INCENTIVAZIONE DELLE GESTIONI SOVRACOMUNALI:...

Regione autonoma Friuli Venezia Giulia Direzione centrale pianificazione territoriale, autonomie locali e sicurezza Servizio finanza locale Direttore dott. Salvatore Campo

Posizione organizzativa sviluppo forme associative, innovazione finanza locale, monitoraggio del sistema regionale Responsabile: dott.ssa Marcella Pardini

via Sabbadini 31 - 33100 Udine Tel. 0432 555 558 - fax 0432 555 578

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Pubblicazione a cura della dott.ssa Oriana Cecconi Elaborazione grafica di Tiziana Basso

Divulgazione in versione esclusivamente informatica Ottobre 2009

INCENTIVAZIONE DELLE GESTIONI SOVRACOMUNALI: SISTEMI A CONFRONTO

INDICE

PREMESSA............................................................................................................................................................................................... 5 CAPITOLO 1............................................................................................................................................................................................. 7

VERIFICA DELL’INCENTIVAZIONE ALLE FORME ASSOCIATIVE NEL TRIENNIO 2006-2008 NELLA REGIONE FVG................................................................................................................................................................................... 7

1. Lo sviluppo delle forme associative dal 1998 al 2005 e la disciplina prevista dalla legge regionale 1/2006....................................................................................................................................................................... 7 2. Il primo triennio di incentivazione delle gestioni sovracomunali tramite il Piano di valorizzazione territoriale (2006-2008).......................................................................................................................................................... 9 2.1 La diffusione delle forme associative sul territorio ........................................................................................... 9 2.2 Dalle osservazioni della Corte di Conti al nuovo sistema di incentivazione. Criticità e buone pratiche riscontrate ................................................................................................................................................................12 3. Ulteriori sviluppi delle forme associative per gli anni 2006 e 2008 (assistenza giuridica, applicativo informatico per la gestione dei documenti, progetto formativo, studi di fattibilità, incentivazione percorso per addivenire alla fusione).............................................................................................15 4. Gli esiti della ricognizione dell’anno 2009 ..............................................................................................................17 Tabella riepilogativa forme associative esistenti al 15 febbraio 2009..........................................................20 4. Le Comunità montane nel Friuli Venezia Giulia...................................................................................................26

CAPITOLO 2...........................................................................................................................................................................................27

IL SISTEMA DELLE GESTIONI ASSOCIATE DI FUNZIONI E SERVIZI A LIVELLO SOVRACOMUNALE NELLA REGIONE VENETO.........................................................................................................................................................27

1. Premessa ................................................................................................................................................................................27 2. Le forme di gestione associata delle funzioni e dei servizi a livello sovracomunale..........................27 2.1 Le gestioni associate di natura contrattuale......................................................................................................27 2.2 Le Comunità montane...................................................................................................................................................28 2.3 Le Unioni di comuni.........................................................................................................................................................28 3. Il sistema di incentivazione ............................................................................................................................................34 3.1. Cenni generali ...................................................................................................................................................................34 3.2. Contributi straordinari ..................................................................................................................................................34 3.3. Contributi ordinari ..........................................................................................................................................................36 3.4. Incentivi statali .................................................................................................................................................................40 4. Il monitoraggio e le criticità riscontrate...................................................................................................................41

CAPITOLO 3...........................................................................................................................................................................................43

IL SISTEMA DELLE GESTIONI ASSOCIATE DI FUNZIONI E SERVIZI A LIVELLO SOVRACOMUNALE NELLA REGIONE LOMBARDIA...............................................................................................................................................43

1. Premessa ................................................................................................................................................................................43 2. Modalità di incentivazione .............................................................................................................................................44 2.1. Destinatari..........................................................................................................................................................................44 2.2. Servizi finanziabili............................................................................................................................................................45 2.3 Tipologie di contributi ....................................................................................................................................................46 3. La nuova disciplina della legge regionale 27 giugno 2008, n. 19. Introduzione...................................47 3.1. Unioni di comuni lombarde........................................................................................................................................48 3.2. Comunità montane........................................................................................................................................................49

3.3. Ancoraggio al territorio ................................................................................................................................................49 CAPITOLO 4...........................................................................................................................................................................................50

IL SISTEMA DELLE GESTIONI ASSOCIATE DI FUNZIONI E SERVIZI A LIVELLO SOVRACOMUNALE NELLA REGIONE TRENTINO ALTO ADIGE........................................................................................................................50

1. Premessa ................................................................................................................................................................................50 2. Le comunità Comprensoriali e le Comunità di Valle. Il cambiamento amministrativo nella provincia autonoma di Trento ...........................................................................................................................................51 3. Consorzio dei comuni .......................................................................................................................................................52 4. Le Unioni di comuni. L’attuale configurazione .....................................................................................................52 5. L’incentivazione di competenza dell’ente Regione ............................................................................................52 6. Le fusioni. Il caso delle Valle di Ledro........................................................................................................................55 7. La politica di incentivazione delle convenzioni e delle Comunità di Valle nella Provincia autonoma di Trento................................................................................................................................................................56

CONCLUSIONI.....................................................................................................................................................................................59

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PREMESSA

La vigente legislazione del Friuli Venezia Giulia in materia di forme associative tra enti locali e, in particolare, tra comuni1, pone in essere un sistema di finanziamento a termine e decrescente, basato sulle funzioni effettivamente svolte, sulla dimensione e sulla tipologia di forma associativa costituita, con la previsione di decurtazioni delle assegnazioni a titolo di penalizzazione per gli inadempimenti2.

Nel triennio 2006 e 2008 le forme associate sovracomunali sono state valorizzate sia con l’erogazione di incentivi ordinari annuali (per sostenere le gestioni associate di servizi), sia con assegnazioni specifiche di parte capitale (per finanziare investimenti e progettualità serventi vaste aree sovracomunali degli Ambiti per lo sviluppo territoriale - Aster).

Il sistema di incentivazione del triennio ha portato 205 comuni su 219 ad optare per la partecipazione ad un’unione o ad un’associazione intercomunale per la gestione di una pluralità di funzioni e servizi rilevanti. Il territorio montano è quasi interamente coperto da queste aggregazioni.

Le associazioni intercomunali sono la “forma” di cogestione più diffusa e, permettendo ai comuni di iniziare a collaborare e a gestire in modo “più partecipato”, si configurano spesso come una “sperimentazione” di organizzazione sovracomunale che potrebbe precedere la costituzione dell’unione.

Al momento le unioni sono costituite da un massimo di tre comuni; le associazioni intercomunali, invece, hanno una dimensione variabile, da due comuni fino a un massimo di 15.

In generale, le forme associative con un minor numero di enti partecipanti riescono a mettere in comune un maggior numero di funzioni, mentre nelle aggregazioni medio–grandi questo processo di “cogestione” è meno rapido e incontra maggiori difficoltà, sia tecniche, che politiche.

In estrema sintesi, i principali vantaggi riscontrati dalla gestione sovracomunale sono:

• possibilità di condividere conoscenze e gestire al meglio il personale;

• possibilità di avviare e gestire nuovi servizi;

• attivazione e gestione di politiche e iniziative in collaborazione tra più comuni, con una visione d’insieme per lo sviluppo di più territori.

Le criticità evidenziate sono:

• complessità della fase organizzativa di avvio, che richiede talvolta il superamento delle resistenze dei dipendenti;

• difficoltà di armonizzare metodi di lavoro e far “dialogare” applicativi informatici diversi;

• difficoltà degli amministratori di condividere politiche e logiche di gestione comuni per più territori.

1 Introdotta con la legge regionale 9 gennaio 2006, n. 1 “Principi e norme fondamentali del sistema Regione – autonomie locali nel Friuli Venezia Giulia”. 2 Anche per superare la genericità e alcune lacune della legislazione precedente, evidenziate da un’indagine della Corte dei Conti, Sezione di controllo della Regione Friuli Venezia Giulia, sugli effetti delle incentivazioni regionali alle gestioni sovracomunali nel periodo 2000-2004.

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Dal 2009 è venuto meno, a seguito di una modifica legislativa, il finanziamento specifico di interventi di parte capitale per progettualità di vasta area, mentre è continuata l’assegnazione degli incentivi per lo svolgimento a livello sovracomunale di più funzioni e servizi.

Alla luce di questo, si è ritenuto opportuno realizzare un primo confronto comparativo tra la situazione del Friuli Venezia Giulia e quella di alcune altre regioni italiane.

Il presente studio, quindi, illustra gli esiti del primo triennio di supporto realizzato dall’amministrazione regionale del Friuli Venezia Giulia per lo sviluppo di questi modelli organizzativi ed esamina l’assetto e le politiche di incentivazione delle gestioni associate di funzioni e servizi a livello sovracomunale promosse dalle Regioni Veneto, Lombardia, Trentino Alto Adige e dalla Provincia autonoma di Trento.

Le ragioni che hanno indotto ad analizzare le scelte operate in tale materia dai suddetti enti sono diverse. Il Veneto è stato selezionato in quanto, confinando con il Friuli Venezia Giulia, presenta una contiguità territoriale, che si traduce anche in una comunanza di assetti economici e sociali. La Regione Lombardia in quanto ha messo in atto un’opera di riorganizzazione, che trova il proprio fondamento normativo nella recente legge regionale 27 giugno 2008, n. 19, con il dichiarato intento di garantire un risparmio per la pubblica amministrazione, pur perseguendo l’eccellenza dei servizi ai cittadini. L’interesse per la Regione Trentino Alto Adige e, in particolare, per la Provincia autonoma di Trento, risiede nel fatto che, anch’essa è dotata di autonomia speciale, godendo di competenza primaria in materia di ordinamento degli enti locali.

Il confronto tra le diverse realtà consente e ha consentito di acquisire una base di conoscenze dalla quale partire per elaborare e valutare eventuali innovazioni o modifiche legislative e/o regolamentari nella materia dell’associazionismo tra enti locali, pur nella consapevolezza delle differenti tradizioni e realtà demografico-territoriali e socio-economiche, che caratterizzano i comuni delle regioni confrontate, non sono assolutamente omogenee.

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CAPITOLO 1

VERIFICA DELL’INCENTIVAZIONE ALLE FORME ASSOCIATIVE NEL TRIENNIO 2006-2008 NELLA REGIONE FVG

SOMMARIO: 1. Lo sviluppo delle forme associative dal 1998 al 2005 e la disciplina prevista dalla legge regionale 1/2006 - 2. Il primo triennio di incentivazione delle gestioni sovracomunali tramite il Piano di valorizzazione territoriale (2006-2008): 2.1 La diffusione delle forme associative sul territorio; 2.2 Dalle osservazioni della Corte dei Conti al nuovo sistema di incentivazione. Criticità e buone pratiche riscontrate - 3. Ulteriori sviluppi delle forme associative per gli anni 2006 e 2008 (assistenza giuridica, applicativo informatico per la gestione dei documenti, progetto formativo, studi di fattibilità, incentivazione percorso per addivenire alla fusione) – 4. Le Comunità montane nel Friuli Venezia Giulia

1. Lo sviluppo delle forme associative dal 1998 al 2005 e la disciplina prevista dalla legge regionale 1/2006

La scelta del legislatore regionale, dal 1998 al 2005, in considerazione della spiccata tradizione autonomista delle amministrazioni comunali presenti sul territorio del Friuli Venezia Giulia, è stata di sostenere gli enti di minore dimensione demografica e, più in generale, l'associazionismo fra amministrazioni, sia incentivando la stipulazione di convenzioni per la gestione sovracomunale di funzioni e servizi, sia incentivando la costituzione di unioni di comuni.

L'esperienza dell'associazionismo tramite convenzione ha registrato un maggiore successo (in tutte le varie fasce di comuni dal punto di vista demografico) ed è risultata più gradita, grazie alla flessibilità dello strumento, che consente di verificare l'efficacia della gestione associata anche già a breve termine. Vero è, però, che nella maggior parte dei casi, le convenzioni avevano un contenuto poco rilevante, riguardando aspetti del tutto marginali della gestione.

L'istituto dell'unione, dopo l'iniziale adesione registrata nell'anno 2000 con la costituzione, almeno formale, di ben diciotto unioni (soprattutto tra comuni montani), non ha trovato compiuta realizzazione.

Nell'anno 2004 il legislatore regionale ha favorito "l'estinzione" delle unioni scarsamente operative, prevedendo la non applicazione della sanzione (consistente nella decurtazione, in diversa misura percentuale, dei trasferimenti ordinari dei comuni) prevista dalla normativa regionale nel caso di scioglimento anticipato rispetto alla previsione statutaria (come pure per l'ipotesi del recesso unilaterale).

La scelta politica del legislatore è stata, quindi, in questo settore, di sistemare al meglio le situazioni pregresse, così da poter poi elaborare e legiferare una disciplina nuova e riformatrice in materia non solo di unioni, ma di associazionismo fra enti locali, alla luce delle esperienze maturate nel Friuli Venezia Giulia, come pure in altre regioni.

Questa disciplina è stata inserita nella legge regionale 9 gennaio 2006, n. 1, recante “Principi e norme fondamentali del sistema Regione – autonomie locali nel Friuli Venezia Giulia”, in

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particolare nei Capi V e VI del Titolo II, riservati, rispettivamente, all’esercizio coordinato di funzioni e alla gestione associata di servizi tra enti locali e allo sviluppo delle forme associative.

Il perno del sistema è costituito dalle associazioni intercomunali, forma innovativa, priva di personalità giuridica, costituita tra comuni contermini e siti in contesti omogenei dal punto di vista territoriale e socioeconomico, diretta a realizzare la massima integrazione possibile tra gli stessi enti. Si tratta di aggregazioni che devono, necessariamente, essere dotate di uffici comuni (a differenza delle convenzioni per le quali tali requisito è facoltativo) e devono prevedere una durata non inferiore a sei anni.

La loro disciplina è caratterizzata da una semplificazione delle procedure di costituzione e di funzionamento. Infatti, spetta ai Consigli comunali la sola adozione della convenzione quadro, mentre è di competenza delle Giunte comunali approvare tutte le convenzioni attuative.

Per quanto riguarda le unioni di comuni, gli elementi di novità attengono all’obbligo della contiguità territoriale; alla necessità di una previsione di durata minima non inferiore a sei anni; all’indicazione delle funzioni da svolgere (da individuarsi tra quelle elencate al comma 1 dell’articolo 23 della legge regionale in esame); al diverso quorum deliberativo per l’approvazione dell’atto costitutivo e dello statuto dell’unione (in prima convocazione è richiesta la maggioranza dei due terzi, solo in seconda battuta è sufficiente la maggioranza assoluta).

Il Capo VI del Titolo II della legge 1/2006 è dedicato alla disciplina dello sviluppo delle forme associative, con la previsione di un nuovo sistema strategico di incentivazione delle forme associative, mirante ad assicurarne un efficace sviluppo.

Dal 2006 al 2008 la legge in argomento prevede, per incentivare l’innovazione nelle relazioni “orizzontali” tra i comuni, un nuovo istituto giuridico, l’Ambito per lo sviluppo territoriale - Aster che mira a favorire il governo e lo sviluppo del territorio in aree vaste.

Gli Aster non rappresentano un nuovo ente, ma la dimensione territoriale d’area vasta sovra comunale, ove possono trovare sintesi le economie di scala nell’erogazione dei servizi con la progettualità per lo sviluppo del territorio. La funzione degli Aster è di assicurare l’interlocuzione in forma associata con la Regione e la Provincia per la programmazione di interventi integrati aventi ad oggetto la realizzazione di opere pubbliche, la programmazione territoriale e le reti infrastrutturali dei servizi pubblici locali, la tutela e la valorizzazione del territorio e delle risorse naturali, il coordinamento dello sviluppo economico e sociale, dell’organizzazione dei servizi pubblici locali e di altre iniziative relative al territorio dell’ambito.

Rivestono tale qualificazione giuridica quattro diverse situazioni: i comuni capoluogo di provincia, le comunità montane, le associazioni intercomunali e le unioni di comuni.

Queste ultime due categorie possono assumere la veste di Aster soltanto a condizione di raggiungere almeno una determinata soglia di abitanti fissata per legge: una popolazione non inferiore a 30.000 abitanti, oppure non inferiore a 15.000, associando, in tal caso, almeno dieci comuni. Inoltre le unioni di comuni non dovranno comprendere comuni montani (neanche parzialmente montani), mentre le associazioni intercomunali potranno coinvolgere sia comuni parzialmente montani che non montani.

L’Aster diviene l’interlocutore privilegiato dell’amministrazione regionale quanto alla ripartizione dei finanziamenti regionali nelle ipotesi di perseguimento degli obiettivi di cui sopra.

La legge regionale 17/2008 (finanziaria per l’anno 2009), all’articolo 11, ha previsto l’abrogazione di questo istituto.

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Lo strumento di alta programmazione regionale in questo settore è rappresentato dal Piano di valorizzazione territoriale. Il Piano contiene, principalmente, un programma di finanziamento strategico che ha valenza triennale. Con esso:

a) è effettuata la ricognizione delle forme associative (unioni e associazioni intercomunali) nonché delle fusioni di comuni;

b) sono definiti i criteri e le modalità per la concessione di incentivi (annuali e straordinari) a sostegno delle forme associative suddette e dei comuni risultanti da fusione.

Dal 2006 al 2008 il Piano di valorizzazione territoriale prevede anche i criteri e il riparto dei finanziamenti regionali a favore degli Aster, relativamente alle proposte di accordo quadro da questi presentate e aventi ad oggetti interventi territoriali integrati.

2. Il primo triennio di incentivazione delle gestioni sovracomunali tramite il Piano di valorizzazione territoriale (2006-2008)

2.1 La diffusione delle forme associative sul territorio Alla fine del 2005 erano presenti sul territorio regionale solo 3 unioni (che comprendevano,

complessivamente, 8 comuni su 219).

Entro il 26 maggio 2006 (termine previsto in via transitoria per l’anno 2006 dall’articolo 46, comma 4, della legge regionale 1/2006 per la ricognizione delle forme associative da inserire nel primo Piano di valorizzazione territoriale) sono pervenute alla Direzione centrale competente in materia di autonomie locali le schede relative a 4 unioni (di queste 3 sono quelle costituite anteriormente all’entrata in vigore della l.r. 1/2006) e a 8 associazioni intercomunali, per complessive 12 forme associative.

Entro il 15 marzo 2007, termine per la ricognizione del 2007, si è rilevata l’esistenza sul territorio regionale di 40 forme associative (1 nuova unione e 27 associazioni intercomunali).

L’art. 1, coma 45, della legge regionale 30/2007 ha fissato al 15 febbraio 2008 il termine per la ricognizione relativa all’anno stesso.

Al 15 febbraio 2008, oltre alle 12 forme associative del 2006 (4 unioni e 8 associazioni intercomunali), e le 28 forme associative del 2007 (1 nuova unione e 27 associazioni intercomunali), risultano costituite ulteriori 2 forme associative (una unione, nata dallo scioglimento di una associazione intercomunale del 2007 e una Associazione intercomunale). Al termine del primo triennio di incentivazione per lo sviluppo delle forme associative è stata rilevata l’esistenza di 41 forme associative (6 unioni e 35 associazioni intercomunali). Complessivamente, su 219 comuni, 205 hanno optato per la partecipazione a unione o associazione intercomunale.

Il territorio montano e parzialmente montano è quasi totalmente “coperto” da comuni che gestiscono funzioni e servizi attraverso unione o attraverso l’associazione intercomunale.

Dal grafico di seguito riportato risulta che i comuni hanno preferito costituire associazioni intercomunali di medie dimensioni (nella classe compresa tra 4 e 6 comuni).

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AI suddivise per numero di comuni partecipanti

9

17

4 5

02468

101214161820

Fino a 3

Da 4 a 6

Da 7 a 9

10 e oltre

Il grafico seguente mostra, invece, come la scelta della forma associativa unione sia sempre limitata come scelta di comuni partecipanti.

Unioni suddivise per numero di comuni partecipanti

6

0 0 00

1

2

3

4

5

6

7

Fino a 3 Da 4 a 6 Da 7 a 9 10 e oltre

Il grafico sottostante mostra, con riferimento alle gestioni sovracomunali svolte e finanziate nel 2007 e verificate nel 2008, gli ambiti (contraddistinti con le lettere dell’alfabeto corrispondenti alle macrofunzioni contenute negli ultimi due Piani di valorizzazione) scelti per l’esercizio tramite unione o associazione intercomunale. Registrano un valore più elevato, le funzioni inserite nella macro “gestione del personale” (25), “polizia municipale” (25), “funzioni attinenti lo sviluppo economico” (24), “gestione delle entrate tributarie e servizi fiscali” (20) “gestione unificata servizio informativo statistico e servizi e-government” (18) e “funzioni di istruzione pubblica” (18). Seguono le “funzioni culturali e ricreative” (16), la “gestione unificata servizio tecnico” (15), la “gestione lavori pubblici” (15), la “gestione economica e finanziaria e controllo di gestione” (14), “urbanistica e gestione del territorio” (14), la “gestione unificata contratti e appalti” (13). Assolutamente poche le scelte di gestire in forma sovracomunale le “funzioni istituzionali” (8) e la “programmazione comunitaria” (2).

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Funzioni effettivamente svolte nel 2007

25

14

20

1513

1815 14

25

16

24

18

8

2

0

5

10

15

20

25

30

A B C D E F G H I L M N O P

Infine, i due grafici di seguito riportati mostrano, distinte per associazioni intercomunali e unioni, la tipologia di funzioni ricomprese nelle consuete macrofunzioni dichiarate dagli enti nel 2008 e il cui effettivo svolgimento verrà verificato nel 2009.

Funzioni svolte nel 2008 dalle AI

26

14

20

10

27

15

24

16

9

6

18

13 13 13

0

5

10

15

20

25

30


Funzioni svolte nel 2008 dalle Unioni

6

5 5

4

3 3

4

5

4

2

4

5

4

2

0

1

2

3

4

5

6

7


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2.2 Dalle osservazioni della Corte di Conti al nuovo sistema di incentivazione. Criticità e buone pratiche riscontrate

Al fine di comprendere la ratio sottesa al sistema di incentivazione delle forme associative introdotto dalla legge regionale 1/2006 e sviluppato dai Piani di valorizzazione territoriale finora adottati, è utile accennare ai risultati dell’indagine condotta dalla Corte dei Conti, sezione di controllo della Regione FVG, sugli effetti delle politiche regionali di sostegno all’esercizio in forma associata di funzioni o servizi da parte degli enti locali nel periodo 2000-2004.

Nello specifico, l’analisi si è concentrata sul sistema regionale di finanziamento delle convenzioni e delle unioni di comuni, con la finalità di verificare se i finanziamenti hanno favorito lo sviluppo del fenomeno di aggregazione e sono stati un mezzo utilizzato dagli enti per gestire effettivamente i servizi, conseguendo incrementi in termini di efficacia, produttività ed efficienza. Nello studio si è posto in evidenza che sulla base della normativa antecedente alla legge regionale 1/2006 i finanziamenti erano stati concessi in modo indistinto, privilegiando le caratteristiche della collocazione territoriale disagiata dei beneficiari, piuttosto che la natura della gestione svolta o l’estensione territoriale dell’offerta del servizio e senza l’effettiva verifica dell’avvio della gestione associata, necessaria per escludere dalla contribuzione associazioni puramente formali.

In ragione di ciò, la nostra Regione, in controtendenza rispetto all’andamento nel resto del Paese, non era riuscita a raggiungere l’importante obiettivo del consolidamento delle forme associative istituite dagli enti locali, tanto che le unioni di comuni erano passate da 18 unità del 2000 a 3 del 2005.

Nell’analisi della Corte si dà atto che con la legge regionale 1/2006 molte delle carenze evidenziate sono state risolte. Di rilievo, sotto questo profilo, la previsione di cui all’art. 26, che demanda al Piano di valorizzazione la concessione degli incentivi, superando i criteri precedentemente adottati con le leggi finanziarie che non seguivano un indirizzo uniforme e la norma di cui all’art. 27, la quale prevede che i criteri per la corresponsione dei finanziamenti debbano dare priorità alla tipologia delle funzioni e dei servizi oggetto della gestione e alla popolazione interessata, nonché dispone che deve essere comprovata, ai fini dell’ottenimento dei benefici, l’effettiva gestione congiunta dei servizi.

I Piani di valorizzazione territoriale del triennio 2006-2008, approvati rispettivamente con le deliberazioni giuntali n. 2666 del 7 novembre 2006, n. 1786 del 20 luglio 2007 e n. 388 dell’11 febbraio 2008, specificano i criteri e le modalità di erogazione dell’incentivo straordinario e dell’incentivo ordinario a favore di unioni e associazioni per la gestione di funzioni e servizi a livello sovracomunale.

Per quanto attiene il finanziamento delle unioni di comuni e delle associazioni intercomunali il sistema di incentivazione si basa sull’assegnazione di un incentivo straordinario, per spese di primo impianto, erogato nell’anno di costituzione e calcolato sulla base della tipologia di forma associativa (unione o associazione) e sul numero di comuni partecipanti (maggiorato in base alla densità abitativa).

Viene erogato per sei anni, decrescenti dal terzo, anche un incentivo ordinario, calcolato a partire dalla tipologia di funzione/servizio effettivamente gestita a livello sovracomunale (che il Piano di valorizzazione elenca e quantifica finanziariamente) e maggiorato in ragione del tipo di forma associativa prescelta, del numero di comuni partecipanti, della popolazione e del territorio complessivi.

I Piani di valorizzazione territoriale adottati, in attuazione di quanto stabilito dalla legge regionale 1/2006, prevedono che sull’incentivo ordinario spettante nell’anno in corso venga “recuperato” il valore dell’attività finanziata l’anno precedente qualora, sulla base della documentazione prodotta da unioni e da associazioni intercomunali e delle informazioni successivamente acquisite, non risulti provata l’effettiva gestione sovracomunale. Tale decurtazione

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non è pari all’intero ammontare dell’incentivo ordinario erogato l’anno precedente, bensì è calcolata con riferimento al valore della singola funzione/servizio risultata non effettivamente gestita.

L’attività di controllo di cui sopra è stata svolta negli anni 2007 e 2008 a partire dai “modelli C”, allegati dagli enti alle domande di contributo ordinario aventi ad oggetto l’illustrazione delle attività svolte l’anno precedente (2006 e 2007) in forma sovracomunale, con la specificazione, anche, delle buone pratiche sperimentate e delle eventuali criticità rilevate.

Va evidenziato che, in termini generali, le realtà associative in relazione alle quali è emersa l’effettività di un’amministrazione condivisa, sono quelle che hanno scelto di esercitare soltanto un numero ristretto di funzioni e che, quindi, hanno avuto modo di seguire al meglio il cambiamento organizzativo.

In altri casi, gli enti locali hanno avviato forme associate di gestione, chiedendo il relativo contributo alla Regione, ma non le hanno accompagnate a una seria programmazione delle attività da fare e degli obiettivi da raggiungere e si sono trovati impreparati di fronte alle difficoltà legate alla diversa organizzazione del lavoro e alle eventuali “resistenze” dei dipendenti.

Spesso le amministrazioni locali non hanno considerato i tempi necessari per porre in essere le attività propedeutiche all’avvio della concreta gestione, che spaziano dalla costituzione di un ufficio unico, all’omogeneizzazione delle procedure amministrative, dei regolamenti e degli atti generali, all’organizzazione delle risorse umane e dei mezzi necessari, in particolare informatici, per gestire il nuovo modello organizzativo e hanno, quindi, visto allungarsi i tempi di preparazione, a scapito dell’avvio dell’effettiva gestione.

Un tanto ha comportato, in alcune ipotesi, dei ritardi nel concreto avvio delle gestioni in forma associata, in particolare in relazione ad alcune macrofunzioni, quali il “controllo di gestione”, l’home banking tributario” e il “pagamento in via telematica dei tributi”, per le quali è necessario un adeguato supporto informatico.

Si rileva, peraltro, nel complesso, in varie situazioni l’avvio positivo di varie macrofunzioni strategiche, quali la gestione del personale, la gestione economico finanziaria, il servizio tributi, il servizio tecnico.

Quanto alle criticità riscontrate nel contesto della gestione associata di funzioni o servizi e segnalate all’amministrazione regionale nel “modello C”, si riportano quelle evidenziate da più forme associative, o quelle che si ritengono più rilevanti:

diversità delle metodiche operative e dei regolamenti interni;

mancanza di personale qualificato;

soprattutto nella fase di avvio, resistenze da parte del personale (anche appartenente alla categoria dirigenziale), timoroso di perdere assetti ed equilibri raggiunti;

mancanza di un sistema di rete tra i comuni aderenti all’associazione;

necessità di tecnologie più efficienti, tali da permettere un miglioramento della comunicazione tra gli uffici e con gli utenti e la produzione di documenti elettronici intercomunali;

difficoltà operative e dubbi interpretativi legati alla mancanza di personalità giuridica delle associazioni intercomunali;

difficoltà con alcuni enti terzi nel far comprendere il nuovo assetto organizzativo e le implicazioni connesse alla nuova forma di gestione;

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difficoltà di coordinare l’attività delle risorse umane e l’utilizzo dei mezzi nelle associazioni intercomunali costituite da comuni territorialmente distanti e con caratteristiche diverse. Ciò è stato segnalato in particolare con riferimento al settore tecnico;

vincoli legati alle strutture dei bilanci, che hanno portato ad un proliferare degli atti di impegno distinti per ogni comune, con conseguente appesantimento delle procedure.

Gli enti hanno, inoltre, segnalato i risultati positivi riscontrati quale conseguenza della nuova forma di gestione associata.

Alcune riflessioni riguardanti il personale, riportate dagli enti in termini di criticità, vengono segnalate anche in positivo, quando le considerazioni si concentrano non sulla fase di avvio della nuova forma di gestione, ma sulla fase operativa vera e propria:

progressivo cambiamento di mentalità dei soggetti coinvolti (amministratori e dipendenti), che si sforzano di condividere una nuova organizzazione del lavoro connessa a una nuova forma di sviluppo del territorio;

opportunità di crescita professionale, in particolare per il personale investito di particolari responsabilità;

assegnazione di risorse umane specifiche per l’espletamento di ciascun servizio, con conseguente specializzazione del personale e capacità di riposta in tempo reale alle problematiche insorte;

possibilità di avviare servizi non esercitati prima della costituzione della forma associativa;

concentrazione di tutta l’attività presso un unico ufficio, referente nei rapporti con i terzi;

partecipazione al tavolo tecnico degli uffici associati del personale, attivato in seno all’ARERAN, per risolvere in modo condiviso le problematiche legate all’applicazione degli istituti contrattuali alle nuove forme associative sovracomunali;

in relazione ad alcune macrofunzioni (in particolare “gestione del personale” e “sistema informativo”) ci sono stati contatti tra le diverse realtà sovracomunali, per sviluppare modalità operative condivise;

compartecipazione delle scelte a livello politico, attraverso la costante opera di discussione preliminare, mediazione e indirizzo da parte delle Conferenze dei sindaci;

scelta di operare attraverso documenti formali, quali il “Piano degli obiettivi”, che permettono una puntuale definizione dei target di settore, oltre a una lineare verifica dei risultati;

risparmio e razionalizzazione delle risorse economiche (è stato riportato un caso di avvenuta riduzione del tasso d’interesse applicato su un finanziamento da parte della Cassa Depositi e Prestiti, accordata in ragione dell’appartenenza dell’ente ad una forma associativa).

Il grafico sottostante evidenzia il numero delle singole funzioni decurtate all’interno di ciascuna macrofunzione in seguito al controllo circa l’effettività delle gestioni associate finanziate nell’anno 2007. Le più decurtate sono quelle attinenti lo svolgimento in forma associata di “Attività istituzionali” (11), comprendenti la comunicazione istituzionale, l’URP sovracomunale, il mediatore civico, la redazione e l’aggiornamento della carta dei servizi, le funzioni relative alla “gestione delle entrate tributarie e servizi fiscali” (9) e le funzioni riferite alla “gestione del personale” (8).

Interessante rilevare che le “funzioni di polizia municipale” sono tra quelle meno decurtate (1), pur essendo svolte da un numero assolutamente rilevante di unioni e associazioni intercomunali.

15

Decurtazioni gestioni associate 2007

8

4 4

2 2 2

0

3

5

11

9

111

0

2

4

6

8

10

12


3. Ulteriori sviluppi delle forme associative per gli anni 2006 e 2008 (assistenza giuridica, applicativo informatico per la gestione dei documenti, progetto formativo, studi di fattibilità, incentivazione percorso per addivenire alla fusione)

Dopo l’entrata in vigore della legge regionale 1/2006, la Direzione centrale competente in materia di autonomie locali ha supportato e continua a sostenere, con attività di consulenza, la costituzione e lo sviluppo delle forme associative sul territorio, in particolare:

a) promuovendo i contenuti e le novità della legge, sia con incontri sul territorio, sia attraverso l’emanazione di una pluralità di note illustrative collegate a particolari tematiche, sia con la pubblicazione periodica della documentazione concernente le forme associative (deliberazioni della Giunta regionale, Piano di valorizzazione territoriale);

b) fornendo assistenza e consulenza giuridica sia per la costituzione delle forme associative, sia per la soluzione di specifiche tematiche;

c) predisponendo modelli di atti tipo (modello di statuto e atto costitutivo per le unioni, modello di convenzione quadro e di convenzione attuativa per le associazioni intercomunali).

La maggior parte della documentazione relativa alla costituzione e sviluppo delle forme associative è consultabile anche nel sito internet della Regione, nella sezione “autonomie locali”.

Da giugno 2007 i comuni possono inoltre accedere ad un applicativo informatico, predisposto con la collaborazione di INSIEL Spa, destinato a raccogliere gli atti fondamentali di associazioni intercomunali e delle unioni (convenzioni quadro e statuti), le convenzioni attuative e le deliberazioni consiliari di conferimento di funzioni all’unione.

Il programma, oltre a costituire la banca dati dell’associazionismo tra enti locali, permette di visualizzare stampare e scaricare bozze di atti tipo (ad esempio di convenzione quadro e di convenzione attuativa, di statuto dell’Unione), i modelli di richiesta di incentivi e i principali documenti di interesse per le forme associative (Piano di valorizzazione territoriale annuale, note illustrative) e, inoltre, fornisce notizia dei termini di volta in volta in scadenza (sia delle gestioni associate che per la presentazione di domande di incentivo).

La Regione Friuli Venezia Giulia, nel perseguire la scelta di valorizzare l’esercizio di funzioni in forma associata da parte degli enti locali, ha investito e sta investendo anche sul terreno della formazione per sostenere l’avvio e il consolidamento della gestione sovracomunale di funzioni e

16

servizi. Un tanto, in particolare, è stato realizzato sia fornendo un supporto tecnico giuridico per l’attività di riorganizzazione, sia per la soluzione o l’approfondimento di specifiche tematiche connesse alla gestione sovracomunale, sia per accrescere le competenze specialistiche e le capacità funzionali necessarie a sostenere i processi associativi.

La legge di assestamento del bilancio 2005 ha autorizzato l’Amministrazione regionale a provvedere alla realizzazione di un programma di eventi formativi specifici, finalizzato ad incentivare tanto le conoscenze degli amministratori, quanto l’acquisizione di nuove competenze tecniche e professionali del personale degli enti locali, relativamente all’attivazione ed allo sviluppo della gestione in forma associata di funzioni e servizi. Da questo ha preso avvio il progetto formativo “Koinè – enti locali in dialogo per lo sviluppo integrato del territorio”, diretto ad amministratori, direttori generali, segretari, PO, funzionari dei comuni, unioni di comuni e comunità montane.

L’esperienza formativa è stata concretamente avviata nel febbraio 2007 e si è conclusa nel maggio 2008.

Con tale iniziativa si è, sostanzialmente, cercato di raggiungere l’obiettivo di diffondere e consolidare negli enti locali, in particolare in quelli di piccole e medie dimensioni, una cultura improntata alle gestioni associate, mirando a sviluppare la capacità di programmazione per lo sviluppo integrato del territorio e l’accrescimento delle competenze specialistiche per sostenere lo sviluppo dei processi di associazione, nonché le capacità innovative e di iniziativa.

Nel 2007, il progetto formativo Koinè ha vinto il terzo premio nella sezione “sistemi formativi” della VI edizione del “Premio Basile per la formazione nella pubblica amministrazione”. Nel 2008 la Regione FVG ha presentato il programma formativo nella rassegna “Vetrine delle eccellenze 2008” e la scheda informativa koinè è stata inserita nel database delle buone prassi in campo formativo nell’ambito del relativo progetto curato dal Dipartimento della Funzione Pubblica.

Il Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione ha inoltre recentemente indicato il progetto formativo“koinè” tra i casi meritevoli di segnalazione sul proprio sito ufficiale, contribuendo a confermare la validità della scelta, operata dalla Regione FVG, di sostenere lo sviluppo delle forme associative tra gli enti locali e di investire sulla formazione.

Per favorire l’avvio di gestioni sovracomunali e il loro sviluppo, il legislatore regionale, dal 2006 al 2008, ha previsto specifici fondi per il finanziamento di studi di fattibilità aventi ad oggetto la riorganizzazione sovracomunale di una pluralità di funzioni e servizi mediante l’avvio di una delle forme associative previste dagli articolo 22 e 23 della legge regionale 1/2006, o la verifica della possibilità di gestire in forma associata nuove funzioni da aggiungere a quelle già svolte tramite unione o associazione intercomunale.

Nell’anno 2006, con la legge regionale 21 luglio 2006, n. 12, all’articolo 2, commi 10 e 11, sono stati finanziati i progetti presentati da undici aggregazioni di comuni che hanno presentato domanda entro il termine previsto dalla legge. Tutte le proposte hanno avuto ad oggetto la verifica della fattibilità di una riorganizzazione sovracomunale tramite la forma dell’associazione intercomunale. Entro il termine previsto (30 settembre 2007) hanno rendicontato 4 comuni capofila, i restanti hanno chiesto e ottenuto una proroga per il completamento dello studio.

Nell’anno 2007 la legge regionale 1/2007 ha previsto, all’articolo 3, commi 43 – 46 e all’articolo 2, comma 12 della legge regionale 22/2007, un analogo finanziamento. Hanno presentato domanda dieci comuni capofila di associazione intercomunale. Tre di questi hanno restituito l'intera assegnazione erogata in quanto non hanno realizzato alcuno studio di fattibilità, mentre altri due comuni, grazie a una norma prevista dalla legge regionale di assestamento per l'anno 2008, hanno

17

potuto trattenere le risorse, su richiesta, purché concludano lo studio entro il 31 marzo 2010 e rendicontino entro il 30 aprile 2010.

Nell’anno 2008, il fondo per finanziare studi di fattibilità è stato previsto dall’articolo 1, comma 19, della legge regionale 28 dicembre 2007, n. 30. In tale anno è stato assunto l’impegno delle risorse a favore dei sette comuni capofila di associazione intercomunale che hanno presentato domanda e la liquidazione avverrà su presentazione del rendiconto.

Per sostenere un percorso di incentivazione e sviluppo tendente a favorire la fusione tra comuni, la legge regionale 21 luglio 2006, n. 12, all’articolo 2, commi 21-23, ha stanziato un fondo per finanziare gli interventi individuati, tramite protocollo d’intesa, dalla Regione e dai soggetti interessati a ciascuna fusione

Per l’erogazione dell’importo complessivo spettante per ciascun percorso, come individuato nel protocollo d’intesa, la legge regionale 12/2006 ha previsto la liquidazione in due quote: il 50 per cento previa trasmissione alla Regione delle deliberazioni dei Consigli comunali dei comuni interessati concernenti l’iniziativa referendaria di cui all’articolo 17, comma 5, della legge regionale 7 marzo 2003, n. 5 e il restante 50 per cento dopo quattro mesi dalla prima erogazione.

In attuazione della normativa succitata sono stati stipulati dalla Regione, entro ottobre 2006, tre protocolli d’intesa con i comuni di:

1) Attimis e Faedis, già costituiti in unione dal 2000;

2) Sutrio e Cercivento;

3) Campolongo al Torre e Tapogliano.

Solo i comuni di Attimis e Faedis e quelli di Campolongo al Torre e Tapogliano hanno deliberato nei rispettivi consigli comunali (i primi due comuni a novembre 2006, gli altri due a dicembre 2006), l’iniziativa di cui all’articolo 17, comma 5, della legge regionale 7 marzo 2003, n. 5.

Il 25 novembre 2007 si è tenuto il referendum consultivo nei quattro comuni interessati con questi esiti:

Referendum consultivo – Attimis/Faedis - Risultati: SI 51,10% NO 48,90%

Referendum consultivo – Campolongo al Torre/Tapogliano - Risultati: SI 85,47% NO 14,53%

La legge regionale 8/2008 ha istituito dall’1 gennaio 2009, il nuovo comune di Campolongo Tapogliano, mediante fusione dei comuni di Campolongo al Torre e Tapogliano.

4. Gli esiti della ricognizione dell’anno 2009 La legge regionale 8/2008 ha istituito dal 1 gennaio 2009 il comune di Campolongo Tapogliano,

risultante dalla fusione tra i comuni di Campolongo al Torre e Tapogliano della provincia di Udine. Il totale dei comuni della Regione, pertanto, passa da 219 a 218.

Il Piano di valorizzazione territoriale 2008 ha fissato al 15 febbraio di ogni anno il termine per la ricognizione delle forme associative esistenti sul territorio del Friuli Venezia Giulia.

Ricevuta la comunicazione da parte dei soggetti interessati, risultano costituite, al 15 febbraio 2009, 5 unioni e 36 associazioni intercomunali. Per effetto della costituzione di una nuova associazione intercomunale in provincia di Trieste, i comuni del Friuli Venezia Giulia che hanno aderito a una delle forme associative previste dagli articoli 22 e 23 della legge regionale 1/2006, sono 206 su 218.

18

Confronto sviluppo forme associative prima e dopo la L.r. 1/2006

0

8

35 35

3 4 5 53

12

40 41 41

36

6

0

10

20

30

40

50

2005 2006 2007 2008 2009

anno ricognizione

n. fo

rme

asso

ciat

ive

AI

U

Totale

Forme associative per provincia

GO; 3

PN; 13

TS; 1

UD; 24

Classi popolazione forme associative

1

3

8

6

2

8

13

0 2 4 6 8 10 12 14

fino a 1.000

da 1.001a 3.000

da 3.001a 5.000

da 5.001 a 10.000

da 10.001 a 15.000

da 15.001 a 30.000

oltre 30.000

abita

nti

n. forme associative

Nella successiva tabella riepilogativa delle forme associative esistenti al 15 febbraio 2009 sono

riportati i dati relativi alla forma prescelta di gestione associata, alla sede, al numero di comuni coinvolti, alla popolazione, superficie e densità demografica. Sono indicate, nell’ordine e suddivise per provincia, le unioni e le associazioni intercomunali oggetto di ricognizione del 2006 e le

19

unioni e associazioni intercomunali oggetto di ricognizione nel 2007, le unioni e associazioni intercomunali oggetto di ricognizione nel 2008, le unioni e associazioni costituite nel 2009; da ultimo sono indicate le fusioni di comuni.

I dati demografici riportati nelle tabelle sono quelli riferiti al 31 dicembre 2008 come dichiarati dagli enti. Per un utile confronto sono riportati anche i dati della popolazione al 31 dicembre 2007, risultante dall’ultima rilevazione statistica regionale.

20

Tabella riepilogativa forme associative esistenti al 15 febbraio 2009

N Comuni coinvolti

Forma *

Sede – indirizzo Denominazione

N. di Com

uni coinvolti

Popolazione tot. al 31/12/2008

(dichiarata dagli enti)


(rilevazione statistica regionale)

Superficie tot. al 31/12/2007


Densità com

plessiva al 31/12/2007


Data di costituzione

Durata prevista

Successive modificazioni

- SAN PIETRO AL NATISONE, PULFERO, SAVOGNA U

Via Alpe Adria, n. 56 - 33049 San Pietro al Natisone (Ud)

UNIONE DEI COMUNI DI PULFERO - SAN PIETRO AL NATISONE -

SAVOGNA 3 3.891 3.923 94,19 41,65 30.10.2000 non < di 9 anni

Con nota prot. n. 1989 del

06.11.2008 comunicato scioglimento dell'Unione a decorrere dal 01.01.2009

1 ATTIMIS, FAEDIS U Piazza Monsignor Pelizzo, n. 13 - 33040 Faedis (Ud)

UNIONE DEI COMUNI DI ATTIMIS E FAEDIS 2 4.952 4.934 79,97 61,70 29.03.2000 9 anni febbraio 2007

2 RIVIGNANO, POCENIA, TEOR U Piazza IV Novembre, n. 34 - 33050 Rivignano (Ud)

UNIONE DI COMUNI "CUORE DELLO STELLA" 3 9.110 9.063 71,39 126,95 24.05.2006 6 anni

3 FRISANCO, TRAMONTI DI SOPRA, TRAMONTI DI SOTTO U Via Roma - 33090

Tramonti Di Sopra (Pn) UNIONE VALMEDUNA 3 1.524 1.537 271,50 5,66 29.03.2000 9 anni

Modifica statuto: Frisanco

27/12/2006 Tramonti di Sopra

28/12/2006 Tramonti di Sotto

02/03/2007

4

CODROIPO, SEDEGLIANO, VARMO, BASILIANO, MORTEGLIANO, TALMASSONS, LESTIZZA, BERTIOLO, MERETO DI TOMBA, CAMINO AL TAGLIAMENTO, CASTIONS DI STRADA

AI Piazza Garibaldi n. 81 - 33033 Codroipo (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE DEL “MEDIO FRIULI” 11 51.985 51.708 420,18 123,06 26.05.2006 7 anni 14.03.2007

30.12.2008

21

N Comuni coinvolti

Forma *


N. di Com

uni coinvolti







Densità com




Durata prevista


5

BUTTRIO, CIVIDALE DEL FRIULI, CORNO DI ROSAZZO, MANZANO, MOIMACCO, PAVIA DI UDINE, PRADAMANO, PREMARIACCO, REMANZACCO, SAN GIOVANNI AL NATISONE

AI Corso Paolino d'Aquileia n. 2 - 33043 Cividale del Friuli (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE TRA I COMUNI DI BUTTRIO, CIVIDALE

DEL FRIULI, CORNO DI ROSAZZO, MANZANO, MOIMACCO, PAVIA DI

UDINE, PRADAMANO, PREMARIACCO, REMANZACCO, SAN GIOVANNI AL

NATISONE

10 53.029 52.703 268,53 196,26 25.05.2006 6 anni

6 UDINE, CAMPOFORMIDO, POZZUOLO DEL FRIULI, TAVAGNACCO

AI 33100 Udine (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE – AMBITO METROPOLITANO TRA I

COMUNI DI UDINE, CAMPOFORMIDO, POZZUOLO DEL FRIULI,

TAVAGNACCO

4 127.822 126.235 128,35 983,52 25.05.2006 6 anni

7

BUJA, COLLOREDO DI MONTE ALBANO, COSEANO, DIGNANO, FAGAGNA, FLAIBANO, FORGARIA NEL FRIULI, MAJANO, MORUZZO, OSOPPO, RAGOGNA, RIVE D’ARCANO, SAN DANIELE DEL FRIULI, SAN VITO DI FAGAGNA, TREPPO GRANDE

AI art. 46,

comma 5, lr

1/2006

Piazza Castello, n. 7 - 33010 Colloredo Di Monte Albano (Ud)

CONSORZIO “COMUNITA’ COLLINARE DEL FRIULI” 15 51.414 51.393 351,49 146,21

Costituzione storica comunità 16.4.1967. Presa

d’atto equiparazione associazione

intercomunale e ASTER 24.05.2006.

Approvazione nuovo statuto

10.03.2007

20 anni dal 10.03.2007

10.03.2007 Nell'ultimo statuto non c’è Cassacco che è uscito dalla

Comunità Collinare. 09.02.2008

integrazione per adesione al

consorzio del comune di Forgaria

nel Friuli

8 AMARO, CAVAZZO CARNICO, TOLMEZZO, VERZEGNIS AI

Piazza XX Settembre, n. 1 - 33028 Tolmezzo (Ud)

ASSOCIAZIONE INTECOMUNALE “CONCA TOLMEZZINA” 4 13.550 13.506 176,48 76,53 26.05.2006

tempo indeterminato

recesso non prima di 6 anni

02.03.2007 06.07.2007 13.02.2008

9

CASARSA DELLA DELIZIA, CORDOVADO, MORSANO AL TAGLIAMENTO, SAN VITO AL TAGLIAMENTO, SESTO AL REGHENA

AI Piazza del Popolo, n. 38 - 33078 San Vito Al Tagliamento (Pn)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE “DEL SANVITESE” 5 35.037 34.533 165,93 208,12 26.5.2006 6 anni 12.04.2007

10 ARZENE, SAN MARTINO AL TAGLIAMENTO E VALVASONE AI Piazza Mercato n. 1 -

33098 Valvasone (Pn)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE DEI COMUNI DI ARZENE, SAN MARTINO

AL TAGLIAMENTO E VALVASONE 3 5.532 5.419 47,75 113,49 25.05.2006 fino al 31

dicembre 2015

29.01.2007 08.02.2008 08.03.2008

22

N Comuni coinvolti

Forma *


N. di Com

uni coinvolti







Densità com




Durata prevista


11

DOBERDO' DEL LAGO, FOGLIANO REDIPUGLIA, MONFALCONE, RONCHI DEI LEGIONARI, SAGRADO, SAN CANZIAN D’ISONZO, SAN PIER D’ISONZO, STARANZANO, TURRIACO

AI Monfalcone, Piazza Della Repubblica, n. 8 - 34074 Monfalcone (Go)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE "CITTA’ MANDAMENTO" 9 64.925 64.410 152,92 421,20 26.05.2006 6 anni fino 31

dicembre 2012

12 AIELLO DEL FRIULI, SAN VITO AL TORRE U

Via Cavour, n. 27 - 33041 Aiello Del Friuli (Ud)

UNIONE DI AIELLO-SAN VITO 2 3.595 3.574 24,61 145,23 08.03.2007 6 anni

13 SAN LEONARDO, DRENCHIA, GRIMACCO, STREGNA, SAVOGNA AI

Via Merso Di Sopra, n. 1 - 33040 San Leonardo (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE DEI COMUNI DI SAN LEONARDO,

DRENCHIA, GRIMACCO, STREGNA E SAVOGNA

5 2.771 98,61 28,10 14.03.2007 6 anni

14 NIMIS, TAIPANA, LUSEVERA AI Piazza XXIX Settembre n. 14 - 33045 Nimis (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE TRA I COMUNI DI NIMIS, TAIPANA E

LUSEVERA 3 4.326 4.355 152,25 28,60 14.03.2007 6 anni 14.02.2008

15 COMEGLIANS, FORNI AVOLTRI, OVARO, PRATO CARNICO, RIGOLATO

AI Via Caduti 2 Maggio, n. 140 - 33025 Ovaro (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE “ALTA VAL DEGANO - VAL PESARINA" 5 4.862 4.910 270,06 18,18 08.03.2007

tempo indeterminato,


18.12.2007 Gestione associata

della programmazione

comunitaria

16 AMPEZZO, FORNI DI SOPRA, FORNI DI SOTTO, PREONE, SAURIS, SOCCHIEVE

AI Piazza Zona Libera 1944, n. 28 - 33021 Ampezzo (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE “ALTA VAL TAGLIAMENTO” 6 4.496 4.524 378,31 11,96 17.01.2007 9 anni 12.03.2007

28.02.2008

17 VILLA SANTINA, ENEMONZO, LAUCO, RAVEO AI

Piazza Venezia, n. 1 - 33029 Villa Santina (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE "COMUNI DEL PARCO

INTERCOMUNALE DELLE COLLINE CARNICHE"

4 4.906 4.877 84,00 58,06 13.03.2007 13.03.2013 14.02.2008 29.09.2008

18 CERCIVENTO, PALUZZA, RAVASCLETTO, SUTRIO, TREPPO CARNICO

AI Piazza 21/22 Luglio, n. 7 - 33026 Paluzza (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE "ALTA VALLE DEL BUT" 5 5.786 5.809 151,42 38,36 14.03.2007



31.12.2007

19 ARTA TERME, LIGOSULLO, PAULARO, ZUGLIO AI

Piazza Nascimbeni, n. 16 - 33027 Paularo (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE "ALTA CARNIA" 4 5.930 5.951 162,05 36,72 12.03.2007



12.12.2007

23

N Comuni coinvolti

Forma *


N. di Com

uni coinvolti







Densità com




Durata prevista


20 TARVISIO, MALBORGHETTO-VALBRUNA, PONTEBBA AI Via Roma, n. 3 - 33018

Tarvisio (Ud) ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE

“VAL CANALE” 3 7.468 7.530 423,16 17,79 13.03.2007 6 anni 20.02.2008

21 CHIUSAFORTE, DOGNA, MOGGIO UDINESE, RESIA, RESIUTTA AI Via Nazionale, n. 20 -

33010 Resiutta (Ud) ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE

"VALLI DEL FELLA" 5 4.332 4.407 452,32 9,74 13.03.2007



Maggio 2007 - Integrazione durata

(non inferiore a 6 anni)

22 GEMONA DEL FRIULI, BORDANO, TRASAGHIS, MONTENARS, VENZONE

AI Piazza Municipio, n. 1 - 33013 Gemona Del Friuli (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE "DEL GEMONESE" 5 17.190 17.175 224,34 76,56 13.03.2007



n. 862 del 11.09.2007 n. 896 del

07.02.2008 n. 897 del

07.02.2008 n. 904 del

10.03.2008

23 ARTEGNA, MAGNANO IN RIVIERA AI Piazza Marnico, n. 21 - 33011 Artegna (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE “FAEIT” 2 5.310 5.315 19,72 269,52 12.03.2007 6 anni 16.10.2008

24

CASSACCO, MARTIGNACCO, PAGNACCO, PASIAN DI PRATO, POVOLETTO, REANA DEL ROJALE, TRICESIMO

AI Via Roma n. 46 - 33037 Pasian Di Prato (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE TRA I COMUNI DI CASSACCO,

MARTIGNACCO, PAGNACCO, PASIAN DI PRATO, POVOLETTO, REANA DEL

ROJALE, TRICESIMO

7 41.634 41.131 145,75 282,20 14.03.2007 6 anni 31.12.2007 n. 686

25

PALMANOVA, BAGNARIA ARSA, BICINICCO, CHIOPRIS-VISCONE, GONARS, PORPETTO, S. MARIA LA LONGA, TRIVIGNANO UDINESE, VISCO

AI Piazza Grande n. 1 - 33057 Palmanova (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE “PALMARINO” 9 23.890 23.794 138,26 172,10 10.03.2007 6 anni 28.02.2008

26

AQUILEIA, CAMPOLONGO TAPOGLIANO, CERVIGNANO DEL FRIULI, FIUMICELLO, RUDA, TERZO DI AQUILEIA, VILLA VICENTINA

AI 33052 Cervignano Del Friuli (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE “CERVIGNANESE” 7 30.456 30.000 151,58 197,92 09.03.2007 6 anni

- SAN GIORGIO DI NOGARO, TORVISCOSA AI

Piazza Municipio, n. 1 33058 San Giorgio Di Nogaro (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE “CENTRO ECONOMICO DELLA BASSA

FRIULANA" 2 10.621 10.618 74,01 143,47 14.03.2007 6 anni

Associazione sciolta a febbraio

2008 per costituzione unione

24

N Comuni coinvolti

Forma *


N. di Com

uni coinvolti







Densità com




Durata prevista


27

LIGNANO SABBIADORO, CARLINO, LATISANA, MARANO LAGUNARE, MUZZANA DEL TURGNANO, PALAZZOLO DELLO STELLA, POCENIA, PRECENICCO, RIVIGNANO, RONCHIS, TEOR

AI Viale Europa, n. 26 - 33054 Lignano Sabbiadoro (Ud)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE “RIVIERA TURISTICA FRIULANA” 11 43.622 43.192 354,73 121,76 15.03.2007 6 anni

Modifica art. 2 della convenzione

quadro 13.09.2007

28 BRUGNERA, CANEVA, FONTANAFREDDA, PORCIA, SACILE

AI Via De' Pellegrini n. 4 - 33080 Porcia (Pn)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE TRA I COMUNI DI BRUGNERA,

CANEVA, FONTANAFREDDA, PORCIA, SACILE

5 62.503 61.203 179,63 340,72 20.07.2006 6 anni 08.05.2007 27.08.2008

29 AVIANO, BUDOIA, POLCENIGO, MONTEREALE VALCELLINA AI Piazza Matteotti, n. 1 -

33081 Aviano (Pn) ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE “PEDEMONTANA OCCIDENTALE” 4 18.714 19.422 268,17 72,42 07.02.2007 6 anni

28.12.2007 Adesione del

comune di Montereale

Valcellina

30 ANDREIS, BARCIS AI Via G. D’annunzio, n. 42 - 33080 Andreis (Pn)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE "ANDREIS-BARCIS" 2 563 566 129,99 4,35 09.03.2007 31.12.2013 05.03.2008

31

AZZANO DECIMO, CHIONS, FIUME VENETO, PASIANO DI PORDENONE, PRATA DI PORDENONE, PRAVISDOMINI

AI 33082 Azzano Decimo (Pn)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE “SILE” 6 51.583 50.476 205,18 246,01 05.03.2007 8 anni 04.12.2008

32 TRAVESIO, CASTELNOVO DEL FRIULI, CLAUZETTO AI

Piazza XX Settembre n. 33 - 33090 Travesio (Pn)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE "DELLA VALCOSA" 3 3.216 3.193 79,37 40,23 01.03.2007 31.12.2013

30.08.2007 Integrati alcuni

servizi da gestire in forma associata

29.12.2008

33 CIMOLAIS, CLAUT, ERTO E CASSO AI Via V. Emanuele II n. 27 - 33080 Cimolais (Pn)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE "ALTA VALCELLINA" 3 1.889 1.925 319,41 6,03 13.03.2007 6 anni

34 ARBA, CAVASSO NUOVO, FANNA, MANIAGO, VIVARO AI Piazza Italia, n. 18 -

33085 Maniago (Pn) ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE

“DEL MANIAGHESE” 5 17.756 17.648 142,03 124,26 07.03.2007 6 anni (06.03.2013)

35 SPILIMBERGO, SEQUALS, MEDUNO, PINZANO AL TAGLIAMENTO

AI Piazzetta Tiepolo, n. 1 - 33097 Spilimbergo (Pn)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE “DAL MEDUNA AL TAGLIAMENTO” 4 17.599 17.440 153,43 113,67 08.03.2007

tempo indeterminato


25

N Comuni coinvolti

Forma *


N. di Com

uni coinvolti







Densità com




Durata prevista


36 CORDENONS, SAN GIORGIO DELLA RICHINVELDA, SAN QUIRINO, ZOPPOLA

AI Piazza Vittoria, n. 1 - 33084 Cordenons (Pn)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE "DEL BACINO DEL CELLINA MEDUNA" 4 35.822 35.411 201,25 175,96 12.03.2007 6 anni

37 GORIZIA, SAVOGNA D’ISONZO AI Piazza Municipio, n. 1 - 34170 Gorizia (Go)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE TRA I COMUNI DI GORIZIA E

SAVOGNA D’ISONZO 2 37.875 37.873 57,52 658,43 14.03.2007 6 anni

38

CAPRIVA DEL FRIULI, CORMONS, FARRA D’ISONZO, GRADISCA D’ISONZO, MARIANO DEL FRIULI, MEDEA, MORARO, MOSSA, ROMANS D’ISONZO, SAN LORENZO ISONTINO, VILLESSE

AI Piazza 24 Maggio, n. 22 - 34071 Cormons (Go)

ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE "COLLIO ISONZO" 11 29.892 29.773 118,46 251,33 13.03.2007 12 anni

39 SAN GIORGIO DI NOGARO, TORVISCOSA U

Piazza Municipio, n. 1 - 33058 San Giorgio Di Nogaro (Ud)

UNIONE DEI COMUNI "CENTRO ECONOMICO DELLA BASSA

FRIULANA" 2 10.734 10.691 74,01 144,45 14.02.2008 6 anni

40 PORDENONE E ROVEREDO IN PIANO AI C.so V. Emanuele II, n.

64 - 33170 Pordenone ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE

"PORDENONE-ROVEREDO IN PIANO" 2 57.031 56.346 54,15 1.040,55 10.08.2007 31.12.2013

41 MUGGIA, SAN DORLIGO DELLA VALLE, MONRUPINO, SGONICO AI Piazza Marconi, n. 1

34015 Muggia (Ts) ASSOCIAZIONE INTERCOMUNALE

"MARE-CARSO" 4 23.127 22.403 82,16 272,68 13.02.2009 6 anni

42 CAMPOLONGO TAPOGLIANO F COMUNE RISULTANTE DA FUSIONE TRA I COMUNI DI CAMPOLONGO AL TORRE E TAPOGLIANO (L.R. 8/2008)

1.206 10,9 110,64 01.01.2009

* Nota: AI = Associazione intercomunale U = Unione di comuni F = Fusione di comuni

26

4. Le Comunità montane nel Friuli Venezia Giulia Nel Friuli Venezia Giulia le Comunità montane sono considerate enti locali territoriali, dotati di

autonomia statutaria, istituiti con legge regionale per la valorizzazione delle zone montane e per la promozione dell’esercizio associato di funzioni comunali (così le definisce l’articolo 10 della legge regionale 1/2006).

Il numero delle Comunità montane, la loro denominazione e la loro delimitazione territoriale è, al momento definita dalla legge regionale 20 dicembre 2002, n. 33.

Si tratta, quindi, di enti la cui dimensione non è collegata ad una scelta o, comunque, ad una valutazione volontaria dei comuni montani.

Compiti specifici di tali enti locali per la valorizzazione delle zone montane riguardano, in particolare, l’esercizio di funzioni amministrative nei seguenti settori:

a) difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell’ambiente;

b) foreste;

c) agricoltura;

d) risparmio energetico e riscaldamento;

e) turismo;

f) commercio,

Esse, inoltre:

a) esercitano le ulteriori funzioni amministrative conferite dalla legge e quelle conferite da comuni e province;

b) provvedono alla gestione dei servizi delegata dai Comuni;

c) attuano gli interventi speciali per la montagna stabiliti dall’Unione europea.

Le Comunità montane della Regione Friuli Venezia Giulia, a differenza di quelle delle altre Regioni, sono finanziate con trasferimenti ordinari annuali previsti dalla legge finanziaria in relazione al complesso delle loro funzioni, mentre non beneficiano di specifici incentivi regionali in relazione alle funzioni che esercitano per convenzione o delega da altri enti locali.

27

CAPITOLO 2

IL SISTEMA DELLE GESTIONI ASSOCIATE DI FUNZIONI E SERVIZI A LIVELLO SOVRACOMUNALE NELLA REGIONE VENETO

SOMMARIO: 1. Premessa - 2. Le forme di gestione associata delle funzioni e dei servizi a livello sovracomunale: 2.1 Le gestioni associate di natura contrattuale; 2.2 Le Comunità montane; 2.3 Le unioni di comuni; 3. Il sistema di incentivazione: 3.1 Premessa; 3.2 Contributi straordinari; 3.3 Contributi ordinari; 3.4 Incentivi statali - 4. Il monitoraggio e le criticità riscontrate.

1. Premessa Il Veneto, in quanto Regione a statuto ordinario, non ha competenza legislativa primaria in

materia di ordinamento degli enti locali, quale invece è riconosciuta al Friuli Venezia Giulia, ai sensi dell’articolo 2 del decreto legislativo 2 gennaio 1997, n. 1.

Per questa ragione, la materia dell’associazionismo tra enti locali del Veneto non è caratterizzata da un sistema di regole e principi peculiare dotato di autonomia legislativa, quale quello proprio della Regione Friuli Venezia Giulia, che ha dettato una disciplina organica delle forme di esercizio associato delle funzioni e dei servizi comunali con la legge regionale 1/2006.

Nella Regione Veneto si applica la normativa di cui agli articoli 30, 31 e 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 e la disciplina prevista dall’articolo 6 della legge regionale n. 2 del 3 febbraio 2006 (finanziaria 2006), che non contiene una disciplina organica della materia, ma demanda alla Giunta regionale la determinazione dei criteri per l’erogazione dei contributi, sia regionali, che statali, per favorire l’esercizio associato delle funzioni e dei servizi comunali.

I provvedimenti giuntali devono essere adottati previo parere della Conferenza permanente Regione-autonomie locali.

Nel disciplinare le incentivazioni la Giunta regionale deve comunque attenersi ai principi fondamentali posti dal legislatore statale con la norma di cui all’articolo 33 del TUEL:

1. deve favorire il massimo grado di integrazione tra i comuni, graduando la corresponsione dei benefici in relazione al livello di unificazione;

2. deve privilegiare le fusioni e le unioni, prevedendo per tali ipotesi una maggiorazione dei contributi.

2. Le forme di gestione associata delle funzioni e dei servizi a livello sovracomunale

2.1 Le gestioni associate di natura contrattuale La Regione Veneto nell’attuare la politica di incentivazione dell’esercizio associato delle funzioni

e dei servizi comunali destina delle risorse anche per sostenere le gestioni associate di natura contrattuale, costituite nelle forme previste dagli articoli 30 (Convenzioni) e 31(Consorzi) del TUEL.

28

Risultano destinatarie del contributo regionale le Convenzioni costituite esclusivamente fra comuni o fra comuni e unioni di comuni per una durata non inferiore a 5 anni e per l’esercizio associato di funzioni e servizi comunali. Un’ulteriore condizione prevista per il finanziamento è la previsione della costituzione di uffici comuni o la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all’accordo a favore di uno di essi.

I Consorzi per accedere al finanziamento devono essere costituiti esclusivamente fra comuni per una durata non inferiore a 5 anni e per l’esercizio associato di funzioni e servizi comunali.

Non sono ammesse a incentivo le forme associative obbligatorie, sia nella forma della convenzione che del consorzio, previste dalla normativa statale o regionale e quelle che, per la stessa tipologia di spesa all’interno della medesima funzione o servizio, direttamente o tramite i comuni costituenti le stesse, siano state destinatarie di contributi regionali o statali nei precedenti 5 esercizi finanziari.

2.2 Le Comunità montane

Risultano costitute con legge regionale 3 luglio 1992, n. 19, diciannove Comunità montane, enti locali di diritto, ai sensi dell’art. 28 della legge 142/90.

La normativa veneta attribuisce a tali enti il compito di perseguire, come obiettivo proprio, la promozione sul territorio di competenza delle unioni di comuni e della fusione di tutti o parte dei comuni associati (art. 3, lettera c, l.r. 19/92) e la gestione associata dei servizi comunali (articolo 3, lettera e), l.r. 19/92).

Al fine del finanziamento regionale è necessario che le Comunità montane siano delegate dai comuni, per un periodo non inferiore a 5 anni, alla gestione associata di funzioni o servizi comunali e sono privilegiati i conferimenti di delega alla Comunità montana da parte del maggior numero di comuni appartenenti alla stessa.

2.3 Le Unioni di comuni Nel Veneto è nata nel 1995 la prima unione d’Italia. Si tratta dei comuni di Carrara S. Giorgio e

Carrara S. Stefano (PD), che hanno dato vita all’unione dei comuni di due Carrare, sfociata dopo solo sei mesi, nella fusione dei due comuni, oggi comune di Due Carrare.

Alla fine degli anni 90 è stata realizzata una seconda fusione.

Attualmente sono presenti sul territorio 29 unioni, che in gran parte si sono costituite tra gli anni 2000 e 2002.

In media sono costituite da due o tre comuni, ma alcune sono di grandi dimensioni e associano cinque e, in un caso, otto enti territoriali.

Quanto alla dimensione demografica, 7 unioni hanno una popolazione compresa tra 2.000 e 5.000 abitanti, 3 hanno una popolazione complessiva compresa tra 5.000 e 10.000 abitanti, 8 unioni contano tra 10.000 e 20.000 abitanti, 1 unione ne ha 35.603.

L’unione più grande, sia in relazione agli enti partecipanti, che alla numerosità della popolazione è l’unione dei comuni del Camposanpierese, che risulta costituita da ben otto comuni ed ha una popolazione di 67.594 abitanti.

29

Si riporta di seguito una tabella pubblicata sul sito della regione Veneto, contenente un elenco delle unioni di comuni che hanno attivato funzioni, con evidenziazione della Provincia di appartenenza, del numero di enti partecipanti, della superficie, della popolazione e delle funzioni/servizi attivati.

34

3. Il sistema di incentivazione

3.1. Cenni generali Gli incentivi finanziari che la Regione Veneto mette a disposizione sono rappresentati da:

• contributi straordinari in conto capitale per le spese di primo impianto, di riorganizzazione e di ampliamento delle strutture e dei servizi necessari per l’esercizio di una pluralità di funzioni e servizi svolti. Non si tratta di un incentivo erogabile una tantum, in quanto viene concesso non solo per le spese di primo impianto, ma anche in caso di adesione di nuovi enti alla forma associativa, di attivazione di nuove funzioni o servizi e di miglioramento o sviluppo di funzioni e servizi già gestiti in forma congiunta.

• contributi ordinari annuali per le spese di funzionamento.

I criteri e le modalità per l’erogazione dei suddetti incentivi sono stabiliti annualmente con deliberazioni della Giunta regionale.

Prima di entrare nell’illustrazione di dettaglio delle due tipologie di contributi, si ritiene utile evidenziare che con i provvedimenti relativi agli anni 2008 e 2009, quelli presi in considerazione nel presente studio, la Regione Veneto ha ritenuto di privilegiare nell’erogazione dei contributi ordinari annuali a sostegno delle spese di funzionamento le unioni di comuni e le Comunità montane, piuttosto che le altre gestioni associate di natura contrattuale, che risultano destinatarie solo dei contributi straordinari.

La scelta di cui sopra è motivata:

a) per le unioni di comuni, dal presupposto che negli ultimi anni il loro sviluppo ha assunto una portata significativa, confermandosi la forma associativa in grado di garantire una gestione efficiente dei servizi, nonché adeguati livelli di economie nell’esercizio delle funzioni conferite dai comuni;

b) per le Comunità montane, in considerazione del fatto che rappresentano il referente principale per la gestione in forma associata delle funzioni e dei servizi dei piccoli comuni montani, realtà spesso marginali e disagiate che, attraverso la delega delle competenze alla comunità montana, superano situazioni di inadeguatezza nello svolgimento di molti servizi essenziali. L’associazionismo per questi enti è visto non solo come un’opportunità, ma come una scelta obbligata in una politica di ottimizzazione delle risorse, per garantire qualità nei servizi offerti ai cittadini e per contrastare i fenomeni di spopolamento e abbandono del territorio.

Per attivare i contributi vengono richiesti alcuni documenti, quali atto costitutivo/statuto per l’unione, deliberazioni di attribuzione di funzioni, deliberazioni consiliari di delega dei comuni alla Comunità montana, documentazioni di spesa in sede di rendicontazione.

Inoltre nelle delibere di incentivazione vengono richieste relazioni esplicative sulle funzioni e servizi da attivare, sui tempi e le modalità di attivazione dell’esercizio associato, sulle tipologie di investimenti da effettuare, sulle modalità di attivazione e sui risultati attesi in termini di sviluppo.

3.2. Contributi straordinari Per l’erogazione di contributi in conto investimento a favore delle gestioni associate, costituite

nelle forme previste dagli articoli 30 (Convenzioni) e 31 (Consorzi) del TUEL è stato destinato un fondo pari ad euro 1.440.000,00 per il 2008 e ad euro 1.000.000,00 per l’esercizio 2009.

35

Per il 2008 la giunta regionale aveva previsto che gli incentivi fossero determinati nella misura dell’80% delle spese da sostenere per il primo impianto, per la riorganizzazione e per l’ampliamento delle strutture e dei servizi necessari per l’esercizio associato delle funzioni e dei servizi comunali, o della spesa preventivata per il miglioramento delle funzioni e dei servizi già svolti in forma associata, nella misura massima dei euro 120.000,00 per ogni singola forma associata (convenzione-consorzio). Non erano ammessi a incentivo, tra gli altri, gli oneri relativi a studi di fattibilità, a spese di progettazione, alla realizzazione o all’acquisto di nuove sedi, uffici, magazzini, mentre gli oneri per la ristrutturazione di questi ultimi erano considerabili entro il limite massimo di euro 75.000,00.3.

A fronte delle richieste di finanziamento pervenute da 26 forme associative costituite dai comuni nelle forme previste dagli artt. 30 e 31 del TUEL, ne sono state ritenute ammissibili 21, determinando una spesa superiore allo stanziamento disponibile.

Pertanto con deliberazione giuntale n. 4225 del 30 dicembre 2008 è stato ridotto il contributo erogabile e si è scelto di valorizzare, in primis, le forme associative di nuova istituzione.

Anche per il 2009 la giunta regionale ha deciso che gli incentivi siano determinati nella misura dell’80% delle spese da sostenere per il primo impianto, la riorganizzazione e l’ampliamento delle strutture e dei servizi necessari per l’esercizio associato delle funzioni e dei servizi comunali, o della spesa preventivata per il miglioramento delle funzioni e dei servizi già svolti in forma associata, però nella misura massima di euro 100.000,00 per ogni singola forma associata (convenzione-consorzio). Tra gli oneri non ammessi a incentivo sono stati confermati quelli indicati nell’anno precedente, con l’esclusione della voce relativa alla realizzazione o all’acquisto di nuove sedi, uffici, magazzini e l’aggiunta, invece, delle spese per i servizi a tariffa, dei costi relativi al valore dei beni conferiti dai comuni alla forma associata4.

Il fondo stanziato per l’erogazione di contributi straordinari alle Comunità montane per il 2008 è di euro 960.000,00, mentre per il 2009 è di euro 700.000,00.

I criteri e le modalità per l’assegnazione e l’erogazione di contributi in conto investimento individuati dalla Giunta regionale per gli anni 2008 e 2009 si differenziano solo in relazione all’entità del contributo che, per il 2008 non poteva superare la misura massima di 120.000,00 euro per ogni funzione delegata alla Comunità montana, con l’ulteriore limite di 40.000,00 euro per ogni comune, mentre per il 2009, fermo quest’ultimo limite, non può essere superiore a 100.000,00 euro per ogni funzione delegata5.

Sono destinatarie del contributo regionale:

a. le Comunità montane delegate dai comuni (appartenenti alle stesse) a svolgere in forma associata funzioni e servizi comunali, per una durata non inferiore a 5 anni, a condizione che le deleghe siano accettate entro un termine previsto;

b. le Comunità montane che hanno deliberato l’assunzione di spese di investimento per il miglioramento delle funzioni o dei servizi già in essere, con proroga della gestione associata in atto per un periodo non inferiore ai 5 anni.

Per l’assegnazione di contributi straordinari alle unioni di comuni la finanziaria regionale ha stanziato per il 2008 un fondo di euro 960.000,00, mentre per il 2009 si registra una disponibilità

3 Deliberazione giuntale n. 1335 del 26 maggio 2008. 4 Deliberazione giuntale n. 1068 del 21 aprile 2009. 5 Cfr. le deliberazioni giuntali n. 1336 del 26 maggio 2008 e n. 1067 del 21 aprile 2009.

36

finanziaria di euro 1.000.000,00. L’incremento del fondo dedicato alle unioni, in controtendenza rispetto all’incentivazione delle altre forme di gestione associata, evidenzia un favore dell’amministrazione regionale veneta per la scelta di cogestione delle funzioni e dei servizi attraverso la costituzione di questi enti.

I criteri e le modalità per l’assegnazione e l’erogazione di contributi in conto investimento a favore delle unioni deliberati dalla Giunta regionale nel 2008 sono stati riproposti con alcune modifiche, di tenore restrittivo, per l’anno 2009.6.

Risultano destinatarie del contributo in argomento:

a. le unioni di comuni di nuova costituzione, istituite per una durata non inferiore a 5 anni, per l’esercizio associato di almeno 2 funzioni o servizi comunali (per il 2009 sono richieste 3 funzioni). Con riferimento all’anno 2009 si richiede che il conferimento di funzioni sia effettuato da tutti i comuni aderenti alla forma associativa e si incentivano solo le unioni formate da almeno 3 comuni, con popolazione complessiva non inferiore a 10.000 abitanti.

b. le unioni di comuni già costituite, per le quali si sia concretizzato il previsto trasferimento delle funzioni o servizi da parte degli enti locali aderenti, o per le quali si sia verificato un nuovo trasferimento di funzioni o servizi non previsto nell’originario statuto e per un periodo non inferiore a 5 anni;

c. le unioni di comuni già costituite, alle quali hanno aderito nuovi comuni;

d. le unioni di comuni già costituite, che hanno deliberato l’assunzione di nuove spese di investimento per il miglioramento delle funzioni o dei servizi già trasferiti dai comuni aderenti e già attivati.

Quanto all’entità del contributo è previsto che ad ogni unione spetti fino ad un massimo dell’80% delle spese da sostenere per il primo impianto, la riorganizzazione e l’ampliamento delle strutture e dei servizi necessari per l’esercizio associato delle funzioni e dei servizi comunali, o della spesa preventivata per il miglioramento delle funzioni e dei servizi già svolti in forma associata, nella misura massima di euro 120.000,00 per unione nel 2008 e di euro 100.000,00 per unione nel 2009.

Ai fini dell’erogazione del contributo in conto investimento è richiesta la presentazione da parte dei soggetti assegnatari (unioni di comuni, Comunità montane, comuni capofila delle convenzioni, Presidenti dei Consorzi) entro il 31 dicembre 2009, in relazione alle richieste relative all’anno finanziario 2008 ed entro il 31 dicembre. 2010, per le domande relative all’anno 2009, di idonea documentazione comprovante la spesa complessiva sostenuta.

E’ prevista, altresì, la produzione di un’attestazione di avvenuta attivazione delle funzioni o dei servizi, a seguito di effettivo trasferimento degli stessi e, per le gestioni associate di natura contrattuale, è richiesta anche la presentazione di una relazione da parte del rappresentante legale e del responsabile del servizio interessato sui risultati ottenuti, in termini di sviluppo e miglioramento del servizio.

3.3. Contributi ordinari La legge finanziaria regionale per l’esercizio 2008 e la legge finanziaria regionale per il 2009

hanno stanziato per il fondo ordinario destinato a finanziare le unioni di comuni e le Comunità montane, rispettivamente, l’importo di 1.425.000,00 e di 1.250.000,00 euro.

6 Si vedano le deliberazioni giuntali n. 1334 del 26 maggio 2008 e n. 1069 del 21 aprile 2009.

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I criteri e le modalità per l’erogazione dei contributi ordinari a favore delle unioni di comuni e delle Comunità montane, relativamente agli anni 2008 e 2009, sono definiti, rispettivamente, con le deliberazioni della Giunta regionale n. 1106 del 6 maggio 2008 e n. 1070 del 21 aprile 2009.

Attualmente, nel Veneto, le unioni di comuni e le Comunità montane coprono diverse aree del territorio e con strutture diversificate in relazione, sia al numero di comuni associati, sia all’ambito demografico di riferimento, sia all’entità dei servizi svolti in forma associata.

Per tener conto di queste diversità, in relazione ad entrambe le annualità, la giunta regionale ha ritenuto opportuno basare l’attribuzione dei contributi non solo in considerazione dell’entità delle spese di funzionamento sostenute, ma anche delle situazioni specifiche di aggregazione, determinate dal numero di comuni associati, dall’entità demografica, dal tipo e numero di funzioni esercitate e dalla densità demografica.

Con riguardo a questi elementi, la Regione ha ritenuto di privilegiare: 1. le unioni costituite da piccoli comuni sotto i 3.000 abitanti; 2. i conferimenti di delega alla Comunità Montana per la gestione associata di servizi da parte del maggior numero di comuni appartenenti alla stessa.

Una quota, pari al 30% dell’ammontare del fondo, è attribuita in ragione delle spese correnti per l’esercizio associato di funzioni certificate risultanti dal bilancio di previsione di ciascun ente, tenuto conto delle eventuali variazioni al bilancio, per l’esercizio di funzioni e/o servizi ad esse affidati dai comuni;

Una quota, pari al 70% del fondo, è attribuita in ragione dei seguenti fattori di aggregazione:

Per le unioni:

a) Entità demografica dell’unione (abitanti residenti al 31 dicembre dell’anno precedente)

Il punteggio da attribuire a tale variabile è così definito:

fino a 5.000 abitanti 1 punto da 5.001 a 10.000 abitanti 2 punti da 10.001 a 20.000 abitanti 3 punti da 20.001 a 30.000 abitanti 2 punti oltre 30.000 abitanti 1 punto

b) Numero di comuni associati


Unioni costituite da 2 comuni 1 punto Unioni costituite da 3 a 5 comuni 2 punti Unioni costituite da 3 a 5 comuni di cui almeno 2 sotto 30000 abitanti 3 punti Unioni costituite da oltre 5 comuni 4 punti Unioni costituite da oltre 5 comuni di cui almeno 5 sotto i 3000 abitanti 5 punti

c) Densità demografica


fino a 100 ab/Kmq 5 punti da 100 a 200 ab/Kmq 4 punti da 200 a 300 ab/Kmq 3 punti da 300 a 500 ab/Kmq 2 punti oltre 500 ab/Kmq 1 punto

38

d) Numero di funzioni e/o servizi conferite all’unione

Ai fini del contributo si computano i soli servizi che:

sono stati trasferiti all’unione da tutti i comuni componenti la forma associativa;

sono effettivamente gestiti;

rientrano nell’elenco di cui all’Allegato A alle deliberazioni della Giunta regionale.

Il punteggio da attribuire a tale variabile è definito secondo la tabella di cui al suddetto Allegato A.

Il punteggio massimo per funzione è pari a 2 punti ed è attribuito un punteggio solo alle funzioni corrispondenti a quelle indicate nella tabella.

Per le Comunità montane:

a) Numero di comuni associati


Delega conferita da un numero di comuni inferiore al 50% degli appartenenti alla Comunità montana 1 punto

Delega conferita da un numero di comuni superiore al 50% degli appartenenti alla Comunità montana 2 punti

Delega conferita da tutti i comuni appartenenti alla Comunità Montana 3 punti

b) Numero di funzioni e/o servizi delegati alla Comunità montana

Ai fini del contributo si computano i soli servizi che rientrano nell’elenco di cui all’Allegato “A”, secondo la quantificazione contenuta neIla stessa tabella e il punteggio massimo per funzione è pari a 2 punti.

Si riporta di seguito la tabella inserita nell’Allegato A di cui alla delibera della Giunta regionale n. 1106 del 6/05/08 (anno 2008).

Si evidenzia che, rispetto alle funzioni in essa elencate e ai punti attribuiti, con la deliberazione giuntale n. 1070 del 21/04/2009 (anno 2009), sono state apportate delle modifiche:

• sono attribuiti 0 punti all’ipotesi di svolgimento parziale in forma associata del servizio relativo all’”ufficio tecnico”;

• è stata eliminata la funzione relativa alla gestione delle “strutture residenziali e di ricovero per anziani”;

• sono state eliminate le funzioni relative alla gestione delle “manifestazioni turistiche e delle attività diverse nel settore turistico” e all’”assistenza scolastica”;

• sono state eliminate le funzioni relative alla gestione associata del “catasto” e del “servizio raccolta e smaltimento rifiuti”;

• è stato attribuito un punto in più (3 punti) alla cogestione dello Sportello unico per le imprese.

39

ELENCO FUNZIONI/SERVIZI GESTITI IN FORMA ASSOCIATA OGGETTO DI INCENTIVAZIONE REGIONALE

FUNZIONI GENERALI AMMINISTRATIVI, CONTABILI E GESTIONALI

Servizio interamente svolto in gestione associata*

PUNTI

Servizio svolto in parte in gestione associata

PUNTI - Segreteria generale (1), personale 2 1 - Gestione delle entrate tributarie e servizi fiscali 2 1 - Gestione economica e finanziaria e controllo di gestione 2 1 - Ufficio tecnico 2 1 - Ufficio unico per l’avvocatura 1

FUNZIONI DI POLIZIA LOCALE

Servizio interamente svolto in gestione associata

PUNTI


PUNTI - Polizia municipale 1 - Polizia commerciale e amministrativa 1

FUNZIONI NEL SETTORE SOCIALE


PUNTI


PUNTI - Strutture residenziali e di ricovero per anziani 1 -Servizi di assistenza sociale (inabili, handicappati, tossicodipendenti) 2 1 - Servizi di assistenza domiciliare 2 - Servizi per l’infanzia e i minori 1

FUNZIONI ATTINENTI AL TURISMO, ALLA CULTURA, E ALL’ISTRUZIONE PUBBLICA


PUNTI


PUNTI - Manifestazioni turistiche, attività diverse nel settore turistico 2 1 - Biblioteche 1 - Attività culturali, servizio informagiovani 2 1 - Gestione degli impianti sportivi e ricreativi 1 - Trasporto scolastico e mense scolastiche 2 1 - Assistenza scolastica 1

FUNZIONI ATTINENTI ALLO SVILUPPO ECONOMICO E PRODUTTIVO


PUNTI


PUNTI - Affissioni e pubblicità 1 - Servizi relativi all’industria 1 - Servizi relativi al commercio 1 - Servizi relativi all’artigianato 1 - Servizi relativi all’agricoltura 1 - Sportello unico per le imprese 2

GESTIONE DEL TERRITORIO, AMBIENTE E VIABILITA’


PUNTI


PUNTI - Catasto 1

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- Urbanistica (2) e gestione ambientale 2 1 - Gestione e manutenzione verde pubblico e strade comunali 2 1 - Segnaletica 1 - Illuminazione pubblica e servizi connessi 1 - Servizio raccolta e smaltimento rifiuti 2 - Protezione civile 1 - Servizi necroscopici e cimiteriali 1

SERVIZI GENERALI APPALTI/CONTRATTI E SISTEMA STATISTICO-INFORMATIVO


PUNTI


PUNTI - Gestione e manutenzione dei beni demaniali e patrimoniali 1 - Gestione degli appalti e dei contratti 1 - Servizi informatici, CED, informativo-statistico 2 1 - Sistema informativo territoriale 2

*per intero servizio come descritto

1) comprende: servizio notifiche, difensore civico, URP 2) comprende: concessioni ed autorizzazioni edilizie, edilizia convenzionata, progettazione opere, lavori pubblici

3.4. Incentivi statali Con l’Intesa n. 873 del 28 luglio 2005 la Conferenza Unificata ha sancito che a decorrere

dall’anno 2006 le risorse finanziarie stanziate dallo Stato per il sostegno dell’associazionismo comunale, fatta salva la quota gestita direttamente dallo Stato per l’incentivazione di funzioni di competenza esclusiva dello Stato esercitate dai comuni (anagrafe, stato civile, ecc.), sono trasferite alle Regioni. A loro volta le Regioni, secondo le rispettive discipline di incentivazione delle gestioni associate, provvedono alla concessione di contributi alle forme associative degli enti locali. La citata intesa ha, inoltre, rinviato a successiva intesa la determinazione dei criteri di riparto tra le Regioni delle risorse statali a sostegno dell’associazionismo comunale, a decorrere dall’anno 2006.

Con l’Intesa n. 936 dell’1 marzo 2006, in attuazione della citata intesa n. 873 del 28 luglio 2005, la Conferenza Unificata ha stabilito i criteri per l’assegnazione delle risorse statali a sostegno dell’associazionismo comunale alle Regioni che hanno adottato discipline di incentivazioni nelle quali:

a) non vi siano limiti temporali di durata degli incentivi destinati ad unioni di comuni e a Comunità montane;

b) siano previste forme di premialità per le gestioni associate svolte da unioni di comuni e da Comunità montane;

c) siano presi in considerazione il numero e la tipologia delle gestioni associate, la popolazione o altri indicatori di disagio in modo tale da favorire l’associazionismo dei piccoli comuni;

d) sia prevista l’attribuzione di contributi solo per le gestioni associate effettivamente attivate, ovvero siano previste istruttorie di verifica sul funzionamento reale della forma associata;

e) sia prevista la concessione dei contributi entro l’anno finanziario di riferimento.

L’articolo 5 dell’Intesa n. 936/2006 inoltre sancisce l’impegno delle regioni a valutare con le rappresentanze degli enti locali, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, gli effetti conseguenti all’applicazione delle Intese citate.

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Al fine di partecipare al riparto delle risorse statali, le regioni che hanno adottato una disciplina conforme ai criteri sopraindicati e intrapreso il processo concertativo con le rappresentanze degli enti locali, ne danno documentata comunicazione alla Conferenza Unificata.

Poiché la disciplina regionale di incentivazione delle forme associative, adottata in attuazione dell’art. 6 della l.r. 2/2006 (legge finanziaria per il 2006) risulta conforme ai criteri stabiliti dall’Intesa n. 936/CU dell’1 marzo 2006, la Regione Veneto ha partecipato al riparto per gli anni 2006, 2007 e 2008.

Con D.G.R. n. 3677 del 28 novembre 2006 la Giunta Regionale ha effettuato il riparto delle risorse statali per euro 3.751.754,07 alle unioni di comuni e per euro 264.253,28 alle Comunità montane; l’anno successivo, con provvedimento n. 3612 del 13 novembre 2007, la Giunta ha assegnato la quota di euro 3.217.011,33 alle unioni del Veneto e l’importo di euro 226.588,89 alle Comunità Montane.

Con D.G.R. n. 2786 del 30 settembre 2008 la Giunta Regionale ha effettuato il riparto delle risorse statali per Euro 2.938.136,06 alle unioni di comuni e per Euro 206.946,43 alle Comunità montane.

Con nota del 27 gennaio 2009, a firma del suo Presidente, la Regione Veneto ha comunicato alla Presidenza della Conferenza Unificata la propria volontà di partecipare al riparto delle risorse statali per l’associazionismo anche per l’anno 2009.

Secondo quanto previsto dall’art. 4 della citata intesa, lo Stato, tramite il Ministero dell’Interno, provvede ad effettuare il riparto tra le Regioni ed a trasferire le risorse finanziarie alle singole Regioni.

A tal fine risulta pregiudiziale stabilire i criteri di riparto alle unioni e alle Comunità montane del Veneto dei fondi statali assegnati alla Regione.

Nel 2006 e 2007, al fine di limitare squilibri nell’assegnazione dei fondi statali rispetto agli anni precedenti, in cui le risorse sono state ripartite con i criteri del D.M. 318/2000, si è stabilito che una quota del fondo fosse ripartita su base storica e per il restante sulla base dei fattori di aggregazione previsti dalla disciplina regionale per l’associazionismo comunale.

Come già avvenuto nel 2008 e considerato ormai concluso il periodo di transizione, nel rispetto delle finalità della stessa “regionalizzazione” dei fondi, il riparto di detti fondi è effettuato sulla base degli stessi criteri regionali e parametri di riparto stabiliti dalla Giunta Regionale per beneficiare del contributo ordinario.

E’ stato inoltre mantenuto lo stesso rapporto percentuale di assegnazione delle risorse tra unioni di comuni e Comunità montane già determinato negli anni precedenti (93,42% alle unioni e 6,58% alle Comunità montane).

Pertanto la domanda e la documentazione che le unioni di comuni e le Comunità montane dovranno produrre per partecipare alla distribuzione del fondo regionale ordinario 2009 a sostegno delle spese di funzionamento è ritenuta valida anche ai fini della distribuzione dei fondi statali per l’associazionismo che verranno assegnati alla Regione.

4. Il monitoraggio e le criticità riscontrate Nella Regione Veneto il monitoraggio dell’andamento e dei risultati delle gestioni associate è

uno degli obiettivi della Direzione regionale competente in materia di enti locali. I funzionari regionali danno però atto delle difficoltà ad effettuare i controlli di qualità, in ragione del fatto che frequentemente le unioni si occupano di servizi o funzioni ex novo, che non erano svolti dai comuni prima dell’ingresso in unione, rendendo impossibile il confronto tra prima e poi.

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Le principali difficoltà rilevate nella cogestione delle funzioni e servizi a livello sovracomunale sono rappresentate da:

• forte “gelosia” della propria indipendenza da parte dei comuni, in relazione al fatto che gli amministratori temono di non poter individuare un elettorato di riferimento;

• esistenza di unioni composte da comuni di dimensioni diverse, con il rischio che il più grande monopolizzi le attività, provocando resistenze o conflittualità con quelli più piccoli;

• difficoltà a partire con l’attivazione concreta delle funzioni;

• criticità di natura specificatamente economica, legate al fatto che nei primi tre anni i costi delle forme associate si sono rilevati superiori alla situazione pre-associazione.

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CAPITOLO 3 IL SISTEMA DELLE GESTIONI ASSOCIATE DI FUNZIONI E SERVIZI A LIVELLO SOVRACOMUNALE NELLA REGIONE LOMBARDIA

SOMMARIO: 1. Premessa - 2. Modalità di incentivazione - 2.1. Destinatari; 2.2. Servizi finanziabili; 2.3. Tipologie di contributi - 3. La nuova disciplina della legge regionale 27 giugno 2008, n. 19. Introduzione; 3.1. Unioni di comuni lombarde; 3.2. Comunità montane; 3.3. Ancoraggio al territorio

1. Premessa La Lombardia, essendo una Regione a statuto ordinario, non ha competenza legislativa primaria

in materia di ordinamento degli enti locali, pertanto gli enti locali del suo territorio, nel decidere se attivare la gestione associata di funzioni e servizi e in quali forme attuarla, hanno a disposizione gli istituti previsti e disciplinati dal TUEL.

La Regione ha invece il compito di incentivare le aggregazioni sovracomunali.

Fino all’approvazione della legge regionale 27 giugno 2008, n. 19 “Riordino delle Comunità montane della Lombardia, disciplina delle unioni di comuni lombarde e sostegno dell’esercizio associato di funzioni e servizi comunali”, che non ha ancora prodotto effetti sul piano operativo e i cui contenuti saranno esaminati in un apposito paragrafo, la gestione associata ha trovato i suoi riferimenti normativi a livello regionale nella legge regionale 5 gennaio 2000, n. 1 “Riordino del sistema delle autonomie locali in Lombardia” di attuazione del D.Lgs. 112/98, come modificata dalla legge regionale 3 aprile 2001, n. 6.

Tale legge istituisce la Conferenza regionale per le Autonomie e la individua quale sede concertativa per individuare gli ambiti territoriali e i livelli ottimali di esercizio delle funzioni trasferite o delegate a comuni più piccoli.

Essa prevede che indirizzi e criteri per l’incentivazione della gestione associativa vengano deliberati dal Consiglio regionale e che il DPEFR indichi annualmente quali leggi di spesa concorrono a finanziare funzioni e servizi dei comuni e quale percentuale degli stanziamenti sia destinata ad incentivare i progetti di cogestione presentati dagli enti locali.

Dispone, altresì, che la disciplina delle forme di incentivazione dovrà favorire l’integrazione tra i comuni, prevedere una maggiorazione dei contributi in caso di gestione associata tramite unione di comuni o Comunità montane, garantire una maggiorazione per le unioni che autonomamente deliberino di procedere a fusione.

Nel 2003 il Consiglio regionale ha espresso gli indirizzi e i criteri per favorire la gestione associata di funzioni e servizi comunali7. In particolare, ha previsto:

• il sostegno ai comuni di minore dimensione demografica;

7 D.C.R. del 27 maggio 2003, n. 802, successivamente integrata con D.C.R. n. 960 del 17 febbraio 2004.

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• l’ampiezza demografica degli ambiti di esercizio (con soglia minima complessiva di 5.000 abitanti) e loro composizione (di norma almeno tre comuni);

• la formulazione del programma di individuazione degli ambiti;

• l’articolazione degli incentivi in contributi straordinari per la predisposizione dei progetti ed il relativo avvio e i contributi ordinari annuali di gestione (erogabili fino ad un massimo di 7 anni).

La disciplina delle gestioni associate è stata poi completata dalla Giunta regionale8 che ha definito le forme di incentivazione, i contributi per le fusioni di comuni e ha stabilito l’elenco di servizi ed attività obbligatorie oggetto di incentivazione regionale.

L’organo esecutivo ha stabilito, inoltre, le modalità e le condizioni per l’assegnazione e l’erogazione dei contributi straordinari per la predisposizione dei progetti e l’avvio delle gestioni associate, le modalità e le condizioni per l’erogazione dei contributi ordinari a gestioni associate avviate.

La concreta attuazione dell’incentivazione regionale è avvenuta attraverso l’apertura di bandi semestrali negli ani 2004-2005, ai quali le diverse forme associative fra comuni hanno partecipato con 48 progetti nel primo anno e 53 nel secondo.

Complessivamente, nel biennio, sono stati approvati e finanziati 87 progetti con il contributo straordinario e con quello ordinario nelle annualità successive.

Agli incentivi hanno avuto accesso le Comunità montane, le unioni di comuni e le aggregazioni comunali. In particolare, sono state finanziate più della metà delle Comunità montane esistenti (17 su 30) e poco meno della metà delle unioni presenti in regione (26 su 60).

In relazione ai progetti presentati sono stati valutati: la configurazione organizzativa, la configurazione del sistema informativo, la tipologia delle funzioni o servizi da gestire in forma associata, il numero degli enti partecipanti e la densità demografica.

Non si è trattato, pertanto, di un finanziamento generalizzato, bensì di una selezione.

2. Modalità di incentivazione Come illustrato nella parte introduttiva, il programma per l’incentivazione della gestione

associata di funzioni/servizi comunali (contributi straordinari e contributi ordinari annuali) viene attualmente gestito in attuazione del Testo Unico sull’ordinamento degli Enti locali e nell’ambito dei criteri fissati dal Consiglio regionale e delle modalità stabilite con provvedimenti di Giunta.

2.1. Destinatari Le domande di contributi possono essere presentate da:

• Unione di comuni formate, in generale, da almeno 3 comuni; da almeno 2 enti municipali nel caso in cui il progetto sia finalizzato alla fusione di tali enti e nel caso in cui gli enti appartengano agli ambiti territoriali delle Comunità montane. E’ sempre richiesto che l’unione abbia ricevuto la delega di tutti i comuni appartenenti alla stessa;

• Comunità montana, con delega di almeno un terzo dei comuni che la compongono e, comunque, coinvolgendo almeno 3 comuni;

• aggregazioni di comuni con ente capofila.

8 D.G.R. n. 15949 del 30 dicembre 2003, n. 802, successivamente integrata con D.G.R. 18605 del 5 agosto 2004.

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Le modalità per la presentazione delle domande di erogazione del contributo ordinario, la documentazione da allegare e la relativa modulistica, sono stabiliti dalla regione con Decreto del Dirigente dell'Unità Organizzativa competente.

Gli enti locali che, per la prima volta, redigono un progetto di gestione associata, possono presentare la domanda per accedere al contributo regionale dal 1 gennaio al 30 novembre di ogni anno.

Qualora sia stato depositato ed approvato un progetto di gestione associata e si preveda l'ampliamento mediante l'inserimento di nuovi servizi o l'adesione di nuovi comuni, è necessaria l'integrazione del progetto originariamente depositato, da presentare al momento della richiesta del contributo ordinario.

I servizi oggetto di integrazione vengono finanziati per il numero di anni rimanenti rispetto a quelli precedentemente previsti.

2.2. Servizi finanziabili Per poter richiedere e ottenere i contributi deve essere prevista l’attivazione di almeno 4 tra i

seguenti servizi:

SERVIZI DI AMMINISTRAZIONE GENERALE • Segreteria organizzazione

• Gestione economica finanziaria

• Gestione tributi

• Demanio e patrimonio

• Ufficio Tecnico

• Anagrafe, stato civile, elettorale

ALTRI SERVIZI • Servizi cimiteriali

• Assistenza scolastica

• Biblioteche, musei

• Impianti ed iniziative sportive

• Servizi e manifestazioni turistiche

• Viabilità

• Urbanistica e gestione del territorio

• Protezione civile

• Parchi e servizi per la tutela ambientale

• Assistenza e servizi alla persona

• Asili nido, servizi per l'infanzia e per i minori

• Illuminazione pubblica

• Sistemi informativi

• URP e comunicazione

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2.3 Tipologie di contributi A) Contributo iniziale straordinario per le spese di:

PREDISPOSIZIONE DEL PROGETTO

È previsto un contributo a fondo perduto pari al 50% delle spese totali, per un massimo di importi come indicati in tabella, per la predisposizione di progetti affidati a soggetti esterni con disciplinare d'incarico.

2 enti locali 10.000 euro





per ogni altro ente locale successivo al sesto fino al dodicesimo 1.000 euro

Qualora le domande siano presentate da una Comunità montana o da un'unione di comuni, gli importi massimi sono incrementati del 10%.

Se la domanda è presentata da un'unione di comuni ed è finalizzata alla fusione, la Regione Lombardia copre integralmente le spese di progettazione, nei limiti degli importi previsti nella tabella, moltiplicati per due.

AVVIO DELLE GESTIONI ASSOCIATE

La Regione Lombardia finanzia fino al 50% della spesa complessiva, per un massimo di importi stabiliti nella tabella sotto riportata.

contributo straordinario sistema informativo

dotazioni strumentali

2 enti locali 10.000 euro 7.000 euro





per ogni altro ente successivo al sesto fino al dodicesimo 1.000 euro 500 euro

Se la domanda è presentata da una Comunità montana o da un'unione di comuni, tali importi sono incrementati del 10%.

Le spese finanziabili sono relative a:

• acquisto o locazione dell'hardware e del software per la realizzazione del sistema informativo

• dotazioni strumentali tra cui: arredi, opere murarie, adeguamento impianti, ecc..

I contributi per le spese di progettazione e di avvio vengono liquidati con le seguenti modalità:

70% dei costi a titolo di anticipazione

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30% a saldo, previa presentazione delle fatture e dei mandati di pagamento (le fatture devono essere successive alla data di approvazione del progetto e presentate entro 2 anni dalla data di approvazione del medesimo).

B) Contributo ordinario annuale, in quote anche non uniformi, per le gestioni associate già avviate.

Tale contributo può essere erogato fino ad un massimo di 7 anni e finanzia l'organizzazione e lo svolgimento delle gestioni associate.

Il contributo viene erogato solo se vengono attivate e gestite le attività obbligatorie previste all'interno dei servizi comunali finanziabili ed è calcolato sulla base dei seguenti parametri:

• rilevanza e tipologia delle funzioni e dei servizi gestiti in forma associata;

• costituzione di un ufficio unico per servizio;

• densità demografica delle circoscrizioni comunali interessate;

• numero dei comuni coinvolti,

• presenza di comuni di minor dimensione demografica (con popolazione inferiore ai 5000 abitanti).

Il calcolo dei contributi è fatto con metodi perequativi.

3. La nuova disciplina della legge regionale 27 giugno 2008, n. 19. Introduzione Con la legge 27 giugno 2008, n. 19 “Riordino delle Comunità montane della Lombardia, disciplina

delle Unioni di comuni lombarde e sostegno all’esercizio associato di funzioni e servizi comunali” la Regione, non potendo intervenire sulla quantificazione dei comuni montani, essendo la materia definita da legge nazionale9, disciplina la riorganizzazione del proprio territorio montano, individuando 23 zone omogenee e prevedendo che, in ciascuna di esse, sia costituita una sola Comunità montana.

Con questo intervento legislativo la Lombardia ha colto l’opportunità di intervenire anche sulla disciplina delle unioni di comuni e sull’incentivazione delle varie forme associative, cui i comuni possono ricorrere per esercitare le funzioni amministrative ed erogare servizi al cittadino in modo coordinato.

Nel testo di legge è delineata la scelta di fondo di incentivare le forme più stabili di aggregazione sovracomunale che, pur salvaguardando l’autonomia degli enti, producano i vantaggi di una duratura condivisione di risorse e competenze.

Le unioni di comuni e le Comunità montane risultano, infatti, destinatarie dei finanziamenti con priorità rispetto alle altre forme associative, a favore delle quali la regione può disporre contributi con il Documento di programmazione economico-finanziaria regionale.

La politica si è basata sulla considerazione che una maggior durata temporale delle forme di aggregazione permette molteplici vantaggi, che vanno dalla progettazione di maggior respiro, alla convenienza di investire in strutture informative ed organizzative, dall’ammortizzazione dei costi di transazione e delle risorse investite nella fase di avvio, alla possibilità di trasferire competenze e best practices e di consolidare pratiche condivise.

Per conseguire effetti benefici, in grado di oltrepassare lo scopo immediato dell’esercizio associato di funzioni, la nuova disciplina interviene negli elementi costitutivi della materia: regole,

9 Legge 3 dicembre 1971, n. 1102.

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vincoli, strumenti e destinatari. Questi elementi delineano la strategia regionale sintetizzata nei paragrafi seguenti.

3.1. Unioni di comuni lombarde Le nuove unioni di comuni lombarde si discostano dalla definizione operata nel TUEL, del quale

cesserà di applicarsi l’art. 32 (che appunto definisce le unioni di comuni) entro un anno dall’entrata in vigore della nuova legge, termine entro il quale le unioni già operative sul territorio dovranno adeguarsi alla nuova disciplina.

Ai sensi del comma 4 dell’art. 18 della legge regionale 19/2008 le unioni di comuni lombarde devono garantire un periodo minimo decennale di attività e devono esercitare in forma associata, per tutti i comuni che le compongono, obbligatoriamente almeno 3 tra le funzioni e i servizi indicati nel precedente comma 2.

Il numero di servizi obbligatori, pertanto, si abbassa da 4 a 3, ma l’elenco tra cui scegliere, più limitato rispetto a quello previsto dalla Giunta regionale e illustrato al paragrafo 2.2., è caratterizzato da una tipologia di servizi che, nell’intenzione del legislatore regionale, una volta gestiti in forma associata per un decennio, potrebbero creare una forte coesione favorendo la continuità dell’esperienza.

Le funzioni e i servizi esercitabili dalle nuove unioni di comuni risultano i seguenti:

1. sistemi informativi;

2. ufficio tecnico;

3. gestione economico-finanziaria;

4. gestione tributi;

5. urbanistica e gestione e tutela del territorio;

6. organizzazione e personale;

7. polizia locale;

8. servizi socio-assistenziali

Le unioni prevedono l’esclusività di appartenenza dei loro membri. Infatti, i comuni, pur potendo aderire a più forme associative, in base all’adeguatezza territoriale del servizio da associare, possono far parte di una sola unione.

Si riporta di seguito la tabella relativa alle unioni di comuni presenti in Lombardia (con indicazione della Provincia di appartenenza, del numero di comuni associati e della popolazione interessata), elaborata nel giugno 2008 dal Servizio valutazione processo legislativo e politiche regionali - Ufficio analisi leggi e politiche regionali del Consiglio regionale della Lombardia.

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Province Numero unioni Numero comuni Numero abitanti Bergamo 4 13 41.510 Brescia 5 17 32.147 Como 4 15 21.693 Cremona 9 36 64.953 Lecco 3 12 13.949 Lodi 1 2 1.761 Mantova 3 10 31.616 Milano 2 4 9.275 Pavia 24 76 80.305 Sondrio 3 8 11.057 Varese 2 11 35.753 Totale 60 204 344.019

3.2. Comunità montane La ratio dell’intervento normativo di cui alla legge regionale 19/2008 è quella di realizzare,

attraverso la riduzione del numero delle Comunità montane (si passa da 30 a 23) gli obiettivi di contenimento della spesa pubblica posti dalle disposizioni statali,10 contemperando però l’obiettivo di razionalizzare i costi, con le esigenze legate alla vastità del territorio montano (il 42% del totale)e le importanti funzioni esercitate dalle Comunità stesse.11.

La legge prevede che il nuovo assetto delle Comunità montane sarà effettivo a decorrere dalle elezioni amministrative del 2009.

Queste attualmente coinvolgono 558 comuni, il 39,7% dei quali con meno di 3.000 abitanti. I residenti complessivi sono circa 1 milione e 200 mila.

Le nuove Comunità montane saranno valorizzate sia in quanto, oltre ad esercitare le funzioni loro conferite dalla legge, riceveranno in gestione funzioni regionali, sia in quanto sono considerate livello ottimale per la gestione delle funzioni comunali in forma associata nei territori montani.

Una particolarità della nuova disciplina risiede nella circostanza che alle gestioni associate possono aderire anche comuni limitrofi alla Comunità montana, purché non appartenenti ad altra Comunità montana.

3.3. Ancoraggio al territorio Gli ambiti di riferimento per la gestione associata, finora proposti in prima istanza dai comuni

stessi all’atto della costituzione della forma associativa, sono stabiliti in legge e corrispondono di regola alla Zona Omogenea per la Comunità montana e dal distretto socio-sanitario per l’unione di comuni lombarda, salva la possibilità di deroga motivata da parte dei comuni.

10 Legge n. 244/2007 (finanziaria statale per il 2008). 11 Si stima un taglio ai costi pari a 4.345.403 euro.

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CAPITOLO 4

IL SISTEMA DELLE GESTIONI ASSOCIATE DI FUNZIONI E SERVIZI A LIVELLO SOVRACOMUNALE NELLA REGIONE TRENTINO ALTO ADIGE

SOMMARIO: 1. Premessa - 2. Le comunità Comprensoriali e le Comunità di Valle. Il cambiamento amministrativo nella provincia autonoma di Trento - 3. Consorzio dei comuni - 4. Le Unioni di comuni. L’attuale configurazione - 5. L’incentivazione di competenza dell’ente Regione - 6. Le fusioni. Il caso della Valle di Ledro – 7. La politica di incentivazione delle convenzioni e delle Comunità di Valle nella Provincia autonoma di Trento

1. Premessa Il Trentino Alto Adige è caratterizzato da una peculiarità amministrativo-istituzionale, in quanto

con la riforma dello Statuto di autonomia del 1972 la Regione è stata svuotata delle sue fondamentali funzioni amministrative, che sono invece state trasferite alle Province autonome di Trento e Bolzano.

Attraverso questo processo, l’autonomia regionale si è trasformata in un’autonomia su base provinciale, che vede concentrati in capo alle Province di Trento e Bolzano poteri normativi e gestionali rilevanti.

Nel territorio regionale sono presenti 339 comuni, dei quali 116 si trovano nella Provincia autonoma di Bolzano e 223 nella Provincia autonoma di Trento.

L’ente Regione, competente in materia di ordinamento dei comuni, nel disciplinare le forme collaborative intercomunali con le disposizioni di cui al Capo IX della legge regionale 4 gennaio 1993, n. 1 “Nuovo ordinamento dei comuni della Regione Trentino-Alto Adige”12, opera un rinvio espresso alla legge provinciale in ordine all’individuazione delle forme associative o collaborative che i comuni possono adottare al fine di svolgere le proprie funzioni in modo ottimale e coordinato o di effettuare interventi di reciproco interesse.

È demandato altresì alla legge provinciale stabilire: 1) quali funzioni sono esercitate in forma associata e per ciascuna di esse, la forma da utilizzare; 2) quali funzioni sono esercitate dai comuni avvalendosi delle strutture organizzative di un altro comune, o delle strutture costituite per le gestioni associate; 3) le modalità per la costituzione delle forme di collaborazione, per il trasferimento del personale, dei beni e degli altri rapporti giuridici; 4) le modalità e i tempi per l’individuazione degli ambiti territoriali entro i quali operano le forme collaborative tra i comuni.

Quanto alla disciplina delle forme di collaborazione sovracomunale contenuta nella suddetta legge regionale, si evidenzia la previsione dei seguenti istituti:

1. Convenzioni: possono essere stipulate da comuni, associazioni intercomunali e unioni di comuni tra loro, con le Province autonome, con altri enti pubblici locali o soggetti privati;

12 Alcune disposizioni del Capo IX della l.r. 1/1993 sono state modificate dalla legge regionale 22 dicembre 2004, n. 7.

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2. Convenzioni obbligatorie: possono esser previste tra comuni o fra Provincia autonoma e comuni dalle Province autonome, nelle materie di loro competenza, per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o per la realizzazione di un’opera pubblica;

3. Consorzio – azienda: può essere costituito dai comuni per la gestione associata di servizi aventi rilevanza economica o imprenditoriale e possono farvi parte anche altri enti pubblici;

4. Associazione di comuni: può essere costituita con apposita convenzione approvata a maggioranza assoluta dei consigli comunali dai comuni per la gestione associata di funzioni e servizi. Tra gli stessi comuni può essere costituta solo un’associazione. De iure ha personalità giuridica di diritto pubblico. Può essere trasformata in ogni tempo in unione di comuni. La disciplina relativa alla composizione e alle competenze degli organi, le norme fondamentali di organizzazione e funzionamento, i contenuti e le procedure di approvazione della convenzione sono attribuite alla competenza normativa delle province;

5. Unione di comuni: può essere costituita da due o più comuni contermini, appartenenti alla stessa provincia, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni o di servizi attribuiti o delegati alla loro competenza. La disciplina delle Unioni è stata innovata con l’art. 9 della legge regionale 7/2004, già richiamata in nota. In particolare è stato soppresso il vincolo della fusione, tenuto conto della necessità di incentivare nel territorio regionale, caratterizzato dalla presenza di numerose micro comunità13, l’attivazione di questa forma collaborativa eliminando ogni possibile remora alla collaborazione tra gli enti.

Le forme associative incentivate e sostenute sono le unioni di comuni (per il finanziamento delle quali è competente la Regione), le convenzioni delle associazioni intercomunali (finanziate dalle Province) e, nella provincia autonoma di Trento le Comunità di Valle, introdotte dalla legge provinciale 16 giugno 2006, n. 3.

2. Le comunità Comprensoriali e le Comunità di Valle. Il cambiamento amministrativo nella provincia autonoma di Trento

Fino alla riforma amministrativa attuata con la suddetta legge provinciale 3/2006 che ha istituito le Comunità di Valle, nella Provincia Autonoma di Trento erano presenti le comunità Comprensoriali, nel numero di 11, realtà a tutt’oggi caratterizzante il solo territorio della Provincia autonoma di Bolzano, che conta 7 comunità comprensoriali.

I Comprensori sono enti intermedi a comuni e provincia, ai quali la provincia ha delegato importanti funzioni amministrative, come edilizia abitativa e scolastica.

Gli amministratori trentini, hanno ritenuto che tali enti non disponessero di un’autonomia politica sufficiente per gestire le funzioni loro delegate, in quanto i loro organi erano eletti attraverso uno scrutinio di secondo grado.

Da qui l’istituzione della Comunità di Valle, ente associativo di comuni, i cui organi solo inizialmente sono eletti tramite elezione di secondo grado, cha hanno come principale compito quello di svolgere funzioni amministrative in forma associata, ed erogare servizi pubblici locali in qualità di autorità d’ambito di Valle.

Questo nuovo ente esercita funzioni proprie, nonché funzioni trasferite (non delegate) sia dai comuni che dalla Provincia.

13 Nella Provincia autonoma di Trento su 223 comuni, l’80% ha una popolazione inferiore ai 2000 abitanti.

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Al fine di stimolare una tempestiva attivazione delle Comunità di Valle la Giunta provinciale ha individuato dei criteri per l’ottenimento di un incentivo una tantum di euro 50.000,00 da assegnare alle Comunità costituite entro il 31 dicembre 2008. Per poter beneficiare di tale incentivo le amministrazioni comunali appartenenti al territorio di ciascuna Comunità devono dimostrare di aver provveduto:

- all’approvazione dello Statuto della Comunità;

- alla costituzione degli organi della Comunità;

- al trasferimento volontario da parte i tutti i comuni della titolarità delle funzioni a favore della Comunità, dei compiti e delle attività relative ad almeno due delle seguenti funzioni e servizi pubblici locali: acquedotto e fognatura, raccolta e smaltimento dei rifiuti, necroscopico e cimiteriale, servizi scolastici ed edilizia scolastica a partire dal secondo ciclo d’istruzione, attività sportive e gestione delle strutture sportive, polizia locale.

3. Consorzio dei comuni Un’altra particolarità che caratterizza la Regione Trentino Alto Adige è data dalla presenza nel

territorio del Consorzio dei Comuni della Provincia Autonoma di Bolzano e del Consorzio dei comuni della Provincia autonoma di Trento, che sono cooperative a responsabilità limitata costituite al fine di rappresentare gli interessi dei comuni e delle comunità Comprensoriali, o di Valle nella Provincia autonoma di Trento.

Quest’istituzione svolge sia compiti di natura politica, quali l’elaborazione dei pareri sui disegni di legge e la rappresentanza del datore di lavoro nei contratti collettivi del personale comunale, sia attività di consulenza giuridica e di assistenza ai propri soci.

In particolare, risponde a quesiti telefonici e scritti, redige circolari informative, nell’ambito di tutte le problematiche connesse alla gestione economica e giuridica del personale degli enti locali, alla materia fiscale, al settore delle attività produttive. Fornisce inoltre il servizio di elaborazione degli stipendi dei dipendenti comunali e delle indennità di carica degli amministratori.

Nell’ambito della formazione, progetta ed organizza, sia a livello territoriale che in sede, seminari e convegni su tutte le materie di competenza dell’ente locale.

4. Le Unioni di comuni. L’attuale configurazione Nella Regione Trentino Alto Adige sono presenti 3 unioni di comuni, che coinvolgono solo enti

locali della Provincia Autonoma di Trento. Si tratta di realtà associative cui partecipano comuni di piccole dimensioni, che registrano una popolazione complessiva inferiore ai 5.000 abitanti.

In particolare:

1- l’Unione dell’Alto Primiero è costituita da 3 comuni, con una popolazione complessiva di 2.948 abitanti;

2- all’Unione dei comuni di Bleggio Inferiore e Lomaso partecipano, come evidente, 2 enti, che contano in totale 2.819 abitanti;

3- dell’Unione dei comuni della Valle di Ledro fanno parte 6 comuni per un totale di 4.058 abitanti.

5. L’incentivazione di competenza dell’ente Regione Come indicato in premessa, l’ente Regione, per favorire la costituzione delle unioni di comuni,

provvede all’erogazione di contributi finalizzati alla parziale copertura degli oneri di gestione,

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secondo parametri prefissati con deliberazione della Giunta regionale, d’intesa con le giunte provinciali (intesa che si intende raggiunta in mancanza di specifico atto di dissenso fatto pervenire entro 30 giorni) e sentito il parere dei Consorzi dei comuni.

E’ altresì di competenza del bilancio regionale l’assegnazione di contributi straordinari, erogabili una tantum:

a) per il finanziamento parziale delle spese di investimento;

b) per la parziale copertura degli oneri relativi a studi, progetti ed iniziative preliminari dei comuni interessati alla prospettiva di costituirsi in unione.

Attualmente si applica la disciplina approvata dalla Giunta regionale con la deliberazione n. 773 del 29/05/2001, che definisce i criteri per l’erogazione dei contributi, di seguito illustrati.

Quanto al contributo ordinario annuale è previsto che:

• la durata dello stesso è pari alla durata dell’unione, all’interno del termine massimo di dieci anni;

• l’ammontare del contributo è ridotto progressivamente (nella misura annua del 5%) a decorrere dal sesto anno, per indurre l’unione a ricercare economie di scala nella gestione dei servizi;

• le unioni devono esercitare in forma associata almeno 5 fra i servizi e le funzioni che vengono specificati e la cui individuazione è ripresa dall’elenco descritto dal DPREG 24.01.2000 n. 1/L per la formazione di bilanci dei comuni;

• i comuni interessati alla realizzazione dell’unione devono presentare un progetto, che deve contenere, oltre che l’indicazione di tutti gli elementi relativi all’organizzazione del nuovo ente, la scheda dei costi presunti di attivazione iniziali relativi all’informatizzazione, all’acquisto di attrezzature, automezzi, mezzi operativi, mobili e agli altri interventi straordinari ritenuti necessari per l’attivazione dell’unione. Il progetto, che va presentato all’ufficio regionale competente entro il 30 settembre di ogni anno (per consentire il completamento dell’istruttoria prima dell’esercizio finanziario dal quale decorre la concessione dei contributi) viene poi esaminato con l’ausilio di un nucleo di valutazione composto da non più di cinque funzionari esperti della Regione, delle Province e degli organismi rappresentativi dei comuni. Nell’ipotesi di presentazione del progetto dopo la scadenza del termine previsto la determinazione del contributo avviene con riferimento ai fondi residui dopo la liquidazione delle domande presentate tempestivamente.

• i contributi sono concessi a decorrere dall’anno successivo a quello di presentazione del progetto anche nell’ipotesi in cui l’unione sia costituita in una data anteriore. Per il caso in cui l’unione non sia ancora costituita al momento della presentazione del progetto l’ammissione del progetto avviene in forma condizionata e conserva validità per un periodo massimo di 2 anni, al termine del quale se l’unione non si è ancora costituita il progetto deve essere ripresentato;

• il contributo annuale è pari ad una quota compresa tra il 15 e il 30 percento della spesa prevista nel titolo I (spese correnti) del bilancio di previsione dell’unione, al netto di interessi passivi, ammortamenti di esercizio, entrate che l’unione prevede di accertare per tasse, proventi dei servizi pubblici, contributi e trasferimenti per servizi erogati dall’unione a enti che non vi partecipano. I parametri utilizzati per determinare la misura del contributo lo rendono direttamente proporzionale al numero dei comuni coinvolti e alla quantità e qualità

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delle funzioni trasferite all’unione. In relazione al criterio della qualità la maggiorazione è attribuita alla unioni che gestiscono i servizi demografici, tecnici, di segreteria comunale e di ragioneria, in considerazione del fatto che la gestione associata degli stessi è ritenuta un importante indicatore della volontà effettiva sia di superare la frammentazione dei comuni, che di avviare un processo di progressiva identificazione dei cittadini nella più ampia comunità.

• quando la circoscrizione dell’unione coincide con l’ambito territoriale ottimale individuato con legge provinciale, la percentuale di contributo può essere incrementata di 3 punti, anche oltre il tetto massimo ordinario del 30 percento;

• per evitare la formazione di debiti fuori bilancio a carico del bilancio regionale la rideterminazione del finanziamento annuale sulla base dei risultati del conto di bilancio non può essere effettuata in aumento. Il finanziamento annuale è rideterminato qualora si accerti, sulla base del rendiconto delle attività o a seguito dei controlli effettuati, che il numero dei comuni aderenti all’unione o la quantità o qualità dei servizi gestiti non corrispondono a quelli indicati nel programma di attività sulla base della quale è stata determinata la percentuale del contributo;

• ai fini dell’accertamento del grado di attuazione del progetto e dell’effettivo esercizio da parte dell’unione delle funzioni e dei servizi trasferiti, è previsto che l’unione presenti annualmente, per il periodo in cui beneficia dei contributi regionali, i documenti contabili di previsione ed il consuntivo. Così come nella fase di valutazione dell’ammissibilità del progetto, anche per espletare l’attività di controllo gli uffici regionali possono avvalersi del nucleo di valutazione.

In relazione alla facoltà di concedere contributi straordinari per il finanziamento dei costi sostenuti per la predisposizione del progetto di unione, sono previsti dei limiti di finanziamento: il contributo regionale non può essere superiore al 70 percento della spesa sostenuta e comunque non può essere di importo maggiore a lire 40 milioni.

In merito alla seconda tipologia di contribuzione straordinaria, si prevede che le risorse annualmente non utilizzate per la concessione di contributi sulla spesa corrente dell’unione (sia ordinari, che straordinari relativi alle spese di progettazione) siano destinate al finanziamento delle spese di investimento necessarie all’attivazione dell’unione. Il contributo ha carattere forfetario e consiste in una somma pari a lire 130 milioni per ogni comune coinvolto nella forma associativa. Per incentivare l’aggregazione dei comuni alle unioni già formate, il sistema prevede che il contributo sia corrisposto anche in tale ipotesi.

I contributi annuali vengono erogati in due momenti:

1. Il 70 per cento dopo la presentazione, entro il 30 aprile di ogni anno, del bilancio di previsione dell’unione e del programma annuale di attività, che deve indicare il numero dei comuni coinvolti nella forma associativa e le funzioni e i servizi che l’unione prevede di gestire. È sulla base del programma viene svolta l’istruttoria e determinata la percentuale del contributo regionale;

2. la liquidazione del saldo segue un sistema analogo a quello previsto per il contributo iniziale. Viene infatti determinato sulla base del consuntivo dell’unione e del rendiconto delle attività, il cui contenuto rispecchia quello del programma di attività.

Si riporta di seguito una tabella riepilogativa dei contributi erogati alle 3 Unioni, contenente i dati trasmessi dall’Ufficio per i rapporti con gli enti locali territoriali della Regione autonoma Trentino Alto Adige.

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UNIONE DEI COMUNI DELLA VALLE DI LEDRO

Contributo annuale concesso

Contributo spettante

2001 € 363.353,14 287.058,16 2002 € 961.337,40 744.746,61 2003 € 1.073.035,50 902.059,28 2004 € 1.249.958,24 1.057.170,78 2005 € 1.190.636,65 1.083.016,80 2006 € 1.123.433,73 998.857,21 2007 € 1.030.264,32 888.399,77 2008 € 979.794,93 2009 € 1.003.495,78

Contributo straordinario € 402.836,38

UNIONE DEI COMUNI DELL’ALTO PRIMIERO



2000 € 647.231,78 587.902,91 2001 € 643.965,59 594.474,94 2002 € 708.806,18 632.014,50 2003 € 721.796,35 661.092,17 2004 € 728.288,28 637.058,21 2005 € 704.527,25 658.445,96 2006 € 673.292,81 649.591,14 2007 € 644.628,74 606.268,80 2008 € 616.469,70 2009 € 592.334,53


UNIONE DEI COMUNI DI BLEGGIO INFERIORE E LOMASO



2006 € 442.693,20 221.555,09 2007 € 461.705,76 382.040,45 2008 € 450.112,32 2009 € 445.394,16


6. Le fusioni. Il caso della Valle di Ledro La normativa regionale promuove fortemente la fusione dei comuni associati in un’unione.

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Nello specifico è previsto che, nel caso di fusione entro il decimo anno dei comuni partecipanti all’unione, sono erogati per dieci anni contributi in misura corrispondente a quelli massimi erogabili ad un’unione in eguali condizioni. Tale contribuzione è prorogata per un periodo pari agli anni in cui l’unione non ha beneficiato del contributo regionale per effetto della fusione anticipata. L’entità del contributo è incrementata di un terzo, da destinare esclusivamente a spese in conto capitale, in corrispondenza degli anni compresi tra la fusione anticipata e la scadenza del primo decennio.

Dei contributi previsti per l’incentivazione delle fusioni beneficerà dall’anno prossimo il nuovo comune di Ledro, che inizierà la propria vita amministrativa dal 1 gennaio 2010.

Questo nuovo ente pubblico sarà costituito grazie all’esito positivo del referendum sull’unificazione che si è tenuto il 30 novembre 2008 e che ha visto partecipi i cittadini dei 6 comuni attualmente facenti parte dell’unione dei Comuni della Valle del Ledro.

7. La politica di incentivazione delle convenzioni e delle Comunità di Valle nella Provincia autonoma di Trento.

La fotografia del territorio provinciale in termini di gestione associata di servizi e funzioni comunali, scattata sulla base del numero delle convenzioni per le quali sono stati richiesti incentivi provinciali, presenta 126 comuni convenzionati su 223.

I criteri e le modalità per la formazione e il finanziamento dei progetti di gestione associata di servizi comunali sono stati stabiliti con la recente deliberazione della Giunta provinciale n. 2329 del 19 settembre 2008, che ha introdotto alcune innovazioni significative rispetto alla disciplina previgente tendenti alla valorizzazione delle forme collaborative intercomunali, anche mediante il coinvolgimento delle Comunità di Valle previste dalla riforma istituzionale di cui alla legge provinciale16 giugno 2006, n. 3.

Le principali novità risultano le seguenti:

- l’incremento a 2000 abitanti del bacino intercomunale minimo per la costituzione delle gestioni associate ammesse a finanziamento (prima era richiesto un ambito territoriale pari a 1500 abitanti o coinvolgente 3 comuni). Il bacino minimo di utenza non è richiesto nell’ipotesi di gestioni sovracomunali che coinvolgono la Comunità di appartenenza;

- l’estensione della durata minima della forma collaborativa da 5 a 10 anni, al fine di dare maggiore continuità al servizio gestito in forma associata. La convenzione deve prevedere sanzioni a carico del comune partecipante che viene meno all’impegno di collaborazione prima della scadenza del termine;

- l’estensione delle incentivazioni a nuovi settori: demografico, segreteria comunale, progettazione di opere, appalti, asili nido, che vanno ad aggiungersi ai settori finanziario, entrate, personale, tecnico, informatico, biblioteche, cultura, ecomuseo. Il settore relativo alla polizia municipale, inizialmente previsto nell’elenco dei servizi incentivati, è diventato oggetto a sé di progettazione specifica, con propri ambiti imposti dall’alto, a fronte di un finanziamento completo;

- il coinvolgimento delle Comunità di Valle previste dalla suddetta legge provinciale 3/2006.

Il sistema richiede il rispetto di condizioni generali per l’ammissione al finanziamento e di condizioni particolari, in relazione ai singoli settori.

Riguardo alle condizioni generali, oltre al bacino minimo d’utenza e alla durata minima della gestione intercomunale, di cui si è detto, si segnalano i seguenti aspetti:

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• destinatari degli incentivi sono: i comuni che, mediante l’approvazione di una convenzione, costituiscono gestioni associate nei settori previsti; i Comprensori o le Comunità di Valle individuati quali enti capofila di gestioni associate di servizi comunali; le Comunità alle quali i comuni conferiscono la titolarità delle funzioni relative ai settori asili nido, biblioteche e cultura. Nel caso di coinvolgimento delle Comunità il finanziamento può essere concesso, anche se non sono coinvolti tutti i comuni appartenenti al relativo territorio, purché si dimostri che tutti i comuni appartenenti a quel territorio sono stati coinvolti nella scelta di costituire la gestione associata o conferire la titolarità delle funzioni e che hanno scelto di non aderirvi;

• la convenzione deve contenere l’impegno al perseguimento dell’omogeneità delle norme regolamentari, delle procedure amministrative e della modulistica in uso nelle materie di competenza del settore intercomunale;

• la convenzione deve prevedere l’individuazione di un responsabile unico del settore per il quale viene chiesto il finanziamento;

• individuazione di un ente referente nei confronti della Provincia per l’assegnazione e l’erogazione dell’incentivo, per i successivi controlli e per il recupero dei finanziamenti in caso di mancata, parziale o diversa realizzazione del progetto. I comuni partecipanti devono inoltre disporre in favore dell’ente referente una delega all’incasso degli incentivi provinciali.

Le condizioni particolari dettate per ogni singolo settore sono molto dettagliate.

Per fornire un’esemplificazione, si riportano di seguito quelle richieste per l’ammissione ad incentivazione della gestione associata del settore cultura:

• programmazione integrata di tutti gli eventi promossi sul territorio;

• definizione di uno specifico orario di apertura al pubblico dei beni storico, artistici ed architettonici presenti nell’ambito intercomunale e partecipazione ad iniziative di valorizzazione del patrimonio di valenza provinciale (palazzi aperti, settimana della cultura…);

• realizzazione di strumenti informativi (schede, testi, ricerche) del patrimonio da mettere a disposizione dei visitatori;

• organizzazione di almeno un evento negli anni di valenza provinciale.

Per l’erogazione degli incentivi è necessario presentare al Servizio autonomie locali della Provincia, in qualsiasi momento, la domanda di incentivazione e il progetto di riorganizzazione che deve descrivere:

• lo stato di gestione esistente in ciascuno dei comuni partecipanti (analisi dell’offerta);

• le caratteristiche e le aspettative della domanda;

• la riorganizzazione del servizio mediante la gestione associata o il trasferimento delle competenze in capo alla Comunità di Valle. In particolare si devono dimostrare i vantaggi derivanti dalla riorganizzazione gestionale in termini di riduzione dei costi e/o incremento della qualità del servizio. Nei casi in cui non si prevede un decremento dei costi di gestione, ma solo un miglioramento della qualità del servizio, devono essere accuratamente individuati gli aspetti qualitativi interessati al miglioramento. E’ inoltre prioritario stimare le risorse necessarie per l’attivazione della gestione associata e i costi della gestione a regime.

Il progetto deve essere attivato entro 12 mesi dalla data di deliberazione di ammissione a finanziamento, in termini di effettiva presenza della gestione intercomunale, con nomina del responsabile unico e predisposizione della modulistica uniforme. Il Servizio autonomie locali può

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procedere alla verifica dell’avvenuta attivazione del progetto e, fino alla scadenza della durata minima del rapporto di collaborazione gestionale, dello stato di attuazione dello stesso.

Gli incentivi erogabili per tutti i settori, esclusi segreteria comunale e asili nido, sono di tre tipi:

1. incentivo straordinario iniziale (una tantum) finalizzato a contribuire alle spese di primo impianto della nuova forma collaborativa. Tale incentivo è quantificato sulla base di tre distinte componenti: la tipologia di servizio, il numero degli enti coinvolti nella gestione associata e il bacino complessivo d’utenza. In caso di riorganizzazione gestionale che prevede la Comunità quale capofila della forma collaborativi intercomunale o quale titolare della funzione per la quale è previsto il finanziamento, l’incentivo straordinario iniziale è incrementato del 30 percento, a condizione che sia prevista la centralizzazione del servizio presso la Comunità;

2. incentivo ordinario annuale (a valere per tre o sei anni) finalizzato a sostenere gli enti locali nella copertura delle spese necessarie per l’organizzazione e lo svolgimento delle forme collaborative. Corrisponde al 20 percento dell’incentivo straordinario iniziale ed è attribuito a partire dall’anno successivo a quello di ammissione del progetto per un periodo pari a: 3 anni per le gestioni associate che non coinvolgono le Comunità di appartenenza; 6 anni per le riorganizzazioni gestionali che coinvolgono la Comunità sia come ente capofila, sia come titolare della funzione per la quale si richieda il finanziamento, purché si preveda la centralizzazione del servizio presso la medesima Comunità;

3. incentivo (una tantum) in favore di eventuali nuove adesioni, purché venga rideterminata la scadenza della convenzione in essere al fine di garantire una durata minima di 5 anni dal momento dell’ingresso del nuovo partecipante. L’importo da corrispondere non può superare il limite massimo di 20.000,00 euro e non può essere inferiore a 8.000,00 euro.

L’incentivo assegnato al settore segreteria comunale è rappresentato da un importo forfetario individuato in funzione del numero dei comuni coinvolti nella gestione associata, quello relativo al settore asili nido è individuato, oltre che con riguardo al numero degli enti partecipanti, anche con riferimento al numero complessivo di posti messi a disposizione.

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CONCLUSIONI La costante crescita delle funzioni assegnate ai comuni, unita alle attese da parte della società

nei riguardi della qualità dei servizi forniti dalla pubblica amministrazione locale, hanno determinato, tra l’altro, la necessità per i comuni di un’attenta razionalizzazione delle risorse finanziarie, umane e strumentali. Infatti, il miglioramento della qualità della pubblica amministrazione può essere messo a rischio dalla carenza delle risorse da destinare a tale finalità.

La problematica indicata risulta significativamente presa in considerazione nelle realtà regionali oggetto del presente studio. Infatti, non solo il Friuli Venezia Giulia, ma anche il Veneto, la Lombardia e il Trentino Alto Adige sono caratterizzate da un’elevata “frammentarietà” amministrativa e vedono la presenza di un alto numero di comuni poco densamente abitati (piccoli comuni), concentrati prevalentemente nelle zone montane.

In questo contesto, la scelta dell’incentivazione delle gestioni sovracomunali tra comuni, si configura come un elemento imprescindibile per favorire lo sviluppo delle comunità locali, per consentire una razionale gestione delle risorse e una migliore erogazione dei servizi.

La riforma del Titolo V della Costituzione, introdotta dalla legge costituzionale 3/2001, con particolare riguardo all’art. 118, che ha fissato nella Carta fondamentale i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, già introdotti nell’ordinamento statale dalla legge Bassanini, ha posto l’ineludibile necessità di politiche generali che intervengano su tale ambito.

La stessa riforma in senso federalista, avviata con la legge 5 maggio 2009, n. 42, che porterà a una diversa ridistribuzione delle risorse finanziarie, spinge sicuramente in questa direzione, stimolando l’emulazione di buone pratiche e la collaborazione tra Amministrazioni locali.

Come noto, la previsione normativa di diversi modelli e metodologie per la gestione associata di funzioni e servizi e l’autonomia riconosciuta agli enti locali, nella realizzazione di forme di cooperazione sovracomunale, hanno determinato, in generale, l’istituzione e lo sviluppo di esperienze associative diversificate, in considerazione della necessità di dare risposte differenziate a realtà tra di loro diverse.

Gli stessi risultati ottenuti dall’utilizzo della modalità organizzativa e gestionale sovracomunale dipendono, in larga misura, dal tipo di programmazione ideata e dalle motivazioni delle stesse amministrazioni interessate, in una logica caratterizzata da un periodo temporale medio lungo.

La metodologia dell’analisi comparata permette di verificare situazioni similari e di far emergere i punti nevralgici dei fenomeni presi in considerazione. Questa è la ragione principale della scelta di sviluppare il presente studio attraverso la comparazione di normative e di realtà interessanti le altre aree regionali (Veneto, Lombardia, Trentino Alto Adige).

Come risulta chiaramente dall’intero studio, la comparazione ha permesso di evidenziare l’esistenza di elementi comuni e di diversità tra i sistemi presi a riferimento.

In particolare, dal confronto tra gli attuali sistemi normativi di incentivazione per lo sviluppo delle forme associative, emergono alcuni aspetti comuni in relazione ai beneficiari degli incentivi alle tipologie di incentivi e alle modalità di calcolo dell’incentivo ordinario.

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Quanto ai beneficiari degli incentivi, si rileva come vengano finanziate gestioni sovracomunali strutturate e durature nel tempo (associazioni intercomunali, unioni, Consorzi, Comunità montane e Comunità di Vallata) e, tra queste, sia data preferenza alle unioni di comuni.

In merito al secondo punto (tipologie di incentivi), sono individuabili tre tipologie di finanziamento: contributo annuale per spese di funzionamento; contributo straordinario in conto capitale; finanziamento straordinario per progetti di attivazione di nuove gestioni sovracomunali14.

In relazione alle modalità di calcolo dell’incentivo ordinario gli elementi comuni risiedono nella previsione di erogazioni a termine e decrescenti; graduate in relazione al grado di integrazione tra strutture e all’ampiezza demografica complessiva della forma associativa; tarate sulla tipologia e sulla rilevanza strategica delle funzioni esercitate; collegate a gestioni effettivamente attivate.

Per quanto attiene l’ultimo aspetto considerato (modalità di erogazione degli incentivi) risulta che tutti gli incentivi sono corrisposti a domanda annuale e sono soggetti a rendicontazione, solitamente anche contabile, dell’attività svolta.

Diverse, invece, e collegate alle caratteristiche territoriali e demografiche di ciascuna regione, sono le dimensioni delle forme associative; il numero e la tipologia delle funzioni e/o dei servizi che le forme associative gestiscono congiuntamente; l’entità delle risorse regionali finanziarie destinate all’incentivazione.

Le dimensioni delle forme associative presenti nelle varie regioni considerate, infatti, variano sia in relazione al numero di amministrazioni locali partecipanti, sia in relazione alla numerosità demografica o territoriale complessiva delle forme associative.

Quanto al secondo aspetto considerato (numero e tipologia delle funzioni e/o dei servizi) ciascuna regione ha individuato, sulla base delle proprie priorità e valutazioni strategiche, le funzioni e i servizi esercitabili in forma associata da incentivare con i fondi destinati alla valorizzazione delle forme associative e i comuni, nell’esercizio della loro autonomia e alla luce delle loro esigenze e degli obiettivi da raggiungere, hanno scelto quanti e quali funzioni esercitare congiuntamente.

L’ultima considerazione, non meno importante, concerne l’ammontare delle risorse stanziate dalle varie Regioni per incentivare le aggregazioni sovracomunali. I fondi destinati a questo fine dalla Regione Friuli Venezia Giulia a partire dalla legge regionale 1/2006 risultano di gran lunga superiori a quelli messi a disposizione sia dalle altre Regioni, che dallo Stato. Per le funzioni diverse da quelle di esclusiva competenza statale delegate agli enti locali, la nostra Regione, in virtù della specialità di cui gode, provvede a finanziare autonomamente gli enti locali presenti sul proprio territorio con oneri a carico del proprio bilancio. Ha a disposizione quindi una quota di risorse molto significativa che, dopo aver soddisfatto le esigenze connesse ai trasferimenti ordinari, può essere destinata ad altre finalità, purché a favore delle autonomie locali. La scelta operata dal legislatore del Friuli Venezia Giulia, e in questo senso è stata orientata la destinazione delle risorse finanziarie, è stata di promuovere le sostenere riorganizzazioni amministrative a carattere sovracomunale tra i comuni, non distogliendo quindi le risorse genericamente loro destinate a favore di altri soggetti, bensì orientandole a finalità che possano aiutare a raggiungere migliori livelli di efficienza.

14 La Regione FVG ha finanziato dal 2006 al 2008 studi di fattibilità aventi ad oggetto l’avvio o lo sviluppo di gestioni sovracomunali.

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I risultati dello studio hanno permesso di evidenziare come, nelle diverse Regioni a confronto, i processi di riorganizzazione sovracomunale di servizi avvengano offrendo agli enti interessati la possibilità di scegliere tra diversi modelli e strumenti, coerentemente con l’autonomia e il pluralismo che caratterizza il sistema delle autonomie locali, così come riconosciuto dalla Costituzione.

Questa scelta è stata fatta propria anche dal legislatore del Friuli Venezia Giulia che ha costruito un sistema ordinamentale caratterizzato dalla previsione di diversi modelli organizzativi gestionali.

In questo contesto, si ritiene che, eventuali interventi volti a modificare l’assetto e le logiche delle gestioni sovracomunali esistenti nella nostra Regione, dettati dall’esigenza di razionalizzare la spesa pubblica, garantendo al contempo ai cittadini servizi efficienti e di qualità, potrebbero passare attraverso una revisione dello strumento di programmazione politica regionale.

L’attuale sistema programmatorio, caratterizzato dalla leva dell’incentivazione finanziaria, che trova la propria disciplina, oltre che nella legge regionale 1/2006, nel Piano di valorizzazione territoriale, potrebbe, infatti, essere rivisitato, alla luce delle mutate esigenze e degli obiettivi che si vogliono raggiungere.

INCENTIVAZIONE DELLE GESTIONI SOVRACOMUNALI:...

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