentro del primer semestre, el incremento registrado entre ambos semestres del año alcanzó el +915 (V%), mientras que en términos anuales el salto registrado entre 2007 y 2008 ascendió al +2534 (V%).

Serie histórica sobre ingresos de casos penales.Periodo 2006 - 2011.

25las nuevas exigencias de la gestión judicial

Serie histórica sobre ingresos de casos contravencionales.Periodo 2006 - 2011.

Finalmente, el sub-periodo transcurrido entre el segundo semestre de 2008 y el segundo semestre de 2011 permitió confirmar un comportamiento evolutivo con tendencia ascendente, cuya inestabilidad se tradujo en un crecimiento positivo del +19,2 (V%).

Por su parte, en materia contravencional a partir del año 2007 se dio inicio a un ciclo de crecimiento positivo que se prolongó hasta el año 2010, verificándose para todo el periodo expansivo un incremento total de casi un +29 (V%).

1

Ha de enfatizarse también, que a raíz de la innovadora modalidad de gestión que amplía la cobertura del servicio con más facilidades para hacer denuncias, mayor atención, asistencia, y protección a las víctimas, la comunidad se ha volcado hacia las vías de acceso instrumentadas por el Ministerio Público Fiscal.

Es que esta red de canales múltiples y accesibles, ha eliminado barreras físicas para que la población pudiera acercarse en cualquier momento al sistema judicial, por intermedio de diferentes medios (telefónicamente, por correo electrónico, o el portal de Internet), lo que en definitiva contribuye a reducir o blanquear la cifra oculta del conflicto.

Evolución relativa de denuncias contravencionales y penales ingresadas a través de canales dispuestos por el MPF.Periodo 2008 - 2011.

27las nuevas exigencias de la gestión judicial

Como consecuencia de este palpable incremento ya previsto era ineludible modificar la organización de las antiguas fiscalías y planificar modificaciones estratégicas, que por un lado permitieran absorber este abrupto aumento de la carga de trabajo con el menor costo posible en términos de eficiencia, y al mismo tiempo propendieran a elevar la tasa de resolución de los conflictos con más rapidez.

No puede obviarse además, que esta carga de trabajo debía ser afrontada con una cantidad inalterada de fiscales desde la sanción de la ley Nº 1.086 (B.O.C.B.A. Nº 1786 del 30 de septiembre de 2003)28. Por ende, la implementación de un diseño organizacional apropiado para hacer un uso racional de los escasos recursos con los que se contaba, y evitar así la saturación de las fiscalías constituía una asignatura prioritaria.

28 Mediante el art. 5º de la ley Nº 1.086 se sustituyó el segundo párrafo del art. 23 bis, incorporado por el art. 3º de la ley Nº 316 (B.O.C.B.A. Nº 868 del 27/01/00) a la ley Nº 21 (Orgánica del Ministerio Público). Así, de una previsión inicial de 30 fis-cales para actuar ante los jueces de primera instancia en lo Penal, Contravencional y de Faltas, la ley Nº 1.086 redujo esa representación del Ministerio Público Fiscal a 24 fiscales distribuidos en 12 fiscalías. La ley Nº 1.903, al derogar la ley Nº 21 mantuvo en su anexo 1 la cantidad de 24 fiscales. En razón de la ley Nº 3.318 (BOCBA Nº 14 del 13/01/10), modificatoria de las leyes Nº 7 y 1903, se crearon 16 cargos de fiscales de primera instancia en lo Penal, Contravencional y de Faltas más.

FORMAS DE DENUNCIAR

TELEFÓNICAMENTE 0800-33-347225 (FISCAL)

VÍA INTERNET WWW.FISCALIAS.GOV.AR

CORREO ELECTRÓNICO

DENUNCIAS@JUSBAIRES.GOV.AR

EJES DE REORGANIZACIÓN

FACILITAR EL ACCESO DE LAPOBLACIÓN A LOS SERVICIOS

REDISEÑAR LA ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DE LAS UNIDADES FISCALES

SOSTENER LA TRANSPARENCIA,EFICACIA Y EFICIENCIA

EL MODERNO DISEÑOORGANIZACIONAL

El Nuevo Diseño Organizacional consiste en la distribución óptima de tareas entre los integrantes del Ministerio Público Fiscal -regulada por su ley orgánica29-, que decididamente instaura una metodología diversa de trabajar adaptada a la necesidad de la población, a partir de la cual el estado social y democrático de derecho se abre camino a una administración del servicio de justicia más profesional.

Esta concepción superadora de la inercia de las tradicionales estructuras no sólo se basa en múltiples canales de atención, sino también en la estandarización de los procesos, la capacitación de los operadores, el control de la gestión, y fundamentalmente su transformación.

29 Esta facultad de asignar roles, dividir funciones y reorganizar las fiscalías tradicionales se encuentra contemplada en la ley N° 1.903 (orgánica del Ministerio Público Fiscal), y oportunamente -22 de junio de 2009- fue defendida por el Tribunal Superior de Justicia en TSJ, expediente N° 6182/08, “Ministerio Público -Fiscalía ante la Cámara de Apelaciones con competencia en lo Penal, Contravencional y de Faltas N° 1s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Alegre de Alvarenga, Ramona s/ inf. Art. 189 bis CP” -ver en especial los votos de los Drs. Julio B. J. Maier y Luis F. Lozano-.

Este innovador diseño aplicado a las fiscalías en materia Penal, Contravencional y de Faltas se encuentra destinado primordialmente a dar un salto cualitativo en la rápida y eficaz resolución de los conflictos de la población30. En sentido estricto, su objetivo primario más inmediato consiste en poder brindarle a la comunidad un servicio de calidad, a través de la utilización racional de los recursos y la aplicación de las premisas de división y especialización del trabajo.

Claro está, y en seguida hemos de verlo, que este cambio de paradigma en el modo de gestionar los casos es el medio particularmente más óptimo para elevar la capacidad de respuesta, e investigar, especialmente, delitos complejos y llevar casos a juicio. En efecto, este rediseño permite privilegiar la persecución inteligente de organizaciones que desarrollan actividades delictivas o contravencionales; sin absorber recursos a pesquisas injustificadas por la naturaleza e importancia de conflictos de bagatela o hechos insignificantes.

Sin embargo, el desarrollo conceptual y práctico de esta novedosa organización no sólo conduce a descomprimir el sistema judicial o elevar su eficiencia, sino también a resguardar más plenamente los derechos sustantivos de quienes intervienen en los procesos -ya sea en calidad de imputados, víctimas o testigos-, pues el esquema organizacional delineado permite superar la falsa imagen de que la eficacia sólo puede lograrse a costa de sacrificar garantías individuales.

30 Esta premisa no sólo se vincula a la idea de suministrar una respuesta más rápida a los denunciantes o víctimas de conflictos (penales / contravencionales), sino también a hacer efectivo el derecho de los imputados a ser juzgados sin dilaciones indebidas, es decir en un plazo razonable. Pues de esta forma, se tiende a evitar la irrazonable prolongación en el tiempo de situaciones de incertidumbre padecidas por quienes –restringidos o no de su libertad- se encuentran sometidos a procesos penales lentos. Cfr. arts. 5.3 y 6 CEDH, y art. 7.5 CADH.

Concepto, objeto y base normativa

31concepto, objeto y base normativa

Por consiguiente, esta moderna organización se halla cimentada sobre tres pilares esenciales:

Suministrar un servicio de excelencia al usuario del sistema, acorde a las bases de una gestión pública moderna y de calidad; y al mismo tiempo, asegurar la protección de las garantías individuales y derechos fundamentales en el marco de un debido proceso.

La necesidad de implementar una distribución razonable del trabajo realizado a diario por las fiscalías, que propenda por un lado a optimizar al máximo los recursos disponibles, y por el otro, a modernizar los sistemas de gestión, registro y comunicación. Simplificando, este principio rector procura acelerar los procesos de trabajo, evitar dispendio de tiempo, maximizar el rendimiento del factor humano y capitalizar las ventajas de las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC´s) de manera apropiada.

Generar un modelo inteligente de medición por objetivos, que permita evaluar en el corto, mediano y largo plazo los resultados obtenidos en los distintos niveles de la gestión, como así también establecer ajustes al nuevo sistema con la inmediatez necesaria.

2

En clave con ello, el eje más significativo de este moderno diseño organizacional, consiste principalmente en la reformu-lación de las oficinas judiciales, mediante la implantación de una Unidad Fiscal por cada zona de intervención en la ciu-dad, es decir con amplia com-petencia territorial.

Cada una de estas Unidades Fiscales se encuentra compuesta por una Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.), una Unidad de Tramitación Común (U.T.C.), y los Equipos Fiscales (E.F.), que se hallan integrados por magistrados con competencia penal, contravencional y de faltas31. En tanto que el desempeño de las Unidades Fiscales es controlado por un Fiscal Coordinador y un Fiscal de Cámara Supervisor.

La Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.) es la encargada de adoptar las decisiones en las etapas iniciales del procedimiento; la actividad de la Unidad de Tramitación Común (U.T.C.) se halla enfocada a apoyar la investigación o ejecutar labores administrativas; en tanto que los Equipos Fiscales (E.F.) ciñen su tarea a las investigaciones y la preparación de las audiencias orales.

31 Los principios rectores del Nuevo Diseño Organizacional y cómo debían organizarse tanto las oficinas de servicios comunes, como los equipos fiscales fueron definidos mediante los dictámenes SGPCyPE Nº 41/09 y 62/09, y la resolución FG Nº 41/09.

33

Como se puede apreciar, las modificaciones implementadas contemplaron la creación de unidades de servicios comunes, la reasignación de tareas de los recursos humanos, y un cambio en el modo de interrelacionarse entre los integrantes del Ministerio Público Fiscal, que ha incidido en toda la dinámica organizacional, tanto en el plano horizontal como en el vertical.

De esta manera, la instauración del rediseño organizacional propicia un cambio a la hora de encausar los procesos judiciales, que establece nuevos flujos de trabajo con intervención coordinada de diferentes oficinas, según la etapa del procedimiento y la clase de tareas por realizar -administrativas o investigativas-. Esto, en definitiva procura no superponer funciones ni desaprovechar los recursos.

Cabe destacar, que la cantidad de unidades fiscales y oficinas de servicios comunes se vincula también a la carga de trabajo. Pues un análisis racional ha dado cuenta de que establecer una única Unidad Fiscal con una oficina de servicio común, que diera soporte a todos los equipos fiscales no hubiera dado abasto, además de verse desvirtuada operativamente.

concepto, objeto y base normativa

Ha de añadirse un dato no menor, que debe resaltarse y potencia aún más el valor de esta transformación. Precisamente, es el hecho de que el esquema organizacional propuesto permite afrontar el incremento de la carga de trabajo, sin multiplicar cargos para el personal de apoyo. En otras palabras, esta forma de reorganizar las fiscalías no aumenta significativamente los costos implícitos en la creación de estructuras y cargos inferiores que dependen de cada fiscal, lo que sí sucedería bajo los lineamientos de los esquemas organizacionales tradicionales. Pues contrariamente, esta metodología de administración de los recursos es más austera, y sortea la caracterizada excedencia burocrática32.

32 Desde esta perspectiva, vale añadir que “...cuando hacen falta más órganos de decisión, se aborda el problema creando nuevos juzgados, con jueces pero también con personal, cuando lo apropiado hubiera sido pensar en una forma organizacional que robusteciera lo que está débil -la capacidad decisional-, sin agregar nada allí donde no es necesario -el personal de apoyo-”. BIELSA, RAFAEL, El Concepto de Reforma Orgánica del Servicio de Justicia - Buenos Aires: Cuadernos de Fundejus, Diciembre del año 1993. Cabe agregar que este concepto fue también incorporado en el “Plan Nacional de Reforma Judicial”, Ministerio de Justicia de la Nación, Centro de Estudios Jurídicos y Sociales, Nueva Justicia Siglo XXI, Propuestas para la Reforma del Sistema de Justicia, año 1998.

2

Se debe poner especial énfasis en este aspecto, dado que esta reorganización no implica creación alguna de estructuras, pues sus bases normativas se encuentran reguladas por la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 125, inc. 1)33 y la ley orgánica del Ministerio Público -ley Nº 1.90334- (arts. 435 y 21, inc. 636 -modificado por ley Nº 238637- y Anexo 1, Título VI, B38 -reformado por ley Nº 331839-). Este sustento legislativo se encuentra además complementado con las facultades de administración y gobierno conferidas a la Fiscalía General para reorganizar la estructura interna, como también realizar las reasignaciones del personal, de acuerdo a las necesidades del servicio o la carga de trabajo40.

33 Artículo 125 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.- “Son funciones del Ministerio Público: 1.Promover la actuación de la Justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica”.

34 BOCBA Nº 2366 del 25 de enero del año 2006.

35 Artículo 4° de la ley Nº 1903.- “Unidad de actuación: cada uno de los tres (3) ámbitos que integran el Ministerio Público actúa conforme al principio de unidad e indivisibilidad, sin perjuicio de la especificidad de sus funciones y la diversidad de los intereses que deben atender. Cada uno de sus integrantes en su actuación representa al Ministerio Público en su conjunto”.

36 Artículo 21º de la ley Nº 1903.- “Atribuciones: la Fiscalía General, la Defensoría General y la Asesoría General Tutelar, cada una en su respectivo ámbito, a los efec-tos de la aplicación de las facultades de administración consagradas en el artículo 18 de la presente ley, contarán con las siguientes atribuciones y deberes, en relación a sus respectivas facultades de gobierno:… 6. Reorganizar la estructura interna y realizar las reasignaciones del personal de acuerdo a las necesidades del servicio”.

37 BOCBA Nº 2752 del 23 de agosto del año 2007.

38 ANEXO 1. B. Título VI de la Ley Nº 1.903.- “Integración del Ministerio Público Fiscal ante los Juzgados de Primera Instancia en lo Penal, Contravencional y de Faltas: Cuarenta (40) fiscales distribuidos según la carga de trabajo y a criterio del Fiscal General”.

39 BOCBA Nº 3340 del 14 de enero del año 2010.

40 Artículo 21º de la ley Nº 1903 y su Anexo I, B), Título VI.

Esta potestad de asignar roles, dividir funciones y reorganizar el esquema organizativo tradicional de las fiscalías -contemplada en forma expresa por la ley Nº 1.903- también ha sido sostenida oportunamente por el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires41, pues al respecto ha explicitado que: “Presiden la solución del asunto los principios de unidad e indivisibilidad (art. 4 de la ley Nº 1.903), tal como explica el juez Maier ... En dicho marco, no cabe, por vía interpretativa, extender la organización de las instancias judiciales a la del ministerio público; ello sin perjuicio de reconocer su paralelismo o similitud en aque-llos supuestos en que la ley ha adoptado expresamente como referencia, pero sin ir más allá de los textos legales, puesto que, en lo no previsto, la unidad e indivisibilidad, y no la organización judicial en instancias, son el modelo”42.

Es evidente entonces con lo ya expuesto, que este proceso de transformación es: “más bien, una simple división de tareas interna del Ministerio Público Fiscal. Por el principio de unidad e indivisibilidad del oficio (arts. 125, inc. 1, CCABA, y 4, ley Nº 1.903), los fiscales que pertenecen a una misma competencia material y territorial, esto es, a una misma fiscalía -en nuestro caso, de la Ciudad de Buenos Aires- representan, cada uno de ellos, a la oficina del Ministerio Público respectivo, en este caso, al Ministerio Público Fiscal de la Ciudad de Buenos Aires,

41 Más precisamente el 22 de junio del año 2009 en TSJ, expediente N° 6182/08, “Ministerio Público -Fiscalía ante la Cámara de Apelaciones con competencia en lo Penal, Contravencional y de Faltas N° 1s/queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: Alegre de Alvarenga, Ramona s/ inf. Art. 189 bis CP” -ver en especial los votos de los Dres. Julio B. J. Maier y Luis F. Lozano-.

42 Ibídem, ver voto del Dr. Luis F. Lozano.

La ley 1903 contempla la

potestad del fiscal general de asignar

roles y dividir funciones.

35concepto, objeto y base normativa

íntegramente. La división de papeles ante los diferentes jueces o tribunales es -universalmente-, antes bien, una división interna más que una regla de competencia de la función. Para solucionar esta división del trabajo es siempre más útil, dada la organización jerárquica del oficio, una instrucción general de quien dirige la oficina -por ejemplo, del fiscal general hacia sus subordinados, indicando que todo recurso extraordinario cuente con su visto bueno antes de su interposición- que una previsión legal”43.

Se comprende, por lo tanto, que la utilidad de esta división del trabajo instituida posee un sólido asidero legal44. Pero particularmente, debe destacarse que esta reorganización obedeció a un modelo democrático de gobierno orientado a construir consensos entre todos los integrantes del Ministerio Público Fiscal, en miras de desarrollar una actuación respetuosa de las garantías individuales y derechos sustantivos de quienes participan en los procesos, que a la vez permita acercar el servicio de justicia a la gente con todos sus contenidos.

43 Ibídem, ver voto del Dr. Julio B. J. Maier. Cfr. también JULIO B. J. MAIER, Derecho Procesal Penal, II. Parte General, Sujetos Procesales, págs. 328, 329, 332, 359 y 360 (1ª edición, 2ª reimpresión). Buenos Aires: Editores del Puerto S.R.L.

44 El Ministerio Público Fiscal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires posee una organización piramidal regida por el principio jerárquico entre sus funcionarios, quienes al actuar lo hacen en representación del organismo, puesto que su oficio es único e indivisible. De ahí que, las reglas de distribución del trabajo no responden a las de competencia legal de los jueces, ni a su horizontalidad organizativa (en lo que respecta al oficio judicial).

Clarín 15/05/12

Esta organización

con sólido asidero legal es el resultado de una construcción

democrática de consensos.

La unidad de intervención temprana (U.I.T.)

La Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.) constituye el sector por donde ingresan todos los casos a la Unidad Fiscal. Así pues, la U.I.T. cumple una labor primordial en esta etapa inicial, ya que es la encargada de recibir, evaluar y decidir inmediatamente según las características de cada hecho denunciado, si corresponde o no la aplicación de una salida alternativa del conflicto, una conclusión temprana (desestimación, incompetencia o remisión a la Unidad Administrativa Controladora de Faltas), o que el caso sea investigado por un Equipo Fiscal45.

En primer lugar, ha de notarse que la Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.) recepciona todos los casos de competencia de la Unidad Fiscal:

45 Véase los Manuales Operativos de la U.I.T. -en sus versiones 1 y 2-, que fueran aprobados por resoluciones FG Nº 178/09 y 335/09, en donde se detallan con claridad los procesos de trabajo desarrollados por esta área.

originados en las sedes de la Policía Federal Argentina, la Policía Metropolitana de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las demás fuerzas de seguridad;

iniciados en las Unidades de Orientación y Denuncias fijas o móviles, y la Oficina Central Receptora de Denuncias;

remitidos por la Cámara de Apelaciones y los Juzgados por declaraciones de incompetencia de otros fueros; o

generados en cualquier otra dependencia en donde se reciban denuncias.

37la unidad de intervención temprana (U.I.T.)

Luego, los casos son registrados en el sistema de gestión digital denominado KIWI, salvo que ya hubieran sido ingresados por las Unidades de Orientación y Denuncias -fijas/móviles- o la Oficina Central Receptora de Denuncias.

De inmediato, la Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.) realiza un análisis de cada caso, con el propósito de determinar si se debe aplicar una conclusión temprana o si es posible adoptar una mediación como solución alternativa del conflicto, circunstancias en las cuales esta oficina de servicios comunes es la responsable de seguir los procedimientos hasta su finalización. En tanto que, de corresponder la investigación del caso o la aplicación de otras salidas alternativas, se procede a asignárselo a un Equipo Fiscal para que intervenga.

2

De esto se deduce la importancia de esta área de servicios comunes, dado que concentra las decisiones que ponen fin a los procesos en sus etapas tempranas. Este aspecto es sumamente significativo, pues a través de su función se tiende a evitar los problemas de congestionamiento de casos. Esto es así, ya que bajo la responsabilidad de un Fiscal Coordinador esta unidad resuelve en forma rápida gran parte de los casos ingresados al sistema.

Además, la importancia de esta área que presta servicios en un horario extendido de 8 a 20 hs.46, radica en que al ejecutar las tareas –administrativas o jurídicas- en la fase inicial del proceso se dota de una mayor agilidad, coherencia y uniformidad a la actuación del Ministerio Público Fiscal al emplearse criterios análogos.

Por lo demás, en la Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.) su personal se caracteriza por la agilidad de la carga de datos en el sistema informático, y la aptitud para adoptar decisiones inmediatas en los casos, en base a su conocimiento de los criterios generales de actuación o las reglas de oportunidad.

46 Para cubrir esta franja horaria se establecieron dos turnos de trabajo, de 8 a 15 hs. y de 13 a 20 hs.

Asignación de casos

Otra misión de singular relevancia desarrollada por la Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.) es la asignación de casos a los Equipos Fiscales, de acuerdo a una metodología orientada a distribuir los casos a quien en cada momento posee menor carga laboral, pues lo que se prioriza es garantizar una respuesta lo más rápida posible.

Esta concepción teórica se basa en tres principios relacionados a una fórmula matemática: cantidad de casos ingresados al sistema, cantidad de casos que se encuentran en trámite en un Equipo Fiscal, y la velocidad de respuesta con la que los Equipos Fiscales concluyen los casos.

39la unidad de intervención temprana (U.I.T.)

Casos con autores ignorados

Ha de notarse aquí, que otra de las atribuciones de la Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.) es la sistematización de información de casos con autores ignorados (N.N.), lo que constituye un aporte para buscar a los responsables de estos episodios a partir del cruce de datos asociables y patrones de conducta, tales como por ejemplo: las características del hecho investigado, el horario, lugar de comisión, clase de víctima, etc.

Con este objetivo, dentro de la Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.) funciona un grupo de analistas de la información e investigadores conducido por un Fiscal Coordinador, destinado a identificar autores de delitos o contravenciones a partir de patrones de conducta o conexidades entre distintos hechos.

El flujo de trabajo comienza con una hipótesis de investigación generada por el Fiscal Coordinador y el titular de la Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.), que se encuentra orientada a reunir información sobre patrones delictivos o contravencionales comunes. Tras ello, los analistas e investigadores desarrollan una intensa actividad analítica, que comprende el estudio de actuaciones y de la base de datos. De poder configurarse un caso con la información relevada, se da intervención a un Equipo Fiscal para que avance con la investigación.

Análisis de casos con autores ignorados.Objetivo: Identificar autores ignorados de delitos o contravenciones a partir de patrones de conducta y modalidades delictivas.

Etapa REsponsablE DEscRipción

i Fiscal coordinador y JeFe U.i.T.Generar hipóTesis de invesTiGación exclUsivamenTe a eFecTos de recolecTar y recopilar inFormación de paTrones delicTivos o conTravencionales comUnes.

ii analisTa invesTiGador

analiza las hipóTesis de invesTiGación en el marco de las esTraTeGias de inTervención propUesTas, revisando leGaJos y base de daTos de Kiwi.

iii analisTa invesTiGadorsi encUenTra Un caso, Traslada lo acTUado al JeFe de la U.i.T. y Fiscal coordinador.

iV Fiscal coordinador

inicia la invesTiGación preliminar a parTir de la inFormación recoGida y deTermina el eqUipo Fiscal a inTervenir, con noTicia al Fiscal sUpervisor.

2

Este diseño de una oficina acorde a la naturaleza de esta tarea es una iniciativa que también ha sido implementada exitosamente en otras provincias Argentinas y en otros países de la región, presentando las siguientes ventajas47:

47 Véase artículo publicado por GERMÁN C. GARAVANO, MARIANO SCOTTO, SANTIAGO OTAMENDI Y HÉCTOR CHAYER, titulado “Unidad Fiscal de Investigación de Delitos con Autores Ignorados: Una Propuesta de Organización. Fuente: Experiencias de reformas a la gestión judicial”. Seminario Internacional. Santiago de Chile. Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA). 20-22 de agosto 2002.

permite aplicar medios técnicos adecuados para convertir la tramitación de un caso con autor no identificado (N.N.) en una investigación más profesional, en orden a descubrir al responsable del ilícito penal o contravencional;

descomprime las tareas de los Equipos Fiscales, que de esta forma pueden abocarse exclusivamente a la investigación de casos con imputados identificados;

contar con estas bases de datos o sistemas de información ofrece la posibilidad de desarrollar actividades investigativas más eficaces para adelantarse al accionar de organizaciones delictivas.

incrementar la confianza y satisfacción social, al esclarecer esta clase de hechos y dar una respuesta adecuada a la comunidad; y

no posee impacto presupuestario, ya que obedece a una reorganización del factor humano.

41la unidad de tramitación común (U.T.C.)

La Unidad de Tramitación Común (U.T.C.), actúa coordinadamente con la Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.) y los Equipos Fiscales (E.F.), teniendo a su cargo dos funciones de suma relevancia: la gestión de las dili-gencias ordenadas por los fis-cales en las investigaciones, y la tramitación de todas las cues-tiones administrativas de la Uni-dad Fiscal48.

La primera de las tareas descriptas es clave, ya que no sólo permite centralizar y agilizar las tareas de apoyo a la investigación, sino también optimizar su calidad. Pues al encargarse de ejecutar medidas que no requieren la presencia de una autoridad del Equipo Fiscal -debido al carácter desformalizado de la investigación penal preparatoria49 (ej. solicitudes de informes a organismos externos, trámite de la citación de los testigos e imputados para declarar, etc.); se descomprime la carga de trabajo del fiscal y su personal, quienes únicamente se abocan a medidas que exigen un análisis más técnico-jurídico.

48 Cfr. los Manuales Operativos de la U.T.C. -en sus versiones 1 y 2-, que fueran aprobados por resoluciones FG Nº 178/09 y 335/09, si se pretende una mayor ilustración.

49 Cfr. art. 94 del Código Procesal Penal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Otro de las beneficios de esta metodología, es que permite contar con un mejor control de los tiempos insumidos en el trámite de las diligencias delegadas, y fijar estándares de calidad para su puesta en práctica.

De igual manera, este modo de gestionar conduce a crear una relación de confianza entre el operador que se desempeña como enlace y cada organismo externo al que se le requiere información. Esta profundización de los vínculos con los organismos, registros oficiales y oficinas privadas reditúa en la implementación de un canal de comunicación más ágil, a la vez que efectivo.

Entre otras tareas, también la Unidad de Tramitación Común (U.T.C.) presta servicios de atención al público a través de una Mesa de Entradas, en donde en un horario extendido de 8 a 20 hs.50 se reciben las solicitudes de casos asignados a Equipos Fiscales y a las personas que concurren en busca de alguna orientación.

Completa este cuadro, el ejercicio del debido contralor sobre el repositorio único de casos investigados y el depósito de efectos secuestrados de la Unidad Fiscal. El primero, no es más que un reservorio en el cual se colocan todos los casos existentes en la Unidad Fiscal; en tanto que en el depósito central de elementos incautados, se encuentran bajo custodia todos los instrumentos vinculados a la comisión de los delitos y las contravenciones tramitadas. Ha de añadirse que, si bien los fiscales o abogados pueden acceder físicamente a los casos o al material probatorio secuestrado, al vincularse toda la información o documentación en el programa KIWI se instituye una auténtica gestión digital de los procesos.

50 Para cubrir esta franja horaria se establecieron dos turnos de trabajo, de 8 a 15 hs. y de 13 a 20 hs.

La unidad de tramitación común (U.T.C.)

2

El flujograma de trabajo detallado es implementado mediante normas que alcanzan estándares de calidad internacional, cuya implementación ha permitido obtener las certificaciones según normas IRAM-ISO 9001:2008 emitidas por el Instituto Argentino de Normalización y Certificación (IRAM), y el certificado IQNET (The International Certification Network), al igual que las demás oficinas de atención al público, esto es:

la Oficina Central Receptora de Denuncias (OCRD)51,

las Unidades de Orientación y Denuncia (UOD´s),

la Oficina de Asistencia a la Víctima y el Testigo (OFAVyT), y

la Oficina Coordinadora de Métodos Alternativos de Resolución de Conflictos (OCMARC)52.

51 Cfr. resolución FG Nº 12/10.

52 Véase resolución FG Nº 454/10.

43

Recapitulando, podemos sintetizar el propósito de la Unidad de Tramitación Común (U.T.C.) en la gestión estandarizada, veloz y con economías de escala de las diligencias probatorias que pueden ejecutarse sin el desarrollo de análisis ni determinaciones de índole jurídica o investigativa.

Basta agregar que, debido al carácter administrativo de las actividades efectivizadas por esta área, se encuentra integrada por personal idóneo en esta clase de labores, con aptitudes para el trabajo en equipo, y facilidad en materia de comunicación e interacción con organismos externos al Ministerio Público Fiscal.

la unidad de tramitación común (U.T.C.)

2

Los equipos fiscales

Finalmente, el restante eslabón de la Unidad Fiscal son los Equipos Fiscales, que se encuentran integrados por un fiscal de primera instancia, un secretario, otro funcionario y dos empleados con perfil jurídico, que colaboran directamente con el director de la investigación.

Un rasgo característico del Nuevo Diseño Organizacional del ministerio público fiscal es que como consecuencia de la asignación de roles y la división eficiente del trabajo entre las Unidades de Servicios Comunes (léase U.I.T. y U.T.C.), los Equipos Fiscales se encuentran librados tanto de realizar tareas administrativas, como de adoptar decisiones en las etapas tempranas.

Precisamente este modelo organizativo, procura que los integrantes de los Equipos Fiscales puedan poner todo su empeño en desarrollar una persecución más inteligente e investigaciones dotadas de mayor eficacia de organizaciones delictivas. Tal es así, que debido a la intrínseca dinámica de esta moderna estructura -signada por la especialización-, los fiscales y sus colaboradores pueden enfocarse exclusivamente en:

el análisis jurídico,

el seguimiento de las pesquisas de ilícitos penales o contravencionales complejos,

la elaboración de la teoría del caso, y

la preparación estratégica de las audiencias orales –preliminares o de juicio-.

45los equipos fiscales

Flagrancia

El Código Procesal Penal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires prevé que en los casos de flagrancia (o sea en el momento que se está cometiendo el hecho delictivo)53 las fuerzas de seguridad deben proceder a la detención y consultar sin demoras al fiscal, quien debe ratificarla o hacerla cesar54. De confirmarla, se da aviso al juez y la persona detenida es trasladada directamente a la Unidad Fiscal, de modo que la libertad no es otorgada desde las dependencias policiales.

Inmediatamente, el fiscal debe intimar el hecho55 al imputado, y en el menor tiempo posible dentro de las 24 hs. decidir la libertad del detenido o solicitar audiencia de prisión preventiva56 para que el juez resuelva con celeridad.

53 Art. 78 del Código Procesal Penal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.- Flagrancia. Se considerará que hay flagrancia cuando el autor del hecho sea sorprendido en el momento de cometerlo o inmediatamente después o mientras es perseguido por la fuerza pública, por la víctima o el clamor público. Estará equiparada a la situación de flagrancia, a los fines previstos en este Código, la persona que objetiva y ostensiblemente tenga objetos o presente rastros que hagan presumir que acaba de participar en un delito.

54 Cfr. art. 125 de la ley Nº 2.303.

55 Art. 161 de la ley Nº 2.303.- Intimación del hecho. Delegación. “Cuando el/la Fiscal considere que existe sospecha suficiente de que una persona puede ser autor o participe de un delito, le deberá notificar mediante acta los hechos que se le imputen, en forma clara, precisa y circunstanciada,y las pruebas que haya en su contra. La intimación del hecho se deberá hacer inmediatamente si estuviera detenido/a, cuando compareciera en los casos de flagrancia …”.

56 Véase el art. 172 de la lay Nº 2.303.

Bien como se explicitó al detallar la actividad de la U.I.T., los Equipos Fiscales intervienen en los casos que les deriva aquella área de la Unidad Fiscal, según el flujo de carga de trabajo. Sin embargo, en los supuestos de flagrancia por delitos o contravenciones con medida cautelar de clausura no se aplica este sistema, pues se asigna manualmente al fiscal de turno57, quien interviene sin dilación.

De esta manera, al ingresar los casos al sistema judicial a través de una vía rápida y encontrar con la celeridad adecuada una resolución judicial del Ministerio Público Fiscal, ya sea que implique la elevación a juicio o convenir con el imputado la concesión de la suspensión del proceso a prueba, el avenimiento o un juicio abreviado, se logra sortear un dispendio de tiempo innecesario, y que las personas detenidas en flagrancia puedan ser juzgadas en plazos breves.

57 A diferencia de la provincia de Buenos Aires, en donde intervienen fiscales espe-cializados en la materia, los casos de delitos detectados en flagrancia son remitidos de inmediato al Fiscal de Turno, quien reviste dicha calidad por un lapso de tiempo determinado, ya que el ejercicio de este rol es rotativo.

2

Al ingresar los casos al sistema judicial a través

de una vía rápida y encontrar una ágil

respuesta del Ministerio Público Fiscal, las personas

detenidas en flagrancia pueden ser

juzgadas en plazos breves.

Este mecanismo ágil propiciado por la oralidad en todas las eta-pas y las nuevas reglas procesales, se efectiviza a través de esta dinámica organizacional, que permite obviar pasos burocráticos, y fundamentalmente asegurar en la práctica la plena vigencia de las garantías individuales y derechos de las personas detenidas. Pues esta metodología tiende a dotar de operatividad al principio de inocencia, al hacer efectivo el derecho de los imputados a ser juzgados sin dilaciones indebidas, es decir en un plazo razonable, o ser puestos en libertad58.

Así, la instauración de un sistema de justicia con mayor resolución en términos de tiempo, propende a obviar prolongaciones irracionales de privaciones de la libertad, que en procesos penales excesivamente lentos pueden transformar estas medidas cautelares de excepcional legitimación y máxima necesidad en penas anticipadas signadas por la ilegalidad.

De esta forma, se tiende a evitar la irrazonable prolongación en el tiempo de situaciones de incertidumbre padecidas por quienes –restringidos o no de su libertad- se encontrarían sometidos a procesos penales lentos.

58 La libertad es un bien intrínseco a la dignidad del hombre, expresamente protegido por la Constitución Nacional y los Tratados Internaciones de Derechos Humanos de igual jerarquía. Cfr. el preámbulo de la CN, sus arts. 14, 18, 19, 33 y concordantes; el art. 9.3 del PIDCP; art. 7.05 del CADH; y arts. 5.3 y 6 del CEDH.

47el fiscal coordinador

Uno de los roles más prevalentes del nuevo modelo organizacional es el desempeñado por el Fiscal Coordinador, quien es el responsable de supervisar y coordinar una óptima interacción entre los tres órganos que componen la Unidad Fiscal, es decir la Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.), la Unidad de Tramitación Común (U.T.C.) y los Equipos Fiscales (E.F.).

Entre las distintas funciones asignadas al Fiscal Coordinador, debe remarcarse la adopción de decisiones judiciales inherentes a la Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.), esto es inicio de procesos de mediación, asignación de casos a los equipos fiscales para la investigación, dirección de investigaciones en casos con autores ignorados y desestimaciones.

Desde luego, otro aspecto funcional verdaderamente significativo de esta figura es que permite centralizar la relación con el Fiscal de Cámara, quien como se explicará con más profundidad a continuación, debe ejercer la supervisión de su zona de actuación.

El fiscal coordinador

Misiones del fiscal coordinador

I. Coordinar el funcionamiento de la U.I.T., U.T.C. y Equipos Fiscales, sin que esto signifique relación jerárquica de los respectivos responsables.

II. Instar por la aplicación de los principios rectores del Nuevo Modelo Organizacional.

III. Coordinar con el personal jerárquico el funcionamiento integrado de la Unidad Fiscal.

IV. Procurar la adecuada comunicación entre los Equipos Fiscales, la U.I.T. y la U.T.C.

V. Velar por el equilibrio del sistema de funcionamiento de la Unidad Fiscal, manteniendo niveles y modos de resolución.

VI. Generar hipótesis de investigación de casos con autores ignorados, exclusivamente a efectos de detectar y analizar patrones.

VII. Cumplir con las funciones que surgen del art. 35 de la ley Nº 1.903.

2

Funciones del fiscal coordinador

I. Simplificar el intercambio de documentos e información entre U.I.T., U.T.C. y los Equipos Fiscales para velar por su aplicación y mantener actualizados los documentos e instructivos operativos.

II. Adoptar los temperamentos de índole jurisdiccional que se emitan desde la U.I.T.

III. Firmar aquellos oficios o notas que debieran remitirse desde la U.T.C. y requiriesen la firma de un fiscal.

IV. Evaluar las solicitudes de los fiscales a las U.T.C., a efectos de evitar el exceso en la delegación de diligencias y verificar la eficacia a la hora de su cumplimiento.

V. Garantizar la prestación de los servicios de la U.T.C. a las fiscalías que por resolución se disponga.

VI. Convocar reuniones con todos los fiscales para analizar modalidades de trabajo de los equipos fiscales y recomendar mejoras.

VII. Organizar reuniones con el personal jerárquico de la U.I.T., U.T.C. y E.F.

VIII. Crear ámbitos de consenso y elaboración de propuestas de mejora para la U.I.T., U.T.C. y E.F., con el fin de lograr un sistema equilibrado e integrado.

IX. Proponer a la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica indicadores de gestión y metas.

X. Estudiar con el Fiscal de Cámara Supervisor, el grado de cumplimiento de las metas de gestión de la Unidad Fiscal.

XI. Analizar los resultados obtenidos en los indicadores de gestión.

XII. Intervenir en las propuestas de mejora y elevarlas a la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica.

XIII. Facilitar el análisis de la satisfación de los usuarios, a través de encuestas.

49el fiscal de cámara supervisor

La ley Nº 1903, en su título III -referido específicamente a la organización del Ministerio Público- contempló lo concerniente a la competencia y atribuciones de los fiscales ante la Cámara de Apelaciones en lo Penal, Contravencional y de Faltas59. Así pues, en estricta observancia a las facultades previstas en ese mismo cuerpo normativo, mediante la resolución FG Nº 335/09 se reglamentaron las misiones y funciones del Fiscal Supervisor -Fiscal de Cámara- adecuándolas al Nuevo Diseño instaurado60.

Debe destacarse, que la figura del fiscal supervisor ha incidido positivamente en la mejora de los procesos de gestión, resultando su labor un factor determinante en el incremento de soluciones de calidad brindadas a la sociedad. En ese sentido, la supervisión desempeñada por los fiscales de cámara constituye un instrumento esencial en una estructura como el Ministerio Público Fiscal regida por el principio de unidad e indivisibilidad de actuación. Tal es así, que sus misiones no se restringen a un mero contralor funcional, sino que comprenden la promoción de instancias de interacción con los magistrados de cada Unidad Fiscal, las fuerzas de seguridad, los organismos de gobierno y el todo social.

Este lineamiento ha posibilitado un valioso aporte de los fiscales en la construcción de consensos, lográndose -mediante la permanente búsqueda de medidas adecuadas a las problemáticas zonales- que este organismo cumpliera debidamente su rol, tanto desde el plano judicial, como del comunitario.

59 Art. 33 de la ley Nº 1.903.

60 Véase misiones y funciones aprobadas por resoluciones FG Nº 205/09 y 335/09.

Al propio tiempo, otra de las misiones fundamentales del fiscal de cámara es la supervisión del área de actuación asignada. Esta idea directriz, se encuentra ligada inexorablemente a otras funciones específicas del Fiscal Supervisor, tales como:

la discusión de soluciones relacionadas con la actuación inmediata en los casos, o frente a focos zonales de conflictividad;

la planificación de acciones determinadas y priori-tarias o el inicio de investigaciones preliminares a partir de problemáticas puntuales de la zona;

el desarrollo de pautas o metodologías de trabajo adaptadas a las particularidades de cada zona, que prioricen la investigación inteligente, la celeridad y economía procesal; y

la elaboración periódica de informes sobre el estado de la zona de su intervención.

El fiscal de cámara supervisor

2

Misiones del fiscal de cámara supervisor

I. Supervisar el área de actuación asignada en su conjunto (res. FG Nº 123/07).

II. Velar por la satisfacción del principio de unidad del Ministerio Público Fiscal, para lo cual podrá convocar a reuniones de fiscales.

III. Promover la interacción con los magistrados en la búsqueda de respuestas, a partir de las particularidades de la zona y la labor diaria (res. FG Nº 72/08).

IV. Supervisar el vínculo de su área con la comunidad, las fuerzas de seguridad y los organismos de gobierno en coordinación con la Secretaría General de Acceso a la Justicia y Derechos Humanos.

V. Definir estrategias en los asuntos que involucran el interés de la sociedad y el orden público.

VI. Contribuir a establecer estándares de calidad de atención a los habitantes y de tramitación de los procesos.

VII. Proponer la conformación de equipos de trabajo (ley Nº 1.903, art. 29).

VIII. Cumplir con las funciones que surgen del artículo 33 de la ley Nº 1.903.

Funciones del fiscal de cámara supervisor

I. Planificar y priorizar acciones determinadas, respecto de problemáticas puntuales de la zona.

II. Iniciar investigaciones preliminares a partir de problemáticas de la zona, de reuniones con vecinos y/o a partir de la información recogida por la oficina de autores ignorados y/o por cualquier medio.

III. Proponer a la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica, en forma conjunta con funcionarios externos al Ministerio Público Fiscal, indicadores de gestión y metas.

IV. Controlar el cumplimiento de las metas de gestión definidas para cada organismo, sobre la base de los indicadores establecidos en cada caso.

V. Impulsar pautas de trabajo y metodologías de investigación adaptadas a la zona, que prioricen la investigación inteligente, la celeridad y la economía procesal.

VI. Proponer equipos de trabajo, cuando la importancia o dificultad de los asuntos lo ameriten.

VII. Elaborar periódicamente informes sobre el estado de la zona.

VIII. Revisar los archivos cuyo análisis sea solicitado por las víctimas y/o denunciantes. Proponer criterios de archivo de la U.I.T., o modificaciones a éstos.

51definición de misiones y funciones de los fiscales coordinadores y supervisores

Mediante la resolución FG Nº 178/09 se encomendó a la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica la elaboración de una propuesta que definiera las misiones y funciones, tanto del Fiscal Coordinador, como del Fiscal Supervisor.

En consonancia con ello, se elevó a la Fiscalía General el Dictamen SGPCyPE Nº 76/09 junto con un documento confeccionado con los especialistas en procesos de reforma61, que fue aprobado por resolución FG Nº 205/09, y rigió desde aquel entonces la actividad de estas figuras características del Nuevo Diseño Organizacional.

Debe precisarse a su vez, que en orden a redactar este instrumento se efectuó un estudio pormenorizado y sistemático de las facultades conferidas por la ley Nº 1.903 a los fiscales de primera y segunda instancia, en clave con los fundamentos del moderno diseño organizativo instaurado62.

Posteriormente, ya avanzada la etapa fundacional se advirtió la necesidad de reformular las misiones y funciones de los Fiscales Coordinadores y Supervisores, en miras de dotar de mayor autonomía a las unidades de servicios comunes en sus quehaceres diarios, y propender así a agilizar los procesos de trabajo. Por esa razón, se ha aprobado por resolución FG Nº 335/09 una segunda versión de los manuales rectores de la actuación de quienes ejercen estos roles.

61 Dr. Héctor Chayer y Lic. Soledad Corbière.

62 Léase Dictamen SGPCyPE Nº 62/09 y resoluciones FG Nº 123/07, 72/08, 41/09 y 178/09.

Definición de misiones y funciones de los fiscales coordinadores y supervisores

2

El administrador de fiscalía

Siguiendo el criterio utilizado por algunos poderes judiciales de otros países63, la Asociación Internacional de Administración de Cortes (IACA)64 e incluso de otras provincias argentinas que han implementado reformas similares a la nuestra, la conducción de las Unidades de Tramitación Común (U.T.C.´s) de cada Unidad Fiscal es desarrollada por el Administrador de Fiscalía65, quien es secundado en su labor por subadministradores.

El Administrador de Fiscalía, además de ejercer funciones de supervisión, por un lado es el encargado de controlar los procedimientos de todas las Unidades de Tramitación Común (U.T.C.´s), y por otra parte debe establecer canales comunes de comunicación adecuados66.

63 A modo de ejemplo, Estados Unidos -en clave con el movimiento denominado Court Management-, y la República de Chile, entre otros.

64 La Asociación Internacional de Administración de Cortes (International Associa-International Associa-tion for Court Administration -IACA-) es una organización constituida oficialmente en octubre de 2004 -en Ljubljana, Eslovenia- por un grupo de miembros fundadores de 24 países. Dicha asociación se encuentra integrada por profesionales vinculados a la administración de justicia, que mediante conferencias internacionales, foros, pro-gramas de educación y capacitaciones impulsan propuestas destinadas a mejorar la gestión de los sistemas judiciales en todo el mundo. Cfr. resolución FG Nº 176/12.

65 Véase resolución FG Nº 335/09.

66 Sobre este punto, se han efectuado gestiones que han permitido a las U.T.C.´s el acceso a la base de datos de la Cámara Nacional Electoral y del Veraz. Asimismo, siguiendo el mismo eje de acción se han establecido canales dinámicos de comuni-cación con el Cuerpo de Agentes de Control de Tránsito y Transporte, la Dirección General de Promoción Cultural del Gobierno de la Ciudad, el Patronato de Liberados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y algunas compañías de telefonía. Por lo demás, dado que los procesos relativos al mantenimiento y renovación de los usuarios y claves de acceso a la base de la Dirección Nacional de los Registros de la Propiedad Automotor y Créditos Prendarios son tareas de índole administrativa, se encuentran a cargo del Administrador de Fiscalías (resolución FG Nº 245/11).

El rol del administrador de fiscalías es esencial, por cuanto a través de su actividad se logran desvincular las funciones administrativas de las jurisdiccionales en forma óptima; además de estandarizar el flujo de trabajo de la Unidad de Tramitación Común (U.T.C.), lo que es determinante en este proceso de cambio organizacional.

Así pues, bajo su dirección la unidad de servicios comunes:

descarga una gran cantidad de trabajo de los fis-cales y el personal con perfil jurídico;

alcanza una mejor eficacia de respuesta hacia la comunidad, a partir de la especialización en tareas administrativas y una gestión profesional; y

reduce demoras, pues su actividad le permite a los fiscales ganar más tiempo e insumirlo en el desarrollo de sus funciones específicas.

Se comprende, entonces, la importancia de contar con este especialista en administración de organizaciones, ya que sin dudas constituye un factor clave en orden a acercarse a una gestión de calidad y profesionalizar aquellas actividades administrativas de la oficina judicial.

En línea con esta valiosa misión, cada Unidad de Tramitación Común (U.T.C.) también posee un sub administrador, quien reviste el perfil idóneo para gestionar el factor humano y cumplir con la misión conferida por el Nuevo Diseño Organizacional a esta área de servicios netamente administrativos.

53unidad de coordinación de investigaciones complejas

Siguiendo ese espíritu de suministrar una respuesta adecuada a los desafíos implicados en un abordaje eficiente e integral de los conflictos penales, contravencionales y de faltas no sólo se han puesto en funcionamiento las oficinas de servicios comunes (U.I.T. y U.T.C.), sino también la Unidad de Coordinación de Investigaciones Complejas67, bajo la órbita de uno de los fiscales ante la Cámara de Apelaciones en lo Penal, Contravencional y de Faltas68.

La creación de esta Unidad, responde a la necesidad de

proseguir profundizando el cam-bio de paradigma investigativo, fundamentalmente en lo tocante a la persecución penal inteli-gente, de aquellos casos que por sus especiales caracterís-ticas requieren de una planifi-

cación institucional estratégica, si se aspira a alcanzar resultados

socialmente cuantificables.

67 Cfr. resoluciones FG Nº 376/10, 17/11 y 332/12. La Unidad de Coordinación de Investigaciones Complejas reemplazó orgánicamente a la sub Unidad de Mesa de Entradas, que integraba la Unidad de Coordinación Administrativa (cfr. resolución FG Nº 82/07).

68 Depende funcional y jerárquicamente de la Fiscalía de Cámara que actúa en la Unidad Fiscal Sudeste (resolución FG Nº 332/12).

Esta premisa se vincula a la idea de contar con un Ministerio Público Fiscal proactivo, que distinga positivamente aquellos casos complejos respecto de los simples -de manera acorde a una asignación específica de roles basada en el principio de división eficiente del trabajo-, y realice una distribución racional de sus recursos consustanciada con las exigencias hoy imperantes, en tanto se justifique una intervención diferenciada en la faz investigativa.

En particular, el objeto de la Unidad de Coordinación de Investiga-ciones Complejas es elevar los estándares de investigación penal y contravencional ante determinadas problemáticas, que por diversas circunstan-cias inherentes a su modo de comisión (ej. criminalidad organizada) requieren de una actividad investigativa distinta.

Unidad de coordinación de investigaciones complejas

2

La creación de esta Unidad, responde a la necesidad de proseguir profundizando el cambio de paradigma investigativo.

Investiga casos que por sus

especiales características

requieren de una actividad investigativa

diferenciada, para alcanzar una persecución

penal más inteligente.

La definición de reglas concretas de acción para cada flujo de trabajo específico de las Unidades de Servicios Comunes (U.I.T. y U.T.C.) constituía uno de los axiomas de esta reconstrucción organizacional de las fiscalías en lo Penal, Contravencional y de Faltas. Contar con instrumentos que estandarizaran los trámites ejecutados por estas áreas era una premisa insoslayable, dado que esta clase de herramientas cumplen un doble propósito, pues por un lado permiten generar un funcionamiento sistemático y ordenado de las actividades desarrolladas; y por otra parte, facilitan el control de la carga laboral.

Esta idea guía se materializó desde la etapa fundacional, merced a la elaboración de manuales operativos69, que además de cumplir con los objetivos expuestos, han simplificado la adaptación de los operadores al nuevo modelo de gestión y sus novedosas metodologías.

69 Cfr. dictámenes SGPCyPE Nº 62/09 y 76/09, como así también las resoluciones FG Nº 178/09 y 335/09 que los aprueban.

Manuales operativos

Para realizar estos documentos, en un primer estadio mediante resolución FG Nº 41/09 -el 9 de marzo del año 2009- se creó un equipo conformado por la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica, fiscales de diferentes instancias, y fun-cionarios de distintas dependencias del Ministerio Público Fiscal, que han mantenido reuniones periódicas y elevaron sugerencias a la Fiscalía General.

Las conclusiones extraídas en dicho ámbito, sumadas a las recomendaciones formuladas por los comités de fiscales70 fueron analizadas oportunamente, y han servido de base para obtener una radiografía integral de la cuestión, por cuanto se ha partido de la visión de diversos operadores del sistema. Una vez recabada esta enriquecedora perspectiva, se confeccionaron las primeras versiones del manual operativo de la Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.) y el manual operativo de la Unidad de Tramitación Común (U.T.C.), que fueron aprobados por resolución FG Nº 178/09. Dicha tarea, por demás compleja, fue encarada con sumo rigor y de manera sumamente acabada. Para ilustrar mejor esta realidad, basta con señalar que esta actividad comprendió una minuciosa descripción de todos los flujos de trabajo, la determinación de cada uno de sus pasos y de cuál era el perfil particularmente más adecuado de sus operadores, como también la definición de sus finalidades.

70 Creados por resolución FG Nº 12/07.

55

Si bien estos manuales operativos resultaron esenciales en los primeros tres meses de la prueba piloto puesta en marcha con la Unidad Fiscal Sudeste, lo cierto es que la experiencia recabada en ese período fue aún mejor capitalizada, por intermedio de la depuración de estos instrumentos. De esta manera, se han logrado superar aspectos menores, aunque perfectibles de los manuales operativos, que fueron aprobados en su segunda versión por resolución FG Nº 335/09.

De modo que, actualmente las unidades de servicios comunes de las disímiles unidades fiscales son regidas por estos manuales operativos (segunda versión), sin perjuicio de que se prosigue evaluando la posibilidad de ejecutar otros ajustes, ante circunstancias mudables que puedan presentarse71.

En lo que atañe al manual operativo de la Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.), en forma sucinta pueden disgregarse sus procesos de trabajo de la siguiente manera:

Ingreso y clasificación de casos, que consiste principalmente en recibir todos los casos de la Unidad Fiscal, cargar la información en el sistema informático de gestión digital de casos (KIWI) y decidir el trámite correspondiente.

Mediación Temprana, cuyo objeto es solucionar los conflictos contravencionales o penales, por intermedio de mediaciones previas al inicio del proceso.

Análisis de casos con autores ignorados, que se ciñe a su identificación en delitos o contravenciones, a partir de patrones de conducta y modalidades de comisión.

La atención de solicitudes diversas que se presentan en la Mesa de Entradas de la Unidad de Intervención Temprana, sobre casos aún no asignados a un Equipo Fiscal, o ya archivados en la U.I.T., o peticiones de revisión.

71 Cfr. resolución FG Nº 271/11.

manuales operativos

2

En tanto que los procesos de trabajo categorizados en el manual operativo de la Unidad de Tramitación Común (U.T.C.), son los que a continuación se detallan:

Tramitación de manera estandarizada, rápida y con economía de escala de las diligencias probatorias, que pueden realizarse sin necesidad de análisis ni determinaciones de índole jurídico-investigativa.

Diligenciamiento de cédulas y registración.

Traslado de casos y efectos a distintos organis-mos externos.

Administración del repositorio de casos y efectos, con el propósito de centralizar la documentación en soporte papel y facilitar su accesibilidad, a través de la gestión digital o administración ordenada.

Tareas administrativas.

Atención al público en la Mesa de Entradas de la U.T.C., cuando se trate de casos ya asignados a Equipos Fiscales -en trámite o archivados-, con excepción de solicitudes de revisión de archivo.

Agenda única de audiencias de los Equipos Fiscales, tarea que desarrollará una vez que se configure un acuerdo con el Ministerio Público de la Defensa y el Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Este manual operativo de la Unidad de Tramitación Común (U.T.C.), junto con la medición secuencial de su flujo de trabajo y las encuestas de satisfacción realizadas han permitido alcanzar las certificaciones de calidad, según normas IRAM-ISO 9001:2008 emitidas por el Instituto Argentino de Normalización y Certificación (IRAM), y el certificado IQNET (The International Certification Network).

57indicadores, líneas de base y tablero de gestión

Indicadores, líneas de base y tablero de gestión

Ciertamente, el nuevo modelo de gestión fue concebido para elevar la calidad del servicio prestado a la comunidad, principal destinataria de este moderno diseño organizacional. Es evidente que esta dinámica, innovadora en nuestra cultura tribunalicia, precisa de instrumentos adecuados para medir el impacto generado y los resultados concretos alcanzados. Estas herramientas son lo que comúnmente se conoce como indicadores72, es decir un medio objetivo que ayuda a ponderar los resultados de la reforma emprendida, cómo se tramitan los procesos, y el grado de satisfacción de los vecinos.

La utilidad de los indicadores consiste en que, son un instrumento particularmente apto para conocer la situación inicial de la organización y realizar un diagnóstico más exacto de sus problemas o disfunciones. Simultáneamente, los indicadores facilitan la planificación de cambios, hacer un seguimiento de éstos y evaluarlos a tiempo. A su vez, a partir de la información suministrada por los indicadores se pueden determinar objetivos y medirlos en forma periódica.

72 El indicador es un hecho o dato que proporciona información sobre algo de la naturaleza … o vida social, según definición brindada por SANTOS PASTOR, en Cifrar y Descifrar, Vol.II: Indicadores Judiciales para las Américas. Chile: Centro de Investigaciones en Derecho y Economía, Universidad Complutense de Madrid Liliana Maspóns Instituto de Derecho y Economía, Universidad Carlos III de Madrid Documento preparado para el Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA), año 2005. EL HANDBOOK OF DEMOCRACY AND GOVERNANCE PROGRAM INDICATORS (Washington DC, U.S., Agency for International Developmente, 1998) lo define como una medida que permite conocer una situación con mayor precisión y comprobar si se avanza y en qué medida, en la consecución de un objetivo en cualquier ámbito, privado o público, con un grado mayor o menor de desagregación y alcance. Por su parte, la conceptualización ofrecida por la OCDE es la siguiente: medida estadística válida y directa que supervisa niveles y cambios en el tiempo relativos a una cuestión social fundamental (MEASURING SOCIAL WELL-BEING: A PROGRESS REPORT ON THE DEVELOPMENT OF SOCIAL INDICATORS, París: OECD, 1976). En tanto que el Banco Mundial define a un indicador como información que puede usarse para valorar el desempeño y ayudar a planificar el futuro (JUDICIAL SECTOR INDICATORS (JSI) WORLD BANK INFORMATION SYSTEM). Las nociones en cuestión han sido extraídas de VERA INSTITUTE OF JUSTICE (AÑO 2003).

Se comprende entonces lo valioso que es contar con indicadores de gestión nítidos, por cuanto su definición nos permite:

evaluar el funcionamiento de las Unidades Fiscales en términos objetivos,

analizar el impacto de la reestructuración en sus diferentes etapas de implementación, y

trazar comparaciones con las variables logradas a través de las estructuras de las fiscalías tradicionales.

Asumiendo esta perspectiva, este Ministerio Público Fiscal ha determinado una serie de indicadores claros -algunos de ellos incluidos en el “Convenio sobre Sistema de Información para la Justicia Argentina”73- para analizar el nivel de las respuestas, y de ser necesario efectuar ajustes al sistema74.

73 Documento suscripto el 6 de septiembre del año 2001 entre el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y las autoridades de los Poderes Judiciales de la mayoría de las provincias de la República Argentina.

74 Ver resolución FG Nº 178/09, y en particular el Anexo XII.

2

Los indicadores en cuestión son los siguientes:

calidad de resolución de conflictos: modos de conclusión de las investigaciones preparatorias (requerimiento de juicio, avenimiento, suspensión del juicio a prueba, mediación y/o autocomposición y archivo);

tiempo de respuesta;

evolución de la carga de trabajo (casos ingresa-dos/resueltos);

índice de congestión (casos en trámite/resueltos);

cumplimiento de plazos procesales (sistema de alertas);

calidad de atención al público y del servicio brindado (calidad del proceso).

Estas herramientas de medición son controladas mediante el tablero de gestión75, una de las iniciativas impulsadas como consecuencia del trabajo conjunto de la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica, el Departamento de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones de este Ministerio Público Fiscal, y personal de la Dirección de Informática y Tecnología del Consejo de la Magistratura. Esta aplicación informática facilita a las unidades fiscales la posibilidad de realizar un seguimiento de su desempeño y corregir o innovar en los flujos de gestión, de una manera oportuna a medida que se presentan dificultades.

75 Creado por resolución FG Nº 6/09 y propuesto mediante dictamen SGPCyPE Nº 59/09.

Tablero de gestión de la “Unidad Fiscal Sur” al 12/12/2012:

Tablero de gestión de la “Unidad Fiscal Este” al 12/12/2012:

59

Tablero de gestión del “Equipo Fiscal C de la Unidad Fiscal Este” al 12/12/2012:

En sí, la finalidad de este tablero es que en tiempo real los operadores puedan acceder en un formato web de sencilla visualización y rápida compresión, a un conjunto de indicadores referidos a la evolución en materia de ingresos, naturaleza de los procesos, estado procesal, tipo de respuestas obtenidas, como también al tradicional listado de casos.

Otro de los aspectos relevantes de este tablero, es que incorpora un sistema de alertas para individualizar aquellos casos que se encuentren en estados procesales sujetos a plazos perentorios (ej.: investigación preparatoria luego de intimado el hecho).

También debe destacarse, que los datos producidos por el tablero de gestión fueron el sustento informativo sobre el cual se construyeron las líneas de base, o sea las metas mínimas que cada una de las Unidades Fiscales deben superar en los distintos períodos76. La elaboración de estas líneas de base fue precedida por exhaustivas y rigurosas mediciones de los indicadores de gestión de las antiguas estructuras, en un período de tiempo determinado y en la zona con competencia abarcada por las modernas Unidades Fiscales.

76 Véase Dictámenes SGPCyPE Nº 79/09, 89/09, 99/10 y 108/11. Cfr. además resoluciones FG Nº 222/09, 419/09, 405/10 y 110/11, donde se aprueban las líneas de base propuestas por el Secretario General de Política Criminal y Planificación Estratégica.

indicadores, líneas de base y tablero de gestión

El tablero de gestión facilita la posibilidad

de construir metas concretas,

realizar un seguimiento del desempeño; y corregir

o innovar en los flujos de trabajo en

tiempo oportuno, a medida que se presentan dificultades.

Resumidamente, puede afirmarse que el diseño de estas líneas de base posibilitó la realización de diagnósticos tempranos sobre el funcionamiento de las Unidades Fiscales, efectuar correcciones en los flujos de trabajo a tiempo y, sobre todo, proyectar metas esperables sobre un sólido sustento empírico.

Por otra parte, además los Fiscales Coordinadores de cada Unidad Fiscal elevan informes con una periodicidad cuatrimestral, que contienen información sobre la cantidad de casos ingresados, resueltos y pendientes por Equipo Fiscal (incluyendo datos al inicio y fin del período junto a un desagregado mensual)77.

Este sistema complementario de seguimiento de la gestión de los Equipos Fiscales procura un funcionamiento equilibrado, dado que en caso de poseer alguno de éstos una baja cantidad de ingresos y casos resueltos en relación a los demás o respecto de períodos anteriores, debe presentar un plan de mejora que contemple metas cuantitativas, modificaciones en las prácticas de trabajo, y un mayor esfuerzo de sus integrantes, entre otras variables.

El plan de mejora aludido se remite en un plazo de 15 días desde su solicitud, luego es controlado a través de un breve informe mensual de avance cada 30 días, y un informe final al cabo del período de vigencia; que comunica las actividades realizadas, los resultados obtenidos y justifica eventuales desvíos de las metas establecidas.

Sin perjuicio de ello, los manuales operativos y las funciones asignadas a cada área permiten construir otros indicadores internos -desagregados-, a través de los cuales se puede medir en forma específica el desenvolvimiento de las Unidades Fiscales en los Equipos Fiscales, la Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.), y la Unidad de Tramitación Común (U.T.C.).

Resta añadir, que el indicador global de calidad de atención al público y servicio brindado es medido con una encuesta instrumentada por intermedio de un formulario diseñado especialmente a tal efecto78.

77 Este sistema de seguimiento fue aprobado por resolución FG Nº 17/11.

78 Cfr. resolución FG Nº 222/09, en donde se aprueba provisoriamente el formulario que integra el Anexo I para evaluar el indicador vinculado a la calidad de atención al público.

Equipamiento de las Unidades Fiscales

61

Uno de los aspectos medulares de este proceso de transformación es la instauración de Unidades Fiscales inteligentes con un elevado grado de operatividad entre las distintas áreas que las componen (U.I.T., U.T.C. y Equipos Fiscales). Pues como se puede entrever, la dinámica propia del Nuevo Diseño Organizacional lleva ínsita una sofisticación de flujos de trabajo estandarizados, una agilización de las comunicaciones y un uso eficiente del tiempo. Esto se complementa con la necesidad de desarrollar un óptimo manejo de la información, que sea oportuno y certero, condiciones ineludibles para poder controlar el desempeño de cada sector en forma eficaz.

Diversas son las herramientas que potencian las virtudes de estas Unidades Fiscales, pero sin dudas entre las más significativas se destacan la infraestructura y las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC´s), que serán tratadas a continuación. Sin embargo, antes de describir cómo fueron aplicadas debe hacerse una observación preliminar, y es que estos medios se apoyan esencialmente en las características definitorias, principios rectores y metodologías del moderno diseño organizacional. Pues la infraestructura y las tecnologías de información y comunicaciones (TIC´s) deben necesariamente adecuarse a la organización instaurada y no viceversa. De lo contrario, si el esquema organizativo se ajusta a estos dos elementos, la reforma propiciada se vería desvirtuada.

Con esto se intenta evidenciar, que la infraestructura o las TIC´s por sí mismas no bastan para solucionar las problemáticas de las oficinas judiciales. Lo fundamental es que previo a incorporar estas herramientas se determinen los lineamientos de cualquier transformación organizativa y de gestión. Es que en definitiva, el objeto de estos procesos es modificar la forma de trabajar, no añadir tecnología dura sin coherencia y obviando un cambio profundo a nivel estructural, que debe ser anterior para posibilitar una mejora sustancial en la calidad del servicio justicia suministrado.

equipamiento de las unidades fiscales

2

Su infraestructura

Una condición relevante que este Ministerio Público Fiscal debió concretar para potenciar el plan de reforma organizacional fue la ejecución de modificaciones radicales en materia de infraestructura edilicia y tecnológica. Es que la nueva visión organizativa llevó ínsita una ruptura conceptual sobre el modo en el cual se debían distribuir las fiscalías, que se fundó en la necesidad de dotar de mayor accesibilidad y transparencia al servicio suministrado por las Unidades Fiscales79.

En un primer orden, la instauración de Unidades Fiscales únicas compuestas por Unidades de Servicios Comunes (U.I.T. y U.T.C.) y distintos Equipos Fiscales ubicados en un mismo inmueble dentro de la zona territorial de intervención80 implicó un gran desafío para la institución. Vale añadir a ello, que proyectar la apertura del Nuevo Diseño Organizacional al plano edilicio configuraba una necesidad, pues las antiguas estructuras eran un resabio más de los sistemas organizativos de cuño inquisitivo moderado.

Desde un segundo plano no menos significativo, cabe precisar que la dinámica propia de las modernas estructuras exigió un esfuerzo mayor, por cuanto el Departamento de Infraestructura y Apoyo Operativo de la Secretaría General de Coordinación debió avanzar hacia la elaboración de planos contemplativos de plantas abiertas con gran visibilidad, idóneas para garantizar una constante y fecunda interacción entre las áreas comunes de trabajo y los Equipos Fiscales81.

79 Las razones de índole funcional fueron sostenidas por el Secretario General de Política Criminal y Planificación Estratégica en el dictamen SGPCyPE Nº 62/09.

80 Actualmente, cada una de las sedes de las Unidades Fiscales se encuentran ubi-cadas dentro de cada sector en donde le corresponde su intervención, según el mapa de zonas y atribución de competencias territorial aprobado por resolución FG Nº 332/12. La única excepción lo constituye la Unidad Fiscal Oeste, sita en Paseo Colón Nº 1333 de esta ciudad.

81 En clave con lo dictaminado mediante los Dictámenes SGPCyPE Nº 62/09 y Nº 97/10.

63

Ante esta perspectiva, el organismo emprendió una ardua búsqueda de inmuebles que reunieran los requisitos delineados al proyectar esta experiencia original del rediseño organizacional. De este modo, de manera consustanciada con la línea de tiempo determinada para la puesta en funcionamiento de las innovadoras Unidades Fiscales se han cumplido diferentes objetivos en el corto y mediano plazo, que se han traducido en la progresiva incorporación de inmuebles adaptados a las exigencias específicas del esquema organizativo hoy vigente.

Así, este Ministerio Público Fiscal ha avanzado decididamente con la dirección y ejecución de obras, de forma tal que el 1º de agosto del año 2009 se ha inaugurado la sede sita en Bartolomé Mitre Nº 1.735 de esta ciudad, en donde funcionan actualmente la Unidad Fiscal Sudeste y proximamente la Unidad Fiscal Especializada82. En tanto que el 1º de enero del año 2010 se ha implementado la Unidad Fiscal Norte en el edificio localizado en la Av. Cabildo Nº 3.067 del ámbito capitalino.

Ya en una tercera etapa de este proceso de transformación se efectuaron las obras de remodelación en el 3º piso del inmueble constituido en Beruti 3.345 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, donde desarrolla sus funciones la Unidad Fiscal Este. Mientras que en una fase ulterior, el 1º de junio del año 2012 se inauguró el inmueble sito en Av. Paseo Colón Nº 1.333 de esta ciudad, donde prestan sus servicios las Unidades Fiscales Sur y Oeste.

82 Provisoriamente ubicada en Combate de los Pozos Nº 155. C.A.B.A.

De este modo, -en sentido congruente con el plan de reforma- cada una de las Unidades Fiscales con sus respectivas oficinas (U.I.T., U.T.C. y Equipos Fiscales) se encuentran ubicadas en inmuebles de fácil acceso –algunos recientemente estrenados- para los distintos actores (víctimas, imputados, defensores, querellantes, testigos), provistos de plantas libres, salas de reuniones, parques tecnológicos de última generación, modernas redes de telefonía IP, nuevo cableado, mobiliario apropiado, rampas adecuadas a personas discapacitadas, y sistemas anti-incendio83, que simplifican la interacción interna entre los recursos humanos, mejoran las condiciones laborales u operativas, y permiten rendir cuentas a la comunidad de manera más transparente, factores determinantes para elevar la calidad del servicio brindado.

Resulta de particular importancia este esquema de espacios únicos y abiertos, ya que constituye un eje conceptual de ruptura con la tradicional modalidad de distribución de los puestos de trabajo aplicada por las dependencias judiciales, concebidas como compartimentos estancos, en donde la interconexión e interoperabilidad se hallaban mermadas, o en el peor de los casos anuladas.

Como bien se ha indicado, la misma lógica del esquema organizacional hoy vigente impone una coordinación y colaboración intensa entre el Fiscal Coordinador, el Fiscal Supervisor, las unidades de servicios comunes (U.I.T./U.T.C.) y los Equipos Fiscales, que ha sido acompañada con el diseño de una infraestructura acorde a las necesidades funcionales.

83 Las Unidades Fiscales se encuentran provistas de rampas para discapacitados, ascensores y sistemas anti-incendio. Por su parte, la Unidad Fiscal Sur se encuentra dotada de grupos electrógenos, en tanto que la Unidad Fiscal Sudeste cuenta con sistemas de video-vigilancia. Resta señalar, que actualmente se encuentra iniciado el proceso de licitación para proveer a la Unidad Fiscal Este de grupos electrógenos.

equipamiento de las unidades fiscales

2

Plano Unidad Fiscal Sur actual

Con esto queda clara una diferencia sustancial con las estructuras arquitectónicas erigidas bajo la ideología de los esquemas organizacionales inquisitivos moderados, caracterizados por presentar oficinas judiciales de difícil acceso, debido a la laberíntica ubicación de sus recónditos despachos y la inescrutable señalización de sus planos.

Este punto merece especial atención, pues es inherente a este rediseño organizacional una mayor apertura, que necesariamente se proyecta en el plano edilicio y en la posibilidad de rendir cuentas ante la sociedad, de una manera más transparente. Esto significa que la infraestructura de las Unidades Fiscales lleva ínsita una visibilidad amplia de las tareas desempeñadas por cada operador, y una accesibilidad plena de los distintos actores, quienes fácilmente pueden tomar contacto con las áreas correspondientes de cada Unidad Fiscal para ejercer sus derechos en forma oportuna.

Nuevas Unidades Fiscales Fiscalias Tradicionales vs.

65

Las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC´s)

En concreto, la noción de Unidades Fiscales Inteligentes se encuentra íntimamente ligada al concepto de e-gobierno, de ahí que una de las líneas estratégicas escogidas se centró en integrar las modernas tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC´s) al Nuevo Diseño Organizacional, sobre la convicción de que la aplicación de estas herramientas se traduciría en una mayor eficacia, economía y eficiencia en los procesos de trabajo, lo que finalmente, elevaría la calidad de respuesta institucional brindada a los vecinos.

El uso de las tecnologías de información y comunicaciones (TIC s) se volvió imprescindible, pues uno de los presupuestos que dotan de mayor funcionalidad a este modelo de gestión es la instauración de sistemas informáticos vinculados al seguimiento procesal, los procesos administrativos y al control de la gestión. Vale puntualizar además, que las TIC s facilitan el trabajo en equipo, simplifican la interoperabilidad entre distintas áreas, permiten poseer un mejor discernimiento de las diversas problemáticas originadas, y elaborar estadísticas fidedignas.

Por ese motivo, las Unidades Fiscales se encuentran provistas del sistema KIWI84, un instrumento tecnológico desarrollado por el Ministerio Público Fiscal, que se encuentra ajustado al flujo dinámico de trabajo de las unidades de servicios comunes (U.I.T. y U.T.C.) y los Equipos Fiscales. A través de este programa las Unidades Fiscales registran sus tareas de manera uniforme, se comunican mediante alertas o correos electrónicos, y reflejan su rendimiento a la luz de los indicadores establecidos.

84 Véase resoluciones FG Nº 191/12 y 247/12. Este sistema informático de gestión digital de casos fue desarrollado por el Departamento de Tecnología y Comunicaciones, a partir del aporte realizado por la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica en reuniones periódicas, a fin de que este novedoso programa se adecuara a la realidad jurisdiccional y se ajustara a las necesidades del servicio de justicia.

equipamiento de las unidades fiscales

2La integración

de las modernas tecnologías de la información

y las comunicaciones permitió alcanzar

una mayor eficacia, economía y eficiencia

en los flujos de trabajo.

La distinción ensayada es relevante, por cuanto las últimas variantes conducen a: incorporar tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC´s) para desarrollar tareas con más simpleza, mas sin efectivizar modificaciones genuinas en las estructuras organizativas, su flujo de trabajo y modo de gestión; y originar costos adicionales en tecnologías duras e insumo de tiempo de los recursos humanos, lo que se evitaría con la gestión digital de los procesos (ej. al dispararse notificaciones electrónicas automáticas, generarse alarmas de vencimiento de plazos procesales, integrarse redes con otros actores internos o externos).

La utilización de este software, permite estandarizar el registro informático de los casos ingresados al Ministerio Público Fiscal, registrar los movimientos o traslados -por intermedio de un sistema de alarmas que informa el avance de los procesos-, y darle intervención oportuna a otros sectores que integran las Unidades Fiscales.

El sistema KIWI -complementado con el programa JusCABA85, en aquellos casos judicializados- es un elemento esencial en la gestión diaria de las Unidades Fiscales para lograr la lógica del expediente digital. Aquí vale hacer la salvedad, de que este recurso tecnológico de propiedades similares al software aplicado en la provincia de Salta, se enmarca conceptualmente en la gestión digital, que justamente se contrapone a la digitalización de la gestión manual y la informatización.

85 Antes del desarrollo del KIWI sólo se utilizó primigeniamente el sistema informático JusCABA -creado por el Departamento de Informática y Tecnologías (D.I.T.) del Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires-, que al momento de la implementación del Nuevo Diseño Organizacional era empleado por los integrantes del Poder Judicial local. De modo que, el Departamento de Tecnología y Comunicaciones de este Ministerio Público Fiscal debió trabajar mancomunadamente con la D.I.T. para materializar los ajustes necesarios en dicho sistema en clave con el moderno modelo de gestión instaurado. A raíz de la puesta en funcionamiento del software KIWI se estableció una interfaz, con el objeto de garantizar la interoperabilidad entre ambas herramientas.

67

Por el contrario, la gestión digital de los procesos reviste un aporte sustancial, que se manifiesta en un sinnúmero de beneficios. Uno de ellos es la generación de una relación de interactividad entre los usuarios, que se encuentran en diversos lugares, e igualmente pueden comunicarse en forma coetánea y acceder a la misma información.

Otra de las virtudes de esta gestión digital, que se agrega a la remoción de barreras espaciales aludida es la posibilidad de recabar información en tiempo real para su empleo inmediato -sin necesidad de efectuar lentas búsquedas- en la resolución de conflictos y/o elaborar estadísticas confiables. Sobre este último aspecto, debe destacarse que todos los registros digitales son un insumo indispensable para recolectar datos, procesarlos y confeccionar informes86.

86 Al respecto, deben destacarse los Informes Anuales de Conflictividad (en sus cuatro ediciones) elaborados con extremado rigor científico por la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica. Estos instrumentos permiten reflejar valiosos datos para la ejecución de una política criminal integral, comprensiva de un trabajo coordinado con la sociedad y otras instituciones u organismos encargados de la gestión, tanto en materia de justicia, como de seguridad, educación, asistencia social, trabajo y demás áreas desde las cuales se pueden desarrollar mejores alternativas de convivencia.

El KIWI no sólo es uno de los medios particularmente más aptos para acceder a información o difundirla, sino también un factor valioso en orden a reducir el empleo del papel. Por tanto, esta aplicación de las TIC´s se enmarca dentro de la política de despapelización instaurada por este organismo con la implementación del sistema de gestión de recursos humanos y de bienes e insumos Payroll OMBÚ87.

87 El Sistema Payroll OMBÚ (resoluciones FG Nº 61/11 y 118/12) permite a los agentes y funcionarios realizar digitalmente consultas y solicitudes relativas a insumos, servicio técnico o cuestiones relacionadas al factor humano (licencias, presentismo, evaluación del personal on-line, etc.) de una manera simple e instantánea. Esta medida impacta en forma positiva en el ahorro de insumos, a la par que facilita los trámites de los recursos humanos, quienes como consecuencia de ello pueden canalizar todos sus esfuerzos en la gestión diaria sin un dispendio de tiempo innecesario.

equipamiento de las unidades fiscales

Gestión digital de casosExpedientes en soporte papel vs.

2

Se suma a esta herramienta informática de las Unidades Fiscales, el primer tablero de gestión del Ministerio Público Fiscal (Res. FG Nº 6/09) -ya explicado en conjunto con los indicadores-, instrumento informático configurado con un sistema de alertas que permite con sencillez efectuar

un control de la gestión de procesos, corregir metodologías o prácticas y establecer metas a alcanzar.

No menos importante, resulta el moderno parque informático de las Unidades Fiscales (léase dispositivos de telefonía móvil -Blackberry-, notebooks; computadoras con procesador, disco duro y placa base integradas en monitores, cableado, etc.), que sustituyó herramientas tecnológicas obsoletas; y su equipamiento con sistemas avanzados de gestión de datos, mensajería y comunicaciones de voz, por intermedio de una red IP de servicios.

Las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC´s) de las Unidades Fiscales son parte de la política de calidad y modernización pregonada por la Fiscalía General, que además comprende el servicio de denuncias en línea (www.fiscaliageneral.gov.ar), por correo electrónico (denuncias@jusbaires.gov.ar), o a través del servicio telefónico con tecnología VOIP (Voice Over Internet Protocol) brindado por el 0800-33-347225 (FISCAL), durante las 24 horas los 365 días del año88.

88 La implementación del portal de internet del Ministerio Público Fiscal, configuró una de las claves del proceso de gestión digital del servicio de administración de justicia, que permite al ciudadano acceder fácilmente a información institucional y datos útiles sobre el funcionamiento o ubicación de las Unidades Fiscales, las Unidades de Orientación y Denuncia, y las Oficinas de Asistencia a la Víctima y al Testigo.

Desde ya, la introducción de TIC´s en las Unidades Fiscales es uno de los ejes estratégi-cos de la trasformación de un sistema organizacional tradi-cional -caracterizado por ser refractario a los cambios-, pues bien aplicadas por este Ministerio Público Fiscal, hoy permiten suministrar un mejor servicio a un menor costo, en menos tiempo y con mayores estándares de seguridad.

La integración del personal

69

Uno de los tópicos de mayor signifi-cancia que se debió afrontar en

este contexto de cambio, fue reasignar de modo adecuado el personal de las doce antiguas fiscalías en las seis modernas Unidades Fiscales89, en con-sonancia con las caracterís-ticas funcionales del Nuevo

Diseño Organizacional. Pues las Unidades de Servicio Común

(U.I.T. y U.T.C.) y los Equipos Fis-cales presentaban rasgos definito-

rios, que se proyectaban a las diferentes actividades ejecutadas por los operadores en cada una de estas áreas.

De ahí que, la diversa naturaleza de tareas efectivizadas por cada sector de las Unidades Fiscales exigió una profunda evaluación de los perfiles de los recursos humanos de esta institución, de manera previa a ejercer la facultad de administración y de gobierno contemplada en el artículo 21º, inc. 6 de la ley Nº 1.903.

La observancia de esta premisa resultó ineludible y un presupuesto necesario para poder efectuar una reorganización óptima de los agentes, dado que sin un diagnóstico certero de esta realidad no hubiese sido factible ponderar correctamente las disímiles habilidades, conocimientos, inquietudes, motivaciones, intereses y potencial del factor humano.

89 Léase las Unidades Fiscales Norte, Sur, Este, Oeste, Sudeste y la de Competencia Especial Única.

Por tal motivo, con anterioridad a ponerse en funcionamiento las Unidades Fiscales, se debió reunir información relativa a cada empleado o funcionario90, con el objeto de propender a una redistribución racional del factor humano, que respondiera a las distintas necesidades operativas de las oficinas, y al mismo tiempo permitiera potenciar estos recursos en la labor diaria.

Debe agregarse que el desarrollo de este proceso arduo impulsado en gran medida por la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica, comprensivo de entrevistas con personal, la confección de planes de acción, el trazado de cronogramas tentativos, el análisis de propuestas elaboradas por los magistrados, la interrelación constante con los fiscales coordinadores, como también el estudio de los perfiles de los agentes y las necesidades del servicio por suministrar, no fue en vano por cuanto concluyó en forma exitosa.

En efecto, fruto de este singular esfuerzo emprendido en conjunto con el Departamento de Relacionales Laborales -dependiente de la Secretaría General de Coordinación- y la oportuna interacción con los fiscales de primera instancia, los fiscales coordinadores de las etapas fundacionales, los fiscales supervisores y el administrador de fiscalías, se ha logrado reasignar a los recursos humanos, de manera congruente con las funciones que cada agente debe desempeñar en las Unidades de Servicio Común correspondientes (U.I.T. y U.T.C.), o en su defecto en los Equipos Fiscales.

90 Resoluciones FG Nº 71/09, 178/09, 335/09, 419/09, 284/10, 405/10, 17/11, 100/11, y 271/11.

la integración del personal

2La diversa naturaleza de las tareas efectivizadas por cada sector de las unidades fiscales exigió una profunda evaluación de los perfiles de los recursos humanos...

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Ley

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4,95,0 5,1 5,1 5,2

5,0 5,0 5,0

Otro de los aspectos sumamente valiosos en este proceso de integración del personal en las nuevas estructuras del Ministerio Público Fiscal, fue que se ha dado cumplimiento con el cupo de personas con necesidades especiales (5% de la planta de personal permanente, según ley Nº 1.50291).

Hay que tener en cuenta, que al comenzar la presente gestión en el mes de marzo del año 2007, el cumplimiento de la ley Nº 1.502 era prácticamente nulo en el organismo. De ahí que, la resolución FG Nº 180/08 marcó en este sentido una bisagra, por cuanto dio inicio a un proceso de incorporación de personal, con el objetivo de que por lo menos el 5% del personal de esta rama del Ministerio Público fueran personas con necesidades especiales.

Así pues, desde el mes de octubre del año 2009 se cumplieron los plazos y cupos establecidos por la ley Nº 1.502, lo que se ve reflejado en el siguiente gráfico.

Evolución cumplimiento Ley 1.50292

Periodo marzo de 2007 a julio de 2012.

91 La ley Nº 1.502 establece en su artículo 4º que “...La incorporación de personas con necesidades especiales deberá ser gradual y progresiva para cubrir el cupo del cinco (5) por ciento, calculado sobre la base de la totalidad del personal que revista en la planta permanente de cada una de las jurisdicciones y entidades enunciadas en el artículo 2°. Dicha incorporación deberá efectuarse en el plazo máximo e improrrogable de cinco (5) años a partir de la sanción de la presente Ley. Para alcanzar dicha incorporación en tiempo y forma, la misma debe ser gradual, efectuándose en al menos un dos (2) por ciento en los dos (2) primeros años...”.

92 Datos extraídos de resolución FG N° 380/12.

De esta manera, como consecuencia del compromiso y la dedicación desarrollados por este organismo se ha logrado la plena participación e inclusión de las personas con necesidades especiales en este ámbito de trabajo. Este esfuerzo fue reconocido en reiteradas oportunidades por la Jefatura de Gabinete de Ministros del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y por la Comisión para la Plena Participación e Inclusión de las Personas con Discapacidad, a través de la entrega del premio COPIDIS.

Plan de carrera y programas de reconocimiento

71

Otra de las acciones que se han desarrollado con el propósito de consolidar el Nuevo Diseño Organizacional, fue el establecimiento de un sistema destinado esencialmente a motivar al factor humano para cumplir con las metas de gestión determinadas en las Unidades Fiscales.

Este programa se articuló por intermedio del reglamento para concursos de ingresos y promociones aprobado por resolución FG Nº 165/12 (cfr. anexo I); y se encontró consustanciado con el derecho a la carrera de los recursos humanos -previsto en el reglamento interno del personal del Ministerio Público93-, que actualmente se efectiviza según los siguientes principios:

idoneidad funcional,

atención adecuada al vecino,

formación profesional,

igualdad de oportunidades, de trato y no discrimi-nación;

progreso en la carrera;

libre participación en los concursos;

transparencia en los procedimientos de selección y/o promoción;

responsabilidad de cada funcionario y empleado en el desarrollo de su carrera individual;

evaluación de las capacidades, méritos y desem-peños; y

93 Aprobado por resolución CCAMO Nº 18/09.Aprobado por resolución CCAMO Nº 18/09.

experiencia efectiva y antecedentes laborales en el Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

En primer lugar, la aplicación de este esquema se encuentra sujeta a las condiciones estipuladas en el plan de carrera para que el factor humano pueda ser promovido, es decir:

obtener una calificación de efectivo o superior en la última evaluación de desempeño,

aprobar los cursos que correspondan a la franja de carrera en la que se encuentra y los de la franja a la cual se aspira ascender,

no registrar ningún tipo de sanción disciplinaria en el último año anterior a la propuesta, y

cumplir un mínimo de 20 horas de capacitación en el último año.

Sobre este último punto, vale destacar que el personal de la institución debe aprobar una serie de cursos fijados con carácter de obligatorio para cada franja de carrera a la cual aspira acceder, que entre sus diversos contenidos contemplan conocimientos con un auténtico sentido práctico, relativos a sistemas de gestión de calidad.

plan de carrera y programas de reconocimiento

2

En segundo término, la motivación de los recursos humanos se concreta también a través de los programas de reconocimientos, que entienden a la capacitación como un estímulo para quienes son premiados en base al esfuerzo realizado para la consecución de objetivos individuales y/o institucionales, que se encuentran por encima de sus responsabilidades laborales normales.

El objeto de estos programas es reconocer la dedicación del personal, mediante:

intercambios académicos y de experiencias con organismos judiciales de la Nación, provincias o países sobre aspectos vinculados a la gestión judicial;

asistencia a jornadas de capacitación dictadas por organismos públicos, asociaciones civiles e instituciones de enseñanza superior; y

concesión de ayudas económicas para cursos de posgrado o especializaciones; actividades académicas, profesionales e investigativas.

La elección del factor humano beneficiado con las diferentes clases de reconocimientos se basa en órdenes de mérito elaborados por los titulares de cada área, que ponderan:

el resultado de la última evaluación de desempeño, y

la acreditación de las 20 horas de capacitación requeridas durante el año inmediatamente anterior94.

Como se puede ver, por un lado estos programas motivan comportamientos en pos de una mejor prestación del servicio de justicia; y por otra parte, potencian el saber, las habilidades y aptitudes de los recursos humanos, que de esta forma pueden desenvolver con mayor eficacia sus funciones, y elevar así la calidad de respuesta brindada a la comunidad.

94 Vale destacar, que también pueden ser seleccionados agentes en base a la realización de acciones solidarias a favor de sus compañeros o terceros. Esta elección es realizada por quienes no revisten la calidad de titulares de área, y un requisito que no puede obviar el agente escogido es haber completado las 20 horas de capacitación previstas en el año anterior.

La capacitación de nuestros colaboradores

73

Generalidades

Desde el año 2007 la Fiscalía General ha propendido decididamente a establecer un proceso formal, continuo y coherente de capacitación, que primordialmente se halló orientado a dotar a los operadores del sistema de las herramientas indispensables para cumplir con eficacia sus tareas.

La cuestión es, que partiendo de un diagnóstico objetivo del campo de actuación de los distintos integrantes de la institución y de su capital intelectual, este Ministerio Público Fiscal procuró por un lado, la promoción de una justicia conformada por recursos humanos más profesionales y técnicamente cualificados; y por el otro, la jerarquización de la carrera judicial95.

En concordancia con ello, luego de estudiar las múltiples necesidades o exigencias del factor humano, analogar distintos contenidos, evaluar alternativas y comparar matices, a través de la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica96 se han cristalizado anualmente una serie de planes de entrenamiento97.

95 No puede obviarse que la carrera judicial es un derecho contemplado en el art. 17 del Reglamento Interno de Personal del Ministerio Público de la C.A.B.A. -aprobado por Resolución CCAMP Nº 18/2009-, regulado específicamente en el Reglamento para concursos de ingreso y personal del Ministerio Público Fiscal de la C.A.B.A. (aprobado por resolución FG Nº 165/12). Cabe añadir, que esta carrera judicial se encuentra preeminentemente signada por los siguientes principios: idoneidad funcional; atención adecuada al vecino; formación profesional; igualdad de oportunidades, de trato y no discriminación; progreso en la carrera; libre participación en los concursos; transparencia en los procedimientos de selección y/o promoción; responsabilidad de cada funcionario y empleado en el desarrollo de su carrera individual; evaluación de las capacidades, méritos y desempeños; experiencia efectiva en el cumplimiento de sus funciones en el Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; y experiencia laboral.

96 Ver Anexo I de Res. CM Nº 436/07, en particular la función sexta de la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica, en donde se estipula el desarrollo de programas de capacitación formal.

97 Los planes de entrenamiento propuestos mediante dictámenes SGPCyPE N° 36/08, 58/09, y 91/10, 107/11 y 120/12 fueron aprobados por resoluciones FG N° 28/08, 5/09, 28/10, 50/11, y 29/12 respectivamente.

la capacitación de nuestros colaboradores

2

Sabido es, que estos programas de capacitación son parte de un proceso gradual, instrumentado a través de una flexible oferta de actividades -sumamente abarcadora en términos cuantitativos y cualitativos-98, la cual ha permitido a los agentes contar con mayores aplicaciones -desde el plano funcional-, en orden a afrontar exitosamente nuevos desafíos, dentro de un entorno dinámico y mudable -como lo son propiamente las demandas de los vecinos -.

Tal es así, que este esmero y celo enseñados en la capacitación del personal en materia de gestión, ha sido reconocido el 17 de diciembre de 2009 por el Instituto para el Desarrollo Empresarial en la Argentina (IDEA), mediante la entrega del premio Hexágono99 al Ministerio Público Fiscal.

En lo que toca propiamente al entrenamiento de los recursos humanos en la esfera del Nuevo Diseño Organizacional, corresponde dividir lo general de lo particular, a fin de allanar la comprensión del lector. Pues bajo la premisa ya acabadamente descripta, los diversos planes de entrenamiento anuales tuvieron entre sus ejes a la modernización y la gestión, lo que permitió

98 Parte de esas actividades fueron organizadas con el Centro de Formación Judicial de la C.A.B.A. y organismos de prestigio internacional, que han elevado el nivel de especialización de los integrantes del Ministerio Público Fiscal, como a modo de ejemplo el Federal Bureau Investigation (F.B.I.) y el Centro de Estudio de Justicia de las Américas (C.E.J.A.). También debe destacarse la organización conjunta de las XXII Jornadas Nacionales de los Ministerios Públicos, entre el Ministerio Público Fiscal (C.A.B.A.) –a través de la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica-, la Asesoría General Tutelar (C.A.B.A.) y la Defensoría General de la Nación, actividad que contó con la concurrencia masiva de más de 1.000 personas –cifra record en la historia- y de reconocidos disertantes, tanto del ámbito nacional como del exterior, que abordaron materias de actual interés.

99 Ello en el marco del programa desarrollado por el Instituto para el Desarrollo Empresarial en la Argentina (IDEA), que se centró en el fortalecimiento de las habilidades vinculadas con el trabajo en equipo, el liderazgo y la gestión.

compartir con los operadores judiciales la visión institucional construida100.

Con ese afán, se comunicaron conocimientos con un sentido eminentemente práctico sobre modelos eficientes de gestión judicial y administrativa; que fueron asimilados por los recursos humanos junto con el ideario de este innovador esquema

organizativo. De modo tal, que los planes de entrenamiento constituyeron un ápice fundamental, ya que han facilitado al personal una comprensión más integral de este rediseño. Pero un aspecto todavía más relevante, es que las capacitaciones implementadas en ese marco han sido de suma utilidad para comprometer a los integrantes de las Unidades Fiscales con esta etapa fundacional, y a la vez, simplificar su adaptación a un cambio de paradigma en la gestión.

Hechas estas breves observaciones prelimi-nares de orden más genérico, nos hallamos en condiciones de tratar en concreto, las capacitaciones realizadas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de las Unidades Fiscales -en base a los ejes propuestos101-,

estrictamente en miras de facilitar la transición de los recursos humanos hacia el Nuevo Diseño Organizacional.

100 La visión del Ministerio Público Fiscal (aprobada por resolución FG Nº 7/119 consiste en: “Promover la transformación del sistema de justicia en un servicio transparente, eficaz y de calidad con mayor capacidad de respuesta a las demandas de toda la comunidad”.

101 Dictámenes SGPCyPE Nº 91/10, 107/11 y 110/11.

75

Por regla general, previo a la inauguración de las Unidades Fiscales el factor humano designado para desempeñarse en estas estructuras fue capacitado durante diferentes jornadas, que permitieron transmitir una perspectiva integral de los procedimientos de trabajo del esquema organizacional impulsado, cómo debían aplicarse los manuales operativos en cada área, cuáles eran las tareas de cada actor y de qué forma debían interactuar entre sí.

En el caso de las Unidad Fiscal Oeste y la Unidad Fiscal con Competencia Especial Única, los recursos humanos que fueron reasignados no requirieron capacitación específica, por cuanto ya habían recibido el entrenamiento necesario antes de desempeñar sus funciones en las Unidades Fiscales Sudeste, Norte, Este o Sur. Por el contrario, los agentes que ingresaron al Ministerio Público Fiscal tras la efectiva puesta en funcionamiento de los Equipos Fiscales creados con motivo de la ley 3.318, -sin importar en qué Unidad Fiscal fueron designados- debieron transitar por un período de adaptación a las estructuras internas, las metodologías de trabajo implementadas y el sistema de gestión digital de casos “KIWI”.

Consecuentemente, estos recursos humanos debieron completar un programa de integración y capacitación, que previó encuentros con las distintas áreas de la institución, con el objeto de interiorizarlos sobre la dinámica intrínseca de los equipos fiscales y las oficinas de servicios comunes.

2

la capacitación de nuestros colaboradores

CapaCitaCión

capaciTación General UFse

capaciTación especíFica UiT sUdesTe

capaciTación especíFica UTc sUdesTe

capaciTación especíFica

eqUipos Fiscales sUdesTe

simUlacro

capaciTación General UFn

capaciTación especíFica UiT norTe

capaciTación especíFica UTc norTe

capaciTación especíFica eqUipos Fiscales norTe

simUlacro

CapaCitaCión

capaciTación General UFe

capaciTación especíFica UiT esTe

capaciTación especíFica UTc esTe

capaciTación especíFica eqUipos Fiscales esTe

simUlacro

esTraTeGia y Teoría del caso (3 ediciones)

capaciTación General UFs

capaciTación especíFica UiT sUr

capaciTación especíFica UTc sUr

capaciTación especíFica eqUipos Fiscales sUr

simUlacro

esTraTeGia y Teoría del caso (3 ediciones)

capaciTación en deliTos TransFeridos

Eje de capacitación “Implementación del NDO”. Año 2009.

Eje de capacitación “Implementación del NDO”. Año 2011.

Simulacros

Una vez concluida esta fase de aprendizaje, el factor humano pudo llevar a la práctica los conocimientos adquiridos y participar de simulacros de prueba, en donde se representó un día de trabajo, bajo los modernos lineamientos organizacionales.

Frente a la profunda transformación operada en la metodología de gestionar y el plano organizativo, fue imprescindible que los recursos humanos pudieran llevar a término experiencias simuladas de la moderna dinámica de trabajo, con anterioridad a la puesta en funcionamiento de cada Unidad Fiscal. Es que esta preparación resultaba esencial para que el personal pudiera desempeñar adecuadamente su rol dentro del nuevo sistema, conocer las hipotéticas situaciones a resolver en lo venidero, y desarrollar las decisiones asociadas a sus tareas.

De esta manera, la participación activa de los distintos actores en simulacros constituyó un aporte fundamental, pues a través de su realización los participantes además pudieron:

vencer miedos naturales ante esta clase de reformas,

visualizar los escenarios del flujo de trabajo, y

ensayar respuestas en contextos de circunstancias cambiantes, que exigen flexibilidad.

Un proceso de transformación eminentemente participativo

77un proceso de transformación eminentemente participativo

Una de las premisas esenciales ante esta generación de cambios

fue alcanzar los consensos básicos para que este Nuevo Diseño Organizacional pudiera perdurar en el tiempo, y no resultara absorvido por oscilaciones pendulares de los operadores o la lógica del

sistema, tal como lo indicaban otros infructuosos intentos en

la materia102. De ahí, la particular importancia asignada por esta

Fiscalía General a potenciar una activa y fecunda interacción con los integrantes del

Ministerio Público Fiscal, por cuanto esta propuesta innovadora se sustentó en una transformación cultural, que exigió un fuerte compromiso de todos los actores de la institución.

Bajo este lineamiento, se crearon espacios de comunicación en donde se intercambiaron y consensuaron ideas con los funcionarios de este organismo, lo que constituyó una contribución valiosa para instaurar un diseño organizacional sustentable, que ofreciera resultados efectivos en el corto, mediano y largo plazo.

En ese sentido, la experiencia recogida de los comités formados en el seno de la Conferencia Judicial Norteamericana, ya había enseñado el rol sumamente relevante que revistió su activa participación en el proceso de elaboración de políticas judiciales dirigidas a obtener de los recursos existentes el producto más superlativo en los Estados Unidos de América103.

102 Cfr. GARAVANO, GERMÁN C., El gobierno del Poder Judicial en Argentina. Unidos por la Justicia, Sistemas Judiciales, CEJA, Año 5 Nº 10.

103 LORENZETTI, RICARDO L., Conferencia Judicial Estadounidense - Comparación con nuestro programado Consejo de la Magistratura. La Ley 1997-E, 1139.

La Nación22/11/09

La reforma impulsada se sustentó en una transformación cultural, que exigió la construcción de consensos básicos con distintos actores, para que el Nuevo Diseño Organizacional pudiera perdurar en el tiempo.

Por tal motivo, al considerarse el éxito de aquella sana práctica implementada en aquel país, se advirtió oportunamente la importancia de gestar ámbitos propicios, en orden a efectuar evaluaciones y propuestas, que posteriormente brindarían un aporte significativo al sistema de administración del servicio de justicia104. Pues las modernas técnicas de trabajo en organismos públicos recomendaban la formación de comités de asesores no vinculantes, orientados específicamente al diseño de políticas institucionales, que condujeran a satisfacer las necesidades de la comunidad e incrementar la confianza de los ciudadanos.

En ese entendimiento, tras ponderar la utilidad de contar con la experiencia y los conocimientos adquiridos por los integrantes del Ministerio Público Fiscal, mediante resoluciones FG Nº 12/07, 29/07 y 83/07105 se resolvió instituir distintos comités integrados por fiscales, que luego fueron redefinidos por resolución FG Nº 177/09106.

104 GARAVANO, GERMÁN C., El gobierno del Poder Judicial en Argentina. Unidos por la Justicia, Sistemas Judiciales, CEJA, Año 5 Nº 10.

105 Los Comités instaurados, que se hallaban compuestos por fiscales eran los siguientes: el Comité de Entrenamiento del Ministerio Público Fiscal, el Comité de Política Criminal y Planificación del Ministerio Público Fiscal, el Comité de Relaciones con la Comunidad del Ministerio Público Fiscal, el Comité de Control de Gestión del Ministerio Público Fiscal, el Comité de Infraestructura Edilicia y de Incorporación de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones del Ministerio Público Fiscal, el Comité de Implementación del Código Procesal Penal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y el Comité de Espectáculos Públicos. En lo que respecta a los grupos no vinculantes de trabajo conformados por secretarios, vale destacar los relativos a las áreas de Gestión de Calidad; Comunidad y Atención al Público; y Capacitación y Carrera Judicial.

106 Luego, los Comités de fi scales, quedaron reformulados de la siguiente forma: Luego, los Comités de fiscales, quedaron reformulados de la siguiente forma: el Comité de Control de Gestión, Modernización y Capacitación del Ministerio Público Fiscal; el Comité de Análisis Normativo y Política Criminal; y el Comité de Relaciones con la Comunidad del Ministerio Público Fiscal.

Lo cierto es que la medida instrumentada fue sobradamente fructífera, debido a la labor realizada por sus integrantes, quienes no sólo se comprometieron con la inminente implementación de la prueba piloto en el marco del Nuevo Diseño, sino también compartieron sus perspectivas y propuestas.

Asimismo, debe destacarse la conformación de otros grupos de trabajo integrados por magistrados y especialistas contratados, que junto a los fiscales coordinadores de cada una de las Unidades Fiscales -en sus etapas fundacionales- han transmitido sus sugerencias a través de informes o reuniones periódicas.

De igual manera, no puede desconocerse que otro actor fundamental en la implementación del Nuevo Diseño Organizacional han sido los recursos humanos, pues superar metodologías de trabajo fuertemente arraigadas en costumbres tribunalicias heredadas de antaño constituyó un desafío mayúsculo para los agentes, quienes a la par de los magistrados pusieron al servicio de la institución toda su aptitud, entusiasmo e invaluable compromiso, en aras de transitar exitosamente este proceso.

Los operadores pusieron al servicio del

Ministerio Público Fiscal toda su aptitud,

entusiasmo y compromiso para transitar exitosamente

este proceso de reorganización.

La Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica

79la secretaría general de política criminal y planificación estratégica

Para comprender mejor el desafío y las exigencias específicas de este proceso de reforma integral de las antiguas fiscalías es necesario entender la labor desarrollada por la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica, puesto que principalmente a través de esta área, la Fiscalía General propulsó la transformación alcanzada.

Tal como se adelantó oportunamente, el puntapié inicial del Nuevo Diseño Organizacional fue el dictamen SGPCyPE Nº 9/07 -elaborado por el Secretario General de Política Criminal y Planificación Estratégica, Dr. Agustín C. Gamboa-, mediante el cual el 6 de septiembre del año 2007 se sugirió la creación de unidades de tramitación común y de decisión temprana.

Desde aquel entonces, se emprendió un arduo trabajo de diagnóstico, que comprendió la elaboración de exhaustivos informes preliminares, y la proyección de un plan piloto de validación, destinado a instrumentar de manera exitosa un esquema organizacional diferente, orientado a elevar la calidad del servicio prestado a la comunidad. Así, de consuno con las evaluaciones formuladas sobre la necesidad de una reforma se definieron los ejes, principios y procesos de trabajo de las Unidades Fiscales, mediante los dictámenes SGPCyPE Nº 44/08 y 62/09.

Paralelamente, se elevó el proyecto de Nuevo Diseño Organizacional del Ministerio Público Fiscal, que fue aprobado el 9 de marzo del año 2009 por resolución FG Nº 41/09, y sentó las bases -tanto conceptuales como funcionales- de las modernas Unidades Fiscales hoy vigentes.

Desde ahí, ya sea en la etapa fundacional de esta experiencia única en el Poder Judicial local o en las sucesivas fases de su implementación, fue por intermedio de la dependencia mencionada que la Fiscalía General planificó e instrumentó los medios más eficaces para lograr el objetivo prefijado. De esta manera, las distintas dimensiones del rediseño confluyeron en esa área, que

a raíz de su continua actividad y el afán demostrado por su personal contribuyó a volver operativas cada una de las etapas de la reforma107.

En este contexto, la Secretaría General en cuestión desempeñó un rol vital en la previsión del marco regulatorio del rediseño organizacional, la integración del factor humano, la capacitación del

personal, la elaboración de manuales operativos, la construcción de indicadores, entre otras múltiples actividades.

Por supuesto, no puede obviarse la óptima interacción generada por esta estructura con los magistrados, funcionarios, empleados e integrantes de los comités del Ministerio Público Fiscal108, los especialistas contratados, y el personal de otras oficinas de la Fiscalía General -más precisamente el Departamento de Tecnología y Comunicaciones, el Departamento de Infraestructura y Apoyo Operativo, el Departamento de Relaciones Laborales-con quienes se trabajó de manera mancomunada para darle el soporte apropiado al esquema organizacional instituido. Pues la integralidad intrínseca a esta reformulación de las fiscalías, requirió por parte de la Secretaría General aludida un esfuerzo adicional, a fin de coordinar acciones conjuntas con diversos actores e interlocutores.

107 Dictámenes SGPCyPE Nº 9/07, 19/07, 26/07, 27/07, 36/08, 44/08, 58/09, 59/09, 62/09, 76/09, 79/09, 89/09, 91/10, 97/10, 99/10, 107/11, 108/11, 110/11, 120/12, 126/12 y 130/12.

108 Creados por resolución FG Nº 12/07 y reformulados por resolución FG Nº 177/09.

2

DISTRIBUCIÓN DE LAS UNIDADES FISCALES EN LO

PENAL, CONTRAVENCIONAL Y DE FALTAS

Organigrama

El moderno rediseño organizacional de las antiguas fiscalías en lo Penal, Contravencional y de Faltas representa, por cierto, en la historia del Ministerio Público Fiscal un acontecimiento trascendente dotado de especial actualidad, por su reciente implementación. Este modelo de gestión constituye una respuesta superadora a las tradicionales fiscalías originadas siglos atrás, cuyas estructuras fueron tal vez ideadas en armonía con las necesidades histórico-políticas de aquel entonces, pero actualmente han perdido significación frente a las exigencias de una dinámica social más compleja, y el afianzamiento de un sistema de enjuiciamiento acusatorio en la ciudad.

La integralidad de esta trasformación pluridimensional de las fiscalías es verdaderamente vasta, pues en ella convergen modificaciones normativas, orgánicas, administrativas, infraestructurales, tecnológicas y laborales. Por ello, este proceso de implementación de las nuevas Unidades Fiscales impulsado por la Fiscalía General, tuvo una larga preparación, además de resultar ejecutado de manera programada, gradualmente progresiva y racional.

De modo que, en cada etapa debieron elegirse en forma atinada los medios más eficaces para promover este cambio orientado a mejorar la calidad del servicio de administración de justicia suministrado a la comunidad. Así pues, dentro de cada fase se trabajó con el propósito de conseguir este ideario prefijado y alcanzar una sólida vertebración de este innovador esquema organizacional,

que permitiera conseguir resultados socialmente cuantificables, no a partir de la persecución aislada de conductas insignificantes, sino de las organizaciones delictivas y contravencionales.

Si trazamos una secuencia cronológica de la implementación de esta experiencia inédita en el Ministerio Público Fiscal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por una cuestión metodológica corresponde dividirla en dos períodos. Una primera parte comprendida entre el 1º de agosto de 2009 y el 15 de agosto de 2011; y una segunda que abarca desde ésta última fecha hasta el 1º de enero de 2013.

83organigrama

2

El punto de partida del primero de estos ciclos se encuentra constituido por la resolución FG Nº 178/09, que disparó la puesta en funcionamiento de la paradigmática Unidad Fiscal Sudeste (el 1º de agosto del año 2009)109, ubicada en la sede sita en Bartolomé Mitre Nº 1.735 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que se conformó con las antiguas Fiscalías de Primera Instancia en lo Penal, Contravencional y de Faltas Nº 1, 9 y 10. Con posterioridad, más precisamente el 1º de enero del año 2010 se implementó la Unidad Fiscal Norte110, radicada en la Av. Cabildo Nº 3.067 de esta ciudad, que se integró con las ex Fiscalías de primera instancia en lo Penal, Contravencional y de Faltas Nº 3, 8 y 11. Por su parte, el 15 de abril del año 2011 se puso en funcionamiento la Unidad Fiscal Este111, constituida en Beruti 3.345 de esta ciudad, que se compuso con las Fiscalías de Primera Instancia en lo Penal, Contravencional y de Faltas antes denominadas Nº 5, 6 y 7. En tanto que el 15 de septiembre del año 2011 comenzó a desempeñarse la Unidad Fiscal Sur112, hoy ubicada en Av. Paseo Colón Nº 1.333 de esta ciudad, que absorbió las anteriores Fiscalías de Primera Instancia en lo Penal Contravencional y de Faltas Nº 4, 12 y 2.

109 Resolución FG Nº 205/09.

110 Resolución FG Nº 335/09.

111 Resolución FG Nº 100/11.

112 Resolución FG Nº 271/11.

Puede advertirse que en este lapso temporal, las estructuras de las fiscalías Nº 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12 fueron reformuladas bajo los lineamientos establecidos por el moderno diseño en Unidades Fiscales, cuya intervención territorial quedó fraccionada en cuatro (4) zonas113. De esta forma, en este primigenio período se concluyó el proceso de rediseño institucional -en el plano jurisdiccional- y consolidó el Nuevo Diseño Organizativo, de lo que dio cuenta la resolución FG Nº 271/11.

113 Ver dictámenes SGPCyPE Nº 19/07, 26/07 y 27/07 y resoluciones FG Nº 107/07 y 147/07.

3

Finalmente, la segunda etapa se inició luego de la puesta en funcionamiento de la Unidad Fiscal Sur, y tuvo por objeto el perfeccionamiento integral de la faz operativa, normativa y reglamentaria impuesta por el esquema organizacional. Cabe señalar además, que el 1º de octubre del año 2012 se integró la Unidad Fiscal con Competencia Especial Única (Fiscalía Especializada) proximamente sita en el edificio de la calle Bartolomé Mitre Nº 1.375114; y el 1º de enero del año 2013 inició sus funciones la Unidad Fiscal Oeste, con sede en Av. Paseo Colón Nº 1.333 de esta ciudad115, ambas instauradas en el marco de la reestructuración propiciada por la ley Nº 3.318116 -modificatoria de la ley Nº 1.903117-, que amplió el número de fiscales de primera y segunda instancia del fuero Penal, Contravencional y de Faltas e impulsó la instauración de la competencia territorial de las Unidades Fiscales en cinco zonas (Norte, Este, Oeste, Sudeste y Sur) -aprobada por resolución FG Nº 332/12-118.

114 Provisoriamente ubicada en Combate de los Pozos Nº 155 de esta ciudad.

115 La Unidad Fiscal con Competencia Especial Única (Fiscalía Especializada) y la Unidad Fiscal Oeste, fueron creadas por resolución FG Nº 332/12.

116 La ley Nº 1903 al derogar la ley Nº 21 mantuvo en su anexo 1 la cantidad de 24 fiscales. En tanto que a partir de la ley Nº 3.318 -modificatoria de las leyes Nº 7 y 1903-, se crearon 16 cargos de fiscales de primera instancia y tres ante la Cámara en lo Penal, Contravencional y de Faltas.

117 Publicada en el Boletín Oficial el día 14 de enero del año 2010.

118 Cfr. dictámenes SGPCyPE Nº 126/12 y 130/12.

Las Unidades Fiscales se encuentran a su vez integradas por Unidades de Servicios Comunes (U.I.T. y U.T.C.)119, salvo la Unidad Fiscal con Competencia Especial Única, que se halla dotada de una Oficina de Apoyo e Intervención Inicial, sobre la cual oportunamente se ahondará al describir la Fiscalía Especializada.

En lo concerniente a la cantidad de Equipos Fiscales que componen las Unidades Fiscales, se ha establecido una integración directamente proporcional con la carga de trabajo, destinada fundamentalmente a lograr una equiparación de la misma, sin perjuicio de la flexibilidad del sistema. De modo que, siguiendo esta inteligencia la Unidad Fiscal Norte se encuentra provista de ocho (8) Equipos Fiscales, la Unidad Fiscal Este de siete (7) Equipos Fiscales, la Unidad Fiscal Sudeste de cinco (5) Equipos Fiscales, la Unidad Fiscal Especializada de cuatro (4) Equipos Fiscales, la Unidad Fiscal Sur de ocho (8) Equipos Fiscales y la Unidad Fiscal Oeste de ocho (8) Equipos Fiscales.

119 A diferencia de las Unidades Fiscales Norte, Este y Sudeste que cuentan cada una con U.T.C.´s específicas, dada la naturaleza de servicio brindado por la Unidad de Tramitación Común, existe en la sede de la Avda. Paseo Colón 1.333 una única U.T.C., que apoya la labor de las Unidades Fiscales Sur y Oeste, por cuanto ambas se ubican en el mismo inmueble (resolución FG Nº 332/12).

85organigrama

En particular, no obstante su posterior tratamiento ha de notarse aquí que uno de los Equipos Fiscales de las Unidades Fiscales Norte, Este, Oeste, Sudeste y Sur, se ciernen exclusivamente a la investigación de casos vinculados a la problemática de la violencia doméstica y reciben asistencia en esta tarea de una Unidad de Apoyo.

También conviene destacar, aunque sea abordado luego con más detenimiento, que otra medida consustanciada con el principio de especialización, fue la instauración de un equipo fiscal con competencia especial única en investigaciones vinculadas a delitos y contravenciones, en los que la actividad sea el daño de sistemas informáticos o la difusión de contenidos pornográficos por internet.

Resta agregar, que cada una de estas Unidades Fiscales se encuentra supervisada exclusivamente por un Fiscal de Cámara, salvo en el caso de la Unidad Fiscal Sudeste, donde el magistrado de segunda instancia encargado de ejercer estas funciones, también hace lo propio con la Unidad con Competencia Especial Única (Fiscalía Especializada).

Por consiguiente, para aquellos casos en los cuales se haya promovido alguna impugnación de las decisiones jurisdiccionales existen cinco fiscales que intervienen ante la Cámara de Apelaciones120, y que además, se abocan a supervisar las Unidades Fiscales.

120 Tres de los cargos de Fiscal ante la Cámara de Apelaciones en lo Penal, Contra-vencional y de Faltas fueron creados por la ley Nº 3.318. Las Fiscalías de Cámara Norte y Sur comenzaron a prestar funciones como tales, a partir del día 1º de octubre del año 2012, momento en el cual la anterior Fiscalía de Cámara Nº 1 pasó a denomi-narse Fiscalía de Cámara Este -con intervención exclusiva en esa misma zona- y la ex Fiscalía de Cámara Nº 2 se transformó en la Fiscalía de Cámara Sudeste, con in-tervención exclusiva en la zona que lleva su mismo nombre. Mientras que la Fiscalía de Cámara Oeste entró en funciones el día 1º de enero del año 2013, sin perjuicio de que a partir del día 1º de octubre y hasta el 31 de diciembre de 2012 coadyuvó en sus tareas a la Fiscalía de Cámara Sur, que actuaba en la zona de mayor conflictividad, según el diagrama de zonas aprobado por resoluciones FG Nº 107/07 y 147/07.

23

87la fiscalía de transición

Un aspecto por destacar de este proceso de transformación, es que durante ambas etapas funcionó una Fiscalía de Transición121, abocada a resolver la carga de trabajo residual de las tradicionales fiscalías reorganizadas. Esta medida simplificó la transición al innovador modelo de gestión, por cuanto las nuevas Unidades Fiscales pudieron iniciar sus labores sin la acumulación de casos tramitados anteriormente, y encarar en forma óptima una reforma sin precedentes.

De este modo, la fiscalía aludida fue recibiendo los casos a medida que las Unidades Fiscales se implementaron, cumpliéndose la

última de estas remisiones el día 15 de agosto del año 2011, cuando se puso en funcionamiento la Unidad Fiscal Sur122.

121 Véanse resoluciones FG Nº 41/09, 178/09, 335/09, 9/10, 17/11, 100/11, 271/11 y 332/12.

122 Ver resolución FG Nº 271/11.

Conviene destacar, que esta misión consistente en proseguir tramitando y concluir las investigaciones de aquellos casos antes asignados a las fiscalías en lo Penal, Contravencional y de Faltas reestructuradas no sólo permitió descomprimir a las dependencias reorganizadas. Pues la Fiscalía de Transición también cumplió un rol fundamental ante los vecinos, las víctimas y los denunciantes desde otro plano no menos significativo, dado que su personal debió asimilar e interiorizar rápidamente las problemáticas puntuales de cada caso absorbido a las dependencias de origen, a fin de lograr suministrar una respuesta adecuada -en términos de celeridad y eficacia- a los damnificados, quienes no podían resultar perjudicados a raíz de este proceso de implementación.

Ahora bien, concluida la ardua tarea desarrollada por la Fiscalía de Transición, sus co-titulares fueron designados en distintos equipos fiscales junto a los funcionarios y empleados que allí se desempeñaron, de acuerdo a la distribución fijada por el nuevo organigrama123.

123 Cfr. resolución FG Nº 332/11.

La fiscalía de transición

23

52º

36º

34º 32º28º

30º

24º

14º16º

26º

12º

10º

48º

40º

38º

50º

13º

42º

44º

45º

43º

47º

49º

35º

33º

31º23º

21º 19º17º

46º

15º25º

27º

11º

9º

8º

20º18º

6º4º 2º

22º

1º3º7º

5º

53º

37º

39º

51º

41º

29º

F. 6

P.N.A.

Fiscalías PCyFFiscalía 1

F. 12

F. 4

F. 1

F. 9F. 3

F. 5

F. 11

F. 8

F. 10

F. 7

F. 2

Fiscalía 2

Fiscalía 3

Fiscalía 4

Fiscalía 5

Fiscalía 6

Fiscalía 7

Fiscalía 8

Fiscalía 9

Fiscalía 10

Fiscalía 11

Fiscalía 12

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

5000

Fiscalía 1 Fiscalía 2 Fiscalía 3 Fiscalía 4 Fiscalía 5 Fiscalía 6 Fiscalía 7 Fiscalía 8 Fiscalía 9 Fiscalía 10 Fiscalía 11 Fiscalía 12

2403

1133

1885

2556

3311

4643

1260

4230

31852964 2906

2605

Durante el transcurso del año 2007, la relación entre los casos y las unidades fiscales se fundaba en la distribución territorial que surgía del siguiente mapa. De modo que el lugar donde se verificaba el hecho a investigar constituía el elemento empleado para asignar la fiscalía correspondiente.

Jurisdicción territorial de las unidades fiscales

Esta forma de organizar territorialmente la competencia de las fiscalías en zonas tan acotadas, propendía a que dos fiscales cotitulares interactuaran constantemente con una misma jurisdicción policial e intervinieran en áreas muy reducidas de la conflictividad.

Esta manera de distribuir los casos originaba una evidente disparidad en la cantidad de ingresos entre algunas fiscalías. Así, como puede advertirse a continuación, en el año 2007 la fiscalía que recibió la menor cantidad de casos había presentado -en términos relativos- el 24% de los ingresos a la unidad fiscal que tuvo el mayor volumen de registros.

Casos ingresados por fiscalía. Año 2007124.

124 Datos extraídos del Primer Informe Anual de Conflictividad (Agosto 2008), elaborado por la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica del Ministerio Público Fiscal.

Jurisdicción de comisarías y fiscalías. Marzo del 2007 a Marzo del 2008.

Unidad Fiscal A

Unidad Fiscal B

Unidad Fiscal C

Unidad Fiscal D

Zonas de intervención de las unidades fiscales PCyF

ZONA A

ZONA B

ZONA C

ZONA D

89jurisdicción territorial de las unidades fiscales

Procurando resolver esta inequitativa manera de dividir la carga de trabajo -a raíz de lo dictaminado por el Secretario General de Política Criminal y Planificación Estratégica125- se estableció mediante resoluciones FG Nº 107/07 y 147/07 un sistema de turnos rotativos de fiscales y una nueva distribución territorial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que quedó finalmente fraccionada en cuatro (4) zonas (A, B, C y D, luego denominadas Norte, Este, Sudeste y Sur).

Tras la implementación de las Unidades Fiscales Norte, Este, Sudeste y Sur, cada una de éstas se estableció físicamente en el ámbito de esas cuatro zonas, en donde ejercieron su competencia territorial con una carga de trabajo -en principio- equilibrada.

Posteriormente dos factores convergieron para modificar esta modalidad de distribución. Uno de ellos es la variación en el ingreso de casos penales y contravencionales, ya sea que se iniciaran por intermedio de las fuerzas de seguridad, o las Unidades de Orientación y Denuncia del Ministerio Público Fiscal. Mientras que el motivo principal para justificar un cambio, se hallaba configurado por la existencia de cinco (5) Fiscales de Cámara a partir de la sanción de la ley 3318. Pues esto implicó la aprobación de una diferente distribución geográfica de las zonas, que le otorgara a cada uno de los magistrados de segunda instancia la supervisión exclusiva de un sector de la ciudad y, al mismo tiempo, ajustara con mayor precisión la división de la carga de trabajo en cada área.

125 Ver dictámenes SGPCyPE Nº 19/07, 26/07 y 27/07.

En clave con ello, la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica propuso un mapa de zonas y atribución de competencia territorial de las Unidades Fiscales adecuado a este escenario126, que fue aprobado por resolución FG Nº 332/12 y comenzó a regir el 1º de enero del año 2013.

El trabajo estadístico realizado con extremado rigor, ha permitido determinar el volumen de ingresos de

casos a las Unidades Fiscales según el lugar del hecho segmentado a través del ámbito

territorial asignado a las seccionales de la Policía Federal Argentina (P.F.A.) y las

comisarías comunales de la Policía Metropolitana, variable utilizada a

fin de establecer los límites de la competencia territorial de las Unidades Fiscales.

126 Véase dictámenes SGPCyPE Nº 126/12 y 130/12.

23

Ese meticuloso estudio comparativo127, fue el puntapié para diagramar un nuevo mapa de la Ciu-dad Autónoma de Buenos Aires, que incluyera una quinta zona (Oeste), pero además tendiera a equi-parar mejor la distribución del trabajo para cada Fiscal128, con independencia de la dinámica intrínse-ca en materia de conflictividad.

Cada una de las cinco zonas instauradas (Norte, Este, Oeste, Sudeste y Sur) se encuentra integrada por el ámbito espacial de las seccionales de la Policía Federal Argentina, de las comisarías comunales de la Policía Metropolitana, del territorio asignado a la Prefectura Naval Argentina (Puerto Madero) y a la Policía de Seguridad Aeroportuaria, bien como se detalla a continuación:

127 Ver Anexo II de resolución FG Nº 332/12.

128 Los porcentajes de carga de trabajo por zona -sobre la base de la cantidad de equipos asignados por Unidad Fiscal-, garantizan una distribución ecuánime (Norte: 22,2% -con 8 equipos-, Este: 19,4% -con 7 equipos-, Sudeste: 14% -con 5 equipos-, Sur: 22,2% -con 8 equipos- y Oeste 22,2% -con 8 equipos). Tal es así, que se registra entre lo proyectado y el relevamiento empírico, una diferencia máxima de sólo el 1.5% en la zona Oeste. No obstante, esa diferencia se equilibra debido a la carga de trabajo generada por las Comisarías 24º, 28º, 44º y 50ª de la P.F.A. y, específica-mente, los casos efectivamente derivados a los Equipos Fiscales, luego de la tarea de clasificación realizada por la Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.).

Ámbito territorial de Unidades Fiscales en el fuero Penal, Contravencional y de Faltas.

Año 2013.

ZonasÁmbito territorial según seccionales de la P.F.a./comunas metroPolitanas

otras FuerZas de seguridad con Posible intervención

norte23 - 29 - 31 - 33 - 35 - 37 - 39 - 41 - 45 - 47 - 49 - 51 - Comisaría

Comunal 12

Poli

Cía

met

roPo

lita

na

Gend

arm

ería

naC

iona

l

Pref

eCtu

ra n

aval

arG

enti

na

Poli

Cía

de s

eGur

idad

aer

oPor

tuar

ia

divi

sion

es es

PeCi

ales

P.f.

a.este5 - 7 - 9 - 11 - 15 - 17 - 19 - 21 -

25 - 27 - 46 - 53 - P.s.a.

sudeste1 - 2 - 3 - 4 - 5 - 6 - 8 - 18 - 20 -

22 - Puerto madero (P.n.a)

sur10 - 12 - 14 - 16 - 24 - 26 - 28 - 30 - 32 - 34 - 36 - 52 - Comisaria

Comunal 4

oeste 13 - 38 - 40 - 42 - 43 - 44 - 48 - 50

ZONA NORTE

ZONA ESTE

ZONA SUDESTE

ZONA OESTE

ZONA SUR

52º

36º

34º 32º28º

30º

24º

14º16º

26º

12º

10º

48º

40º

38º

50º

13º

42º

44º

45º

43º

47º

49º

35º

33º

31º23º

21º 19º17º

46º

15º25º

27º

11º

9º

8º

20º18º

6º4º 2º

22º

1º3º7º 5º

53º

37º

39º

51º

41º

29º

P.N.A.

Unidad Fiscal SUR

Unidad Fiscal OESTE

Unidad Fiscal SUDESTE

Unidad Fiscal ESTE

Unidad Fiscal NORTE

Zonas de intervención de las unidades fiscales PCyF

91jurisdicción territorial de las unidades fiscales

Antes de seleccionar estos límites se previó la cantidad de equipos fiscales que actúan en cada zona, los casos ingresados dentro de cada jurisdicción policial, la proximidad territorial entre ellas; y la totalidad de los casos cuyo lugar del hecho se encuentra dentro del ámbito territorial de las comisarías, de ahí que incluye también las denuncias recibidas por las Unidades de Orientación y Denuncias del Ministerio Público Fiscal, y aquellas iniciadas frente a otras fuerzas de seguridad interviniente en el ámbito capitalino129.

En cuanto a la intervención de las restantes fuerzas de seguridad que actúan en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Policía Metropolitana, Gendarmería Nacional, Policía de Seguridad Aeroportuaria, Prefectura Naval Argentina y demás divisiones especiales de la Policía Federal Argentina), la determinación de la Unidad Fiscal a intervenir se halla signada por el lugar en donde cada fuerza de seguridad ha intervenido, de acuerdo al mapa de zonas aprobado por resolución FG Nº 332/12.

129 Por este motivo, se puede afirmar que el diseño propuesto por la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica se elaboró sobre la base de la carga de trabajo total que ingresa al Ministerio Público Fiscal.

Es importante tener en cuenta, que las sedes de las Unidades Fiscales se encuentran ubicadas dentro de cada sector en donde intervienen, a excepción de la Unidad Fiscal Oeste. De esta manera, mediante la implementación de Unidades Fiscales con competencia territorial amplia y canales de acceso a la justicia

(U.O.D.´s) descentralizados -que permiten acercar el sistema de justicia a la gente-, se ha instaurado un esquema intermedio

entre los esquemas unicelulares y aquellos que tienden a la concentración, logrando así un delicado equilibrio.

Sin perjuicio de ello, se está analizando la viabilidad de implementar en un futuro

cercano otro esquema adaptado a los límites actuales de las

comunas que conforman la Ciudad Autónoma de Buenos Aires130.

Zonas de intervención de las Unidades Fiscales.

Año 2013.

specializados en Violencia

130 Ver nota FG Nº 506/11 y dictámenes de la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica Nº 117/11 y 118/11, oportunamente remitidos a conocimiento de la Secretaría de Seguridad de la Nación para la implementación de una estrategia coherente, que facilite la logística y el trabajo conjunto entre ambas instituciones.

3

La violencia de género se encuentra ligada a una construcción social desigual fundada en una suerte de jerarquías entre ambos sexos, que origina relaciones de poder asimétricos y potenciales conflictos131. En particular, la violencia doméstica132 es un fenómeno cultural en aumento que se encuentra enquistado en todos los poros del entretejido social, pues afecta a todos sin distinción de edad, nivel educativo o sexo. Sin embargo, es en el ámbito familiar en donde se manifiesta con más vehemencia la violencia de género, que es consecuencia de patrones culturales establecidos siglos atrás. Al respecto se advierte una especial fragilidad de las mujeres, que durante el año 2011 constituyeron el 87% de las personas atendidas en las O.F.A.V.yT. por casos de violencia doméstica, según el informe Nº 39/12 elaborado por el Departamento de Recopilación y Análisis de Información133.

Muchos de los episodios de violencia doméstica están constituidos, entre otras formas delictivas o contravencionales, por amenazas, hostigamientos, intimidaciones, violaciones de domicilio, daños e incumplimiento de los deberes de asistencia familiar. Es decir, por hechos cuya investigación corresponde a este Ministerio Público Fiscal.

131 En este sentido, las relaciones de género se refieren a vínculos de poder y de autoridad y no de género, como sinónimo del grupo mujeres. Ver PAUTASSI LAURA, Igualdad de Derechos y Desigualdad de Oportunidades. Ciudadanía, Derecho, Sociedad y Género en A. Latina, en Gioconda Herrera.

132 Se entiende por violencia doméstica, a “toda violencia cometida por una persona con la cual la víctima tiene una relación íntima o por otros miembros de la familia, cualesquiera sean el lugar y la forma en que se manifieste dicha violencia.” KHAN MEHR. “La Violencia Doméstica contra mujeres y niñas”. UNICEF. Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. Florencia. Italia. Publicación del Centro de Investigaciones Innocenti Nº 6. 2000.

133 Durante el año 2010 el 89% de las personas atendidas por casos de violencia doméstica fueron mujeres, según se puede apreciar en el Tercer Informe de Conflictividad elaborado por la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica, y publicado en septiembre del año 2011. Este instrumento único en el país, caracterizado por su solidez metodológica y precisión técnica es un aporte totalmente innovador en la región, que analiza la distribución del género y la edad entre las personas ligadas a la conflictividad.

Equipos fiscales especializados en violencia doméstica y unidades de apoyo (U.A.V.D.)

93equipos fiscales especializados en violencia doméstica y unidades de apoyo (U.A.V.D.)

Dada la vulnerabilidad a la que se hallan expuestas las personas por hechos de violencia familiar, se adoptaron una serie de criterios generales de actuación -resolución FG Nº 16/10- para poder resguardar integralmente a las víctimas, quienes son asesoradas jurídicamente, contenidas y acompañadas durante todo el proceso judicial por el equipo interdisciplinario -de abogados, psicólogos y asistentes sociales- de las Oficinas de Asistencia a la Víctima y al Testigo (O.F.A.V.yT.)134.

Variación interanual trimestral de las asistencias ofrecidas por la OFAVyT para casos en que se detectaron indicadores de violencia doméstica.Periodo 2010-2011135.

134 En aquellos supuestos en donde se presenta un contexto de violencia doméstica, se pone el caso en conocimiento de la Oficina de Asistencia a la Víctima y el Testigo del Ministerio Público Fiscal de la C.A.B.A. vía correo electrónico y se lo habilita como actor legal en el sistema informático, a fin de que dicha área efectúe su seguimiento y ofrezca a las víctimas el apoyo, la contención y el acompañamiento integral necesarios a lo largo de todo el proceso judicial. Además, la OFAVyT es notificada por la misma vía de todos los actos procesales en los que participan las víctimas. Cfr. resolución FG Nº 16/10.

135 Datos extraidos de informes trimestrales y anuales, elaborados por la Oficina de Asuntos Normativos e Información. Años 2011 y 2012.

Además, siguiendo la política institucional trazada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación -a través de la Oficina de Violencia Doméstica- se han instaurado Equipos Especializados en materia de violencia doméstica en cada Unidad Fiscal (Norte, Este, Oeste, Sudeste y Sur)136, que intervienen en todos los casos en donde se advierte esta sensible problemática, cualquiera sea el delito o contravención, en tanto el informe de evaluación obligatoria de la Oficina de Asistencia a la Víctima y al Testigo (O.F.A.V.yT.) los catalogue de elevado o altísimo riesgo137.

136 La experiencia piloto aprobada en la Unidad Fiscal Este, luego fue replicada en las Unidades Fiscales Sudeste y Sur. Más aún, esta experiencia piloto había sido prorrogada por un año más. (Cfr. resoluciones FG Nº 100/11, 110/11, 271/11 y 99/12). A partir del 1 de enero del año 2012, cada Unidad Fiscal se encuentra dotada con un Equipo Fiscal Especializado en Violencia Doméstica de elevado o altísimo riesgo (ver resolución FG Nº 332/12).

137 El resto de los casos, cuyo riesgo es catalogado como “medio” o “bajo” puede ser derivado al resto de los equipos fiscales. Cfr. resolución FG Nº 332/12.

Página 12 18/09/11

3

Contar con estos Equipos Fiscales especializados permite afrontar desde una perspectiva transversal cualquier caso de violencia de género. Pues los integrantes de los Equipos Fiscales en cuestión han participado de actividades género sensitivas, a fin de visibilizar aspectos de estas desigualdades e inequidades de género138 y desarrollar una política pública más inclusiva, que facilite el ejercicio real de los Derechos Humanos.

138 http://basica.sep.gob.mx/dgei/pdf/acticultu/GUIAMETODOLOGICA1.pdf

Una de las pautas de acción determinadas para estos Equipos Fiscales, consiste en restricciones para el archivo de casos, y un doble control a cargo del fiscal de cámara cuando se dispone la conclusión de un proceso139.

En ese contexto, además se fijó la obligación de elevar al Fiscal Coordinador y la Fiscalía General un informe trimestral que detallara el ingreso y tratamiento otorgado a este tipo de casos140, con el objeto de poder evaluar si su grado de intervención se adecúa a los informes de evaluación de riesgo confeccionados por la Oficina de Asistencia a la Víctima y al Testigo (O.F.A.V.yT.).

Estos Equipos Fiscales Especializados en violencia doméstica son apuntalados por una Unidad de Apoyo de Violencia Doméstica (U.A.V.D.), conformada por funcionarios que se encuentran distribuidos en las cinco (5) Unidades Fiscales y colaboran en la investigación de casos asignados por los fiscales.

139 Este criterio general de actuación es aplicable a todos los casos en donde se presente un contexto de violencia doméstica, independientemente de cómo sean catalogados por la OFAVyT (resolución FG Nº 16/10).

140 Ello conforme el apartado e) de la resolución FG Nº 100/11.

Clarín 02/04/12

95

Si bien la implementación de la Unidad de Apoyo de Violencia Doméstica (U.A.V.D.) posee el sentido originario de las unidades de servicio común (U.I.T. y U.T.C.), debe hacerse una clara diferenciación con éstas. Pues la cooperación brindada por la Unidad de Apoyo de Violencia Doméstica (U.A.V.D.) es de naturaleza jurídico-investigativa, en tanto el soporte suministrado por las Unidades de Intervención Temprana (U.I.T.) y las Unidades de Tramitación Común (U.T.C.) se materializa en el primer caso dentro de un estadio inicial, mientras que en el restante posee un carácter meramente administrativo.

La Razón 17/03/11

equipos fiscales especializados en violencia doméstica y unidades de apoyo (U.A.V.D.)

3

Competencia especial única

La Unidad Fiscal Especializada interviene desde el 1º de octubre del año 2012 en todos los procesos de faltas en donde se requiere la intervención del Ministerio Público Fiscal, en aquellos delitos o contravenciones lesivos del medio ambiente –en tanto bien jurídico tutelado- y las infracciones al régimen penal tributario -art. 18 de la ley Nº 26.735-.

Como puede apreciarse, uno de los rasgos característicos de esta Unidad Fiscal -además de la competencia específica atribuida- es el factor que determina su intervención. Pues el ámbito territorial de su actuación no se encuentra definido por el mapa de zonas establecido, dado que la atribución de su competencia se efectúa en razón de la materia, y por consiguiente, posee jurisdicción única en toda la ciudad.

La unidad fiscal especializada

Al respecto, vale precisar que las figuras establecidas por el régimen de faltas tienden a prevenir y sancionar la afectación de bienes jurídicos de importante valoración social, en muchas contingencias superiores a los protegidos por algunas contravenciones y delitos, lo que impone el deber de prestar especial atención en la gravedad actual y potencial ínsita en el incumplimiento de esta clase de normas141.

No puede dejar de sopesarse, que la adecuada aplicación del régimen de faltas constituye un valor tras-cendental, por cuanto contribuye a reducir la conflictividad con-travencional y penal, en tanto importa una reacción del ar-quetipo punitivo, que se antici-pa a la consumación de hechos más graves y, por ende, con-tribuye a evitar la proliferación de hechos penales/contravencionales o la sustanciación de procesos aún más complejos.

141 Debe advertirse que ciertas figuras de la normativa de faltas se relacionan con bienes jurídicos más sensibles o de mayor valoración social, que algunos tutelados mediante el ordenamiento contravencional, e incluso otros, amparados a través del sistema penal.

La adecuada aplicación

del régimen de faltas constituye un

valor trascendental, ya que permite anticiparse

a la consumación de hechos más

graves.

97la unidad fiscal especializada

Avala aún más esta perspectiva, el hecho de que esta jurisdicción única en todo el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, además de permitir uniformar criterios y facilitar la implementación de políticas institucionales en esta materia, propicia un tratamiento diferenciado de las faltas. Es que de por sí, estas infracciones poseen una naturaleza y lógica jurídica propia. Tal es así, que en sentido estricto las normas procesales aplicables (ley Nº 1.217) amalgamadas a una prolífica normativa accesoria y definitoria de las conductas pasibles de sanción evidenciaron la necesidad de especializar a un grupo de integrantes del Ministerio Público Fiscal, en orden a elevar los resultados obtenidos hasta el momento en la materia.

Otro de los aspectos donde se advirtió la necesidad de asumir una visión semejante, es en las infracciones al régimen penal tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires142. Pues estas figuras delictivas revisten particularidades en el plano investigativo, que exigen una intervención específica de este Ministerio Público Fiscal para continuar profundizando el cambio de paradigma, fundamentalmente en la persecución penal inteligente de aquellos casos que por sus características requieren de una planificación institucional estratégica, si se aspira a alcanzar resultados socialmente cuantificables.

142 Según resolución FG N° 428/12, la competencia se concentra en todas aquellas infracciones previstas en la ley Nº 24.769 -modificada por la ley N° 26.735- y que guarden relación con los tributos locales -cfr art. 22 de la ley N° 24.769, modificado por ésta última-.

Su intervención en materia ambiental

Este breve descripción sobre la compe-tencia especial atribuida a la Unidad Fis-cal, se completa con lo concerniente a to-das aquellas conductas tipificadas como delitos, contravenciones y faltas que afectan el medio ambiente143, ya que su especificidad y complejidad justifican una intervención diferenciada del Ministerio Público Fiscal en su faz investigativa.

La irrupción de nuevos bienes jurídicos macrosociales o supraindividuales -entre ellos el medio ambiente-, instó la adopción de medidas consustanciadas con realidades preexistentes, pero que actual-mente se han potenciado en su grado de vulnerabilidad y alteran el contexto de la socie-de la socie-dad en general, a través de la degradación ambiental144.

143 Mediante resolución FG N° 428/12 se estableció que en la primera etapa de funcionamiento, la intervención se limitaría a los ingresos por hechos subsumidos en el art. 54 del Código Contravencional -colocar o arrojar sustancias insalubres o cosas dañinas en lugares públicos- y los arts. 55, primer párrafo, 56, primer párrafo, y 57 de la ley 24.051 -Ley de residuos peligrosos-.

144 Todavía más, si se pondera que en las últimas décadas el desarrollo industrial y el incremento de las nuevas tecnologías dentro de este diseño contemporáneo de comunidad global, no sólo ha provocado riesgos sino que a la par ha impactado negativamente en los recursos naturales.

El deterioro de determinados

recursos naturales exigió

la implementación de una política criminal

adaptada a estas circunstancias tan

propias de este milenio.

De hecho, el deterioro de determinados recursos naturales exigió la implementación de una política criminal adaptada a estas circunstancias tan propias de este milenio, en pos de efectivizar una protección más eficaz de estos bienes colectivos e intereses difusos, más si se pondera que sin un entorno inmediato adecuado la vida humana se volvería inviable.

Las transformaciones operadas en esta sociedad de riesgos ameritan atender situaciones en áreas de gran complejidad como el medio ambiente de una manera proactiva145. Más aún, si se pondera que en las últimas décadas el desarrollo industrial y el incremento de las nuevas tecnologías dentro de este modelo contemporáneo de comunidad global, no sólo ha provocado peligros, sino que a la par ha impactado negativamente en los recursos naturales.

La tutela de este bien jurídico y el aseguramiento de su preservación revisten singular importancia, en la medida de que el derecho al goce de un ambiente sano es irrenunciable y se encuentra consagrado tanto en la Constitución Nacional (art. 41) como en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (arts. 26/30). De ahí que, bien como lo exhorta la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la actuación del sistema de justicia debe ser enérgica para hacer efectiva esta manda constitucional, pues “no configura una mera expresión de buenos y deseables propósitos para las generaciones del porvenir”146.

La aparición de nuevas formas de riesgos condicionaron a este Ministerio Público Fiscal -al igual que España y los Estados Unidos Mexicanos, países donde se instituyeron fiscalías especializadas- a encontrar respuestas adecuadas ante la complejidad y multidisciplinariedad presentada en esta problemática regulada jurídicamente por intermedio de una gran dispersión normativa -en distintos niveles-, destinada a ofrecer una protección mediata e inmediata a los bienes medioambientales.

Por ello, la centralización de estos casos en una única Unidad Fiscal resulta esencial, puesto que la identificación de los responsables (personas individuales o colectivas, y en muchos casos organizaciones delictivas) de estas conductas reprochables, la individualización de los perjudicados, damnificados u ofendidos, la determinación del daño causado o, en su caso, el peligro para el

145 En este sentido, el Ministerio Público Fiscal adoptó una actitud verdaderamente proactiva, bien como quedó demostrado en los casos investigados por infracciones ambientales cometidas por grandes empresas dedicadas al transporte público de pasajeros, transporte de cargas, reciclado de tambores y talleres mecánicos, a las cuales se le aplicaron multas por más de $ 250.000, obligándolas a reparar el daño causado y ajustarse a la normativa vigente. Otros casos paradigmáticos en los que se logró determinar la responsabilidad de personas jurídicas fueron los originados por arrojo de sustancias insalubres al espacio público en los barrios de Mataderos, La Boca y Barracas. Cfr. Tercer y Cuarto Informe Anual de Gestión del Ministerio Público Fiscal.

146 CSJN en autos caratulados: “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/Estado Nacional y otros s/Daños y Perjuicios derivados de la contami-nación ambiental del Río Matanza Riachuelo”, expediente M. 15698. XL.

Crítica 20/02/09

99la unidad fiscal especializada

medio ambiente y la configuración de los hechos -penales/contravencionales/faltas- en esta materia suelen presentar dificultades notables.

De hecho, entre algunas de las razones que justifican la intervención de esta Fiscalía Especializada se pueden señalar las siguientes:

el bien jurídico medio ambiente es supraindividual e intergeneracional, además de resultar incierto, con lo cual engloba diversas clases de delitos, contravenciones y faltas;

la incertidumbre en la determinación del bien jurídico colectivo, comúnmente suele acarrear una pasividad o dispersión del todo social, que en muchos casos se traduce en la ausencia de notitia criminis;

la existencia de un abanico de figuras -penales, contravencionales y de faltas-, en virtud de circunstancias específicas exigen un abordaje diverso para garantizar una mayor eficacia en la dilucidación de los hechos, y principalmente, en la determinación de la identidad de sus autores, pues resulta común el encuadre de estas actividades en estructuras delictivas organizadas;

la idoneidad técnica, especialización y dedicación, son elementos imprescindibles para determinar el peligro o daño ambiental, como también sortear escollos de naturaleza probatoria; y

nuclear la información vinculada a esta clase de investigaciones complejas, permitiría una mejor articulación interjurisdiccional con el resto de las fiscalías y tribunales vinculados especialmente a esta temática en el país.

Ámbito.com30/08/10

23

Su organización

La Unidad Fiscal con Competencia Especial Única se encuentra integrada por cuatro (4) Equipos Fiscales identificados como “1”, “2”, “3” y “4” y son supervisados por el Fiscal de Cámara de la misma Unidad.

La cantidad de Equipos Fiscales de esta Unidad Fiscal fue proyectada en base a lo dictaminado por el Secretario General de Política Criminal y Planificación Estratégica147, y en especial, se tomó en consideración la labor y el tiempo insumido por las audiencias originadas en los procesos de faltas en donde se requiere la intervención del Ministerio Público Fiscal.

Intervención del MPF en materia de faltas.Periodo 2009 - 2011.

vistas resPondidas

año 2009

año 2010

año 2011

Promedio general

Promedio casos c/esPe-

ciFicación

sin esPeciFicación

39 567 360 322 10% -- --

interviene 814 1478 1744 1345 40% 1345 45%

no interviene 1375 1831 1804 1670 50% 1670 55%

total 2228 3876 3908 3337 100% 3015 100%

147 Dictamen SGPCyPE Nº 130/12, más precisamente su Anexo I.

El restante estamento que compone la Fiscalía Especializada es la Oficina de Apoyo e Intervención Inicial (O.A.I.P.). Esta área fue ideada bajo la misma inteligencia que las Unidades de Servicios Comunes, y presenta la particularidad de absorber múltiples funciones de naturaleza mixta, es decir jurídico-administrativa148.

La actividad desarrollada por la Oficina de Apoyo e Intervención Inicial (O.A.I.P.) es de suma importancia, por cuanto cumple un similar propósito que la Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.) y la Unidad de Tramitación Común (U.T.C.) en las Unidades Fiscales Norte, Este, Oeste, Sudeste y Sur, pero adaptándose a las necesidades específicas de esta Unidad Fiscal con Competencia Especial Única. Lo cierto, es que la O.A.I.P. contribuye a articular de manera más eficiente los recursos humanos y aceitar con mayor eficacia los procesos de trabajo en una etapa inicial. Así pues, en razón de su actuación los Equipos Fiscales se ven descomprimidos de tareas meramente administrativas o jurídicas más estandarizadas, lo que les permite orientar sus esfuerzos en la planificación estratégica de las investigaciones asignadas y las audiencias, ya sean preliminares o de juicio.

148 Sus misiones y funciones han sido determinadas a través de la resolución FG N° 428/12.

101la fiscalía especializada en cibercriminalidad

Otro ámbito en donde el Ministerio Público Fiscal observó la necesidad de especializar las metodologías de trabajo es en materia investigativa de delitos o contravenciones informáticas, cuyas características exigen un tratamiento específico y un abordaje integral desde una óptica particular. Pues los avances de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC´s) han introducido más riesgos en la convivencia cotidiana, además de incidir significativamente en las relaciones humanas que determinan la vida del todo social.

Tal es así, que el ritmo vertiginoso de esta expansión tecnológica transformó estas herramientas en fuentes de información y comunicación, al alcance de toda la comunidad global en sólo cuestión de segundos. En efecto, la tecnología informática ha impactado con extraordinaria capacidad, principalmente en el almacenamiento, circulación y acceso a la información en red. No en vano, estos espacios de libertad ofrecen ventajas para crear, difundir o alterar una prolífica cantidad de información circulante, lo que en definitiva también provoca numerosos peligros y lesiones a los más variados bienes jurídicos149.

De hecho, resulta patente que la conectividad globalizada claramente ha amplificado el espectro de ilícitos, por cuanto en ciertos casos, la red es utilizada con el propósito de ejecutar actividades delictivas150, debido a las dificultades inherentes a su persecución o a la posibilidad de identificar a los responsables de estas conductas.

149 Léase de carácter personalísimo (ej. el honor y la intimidad), patrimonial (estafas) y supraindividual (seguridad del Estado).

150 Estos aspectos fueron contemplados el 23 de noviembre de 2001 en Budapest, cuando el Consejo de Europa promulgó la suscripción del Convenio de Ciberdelincuencia, instrumento ratificado por varios países firmantes, y cuyo protocolo adicional se encuentra dirigido contra la Xenofobia en Internet y la utilización de niños en pornografía. En el Convenio citado, se clasifican los delitos informáticos en cuatro grupos (1. Delitos contra la confidencialidad, la integridad y la disponibilidad de los datos y sistemas informáticos; 2. Delitos Informáticos; 3. Delitos relacionados con el contenido; y 4. Delitos relacionados con infracciones de la propiedad intelectual y derechos afines) y se definen los tipos penales que los configuran.

La fiscalía especializada en cibercriminalidad

Clarín 03/02/13

La tendencia a diversificar esta clase de manifestaciones delictivas puede apreciarse fácilmente en la comisión de fraudes, estafas informáticas, violación de acuerdos de confidencialidad, daños a software, alteración de documentos electrónicos, hostigamiento151, violación de correo electrónico, sustracción de información, producción de virus, y accesos no autorizados a sistemas. Más aún, delitos ejecutados a través de la tecnología informática, a menudo poseen su origen en organizaciones delictivas e implican a niños, niñas y adolescentes152.

De igual manera, no puede dejar de sopesarse que estos riesgos provocados por la penetración de las modernas tecnologías de la información y comunicación importan nuevas exigencias u obstáculos en el plano investigativo. Pues la identificación de los autores de estas conductas reprochables, la determinación del daño causado, el tratamiento de la prueba informática, el análisis y validación de la evidencia digital (que de por sí es frágil, volátil y de simple duplicación o alteración), como su adquisición o preservación presentan una complejidad particular153.

151 El denominado ciberbullying es una especie de hostigamiento perpretado por intermedio de redes sociales, que suelen padecer los niños, niñas y adolescentes.

152 Los casos de pornografía infantil y tenencia o suministro de material pornográfico para su distribución son un claro ejemplo de ello.

153 Piénsese que la investigación forense informática comprende entre otras acciones a: la recuperación de elementos –archivos o carpetas- eliminados, el acceso a archivos protegidos u ocultados, la búsqueda de rastros sobre actividades desarrolladas en Windows o Internet (ej. sitios visitados), un estudio estático (análisis del contenido de las bandejas y del intercambio) y dinámico (del origen geográfico y los servidores) del correo electrónico, y la realización de copias o clonados forenses de un disco original.

Dentro de este contexto, siguiendo el criterio ya sostenido por otros países como España154 se especializó un equipo fiscal155 -desde el 15 de noviembre de 2012-, que posee competencia especial única en la investigación de delitos o contravenciones informáticas efectuadas en toda la Ciudad Autónoma de Buenos Aires156.

En fin, la articulación de esta fiscalía especializada es una medida que se adecua a la sofisticada realidad, pues al asumir a la especialización como un criterio definidor del esquema organizativo y su dinámica, se ha dotado al Ministerio Público Fiscal de una estructura ajustada a las exigencias de una problemática actual con elevada influencia social.

154 Un caso testigo de fiscalía especializada en criminalidad informática es el de España. Véase http://www.fiscal.es/cs/Satellite?cid=1240559967647&language=es&pagename=PFiscal%2FPage%2FFGE_subHomeFiscalias.

155 El equipo especializado en esta materia fue el Equipo Fiscal “A” de la Unidad Fiscal Este. Dadas las características del modelo proyectado y la posibilidad concreta de medir su rendimiento a medida que avanzara su labor, se le otorgó el carácter de experiencia piloto por el término de un (1) año.

156 El alcance de la competencia de este equipo fiscal especializado, en principio, se restringe a las conductas delictivas que tienen por objeto los sistemas o programas informáticos (segundo párrafo del art. 183 del C.P.N. y los agravantes contenidos en los acápites 5 y 6 del art. 184 del C.P.N.); y las conductas penales y contravencionales descriptas en el art. 128 del C.P.N. y 62 del C.C. respectivamente, en tanto se perfeccionan o configuran mediante el uso de Internet.

103servicio continuo y sin interrupciones por ferias judiciales

Tradicionalmente, la administración de justicia organizó su funcionamiento con períodos de receso denominados ferias judiciales, tiempo en el cual sus integrantes gozan de su derecho a vacacionar, y como consecuencia de ello, sólo se mantiene un servicio de guardia, para tratar casos urgentes, o temas de feria.

Así pues, nuestra cultura judicial ha instituido un mecanismo que contempla interrupciones a la prestación del servicio de justicia durante 45 días al año. Es peculiar, que a diferencia de otros servicios esenciales suministrados de manera permanente por el Estado (ej. salud, seguridad, entre otros), el Poder Judicial prevea estas intermitencias, pues uno de los presupuestos para lograr una tutela del orden jurídico efectiva es generar una dinámica continua del sistema, sin afectar derechos laborales157.j. salud,

Por ello, con la convicción de que la naturaleza jurídica e institucional de las funciones desarrolladas por el Ministerio Público Fiscal de esta ciudad dentro de la comunidad exigen garantizar un funcionamiento continuo e ininterrumpido de los servicios brindados a la ciudadanía, se ha eliminado la feria judicial mediante resolución FG Nº 302/08.

157 Al respecto se puede leer lo sostenido por el Dr. Al respecto se puede leer lo sostenido por el Dr. Germán C. Garavano hace más de una década en el capítulo denominado “Lineamientos de Reforma para el área jurisdiccional”, en el Plan Nacional de Reforma.

Servicio continuo y sin interrupciones por ferias judiciales

23

De modo que, sin restringir la plena operatividad de los derechos laborales conferidos -por vía legal y reglamentaria- al factor humano, se han modificado los esquemas habituales de trabajo en orden a asegurar un servicio sin paralizaciones a lo largo del año, al estatuirse que:

los integrantes del organismo, deben coordinar el goce de los períodos de licencias ordinarias -vacaciones-, de acuerdo a las necesidades de servicio de cada área;

los titulares de cada dependencia deben organizar la normal prestación del servicio de justicia, de forma tal que se asegure en todo momento el desempeño de al menos una tercera parte de sus miembros, con una distribución jerárquica razonable; y

en los equipos fiscales en lo Penal, Contraven-cional y de Faltas deben desenvolver sus funciones al menos dos tercios del personal, durante los períodos que se encuentren de turno.

Esta medida se encuentra consustanciada con la preocupación permamente de este Ministerio Público Fiscal, de afianzar la justicia y garantizar su acceso a todos los habitantes, mandato constitucional que también se efectiviza con el servicio suministrado por otras oficinas de servicios comunes creadas en una primer etapa de reformas institucionales, tales como:

Oficina Central Receptora de Denuncias158 (hoy ubicada en Avda. Paseo Colón 1333, 10º de esta ciudad), que a través de sus tres canales de ingresos de denuncias: vía telefónica (0800-33-FISCAL), correo electrónico (denuncias@jusbaires.gov.ar) y la página de internet (www.fiscaliageneral.gov.ar), facilita la posibilidad de efectuar denuncias sin trasladarse durante las 24 hs. y los 365 días del año.

158 Véase resolución FG Nº 82/07.

UOD’S móviles: (Villa 21 y 24. Osvaldo Cruz y Zavaleta).

Martes y Jueves de 9 a 15 hs.

UOD’S móviles (pie de la foto: Villa Soldati. Barrio Ramón

Carillo). Lunes y Viernes de 9 a 15 hs.

105

3

servicio continuo y sin interrupciones por ferias judiciales

Unidades de Orientación y Denuncias (U.O.D.´s)159, que funcionan descentralizadamente en los barrios de Balvanera, Barracas, Barrio INTA, Chacarita, La Boca, Los Piletones, Nueva Pompeya, Núñez-Belgrano, Palermo, Villa Lugano, Villa Soldati, y Saavedra, durante un horario de atención extendido (lunes a viernes de 9 a 20 hs.) y sin períodos de feria. Estos canales reales de acceso a la justicia, permiten a la comunidad el efectivo ejercicio de sus derechos, al recibir sus denuncias sobre delitos o contravenciones correspondientes a la competencia local y enviarlas simultáneamente a los fiscales por correo electrónico; o en caso de referir a delitos aún no transferidos, remitiéndolas antes de las 24 hs. a la justicia nacional, o de inmediato a las autoridades policiales si requieren de una urgente intervención. También estas oficinas brindan orientación respecto a instituciones u organismos sobre problemas no vinculados a la realización de denuncias.

159 Cfr. resoluciones FG Nº 44/07, 131/07, 52/08, 118/08 y 199/09.

Unidades de Orientación y Denuncias móviles (I y II)160, en el barrio Ramón Carrillo de Villa Soldati y la Villa 21-24, que permiten remover barreras o elevados costos de acceso, y acercar a todos al sistema de justicia, particularmente a los segmentos más vulnerables de la población.

De esta forma, la instauración de las UOD s móviles es una medida consustanciada con una igualdad de oportunidades para acceder a la justicia, que se deriva de la manda consagrada en el art. 16 de la Constitución Nacional. En efecto, esta acción concreta se enmarca en una política institucional concentrada en sortear las vallas -objetivas y subjetivas-, que impiden a determinadas franjas de la población un franco acceso al sistema de justicia, por razones de lejanía, vulnerabilidad social, ausencia de información y escases de recursos.

Por tanto, con esta iniciativa se aspira darle las mismas posibilidades a quienes viven en asentamientos periféricos o comunidades vulnerables, para hacer denuncias y participar ulteriormente de procedimientos judiciales.

160 Ver resoluciones FG Nº 199/09 y 11/10.

Mesa Receptora de Denuncias y Querellas del Colegio Público de Abogados (Avda. Corrientes 1441, EP de la C.A.B.A.)161, donde los abogados pueden efectuar sus presentaciones de lunes a viernes en un horario amplio (9 a 15 hs.), con el propósito de no entorpecer la asistencia a audiencias u otras actividades ligadas a su profesión.

161 Véase resolución FG Nº 268/08.

Oficinas de Asistencia a la Víctima y al Testigo (OFAVyT)162, que funcionan de lunes a viernes de 9 a 20 hs. en las Unidades Fiscales, además de contar con un servicio de guardia telefónica -de lunes a viernes de 20 a 8 hs., fines de semana y feriados las 24 hs.-. Por intermedio de sus equipos interdisciplinarios de abogados, psicólogos y asistentes sociales suministran información, asesoramiento y contención primaria a las víctimas y testigos en el curso de los procesos judiciales. Además, en caso de necesidad y de resultar indispensable, brindan ayuda económica para compensar los gastos de las víctimas.

162 En clave con el marco otorgado por el Código Procesal Penal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (arts. 37/39) se han creado estas oficinas. Cfr. resoluciones FG Nº 88/07 y 31/09.

107hacia una gestión de calidad

Como bien se puede comprobar, a partir de la actual gestión el Ministerio Público Fiscal comenzó a desandar un camino orientado hacia una gestión de calidad destinada a satisfacer las demandas de los vecinos, a partir de una decisión estratégica organizacional y acciones concretas consustanciadas con la visión institucional delineada por la Fiscalía General.

Propiamente, en el marco del nuevo diseño organizacional del

organismo se pueden apreciar reformas profundas de carácter continuado en las estructuras de las Unidades Fiscales, que tuvieron por objeto suministrar una respuesta adecuada a la comunidad, frente a los

desafíos implicados en un abordaje eficaz e integral de

los conflictos de naturaleza penal, contravencional o de faltas.

En este compromiso tangible con la transformación del sistema de justicia, también se inscriben las certificaciones de calidad según normas IRAM-ISO 9001:2008 emitidas por el Instituto Argentino de Normalización y Certificación (IRAM), y el certificado IQNET (The International Certification Network) obtenido por las Unidades de Tramitación Común de las Unidades Fiscales Sudeste y Norte en el año 2010, al haber alcanzado los estándares de calidad del servicio prestado a la ciudadanía.

Hacia una gestión de calidad

De esta forma, las Unidades de Tramitación Común (U.T.C.) han certificado la calidad de los siguientes flujos de trabajo:

mesa de entradas,

producción y diligenciamiento de trámites,

remisión de casos y actuaciones, y

custodias de efectos y apoyo administrativo a los equipos fiscales.

23

Se procuró“... promover la transformación del sistema de justicia en un servicio transparente, eficiente y de calidad, con mayor capacidad de respuesta a las demandas de los habitantes”.

Análogamente, este fortalecimiento institucional procurado al implementar normas internacionales de calidad en las Unidades de Tramitación Común de las modernas Unidades Fiscales, además fue complementando en el transcurso del año 2010 con las certificaciones alcanzadas por todas las oficinas de atención al público163, es decir:

la Oficina Central Receptora de Denuncias (OCRD)164,

las Unidades de Orientación y Denuncia (UOD´s),

la Oficina de Asistencia a la Víctima y el Testigo (OFAVyT), y

la Oficina Coordinadora de Métodos Alternativos de Resolución de Conflictos (OCMARC)165.

163 En otro plano de este proceso de fortalecimiento institucional, vale añadir las certificaciones de calidad vinculadas a la ejecución presupuestaria, más precisamente la Unidad de Compras y Adquisiciones (resolución FG Nº 211/11), y las iniciadas a tal fin, para los procedimientos de concesión de licencias, mediante el sistema digital Payroll OMBU (resolución FG Nº 481/11).

164 Cfr. resolución FG Nº 12/10.

165 Véase resolución FG Nº 454/10.

Por último, tal como puede apreciarse, esta certificación del desempeño organizacional es un eslabón más de un proceso de reconstrucción de las fiscalías con competencia en lo Penal, Contravencional y de Faltas, que culminó de manera exitosa, y sin duda se encuentra consolidado, a partir de los resultados satisfactorios obtenidos. Pues esta experiencia inédita en el Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires constituye uno de los ejes estratégicos que deben sostenerse, para en definitiva, acercarnos cada día más a una gestión de calidad, congruente con la visión y los valores que priman en este Ministerio Público Fiscal.

Esta experiencia inédita constituye

uno de los ejes estratégicos para

acercarnos cada día más a una gestión de calidad,

congruente con la visión y los valores que priman

en este Ministerio Público Fiscal.

109hacia una gestión de calidad

Resoluciones del Nuevo Diseño Organizacional en materia Penal, Contravencional y de Faltas.166

número de resolución

contenido

res. Fg nº 41/09

aPrueba lineamientos del “nuevo diseño orGanizaCional” e iniCia ProCeso de imPlementaCión.

res. Fg nº 71/09

Continúa ProCeso de imPlementaCión unidad fisCal sudeste. desiGnaCiones de inteGrantes.

res. Fg nº 178/09

esquema de reorGanizaCión de la unidad fisCal sudeste. distribuCión y ComPosiCión de todas las fisCalías. manuales oPerativos. esquemas de funCiones y flujo de trabajo. CaPaCitaCión. indiCadores de Gestión.

res. Fg nº 205/09

misiones y funCiones fisCales suPervisores y Coordinadores. iniCio de la imPlementaCión de la unidad fisCal norte.

res. Fg nº 222/09 aProbaCión de indiCadores y líneas de base de Gestión.

res. Fg nº 241/09 Continúa imPlementaCión unidad fisCal norte.

res. Fg nº 335/09

análisis unidad fisCal sudeste. esquema de reorGanizaCión de la unidad fisCal norte. distribuCión y ComPosiCión de todas las fisCalías. manuales oPerativos. esquema de funCiones y flujo de trabajo. CaPaCitaCión.

res. Fg nº 369/09 Puesta en marCha unidad fisCal norte.

res. Fg nº 419/09

estableCe metas Para la unidad fisCal sudeste. Continúa Con el ProCeso de imPlementaCión de la unidad fisCal norte.

res. Fg nº 9/10 Pautas de funCionamiento de la fisCalía de transiCión.

res. Fg nº 284/10 iniCio del ProCeso de imPlementaCión de la unidad fisCal este.

res. Fg nº 405/10

desiGna fisCal Coordinador en la unidad fisCal este. aPrueba indiCadores de Gestión.

166 Disponibles junto a sus anexos en la página de Internet del Ministerio Público Fiscal (www.mpfcaba.gov.ar).

res. Fg nº 17/11

iniCio del ProCeso de imPlementaCión de la unidad fisCal sur. esquema de reorGanizaCión de la unidad fisCal sur. distribuCión y ComPosiCión de todas las fisCalías. imPlementaCión del equiPo fisCal “f” en la unidad fisCal norte. disPone el funCionamiento de la unidad de CoordinaCión investiGaCiones ComPlejas. imPlementa sistema de seGuimiento y Control Cuatrimestral.

res. Fg nº 100/11

Continúa Con el ProCeso de imPlementaCión de la unidad fisCal este. Puesta en marCha de la unidad fisCal este. CaPaCitaCión.

res. Fg nº 110/11

Continúa Con el ProCeso de imPlementaCión de la unidad fisCal sur. Pone en funCionamiento el equiPo fisCal “G” de la unidad fisCal sur. CaPaCitaCión. aPrueba línea de base de la unidad fisCal sur.

res. Fg nº 271/11

Puesta en marCha de la unidad fisCal sur. Puesta en funCionamiento del equiPo fisCal “G” de la unidad fisCal sudeste. da Por CumPlido el ProCeso de reforma instituCional de las ofiCinas judiCiales del ministerio PúbliCo fisCal en el ámbito Penal, ContravenCional y de faltas.

res. Fg nº 332/12 redistribuCión ministerio PúbliCo fisCal PCyf.

res. Fg nº 428/12 unidad fisCal de ComPetenCia esPeCial úniCa.

res. Fg nº 428/12

Continúa imPlementaCión de la unidad fisCal Con ComPetenCia esPeCial úniCa. estableCe ConformaCión, misiones y funCiones, ComPetenCias y Pautas de funCionamiento.

res. Fg nº 501/12 Prueba Piloto equiPo esPeCializado en delitos y ContravenCiones informátiCas.

res. Fg nº 534/12

ProsiGue Con la reorGanizaCión y reestruCturaCión de ofiCinas judiCiales seGún res. fG n° 332/12. estableCe CreaCión de equiPos y disPosiCión de fisCales. aPrueba nuevo meCanismo de remPlazos automátiCos. desiGna fisCales Coordinadores y de violenCia doméstiCa. Cuadro de turnos.

3

El IMPACTO DEL NUEVO DISEÑO

ORGANIZACIONAL

Consideraciones generales

Habiéndose expuesto precedentemente las necesidades que impulsaron la reorganización del Ministerio Público Fiscal bajo un nuevo paradigma, resulta oportuno brindar una evaluación de los resultados que se han ido alcanzando en el transcurso de la implementación. En otras palabras, ya hemos definido qué es el moderno esquema organizativo, su funcionamiento y cómo se implementó, por tanto, seguidamente se propone un recorrido sobre la evolución de su impacto sobre la carga de trabajo durante el periodo de implementación.

En sentido amplio, la instauración de un nuevo tipo de Unidad Fiscal se corresponde de manera directa con obtener resultados concretos en la experiencia jurisdiccional diaria, que den cuenta de un ejercicio eficaz frente a una conflictividad cada vez más dinámica y compleja en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Más aún, la idea fuerza de este rediseño no es otra que mejorar en términos reales la eficiencia del sistema de justicia y alcanzar la eficacia –en tanto valor- requerida en un estado social y democrático de derecho, esto es, resguardando las garantías individuales y derechos de todos los intervinientes en un proceso –léase imputados, víctimas, querellantes o testigos-.

El análisis estadístico presentado a continuación permite observar cómo esta innovadora matriz organizativa ha logrado mejorar notablemente la calidad del servicio de administración de justicia suministrado a la comunidad, tanto en lo concerniente a la reducción de los tiempos de trámite como también respecto de ampliar la propia capacidad para brindar respuestas satisfactorias a cada vez mayores volúmenes de conflictos.

113marco conceptual y metodológico

Marco conceptual y metodológico

Tal como ya se adelantó oportunamente, en términos estructurales y funcionales, la implementación del nuevo diseño organizacional significó que las 12 fiscalías tradicionales fueran reformuladas bajo los lineamientos fijados por un nuevo esquema organizativo en cuatro unidades fiscales (Unidad Sudeste, Unidad Norte, Unidad Este y Unidad Sur), interviniendo cada una de ellas en una zona determinada de la ciudad167.

Asimismo, una nota diferencial de estas nuevas unidades fiscales es, precisamente, que la boca de ingresos de todos los casos se encuentra constituida por una Unidad de Intervención Temprana (U.I.T.), que cumple una labor determinante en la fase inicial de los casos.

Es preciso tener en cuenta que el “Nuevo Diseño Organizacional” operado a lo largo del trienio 2009-2011 ha sido un proceso de reconversión por etapas, cuya implementación se produjo de manera progresiva y respetando un calendario predeterminado.

El presente capítulo propone, de manera descriptiva, pasar revista al impacto que la implementación fue generando en términos relativos sobre el rendimiento general del Ministerio Público Fiscal respecto de los ingresos anuales del periodo, detallando en particular el desempeño que tuvieron, durante el año 2010, dos grupos de zonas con diferente diseño organizativo, que convivieron simultáneamente durante la transición hacia la ejecución total del nuevo esquema.

167 En la actualidad, con la puesta en funcionamiento de los cargos creados por la ley Nº 3.318 se ha añadido la Unidad Fiscal Oeste, que ha comenzado a prestar funciones el 1º de enero del año 2013 dentro de un esquema de competencia territorial de cinco zonas (Norte, Este, Oeste, Sudeste y Sur) aprobado por resolución FG Nº 332/12, que tiende a equiparar la carga de trabajo. De ahí que, debido a su reciente implementación, no ha sido incluida en este estudio analítico.

Cabe aclarar, que al incorporarse las nuevas unidades fiscales al rediseño organizacional iniciaron sus actividades sin casos pendientes. Por tal razón, a diferencia del análisis tradicional que realiza anualmente el Ministerio Público Fiscal, esto es determinando el número de investigaciones preliminares concluidas por materia y por forma de conclusión, en el presente estudio se han tomado en consideración los respectivos ingresos anuales del periodo 2009-2011 y los correspondientes movimientos o pasos procesales (carga de trabajo) generados sobre los mismos en un plazo de hasta 90 días. Debido a esto último, en referencia al corte temporal dispuesto, el análisis de los movimientos o pasos procesales registrados en el sistema de gestión digital de casos JusCABA se ha extendido hasta el primer trimestre del año 2012 inclusive.

En el transcurso del periodo 2009-2011, el proceso de reconversión originado en cada zona fiscal respetó un calendario prefijado, donde incluso las nuevas unidades fiscales dieron inicio a sus actividades en determinados meses del año, que a los fines del procesamiento estadístico dificultan la disposición, por ejemplo, de cortes temporales semestrales. Por consiguiente, la evaluación anual pretende mostrar cómo la progresiva ejecución del nuevo diseño fue mejorando en términos relativos la relación entre cantidad de casos con algún tipo de definición inicial y el tiempo transcurrido desde su ingreso al Ministerio Público Fiscal.

Resulta necesario advertir que el análisis propuesto por grupos de zonas (las que poseían fiscalías tradicionales frente a las que iban incorporando el nuevo diseño), pretende describir el desempeño de manera indicativa, con la observación de que una correcta lectura debe contemplar ciertas consideraciones previas, tales como las diferencias estructurales y funcionales que presentan ambos modelos de organización y sobre todo, la congestión que han presentado históricamente las fiscalías tradicionales.

4

Precisamente, habiendo iniciado sus actividades sin casos antiguos, las nuevas unidades fiscales gozan de la ventaja de no contar con pendencia o congestión inicial, a diferencia de las fiscalías tradicionales cuya congestión genera un arrastre constante que se traduce durante todo el período de estudio en una visible demora.

Resta añadir, en último término, que el concepto de intervención temprana, que comprende a aquellos procesos cuya investigación preliminar es desestimada, derivada a otras áreas, o en cuyo marco se impulsa una salida alternativa del conflicto por mediación, bajo el nuevo diseño organizacional constituye una función específica de la Unidad de Intervención Temprana (UIT), mientras que ese mismo cometido no se encuentra concentrado en área alguna dentro de las fiscalías del sistema tradicional. Es por esto que para utilizar una categoría de análisis aplicable a ambos tipos de organización, se consideró a la intervención temprana como sinónimo de aquella decisión que dispone el inicio de gestiones de mediación, la desestimación de casos o su derivación en un plazo de hasta 30 días desde su ingreso al Ministerio Público Fiscal.

C.

115

Carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito Penal, Contravencional y de Faltas

Primera intervención

El proceso de implementación del Nuevo Diseño Organizacional ha logrado que progresivamente la variable tiempo impactara de manera decisiva tanto en los volúmenes de casos tramitados como en el tipo de tratamiento y su definición. Tal es así, que no sólo fue creciendo el abordaje temprano de un porcentaje cada vez mayor de ingresos anuales por materia, sino también se fue acelerando la distribución entre los nuevos equipos fiscales de aquellos casos que no han sido objeto de una decisión temprana.

Por tanto, resulta interesante observar en detalle durante el periodo 2009-2011 la evolución del sub-universo de casos ingresados anualmente que tuvieron una primera intervención dentro de los 30 días, ya sea orientada de manera temprana a desestimar, derivar o a iniciar gestiones de mediación, como también aquellos casos que fueron asignados a los equipos fiscales y dentro de ese lapso de tiempo tuvieron conclusión de la investigación preliminar mediante la elevación a juicio o la suspensión del proceso a prueba, sin ningún otro tipo de movimiento o paso procesal previo de carácter definitorio.

En primer lugar, teniendo en consideración las diferentes etapas de implementación del nuevo diseño, se puede apreciar cómo se ha distribuido anualmente, entre ambos grupos de zonas con distinto esquema organizacional, el total de casos ingresados que tuvieron una primera intervención en 30 días.

Durante el año 2009 el nuevo diseño sólo contó con la Unidad Fiscal Sudeste (con apenas 5 meses de funcionamiento). Aún así, registra casi el 20% sobre el total de casos contravencionales con una primera intervención desde el ingreso, y a su vez, el 18% del total de casos penales que contaron con ese tipo de intervención. En tanto que durante el año 2010, con el 50% del nuevo diseño implementado, las Unidades Fiscales Sudeste y Norte, en conjunto, alcanzaron casi el 60% del total de casos contravencionales con una primera intervención, mientras que en materia penal concentraron casi el 70% de los casos.

Finalmente, el año 2011 comienza con sólo dos zonas bajo el nuevo diseño para luego completarse el esquema de ejecución con la incorporación de las zonas Este y Sur. El balance anual arroja que bajo el nuevo diseño se logró, respecto de las primeras intervenciones efectuadas dentro de los 30 días desde el ingreso, casi el 75% entre casos contravencionales y poco más del 88% en casos penales.

carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito penal, contravencional y de faltas

4

Casos contravencionales ingresados con una primera intervención dentro de los 30 días. Detalle según año, tipo de intervención y zona. Análisis de tiempos.Periodo 2009-2011.

Materiaaño de ingreso/

Cantidad de Casos

tipo de intervenCión

FisCalías tradiCionales nuevo diseño

Cantidad % Media (en días)

Mediana (en días) Cantidad % Media

(en días)Mediana (en días)

Cont

rave

nCio

nal

2009 38512 Casos

desestiMaCión / derivaCión por reCalifiCaCión o inCoMpetenCia 14719 82,4% 8 días 5 días 3136 17,6% 2 días MisMo día

iniCio de gestión de MediaCión 661 65,3% 12 días 11 días 352 34,7% 7 días 5 días

soliCitud de juiCio oral-abreviado / suspensión del proCeso a prueba 408 57,9% 16 días 17 días 297 42,1% 16 días 17 días

total 15788 80,7% 9 días 6 días 3785 19,3% 3 días MisMo día

2010 41156 Casos

desestiMaCión / derivaCión por reCalifiCaCión o inCoMpetenCia 11037 42,8% 7 días 4 días 14757 57,2% 2 días MisMo día

iniCio de gestión de MediaCión 320 16,7% 14 días 13 días 1593 83,3% 7 días 6 días

soliCitud de juiCio oral-abreviado / suspensión del proCeso a prueba 125 23,4% 18 días 18 días 410 76,6% 19 días 21 días

total 11482 40,7% 7 días 4 días 16760 59,3% 3 días MisMo día

2011 31884 Casos

desestiMaCión / derivaCión por reCalifiCaCión o inCoMpetenCia 5795 28,1% 5 días 2 días 14852 71,9% 3 días 1 día

iniCio de gestión de MediaCión 83 3,7% 14 días 15 días 2149 96,3% 5 días 3 días

soliCitud de juiCio oral-abreviado / suspensión del proCeso a prueba 56 9,1% 20 días 22 días 560 90,9% 19 días 21 días

total 5934 25,3% 5 días 2 días 17561 74,7% 4 días 1 día

En 2010, con el 50% de avance en la implementación del nuevo modelo, la cantidad de intervenciones de las nuevas unidades fiscales en los primeros 30 días desde el ingreso de los casos contravencionales supera en un 18,6% a la realizada por las fiscalías tradicionales. Además el promedio de la demora en esas intervenciones se reduce en 4 días.

La cantidad de elevaciones a juicio y de suspensiones del proceso a prueba logradas en los primeros 30 días bajo el nuevo modelo durante 2010, en materia contravencional, supera en un 228% a las realizadas por las fiscalías tradicionales.

117

Casos penales ingresados con una primera intervención dentro de los 30 días. Detalle según año, tipo de intervención y zona. Análisis de tiempos.

Periodo 2009-2011.

Materiaaño de ingreso/

Cantidad de Casos

tipo de intervenCión

FisCalías tradiCionales nuevo diseño

Cantidad % Media (en días)

Mediana (en días) Cantidad % Media

(en días)Mediana (en días)

Pena

l

2009 16162 Casos

desestiMaCión / derivaCión por reCalifiCaCión o inCoMpetenCia 3901 85,8% 13 días 12 días 647 14,2% 7 días 4 días

iniCio de gestión de MediaCión 1368 74,5% 12 días 10 días 469 25,5% 7 días 5 días

soliCitud de juiCio oral-abreviado / suspensión del proCeso a prueba 44 63,8% 13 días 12 días 25 36,2% 9 días 3 días

total 5313 82,3% 13 días 11 días 1141 17,7% 7 días 4 días

2010 15981 Casos

desestiMaCión / derivaCión por reCalifiCaCión o inCoMpetenCia 1794 34,0% 13 días 11 días 3483 66,0% 6 días 4 días

iniCio de gestión de MediaCión 590 23,1% 12 días 10 días 1960 76,9% 7 días 6 días

soliCitud de juiCio oral-abreviado / suspensión del proCeso a prueba 23 27,7% 16 días 14 días 60 72,3% 16 días 15 días

total 2407 30,4% 13 días 11 días 5503 69,6% 6 días 5 días

2011 16689 Casos

desestiMaCión / derivaCión por reCalifiCaCión o inCoMpetenCia 991 14,0% 12 días 10 días 6063 86,0% 6 días 4 días

iniCio de gestión de MediaCión 161 5,5% 12 días 10 días 2782 94,5% 6 días 4 días

soliCitud de juiCio oral-abreviado / suspensión del proCeso a prueba 21 24,4% 10 días 9 días 65 75,6% 18 días 20 días

total 1173 11,6% 12 días 10 días 8910 88,4% 6 días 4 días

4

En 2010, con el 50% de avance en la implementación del nuevo modelo, la cantidad de intervenciones de las nuevas unidades fiscales en los primeros 30 días desde el ingreso de los casos penales supera en un 39,2% a la realizada por las fiscalías tradicionales. Además el promedio de la demora en esas intervenciones se reduce en 7 días.

La cantidad de elevaciones a juicio y de suspensiones del proceso a prueba logradas en los primeros 30 días bajo el nuevo modelo durante 2010, en materia penal, supera en un 161% a las realizadas por las fiscalías tradicionales.

carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito penal, contravencional y de faltas

Evolución porcentual de casos contravencionales y penales con intervención temprana o de calidad dentro de los 30 días. Análisis de tiempos.Periodo 2009-2011.

La incidencia de la progresiva implementación del nuevo diseño sobre el desempeño anual del Ministerio Público Fiscal se puede observar claramente tanto en el crecimiento relativo anual de las proporciones de casos ingresados que tuvieron una primera intervención temprana o de calidad dentro de los 30 días, como también en la notable reducción de los tiempos promedio en dichas intervenciones.

Comparativamente, entre los años 2009 y 2011 la cantidad de casos ingresados que tuvieron una primera intervención de esas características arroja en términos relativos una diferencia total o crecimiento de 23 puntos porcentuales en materia contravencional y de 20 puntos porcentuales en materia penal; mientras que en términos de tiempo, la cantidad promedio de días de trámite hasta definir algún tipo de intervención se redujo prácticamente a la mitad en ambas materias.

119

El detalle del año 2010, promediado en un 50% el esquema de implementación del nuevo diseño, permite finalmente circunscribir y evaluar el desempeño particular de ambos grupos de zonas con distinto tipo de organización. Precisamente, tomando como referencia a los respectivos ingresos anuales, existe una clara diferencia a favor del grupo de zonas que funcionan bajo el nuevo esquema respecto de la cantidad de casos con algún tipo de intervención temprana o de calidad dentro de los 30 días. En efecto, las dos unidades fiscales con nuevo diseño existentes en aquel entonces poseen, en conjunto, una proporción de casos con primera intervención dentro de los 30 días, que asciende al 77% respecto de los ingresos en materia contravencional y al 69% en materia penal, mientras que en el grupo de zonas con fiscalías tradicionales los respectivos porcentajes son del 59% y 30%.

Por otra parte, si se compara la carga de trabajo entre ambos grupos de zonas se puede observar que las Unidades Fiscales Sudeste y Norte tuvieron un volumen de casos contravencionales con algún tipo de intervención temprana o de calidad, que en términos absolutos, supera en un 46% al grupo de zonas con fiscalías tradicionales, y en materia penal dicha diferencia trepa al 129%. Asimismo, resultan notables las diferencias respecto de los tiempos de trámite hasta alcanzar esas primeras intervenciones, ya que el grupo conformado por las unidades fiscales de las zonas Sudeste y Norte poseen un promedio de 3 días en materia contravencional y de 6 días en la órbita penal, que equivalen, en ambos casos, a menos de la mitad de los promedios en días correspondientes a las fiscalías tradicionales de la zona Este y Sur.

Casos contravencionales y penales ingresados con intervención temprana o de calidad dentro de los 30 días.

Detalle según zona y tipo de organización. Análisis de tiempos.

Año 2010.

4

carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito penal, contravencional y de faltas

Intervención temprana dentro de los 30 días

Así, durante el año 2009, sólo un 49% de los casos contravencionales ingresados tuvieron algún tipo de intervención temprana dentro de los 30 días, pasando a un 67% en 2010. En 2011 llegó al 72%, de modo que en términos relativos, en todo el período se registra una diferencia de 23 puntos porcentuales. Por otra parte, la mejora sustancial en la relación cantidad - tiempos se verifica sobre todo en el rango de casos con intervención dentro de los 7 días, arrojando entre 2009 y 2011 una diferencia de 29 puntos porcentuales.

En materia penal, el porcentaje de casos ingresados con intervención temprana dentro de los 30 días evolucionó del 39% en 2009, al 49% en 2010, y finalmente al 60% en 2011, lo cual arroja una diferencia total en términos relativos de 21 puntos porcentuales, mientras que en relación a la cantidad de casos con intervención temprana dentro de los 7 días dicha diferencia se eleva a 25 puntos porcentuales.

Tal como se ha explicitado anteriormente acerca del concepto de intervención temprana, para evaluar tanto el impacto que fue generando la implementación del nuevo diseño en el desempeño anual del Ministerio Público Fiscal y en particular en cada grupo de zonas se debió utilizar una categoría de análisis aplicable a ambos tipos de organización, por cuanto se consideró a la “intervención temprana” como la agregación de aquellas decisiones que implican la desestimación, derivación o el impulso de gestiones de mediación en un plazo de hasta 30 días desde el ingreso del caso. Ha de notarse además, que con el fin de observar en mayor detalle la relación entre volúmenes de casos y tiempos se utilizaron rangos intermedios hasta el máximo dispuesto de 30 días.

Respecto del desempeño general del Ministerio Público Fiscal durante el periodo 2009-2011, cabe afirmar que junto con la progresiva implementación del nuevo diseño ha ido evolucionando anualmente no sólo la capacidad de intervenir en una mayor proporción de casos ingresados, sino también en la de intervenir tempranamente sobre mayores volúmenes en periodos de tiempo más cortos.

121

Casos contravencionales y penales ingresados con intervención temprana (desestimación, derivación, gestión de mediación) dentro de los 30 días.

Detalle según rangos de tiempo, año y materia.Periodo 2009-2011.

Materia / tieMposaño

2009año 2010 año

2011FisCalías tradiCionales nuevo diseño total

Materia ContravenCional

Casos ingresados Cant. 38512 19503 21653 41156 31884

Casos Con algún tipo de intervenCión

teMptrana

de 0 a 7 días

Cant. 12338 7582 14818 22400 19497

% sobre ingresos 32% 39% 68% 54% 61%

de 0 a 14 días*Cant. 15081 9435 15698 25133 21499

% sobre ingresos 39% 48% 72% 61% 67%

de 0 a 30 días*Cant. 18868 11357 16350 27707 22879

% sobre ingresos 49% 58% 76% 67% 72%

Materia Penal

Casos ingresados Cant. 16162 8050 7931 15981 16689

Casos Con algún tipo de intervenCión

teMptrana

de 0 a 7 días

Cant. 2717 919 3793 4712 7025

% sobre ingresos 17% 11% 48% 29% 42%

de 0 a 14 días*Cant. 4148 1434 4830 6264 8640

% sobre ingresos 26% 18% 61% 39% 52%

de 0 a 30 días*Cant. 6385 2384 5443 7827 9997

% sobre ingresos 39% 30% 69% 49% 60%

4

Dentro del año 2010, con el 50% de avance en la implementación del nuevo diseño, las dos unidades fiscales nuevas han efectuado intervenciones tempranas dentro de los primeros 7 días en un 68% de los ingresos contravencionales, mientras que las seis fiscalías tradicionales restantes lo hicieron en un 39% de sus ingresos.

En el ámbito penal, la diferencia es aún mayor, ya que frente al 11% de intervención temprana en las fiscalías tradicionales, las nuevas unidades fiscales lo hicieron en un 48% de sus ingresos.

carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito penal, contravencional y de faltas

Evolución porcentual de casos contravencionales ingresados con intervención temprana (desestimación, derivación, gestión de mediación) dentro de los 30 días.

Periodo 2009-2011.

Resultan sumamente significativas las diferencias surgidas en el detalle sobre el año 2010, al desglosar el desempeño general del Ministerio Público Fiscal en aquel particular de cada grupo de zonas con distinto diseño de organización. Se subraya, que la especialización y división estratégica del trabajo en las nuevas unidades fiscales ha permitido intervenir tempranamente sobre un mayor volumen de casos ingresados con tiempos de definición cada vez más reducidos. Pues las nuevas unidades fiscales se encuentran orientadas a detectar rápidamente aquellos casos donde pueden adoptarse decisiones tempranas, ya sea a través de la facilitación de acuerdos de mediación entre víctimas e imputados; de su derivación por razones de competencia; o bien por la desestimación del caso en función de alguna circunstancia que impida el avance hacia etapas posteriores del proceso.

123

Evolución porcentual de casos penales ingresados con intervención temprana (desestimación, derivación, gestión de mediación) dentro de los 30 días.

Periodo 2009-2011.

4Asimismo, respecto de los ingresos las mayores diferencias se evidencian en la capacidad inicial para intervenir dentro de los 7 días. Se puede comprobar en este sentido que en 2010, en las unidades con nuevo diseño un 68% de los casos contravencionales ingresados tuvieron de entrada alguna clase de intervención temprana dentro de la primera semana, y luego, en las subsiguientes hasta llegar a los 30 días, dicho porcentaje evolucionó levemente hasta ubicarse en el 76%. En contrapartida, las zonas con fiscalías tradicionales tuvieron sólo un 39% de sus ingresos con alguna intervención temprana dentro de la primera semana, para luego ir sumando un 19% más hasta los 30 días, llegando así al 58%. En materia penal dicha diferencia fue aún más contrastante, dado que las nuevas unidades fiscales intervinieron inicialmente de manera temprana dentro de los primeros 7 días en un 48% de los casos ingresados, mientras que las fiscalías tradicionales lo hicieron en un 11%.

carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito penal, contravencional y de faltas

En términos de carga de trabajo, de compararse los respectivos volúmenes de casos con intervención temprana dentro de los 30 días durante 2010, se puede advertir que en el grupo de zonas con nuevo esquema el volumen de casos contravencionales equivale a un 44% más respecto de aquel correspondiente al grupo de zonas con fiscalías tradicionales. En cuanto a los tiempos de trámite hasta alcanzar algún tipo de definición temprana, en las zonas bajo nuevo diseño el promedio es de 2 días, donde incluso hasta el 50% de los casos (mediana) tuvo una definición en el mismo día de su ingreso. En cambio, las zonas con fiscalías tradicionales registraron un promedio de 7 días y la mediana fue de 4 días.

En los casos penales, el volumen con intervención temprana dentro de los 30 días correspondiente a las zonas con nuevas unidades fiscales representa un 128% más respecto de la cantidad perteneciente al grupo de zonas con fiscalías tradicionales, con notables diferencias incluso en materia de tiempos. Así, mientras que las nuevas unidades fiscales poseen un promedio de 6 días de trámite hasta una definición, con una mediana de 5 días, las fiscalías tradicionales duplican dichos tiempos ubicándose en un promedio de 13 días y en una mediana de 11 días.

125

Casos ingresados con intervención temprana (desestimación, derivación, gestión de mediación) dentro de los 30 días.

Detalle según tipo de organización, año y materia.Periodo 2009-2011.

Materia año deingreso

tipo de organizaCión FisCal

FisCalías tradiCionales nuevo diseño

Cant. % Media Mediana Cant. % Media Mediana

ContravenCional

2009 15380 81,5% 8 días 6 días 3488 18,5% 2 días MisMo día

2010 11357 41,0% 7 días 4 días 16350 59,0% 2 días MisMo día

2011 5878 25,7% 5 días 2 días 17001 74,3% 3 días 1 día

Penal

2009 5269 82,5% 13 días 11 días 1116 17,5% 7 días 4 días

2010 2384 30,5% 13 días 11 días 5443 69,5% 6 días 5 días

2011 1152 11,5% 12 días 10 días 8845 88,5% 6 días 4 días

total

2009 20649 81,8% 10 días 7 días 4604 18,2% 3 días MisMo día

2010 13741 38,7% 8 días 5 días 21793 61,3% 3 días 1 día

2011 7030 21,4% 6 días 3 días 25846 78,6% 4 días 2 días

4

En 2010, con el 50% de avance en la implementación, las nuevas unidades fiscales lograron una cantidad de intervenciones tempranas en los primeros 30 días que supera al volumen alcanzado por las fiscalías tradicionales en un 44% en materia contravencional y en un 128% en materia penal. A su vez, los promedios de tiempo en intervenciones tempranas se redujeron 5 días en el ámbito contravencional y 7 días en la órbita penal.

carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito penal, contravencional y de faltas

Casos contravencionales y penales ingresados que registraron intervención temprana (desestimación, derivación, gestión de mediación) dentro de los 30 días. Detalle según zona y tipo de organización. Análisis de tiempos.Año 2010.

127

Más allá de ello, la diferencia de capacidad y velocidad ini-cial entre ambos grupos de zonas se observa claramente comparando los respectivos volúmenes de casos con inter-vención temprana dentro de los 7 días. En este rango, las nuevas unidades fiscales inter-vinieron inicialmente sobre un volumen contravencional que equivale casi a un 100% más respecto de aquel sobre el cual intervinieron las fiscalías tradicionales. En materia pe-nal la brecha se multiplica de tal forma que el volumen de casos en las nuevas unidades fiscales representa un 313% más respecto del volumen de las fiscalías tradicionales. Precisamente, estas últimas presentan en ambas materias un ritmo de trabajo distinto, acorde a la ausencia de uni-dades de intervención tempra-na dentro de su estructura y a la sujeción a otras pautas de organización, que se vinculan con asumir toda la carga de trabajo sin segmentar según el tipo de trámite o especie de definición que corresponda dar a cada caso concreto.

Casos contravencionales y penales con intervención temprana (desestimación, derivación, gestión de mediación) dentro de los 30 días.

Detalle según rangos de tiempo.Año 2010.

MPF - Periodo 2009-2011 – Evolución Porcentual de Casos PENALES Ingresados con algún �po de INTERVENCIÓN TEMPRANA(ARCHIVO – DERIVACIÓN – GESTIÓN DE MEDIACIÓN) según rangos de Tiempo hasta un máximo de 30 días

4

carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito penal, contravencional y de faltas

Casos contravencionales y penales con intervención temprana (desestimación, derivación, gestión de mediación) dentro de los 30 días. Detalle según rangos de tiempo.Año 2010.

El contraste respecto de la celeridad en el tratamiento y decisión sobre algún tipo de intervención temprana entre ambos grupos de zonas se puede observar, asimismo, a través de la distribución relativa de sus respectivos volúmenes de casos por rangos de tiempo hasta los 30 días. Del detalle surge que en las nuevas unidades fiscales el 91% de las intervenciones tempranas en casos contravencionales y el 70% en los penales se concentran en los primeros 7 días, mientras que en las zonas con fiscalías tradicionales en dicho rango se ubica sólo el 67% de las intervenciones contravencionales y el 39% de las penales.

129

Casos contravencionales con intervención temprana dentro de los 30 días, ingresados en zonas con fiscalías tradicionales.Año 2010.

Casos penales con intervención temprana dentro de los 30 días,ingresados en zonas con fiscalías tradicionales.Año 2010.

Casos contravencionales con intervención temprana dentro de los 30 días, ingresados en zonas con nuevas unidades fiscales.

Año 2010.

Casos penales con intervención temprana dentro de los 30 días, ingresados en zonas con nuevas unidades fiscales.

Año 2010.

4

carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito penal, contravencional y de faltas

Impulso de salidas alternativas del conflicto a través del inicio de gestiones de mediación

En la presente sección se propone un breve relevamiento sobre el total de gestiones de mediación iniciadas en un plazo de hasta 90 días en el marco de los casos contravencionales y penales ingresados durante el periodo 2009-2011, independientemente de que éstos hayan tenido alguna otra clase de intervención o actividad procesal previa o posterior a dichas gestiones.

Nuevamente aquí se podrá observar la positiva incidencia de la especialización y división estratégica de tareas, a través de los procedimientos y equipos de profesionales con los que cuentan las nuevas unidades fiscales destinados a detectar rápidamente aquellos casos en los cuales puede impulsarse una salida alternativa del conflicto a través de una mediación entre víctimas e imputados.

En primer lugar, en cuanto a cómo fue evolucionando anualmente la capacidad general del Ministerio Público Fiscal en materia de mediación, se puede observar que tanto respecto de los ingresos como también en relación con el sub-universo de casos que no fueron archivados ni derivados dentro de los 90 días, los porcentajes de casos con gestiones de mediación iniciados fueron incrementándose. Así, entre 2009 y 2011, la diferencia en términos relativos respecto de los ingresos fue de 4 puntos porcentuales en materia contravencional, mientras que en relación con los casos no archivados ni derivados dentro de los 90 días dicha diferencia se elevó a 16 puntos porcentuales. En tanto que en materia penal, las respectivas diferencias fueron de 3 y 9 puntos porcentuales, respectivamente.

Por su parte, el tiempo de trámite hasta el inicio de gestiones de mediación en materia contravencional logró descender de un promedio de 25 días en 2009 a 10 días en 2011, mientras que en materia penal, el promedio de 24 días en 2009 se redujo a la mitad en 2011, es decir, a 12 días.

La situación particular de cada grupo de zonas durante el año 2010 plantea las verdaderas diferencias respecto de las posibilidades de uno y otro esquema organizacional. En concreto, las nuevas unidades fiscales iniciaron gestiones de mediación dentro de los 90 días en el 8% de los casos ingresados. Asimismo, como consecuencia de la celeridad con la cual desestimaron o derivaron todos aquellos casos ingresados que no presentaban posibilidades de prosperar judicialmente, la proporción de mediaciones iniciadas sobre el remanente de casos que quedaron tras dicho tamiz alcanzó al 27%, con un tiempo promedio de 10 días. En contraposición, las zonas con fiscalías tradicionales sólo iniciaron gestiones de mediación sobre el 3% de sus ingresos contravencionales, mientras que respecto del remanente de casos no archivados ni derivados dentro de los 90 días, iniciaron mediaciones sobre un 10% de los mismos, con un promedio de 30 días. Por su parte, en materia penal mientras las nuevas unidades fiscales iniciaron mediaciones con un promedio de 12 días sobre un 28% de sus ingresos y sobre un 54% del remanente de casos que no fueron desestimados ni derivados, las fiscalías tradicionales lo hicieron en un 13% y en un 23% respectivamente con un tiempo promedio de 31 días.

131

Casos contravencionales ingresados con gestiones de mediación iniciadas según rangos de tiempo.Evolución porcentual sobre remanente de casos no desestimados ni derivados dentro de los 90 días.

Periodo 2009- 2011.

4

carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito penal, contravencional y de faltas

Casos penales ingresados con gestiones de mediación iniciadas según rangos de tiempo. Evolución porcentual sobre remanente de casos no desestimados ni derivados dentro de los 90 días.Periodo 2009- 2011.

133

Porcentaje anual de gestiones de mediación iniciadas dentro de los 90 días sobre el sub-universo de casos que no fueron archivados ni

derivados durante el mismo plazo. Análisis de tiempos. Periodo 2009-2011

4

carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito penal, contravencional y de faltas

Casos contravencionales y penales ingresados con gestiones de mediación iniciadas dentro de los 90 días. Detalle según rangos de

tiempo, zona y tipo de organización.Año 2010.

Si comparamos los volúmenes de casos con mediaciones iniciadas dentro de los 90 días por materias y por grupos de zonas según tipo de organización, se puede observar que durante el año 2010 las nuevas unidades fiscales gestionaron un volumen de casos contravencionales superior en un 203% al correspondiente a las fiscalías tradicionales, mientras que en materia penal dicha diferencia ha sido del 115%.

A su vez, de disponerse progresivamente cortes temporales más cercanos al ingreso de los casos, ha de notarse como la brecha entre los volúmenes de mediaciones iniciadas por ambos grupos

de zonas se va ampliando, de manera tal que claramente se puede inferir de ello el ritmo de trabajo impuesto por las modernas unidades fiscales a través de su abordaje temprano. De ahí que, si se toman las gestiones de mediación iniciadas durante el 2010 en un rango de 7 días desde el ingreso de los casos, se podrá ver que las nuevas unidades fiscales tuvieron una cantidad superior en un 859% en materia contravencional y en un 415% más en materia penal en relación a los respectivos volúmenes en las fiscalías tradicionales dentro de ese mismo rango.

135

4Por su parte, dentro del rango de casos con mediaciones iniciadas en un periodo de hasta 30 días desde su ingreso, las zonas con nuevas unidades fiscales tardaron en promedio 7 días para iniciar mediaciones en un volumen de casos contravencionales que supera en un 401% al de las zonas con fiscalías tradicionales, cuyo tiempo promedio fue de 14 días.

Casos contravencionales y penales ingresados con gestiones de mediación iniciadas dentro de los 30 días. Detalle según zona y tipo de organización.

Análisis de tiempos.Año 2010.

.

Si analizamos la materia penal, las nuevas Unidades Fiscales Sudeste y Norte demoraron en promedio también 7 días en iniciar gestiones de mediación sobre un volumen de casos que representó un 232% más respecto de la cantidad correspondiente a las fiscalías tradicionales de la zona Este y Sur, cuyo tiempo de demora fue de 12 días en promedio.

carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito penal, contravencional y de faltas

Impulso de las solicitudes de juicio y las suspensiones del proceso a prueba

En esta sección, de igual manera que en el análisis precedente sobre gestiones de mediación, tomando como referencia los casos contravencionales y penales ingresados durante el periodo 2009-2011, se efectúa un breve relevamiento de aquella primera intervención dentro de los 90 días, que consiste en requerir el juicio oral, un acuerdo de juicio abreviado o la suspensión del proceso a prueba, independientemente de alguna otra clase de intervención o actividad procesal previa o posterior a dichas solicitudes en los mismos casos.

Tal como se ha explicado anteriormente, la especialización y división de tareas que fue imponiendo el nuevo diseño organizacional aceleró la distribución entre los nuevos equipos fiscales, de aquellos casos que no han sido objeto de una decisión temprana y cuya investigación preliminar se encaminó a concluir a través de la adopción de algún tipo de resolución de calidad.

En efecto, si evaluamos el desempeño anual del Ministerio Público Fiscal respecto de las solicitudes de juicio oral-abreviado o suspensión del proceso a prueba generadas sobre el remanente de casos que no fueron desestimados ni derivados dentro de los 90 días, dicha proporción creció en materia contravencional del 16% en 2009 al 19% en 2011, mientras que en materia penal se elevó de un 3% en 2009 a un 5% en 2011. Ha de notarse, que si bien durante el periodo no se observan reducciones importantes en materia de tiempos, una lectura correcta debe contemplar que los promedios en días se mantuvieron dentro de determinado rango, aún habiéndose aumentado progresivamente los volúmenes de casos cuyas investigaciones concluyeron con solicitud de juicio oral-abreviado o suspensión del proceso a prueba.

137

4Porcentaje anual de solicitudes de juicio o suspensión del proceso a prueba realizados dentro de los 90 días sobre el sub-universo de casos penales y contravencionales que

no fueron archivados ni derivados durante el mismo plazo. Análisis de tiempos.Periodo 2009-2011.

MPF - Periodo 2009-2011 – Evolución Porcentual de Casos CONTRAVENCIONALES y PENALES IngresadosPorcentaje Anual de SOLICITUDES de JUICIO o PROBATION realizados dentro de los 90 días

sobre el Sub-universo de casos que no fueron archivados ni derivados durante el mismo plazo - Estadísticos de Tiempo

carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito penal, contravencional y de faltas

Casos contravencionales ingresados con solicitud de juicio oral/abreviado o suspensión del proceso a prueba según rangos de tiempo. Evolución porcentual sobre remanente de casos no desestimados ni derivados dentro de los 90 díasPeriodo 2009-2011.

año de ingreso Casos ingresados

reManente de Casos no desestiMados ni derivados

dentro de los 90 días

tieMpo

en 30 días en 60 días en 90 días

Cant. % sobre reManente

Cant. % sobre reManente

Cant. % sobre reManente

Materia ContravenCional

año 2009 38512 14929 706 5% 1581 11% 2333 16%

año 2010

fisCalías tradiCionales

19503 5848 126 2% 315 5% 445 8%

nuevo diseño 21653 6393 426 7% 975 15% 1344 21%

total 41156 12241 552 5% 1290 11% 1789 15%

año 2011 31884 9586 618 6% 1326 14% 1792 19%

En 2010, con un avance del 50% en la implementación del nuevo diseño y tomando el remanente de casos no desestimados ni derivados en materia contravencional, las nuevas unidades fiscales superaron en un 202% a las fiscalías tradicionales respecto de la cantidad de solicitudes de juicio o suspensiones del proceso a prueba realizadas dentro de los 90 días desde el ingreso de los casos.

139

Casos penales ingresados con solicitud de juicio oral/abreviado o suspensión del proceso a prueba según rangos de tiempo. Evolución porcentual sobre remanente de casos no desestimados ni derivados dentro de los 90 días.

Periodo 2009 -2011.

año de ingreso Casos ingresados

reManente de Casos no desestiMados ni derivados

dentro de los 90 días

tieMpo

en 30 días en 60 días en 90 días

Cant. % sobre reManente

Cant. % sobre reManente

Cant. % sobre reManente

Materia Penal

año 2009 16162 8166 74 1% 153 2% 279 3%

año 2010

fisCalías tradiCionales

8050 4426 23 1% 56 1% 123 3%

nuevo diseño 7931 4085 64 2% 131 3% 230 6%

total 15981 8511 87 1% 187 2% 353 4%

año 2011 16689 8024 93 1% 226 3% 430 5%

4

En 2010, con un avance del 50% en la implementación del nuevo diseño y tomando el remanente de casos no desestimados ni derivados en materia penal, las nuevas unidades fiscales superaron en un 87% a las fiscalías tradicionales respecto de la cantidad de solicitudes de juicio o suspensiones del proceso a prueba realizadas dentro de los 90 días desde el ingreso de los casos.

carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito penal, contravencional y de faltas

Casos ingresados con solicitud de juicio oral/abreviado o suspensión del proceso a prueba dentro de los 90 días.Detalle según tipo de organización y materia. Análisis de tiempos.Año 2010.

Materia

tipo de organizaCión FisCal

FisCalías tradiCionales nuevo diseño total

Cant. % Media Mediana Cant. % Media Mediana Cant. % Media Mediana

ContravenCional 445 24,9% 46 días 46 días 1344 75,1% 44 días 42 días 1789 100,0% 45 días 43 días

Penal 123 34,8% 57 días 65 días 230 65,2% 51 días 56 días 353 100,0% 53 días 57 días

total 568 26,5% 49 días 49 días 1574 73,5% 45 días 43 días 2142 100,0% 46 días 45 días

AÑO 2010 - (Nivel de Implementación del Nuevo Diseño: 50%)

En 2010, con un avance del 50% en la implementación del rediseño, y tomando los primeros 90 días desde el ingreso de los casos, las nuevas unidades fiscales no sólo elevaron a jucio o gestionaron suspensiones a prueba en volúmenes sustancialmente mayores respecto de las fiscalías tradicionales, sino que también lo hicieron en menos tiempo.

141

Una vez más, aquí resultan significativas las diferencias que surgen del detalle sobre el año 2010, al desglosar el desempeño general del Ministerio Público Fiscal entre dos grupos de zonas con distinto diseño de organización respecto de los volúmenes de casos con solicitud de juicio oral-abreviado o suspensión del proceso a prueba dentro de los 90 días. Pues las nuevas unidades fiscales, en conjunto, solicitaron juicio oral-abreviado o suspensión del proceso a prueba en un tiempo promedio de 44 días sobre un volumen de casos contravencionales que resulta un 202% superior a las realizadas por el grupo de zonas con fiscalías tradicionales, las que además tardaron en promedio 46 días. Correlativamente, en materia penal las nuevas unidades fiscales solicitaron juicio-abreviado o suspensión del proceso a prueba en un tiempo promedio de 51 días sobre un volumen de casos que representa un 87% más respecto de las solicitudes efectuadas por las fiscalías tradicionales, que asimismo tardaron un tiempo promedio de 57 días.

4Casos contravencionales y penales ingresados con solicitud de juicio o suspensión del proceso a prueba dentro de los 90 días.Detalle según zonas y tipo de organización. Análisis de tiempos.

Año 2010.

carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito penal, contravencional y de faltas

Por cierto, si dentro del rango de hasta 90 días se disponen cortes temporales más reducidos, se puede observar cómo la brecha entre los volúmenes de casos con solicitud de juicio oral-abreviado o suspensión del proceso a prueba realizados por ambos grupos de zonas se va ampliando, de manera tal que se puede inferir con nitidez el ritmo de trabajo impuesto por las nuevas unidades fiscales, a través de una acelerada distribución entre los nuevos equipos fiscales de aquellos casos que no han sido objeto de una decisión temprana. Dentro de los 30 días las nuevas unidades fiscales solicitaron juicio oral-abreviado o suspensión del proceso a prueba sobre un volumen de casos contravencionales superior en un 238% respecto de los requerimientos formulados por las fiscalías tradicionales. En materia penal, las nuevas unidades fiscales efectuaron este tipo de solicitudes dentro de los 30 días en un volumen de casos que supera en un 178% al de las fiscalías tradicionales.

Casos contravencionales y penales ingresados con solicitud de juicio o suspensión del proceso a prueba dentro de los 90 días.

Detalle según rangos de tiempo y tipo de organización.Año 2010.

143

Consideraciones finales

El rediseño organizacional de las fiscalías en lo Penal, Contravencional y de Faltas se corresponde con una metodología de trabajo adaptada a las necesidades y tiempos de la población, abriendo camino a una administración de justicia más cercana, rápida y eficaz. En efecto, la evidencia estadística en materia de resultados permite corroborar las virtudes de esta nueva matriz organizacional, sustentada en las premisas de una división y especialización razonable del trabajo y de una optimización de los recursos humanos disponibles.

Se ha podido observar que el proceso de implementación de este innovador esquema organizativo ha logrado gradualmente un impacto decisivo de la variable tiempo, tanto sobre la cantidad de casos tramitados (carga de trabajo) como en el tipo de tratamiento y definición sobre los mismos (calidad de gestión). Por demás ilustrativo resulta que no sólo ha crecido el abordaje temprano de un porcentaje cada vez mayor de ingresos anuales por materia en periodos de tiempo más cortos, sino también se ha agilizado la distribución entre los equipos fiscales de aquellos casos donde corresponde llevar adelante una investigación preliminar.

Se enfatiza acerca de la reducción de tiempos, ya sea durante el tratamiento temprano de los casos como también durante la etapa de investigación preparatoria, debido a que constituye un importante indicador de la mejora en la capacidad de respuesta, no sólo estrictamente en términos de duración en sí, sino también respecto de poder gestionar progresivamente mayores volúmenes de casos que eviten cualquier atisbo de congestión o atraso judicial.

La existencia de un área destinada exclusivamente a adoptar decisiones en una etapa inicial (Unidad de Intervención Temprana) mediante la aplicación de pautas de trabajo estandarizadas -por manuales operativos- ha acelerado significativamente los tiempos de tramitación de los procesos en etapas posteriores, favoreciendo así, en términos de gestión, el desempeño de toda la unidad fiscal en su conjunto y evitando que se produzcan arbitrariedades en las decisiones.

Asimismo, ha quedado en evidencia la contrastada capacidad inicial de las Unidades de Intervención Temprana para impulsar, en corto tiempo, de gestiones de mediación en crecientes volúmenes de conflictos, circunstancia que tiende tanto a humanizar el contexto procesal como también a pacificar la sociedad, en clave con la idea-guía de dirimir el conflicto por las diferentes vías previstas en el Código Procesal Penal de la ciudad.

De igual manera, se ha podido observar la relación directa entre la nueva matriz organizacional y la notable mejora en la celeridad para elevar los procesos a juicio o promover la suspensión del proceso a prueba. Nuevamente aquí resulta determinante la labor de las Unidades de Intervención Temprana, respecto de una rápida decisión en cuanto a derivar sin dilaciones a los equipos fiscales una creciente cantidad de casos para llevar adelante su investigación.

En fin, este relevamiento estadístico ha permitido corroborar los efectos positivos que esta transformación comenzó a operar en términos de calidad y de eficacia sobre el desempeño del Ministerio Público Fiscal. Empero, lo que potencia sobremanera todos estos logros cuantitativos y cualitativos es precisamente que el cometido funcional de la reorganización llevada a cabo se ha cumplido con el debido resguardo de las garantías individuales y derechos fundamentales de quienes intervienen en los procesos. Por consiguiente, este moderno rediseño organizacional ha permitido superar no sólo la inercia de las fiscalías tradicionales, sino que además, ha refutado la falsa premisa de que la eficacia únicamente puede alcanzarse a costa de sacrificar garantías.

Es evidente, que la profunda reforma afrontada en su totalidad por la actual gestión constituye una acción concreta, que por un lado procura la vigencia efectiva de los derechos sustanciales de todos los implicados en un proceso, y a la vez, se halla consustanciada con la visión institucional delineada por la Fiscalía General, es decir, promover la transformación del sistema de justicia en un servicio transparente, eficiente y de calidad, con mayor capacidad de respuesta a las demandas de los habitantes.

4

carga de trabajo 2009-2011 en el ámbito penal, contravencional y de faltas

NUEVO DISEÑO ORGANIZACIONAL

EN EL AMBITO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO Y TRIBUTARIO

145145introducción

En el año 2012 el Ministerio Público Fiscal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha logrado concretar una reforma integral de las clásicas estructuras de las fiscalías en lo Contencioso Administrativo y Tributario, que en definitiva constituye un signo más de la genuina transformación del sistema de administración de la justicia porteña, que ya se había iniciado con la implementación de las nuevas Unidades Fiscales en lo Penal, Contravencional y de Faltas.

Los alentadores resultados obtenidos, a partir del proceso de modernización impulsado desde el año 2007 -dentro de la institución-, y las modificaciones introducidas por la ley Nº 3.318168, más precisamente el incremento en la dotación de fiscales intervinientes ante los juzgados con competencia contencioso administrativa y tributaria, aconsejaban formalizar esta precursora iniciativa.

De modo que, la reorganización de las estructuras del fuero Contencioso Administrativo y Tributario devenía una condición indispensable, si se aspiraba a potenciar el significativo rol desempeñado por los fiscales, en pos de la efectiva realización de los derechos sociales -reconocidos por la Constitución Local-. Así pues, con el propósito de dotar de más proactividad la actuación de los representantes de este organismo y propiciar un amplio acceso a la justicia de todos los ciudadanos, a través de

168 Publicada el 14 de Enero del año 2010 (BOCBA Nª 3.340) y modificatoria de las leyes Nº 7 -Orgánica del Poder Judicial de la C.A.B.A.- y 1.903 -Orgánica del Ministerio Público-.

intervenciones orientadas a volver plenamente operativos esta clase de derechos, se avanzó en una reforma profunda, pero ajustada a las necesidades puntuales de este fuero.

La reformulación en cuestión, se sustentó en la misma base normativa aplicada al reorganizarse las fiscalías con competencia en lo Penal, Contravencional y de Faltas169, y también comprendió diferentes planos. Más aún, en sentido amplio esta transición se enmarcó dentro del proceso de reconstrucción institucional, y entre otras dimensiones contempló modificaciones en el flujo de trabajo, ampliaciones de infraestructura, entrenamiento de recursos humanos e incorporación de tecnologías de la comunicación e información.

La reestructuración alcanzada, tras más de dos años de trabajo afrontado con suma responsabilidad será tratada a lo largo de esta sección en su totalidad. De ahí que dada la eminente amplitud de la reforma, por razones metodológicas y a los efectos de facilitar su entendimiento, se advierte más conveniente abordar en primer término los antecedentes de su implementación, y luego adentrarse en la dinámica específica de la Unidad Fiscal.

Por último, corresponde aclarar que en el caso del Nuevo Diseño Organizacional en lo Contencioso Administrativo y Tributario aún no se ha podido medir el impacto de la reforma y efectuar un análisis estadístico riguroso, debido a que la implementación plena de la Unidad Fiscal ha sido muy reciente -1 de septiembre del año 2012170-.

169 Cfr. la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 125, inc. 1), la ley Nº 1.903 (arts. 4 y 21, inc. 6 –modificada por ley Nº 2.386-).

170 De acuerdo a lo dispuesto por resolución FG Nº 190/12, la primera instancia de la Unidad Fiscal en lo Contencioso Administrativo y Tributario comenzó a funcionar el 1 de agosto del año 2012; en tanto que la segunda instancia inició sus funciones el 1 de septiembre del año 2012, según resolución FG Nº 285/12.

ANTECEDENTES

Proceso de diagnóstico

Al igual que en el fuero Penal, Contravencional y de Faltas, el rediseño de las fiscalías en lo Contencioso Administrativo y Tributario fue precedido por un estudio sistemático de sus estructuras, una deliberación sobre cuales eran particularmente los medios más aptos para profundizar el cambio en el modelo de gestión, y la prudente elección de un camino por recorrer, en miras de establecer un esquema organizacional llamado a ser eficaz.

Específicamente, el proceso de transformación instrumentado por la Fiscalía General, a través de la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica se integró con numerosos actos de diversa naturaleza debido a las características de esta vasta reforma, pero que pueden distinguirse con

claridad y agruparse en tres estadios determinados. El primero de ellos se encuentra constituido por la etapa de diagnóstico; el segundo por la fase de planificación y elaboración del proyecto de reorganización; y el restante, se halla configurado por la secuencia de actividades relacionadas con la implementación.

A continuación, se describirá la primera de estas etapas, con el objeto de que se pueda obtener una medida real de cómo se ideó la Unidad Fiscal con competencia en lo Contencioso Administrativo y Tributario, y con posterioridad se considerará todo lo que implicó su puesta en funcionamiento.

La Comisión creada por resolución FG Nº 24/10

Un presupuesto de cualquier proceso de transformación organizacional eficaz, es justamente contar con un conocimiento previo y adecuado sobre la realidad que se busca modificar. Por este motivo, necesariamente antes de llevar a la práctica la reorganización de las fiscalías con competencia en lo Contencioso Administrativo y Tributario fue indispensable medir la propia eficiencia, analizar con objetividad cómo funcionaba el sistema, e identificar sus disfuncionalidades para poder corregirlas.

Con este espíritu crítico, el 28 de enero del año 2010 –mediante resolución FG Nº 24/2010- se creó una comisión integrada por magistrados y personal del fuero, a la cual se le encomendó la elaboración de un plan de acción integral sobre la modernización de la gestión de las fiscalías existentes, que partiera de diagnósticos certeros.

Ante esta consigna, la comisión desarrolló una dinámica laboral notablemente proactiva, que previó la celebración de reuniones mensuales con los especialistas en procesos de reforma171, trabajo de campo y la elevación de informes periódicos a la Fiscalía General.

171 Dr. Héctor Chayer y Lic. Soledad Corbière.

149proceso de diagnóstico

25El proyecto aludido fue supervisado por el Secretario General de Política Criminal y Planificación Estratégica, y entre otros aspectos contempló:

una ponderación objetiva de la organización y estructura institucional del fuero;

una determinación de los roles y funciones de sus integrantes, como también de sus diversas tareas;

un estudio comparativo de sistemas judiciales de otros países, en donde se han instaurado proyectos de similares características, que tuvo como objeto obtener rédito de esas enriquecedoras experiencias; y

un relevamiento estadístico y de situación de las dependencias del Ministerio Público Fiscal, que permitió elaborar un informe de diagnóstico congruente con un diseño organizacional sustentable.

Debe añadirse aquí, que este trabajo programático además comprendió:

una evaluación de la calidad de los resultados jurisdiccionales,

un análisis de la duración de las intervenciones de las fiscalías,

propuestas relativas a la estandarización de procesos de trabajo, métodos y esquemas de control del desempeño, y

sugerencias en materia de entrenamiento de los recursos humanos e incorporación de las nuevas tecnologías.

Conclusiones preliminares

Una vez culminada la primera fase de este proceso, se presentaron oficialmente las conclusiones preliminares a todos los integrantes del fuero contencioso administrativo y tributario, en la reunión celebrada el 15 de julio del año 2010.

Dado que los datos recabados fueron de suma utilidad, se prorrogó el funcionamiento de la Comisión172; y posteriormente, se aprobó en términos generales el Informe de Diagnóstico elaborado173, que principalmente se basó en un documento consensuado con los fiscales en junio del año 2010.

172 Cfr. resolución FG Nº 287/2010. Cfr. resolución FG Nº 287/2010.

173 �éase resolución FG Nº 11/2011. �éase resolución FG Nº 11/2011.

Del pormenorizado análisis efectuado, se pudo advertir que la forma tradicional de trabajar de las fiscalías podía optimizarse. Incluso, se pudo comprobar con detenimiento, que determinadas falencias observadas en la experiencia cotidiana menguaban la capacidad de gestión y podían revertirse a través de algunas modificaciones sustanciales.

En síntesis, los aspectos más críticos detectados fueron los siguientes:

obstáculos para una gestión más profesional en materia administrativa, que en muchos casos incidían en la labor propiamente jurisdiccional y generaban tiempos de espera en varios flujos de trabajo;

la existencia de recursos humanos en las fiscalías de primera instancia, que podían redistribuirse en una oficina común de servicios administrativos, destinada a dar un mejor soporte a las estructuras de primera y segunda instancia;

una desigual carga de trabajo entre las fiscalías;

una sobrecarga de tareas administrativas en el personal con perfil jurídico, cuya actividad primordial debería ser auxiliar a los fiscales al dictaminar;

dificultades en los tiempos de ejecución de cada flujo de trabajo, ya sea dictámenes, notificaciones o recursos;

la importancia de adoptar medidas orientadas a centralizar la doctrina y jurisprudencia ya clasificada, por intermedio de repositorios comunes que facilitaran su disponibilidad;

la necesidad de implementar un tablero de gestión, con lineamientos análogos a los establecidos para el fuero Penal, Contravencional y de Faltas, que mantuviera indicadores transparentes y actualizables -en forma automática- mediante el sistema informático;

la relevancia de avanzar hacia la gestión digital de los procesos, lo que se alinearía a la política institucional de ahorro de papel impulsada por la Fiscalía General174; y

la constatación de una inadecuada condición infraestructural -edilicia e informática-.

174 Para mayor ilustración, véase en e�tenso el �nforme de Diagnóstico de diciembre Para mayor ilustración, véase en e�tenso el �nforme de Diagnóstico de diciembre 2010, aprobado como Ane�o � en la resolución FG Nº 11/11.

151

5

planificación y elaboración del proyecto de reorganización

Verificadas las necesidades específicas del fuero Contencioso Administrativo y Tributario a nivel organizacional, se avanzó decididamente hacia un novedoso rediseño de las estructuras, que permitiera superar la situación del diagnóstico inicial, y a la vez, procurara una tutela eficaz de los derechos sustanciales de la sociedad, a partir de su efectiva vigencia.

Esta exigencia fue afrontada con gran empeño -aunque sin precipitación-, pues la reforma en cuestión debía resultar ante todo una solución sustantiva, que propiciara un modelo de gestión capaz de trascender en el tiempo, y de potenciar tanto la autonomía funcional, como el desempeño de las fiscalías frente a los embates de una carga de trabajo ardua, particularmente en los procesos vinculados a amparos.

Planificación y elaboración del proyecto de reorganización

El trabajo encarado por la Fiscalía General en la etapa de planificación y elaboración del nuevo proyecto organizativo, comprendió un estricto estudio de antecedentes, modelos análogos, matices, y contextos, que permitió discernir con nitidez qué clase de reforma debía instaurarse para profundizar con eficacia el segundo eje del Plan Estratégico Trienal del Ministerio Público Fiscal175.

175 Eje estratégico Nº 2 del plan trienal: “Rediseñar la organización y gestión de las unidades fiscales para brindar respuestas rápidas y de calidad a la sociedad.” Cfr. Ane�o � aprobado por Res. FG Nº 7/11.

Esta fecunda labor desarrollada por intermedio de la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica, la comisión creada por resolución FG Nº 24/10 y los especialistas contratados, condujo a idear una moderna forma de concebir el fuero que, partiendo de premisas claras y objetivos concretables proyectó un esquema organizacional diferente. En otras palabras, lo que se elaboró fue el vehículo conceptual más óptimo para reivindicar los derechos sociales de la comunidad en un estado social y democrático de derecho, mediante la aplicación de una forma diversa de administrar los recursos humanos ya existentes en la institución.

En función de ello, el 18 de mayo del año 2012 se aprobaron las bases del Nuevo Diseño Organizacional del Ministerio Público Fiscal (resolución FG Nº 190/12)176, el modelo de gestión que hoy rige la actividad del organismo en materia Contencioso Administrativo y Tributario.

176 Cfr. Ane�o � de la resolución FG Nº 190/12, en donde se puede leer en e�tenso la propuesta ajustada del Nuevo Diseño Organizacional del fuero CAyT (Mayo 2012).

153

En este punto, se enunciarán genéricamente y en orden cronológico las diferentes fases que se debieron instrumentar con la finalidad de concluir el proceso de reforma organizacional, para luego pasar a presentar una visión más específica de cada una de esas instancias.

Ha de notarse aquí, que cada una de estas etapas tuvo una estrecha conexión interna y se correspondieron con los principios rectores de este rediseño, así pues, en esencia constituyeron eslabones indispensables en orden a efectivizar esta nueva forma de administrar el servicio de justicia.

Etapas de la implementación

5

etapas de la implementación

EL ACTUAL ESQUEMA ORGANIZATIVO

Bases y principios rectores

El nuevo diseño organizacional de las fiscalías en lo Contencioso Ad-

ministrativo y Tributario puede definirse concisamente como una manera distinta de asig-nar roles, dividir funciones y reorganizar las estructuras tradicionales, que posee asi-dero legal en la ley orgánica

del Ministerio Público177 y complementa el moderno es-

quema instaurado en el fuero Penal, Contravencional y de Faltas.

El sentido más inmediato de esta moderna matriz organizativa no es otro más que elevar la calidad del servicio de administración de justicia para alcanzar un efectivo ejercicio de los derechos sociales, congruente con el interés público del todo social, a partir de:

una adecuada distribución del factor humano,

una sostenida determinación de roles,

la especialización del personal,

una eficiente escisión funcional,

la estandarización del flujo de trabajo,

la capacitación de los recursos humanos,

un incremento de la capacidad operativa,

177 �éase ley Nº 1903 (arts. 4 y 21, inc.6), en clave con el art. 125 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

una mejora en los tiempos de intervención de los fiscales, que se traduzca en una mayor agilidad y eficacia en la realización de sus pretensiones, y

un adecuado control de la gestión, que permita efectuar diagnósticos certeros.

En concreto, este rediseño se basa en cuatro ápices fundamentales:

suministrar un servicio de excelencia a la comunidad, principal usuario del sistema de administración de justicia, consustanciado con las premisas esenciales de una gestión de calidad adaptada a los tiempos actuales;

implementar un esquema de distribución del trabajo más racional, que privilegie las economías de escala y la especialización en las tareas administrativas y jurídicas para encauzar los esfuerzos de los recursos humanos, sin generar un dispendio innecesario de tiempo en el desarrollo de sus tareas;

obtener el máximo rédito de las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC´s); y

establecer sistemas confiables de medición por objetivos, que propendan a obtener diagnósticos en el corto, mediano y largo plazo sobre la base de información con sustento empírico, en miras de evaluar los resultados de la gestión, y de ser necesario, realizar ajustes en tiempo oportuno.

El sentido inmediato de esta reforma es elevar la calidad del servicio de administración de justicia para alcanzar un efectivo ejercicio de los derechos sociales, congruente con el interés público del todo social.

157

6

bases y principios rectores

Debe agregarse, que las líneas de acción más trascendentales para instrumentar esta transformación son las siguientes:

consolidar una Unidad Fiscal con competencia en lo Contencioso Administrativo y Tributario, que intervenga en dos polos fiscales, donde converjan cada uno de los Equipos Fiscales con sus respectivas oficinas de servicios comunes;

reorganizar las fiscalías de primera y segunda instancia, en equipos fiscales orientados a tareas de índole jurídica, una Unidad de Coordinación Operativa -en cada instancia- abocada a labores netamente administrativas, y una Oficina de Estadísticas y Apoyo Jurisdiccional;

distinguir las funciones administrativas y jurisdiccionales;

reasignar y entrenar el factor humano que integraba las fiscalías de primera y segunda instancia, en consonancia con sus perfiles;

contemplar el mapa del flujo de trabajo de la Unidad Fiscal y cada una de sus áreas;

modificar el sistema de asignación de casos;

confeccionar manuales operativos;

instaurar un mecanismo de gestión signado por indicadores de desempeño, metas evaluables y un programa de reconocimientos;

definir líneas de base, es decir metas por superar vinculadas a los indicadores de gestión;

adecuar las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -mediante la institución de la gestión digital-, y la infraestructura (edilicia, informática -hardware y software-, mobiliario), a las exigencias del rediseño.

Puede reconocerse entonces, que la consecuencia directa de este cambio es un impacto en el orden institucional -en sentido horizontal y vertical- y en la dinámica misma de la organización, pues se producen alteraciones en los siguientes planos:

en el flujograma de trabajo, dado que se modifica el modo de gestionar y de interactuar entre los integrantes de la Unidad Fiscal, y éstos con los juzgados u otros organismos externos;

en los recursos humanos, ya que al reformularse las tareas, misiones, funciones, roles, perfiles y responsabilidades, se redimensionan las capacidades requeridas y reglas laborales;

en la estructura, a raíz de modificaciones en los organismos y organigramas; y

otros aspectos como el infraestructural y el relativo a la incorporación de las nuevas Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC´s), que deben ajustarse al esquema organizativo delineado en primer término.

Con anterioridad a la sanción de la ley Nº 3.318 –que creó un cargo de fiscal de primera instancia y otro de cámara-, el fuero en lo Contencioso Administrativo y Tributario se hallaba integrado por tres fiscalías de primera instancia y una fiscalía de cámara, caracterizadas por una modalidad de organización que carecía de una especialización adecuada según la clase de tareas eje-cutadas, además de aplicarse en el orden interno metodologías laborales y de distribución de trabajo no uniformes.

Es preciso señalar a la vez, que en este esquema organizacional resultaba patente una distribución poco razonable de los recur-sos humanos, pues su agrupación no condecía con la carga de trabajo de las distintas instancias. Se sumaba a ello, un dispar ingreso de casos en cada fiscalía de primera instancia, originado en la intervención de éstas con un grupo específico de juzga-dos predeterminados, que rotaba automáticamente luego de dos años178.

178 Cfr. resolución FG Nº 205/08.

Contrariamente, en la actualidad se han reformulado estas oficinas judiciales y su flujo de trabajo, a través de la implementación de una Unidad Fiscal en lo Contencioso Administrativo y Tributario (desdoblada en dos polos fiscales, el de primera instancia ubicado en Av. Paseo Colón Nº 1.333 y el de segunda instancia en Hipólito Yrigoyen Nº 932 de esta ciudad), que estableció otra metodología de asignación de la carga laboral equitativa, y se encuentra conformada por:

cuatro Equipos Fiscales de primera instancia cuyo personal se enfoca exclusivamente en la realización de actividades jurídicas, más específicamente dictámenes, notificaciones y recursos;

dos Equipos Fiscales de cámara liderados por fiscales de segunda instancia que ciernen su actuación únicamente a tareas que exigen una mayor versación jurídica;

dos Unidades de Coordinación Operativa, que apoyan con servicios administrativos a los equipos fiscales de cada instancia respectivamente; y

una Oficina de Estadística y Apoyo Jurisdiccional, que entre otras funciones asiste con celeridad a los Equipos Fiscales en materia normativa, doctrinaria y jurisprudencial, por intermedio de una base de información jurídica actualizada.

La moderna unidad fiscal en lo contencioso administrativo y tributario

159

6

la moderna unidad fiscal en lo contencioso administrativo y tributario

Estas últimas observaciones permiten captar un elemento clave del esquema organizacional implementado, y es justamente una nítida diferenciación de tareas administrativas y jurisdiccionales. Así, los Equipos Fiscales pueden focalizar mejor su labor en tareas jurídicas, en tanto que dos Unidades de Coordinación Operativa -una afectada a la primera instancia y otra a la alzada- les brindan soporte en todo lo concerniente a actividades administrativas. De esta manera, al nuclearse en una oficina los pasos administrativos, el registro de actuaciones, la remisión de expedientes y el contacto con agentes externos se logran reducir tiempos de espera evitables, a la par que suprimir la duplicidad de tareas.

Debe añadirse que esta plataforma conceptual se profundiza todavía más con la veloz asistencia recibida de parte de la Oficina de Estadística y Apoyo Jurisdiccional, en orden al dictado de actos resolutivos, pues esto permite elevar la calidad de los dictámenes o recursos elaborados.

Tal como se puede observar, esta reforma gravita sustancialmente en la dinámica organizacional, dado que se reasignan las tareas afrontadas por el factor humano, y coetáneamente se modifica el flujo de trabajo. Más aún, se genera un cambio profundo en la manera de interrelacionarse entre los actores, que presupone una intervención coordinada de las distintas oficinas -en diferentes etapas- y una rica vinculación, que favorece el óptimo funcionamiento de la Unidad Fiscal.

Esta transformación

se caracteriza por el fortalecimiento

de los órganos con capacidad de decisión,

y una austeridad que sortea la

excedencia burocrática.

Otro aspecto importante que no debe soslayarse y redimensiona la significancia de esta transformación es la austeridad implícita a esta metodología de administración de los recursos, que decididamente robustece los órganos con capacidad de decisión, sin incurrir en la característica excedencia burocrática179. Pues esta reorganización tiende a no incrementar costos inherentes a la creación de nuevas estructuras o cargos dependientes de

fiscales bajo el paradigma de los esquemas organizativos clásicos

de las oficinas judiciales, que de por sí resultan superfluos.

Efectuadas estas breves aclaraciones preliminares, a continuación se describen las ideas-guía ponderadas para delimitar las misiones y fun-

ciones de cada una las áreas de la Unidad Fiscal, que son las

siguientes:

la diferenciación positiva de todas aquellas tareas jurídicas de las administrativas;

la especialización del personal administrativo y la unificación de los servicios que no revistan naturaleza jurídica en una oficina, a fin de apoyar a los Equipos Fiscales con esa clase de tareas;

179 Cfr. Bielsa, Rafael, El Concepto de Reforma Orgánica del Servicio de Justicia- Buenos Aires: Cuadernos de Fundejus, Diciembre del año 1993; y el “Plan Nacional de Reforma Judicial”, Ministerio de Justicia de la Nación, Centro de Estudios Jurídicos y Sociales, Nueva Justicia Siglo XX�, Propuestas para la Reforma del Sistema de Justicia, año 1998.

proveer de doctrina y jurisprudencia actualizada en tiempo real a los fiscales, a través de una oficina que centralice esta labor;

procurar que los Equipos Fiscales se concentren sólo en actividades de índole jurídica;

garantizar un análisis oportuno en su etapa inicial, de todos los casos ingresados en los juzgados en lo Contencioso Administrativo y Tributario, para poder evaluar rápidamente si corresponde que el Ministerio Público Fiscal intervenga;

ampliar el acceso a la justicia, mediante una intervención proactiva y adecuada de los fiscales, que consolide los derechos sociales a partir de su ejercicio;

racionalizar la energía y tiempo de trabajo del escaso factor humano, con el objetivo de darle un especial tratamiento a casos de carácter crítico, complejo, de alto interés público, y/o trascendencia social;

potenciar la interacción entre las distintas áreas; y

fijar los indicadores de gestión, determinar metas relacionadas con éstos y establecer un mecanismo apto para su seguimiento.

Esta reorganización permite darle un especial tratamiento a casos de carácter crítico, complejo, de alto interés publico, y/o trascendencia social.

la moderna unidad fiscal en lo contencioso administrativo y tributario 161

6Las Unidades de Coordinación Operativa (UCo)

Las Unidades de Coordinación Operativa son áreas que brindan servicios comunes administrativos, y absorben todas las actividades con esa naturaleza, antes duplicadas en cada fiscalía.

Como ya se ha explicitado, estas áreas le suministran un soporte indispensable en la faz de tareas administrativas, tanto a los Equipos Fiscales de primera como de segunda instancia en un horario de atención extendido entre las 8 y 17 hs., lo que permite optimizar esa asistencia. Pues el flujo de trabajo vinculado a la elaboración de dictámenes, notificaciones y recursos, se relaciona con pasos eminentemente administrativos, entre los que a modo de ejemplo se puede citar el ingreso de casos, su transporte físico, la registración de los expedientes y su remisión externa.

Al concentrarse todas estas acciones en las Unidades de Coordinación Operativa, los Equipos Fiscales se encuentran liberados de una carga de trabajo puramente administrativa, la cual además de no resultar específicamente materia de expertiz del personal con perfil jurídico, les insumiría un tiempo valioso que es mejor capitalizado mediante la aplicación de sus conocimientos en actividades ligadas al campo del derecho.

También hay que destacar el valor de esta unificación de labores administrativas en una oficina, por cuanto favorece la especialización de los recursos humanos con perfil administrativo y la estandarización de sus actos, lo que se traduce en una dinámica laboral más eficiente. Tanto es así, que al profesionalizarse la gestión administrativa se contribuye a:

reducir tiempos de espera detectados en el informe de diagnóstico del fuero Contencioso Administrativo y Tributario;

obtener el debido rédito de las economías de escala,

jerarquizar las tareas administrativas, y

elevar la calidad del servicio prestado.

Misiones y funciones de las UCo´S

Las misiones y funciones de las UCo´s fueron elaboradas por la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica en conjunto con otros actores180, y aprobadas por resolución FG Nº 366/12. Al momento de determinarse éstas, se puso es-pecial hincapié en que se adecuaran a la plataforma conceptual del Nuevo Diseño Organizacional, no originaran superposiciones funcionales con la Oficina de Estadística y Apoyo Jurisdiccional, y garantizaran un funcionamiento sistemático de toda la Unidad Fiscal.

Sintéticamente, estas misiones y funciones pueden enumerarse de la siguiente manera:

recibir y remitir los expedientes, actuando como la única mesa de entradas y salidas del Ministerio Público Fiscal del fuero CAyT, en la instancia respectiva;

efectuar el registro de los expedientes, ingreso y salida en el sistema informático;

realizar la asignación de los expedientes a los distintos equipos fiscales, de conformidad con el criterio establecido por la Fiscalía General;

gestionar la distribución de expedientes a los distintos equipos fiscales.

coordinar y ejecutar la devolución de expedientes desde la Unidad Fiscal hacia los tribunales correspondientes;

archivar los dictámenes emitidos a partir de la creación del nuevo diseño organizacional;

180 Léase especialistas en procesos de reforma contratados y titulares de las Unidades de Coordinación Operativa.

custodiar los libros de dictámenes generados en los últimos dos años;

gestionar la remisión de los libros de dictámenes anteriores a dos años al Archivo General del Poder Judicial;

coordinar actividades de formación que contribuyan a la cohesión y excelencia académica de la Unidad Fiscal CAyT, de conformidad con las pautas establecidas por el Fiscal General o la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica;

ejercer las funciones de enlace con las diferentes áreas de la Fiscalía General;

administrar el uso de las áreas comunes de la respectiva Unidad Fiscal; y

elevar un informe cuatrimestral de seguimiento de la gestión de la Unidad de Coordinación Operativa respectiva a la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica.

163la moderna unidad fiscal en lo contencioso administrativo y tributario

Método de asignación de casos

Definidas las misiones y funciones de las Unidades de Coordinación Operativa, resulta preciso detenerse a tratar una de singular relevancia, que es propiamente la asignación de los expedientes a los distintos Equipos Fiscales.

Al respecto, el nuevo diseño organizacional prevé un método de distribución eficiente, que asigna los casos en tiempo real a los fiscales con menor carga de trabajo, y de esta forma asegura una respuesta lo más rápida posible del Ministerio Público Fiscal a la sociedad181.

Puede afirmarse que las variables analizadas por las Unidades de Coordinación Operativa antes de designar el Equipo Fiscal de primera o segunda instancia a intervenir en el caso son: la cantidad de expedientes ingresados al sistema, el volumen de casos en trámite en cada Equipo Fiscal, y la celeridad de éstos para concluir su tramitación.

181 En una primera etapa los e�pedientes se asignaron a los Equipos Fiscales de manera aleatoria (por sorteo), y respetando el principio de distribución equitativa del trabajo. Cfr. resolución FG Nº 285/12. Se prevé la aplicación de este método de distribución eficiente por intermedio de un sistema informático que se halla en proceso de elaboración.

Desde esta perspectiva, es evidente que este esquema de distribución de casos permite superar la poco ecuánime división de la carga de trabajo antes vigente. Esto es así, por cuanto

previamente las fiscalías de primera instancia intervenían en los casos provenientes de un grupo predeterminado de juzgados, que rotaban automáticamente cada dos años182. Por consiguiente, indefectiblemente se generaba una inequitativa carga de trabajo debido a los diversos criterios de las judicaturas. Contrariamente, al desarrollar una asignación igualitaria de la carga laboral entre los Equipos Fiscales, la modalidad de adjudicación de casos dispuesta conduce a suministrar un servicio de justicia más ágil.

Cabe añadir, que esta metodología de asignación de casos se complementa con un sistema de turnos rotativos de un Equipo Fiscal -durante un día-, comprendiendo los supuestos que requieran la intervención de oficio o en casos urgentes en días y horas inhábiles. Este mecanismo se aplica en la etapa inicial de estos supuestos, en miras de garantizar la transparencia al momento de determinarse quien debe intervenir en el expediente. Por tanto, debe aclararse que no necesariamente el fiscal interviniente en la etapa primigenia; será el encargado de continuar el trámite ulteriormente, pues al remitirse el expediente al Ministerio Público Fiscal se efectiviza nuevamente una distribución por intermedio de la Unidad de Coordinación Operativa, según el dinámico flujo de casos.

182 El esquema descripto había sido fijado por resolución FG Nº 205/08 y dejado sin efecto por resolución FG Nº 285/12.

6

La Oficina de Estadística y Apoyo Jurisdiccional

La Oficina de Estadística y Apoyo Jurisdiccional es un área de servicios comunes que en tiempo real hace las veces de proveedor interno de información actualizada sobre normativa, doctrina y jurisprudencia para los Equipos Fiscales de primera y segunda instancia. Esta función debe ponerse de relieve, pues a través de ella se evita un dispendio innecesario de tiempo y una duplicación de tareas en el factor humano de las fiscalías, que obedecía a:

una sobrecarga de labores en empleados o funcionarios, que además de tramitar los expedientes debían reunir doctrina y jurisprudencia útil en cada caso puntual; y

la existencia de diferentes recursos humanos en todas las antiguas fiscalías, especializado en actualizar esta clase de información, de modo que estuviera disponible exclusivamente en cada oficina judicial donde se desempeñaban.

Por este motivo, en el flujograma de trabajo de la Unidad Fiscal en lo Contencioso Administrativo y Tributario ha de asignársele un papel importante a esta asistencia de la Oficina de Estadística y Apoyo Jurisdiccional, que se desarrolla en un horario de atención extendido entre las 8 y 17 hs. mediante la provisión rápida de una base de información jurídica actualizada (normativa, doctrina, jurisprudencia) a los Equipos Fiscales.

Sin embargo, este modo de intervención no es el único aporte valioso de la Oficina de Estadística y Apoyo Jurisdiccional, pues posee otras misiones y funciones de gran relevancia relacionadas con el control de la gestión de la Unidad Fiscal, tales como:

Establecer un mecanismo de seguimiento de los indicadores de gestión aprobados mediante resolución FG Nº 190/12, relacionándolo con la línea de base aprobada a través de la resolución FG Nº 285/12, y diagramar un tablero de gestión para el fuero Contencioso Administrativo y Tributario.

Recolectar, organizar, y analizar los datos de manera directa del sistema informático que se encuentre en funcionamiento en el fuero Contencioso Administrativo y Tributario, o en su defecto, de manera excepcional, de los libros de dictámenes que se encuentran disponibles en las Unidades de Coordinación respectivas.

Elevar informes mensuales estadísticos y de gestión del funcionamiento de toda la Unidad Fiscal y sus componentes a la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica.

165la moderna unidad fiscal en lo contencioso administrativo y tributario

Resta añadir, que estas misiones y funciones de las UCo´s elaboradas por la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica en conjunto con otros actores183, y aprobadas por resolución FG Nº 366/12 se completan con las siguientes actividades:

La sistematización de un proceso de búsqueda para consulta y publicación de los dictámenes de los Equipos Fiscales en todas sus instancias.

La elevación de un informe trimestral general de la gestión de la Oficina de Análisis Estadístico y Apoyo Jurisdiccional a la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica.

La coordinación con diversas instituciones y áreas de capacitación del Ministerio Público Fiscal para la realización de seminarios y jornadas específicas, según las temáticas de mayor interés y relevancia actual para el fuero Contencioso Administrativo y Tributario.

La depuración de los sistemas de información.

183 Léase los especialistas en procesos de reforma contratados y titulares de las Unidades de Coordinación Operativa.

6

Lo cierto es que esta especialización de tareas contribuye determinantemente a:

reducir tiempos de espera entre cada paso del flujo de trabajo;

sortear revisiones o controles sucesivos en los dictámenes, que devienen innecesarios si se dividen correctamente las funciones entre personal con mayor autonomía profesional;

motivar al personal con especiales conocimientos jurídicos, que de esta forma puede enfocarse exclusivamente en tareas vinculadas a las materias de su interés y vocación;

garantizar un análisis oportuno en su etapa inicial, de todos los casos ingresados en los juzgados en lo Contencioso Administrativo y Tributario, a fin de determinar oportunamente si corresponde que el Ministerio Público Fiscal intervenga;

potenciar una intervención más proactiva de los fiscales para consolidar el ejercicio pleno de los derechos sociales; y

darle un especial tratamiento a casos de carácter crítico, complejo, de alto interés público, y/o trascendencia social.

Los equipos fiscales

Inequívocamente, las oficinas de servicios comunes giran en derredor de la noción de Equipos Fiscales, pues gran parte de los servicios que suministran se encuentran destinados a facilitar la tarea de estos grupos de trabajo. Así, se puede ver que los Equipos Fiscales de primera y segunda instancia del fuero Contencioso Administrativo y Tributario son un componente central de la Unidad Fiscal, por cuanto las Unidades de Coordinación Operativa y la Oficina de Estadística y Apoyo Jurisdiccional han sido ideadas para simplificar el desempeño de esta área, que se ciñe a ejecutar labores jurídicas relacionadas a dictámenes, notificaciones y recursos.

Por este bosquejo realizado del innovador esquema organizativo se observa que los Equipos Fiscales dedican la totalidad de su tiempo y energía a actividades o decisiones jurídicas -en sentido estricto-, dado que por una parte se encuentran descomprimidos de tareas administrativas; y por otro lado reciben un soporte inmediato de información sobre normativa, doctrina y jurisprudencia.

167la moderna unidad fiscal en lo contencioso administrativo y tributario

Conviene concluir esta explicación, puntualizando que debido a la clase de funciones ejecutadas por estos equipos son encabezados por fiscales, quienes impulsan la actividad fiscal secundados en la primera instancia por seis agentes (tres funcionarios y tres empleados) y en la segunda instancia por nueve integrantes (cinco funcionarios y cuatro empleados). Vale aclarar, que esta diversa cantidad de recursos humanos posee asidero en el informe de diagnóstico, y se ajusta racionalmente a la distinta carga de trabajo corroborada en cada estadio de tramitación.

Manuales de procesos y procedimientos

El flujo de trabajo puede definirse como un conjunto de actividades reiteradas, mediante las cuales se transforma un grupo de entradas en un grupo de salidas valiosas para un usuario (interno o externo)184. Por eso, es de suma importancia delimitar cómo deben actuar a menudo cada una de las áreas de la Unidad Fiscal para convertir ese conjunto de entradas en salidas significativas, ya sea para alguna oficina de servicios comunes, un Equipo Fiscal, un juzgado, otro organismo externo o la comunidad.

En virtud de ello, la elaboración de manuales que tendieran a estandarizar los circuitos y definir pautas concretas de actuación fueron presupuestos indispensables para:

garantizar la eficiencia y funcionamiento coherente del sistema;

facilitar el control de la carga laboral; y

simplificar la adaptación de los operadores, ante la natural incertidumbre inherente a cualquier proceso de transformación integral que presente estas novedosas características.

En esa inteligencia, mediante resolución FG Nº 190/12 se encomendó a los especialistas contratados, que bajo la supervisión de la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica, confeccionaran el manual con las reglas de trabajo de la Unidad Fiscal.

184 Definición e�traída del informe de Diagnóstico para el fuero Contencioso Administrativo y Tributario (diciembre del año 2010), elaborada por el Dr. Héctor M. Chayer y la Lic. Soledad Corbière a fin de distinguir los flujos de trabajo de los procesos legales.

6

La redacción de este documento fue una labor ardua, que contempló la descripción gráfica y narrativa del flujograma de trabajo en sus diversos niveles. Vale decir, que al elaborarse este instrumento se ponderaron especialmente todas las fases sustantivas de la organización que impactarían en el sistema de gestión digital de casos; y

se estudiaron con minuciosidad los objetivos de cada etapa, su alcance, con qué actos se vinculaban, como también cuáles eran los actores y su responsabilidad funcional.

Como consecuencia de este riguroso análisis, se aprobó por intermedio de la resolución FG Nº 285/12 la primera versión del “Manual de Procesos y Procedimientos”185, que actualmente rige la dinámica de la Unidad Fiscal en lo Contencioso Administrativo y Tributario, no obstante subsistir la posibilidad de efectuar ajustes o modificaciones luego de su implementación, pues sin dudas la experiencia recabada en ese estadio primigenio del innovador esquema de gestión, puede ser de utilidad para depurar y perfeccionar este valioso documento.

185 Cfr. ane�o �� de la resolución FG Nº 285/12.

Resumidamente, los estadios más relevantes del mapa de trabajo pueden disgregarse de la siguiente manera:

ingresar, clasificar y distribuir casos (actor principal, U.C.O.);

intervención de Equipos Fiscales en casos CAyT (actor fundamental E.F.); y

recolectar casos de los Equipos Fiscales y distribuir fuera del fuero (actor relevante U.C.O.).

El primero de estos macro flujos tiene por objeto la asignación inmediata de los casos a los Equipos Fiscales desde que ingresan al fuero. En tanto que el segundo posee como propósito la intervención de éstos en los casos, a fin de emitir un dictamen, notificación o recurso, desde la adjudicación del expediente y hasta la finalización de la actuación fiscal. Completa este esquema de pasos la recolección de expedientes y posterior distribución a juzgados o salas -según corresponda- a cargo de la Unidad de Apoyo Operativo (U.C.O.), a partir de que recibe la alerta del Equipo Fiscal sobre la conclusión de su intervención en el caso.

169

6

la moderna unidad fiscal en lo contencioso administrativo y tributario

Proceso de ingreso, clasificación y distribución de casos.

Proceso de intervención de casos (dictamen, notificación y recurso).

Proceso de recolección y remisión de casos.

Indicadores de gestión

Claramente, una de las acciones de particular relevancia en este rediseño es el establecimiento de indicadores de gestión asociados a objetivos o metas cuantificadas y predeterminadas, aptas para medir el grado de avance del nuevo sistema organizacional, junto a los flujos de trabajo de cada Equipo Fiscal.

Es preciso examinar ahora, de modo más directo, la relación entre los indicadores y el moderno esquema

organizacional de las fiscalías en lo Contencioso Administrativo y Tributario. Esta vinculación impone una doble consideración, en cuanto a que los indicadores de gestión son un instrumento óptimo para valorar el desempeño de la Unidad Fiscal, y al mismo tiempo, constituyen un elemento clave en orden a facilitar la comunicación de los resultados alcanzados a la sociedad.

De hecho, los indicadores permiten enfocarse en determinadas cuestiones, conocer con objetividad el estado de situación, cuáles son las disfuncionalidades del sistema, planificar modificaciones, y hacer un seguimiento a través de distintas mediciones. A la par, estas medidas proporcionadas por los indicadores ayudan a visibilizar el impacto del rediseño y a comparar las variables obtenidas con las logradas mediante las antiguas estructuras.

Ante la significancia de contar con estas herramientas útiles para medir la actuación de la Unidad Fiscal en un lapso temporal específico y la calidad de las respuestas suministradas, se han aprobado un conjunto de indicadores claros, a través de la resolución FG N° 190/12186.

Los indicadores homologados son los siguientes:

indicador de resultado-producto (cantidad de casos intervenidos), que permite cuantificar la cantidad de dictámenes y recursos emitidos por la Unidad Fiscal en un período de tiempo;

tasa dictamen, que indica la relación entre los casos dictaminados y los ingresados para dictaminar en un período de tiempo;

tasa de recurso, que especifica la relación entre los casos recurridos y los ingresados para notificar en un lapso de tiempo;

indicador de tiempo de respuesta promedio, que mide en días corridos el tiempo insumido en la gestión de cada dictamen/notificación desde la fecha de ingreso del caso hasta su pase; e

indicador de productividad, que mide la cantidad de dictámenes y recursos firmados en relación a la cantidad de abogados y personal en una Unidad Fiscal y en todo el fuero.

186 Esta breve referencia inicial, simplifica la comprensión del valor de la tarea encarada por la Comisión -creada por resolución FG Nº 24/10- y la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica, que en función de numerosas reuniones con los operadores y un análisis racional delimitaron una serie de indicadores aprobados por resolución FG Nº 190/12. �éase Ane�o �� de la resolución FG citada.

171

6

la moderna unidad fiscal en lo contencioso administrativo y tributario

Indicadores de gestión (Res. FG N° 190/12)

IndIcador de resultado - Producto

nombre Cantidad de expedientes por Unidad FisCal

descrIPcIónpermite CUantiFiCar la Cantidad de diCtámenes y reCUrsos emitidos por la Unidad FisCal en Un periodo de tiempo

Fórmula matemátIcaCantidad de diCtámenes Firmados + reCUrsos FUndados y Firmados por Unidad FisCal

meta numérIca igUal a la Cantidad de ingresos proyeCtados

tasa de dIctamen

nombre tasa de diCtamen

descrIPcIónindiCa la relaCión entre los Casos diCtaminados y los Casos ingresados para diCtaminar en Un periodo de tiempo

Fórmula matemátIcaCantidad de diCtámenes Firmados en el periodo / Cantidad de Casos ingresados para diCtaminar en el periodo

meta numérIca 100%

tasa de recurso

nombre tasa de reCUrso

descrIPcIónindiCa la relaCión entre los Casos reCUrridos y los ingresados para notiFiCar en Un periodo de tiempo

Fórmula matemátIcaCantidad de Casos reCUrridos o desestimientos / Cantidad de Casos ingresados para notiFiCar en Un periodo de tiempo

meta numérIca rango a determinar

tIemPo de resPuesta PromedIo

nombre tasa de respUesta promedio

descrIPcIónmide en días Corridos el tiempo qUe lleva la gestión de Cada diCtamen / notiFiCaCión desde la FeCha de ingreso de la CaUsa hasta sU pase

Fórmula matemátIca(FeCha de salida – FeCha de entrada) + (FeCha de salida 2 – FeCha de entrada 2) + (FeCha de salida n – FeCha de entrada n) / (Cantidad de Casos salidos en el periodo)

meta numérIca dependerá del tipo de aCCión reqUerida, de proCeso y de instanCia

IndIcadores de ProductIvIdad

nombre prodUCtividad por abogados prodUCtividad por personal

descrIPcIón

mide la Cantidad de diCtámenes y reCUrsos Firmados en relaCión a la Cantidad de abogados en Una Unidad FisCal y todo el FUero

mide la Cantidad de diCtámenes y reCUrsos Firmados en relaCión a la Cantidad de personal total en Una Unidad FisCal y todo el FUero

Fórmula matemátIca(Cantidad de diCtámenes + Casos reCUrridos Firmados) / Cantidad de abogados

(Cantidad de diCtámenes + Casos reCUrridos Firmados) / Cantidad de personal total

meta numérIca a determinar a determinar

Estos indicadores pueden ser seguidos manualmente por la Oficina de Estadística y Apoyo Jurisdiccional187, sin embargo el innovador esquema organizativo contempla la instauración de un tablero de gestión, que por intermedio de un sistema informático los actualice en tiempo real.

187 Con esto se evidencia, que incluso este rediseño organizacional se puede ejecutar aunque no se cuente con herramientas tecnológicas. Es que las T�C´s y la infraestructura, si bien potencian la transformación no bastan para solucionar los problemas de las oficinas judiciales, pues se requiere algo más, es decir un cambio en la forma de trabajar previo a incorporar tecnología o infraestructura. En otras palabras, lo esencial es definir los principios rectores y metodologías de trabajo del diseño organizacional, para luego añadir las T�C´s e infraestructura, que necesariamente deben adecuarse al antes esquema delineado.

 

Un último aspecto de los indicadores de gestión por destacar, es que en función de éstos la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica construye las metas a superar en la Unidad Fiscal del fuero Contencioso Administrativo y Tributario durante un plazo determinado188.

Tasa de dictamen para las fiscalías de primera y segunda instancia del fuero Contencioso Administrativo y Tributario. (Resolución FG Nº 285/12).

IndIcador de gestIón

tasa de dIctamen Para las FIscalías de PrImera InstancIa

(1054/1233)

tasa de dIctamen Para las FIscalías de cámara

(418/422)

línea de base 85% 99%

Tasa de recurso para las fiscalías de primera y segunda instancia del fuero Contencioso Administrativo y Tributario. (Resolución FG Nº 285/12).

IndIcador de gestIón

tasa de recurso Para las FIscalías de PrImera InstancIa

(6/534)

tasa de recurso Para las FIscalías ante la

cámara de aPelacIones (6/304)

línea de base 1,2% 2,0%

188 Cfr. resolución FG N° 285/12, que aprueba la línea de base propuesta por el Dr. Agustín C. Gamboa -mediante dictamen SGPCyPE N° 126/12- en base a: los informes mensuales remitidos por la Comisión; y los indicadores nivel de resultado/productor, tasa de dictamen, tasa de recurso, tiempo de respuesta promedio y pro-ductividad (por abogados y por personal) de la gestión desarrollada por las fiscalías de primera y segunda instancia del fuero en cuestión durante el primer cuatrimestre del año 2012.

Infraestructura

De consuno con los lineamientos trazados por el Nuevo Diseño Organizacional, el Ministerio Público Fiscal concretó una serie de medidas en el orden infraestructural -edilicio y tecnológico-, que condujeron a una significativa apertura y visibilidad del servicio prestado por la Unidad Fiscal en lo Contencioso Administrativo y Tributario.

La etiología de estas reformas debe buscarse en la innovadora matriz organizacional ideada, que aspira a alcanzar tanto una mayor transparencia como accesibilidad de las oficinas judiciales, antes estructuradas bajo el influjo de una lógica inquisitiva secular, en donde primaba la visión de un despacho difícil de localizar y aislado funcionalmente. Complementariamente, la propia interacción propiciada entre las distintas áreas de la Unidad Fiscal, que deben funcionar con un sentido unitario exigía necesariamente una adecuación de la infraestructura a los modernos flujos de trabajo y la indispensable interoperatividad entre los actores.

 

 

173

Ha de quedar patente, que materializar este desafío implicó un gran esfuerzo, pues las anteriores fiscalías funcionaban bajo circunstancias infraestructurales perfectibles, por cuanto al comenzar la actual gestión se diagnosticaron aspectos a mejorar189, tales como:

la existencia de algunas fiscalías de primera instancia que trabajaban en condiciones inadecuadas,

la ausencia de disponibilidad de computadoras en red de parte del factor humano, y

la imposibilidad de implementar oficinas de servicios administrativos comunes en una ubicación contigua a las fiscalías que debían apoyar funcionalmente, debido a la ubicación de las dependencias en diferentes pisos.

Ante este poco auspicioso escenario, la Fiscalía General, por in-termedio de la Secretaría General de Coordinación, ejecutó con suma proactividad las gestiones pertinentes, en orden a contar con inmuebles que reunieran los requisitos y el espacio físico suficiente para reestructurar las tradicionales fiscalías, según los principios del novedoso esquema organizacional.

189 Ratificados a partir del análisis particular efectuado en el �nforme de Diagnóstico del fuero Contencioso Administrativo y Tributario.

6

la moderna unidad fiscal en lo contencioso administrativo y tributario

Así, no obstante los puntos críticos advertidos se avanzó con determinación en la dirección y ejecución de obras en los inmuebles sitos en Av. Paseo Colón Nº 1.333 e Hipólito Yrigoyen Nº 932 de esta ciudad, donde funcionan los equipos fiscales de primera y segunda instancia respectivamente, junto a las oficinas de servicios comunes asignadas.

Por tanto, este innovador esquema ha sido debidamente acompañado con la creación de espacios físicos dotados de plantas abiertas, que por un lado generaron una mayor visibilidad de las tareas ejecutadas; y por otra parte, garantizaron una fecunda dinámica de trabajo entre las distintas áreas de la Unidad Fiscal.

De ahí que, al ubicarse las oficinas de servicios comunes con la inmediatez requerida de los Equipos Fiscales se aseguró la interoperatividad entre los distintos actores, que de esta forma pueden desarrollar sus funciones en ámbitos de suma transparencia.

A estos aspectos positivos, ya de gran valor, deben añadirse otros dos méritos significativos. Uno de estos, es el haber superado la lógica de las infraestructuras tribunalicias heredadas de antaño, que pueden ser caracterizadas escuetamente por la intrincada localización de las oficinas judiciales y un hermetismo disfuncional.

Mientras que el otro aspecto positivo es haber revertido la situación infraestructural hallada al iniciarse la actual gestión en el año 2007, pues hoy el factor humano se desempeña en ambientes con condiciones edilicias óptimas, mayor espacio físico individual, modernos parques tecnológicos y redes de

telefonía, nuevo cableado, mobiliario apropiado, piso/techo técnico instalado, sistemas anti-incendio, grupos electrógenos, ascensores y rampas para discapacitados.

Es claro entonces, que la infraestructura -edilicia y tecnológica- varió fundamentalmente, para ajustarse a las ideas directrices del nuevo esquema organizacional. Independientemente de su contenido objetivo, esta apertura de espacios propicios de colaboración y mejora sustancial en las condiciones laborales ofreció la posibilidad, de que el personal del Ministerio Público Fiscal pudiera trabajar en conjunto para suministrar un servicio de mayor calidad, orientado a la justicia y el bien común.

Consecuencia de este proceso transformador es una humanización evidente de las relaciones laborales, que se funda en el principio de solidaridad y resulta congruente con la dignidad del factor humano. Esta valoración es decisiva, para comprender mejor que la medida de este rediseño es el hombre, es decir, tanto los recursos humanos que trabajan mancomunadamente en pos de efectivizar los derechos sociales, como los integrantes de la comunidad, a quienes se encuentran ordenados los resultados de esta organización.

Fiscalías Tradicionales Nuevas Unidades Fiscales vs.

175la moderna unidad fiscal en lo contencioso administrativo y tributario

Apoyo tecnológico

Otro de los medios que se incorporaron a la Unidad Fiscal en lo Contencioso Administrativo y Tributario, en clave con los principios rectores y las metodologías del moderno diseño organizacional son las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC´s). Al respecto, deviene necesario destacar que esta introducción de herramientas tecnológicas no se circunscribirá a la informatización (adquisición de computadoras), ni es producto de una práctica desordenada de adquisición de tecnología. En este caso, la integración de las TIC´s se encontrará consustanciada con una planificada transformación real de las estructuras, de su dinámico flujograma de trabajo, y en definitiva de la forma de gestionar, que operará en un estadio previo.

En este sentido, el nuevo diseño organizacional prevé la utilización de un sistema informático adecuado al flujo de trabajo de las unidades de servicios administrativos comunes y los Equipos Fiscales. Pues contar con un programa ligado al concepto de gestión digital190 es esencial, dado que permite:

estandarizar el registro informático de casos;

registrar movimientos y generar alarmas sobre el grado de avance de los procesos;

darle intervención oportuna a las distintas áreas de la Unidad Fiscal;

recabar información en tiempo real;

desarrollar un control más certero de los indicadores de gestión; y

confeccionar estadísticas.

190 La gestión digital antagoniza con la digitalización de la gestión o la informatización, por cuanto no posee costos adicionales significativos (en horas hombre, insumos de papel o tecnologías duras) y además propende a la generación de alarmas procesales, notificaciones electrónicas, comunicaciones, entre otros aspectos ventajosos.

6

Asimismo, la aplicación de la lógica del expediente digital permite reducir costos de adquisición, impresión, y transporte de papel, de modo que se enmarca dentro de la política de despapelización implementada por la Fiscalía General en el organismo, a través del sistema de gestión de recursos humanos y de bienes e insumos Payroll OMBÚ.

Desde luego, esta gestión digital es complementada con un parque informático moderno con sistemas avanzados de gestión de datos, mensajería y comunicaciones de voz -por intermedio de una red IP de servicios-, que forma parte de la política de calidad y modernización impulsada dentro del Ministerio Público Fiscal.

Dotación del personal

Uno de los presupuestos que necesariamente debieron concretarse en un estadio anterior a la puesta en funcionamiento del rediseño, para poder llevar a la práctica este cambio organizativo de manera exitosa fue la reasignación adecuada del personal de las tres fiscalías de primera instancia y la fiscalía de cámara en una Unidad Fiscal. Es que las características definitorias de las distintas áreas de la nueva estructura -léase las dos unidades de coordinación, la oficina de estadísticas y apoyo jurisdiccional, los cuatro Equipos Fiscales de primera instancia y los dos Equipos Fiscales de cámara191- se expresan en tareas de diversa naturaleza desempeñadas por los operadores.

Por ello, previo a ejercer la facultad de administración y de gobierno con-

templada en el artículo 21º, inc. 6 de la ley Nº 1.903, indefectible-mente debió ejecutase un minu-cioso estudio de los recursos humanos, con el propósito de determinar qué perfiles y voca-ciones se ajustaban mejor a las necesidades de cada oficina.

Así, con el afán de potenciar al factor humano, es decir, enten-

diendo que el desarrollo profesional tiende a la realización de la dignidad per-

sonal, se inició un proceso de evaluación de los agentes, destinado a obtener un diagnóstico sobre su grado de conocimiento técnico, formación jurídica, cualificación, moti-vaciones, versatilidad, expectativas e inquietudes vocacionales.

191 Uno de los cargos de fiscal de primera instancia, y otro de fiscal de Cámara fueron creados por la ley Nº 3.318.

Esta valoración constituía una premisa insoslayable, por cuanto la original dinámica de trabajo instaurada requiere de una especial colaboración de todos los empleados y funcionarios en la labor diaria, que se traduce en la consigna de trabajar en equipo, para mediante su desempeño conjunto poder rendirle mejores frutos a la sociedad. Pues el rediseño amplía el carácter relacional de los operadores, ya que a través de la solidaridad y una mejor comprensión de su vocación unitaria, se abre la posibilidad de que los innovadores flujos de trabajo sean capitalizados para interactuar más humanamente, ya sea entre quienes ejercen sus funciones, o entre éstos y la sociedad.

Concibiendo que el desarrollo profesional tiende a la realización de la dignidad personal, y que además al hallarse ordenado a la comunidad posee una intrínseca dimensión social, se trabajó con el afán de potenciar al factor humano.

177

Sistema de reconocimiento

Al igual que en el fuero Penal, Contravencional y de Faltas, el rediseño organizacional implementado en el ámbito Contencioso Administrativo y Tributario también se consolida con el sistema regulado a través del reglamento para concursos de ingresos y promociones -aprobado por resolución FG N° 165/12-.

Como ya se explicitó oportunamente, el programa de reconocimiento en cuestión se basa en los principios que efectivizan el derecho a la carrera judicial del factor humano194 -contemplado en el reglamento interno del personal del Ministerio Público195- y se concreta mediante:

la promoción de los recursos humanos que: a) han obtenido una calificación de efectivo o superior en la última evaluación de desempeño, b) han aprobado los cursos de capacitación correspondientes a la franja de carrera que ocupan y a la cual aspiran a ascender, c) no registran sanciones disciplinarias -en el año anterior a la propuesta-, y d) cumplan con un mínimo de 20 horas de entrenamiento en el último año; y/o

194 Los principios son los de idoneidad funcional; atención adecuada al vecino; formación profesional; igualdad de oportunidades, de trato y no discriminación; progreso en la carrera; libre participación en los concursos; transparencia en los procedimientos de selección y/o promoción; responsabilidad de cada funcionario y empleado en el desarrollo de su carrera individual; evaluación de capacidades, méritos y desempeños; e�periencia efectiva y antecedentes laborales en el Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

195 Aprobado por resolución CCAMO N° 18/09.

6

la moderna unidad fiscal en lo contencioso administrativo y tributario

Con esta pauta respetuosa de los derechos del hombre -tanto en el sentido individual de quienes ejercitan sus funciones, como en el plano social de los habitantes que reciben sus servicios-, bajo la supervisión de la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica y el Departamento de Relaciones Laborales, se siguió una lógica análoga a la aplicada al reasignar el factor humano en el fuero Penal, Contravencional y de Faltas.

De modo que, en base a entrevistas con todo el personal, la

comunicación permanente con los titulares de las fiscalías en lo Contencioso Administrativo y Tributario, la planificación de cronogramas de acción, el análisis pormenorizado de propuestas confeccionadas por los magistrados, se han

podido determinar los perfiles de los agentes y reasignarlos

con racionalidad, con el objeto de alcanzar una óptima inteligencia

funcional entre ellos192. Por tanto, al ser asumida esta reorganización con responsabilidad y con un sentido pluridimensional193 se contribuyó con el crecimiento de las personas que se desenvuelven en la Unidad Fiscal y el todo social.

192 �er resoluciones FG Nº 190/12 y 285/12.

193 Es decir, al considerar al trabajo de los recursos humanos en su triple dimensión: subjetiva (orientada a la realización personal de quienes lo ejecutan, pues toma como medida de la dignidad a la persona humana), objetiva (estrictamente la actividad laboral en sí) y social (ordenada a la sociedad).

El rediseño amplía el carácter relacional de los operadores, ya que a través de la solidaridad y una mejor comprensión de su vocación unitaria, se abre paso a una interacción más humana, ya sea entre quienes ejercen sus funciones, o entre éstos y la sociedad.

reconocimientos consistentes en intercambios académicos, asistencias a jornadas de capacitación, concesiones de ayudas económicas para estudios de posgrado o especializaciones, que se fundan en órdenes de mérito elaborados por los titulares de cada área, donde se ponderan tanto la última evaluación de desempeño como la acreditación de las 20 horas de capacitación obligatorias196.

Se puede apreciar entonces, la existencia de este sistema ampliamente conocido por sus destinatarios, que se retroalimenta de manera permanente con la fijación de objetivos, la evaluación anual del desempeño de cada agente y una sistemática capacitación. De esta forma, el factor humano sabe qué se espera de él, cómo se analiza su labor, qué reconocimientos se encuentran vinculados al cumplimiento de metas, y cuáles son las condiciones que deben darse para su aplicación.

En suma, este programa tiene por sí el valor de motivar a los recursos humanos a mejorar la calidad del servicio prestado; y a la vez, es un instrumento particularmente apto, en orden a promover una cualificación más elevada de todo el personal, que así puede afrontar con mayor eficacia sus tareas.

196 También quienes completen las 20 horas de capacitación previstas en el año anterior pueden ser seleccionados y reconocidos, en base a la realización de acciones solidarias a favor de sus compañeros o terceros.

El entrenamiento del factor humano

Actividades anuales sobre modernización y gestión

Tal como ya se explicitó al tratar la capacitación de nuestros colaboradores en el fuero Penal, Contravencional y de Faltas, la Fiscalía General -por intermedio de la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica- ha instrumentado planes anuales de entrenamiento, destinados a generar aptitudes más amplias en el factor humano de la institución, a fin de favorecer el progreso en su carrera judicial, y a la vez elevar la calidad del servicio prestado a la comunidad.

Siguiendo esa directriz, se hizo hincapié en la instauración sistemática de procesos formativos teórico-prácticos, orientados a crear condiciones favorables para el desarrollo de habilidades en los recursos humanos, y propender a materializar los ejes de la actual gestión -luego reformulados en el Plan Estratégico Trienal del Ministerio Público Fiscal197-.

Así pues, particularmente en lo concerniente al Nuevo Diseño Organizacional, año tras año se han promovido profusas actividades relativas al eje de modernización y gestión, que permitieron a los integrantes de las fiscalías en lo Contencioso Administrativo y Tributario profundizar la visión institucional elaborada.

197 Aprobado por resolución FG Nº 7/11.

179

6

la moderna unidad fiscal en lo contencioso administrativo y tributario

Capacitaciones especiales y simulacro

En otro orden, previo a inaugurarse la nueva Unidad Fiscal de este fuero también se capacitó específicamente al personal durante distintas jornadas, que permitieron transmitir la plataforma conceptual del Nuevo Diseño Organizacional, cuál era su flujo de trabajo, cómo debían desempeñar sus roles cada uno de los actores, y de qué forma debían aplicarse los manuales operativos.

caPacItacIón nuevo dIseño cayt

CapaCitaCión general 1 ediCión

CapaCitaCión general 2 ediCión

sImulacro

Además, estas actividades fueron complementadas con simulacros, modalidad de capacitación llevada a la práctica con el objeto de simplificar la transición de los recursos humanos en esta etapa de cambio. De esta manera, el personal encontró una concreta forma de apoyo, que le permitió por una lado superar la natural incertidumbre implícita en estos procesos; y por otra parte, afrontar con la preparación adecuada las tareas requeridas en este escenario de evolución.

Una transformación democrática

Concretar una reforma organiza-cional de semejante enverga-dura en el fuero Contencioso Administrativo y Tributario implicó necesariamente la construcción de una visión institucional ecuménica, a partir de la esencial co-laboración de todos los magistrados, funcionarios y agentes que debían con-sustanciarse en su obrar para hacerla realidad.

Pues esta generación de cambios precisó de consensos básicos entre los distintos operadores y de un elevado nivel de compromiso, por cuanto llevó ínsita una transformación cultural, que comprendió también una nueva forma de gestionar, la aplicación de modernos flujos de trabajo, y modificaciones estructurales auténticamente abarcadoras.

En este sentido, debe reconocerse la destacada actuación de la Comisión creada mediante resolución FG Nº 24/10 y la Secretaría General de Política Criminal y Planificación Estratégica, que constituyeron canales de comunicación válidos para todos los integrantes de este fuero, además de ser eficaces interlocutores en orden a coordinar adecuadamente el trabajo conjunto con los profesionales contratados en el marco del proyecto de rediseño organizacional.

Dentro de este contexto histórico de transformación

se procuró alentar una participación democrática de todo el factor humano,

verdadero actor de esta reforma, que es un

logro de todos.

Ha de resaltarse que la Fiscalía General instituyó en el seno de la comisión una dinámica de funcionamiento, que promovió la participación activa de los fiscales del fuero en reuniones periódicas, con el objeto de profundizar el abordaje de diversas cuestiones vinculadas al esquema organizativo propiciado. De tal modo, se ha generado un fecundo ámbito de interacción, que concibió múltiples propuestas, documentos relevantes198 y conclusiones valiosas aportadas por los distintos magistrados, en base a su rica experiencia jurisdiccional.

Al mismo tiempo, es importante reafirmar el empeño y cooperación brindados por todos los recursos humanos de las fiscalías, que cumplieron su rol con suma conciencia y responsabilidad en este proceso de reconstrucción institucional. Es que dentro de este contexto histórico de transformación, en donde la solidaridad recíproca fue un presupuesto imprescindible -sin importar los grados o jerarquías de quienes desempeñan sus tareas-, la Fiscalía General procuró convocar y nuclear a todo el factor

humano, a fin de alentar una libre participación sin trabas. De esta forma, se crearon espacios donde fue posible preguntar, compartir conocimientos, experiencias, y/o perspectivas con los demás.

198 �nformes preliminares y un diagnóstico consensuado con los fiscales del fuero, que sirvieron de sustento para luego planificar y rediseñar el esquema organizacional.

Este esencial aporte dió a la reforma un carácter eminentemente democrático, pues los operadores fueron verdaderos actores de esta exitosa transformación, que es un logro de todos.

Resoluciones del Nuevo Diseño Organizacional en el fuero Contencioso Administrativo y Tributario199.

número de resolucIón contenIdo

res. Fg nº 24/10CreaCión de Una Comisión enCargada de FormUlar Un plan de reorganizaCión de la gestión para todas las Unidades FisCales Con CompetenCia ContenCiosa administrativa y tribUtaria.

res. Fg nº 287/10 prórroga del FUnCionamiento de la Comisión enCargada del plan de reorganizaCión.

res. Fg nº 11/11 aprUeba diagnóstiCo iniCial del rediseño organizaCional del FUero ContenCioso administrativo y tribUtario.

res. Fg nº 190/12 Formaliza iniCiativa de reForma organizaCional en el FUero ContenCioso administrativo y tribUtario.

res. Fg nº 285/12 implementaCión del nUevo diseño organizaCional en el FUero ContenCioso administrativo y tribUtario.

res. Fg nº 366/12 aprUeba misiones y FUnCiones de las oFiCinas de serviCios ComUnes.

199 Disponibles junto a sus ane�os en la página de �nternet del Ministerio Público Fiscal (www.mpfcaba.gov.ar).