Hacia el des sost en col

3

Como parte de un esfuerzo para acercar a los mejores centros de investigación

académica que estudian las principales problemáticas de nuestro país a los foros

políticos, el Congreso de la República ha formulado el Proyecto PIENSA COLOMBIA

en alianza con la Universidad Nacional de Colombia. Este esfuerzo busca encontrar

espacios de trabajo que propendan por la toma de decisiones de política pública

basadas en el mejor conocimiento existente, con una amplia participación de los

sectores sociales.

PIENSA COLOMBIA tiene como principales objetivos:

• larealizacióndeforos,debatesenelCongresodelaRepúblicaconlaparticipación

de los principales actores políticos e invitados internacionales, empresarios,

comunidad académica, organizaciones sociales y medios de comunicación;

• lapublicacióndedocumentosquesirvandeconsultaparalaformulacióny

seguimiento de políticas públicas en los grandes temas de país.

Cinara es el Instituto de Investigación y Desarrollo en Abastecimiento de Agua,

Saneamiento Ambiental y Conservación del Recurso Hídrico, adscrito a la Facultad

de Ingeniería de la Universidad del Valle, en Cali, Colombia, cuyo origen se remonta

al año de 1985. Es distinguido por el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología

de Colombia y de él forman parte cuatro grupos de investigación reconocidos por

Colciencias en diferentes categorías: Grupo de Abastecimiento de Agua; Grupo de

Desarrollo Institucional y Gestion Comunitaria en Agua y Saneamiento; Grupo de

Saneamiento Ambiental y Grupo de Gestión Integrada del Recurso Hídrico. Además,

goza de un amplio reconocimiento en el sector de agua y saneamiento tanto en

Colombia como en otros países de América Latina.

Hacia el desarrollo sostenible en Colombia

Mario Alejandro Pérez Rincón - Grupo CINARA - Universidad del Valle

2008

Documentos de política pública: los aportes de la academia

Docu

men

tos d

e p

olític

a p

úb

lica: lo

s a

portes d

e la a

cad

em

iaHa

cia

el d

esar

rollo

sos

teni

ble

en C

olom

bia

33

Nancy Patricia Gutiérrez CastañedaPresidenta del Senado de la República

Gestora del Proyecto Piensa Colombia

Moisés Wasserman LernerRector Universidad Nacional de Colombia

Jorge Alberto Jaramillo VargasDirector del Proyecto

Documentos de política públicaPiensa Colombia: los aportes de la academia

(Tomo 1 Vol. 3)

Desarrollo sostenible


Instituto de Investigación y Desarrollo en Abastecimiento de Agua, Saneamiento Ambiental y Conservación del Recurso Hídrico - CINARA

Por

Mario Alejandro Pérez Rincón, Johnny Harold Rojas

Asistentes de investigación Paola Andrea Arias Arévalo, Mabel Andrea Zabala

AsesoresErnesto Guhl Nannetti, Miguel Peña Varón, Enrique Peña Salamanca,

Carlos Madera Parra, Yesid Carvajal Escobar, Camilo Ordoñez Barona, Henry Granada Echeverri, Oswaldo Lopez Bernal

Universidad del Valle

ISBN 978 - 958 - 8280 - 17 - 2

Primera edición: Julio de 2008

Editor

Universidad Nacional de Colombia Sede ManizalesCo-editor

Mauricio Sáenz BarreraDiseño y diagramación

Projectora Ltda.Composición:

Carolina Martínez BretónFotografía

Cortesía Revista SemanaImpresión y encuadernación

Impreamil Ltda.Tiraje

1000 ejemplares

Impreso en Colombia

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra con fines comerciales,

sin autorización expresa y por escrito del Senado de la República. Las opiniones expresadas en esta

obra son responsabilidad de los autores.

Tabla de contenido

1. Resumen ejecutivo

2. Introducción

3. Marco conceptual• DesarrolloyambientedesdeelSigloXX• Conceptosrelacionadosconeldesarrollosostenible

- El ambiente- La sostenibilidad- El enfoque sistémico- El concepto de ecoregión

• Haciaunamejordefinicióndeldesarrollosostenible- Sostenibilidad débil o visión utilitarista de la

sostenibilidad- Sostenibilidad fuerte o sostenibilidad de la base

ecológica• Propuestaconceptualparaoperacionalizarel

concepto de desarrollo sostenible en Colombia

4. Problemas ambientales en Colombia• Pérdidadelabiodiversidadydelabaseecosistémica• Usoinadecuadoydegradacióndelsuelo• Contaminaciónambiental

- Uso y contaminación de recursos hídricos- Contaminación del aire

• Elcambioclimático• Deteriorodelacalidadambientalurbanaydelasalud

pública• Análisisdelosprincipalesdeterminantesdela

problemática ambiental en colombia

5. Política ambiental para el desarrollo sostenible en Colombia• Evolucióndelapolíticaambientalcolombianaydesu

marco institucional• Marcoinstitucionalambientalactual:situacióny

limitaciones• Esquemaanalíticoycriteriosparaformularpolíticas

públicas ambientales eficientes y eficaces- Esquema analítico- Criterios y principios para la formulación de una

política pública para el desarrollo sostenible eficaz y eficiente

- Lineamientos de política para el desarrollo sostenible en colombia

6. Conclusiones y recomendaciones

7. Bibliografía

8

13

1718212223232425

26

28

31

34344144454852

57

62

67

67

69

7474

76

80

108

114


8

CINARA

9

1 Resumen ejecutivo

El concepto de desarrollo sostenible (DS) entró en escena en

1987, a partir del informe Brundtland que lo definió como

“el desarrollo que satisface las necesidades del presente

sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras

de satisfacer sus propias necesidades” (WCED, 1987). Su

importancia histórica se debe, a pesar de su escueta definición,

a que ha logrado un apoyo político unánime que lo convirtió en

referente universal para la formulación de políticas públicas

eco-compatibles.

Tratando de precisar este concepto para darle mayor apli-

cación como política pública, han surgido diversos enfoques

entre los cuales predominan dos: la sostenibilidad débil y la

sostenibilidad fuerte. El primero, desde una visión utilitaris-

ta, encuentra que lo importante de sostener es el bienestar

de la sociedad expresado en incrementos continuos de los

niveles de consumo, sin importar los impactos ambientales,

dado que estos se pueden resolver a través del crecimiento

económico, el cambio tecnológico y las señales emitidas por

los precios relativos. Esta perspectiva es considerada débil,

porque no da un tratamiento especial al capital natural, y

evade el problema de su agotamiento, al suponer una perfecta

sustitución entre éste y el capital creado por la sociedad. Con

este pensamiento, la Naturaleza es vista casi exclusivamente

como recurso económico.

El segundo enfoque, desde una visión ecosistémica e inte-

gradora, considera que lo que hay que sostener es la capacidad

de soporte y operación de la base natural. Sólo a partir de ello

y respetando las leyes de la Naturaleza, se puede garantizar

el desarrollo de la sociedad en el largo plazo, y por lo tanto

existen restricciones ambientales para el crecimiento del con-

sumo al infinito. Dada la imposibilidad de sustituir muchas de

las funciones y servicios ambientales, la sostenibilidad fuerte

se sustenta en el “escepticismo tecnológico” y en el principio

de precaución. Bajo este enfoque, la Naturaleza no solo provee

recursos (madera, agua, tierra), que pueden tener valor eco-

nómico, sino que también, y más importante aún, proveen una

gran cantidad de servicios ambientales (los bosques son más

que madera; los ríos más que agua; el territorio más que tierra)

que son los que soportan la vida, y su gestión debe considerar

ambas funciones esenciales.

La sostenibilidad débil, orientada por el crecimiento econó-

mico, en algunos casos podría verse como una solución para

el DS, tal como lo plantea la curva ambiental de Kuznets, pues

podría generar los recursos necesarios para financiar solucio-

nes tecnológicas guiadas por el principio de la eco-eficiencia,

y mejorar el financiamiento del Estado y la capacidad de las

instituciones vinculadas al sector ambiental. Sin embargo, en el

mediano y largo plazo, ello resultará siempre contraproducente,

dada la existencia de límites naturales y el carácter complejo

e irreversible de muchas de las interrelaciones entre el mundo

natural y el mundo social. De tal manera, si se quiere mantener


10

CINARA

11

la exuberante base ecosistémica del país, nuestro patrimonio

natural para las generaciones futuras, y mejorar la calidad

ambiental de las presentes, es necesario que la política pública

de DS adopte los principios de la sostenibilidad fuerte.

A pesar de nuestra gran riqueza ambiental, es evidente que

el país vive un proceso acelerado de transformación de sus

hábitats y ecosistemas naturales y culturales que amenazan no

sólo su diversidad, sino que contribuyen también al deterioro de

la calidad de vida de la población por sus efectos contaminantes.

El análisis de los principales problemas ambientales mostró que

éstos incluyen la pérdida de biodiversidad, el uso inadecuado y

la degradación del suelo, la contaminación atmosférica, el uso

inadecuado y la contaminación del recurso hídrico, el cambio

climático y el deterioro de la calidad ambiental urbana y de la

salud pública.

Las causas de estos problemas son diversas. Pueden agru-

parse en aspectos de tipo económico, institucional, cultural,

tecnológico, demográfico y natural. El análisis de la problemática

mostró que las causas de tipo institucional son las que tienen

mayor gobernabilidad para los tomadores de decisiones, razón

por la cual son un potente instrumento de política ambien-

tal. Por su parte, las causas asociadas al ámbito económico,

aunque son de variada gobernabilidad, son las que presentan

mayor incidencia sobre los problemas ambientales, aspecto

que las hace también objeto de política. Además, la educación

ambiental es un importante campo de acción en el aspecto

sociocultural. Por otro lado, a partir de las causas generales

identificadas, se encontró que los efectos más importantes son

la pérdida de biodiversidad, la degradación del suelo y el uso

y contaminación del recurso hídrico. Como éstos son partes

esenciales de la base ecosistémica, se vuelve prioritaria una

política dirigida a la llamada Agenda Verde. Pero tampoco se

puede olvidar que el 70% de la población colombiana habita

en las áreas urbanas y que la mala calidad ambiental de estas

zonas afecta su calidad de vida. Por ello abordar la Agenda Gris

se hace igualmente necesario.

Tomando en cuenta esto, el esquema analítico planteado

como base para formular políticas públicas ambientales eficientes

y eficaces, es una estructura de red que clasifica las políticas

en dos categorías. Una, las misionales, que corresponden

directamente a los componentes ambientales básicos y dos,

las instrumentales, que permiten operacionalizar las misionales

al apoyar la capacidad institucional, tecnológica, financiera y

humana. Bajo este esquema se establecieron cinco lineamientos

de política. Dos de carácter misional: conservación, protección

y restauración de la base ecosistémica, y mejoramiento de la

calidad ambiental urbana y de la salud pública. Dos de carácter

instrumental: desarrollo institucional y fortalecimiento de la

gestión ambiental del Sistema Nacional Ambiental (SINA), y

promoción de la educación y la cultura ambiental. Y, además

se presentó una política transversal que busca armonizar el

crecimiento económico y la calidad ambiental.

Finalmente, diseñar una política pública para el DS no es

una tarea fácil, pues debe responder a la pregunta de cómo


12

CINARA

13

armonizar la búsqueda de una mejor calidad de vida para la

población, con la necesidad de conservar su base ecosistémica,

aceptando a la vez los límites y reglas de la Naturaleza. Al actuar

la política pública de DS en el espacio de interrelaciones entre

ecosistemas y culturas, su aplicación enfrenta además de una

gran cantidad de intereses y actores y una alta incertidumbre.

Por ello los planteamientos de política en este campo enfrentan

mayores retos que otros sectores especializados. Por tal razón,

si se quiere diseñar una política pública para el DS eficaz y

eficiente se requiere respetar una serie de criterios y principios

dentro de los cuales destacamos legitimidad, participación, per-

tinencia, complejidad, flexibilidad, eficacia, eficiencia, equidad,

sostenibilidad, precaución, articulación y transversalidad.

Introducción

El proyecto “Piensa Colombia: porque el futuro se construye

hoy” surge como una iniciativa del Congreso de la República

para dar respuesta a su preocupación por las debilidades de las

políticas públicas en varias áreas relevantes para el país. Se

ha identificado como una causa de estas debilidades la frágil

relación entre la academia y los formuladores de política, lo

que resulta en un desaprovechamiento de la capacidad cientí-

fica de los centros de formación e investigación para generar

nuevo conocimiento que pueda ser orientado hacia “el arte

de lo posible”. En este contexto, la Universidad del Valle y el

Instituto de Investigación y Desarrollo en Abastecimiento de

Agua, Saneamiento Ambiental y Conservación del Recurso

Hídrico-CINARA de la misma universidad, se vinculan a este

proyecto con el objetivo de formular recomendaciones de política

pública para el Desarrollo Sostenible (DS).

Un primer punto es aceptar que proponer una política pública

orientada al DS no es una tarea fácil, pues debe enfrentar el reto

de responder a la pregunta de cómo armonizar la búsqueda de

una mejor calidad de vida para la población, con la necesidad

de conservar su extensa y rica base ecosistémica, dentro de

los límites y reglas de la Naturaleza. Ello implica identificar las

formas más adecuadas de utilizar los recursos naturales y los

servicios ambientales, de manera que se garantice su continua

provisión para las actividades productivas, se mantenga la

2


14

CINARA

15

estabilidad de los ecosistemas para que no ocurran fenómenos

irreversibles y permanezcan unas condiciones ambientales

favorables a la salud humana. Como la política pública de DS

actúa en el espacio de interrelaciones complejas entre ecosis-

temas y culturas, su aplicación enfrenta no sólo gran cantidad

de intereses y actores, sino una alta incertidumbre. Por ello

los planteamientos de política pública en este campo tienen

mayores retos que para otros sectores especializados.

De la misma manera, es evidente que para proponer una

política pública coherente y efectiva, se requiere comenzar por

entender el problema que se quiere resolver con su puesta en

marcha. Así, un punto de partida necesario pasa por el análisis

de la problemática del desarrollo sostenible nacional, la cual

está ligada en su esencia con los problemas ambientales. Éstos

además actúan como integradores en tanto que sus causas y

consecuencias no tienen que ver sólo con aspectos naturales

sino que por el contrario involucran a los subsistemas socio-

cultural y económicos.

En el plano de los problemas, el trabajo identifica y analiza

seis macroproblemas ambientales que obstaculizan el desa-

rrollo sostenible del país: la pérdida de biodiversidad; los usos

inadecuados y la degradación del suelo; la contaminación

atmosférica; el uso inadecuado y la contaminación del recurso

hídrico; el deterioro de la calidad ambiental urbana y la alta

vulnerabilidad al cambio climático. Se considera entonces que

para promover el desarrollo sostenible, el país debe atacar las

causas generadoras de estos grandes problemas, a través de

políticas ambientales que se formulan con una visión integral,

de largo plazo y basadas en la sostenibilidad fuerte.

El resultado de este proceso analítico se concreta en una

propuesta que considera cinco líneas de política: i) Desarrollo

Institucional y Fortalecimiento de la Gestión Ambiental del Sis-

tema Nacional Ambiental (SINA); ii) Conservación, Protección

y Restauración de la Base Ecosistémica; iii) Armonización del

Crecimiento Económico y la Calidad Ambiental; iv) Mejoramiento

de la Calidad Ambiental Urbana y de la Salud Pública; y, v)

Promoción de la Educación y la Cultura Ambiental.

El documento que se pone a disposición del lector, se cons-

truyó a partir de un trabajo interdisciplinario entre el grupo

de investigación de base vinculado al Instituto CINARA de

la Universidad del Valle, expertos de la misma universidad

de varias áreas del conocimiento y miembros de diferentes

grupos de investigación y el director del Instituto Quinaxi. La

metodología de investigación incluyó revisar el estado del arte

sobre el concepto de desarrollo sostenible y sus aplicaciones;

identificar la problemática ambiental del país con base en revisión

de literatura disponible y consulta a expertos; analizar causas

y consecuencias para cada uno de los problemas estudiados;

identificar “causas motrices” y “comunes” asociadas a toda la

problemática ambiental; clasificar y jerarquizar estas causas

en aspectos socioculturales, económicos, institucionales, tec-

nológicos y naturales; analizar la gobernabilidad que permitiera

identificar las posibilidades reales de incidir sobre esas causas;

y, finalmente, identificar lineamientos de política, incluyendo es-


16

CINARA

17

trategias y actividades para cada una de ellas. Todo este trabajo

se realizó mediante un proceso de diálogo permanente, a través

de reuniones, talleres y entrevistas, con el grupo de expertos

de la Universidad del Valle y del Instituto Quinaxi vinculados al

proyecto y con los expertos que participaron en el Foro-Taller

realizado en la ciudad de Cali. Este foro contó con la asistencia

de actores del nivel regional (ONGs, autoridad ambiental, sector

académico y sector productivo) y nacional (Viceministerio de

Ambiente del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial-MAVDT- y el Instituto de Hidrología, Meteorología y

Estudios Ambientales-IDEAM).

Este documento está organizado de la siguiente manera:

en la sección dos se presenta el marco conceptual para la for-

mulación de la política pública para el DS; enseguida se aborda

el análisis de los principales problemas ambientales del país.

Posteriormente, se entregan los lineamientos de política pública

en el campo del DS en la sección cuatro. Al finalizar se plantean

las principales conclusiones y recomendaciones.

Marco conceptual

A lo largo de su historia, el homo sapiens ha aprendido a

aprovechar y usar los ecosistemas del planeta y sus recursos

para satisfacer sus necesidades materiales e inmateriales. Este

éxito relativo como especie, ha implicado un impacto muy fuerte

sobre la biosfera y la geosfera, al incrementar en forma creciente

la presión antrópica sobre la oferta de bienes y servicios ambien-

tales a medida que el ser humano intensifica su dominio sobre

la naturaleza y se apropia de ella. Estos impactos se aceleraron

apartirdelarevoluciónindustrialyseacentuaronenelsigloXX

y el presente, a tal punto que están agotando la capacidad del

planeta de soportar los procesos socio-económicos. Con ello

se amenaza la calidad de vida de la gente y la exitosa carrera

del ser humano como especie dominante.

Las manifestaciones de la crisis ambiental se perciben en

nuestra vida cotidiana en forma cada vez más clara, creciente

y contundente. Los desórdenes del clima; el deshielo de los

nevados; el desprendimiento de grandes bloques de hielo de

la Antártida; la contaminación de las aguas, el aire y el suelo;

el agotamiento de los recursos naturales; la deforestación;

la disminución de la biodiversidad, entre otros. Todos estos

síntomas evidencian la crisis ambiental global y nacional. Pero

además, ponen sobre el tapete dos realidades irrefutables.

Por un lado, la existencia de límites asociados a la capacidad

de soporte y asimilación de la naturaleza, aspecto que aún no

3


18

CINARA

19

ha podido integrarse en la mentalidad colectiva que aún cree

en la abundancia de recursos y servicios ambientales. Por el

otro, la realidad de que somos parte de la naturaleza, y como

tal debemos respetar unas reglas si queremos mantenernos

como especie en el largo plazo.

La certeza de que existen límites naturales, manifestada

a través de los problemas ambientales, es lo que ha permiti-

do impulsar la sostenibilidad como el paradigma que intenta

conciliar el conflicto entre la producción de bienes y servicios

para la sociedad (desarrollo) y la oferta ambiental disponible en

términos de recursos naturales y servicios ecosistémicos. Surge

entonces la pregunta de cómo armonizar la búsqueda de mejor

calidad de vida para el ser humano, con la de conservar la base

ecosistémica, que soporta y posibilita la existencia de la sociedad

y su actividad económica, y aceptar sus límites y reglas.

Desarrollo y ambiente desde el Siglo XXHan pasado más de 70 años desde que el concepto de desa-

rrollo se introdujo en el mundo académico y político cuando

Schumpeter (1935) expuso el tema como objeto de trabajo en

su libro “El análisis del cambio económico” y luego el presi-

dente norteamericano Harry Truman lo utilizó en un discurso

ante Naciones Unidas en 1949. Sin embargo, este concepto

confluyó rápidamente hacia crecimiento económico a través

de una voluminosa literatura (Domar, 1947; Ranis y Fei, 1952;

Solow, 1956; Rostow, 1956; Barán y Hosbawn, 1958), que no

concibió la posibilidad de que el mismo pudiera tener límites.

Al compás de estas teorías, el crecimiento económico adquirió

un impulso inusitado para abastecer de bienes y servicios a una

población creciente, que incrementaba a la par sus niveles de

consumo. Estos logros parciales no solo generaron un alto grado

de optimismo en la sociedad occidental, sino que facilitaron la

difusión universal de los valores éticos del capitalismo: la lógica

individual de maximizar beneficios como propósito único de la

vida, la cultura del consumo y el dogma negligente y arriesgado

del crecimiento económico perpetuo sin restricciones naturales,

el cual se hacia posible gracias a los avances del progreso tec-

nológico. Con ello, la economía adquiere su propia cosmogonía

en el colectivo social en la mayor parte del mundo, generando

una cultura económica particular: la economía de mercado.

Como lo señala Escobar (1994):

“(…)LadinámicaeconómicadelsigloXIXyXX,basadaen

el individualismo y el utilitarismo, permitieron consolidar

a la economía como una esfera real, autónoma, con sus

propias leyes e independiente de lo político, lo social y lo

cultural, y esto tiene consecuencias serias para la relación

sociedad-naturaleza”.

A la par de esta dinámica aparecieron problemas a escala

global y local. Los beneficios del crecimiento económico no se

repartieron equitativamente entre países ni entre grupos sociales,

y se ampliaron las brechas. Pero además, la dinámica económica


20

CINARA

21

llevaba aparejada una demanda creciente de recursos naturales

y procesos de contaminación que se fueron expandiendo, lo que

difundió los problemas ambientales a nivel global. La unificación

creciente del mundo mostró que la globalización de los beneficios

implicaba la globalización de los problemas (Sachs, 1996). El de-

sarrollo y la acumulación debían prolongarse indefinidamente en

el tiempo, pero esta pretensión temporal chocó con la finitud del

planeta. Mientras más crecía la tasa de explotación, más pronto

se hacían sentir los límites de la naturaleza a escala global.

La preocupación derivada de estos resultados hizo que la

Organización de las Naciones Unidas (ONU) convocara la primera

Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente en Estocolmo en

1972. A partir de entonces se han hecho diversos esfuerzos a

nivel mundial por generar un alto nivel de conciencia y compro-

miso político sobre el problema ambiental, reiterando todos la

creciente intensidad del problema y el papel que ha jugado en ello

la actividad económica y los patrones de consumo (Tabla 1).

Sin embargo, quizá el hito histórico más destacado fue el

nacimiento de la Comisión Mundial sobre Ambiente y Desarrollo

(1983), la cual presentó el Informe Brundtland en 1987, en el

que estableció la expresión “desarrollo sostenible”. Éste fue

definido como “el desarrollo que satisface las necesidades del

presente sin comprometer la capacidad de las generaciones

futuras de satisfacer sus propias necesidades” (WCED, 1987).

Es evidente que la formulación del concepto de desarrollo

sostenible ha conquistado un espacio socio-lingüístico sin

precedentes; pocas expresiones, en un periodo tan corto, han

tenido tanto éxito (Boada y Toledo, 2003). El informe Brundt-

land se convirtió en referencia universal para la elaboración de

estrategias y políticas de desarrollo eco-compatibles.

Aunque el término ha sido criticado por su ambigüedad,

que permite una amplia gama de interpretaciones, la Comisión

Brundtland ya dio el primer paso para lograr un apoyo político

unánime para su escueta definición (Daly y Cobb, 1997; Sneddon

et al, 2006), pero sigue siendo tarea investigativa definir las

maneras de ponerlo en práctica.

Conceptos relacionados con el desarrollo sostenibleAl explorar las definiciones dadas por los estudiosos del tema

(Pezzey, 1989; Bell et al, 2000), se observa que el alcance

del desarrollo sostenible se debe darse en la esfera de las

Año Evento

1972 Conferencia mundial sobre Medio Ambiente (ONU)

1980 Estrategia mundial para la Conservación (IUCN-y otros)

1983 Comisión mundial sobre Ambiente y Desarrollo (ONU)

1992 Cumbre mundial sobre Ambiente y Desarrollo de Río de Janeiro (ONU)

2002 Cumbre mundial sobre Ambiente y Desarrollo de Johannesburgo (ONU)

2005 Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (ONU)

2006 Informe Stern sobre impactos económicos del cambio climático (Reino Unido)

2007 Reporte Panel Intergubernamental de Cambio Climático (ONU)

Tabla 1. Eventos relevantes a nivel mundial sobre medio ambiente


22

CINARA

23

relaciones entre el mundo social y el mundo natural, espacio

caracterizado por la presencia de múltiples variables que inte-

ractúan recíprocamente y de manera sistémica para producir

resultados algunas veces difíciles de prever. Por tal razón, es

necesario comprender una serie de referentes conceptuales

que definen las relaciones y manifestaciones que rodean este

tema y que es importante adoptar como definiciones de trabajo

para facilitar el planteamiento de las propuestas de política

pública en este campo.

El ambiente

De acuerdo con los avances más recientes, se define lo am-

biental como el espacio de interacción entre el mundo natural

y el mundo cultural, es decir como el espacio de relación

sociedad-naturaleza (Leff, 1990; Gallopin y Winograd, 1992).

Desde esta perspectiva se hace evidente que, entre sus carac-

terísticas, la complejidad y la incertidumbre se destacan por

su importancia. El mundo social es cambiante, amplio, diverso

e incierto, al igual que el biofísico, constituido por relaciones

basadas en delicados equilibrios dinámicos entre sus compo-

nentes bióticos y abióticos. Por eso, con mayor razón lo será

su interacción que entrecruza multitud de variables y efectos

recíprocos con diversos grados de intensidad y magnitud

(Guhl, 2006). De lo anterior se deriva que el planteamiento

de políticas públicas en el campo ambiental enfrenta retos

de mayor envergadura que los que asume la política en otros

sectores especializados.

La sostenibilidad

La sostenibilidad puede entenderse como el equilibrio dinámico

que debe mantenerse entre la búsqueda del desarrollo socioeco-

nómico y la preservación del equilibrio del sistema natural y

sus funciones ambientales.1 De acuerdo con Guhl (2008), la

sostenibilidad tiene dos características básicas: la amplitud

y la complejidad. La amplitud corresponde a su naturaleza

jerárquica, que la asimila a altos valores de la sociedad como

la equidad, la justicia o la verdad, que son difíciles de definir

de una manera aceptada por todos. La complejidad supone

incertidumbre, temporalidad, irreversibilidad, no-linealidad,

aleatoriedad, fluctuaciones, bifurcaciones, probabilidad y au-

to-organización. La visión de complejidad en las relaciones

ambiente-sociedad exige una actitud integradora que permita

comprender las relaciones de interdependencia que se dan entre

los organismos y los procesos físicos, químicos, geológicos y

astronómicos del medio, a los que hay que agregar sin duda

alguna, la capacidad trasformadora de la especie humana.

Por tanto, una concepción holística y sistémica y el trabajo

interdisciplinario son fundamentales para llevar el concepto a

algún grado de aplicabilidad.

El enfoque sistémico

En general podemos afirmar que los problemas ambientales

son o provienen de sistemas complejos, los cuales para ser

comprendidos deben mirarse desde la teoría general de sistemas

•••

1 En tal sentido, sostenibilidad resulta

equivalente a desarrollo sostenible

en este documento.


24

CINARA

25

aplicada (TGS aplicada). La TGS permitió superar el análisis

tradicional de aislar los elementos del universo para poder

comprenderlos, con lo que cobró auge el argumento de que

para comprender no se requieren sólo los elementos sino las

relaciones entre ellos. Nada puede aislarse convenientemente

para ser estudiado por separado porque todo está interrelacio-

nado (Bertalanffy, 1976). Uno de los objetivos del enfoque de

sistemas es buscar similitudes de estructura y de propiedades,

así como fenómenos comunes que ocurren en sistemas de

otras disciplinas. El análisis de los problemas ambientales de

un país o territorio debe partir del enfoque ecosistémico, el cual

posibilita construir un nuevo marco interpretativo para el estudio

de la sostenibilidad partiendo de las relaciones sistémicas entre

los procesos biofísicos y socioculturales. Este enfoque deberá

ser el que sustente el diseño de las políticas públicas para el

desarrollo sostenible.

El concepto de ecorregión

La ecorregión es definida como una zona biogeográfica en

cuya estructura sistémica existen algunos elementos de ca-

rácter ecológico relativamente homogéneos que determinan

y condicionan la naturaleza y el funcionamiento de la región

(Guimaraes, 2000). En tal sentido, las ecorregiones son áreas

geográficas relativamente extensas y relativamente homogé-

neas en términos del ambiente físico, la biota y el uso antrópico,

que facilitan el análisis de la problemática ambiental con el fin

de diseñar la política pública para el desarrollo sostenible. El

concepto posibilita enlazar diversos aspectos en una unidad

que permite identificar el deterioro ambiental y la capacidad de

carga, plantear expectativas de desarrollo a corto y mediano

plazo, establecer soluciones viables a los problemas detectados

y proponer alternativas reales frente al deterioro ambiental

(Gallopin y Winograd, 1992).

Hacia una mejor definición del desarrollo sostenibleEl desarrollo sostenible puede ser entendido de manera global

como el mantenimiento o el mejoramiento de las “condiciones

de calidad” del sistema de interrelaciones sociedad-naturaleza.

Para que estas relaciones sean sostenibles deberá definirse en la

práctica que es lo que se pretende sostener: sí el nivel de desa-

rrollo de la sociedad independientemente del impacto ambiental

que se genere, o la base ecológica a través del respeto a las

leyes de la naturaleza como condición para mejorar la calidad

de vida de la sociedad, y de los mismos ecosistemas. De estas

dos visiones surgen sendas teorías sobre desarrollo sostenible,

que son igualmente herederas de diferentes políticas públicas

para alcanzarlo y medir su progreso (Turner, 1992; Moffatt el

al, 2001): la antrópica, lineal o utilitarista (sostenibilidad débil)

que defiende la primera concepción y la ecologista que plantea

la necesidad de preservar la base ecosistémica del desarrollo

(sostenibilidad fuerte).


26

CINARA

27

Sostenibilidad débil o visión utilitarista de la sostenibilidad

Una expresión matemática puede ayudar a entender mejor el

concepto de sostenibilidad, tanto débil como fuerte, a pesar

del carácter lineal de la expresión (Guhl, 2008):

Kt= Kn + Km + Kh

Donde, Kt (capital total) es el valor total de los activos,

servicios y productos de que dispone una comunidad, ubicada

sobre un territorio en un tiempo determinado; Kn (capital natu-

ral) corresponde al valor de los recursos naturales y servicios

ambientales, incluyendo los procesos biofísicos que proveen

servicios de soporte para la vida; Km (capital manufacturado)

es el valor del capital creado por la sociedad en su actividad; Kh

(capital humano) entendido como la capacidad cognoscitiva de

la sociedad que contribuye a su desarrollo, incluyendo el con-

junto de normas, reglas y costumbres que hacen posible que la

comunidad viva y progrese de manera armoniosa y pacífica.

Según la sostenibilidad débil, para que un proceso sea sos-

tenible debe incrementarse o mantenerse constante el Kt de la

sociedad en un tiempo dado. Así, si se presenta un agotamiento

del Capital Natural (Kn), esto no plantearía un problema para la

sociedad pues el mismo se compensaría con una acumulación

suficiente de Capital Manufacturado (Km) [Solow, 1974; Stiglitz,

1974]. El supuesto que yace de por medio es que entre ambas

formas de capital existe una perfecta sustitución y que para

mantener niveles de producción y de consumo crecientes en el

tiempo, el agotamiento del Kn puede ser compensado con un

aumento suficiente de Km. Entonces, para mantener o incre-

mentar el stock de Capital Total (Kt), lo fundamental no sería

conservar el Kn, sino aumentar el Km para que no decayese

el consumo, principal objetivo de la sostenibilidad débil. La

Naturaleza bajo esta concepción, es vista casi exclusivamente

como recurso económico. Luego, si se tala un área selvática y

se desarrolla un proyecto agrícola que genere un valor monetario

por lo menos igual al dado al bosque, probablemente tasado

sólo como madera, los defensores de la “sostenibilidad débil”

dirán que esta actividad es sostenible (Guhl, 2008).

Bajo esta visión, el progreso técnico junto al cambio en los

precios relativos, pueden hacer que el Km reemplace cualquier

tipo de Kn, por lo cual no existirían restricciones ambientales

al crecimiento económico. Por ello se le considera un modelo

de “optimismo económico/tecnológico” (Van Kooten y Bulte,

2000). Esta perspectiva es catalogada como débil, por que no

da un tratamiento especial al capital natural y evade el problema

de su agotamiento, al suponer que otras formas de capital y

el progreso tecnológico siempre podrán compensarlo (Cabeza,

1996; Martínez-Alier y Roca, 2001).

La plataforma de solución según la sostenibilidad débil está

relacionada con el crecimiento económico que proveerá los re-

cursos necesarios para disminuir la pobreza, financiar soluciones

tecnológicas guiadas por el principio de eco-eficiencia y mejorar

el financiamiento del Estado y la capacidad de las instituciones


28

CINARA

29

vinculadas al sector ambiental (curva ambiental de Kuznets).

Aunque en algunos casos estas recomendaciones pueden

ser necesarias, en muchos otros resultan contraproducentes,

dada la existencia de límites naturales y el carácter complejo

e irreversible de muchas de las interrelaciones entre el mundo

natural y el mundo social. De tal manera, no se considera la

“sostenibilidad débil” como un marco conceptual adecuado

en el largo plazo para el diseño de políticas públicas para el

desarrollo sostenible en Colombia, más aun cuando este país

depende fundamentalmente de su stock de capital natural.

Sostenibilidad fuerte o sostenibilidad de la base ecológica

Los ecosistemas naturales, incluidos los sistemas dominados por

los humanos, corresponden a “sistemas complejos adaptados”.

Debido a que estos sistemas son evolutivos antes que mecá-

nicos, tienen un grado limitado de previsibilidad. Los sistemas

ecológicos juegan un papel fundamental a la hora de apoyar

la vida en la Tierra sin la cual la actividad económica no sería

posible. Estas dos dimensiones son tan interdependientes que

aislarlas para un propósito académico o utilitarista ha llevado

a la tergiversación y a una pobre gestión ambiental (Costanza

et al, 1999). En tal sentido, la sostenibilidad fuerte parte del

hecho de considerar la imposibilidad de sustituir muchas de

las funciones y servicios ambientales. El resultado de estas

consideraciones es que el Kn y el Km deben mirarse como

complementarios y no como sustituibles. Las presunciones

de la casi perfecta sustitución entre Kn y Km son una grave

distorsión de la realidad, donde la excusa de la “conveniencia

analítica” no la justifica.

Bajo este modelo, lo que se debe sostener es la capacidad

del ambiente para soportar los patrones de desarrollo que se

quieren alcanzar; es decir la base ecosistémica que soporta el

desarrollo socioeconómico. Para lograr esto, es necesario con-

siderar la existencia de unos límites y unas leyes naturales que

se deben respetar. Los límites que la visión de la sostenibilidad

fuerte impone al aprovechamiento de los recursos naturales y

servicios ambientales, están definidos por la capacidad de la

naturaleza para reproducirse y para autodepurarse y absorber

o eliminar la contaminación. Bajo este enfoque, la Naturaleza

no sólo provee recursos (madera, agua, tierra), que pueden

tener valor económico, sino que también, y más importante

aún, proveen una gran cantidad de servicios ambientales (los

bosques son más que madera; los ríos más que agua; el territorio

más que tierra) que son los que soportan la vida, y su gestión

debe considerar ambos aspectos esenciales. Así, si un bosque

se explota a una tasa de extracción mayor a su capacidad de

regenerarse, se estará consumiendo el capital natural más allá

de lo que pudiéramos llamar los “rendimientos” de este capital,

lo que implica un desarrollo insostenible (Guhl, 2006).

La sostenibilidad fuerte se sustenta en el “escepticismo

tecnológico” y en el “principio de precaución”. La tecnología

no será capaz de evitar las restricciones fundamentales de

energía y recursos, y finalmente el crecimiento económico


30

CINARA

31

material deberá cesar (Daly, 1989). La gran incertidumbre

sobre los impactos de las restricciones de energía y recursos

y el enorme tamaño de lo que está en juego (la sobrevivencia

de la humanidad), hace que debamos ser precavidos a la hora

de creer que la capacidad tecnológica hará desaparecer las

restricciones de recursos. Para la sostenibilidad fuerte, el

crecimiento económico debe hacerse compatible con la diná-

mica de crecimiento de los recursos naturales renovables y el

desarrollo de recursos y fuentes energéticas alternativas que

posibiliten la sostenibilidad de los recursos no renovables. O,

como lo afirma Bermejo (2005):

“(…) al ser la especie humana parte de la naturaleza, la

economía humana no puede ser más que un subsistema de

la economía general de los materiales y la energía, que es el

componente no vivo de la ecología. El principio de jerarquía

natural determina que el subsistema no puede transgredir

las normas del sistema, así que solo será sostenible cuando

imite a la Naturaleza.”

La principal escuela teórica que respalda la sostenibilidad

fuerte es la Economía Ecológica, la cual es un nuevo campo

transdisciplinario que mira a la economía y a la sociedad como

un subsistema de un sistema mucho más grande, finito y global

que es la biosfera. Bajo esta visión, las funciones y servicios

ambientales corresponden al soporte donde opera o se asienta

la sociedad y la actividad económica. Por tal razón, es la base

ambiental y ecológica la que hay que sostener para posibilitar

que el desarrollo socio-económico se pueda mantener en el

tiempo. Siendo el desarrollo sostenible una estrategia de largo

plazo, el enfoque de sostenibilidad fuerte será el fundamento

conceptual para el diseño de la política pública planteada en

este documento.

Propuesta conceptual para operacionalizar el concepto de desarrollo sostenible en ColombiaTeniendo en cuenta las consideraciones anteriores, planificar el

desarrollo sostenible implica identificar las formas más adecua-

das de utilizar los recursos naturales y servicios ambientales,

de manera que se garantice su continua provisión para las

actividades productivas, la estabilidad de los ecosistemas para

que no ocurran fenómenos irreversibles, y la permanencia de

unas condiciones ambientales en niveles tolerables para proteger

la salud humana. Cada país debe estudiar la forma de adecuar

estas teorías y herramientas a la solución de su problemática

particular y trabajar en la definición de criterios para evaluar

la sostenibilidad.

El enfoque de dinámica de sistemas resulta una herramienta

poderosa para diseñar la política pública para el desarrollo sos-

tenible. Acorde a la segunda ley de la teoría de sistemas, un

sistema se organiza en niveles jerárquicos, ordenados de mayor

a menor: biosfera, región biogeográfica, bioma, ecosistema,

comunidad biótica, población y organismo (que puede ser de


32

CINARA

33

tipo superior o una célula). Cada nivel de jerarquía ejerce su

influencia en los niveles inmediatamente adyacentes de forma

que los procesos en los niveles inferiores están influidos por

los que se dan en los superiores (Odum, 1992).

Con base en lo anterior, la planificación, gestión y ejecución

de la política pública para el desarrollo sostenible en Colombia,

debe basarse en un análisis ecosistémico desde el punto de

vista de la sostenibilidad fuerte, que permita entender tanto el

papel de Colombia como país periférico en los arreglos políticos

y económicos internacionales, como la presencia de ecorregio-

nes donde existen problemas ambientales específicos que es

importante resolver a través de la política pública. Este enfoque

permite entender a Colombia como un sistema abierto, tanto

en términos ambientales, como socio-económico-culturales y

políticos. Por su parte, las ecorregiones incluyen sus respecti-

vos subsistemas naturales, sociales y económicos, los cuales

además están integrados al sistema socio-económico nacio-

nal, lo que genera una red de dependencia e interrelaciones

entre las ecorregiones, que también están abiertas al sistema

económico mundial. Todo ello debe considerarse al diseñar

propuestas de política pública para promover el desarrollo

sostenible en el país.

Finalmente, dado que bajo la óptica de la sostenibilidad

fuerte lo que resulta necesario sostener es la base natural con

sus respectivas funciones ecosistémicas, las políticas públicas

que plantea este documento hacen referencia específica a

políticas ambientales en su interrelación con los subsistemas

social y económico. Solamente respetando las restricciones

ambientales y los ritmos y leyes de la Naturaleza, el país puede

caminar por una senda segura hacia el desarrollo sostenible. Es

importante señalar además que Colombia posee un importante

espacio en su orden constitucional y jurídico para promover

el desarrollo sostenible.


34

CINARA

35

Problemas ambientales en Colombia

Este capítulo presenta una síntesis de los principales proble-

mas ambientales de Colombia organizados en 6 grandes

macroproblemas, incluyendo además un análisis de causas y

efectos para cada uno de ellos. Los ejes temáticos aborda-

dos fueron: i) pérdida de biodiversidad; ii) uso inadecuado y

degradación del suelo; iii) contaminación atmosférica; iv) uso

inadecuado y contaminación del recurso hídrico; v) cambio

climático, y vi) deterioro de la calidad ambiental urbana y de

la salud pública.2 Igualmente, con el fin de profundizar en el

análisis de los problemas, al final del capítulo se presenta el

proceso que permitió clasificar y jerarquizar las causas motrices

de estos, lo que facilita también la estructuración de la política

pública ambiental.

Pérdida de la biodiversidad y de la base ecosistémicaLa biodiversidad es definida como la variación de las formas

de vida que se manifiesta en los diferentes niveles de organi-

zación de la naturaleza, desde la variedad genética en la célula

hasta el nivel de comunidades, ecosistemas y paisajes. La

diversidad ecosistémica está directamente relacionada con la

diversidad de especies, que es el nivel más usual para referirse

a la biodiversidad y representa el número de especies en un

espacio determinado.

Colombia es uno de los cinco países del mundo con mayor

diversidad ecológica, ya que con sólo el 0,7% de la superficie

continental posee cerca del 10% de la diversidad biológica

mundial. Esta biodiversidad está representada en una gran

variedad de ecosistemas y especies (de flora y fauna), tanto

terrestres como marinos, que en su conjunto generan una

impresionante riqueza genética (ver tabla 2). Además, existe

una extensa diversidad étnica y cultural: 84 grupos indíge-

nas que representan un 2% de la población y habitan 1.500

comunidades ubicadas en 27 de los 33 departamentos. Sin

embargo, es evidente que el país vive un proceso acelerado

de transformación de sus hábitats y ecosistemas naturales y

culturales que amenaza su diversidad.

4

Indicadores

• 15%detodaslasespeciesterrestresconocidas• 10%delaflorayfaunamundial• 20%delasespeciesdeavesdelplaneta• Primeroenelmundoenelnúmerodeespeciesdeavesyanfibios• Segundoenelmundoenplantasvasculares• 18regionesecológicasy65tiposdeecosistemas• Dosdelasáreasmásimportantesenbiodiversidadenelmundo:zonabiogeográficadelChocóylacuenca

del Amazonas• 6especiesdepastosmarinos(delas48existentesenelmundo)habitanenelCaribecolombiano• 80especiesdecoralesformadoresdearrecifes(90%deltotaldeAmérica)estánpresentesennuestros

océanos

Tabla 2. Indicadores de la biodiversidad en Colombia

Fuente: Adaptado de Banco Mundial -BM (2007) y DNP (2007).

•••

2 En este análisis quedan excluidos

dos problemas importantes pero

que por tradición no han hecho

parte de la problemática ambien-

tal. Uno es la explotación de los

recursos del subsuelo (no renova-

bles), manejados por el Ministerio

de Minas y Energía y excluidos

del SINA. El otro, los problemas

relacionados con los “desastres na-

turales”, los cuales resultan de una

combinación de causas naturales y

antrópicas, aunque con el cambio

climático el papel de lo humano es

cada vez más creciente.


36

CINARA

37

En relación con los ecosistemas,3 el 66% del territorio co-

lombiano corresponde a ecosistemas naturales y el restante

a transformados. Los primeros se ubican principalmente en la

Amazonía, la Orinoquia y el Pacífico, mientras los segundos

están concentrados en las regiones Andina y Caribe (IDEAM,

2004). En lo que respecta a los ecosistemas terrestres, uno

de los más afectados es el páramo, situación que incrementa

la vulnerabilidad sobre la disponibilidad de agua y amenaza

sus hábitats. Respecto a los ecosistemas de bosques, hay

una acentuada pérdida de cobertura que alcanza una tasa

anual (0,4%) superior al promedio mundial (0,2%), lo cual es

preocupante pues los mismos poseen una gran biodiversidad

(Ver Tabla 3).

La principal causa de la pérdida de ecosistemas de páramo

y bosque, está relacionada con la expansión de la frontera

agrícola y sobre todo la ganadera.4 Buena parte del problema

se relaciona con el proceso de colonización que ha ocupado

vastos territorios del país presionados por el alto grado de

concentración de las mejores tierras de cultivo, por el despla-

zamiento relacionado con el conflicto armado y social y por

la siembra de cultivos ilícitos. También es preocupante el uso

intensivo de plaguicidas y fertilizantes que pasó de 23 Kg/ha en

1961 a 179 Kg en 2003, cifra superior al promedio de América

Latina que evolucionó en el mismo período de 15 a 120 Kg/

ha (FAOSTAT). El uso excesivo de estas sustancias debilita la

capacidad de respuesta de los ecosistemas naturales, lo que

genera problemas de eutrofización en las aguas que inhibe el

desarrollo normal de la fauna. En el caso de los páramos, el

cambio de normativa que elevó la cota máxima a la cual se

puede realizar la actividad agrícola incentivó que se ampliara

la frontera hacia la alta montaña.

Tabla 3. Síntesis de los problemas de biodiversidad

Fuente: DNP (2007) y otras.

EcosistemasEspecies

Descripción y problema

Páramos Extensión:1,63millonesdehectáreas(1,43%delterritorio)Reducción(1986-1996):6.4%(DNP,2007)Importancia:provisióndeaguaparaconsumohumanoygeneracióndeenergíaeléctrica;hábitatdeespeciesendémicas.Ubicación: cordillera Oriental y Sierra Nevada de Santa MartaZonas más afectadas: Boyacá, Cundinamarca, Tolima, Santander y Norte de Santander.

Bosques Extensión:49millonesdehectáreas(47,4%delterritorio).Reducción (1961-2002): 9.8 millones de ha (FAOSTAT). Zonas más afectadas: región Andina y Caribe.Algunas causas de la deforestación:• Cultivosilícitos:1hacoca=4haselva;1haamapola=2.5habosqueandino(Bernal,

2003).Destruccióndelbosque1980-2004:900milha=áreadecafé(Pérez,2007).• Pocossustitutosdeleña(2,4%delapoblaciónruraltieneconexiónalserviciodegas).• 60%maderautilizadaenColombiaprovienedebosquesnaturales(Minambiente1996);• Incendiosforestales:afectaron10.201hectáreasen2001

Fauna Especiesamenazadas:Total:445;Aves=162(8,8%);mamíferos=72(15,3%); Reptiles=38(6,3%);anfibios=49(4,9%);pecesmarinos=38(1,7%); pecesdulceacuícolas=45(2%);invertebradosmarinos=41.

La pérdida de cobertura boscosa también es resultado de

la extracción de madera, el consumo de leña y los incendios

forestales. Pero a su vez, los esfuerzos de reforestación son

limitados: 16.475 hectáreas anuales sembradas frente a 86.000

deforestadas. Finalmente, la construcción de obras de infra-

•••

3 Ecosistemas terrestres: páramos,

selvas y bosques montanos, bos-

ques secos tropicales, sabanas,

formaciones xerofíticas y subxero-

fíticas, bosque húmedos tropicales

y humedales. Ecosistemas marinos

y costeros: manglares, fondos se-

dimentarios, litorales rocosos, pla-

yas arenosas, praderas de pastos

marinos y arrecifes de coral.

4 Entre 1961 y 2002, el área de

pastos y praderas creció en 7 mi-

llones de hectáreas al pasar de

35a42millonesdeltotaldelas

104milhadelterritorionacional

(FAOSTAT).


38

CINARA

39

estructura vial y la expansión de las ciudades son otro factor

que ha contribuido a la transformación del hábitat natural (ver

Tabla 3).

Otro tipo de ecosistema en peligro son los humedales, de

los cuales se estima que existen 1.600, entre lagunas, lagos,

represas y ciénagas en las partes inundables de ciertos ríos.

Las consecuencias principales del agotamiento de los hume-

dales son la disminución de la pesca y la pérdida de capacidad

de regulación. Los ecosistemas marinos y costeros también

son de importancia estratégica para el país. Sin embargo, ello

no se ha traducido en un uso sostenible como en el caso de

los manglares, que a pesar de su importancia productiva y

ambiental han pasado de ocupar 440 mil hectáreas en 1981

a 371 mil en 2003.

Al igual que los ecosistemas, algunas especies de flora y

fauna también se encuentran en peligro. Los Libros Rojos de

Especies Amenazadas de Colombia indican que cerca de 445

especies faunísticas están en alguna categoría de amenaza

(IDEAM, 2004). Las especies de flora pueden verse aún más

amenazadas, pues su gran cantidad genera un amplio des-

conocimiento, que dificulta su identificación y clasificación.

Solamente en el caso de las especies maderables, SINCHI y

MAVDT (2006) estiman que 50 de ellas están amenazadas. La

pérdida de biodiversidad de flora y fauna tiene en el comercio

ilegal de especies a una de sus principales causas debido,

entre otros factores, a la demanda internacional de individuos,

pieles o productos (ver Tabla 3).

La falta de información es un problema generalizado que se

relaciona con el nulo o escaso conocimiento de la biodiversidad

colombiana. Este problema dificulta los esfuerzos de conser-

vación y por tanto tiene una relación de causalidad directa con

la pérdida de la biodiversidad. Los casos de desconocimiento

más críticos tienen que algunos ecosistemas y especies están

subrepresentados en la información, (Yepes et al, 2005); con

la inexistencia de información sobre especies invasoras, las

cuales también atentan contra la biodiversidad; y con la escasa

información sobre recursos genéticos que resulta del poco

desarrollo investigativo en este campo.

Pero no solo la falta de información es un problema. También

lo es el que la estrategia de conservación del país presenta

limitaciones. La principal estrategia de conservación es el

sistema de áreas protegidas, dentro del cual juega un papel

preponderante el Sistema de Parques Nacionales Naturales, el

cual sólo cubre el 10% del territorio nacional (11,5 millones de

hectáreas) mediante 49 parques [Parques Nacionales, 2007].5

Además, hay una inequitativa distribución geográfica que no

corresponde a la riqueza ecosistémica del país. La mayor parte

de los parques se concentran en la zona Andina (18) y pocos en

las zonas más biodiversas. Por otra parte, las áreas protegidas

sufren problemas de explotación insostenible de los recursos

debido al desplazamiento poblacional, los cultivos ilícitos, la

falta de alternativas económicas para poblaciones nativas que

viven en las áreas de reserva de los parques y la débil presencia

institucional (BM, 2007).

•••

5 Porcentaje superior a Brasil y Perú,

similaraldeMéxicoeinferiora

Ecuador (BM, 2007).


40

CINARA

41

Finalmente, la debilidad de la gestión ambiental de la biodiver-

sidad ha contribuido a su disminución. A pesar de los esfuerzos

del SINA, no existe un cuerpo de políticas y programas articulados

y coherentes que contribuya a la conservación de la biodiversi-

dad. La capacidad institucional de las Corporaciones Autónomas

Regionales (CAR) es inferior a la requerida para cumplir con

sus funciones de ejecutar políticas, programas y proyectos de

protección. Esta situación es un limitante para hacer cumplir

la abundante normativa ambiental existente en el país. En la

Tabla 4, se sintetizan las principales causas y consecuencias

asociadas al problema de pérdida de biodiversidad.

Uso inadecuado y degradación del sueloEl cambio en el uso y cobertura del suelo es una de las activi-

dades humanas cuya influencia es más significativa sobre la

capacidad de los ecosistemas para prestar ciertos servicios

ambientales. La simplificación de los ecosistemas causada por

las actividades humanas hace que el ecosistema modificado no

pueda proveer todos los servicios ambientales que prestaba en

su estado natural (Holt-Jensen, 1999). La degradación del suelo

está principalmente relacionada con actividades humanas, pero

a la vez puede originarse por procesos naturales. Las principales

actividades humanas culpables de la degradación del suelo son

la agricultura, la ganadería, la expansión urbana, la minería,

la construcción de carreteras y la extracción de madera (BM,

2007). Regularmente estas actividades tienen lugar en sitios

donde el uso potencial del suelo es distinto al uso actual.

El conflicto por uso del suelo en Colombia está altamente

relacionado con la actividad ganadera: mientras el área con esa

vocación es de solo 10,2 millones de hectáreas, la actividad

ocupa actualmente casi 42 millones de hectáreas (DNP, 2007).

Con las tierras de vocación forestal ocurre lo contrario, pues no

se está realizando toda la potencialidad de tierras que deberían

estar en este uso. Además, sólo 10 millones de hectáreas es-

tán “aseguradas” a través del sistema de parques nacionales.

Aparte del uso del suelo en actividades distintas a su vocación

natural, existe sobreexplotación en cerca del 17% del área del

Causas

Económicas• Expansióndelafronteraagrícolayganadera• Explotaciónmaderera• Conflictoporusodelsuelo• Contaminaciónambiental• Construccióndeobrasdeinfraestructura• Cambioclimático(tambiénnatural)

Naturales• Incendiosforestales(tambiénantrópica)

Institucionales• Bajatasadereforestación• Faltadeinformación• Débilestrategiadeconservación• Débilcapacidadinstitucional

Socio-culturales• Insuficienteeducaciónambiental• Deficienciaendesarrollotecnológico

Consecuencias

• Pérdidadecoberturavegetal• Transformacióndeecosistemas• Reduccióndehábitat

• Alteracióndepatronesnaturalesdelabiodiversidad• Extincióndeespecies

Tabla 4. Causas y consecuencias de la pérdida de biodiversidad

Fuente: Con base en revisión bibliográfica y consulta a expertos.


42

CINARA

43

país, fenómeno relacionado con el uso intensivo del territorio

mediante el modelo de agricultura industrial basado en la uti-

lización intensiva de maquinaria, riego y agroquímicos.

La degradación del suelo se manifiesta básicamente a través

de la erosión y la salinización. La erosión afecta a cerca del 50%

del territorio colombiano, y el 23% tiene intensidad entre severa

y moderada (BM, 2007 citando a IGAC, 1998). Aparentemente, la

erosión más intensa (entre alta y muy alta) ha venido creciendo: se

estima que entre 1988 y 2004, 16 millones de hectáreas adicionales

pasaron a esta clasificación, principalmente en la Orinoquia (21%

de su área), la región Caribe (14,5%) y la zona Andina (9,9%). Sin

embargo, la información sobre estos fenómenos es escasa y en

muchos casos los mapas relacionados con la erosión “no utilizan

metodologías ni criterios consistentes” (BM, 2007).

Se acepta generalmente que el suelo se saliniza debido a la

irrigación. Pero la primera dificultad con la que se enfrentan quie-

nes quieren caracterizar este fenómeno es la poca información

existente. Aún así, datos tomados de IDEAM (2004) muestran

que cerca del 10% del suelo colombiano tiene problemas de

salinidad entre moderados y altos. La región Caribe es la más

afectada, pues varios de sus departamentos experimentan

niveles de salinidad entre alta y moderada en más del 60%

de su área. Además, Cundinamarca, Huila, Tolima y Valle del

Cauca también se ven afectados por este fenómeno. Parte de

estos niveles de salinidad están relacionados con el aumento

desproporcionado del área irrigada, que pasó de 400 a 900 mil

hectáreas entre 1981 y 2001 (BM, 2007).

La desertificación se presenta en zonas secas principal-

mente. El 78,9% de las zonas secas del país (representan un

21,5% del territorio), sufren este problema. La región Caribe

es la más afectada con un 42% de su territorio en proceso de

desertificación, seguido por la Orinoquía (32%) y los Andes

(24%). Según DNP (2007), la desertificación es crítica porque

“afecta las principales zonas agrícolas y pecuarias del país

y los suelos con mayor oferta de nutrientes”. En cuanto a la

compactación, el suelo del país es altamente susceptible a ella

pues el 93% del territorio tiene esta condición.

Uno de los factores que contribuyen a que el problema de la

degradación del suelo no se resuelva es la ausencia de regulación

y leyes orientadas a controlarla. Ni la Ley 99/93 ni otras disposi-

ciones establecen mecanismos y responsabilidades claras para

mitigar la degradación del suelo. Además, es casi imposible medir

la pertinencia de las políticas orientadas a conservarlo, dado que la

disponibilidad de datos es crítica, pues las autoridades ambientales

que las implementan, no hacen uso de indicadores de desempeño

y no existen en la regulación ambiental metas específicas relacio-

nadas con la erosión y la salinidad. Además, la conservación del

suelo no es una prioridad de las CAR, al observarse su bajo nivel

de inversión en este componente: solamente el 1,8% del total del

gasto de esas entidades se destinó a inversiones para mejorar la

calidad del suelo (Canal, 2004 citado por BM, 2007).


44

CINARA

45

Contaminación ambientalSegún el DRAE6, la contaminación se define formalmente como

la alteración nociva de la pureza o las condiciones normales

de una cosa o de un medio por la acción de agentes químicos,

físicos o biológicos. En este sentido, la contaminación ambiental

puede ser de tipo natural o antrópico según el origen de los

agentes contaminantes. En el primer caso, en cualquier eco-

sistema no intervenido siempre existirá una contaminación de

fondo que es el producto de la descomposición o conversión

fisicoquímica y biológica de sustancias tanto orgánicas como

inorgánicas naturalmente presentes en los diferentes nichos

que constituyen el ecosistema.

En el segundo caso, se refiere a la contaminación gene-

rada por las actividades productivas y de consumo. La ley

de conservación de la materia afirma que cualquier actividad

económica que implique extracción de recursos naturales,

conversión de materia prima o producción y uso de bienes

elaborados, generará intrínsecamente agentes contaminantes

de naturaleza física, química o biológica. Cada actividad eco-

nómica genera vectores de contaminación, que por su estado

físico se clasifican como emisiones gaseosas (EG), desechos

líquidos (DL) y desechos sólidos (DS). La contaminación como

problema global es un factor crítico que contribuye al deterioro

de los recursos claves para el sustento de la vida en el planeta:

el aire, el agua, el suelo, la biodiversidad y la salud y calidad

de vida de las personas.

Uso y contaminación de recursos hídricos

Colombia es un país con una inmensa riqueza hídrica, configurada

por la disponibilidad de fuentes superficiales y subterráneas. En

total, el país disfruta de una dotación promedio de 2.100 km3 de

agua fresca (50.000 m3/año/hab), cifra que supera ampliamente

la de países como Brasil, Argentina y México (BM, 2007). La

dotación de aguas subterráneas es importante, pues se estima

que el 30% de la oferta de agua dulce total proviene de este tipo

de fuentes y además cerca del 40% de los municipios del país

Causas

Económicas• Expansióndelafronteraagrícolayganadera• Conflictoporusodelsuelo• Explotaciónmaderera• Mineria• Contaminacióndifusa

Institucionales• Faltadeinformación• BajoniveldeinversióndelasCARen

mejoramiento del suelo• Débilcontrolenlaaplicacióndepolíticasynormas

sobre uso y degradación del suelo

Socio-culturales• Faltadeinformación• Prácticasinadecuadasdeusodelsuelo• Construccióndeobrasdeinfraestructura• Desconocimientosobreprácticasdemanejo

tradicionales de recursos naturales

Naturales• Incendiosforestales

Consecuencias

• Usodelsuelo(distribución–cantidad)• Calidaddelsuelo• Erosión• Salinidad

• Compactación• Desertificación,pérdidadecoberturavegetal• Transformacióndeecosistemas• Reduccióndehábitat

Tabla 5. Causas y consecuencias del uso inadecuado y la degradación del suelo


•••

6 Diccionario de la Real Academia

de la Lengua Española.


46

CINARA

47

dependen únicamente de acuíferos para el abastecimiento de

agua potable (IDEAM, 2004). Pero esta dotación no se encuentra

equitativamente distribuida (temporal y espacialmente).

En relación con las cuencas hidrográficas, se estima que un

40% de las mismas tienen una vulnerabilidad entre moderada

y media (IDEAM, 2001). Esto se refleja claramente en el índice

de escasez, pues en condiciones de año seco un 25% de los

municipios sufre problemas de disponibilidad de agua (60% de

la población), que varía entre media, media-alta y alta. A 2015

se espera que de continuar la tendencia actual, un 65% de la

población enfrente este problema (Ibid. Op. Cit). Por supuesto

que la región Andina sería la zona más afectada, seguida por

el Caribe.

La demanda de agua para uso agrícola y consumo humano

se empieza a convertir en un factor explicativo de los problemas

de estrés hídrico, pues el consumo de agua que alcanzó los

7.435 millones de metros cúbicos en 2003, tuvo a estos dos

sectores como los principales usuarios, con el 54,5% y 28,8%

del total de la demanda (IDEAM, 2004).

Los problemas relacionados con la calidad del recurso

también son muy importantes, y comienzan por la falta de

información. Sólo hay estaciones de monitoreo de calidad del

agua en algunos ríos y acuíferos y la recolección y manejo de

datos no está estandarizada. La calidad del agua en Colombia

se ve afectada principalmente por la contaminación orgánica y

los sedimentos (DNP, 2007). Estos últimos tienen que ver con

la erosión de los suelos por la actividad agrícola y la minería.

El principal aportante de materia orgánica medido en términos

de DBO es el sector agrícola, que produce el 84% de la mis-

ma, seguido por las aguas residuales domésticas (10%) y las

industriales (6%).

Algunos de los problemas del recurso hídrico están in-

fluenciados por las deficiencias en leyes, normas y políticas,

que dejan a juicio de los profesionales del sector la asignación

de caudales, lo cual favorece en muchas ocasiones a los más

poderosos. Los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas

Hidrográficas (POMCH), que son la principal estrategia de manejo

del recurso, presentan varias deficiencias: existen muy pocos

planes formulados, los que lo están no son monitoreados de

manera efectiva y no hay un mecanismo para que su formulación

sea de forzoso cumplimiento.

El pago por el uso del agua tampoco ha sido efectivo, pues

los criterios para estimar las tasas y las políticas de cobro no

han sido los mejores. Para tratar de solucionar el problema,

el MAVDT estableció unas tasas muy bajas, que algunas CAR

no quieren cobrar pues la recolección puede ser más costosa

que el valor del recaudo.

En el caso de la calidad del agua, existen otros problemas

que se pueden mencionar:

• Hayincoherenciaenlaspolíticasdecontroldelaconta-

minación pues ésta se concentra en regular la materia

orgánica y los sólidos suspendidos, cuando el principal

problema esta asociado a descargas de sustancias tóxicas

y patógenos.


48

CINARA

49

• Unagranmayoríadelaguaresidualurbananoestratada,

a lo que contribuye que la cobertura de alcantarillado en

varias zonas es todavía baja y que el costo de las tecnolo-

gías de tratamiento es muy alto. Este puede representar

el 72% del costo de la infraestructura destinada al sector

de agua (BM, 2007).7

• Eltratamientoanivelindustrialtampocohacumplidolas

expectativas, pues en el 66% de las ciudades, ninguna

industria trataba el agua residual según el Decreto 1594

(MAVDT, 2002).

• Elprocesodelicenciasambientalesnorecogelosefectos

de acciones no proyecto sobre el recurso hídrico. Por

tanto, actividades como el escurrimiento superficial, la

expansión urbana y las prácticas agrícolas insostenibles

con el uso de fertilizantes, no son controlados a través

de este proceso.

Contaminación del aire

La contaminación del aire es producida por las emisiones

incontroladas de gases y partículas que son descargadas en

la baja atmósfera. Estas emisiones pueden clasificarse según

los diferentes niveles de incidencia que tengan sobre el medio

ambiente: local o global (ver Tabla 7). Los contaminantes con

incidencia local provienen del uso de combustibles fósiles para

producir energía, transporte terrestre, actividades de transfor-

mación física o química de materiales industriales, quemas en

actividades agrícolas, procesos de fermentación en actividades

Causas

Económicas• Usoineficientedelaguaenelsector

agrícola• Vertimientosdeaguasresiduales

domésticasyagroindustriales• Sobreexplotacióndelrecursohídrico• Minería

Socio-culturales• Insuficienteeducaciónambiental• Rezagotecnológico

Institucionales• Ineficienciaentasasporusodelagua• Ineficienciadetasasporcontaminacióndelagua• Faltadeinformación• Planificacióninadecuadadelrecursohídrico• Ineficienciadepolíticasynormasdecontroldelacontaminación• Manejofragmentadodelrecursohídrico

Naturales• Erosióndelsuelo• Cambioclimático

Consecuencias

• Reduccióndelacantidaddeagua(superficial y subterránea)

• Pérdidadelacalidaddeagua(superficialysubterránea)• Efectosoriesgosalasalud

Tabla 6. Causas y consecuencias del uso y contaminación del recurso hídrico


Efecto Nivel Principales Sustancias

Lluvia ácida Regional-Global ÓxidosdeNitrógeno(NOx);ÓxidosdeAzufre(SOX )

Deterioro de la capa de ozono Global Cloruroflourocarbonados(CFC);Hidrocloroflourocarbonados (HCFC)

Calentamiento global Global Dióxido de Carbono (CO2),Metano(CH4)Oxido

Nitroso (N2O), Hidroflourocarbonados (HFC), CF

6

Alteraciones de la salud Local Partículas8 (hollín, cenizas, polvo) , Monóxido de Carbono (CO), Hidrocarburos, SO

x, NO

x, Plomo (Pb),

Ozonotroposférico(O3)

Tabla 7. Nivel de Incidencia de las principales sustancias emitidas a la atmósfera

Fuente: Adaptado de IDEAM, 2001.•••

7 El alto costo está relacionado a

su vez con el uso de tecnologías

convencionales, sin considerar sis-

temas de bajo costo, que incluye

lagunas, procesos anaeróbicos y

filtros (Libhaber y Foster, 2003

citado en BM, 2007)

•••

8 Para el análisis de estas partículas

se realizan mediciones de PM10

(partículas con tamaño inferior a 10

micras, PST (partículas suspendidas

totales) y PM2,5 (partículas con

tamaño inferior a 2,5 micras.


50

CINARA

51

pecuarias y disposición de residuos sólidos (IDEAM, 2001). Las

emisiones también pueden clasificarse según su origen: fuentes

fijas (i.e., industrias y residencias) y móviles (i.e., transporte

automotor, aéreo, marítimo y fluvial).

La mayor parte de estos contaminantes son emitidos en las

grandes áreas urbanas debido a la concentración poblacional,

las actividades industriales y la deficiencia de los sistemas de

transporte público. Según cálculos del IDEAM, el 41% de las

emisiones totales y cerca del 75% de la carga total nacional de

contaminantes de origen industrial estaban concentradas en

las ocho ciudades más grandes de Colombia y en los centros

industriales del país (DNP, 2007).

El sector transporte es el principal generador de emisiones,

pues en 2002 produjo cerca del 85% del volumen total de las

mismas (incluye PST, PM10, SOx, NOx, CO)9; mientras el industrial

el 9%, el sector de generación térmica el 3,1% (por combustión

de carbón y gas natural) y el sector residencial 1,9% (por uso

de leña, carbón, GLP, kerosén y gas natural) [Brugman, 2004].

Cabe resaltar que la agricultura, por la costumbre de quemar los

residuos de las cosechas, también genera un importante aporte

de CO y NOx: para 1996 este sector generó el 47 y 19% del total

de estos gases respectivamente. En este campo, la quema de

biomasa de la caña de azúcar es un problema que afecta de

manera importante la calidad del aire en el Valle del Cauca.

Un primer problema identificado a nivel nacional es la de-

bilidad de la información sobre la calidad del aire. De las 18

redes de monitoreo conocidas, el IDEAM sólo cuenta con los

registros de mediciones de seis de ellas para algunos conta-

minantes, con restricciones en la calidad de la información y

en la posibilidad de ser agregada a nivel nacional. En resumen,

con la poca información disponible se ha identificado que el

material particulado (PM10) es uno de los contaminantes del

aire que supera el estándar normativo.

Una de las consecuencias de los contaminantes de efecto

local es la generación de lluvia ácida (concentración de pH

inferior a 5,6). A partir del monitoreo que realiza el IDEAM en

diferentes ciudades del país, se encontró que para el período

1998-2000 las lluvias presentaron promedios con tendencia

a la acidez en Bogotá, Cali, Medellín, Cúcuta. La lluvia ácida

genera altos costos sociales relacionados con atención médica,

restauración de construcciones, menos producción agrícola,

afectación de bosques y vida silvestre (acidificación de las aguas,

y empobrecimiento de las comunidades biológicas).

Pero además, en Colombia hacen falta estudios que permi-

tan concluir sobre la magnitud de los efectos en la salud de la

concentración de partículas en el aire, y la incidencia de otros

contaminantes como el PM2,5 y el O3 (DNP, 2007). No obstante,

según el DNP (2005), el costo anual promedio en salud pública

por la contaminación del aire en zonas urbanas se estima en

$ 1,5 billones, medido en términos de mortalidad prematura

por problemas cardio-pulmonares y cáncer de pulmón, y en

diferentes morbilidades de tipo respiratorio en niños menores de

5 años y adultos, como sibilancias, irritación de las vías aéreas

superiores, enfisema, asma y bronquitis crónica. Se estima

•••

9 Existe amplia diferencia en el con-

tenido de sulfuro entre el combus-

tible nacional y el importado: para

la gasolina esta relación es de

1000/300ppm;yparaeldiesel

esde4.500frentea500ppm

en forma respectiva (Brugman,

2004).


52

CINARA

53

que ocurren cerca de 6.000 muertes anuales por esta causa,

cifra cercana a los registros de mortalidad por accidentes de

tránsito (7.063 casos al año 1992). La incidencia del material

particulado en la salud también afecta a la población del área

rural, por usar madera como combustible para cocinar.

el último siglo. Ello genera cambios en la presión atmosférica,

en los sistemas de circulación y en la distribución y frecuencias

de lluvia y de los fenómenos atmosféricos y climáticos (IPCC,

2007). Todas estas alteraciones son conocidas como “cambio

climático” (CC)10.

Las actividades antrópicas11 que generan mayor emisión

de GEI son el uso de combustibles fósiles, minería, industria

química, manufactura de metales, producción de alimentos y

bebidas, la industria del cemento, la ganadería intensiva, el

cultivo de arroz, la quema de sabanas, la disposición de residuos

sólidos y el cambio en la cobertura de la superficie terrestre (a

través de la pérdida de biomasa por expansión de la frontera

agrícola). Del conjunto de gases de efecto invernadero, el CO2

es el emitido en mayor cantidad a nivel mundial. El aporte de

Colombia a la emisión mundial de CO2 es considerablemente

bajo (0,3%) en comparación con otros países del globo y aún de

la región, en la que es superada por México, Brasil, Argentina

y Venezuela12.

La emisión bruta13 de GEI en Colombia para el año 1994

fue del orden de 54.628 Gg (1 Gg = 1000 toneladas) de los

cuales el CO2 representó el 88%, seguido por el CO con 7,8%,

CH4 con 0,6%, NOx con 0,4% y N2O con 0,004%. Al comparar

la composición de emisiones por tipo de gas, ya sean GEI di-

recto o indirecto, se estima que el 91% del total emitido fueron

GEI directo (CO2, CH4, N2O) y el 9% fueron GEI indirecto (CO,

COVDM14, NOx). La principal fuente generadora de emisiones

totales es el consumo de combustibles fósiles con un 81,3%,

Causas

Económicas• Incrementodefuentesmóviles• Quemadebiomasa• Incrementodelconsumodecombustiblesfósiles• EmisionesdeGEI

Socio-culturales• Débileducaciónambiental• Inadecuadaseleccióndetecnologíaparareducirla

carga contaminante de emisiones• Débileducaciónambiental

Institucionales• Débilgestióninstitucional• Reglamentaciónobsoleta• Incumplimientodelareglamentación• Controldeficientedefuentesfijasymóviles• Programadeficientedevigilanciaycontroldela

calidad del aire

Naturales• Deforestaciónyerosióneólica• Fenómenosatmosféricoslocales• Incendiosforestales

Consecuencias

• Deteriorodelacalidaddelaireenecosistemasurbanos y áreas de influencia de vías troncales

• Efectosoriesgosalasalud

• Pérdidadebiodiversidadydeteriorodeecosistemas• Deteriorodeinfraestructura• Contribuciónalcambioclimático

Tabla 8. Causas y consecuencias de la contaminación atmosférica


El cambio climáticoEl incremento de algunos gases de efecto invernadero (GEI)

como el CO2, CH4, N2O, O3 y CFC por actividades industriales,

está generando el calentamiento global, que se evidencia en el

incremento de 0,6° C en la temperatura media del planeta en

•••

10 La Convención Marco de CC definió

estetérminocomolamodificación

del clima a grandes escalas de tiem-

po que está directa o indirectamente

relacionada con la actividad humana

y puede alterar la composición de

la atmósfera mundial.

11 Aunque las actividades humanas

son las principales generadores

delCCactual,estetambiénpuede

ocurrir por cambios en la irradiación

del sol (por cortos períodos, como

manchas solares, o variaciones con

períodos extensos como las Míni-

mas Mauder), en la órbita de la

tierra (como los que ocasionaron las

glaciaciones), y por eventos poco

probables y de extinción, como

impactos de meteoritos que libe-

ran grandes cantidades de gases

y ceniza.

12 Estados Unidos es el país que más

contribuye,con24%deltotalde

emisiones;siguenChina(14%),

Rusia(7%)yJapón(5%).

13 Esta no tiene en cuenta la captu-

ra de carbono por recuperación

de bosques ni la absorción del

océano.

14 Compuestos orgánicos volátiles

diferentes del metano.


54

CINARA

55

seguido muy de lejos por el cambio en el uso del suelo (6,9%),

actividades agrícolas (6,2%) y procesos industriales (5,4%).

Vista a través de la obtención de compuestos, la generación

de energía produce el 86% del CO2 y el 56% del N20, mientras

que la agricultura contribuye con el 79% del CH4.

A pesar de la incertidumbre que hay en torno a los efectos del

CC, se puede decir que este produce cambios en los fenómenos

y en la presión atmosférica, en los sistemas de circulación, en

la distribución y frecuencias de lluvia, que a su vez pueden

culminar en un CC global. Se sabe que el actual incremento

de la temperatura está teniendo consecuencias inmediatas,

tales como que 11 de los últimos 12 años (1995-2006) han

sido los más calurosos de la historia desde 1850, que el nivel

promedio mundial del océano se ha incrementado en 12 ± 5

cm., y que la cubierta de nieve en el hemisferio septentrional se

ha reducido. Si el incremento del calentamiento global continúa

con la tendencia actual, el escenario en los próximos 100 años

no será muy positivo, ya que este crecimiento alcanzaría un

umbral de 30-80 cm (IPCC, 2007).

Las consecuencias del CC en el país siguen los patrones

mundiales, pero debido a su posición geográfica, su cualidad de

país megadiverso, y su vulnerabilidad como país en desarrollo,

estas serían más en número e intensidad (ver Tabla 9).

Aunque Colombia no es un gran emisor de GEI, ha par-

ticipado activamente en los diferentes convenios y tratados

sobre el cambio climático, como la Organización Meteorológica

Mundial (OMM) y su Programa Mundial del Clima, el Programa

Tabla 9. Posibles consecuencias del CC en Colombia frente a un incremento del doble de concentración de CO2(2XCO2) y de un aumento del nivel del mar de 1 metro.

Fuente: DNP, 2007; IDEAM, 2001.

Recursos hídricos

• Afectacióndel50%delterritorionacionalporlamodificacióndelfuncionamientodelrégimenhidrológico.

Zonas costeras e insulares

• Inundaciónpermanentede4.900kmdecostasbajasylaanegaciónde5.100km,asícomolaprofundizacióndecuerposdeaguadellitoralylaplataformacontinentalporelincrementodelnivelmediodelmar;

• Amenazadeinundaciónde4,9%delasáreasdecultivosypastosdellitoralCaribeyaltavulnerabilidaddelamayoríadelasáreasocupadasporlaindustriamanufacturerayde44,8%delamallavialterrestredelmismolitoral;

• Inundaciónde17%delterritoriodelaisladeSanAndrés;• ErosióngeneralizadadegrandeslongitudesdeacantiladosdelCaribesurydeplayaslimitadasporterrazas

costerasenlosdepartamentosdeSucre,CórdobayAntioquia;• Salinización,principalmenteenlacostaCaribe,delosacuíferosporfiltración,dedondecercade60%dela

poblaciónextraeelrecursohídricocomoprincipalfuentedeabastecimiento;• Blanqueamientoirreversibleylamuertedelosarrecifescoralinoscomoconsecuenciadelaumentodela

temperatura,conlaconsiguientepérdidadelosserviciosambientalesqueprestan.

Coberturas vegetales y ecosistemas

• Afectaciónde92%delazonadevidanivalyladisminucióndeentre90%y100%deláreadepáramos,conconsecuenciassobrelaprovisióndeaguaylabiodiversidad;

• Desplazamientoaltitudinaldeentre50%y60%delaszonasdevidapremontanaylaafectacióndelosbosquesbasalesdelAmazonas(14%),elOrinoco(30%)yelPacífico(7%)ysobre43%delasáreasdebosqueandino.

• PérdidatotaldelosglaciaresycoberturadenievedeColombia,conconsecuenciassobrelaprovisióndeagua y la biodiversidad

Sector agrícola y suelos

• Reducciónen47,7%deáreasagrícolasconpotencialedáficoalto,especialmenteenrangosclimáticosfríohúmedo,fríopluvialyparamunomuyhúmedo;

• Aumentoen3.576.068hectáreasdelaszonasconunpotencialaltodedesertificación(IDEAM,2001a)• Afectacióndelatercerapartedelasáreasqueactualmentesonagroecosistemas,especialmenteenlazonaAndina.

Población y salud humana

• Exposiciónde1,4millonesdepersonasainundaciones• Incrementodeáreasvulnerablesalamalariayeldengue.• Incrementodeproblemasdesaludrelacionadasconlapolucióndelairedebidoamayortemperaturaenlas

ciudades y contenido de vapor de agua en la atmósfera• IncrementodepoblaciónafectadaporeventosextremoscomoelfenómenodeElNiño-OscilacióndelSur(ENSO).• Poblacióndeescasosrecursosymujeresmásafectados


56

CINARA

57

del Instituto Interamericano para el estudio del Cambio Global,

y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio

Climático (CMNUCC) y su Protocolo de Kyoto de 1997, a través

de las Leyes 164 y 629, de 1994 y 2000, respectivamente.

En estos convenios, Colombia se ha comprometido a desa-

rrollar respuestas políticas al problema del CC por medio de

la mitigación y la adaptación, reconocidas como soluciones

al problema del CC.

En cuanto a mitigación, o la acción de controlar las emisiones

de GEI en el globo, Colombia ha tomado una posición activa,

al llevar a cabo varios proyectos a través del Mecanismo de

Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kyoto, en áreas de

producción energética, movilidad urbana, gestión de residuos,

etc. Ya que este en esencia es un fenómeno “importado” sobre

el cual no tenemos ningún control dada la minúscula partici-

pación del país en él, el costo de las medidas de mitigación

debería ser asumido por los causantes del problema, como

otro rubro de la deuda “Norte-Sur”. En el mismo contexto, a

pesar de los beneficios que los proyectos financiados por el

MDL han traído al país, es importante e imperativo resaltar la

urgente necesidad de priorizar el enfoque de adaptación, dada

la vulnerabilidad de sectores estratégicos como los recursos

hídricos, la agricultura, la salud y los ecosistemas vitales, y

enfocar los esfuerzos políticos, la capacidad institucional y el

desarrollo de conocimiento hacia este campo. La adaptación

es un proceso de ajuste en respuesta a, o en anticipación de,

condiciones cambiantes en el entorno (Brooks, 2003; Girot y

Jiménez, 2003). Depende de varios factores, principalmente de

la vulnerabilidad, la magnitud del impacto, el nivel de riesgo, la

capacidad adaptativa y la incertidumbre.

La incertidumbre climática debe manejarse a través del

principio de precaución, el cual considera que aunque hay un

grado de ignorancia sobre el CC, se sabe lo suficiente para

afirmar que el daño que causan las emisiones de GEI es irre-

versible en una escala de tiempo muy larga y que cada día

que pasa sin actuar genera más costos, especialmente a los

países en desarrollo.

Los siguientes 10 años son claves para que el país defina su

posición frente a la amenaza del cambio climático, ya que los

costos de adaptación serán muy grandes. Lo que decidamos

hacer hoy no sólo afectará nuestra propia vida, sino la vida

de las futuras generaciones. Esto es lo que hace del cambio

climático un desafío distinto y más difícil que otros en el campo

de las políticas públicas ambientales.

Deterioro de la calidad ambiental urbana y de la salud públicaColombia ha experimentado un proceso de urbanización ace-

lerado similar al resto de países en Latinoamérica. En 2005,

cerca del 72% de la población nacional (32 millones de personas)

habitaba en zonas urbanas, resultado del crecimiento natural,

la migración rural-urbana y el desplazamiento a causa de la

violencia. Las siete principales ciudades del país que generan


58

CINARA

59

con población entre 100.000 y un millón, y 1.060 ciudades

con menos de 100.000 habitantes. A su vez, se reconoce es-

pacialmente en el territorio cuatro ejes urbanos en las regiones

Andina, Atlántica, Centro-Occidente y Sur Occidente.

El crecimiento de las ciudades colombianas ha seguido un

patrón desequilibrado, relacionado en buena medida con la

dinámica del proceso migratorio campo-ciudad y la ausencia de

controles de planificación formal. Esta dinámica de desarrollo

urbano no planificado ha sido una de las causas directas de

los problemas ambientales que se presentan en las ciudades:

asentamientos precarios, insuficiencia de servicios de agua

potable y saneamiento, inadecuada disposición de residuos

sólidos, escasez de espacio público y contaminación del aire,

problema que ya fue abordado.

Los asentamientos precarios, fenómeno disperso en todo

el país, se constituyen en la manifestación física y espacial de

la pobreza y la desigualdad en las ciudades. Se estima que esta

situación afecta a 1,3 millones de hogares (16% de los hogares

urbanos de Colombia), de los cuales 63% presenta carencias

habitacionales de tipo cualitativo, mayoritariamente alcantarillado

y hacinamiento; 20% se ubican en zonas de riesgo; y 17% en

viviendas no susceptibles de ser mejoradas (DNP, 2006).

Aunque las coberturas de agua potable y saneamiento en

Colombia han tenido una tendencia creciente en los últimos

treinta años, existe aún en las zonas urbanas una población

significativa de asentamientos subnormales que no está cubierta.

Las coberturas de acueducto y alcantarillado en la zona urbana

Causas

Económicas• EmisióndeGEIs• Cambiosencoberturaterrestre• Lobbypetrolero

Institucionales• Inadecuadomarcoycapacidadinstitucional• Legislacióninadecuada

Socio-culturales• Modeloenergéticocarbono-intensivo• Vulnerabilidad:pobreza,educación,equidaddegénero• Rezagotecnológico

Naturales• Radiaciónsolar• Emisionesnaturalesalaatmósfera(ej.Volcanes)• Cambiosencorrientesoceánicas• Variacionesmagnéticas• Cambiosdetemperatura• Cambiosdelniveldelmar• Derretimientodelacubiertadenieveyglaciares• Cambiosenprecipitaciones

Consecuencias

Costa• Inundacióndezonas• Pérdidadeecosistemasdemarinosycosteros• Degradacióndesueloscosteros• Mayorvulnerabilidaddezonamarinaycostera

Ecosistemas• Pérdidadeecosistemasnivalesypáramos• Desplazamientodeecosistemas• Pérdidadebiodiversidad• Mayorvulnerabilidaddeecosistemas

Agricultura y suelos• Erosión,desertificaciónysalinizacióndesuelos• Mayorvulnerabilidaddesuelos

Población y salud• Vidasafectadasporeventosextremosy

enfermedades• Vidasafectadasporfaltadealimento• Pérdidaseconómicas• Mayorvulnerabilidaddelapoblación

Agua• Cambiosenprecipitaciones• Problemasconcantidadycalidaddeagua• Másvulnerabilidaddelrecursohídrico

Fuente: con base en revisión bibliográfica y consulta a expertos

Tabla 10. Causas y consecuencias del cambio climático

el 65% del PIB, concentran el 45% de la población urbana na-

cional. El país presenta un sistema urbano diverso conformado

por una ciudad con más de 5 millones de habitantes (Bogotá),

3 ciudades con una población entre 1-5 millones, 34 ciudades


60

CINARA

61

fueron de 97,4% y 90,2% (DNP 2007). Sin embargo estas cifras

no tienen en cuenta las deficiencias en continuidad y calidad del

agua. Existen también importantes deficiencias de cobertura entre

las diferentes regiones del país a causa de una menor eficiencia

y efectividad en el uso de los recursos destinados para este fin

(DNP, 2006). Es así como se observa un rezago importante en

los departamentos de las regiones Atlántica y Pacífico.

En relación con la calidad del agua en las ciudades, el pano-

rama es bastante diverso. Mientras que en las ciudades grandes

e intermedias se puede hablar de niveles de calidad satisfactorios,

muchos municipios pequeños presentan deficiencias importantes

en cuanto a los estándares de calidad vigentes. Los efectos en la

calidad del agua que generan los vertimientos de aguas residuales

de las ciudades en las fuentes hídricas, son un problema altamen-

te relevante en el país. El tratamiento de las aguas residuales

(TAR) es bajo pues sólo se cuenta con sistemas que permiten el

tratamiento del 20% de las aguas residuales urbanas, a lo cual

se añade que sólo el 10% de estos sistemas se encuentran en

funcionamiento. Esta situación refleja la ineficiencia y falta de

integralidad de las inversiones en TAR.

Con respecto a los residuos sólidos, en Colombia cerca del

40% (12.800 ton) del total se originan en las cuatro grandes

ciudades capitales y cerca del 8,7% en el resto de capitales

departamentales. Por otro lado, solo el 10% de los residuos

generados son aprovechados. A pesar de que se estima que

la cobertura urbana de recolección y transporte de residuos

sólidos es del 97%, en muchos de los municipios pequeños

no existe continuidad, lo que obliga a la población a hacer una

disposición inadecuada a través de la quema o disposición en

sitios no aptos. Cabe resaltar que solo 357 municipios disponen

de los residuos sólidos en rellenos sanitarios, aunque cerca

de la mitad no operan de forma efectiva y no cumplen con las

especificaciones necesarias para ser clasificados como tales.

Los residuos peligrosos y no peligrosos suelen ser mezclados

y ambos tratados como desechos municipales, lo que crea

potenciales consecuencias riesgosas para la salud pública y

el ambiente. Esta situación obedece a la falta de un sistema

integrado de gestión de residuos que responda coordinadamente

a las políticas diseñadas para ello.

Con referencia al espacio público, se encuentra que Colombia

presenta un promedio muy bajo (4 m2/hab), mientras que los

niveles mínimos aceptados a nivel internacional se ubican en

un rango entre 10 m2 y 15 m2. El déficit de espacio público para

las ciudades mayores a 100 mil habitantes, bajo el estándar

de l0 m2/hab, es de 13.758 hectáreas (DNP, 2006). Entre las

causas de este déficit se encuentran el alto nivel de migración

rural-urbano; la escasez de suelo de dominio y uso público; la

falta de ordenación y baja accesibilidad; la carencia de equipa-

mientos; la ocupación irregular, la escasez de zonas verdes, la

estrechez y deterioro de las superficies de circulación peatonal

y la inseguridad. Actualmente los instrumentos y mecanismos

de gestión sobre el espacio público se encuentran inconclusos

y la política se ha planteado en ausencia del ajuste institucional

necesario para ejecutar las normas (DNP, 2006).


62

CINARA

63

motrices” de la problemática ambiental colombiana, comunes

a todos los problemas ambientales analizados. Estas “causas

motrices” fueron clasificadas según su origen económico,

institucional, cultural, tecnológico, demográfico, natural o

el resultado de alguna combinación de éstos, para facilitar el

posterior diseño de políticas públicas. Igualmente, se caracte-

rizaron en relación con su grado de gobernabilidad, entendida

como la capacidad y posibilidad de la política pública, en el

contexto histórico-institucional actual, de mitigar, aminorar o

enfrentar las causas generadoras del problema ambiental en

forma efectiva. En el corto plazo, la política pública orientada

al desarrollo sostenible debe focalizar sus intervenciones sobre

factores o causas de alta gobernabilidad.

Los resultados de este ejercicio encuentran que las causas

asociadas al ámbito económico son las que presentan mayor

frecuencia e incidencia sobre los problemas ambientales (ver

Tabla 12). No obstante, la gobernabilidad de este grupo de

causas es variada, en el sentido de que no todas pueden ser

altamente modificadas por la intervención pública. Contraria-

mente, las causas originadas en las debilidades institucionales,

además de tener una alta incidencia, son también las de más

alta gobernabilidad, por lo cual se convierten en instrumento

importante para la política pública ambiental en Colombia.

Además, se evidencian importantes campos de acción en los

aspectos culturales, tecnológicos e incluso en los económicos

como veremos en el siguiente capítulo sobre políticas públicas

ambientales específicas.

Causas

Económicas• Mercadodesuelourbanoimperfecto• Insuficienciaenprácticasdeproducciónmáslimpia• Faltadeintegracióndeestrategiasintersectoriales

Socio-culturales• Crecimientonaturaldelapoblación• Migraciónurbana–rural• Desplazamientoforzado• Déficitofertadesueloyvivienda• Tecnologíasdealtocosto• Deficienteeducaciónambiental• Asentamientosprecarios• DisposiciónymanejoinadecuadodeRS

Institucionales• Bajacapacidadinstitucionaldelas

administraciones municipales• PocaplaneaciónycoordinaciónInstitucional• Regulacionesrígidas(costosas)• Pocaregulación(estándares,monitoreo,

laboratorios)• Pococumplimientodelanormatividad• Ausenciaoineficaciadeinstrumentosparalagestión• Fragmentaciónydesarticulacióndeinstrumentosde

gestión, planes, políticas, programas y normatividad• Financiamientoinsuficiente/ineficiente

Consecuencias

• Establecimientodeasentamientosurbanosprecarios• Gestióninadecuadaderesiduossólidos• Escasezdeespaciopúblico• Contaminacióndelagua• Pérdidadedrenajenaturaleincrementodelaerosión• Contaminacióndelsuelo• Efectosoriesgosalasalud

• Incrementodelriesgopotencialdedesastrenatural• Inadecuadoaccesoaserviciosdeaguaysaneamiento• Vectoresdetransmisióndeenfermedades• Contaminacióndelagua• Pérdidadebiodiversidadybaseecosistémica• Contaminaciónpordescomposición

Fuente: con base en revisión bibliográfica y consulta a expertos.

Tabla 11. Causas y consecuencias del deterioro de la calidad ambiental urbana y de la salud pública

Análisis de los principales determinantes de la problemática ambiental en ColombiaUna vez analizados los grandes problemas ambientales del país

e identificados sus principales relaciones causa-efecto a través

de matrices de interacción, se procedió a identificar las “causas


64

CINARA

65

Tabla 12. Clasificación de causas motoras de la problemática ambiental en Colombia

Tipo de causa motriz

Causas Nivel de Gobernabilidad

Económica Sobreexplotación de recursos naturales, deforestación, inequidad en la distribución de la riqueza, patrones intensivos de consumo, conflictoporusodelsuelo,modeloenergéticocarbono-intensivo,contaminación difusa, expansión de la frontera agrícola y ga-nadera, explotación intensiva de los recursos del subsuelo (no renovables), estímulo a la producción de agrocombustibles, construcción obras de infraestructura sin criterios ambientales, expansión económica internacional y patrones de exportación natural-intensivos, sistemas de producción natural-intensivos, pérdidadeconocimientotradicional.

Bajo nivel de gobernabilidad en gran parte. Algunas pueden ser abordadas por decisiones políticas.

Institucional Aspectos normativos y políticas: Poca aplicación y control de normas, inadecuada legislación ambiental, incumplimiento de reglamentación, políticas y estrategias inadecuadas para conser-vación de biodiversidad y enfrentar cambio climático, políticas no evaluadas, baja participación social en diseño de políticas.

Planificación, coordinación y capacidad institucional:Débilcoordinacióninstitucional,débilsistemadeinformaciónambiental,bajacapacidadinstitucionaltécnicayoperativa,débilesprogramasde control de contaminación, deficiente planeamiento urbano, manejo fragmentado de la gestión ambiental, descoordinación de políticas.

Aspectos financieros: Insuficientes recursos financieros e inadecuado manejo de existentes, estructura impositiva inadecuada para financiar inversión ambiental.

Conocimiento e investigación: Insuficiente conocimiento de realidad ambiental e interrelaciones con lo social, bajo nivel investigativo, pocos recursos para investigación, pocos grupos de investigación ambiental y descoordinación entre ellos.

Mayor grado de gobernabilidad

Cultural Valoresinadecuadosenlarelaciónsociedad-naturaleza,prácticasinsostenibles de uso de recursos naturales, incipiente educa-ción ambiental, poca recuperación y difusión de prácticas de producción ambientalmente sostenibles, ideología dominante recurso-intensiva.

Baja y alta gobernabilidad.

Tecnológicas Insuficientes e ineficientes sistemas de tratamiento o control de contaminación, tecnologías obsoletas e inapropiadas, introducción de tecnologías con alta incertidumbre ambiental, rezago tecno-lógico, patrones tecnológicos natural-intensivos y contaminante-intensivos,pocaconexiónentreelmundoacadémico-investigativoy el sector productivo.

Mediana gobernabilidad

Demográficas Migración y desplazamiento rural-urbano, crecimiento natural de la población, asentamientos precarios.

Baja gobernabilidad

Combinaciones Insuficienteespaciopúblico-urbano(económico-institucional);quemasderesiduosagrícolas(económico-tecnológico);erosión(económico-natural);incendiosforestales(natural-económica-cultural).

Baja y alta gobernabilidad.

Por otro lado, al analizar el nivel en que los macroproble-

mas son afectados por las causas generales identificadas, se

encontró que la pérdida de biodiversidad es el problema con

mayor afectación, seguido por la degradación del suelo y el uso

y contaminación del recurso hídrico. Como estos aspectos están

relacionados con la Conservación de la Base Ecosistémica, se

resalta la necesidad de mantener la llamada Agenda Verde como

pilar de la política ambiental nacional. Los tres problemas menos

afectados corresponden al hábitat humano, al cambio climático y a

la contaminación atmosférica. Parte de los mismos corresponden

a la llamada Agenda Gris, que resulta igualmente relevante como

elemento central de la política de Mejoramiento de la Calidad

Ambiental Urbana y de la Salud Pública en Colombia.

Es necesario señalar que los macroproblemas tienen dife-

rentes niveles de incidencia en cada una de las ecorregiones

del país. Así, mientras en la región Andina el principal problema


66

CINARA

67

es el uso y contaminación del recurso hídrico; en la Pacífica es

la pérdida de biodiversidad. De igual forma, este problema se

presenta como prioritario en la Orinoquia y Amazonía, seguido por

el uso y la degradación del suelo. Por su parte, en la ecorregión

Caribe se identifica a esta última y a la contaminación de los

recursos hídricos como los problemas ambientales que más la

afectan. Todo lo cual indica que las propuestas de política deberán

corresponder a las especificidades de cada ecorregión.

Finalmente, es importante anotar que este análisis de

problemas y de sus respectivas causas y efectos permitió

identificar y clasificar en forma coherente las políticas am-

bientales planteadas.

Política ambiental para el desarrollo sostenible en Colombia

Evolución de la política ambiental colombiana y de su marco institucionalLa política ambiental colombiana y su marco institucional y

normativo han evolucionado al ritmo de los cambios acontecidos

en el escenario de la política ambiental global. Así, el Código de

Recursos Naturales de 1974, pionero en América Latina en la

normativa de protección ambiental, se puede considerar como

heredero de la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente

Humano (1972) y de las preocupaciones sobre los límites al

crecimiento. Por su parte, la Constitución de 1991 y la Ley

Ambiental de 1993, concretada con la creación del Ministerio

de Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental (SINA), recogen

la preocupación ambiental a nivel mundial que se consolidó con

la Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de

Río de Janeiro (1992). Esta cumbre significó una apuesta por

una nueva forma de contemplar el futuro ligado a la necesidad

de proteger la base ecosistémica como condición para lograr el

desarrollo, con énfasis en políticas que correspondían en buena

medida a la llamada Agenda Verde (ver Tabla 13).

5


68

CINARA

69

A partir de la Conferencia de Johannesburgo en 2002,

y como resultado de la influencia de las prioridades fijadas

en las Metas del Milenio (2000), se produce un viraje de la

política internacional ambiental hacia lo que se ha deno-

minado la Agenda Gris. Esto es, la priorización del acceso

a agua potable y saneamiento como parte fundamental de

la lucha contra la pobreza, lo que reduce la relevancia de

la Agenda Verde propia de Río/92. Esta reorientación de la

agenda internacional, “resultó un argumento importante del

gobierno nacional para reestructurar el Ministerio del Medio

Ambiente y dar un cambio a la política ambiental, enfocada

ahora a enfrentar las amenazas del ambiente sobre la salud y

el bienestar de la población a escala local, relacionadas con la

insuficiente provisión de agua y servicios de saneamiento, la

contaminación del aire y los recursos hídricos y los desechos

sólidos” (CGR, 2007). Este cambio originó una pérdida de

relevancia institucional del componente ambiental, al pasar

del nivel ministerial a un viceministerio.

Marco institucional ambiental actual: situación y limitacionesLa aplicación de la política pública ambiental colombiana se

ejerce a través de una estructura descentralizada denominada

Sistema Nacional Ambiental (SINA), cuyo ente rector es el MAVDT,

encargado de formular las políticas y regulaciones ambientales

a fin de asegurar el desarrollo sostenible.

Tabla 13. Análisis comparativo de la evolución de la política ambiental colombiana

Criterios Primera fase de la política ambiental (1991-2002)

Segunda fase de la política ambiental (2002-2008)

1. Concepto de sostenibilidad que la influencia

Fuerte Débil

2. Principios Preservación, precaución y planificación para aprovechamiento sostenible

Uso (antrópico), gestión de recursos naturales como recursos económicos

3. Influencia Internacional Conferencia de Río (1992) Metas del Milenio (2000)Conferencia de Johannesburgo (2002)

4.Énfasissectorial Biodiversidad, bosques, cambio climático, Agenda 21 (sostenibilidad local): Mayor énfasiscomoautoridadambiental

Cambioclimático;Aguapotableysaneamiento;contaminaciónen sectores productivos. Menos énfasiscomoautoridadambiental

5. Políticas específicas • Políticaparalaproducciónmáslimpia• Políticadebiodiversidad• Políticadebosques• Políticadeinvestigaciónambiental• Políticausoymanejodeplaguicidas• Políticadeparticipaciónsocialenla

conservación• PolíticadeOrdenamientoAmbientaldel

Territorio

• Leyforestal(inexequible)• Leyminera• Leydeagua(retiradaporel

gobierno nacional)• PlanNacionaldeDesarrollo

(2006-2010)• Políticadeagrocombustibles• Gestiónprivadadeparques• Sostenibilidadambientaldela

producción nacional• Programageneraciónde

ingresos y empleo verde

6. Estructura Institucional Nacional

Ministerio del Medio Ambiente (MMA)• Direccióndeasentamientoshumanosy

población• DireccióndeMedioAmbienteFísico• DireccióndeRecursosBiológicos• DireccióndeParquesNacionales,

Reservas y Especies Amenazadas• DireccióndeOrdenamientoTerritorial

Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT)• ViceministeriodelAmbiente• ViceministeriodeVivienday

Desarrollo Territorial• ViceministeriodeAguay

Saneamiento


70

CINARA

71

El SINA está constituido por el conjunto de normas, recur-

sos, entidades estatales y organizaciones comunitarias y no

gubernamentales con responsabilidades en materia ambiental.

Dentro del SINA cabe destacar a las Corporaciones Autónomas

Regionales (CAR), responsables de liderar y coordinar la gestión

ambiental en el nivel regional; a las autoridades ambientales

urbanas en las ciudades de más de un millón de habitantes con

las mismas funciones de las CAR; a los Institutos de Investiga-

ción Científica, responsables de suministrar los conocimientos

y la información sobre el medio ambiente y su evolución, y

a la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques

Nacionales Naturales (UAESPNN), que administra y maneja 46

áreas protegidas públicas de nivel nacional.

Aunque puede afirmarse que a lo largo de estos años el SINA

ha tenido importantes logros, aún subsisten limitaciones que

dificultan el cumplimiento de su función central de mantener

y garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales en el

país. Estas limitaciones, propias tanto de su estructura como

de su funcionamiento, se presentan a continuación.

• Debilidadinstitucionalypobrecoordinacióndentrodel

SINA, asociada al bajo nivel de formación y capacitación

de los funcionarios que integran las organizaciones del

SINA (CGR, 2003; Blackman et al, 2006; DNP, 2007).

Igualmente, en la nueva estructura institucional y misional

del MAVDT conviven objetivos diferentes que compiten por

prioridades y recursos (Agenda Verde vs. Agenda Gris).

• Limitacionesenlaplanificación. Existen muchos planes

que las entidades ejecutoras de la política ambiental están

desarrollando paralelamente y en forma descoordina-

da: planes de acción trienales (PAT); Planes de Gestión

Ambiental Regional (PGAR); Planes de Ordenamiento

y Manejo de Cuencas Hidrográficas (POMCH); Planes

de Ordenamiento Territorial (POT) y Planes de Gestión

Integrada de Residuos Sólidos (PGIRS). Parte de ellos se

quedan en documentos de buenas intenciones que no se

llevan a la práctica.

• Bajaprioridaddelaproblemáticaambientalparaelgasto

público nacional y poca efectividad de las inversiones.

La CGR (2007), reporta que el gasto público ambiental

desde 1993 ha rondado el 0,3% del PIB, nivel inferior al

observado en los países desarrollados (cercano al 1%)

y al recomendado por el Banco Mundial para países en

desarrollo (1,4-3% del PIB), Igualmente, el gasto ambiental

es inferior frente a rubros como defensa o infraestructura

que alcanzan niveles de 34 y 14% respectivamente.

Además, en ocasiones se destinan recursos de inversión

a actividades que no constituyen estrictamente gestión

ambiental como agua potable y saneamiento básico.

Asimismo, el presupuesto ambiental no se concentra

en las corporaciones ubicadas en las zonas de mayor

riqueza y fragilidad ambiental lo que afecta la eficacia

del gasto público para mantener la base ecosistémica


72

CINARA

73

(La Corporación Autónoma del Valle del Cauca-CVC-,

Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca-CAR- y

Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia-

CORANTOQUIA- concentran el 50% de los recursos).

• Faltadeunadecuadosistemadeinformaciónambiental:

Las autoridades ambientales no han logrado implementar

un sistema adecuado e integrado de indicadores ambien-

tales, por lo que no existe una línea de base ambiental

sólida y creíble. Existen grandes debilidades con la red

de monitoreo, las estaciones de medición, los centros de

documentación, la cartografía básica y la recolección de

datos. No existe un sistema de contabilidad ambiental

sólido que permita interrelacionar aspectos económicos

con el desempeño ambiental.

• Limitacionesenlainvestigaciónambiental. El MAVDT ha

encontrado una alta desarticulación entre la investigación,

la formación y la gestión ambiental; ausencia de criterios

y mecanismos claros de priorización de investigaciones

por ecorregiones, baja prioridad conferida a la inversión

para la investigación ambiental; desarrollo incipiente y

fragmentado de la comunidad investigativa nacional; poca

valoración y escaso reconocimiento a fuentes alternativas

de producción de conocimientos relevantes para el medio

ambiente (DNP, 2007).

• Faltadeefectividadenelsistemaregulatorio. Colombia

cuenta con una amplia regulación ambiental, aunque

desarticulada y poco aplicada. Además, el sistema regu-

latorio colombiano se ha venido debilitando gradualmente,

como se observa en la laxitud del sistema de licencias

ambientales (CGR, 2007).

• Existeundébilejerciciodelaautoridadambientalpor

las entidades del SINA. Las actividades de vigilancia,

control, seguimiento y sancionatorias tanto al uso de los

recursos naturales como a las obligaciones derivadas de

los procesos de licenciamiento, son débiles. Ello porque la

capacidad operativa de las Corporaciones es insuficiente

y porque no se han adoptado los procedimientos expe-

didos para hacer efectivo el seguimiento a los planes de

manejo ambiental de los proyectos licenciados. En este

contexto, el papel de la autoridad ambiental no ha sido

el mejor en las últimas grandes discusiones estratégicas

del país: agrocombustibles, tratados de comercio, leyes

forestales y del agua, recursos mineros, etc.

• Afectacióndelagobernabilidadporproblemasdeorden

público. La escasa gobernabilidad sobre amplias zonas

del territorio nacional ha impedido el control eficaz sobre

aspectos como la deforestación, los cultivos ilícitos, el

desplazamiento a centros urbanos, la distribución espacial

de la población en el territorio nacional y el seguimiento

ambiental a proyectos desarrollados en zonas con pro-

blemas de orden público.


74

CINARA

75

Esquema analítico y criterios para formular políticas públicas ambientales eficientes y eficacesPara formular políticas públicas ambientales que produzcan

resultados efectivos y que sean armónicas con las metas y

resultados de otros instrumentos de planificación nacionales y

sectoriales, debe partirse de un esquema analítico específico

y basarse además en una serie de principios y criterios.

Esquema analítico

La experiencia en la formulación de políticas en campos de natu-

raleza compleja como el ambiental, señala que deben construirse

dentro de una estructura de red, que refleje su interactividad y

carácter sistémico. La estructura de red implica clasificar las

políticas públicas ambientales en dos categorías: a) las temáticas

o misionales que son las que corresponden directamente a los

componentes ambientales básicos, como la biodiversidad, el

agua, los bosques, los suelos y el aire. Y b) las instrumentales,

cuyo objetivo es permitir que las políticas misionales cuenten con

la capacidad institucional, tecnológica, humana y financiera para

llevarlas a la práctica (Guhl et al, 2007).

Bajo este esquema analítico, las políticas dirigidas a resolver

los principales problemas ambientales analizados en el capítulo

anterior, corresponden a las políticas misionales; mientras algu-

nas de las causas identificadas en el análisis de estos problemas

corresponden a las políticas instrumentales. El esquema que

se presenta en la Figura 1, muestra gráficamente a la política

ambiental como una red que facilita el logro de los objetivos

buscados mediante el análisis de los problemas ambientales y

de su relación causa-efecto.

En la misma figura se puede identificar igualmente un grupo

de las políticas misionales que se dirigen a la protección de la

base ecosistémica (Agenda Verde) y otro grupo al mejoramiento

de la calidad ambiental urbana y de la salud pública (Agenda

Gris). Además, dentro de las políticas instrumentales se pueden

observar también dos grupos de políticas estratégicas: las diri-

gidas al fortalecimiento de la capacidad institucional del SINA

(normas y organizaciones) y las orientadas al cambio cultural y la

educación ambiental de los colombianos. Finalmente, dado que

buena parte de la problemática ambiental surge de los conflictos

que se producen entre crecimiento económico y medio ambiente,

es viable señalar un quinto paquete de políticas orientadas al ma-

nejo de este conflicto. De tal manera, se identifican cinco grandes

lineamientos de política pública para el desarrollo sostenible:

• Lineamiento 1: DesarrolloInstitucionalyFortalecimiento

de la Gestión Ambiental del SINA.

• Lineamiento 2: Conservación, Protección y Restauración

de la Base Ecosistémica.

• Lineamiento 3: Armonizar el Crecimiento Económico y

la Calidad Ambiental.

• Lineamiento 4: Promoción de la Educación y la Cultura

Ambiental.

• Lineamiento 5: Mejoramiento de la Calidad Ambiental

Urbana y de la Salud Pública.


76

CINARA

77

Finalmente, para una adecuada implementación de la política

pública ambiental, se requiere respetar una serie de principios

y criterios que se presentan en el siguiente acápite.

Criterios y principios para la formulación de una política pública para el desarrollo sostenible eficaz y eficiente

• Articulación,transversalidadyarmonizaciónconinstru-

mentos de planificación nacional y sectorial: La natu-

raleza transversal de la problemática ambiental hace que

los diferentes niveles de planificación territorial y sectorial

deban incorporar variables y consideraciones ambientales.

Una buena estrategia para lograr que una política ambiental

sea eficiente y eficaz, consiste en incorporarla a planes

e iniciativas prioritarias y sectoriales de los gobiernos, y

aprovechar su importancia y sus recursos para poder poner

en marcha la política ambiental.

• Complejidad: La política pública ambiental debe diseñarse

con una estructura de red, en la que queden reflejadas las

diversas y múltiples variables que intervienen en la temá-

tica que aborda y la pluralidad de actores e intereses que

intervienen en su desarrollo.

• Dinámica: La política pública ambiental debe entenderse

como un ciclo dinámico de mejoramiento continuo. Una de

las etapas de tal ciclo es el seguimiento y evaluación per-

manente de los resultados que se van obteniendo mediante

los diversos proyectos y acciones que la desarrollan.

• Eficacia: La política debe establecer unas metas claras

y concretas y dar resultados medibles con respecto a las

variables y situaciones que pretende abordar.

• Eficiencia. La política debe buscar aumentar la eficiencia en

el uso de los recursos ambientales, privilegiando tecnologías

ahorradoras de recursos naturales.

• Equidad. El principio de equidad ambiental está relacionado

con dos esferas principales: i) evitar la externalización o

transferencia de los costos ambientales a otras personas,

Figura 1. Estructura de red para la política ambiental pública en Colombia


78

CINARA

79

otras regiones o países u otra generación. Y ii) a la igualdad

de oportunidades en acceder a los beneficios de los bienes

y servicios ambientales.

• Especificidadecorregional. Aunque la política pública

ambiental debe ser nacional, su aplicación específica y

sus estrategias (programas, proyectos y acciones), deben

corresponder a las características propias de cada eco-

rregión colombiana.

• Flexibilidadyadaptabilidad. En los campos en que la com-

plejidad es el perfil dominante y la incertidumbre asociada

obliga a estar evaluando la implementación de la política,

es indispensable que las políticas públicas sean suficien-

temente flexibles para adaptarse a los resultados y corregir

sus propuestas y componentes.

• Gobernanza. La política debe garantizar la existencia de

mecanismos que faciliten una interacción eficiente entre

los distintos niveles de gobierno y entre éstos y las orga-

nizaciones empresariales y de la sociedad civil. Para ello,

se requieren modos de gobernar interactivos, así como de

emprendedores, socios o facilitadores (Prat, 2008).

• Legitimidadyparticipación.La política debe ser concor-

dante con el marco legal vigente (Constitución de 1991 y

Ley 99/93), pero a la vez legítima en el sentido de que sea

producto de un trabajo participativo y consensuado entre

las partes interesadas.

• Pertinenciayefectividad. La política debe referirse a un

tema o a una problemática que tenga importancia e impacto

significativo, en la escala de las necesidades y las oportu-

nidades e intereses nacionales, regionales o locales.

• Precaución. Se aplica cuando la magnitud del impacto

ambiental de una acción no puede determinarse por falta

de conocimiento pero existen razones fundadas para pensar

que dicha acción puede generar impactos ambientales que

van más allá de los niveles aceptables, por lo cual se debe

buscar una acción alternativa que evite dicho riesgo.

• Prevención. Este principio privilegia las acciones que pre-

vengan daños ambientales con el objeto de evitar gastos

futuros en actividades de descontaminación, control de

desastres y restauración del patrimonio ambiental.

• Sostenibilidad. La política debe ser sostenible en el tiempo,

tanto desde el punto de vista económico, como desde el

punto de vista institucional.

• Transparencia. La formulación de la política debe ser trans-

parente al igual que los instrumentos y procedimientos para

realizar su seguimiento y evaluación, teniendo en cuenta el

predominio del interés público sobre el interés privado.


80

CINARA

81

Lineamientos de política para el desarrollo sostenible en Colombia

Lineamiento de política No. 1

Desarrollo institucional y fortalecimiento

de la gestión ambiental

Justificación

Las debilidades institucionales son una de las principales

causas para que la situación ambiental en Colombia no sea

óptima. Así, el fortalecimiento y consolidación del Sistema

Nacional Ambiental (SINA), de sus instituciones vinculadas y

del marco normativo, de regulación y de políticas en el campo

ambiental, es considerado como uno de los principales pilares

de una adecuada política para el desarrollo sostenible.

Objetivo

Fortalecer y consolidar la estructura institucional del SINA

y de sus instituciones vinculadas, con el propósito de me-

jorar su papel como ente rector del sector ambiental y sus

roles de planificador, coordinador, regulador y ejecutor de

la política ambiental colombiana.

Estrategias

1) Fortalecer el SINA y mejorar su capacidad de coordinación

institucional.

Justificación y objetivo

Es necesario fortalecer las instituciones vinculadas al SINA,

pues su capacidad operativa, técnica, de coordinación, de

vigilancia y control, de diseño armonioso y coherente de

las políticas, tienen grandes dificultades. Por ello, mejorar

la aplicación de la política pública ambiental colombiana

pasa por el fortalecimiento de la capacidad institucional del

SINA y de sus instituciones.

Acciones

• Evaluarelimpactosobrelagestiónambientalnacional

generado a partir de la fusión del Ministerio del Ambien-

te con el de Desarrollo, para estimar la factibilidad de

reestructurar el MAVDT actual y las Corporaciones, para

otorgarle un mayor peso a la Agenda Verde Ambiental.

• FormularunPlanAmbientalParticipativodeLargoPlazoque

trascienda hacia una política de Estado y que permita una

concertación amplia con los diferentes actores (Ministerios,

sociedad civil, ONG s, gremios, etc.). Este Plan debe ser

transversal e intersectorial para incorporar la sostenibilidad

como objetivo de las políticas sectoriales, y debe concebir

las agendas verde y gris como complementarias.

• RecuperaryfortalecerelpapeldelMAVDTcomoautoridad

ambiental en las grandes discusiones estratégicas del

país que tengan repercusiones en el campo ambiental.

• ReestablecerlaDireccióndePolíticaAmbientaldelDNPpara

fortalecer la capacidad de coordinación y armonización de

la política ambiental con las otras políticas sectoriales.

•ReestructuraryfortalecerelConsejoNacionalAmbiental

con el propósito de robustecer los procesos de coor-

dinación con la sociedad civil y otros actores externos

al gobierno.

• FortalecerelpapeldelosPOMCHcomoinstrumento

esencial de la gestión ambiental territorial. Para ello es

necesarioelevarlaestaturajurídicadelosPOMCHanivel

deLeydelaRepública.


82

CINARA

83

2) Fortalecer la capacidad operativa y de vigilancia y control

en la aplicación de la normativa ambiental.

Justificación y objetivoA pesar de la debilidad operativa de las CAR para vigilar

y controlar la aplicación de una normativa ambiental, su

acción en general es considerada adecuada y suficiente

como una primera etapa de la gestión ambiental. Ante esa

realidad innegable, se hace necesario fortalecer la capacidad

operativa de las CAR.

Acciones•Desarrollarunplanintensivodecapacitación,formación,

entrenamiento y asistencia técnica de los funcionarios

vinculados a las CAR, para fortalecer la capacidad de

vigilar y controlar el cumplimiento de la normativa

ambiental y generar una mayor estabilidad laboral para

sus funcionarios.

•Revisaryoptimizarlosinstrumentoseconómicosyde

regulación que permitan mejorar y hacer más exigen-

tes los procesos de control de la contaminación y la

sobreexplotación de los recursos naturales. En especial

debe hacerse énfasis sobre las tasas retributivas, las

tasas por uso del agua, los caudales ecológicos y los

límites permitidos de contaminación del aire urbano

(PM10, PM2.5)

• Analizaryevaluarlaposibilidaddeconvertirlosme-

canismos voluntarios de control de contaminación, en

mecanismos obligatorios controlados por las autoridades

ambientales, en particular en los sectores más intensivos

en contaminación.

3) Consolidar el sistema de información e investigación

ambiental de Colombia, SIAC.

Justificación y objetivoLatomadedecisionesdepolíticapúblicaambientalrequiere

de una adecuada información sobre el patrimonio ambiental

del país. Sin embargo, el sistema de monitoreo, captura,

recolección, procesamiento y manejo de la información

ambiental tiene grandes debilidades. Por su parte, la proble-

mática ambiental surge también por falta de conocimiento

sobre el mundo natural y sus capacidades y la falta de

generar y usar tecnologías ecoamigables. El sistema de

investigación ambiental no contribuye a enriquecer este

conocimiento sobre el patrimonio natural del país, cuando

debería ayudar a identificar las posibilidades de uso sos-

tenible, amenazas y riesgos, junto a las soluciones a los

problemas ambientales colombianos.

Acciones• UnificaryfortalecerlalíneadebaseambientaldeCo-

lombia, incluido el diseño de un grupo de indicadores

esenciales para monitorear el desarrollo sostenible, que

cumplan con los siguientes criterios: simplicidad, rele-

vancia, coherencia, representatividad y acceso amigable

a la información.

• FortalecerelSIACatravésdeunaplataformaúnica,

coherente y coordinada, que permita su consolidación

operativa y administrativa. Para ello es necesario homo-

genizar los sistemas de recolección, monitoreo, manejo

y clasificación de datos y desarrollar un programa de

capacitación de funcionarios, junto a la adquisición de

equipos que cumplan adecuados requerimientos técni-

cos. Es importante hacer énfasis en fortalecer la red de

monitoreo de la calidad del agua y el aire.


84

CINARA

85

• Estimularyfortalecerlainvestigaciónenelcampoambiental.

Para ello es necesario conformar grupos de investigación

en Ciencias Ambientales que orienten sus desarrollos al

conocimiento básico y a la ciencia aplicada para fortalecer

los avances en tecnologías ecoamigables.

4) Fortalecer las finanzas del SINA.


En los últimos años se ha presentado un descenso importante

en los recursos financieros estatales destinados al sector am-

biental. El Ministerio, los institutos de investigación ambiental

y las CAR, reciben cada vez menos recursos aunque tienen

mayores responsabilidades. Una adecuada política ambien-

tal sólo se puede poner en marcha si existen los recursos

financieros suficientes para hacerlo. Así, es necesario incre-

mentar paulatinamente el volumen de recursos financieros

destinados al sector ambiental hasta el nivel recomendado

por los organismos internacionales para países en desarrollo

(1,5% del PIB). Y mejorar la asignación de tales recursos al

destinar una mayor proporción a las CAR ubicadas en zonas

de mayor complejidad y riqueza ambiental.

Acciones

• Analizardiferentesmecanismosparaincrementarel

gastopúblicoenelsectorambiental.Lareformafiscal

ecológica puede ser la fuente principal de estos nuevos

recursos sectoriales.

• Rediseñarmecanismosdeasignaciónderecursosfi-

nancieros que permitan direccionarlos hacia las corpo-

raciones y entidades del SINA que mayores compromisos

ambientales tengan acorde a su localización, al Plan

NacionalAmbientalParticipativodeLargoPlazoyal

cumplimiento de metas de gestión y control ambiental.


Conservación, protección y restauración

de la base ecosistémica

Justificación

El desarrollo actual y futuro del país depende de la con-

servación, protección y restauración de su base ecosis-

témica, pues de esta forma se asegura una alta calidad

ambiental que garantice el disfrute de una vida saludable

a la población colombiana y la preservación de la riqueza

de la biodiversidad. De esa forma la biodiversidad puede

utilizarse de manera sostenida, sin exceder la capacidad

de recuperación de los ecosistemas y respetando sus

límites naturales propios, para generar mayor desarrollo

económico que se redistribuya equitativamente entre la

población.

Objetivo

Conservar, proteger y restaurar la base ecosistémica del

país para garantizar la calidad ambiental que permita

disfrutar de una vida saludable a la población colombiana

y preservar la biodiversidad. Lo anterior con el fin de que

su uso sostenible genere un desarrollo social que respete

los límites naturales de los ecosistemas y se redistribuya

equitativamente entre los habitantes del país.


86

CINARA

87

Estrategias

1) Armonizar las políticas relacionadas con la biodiversidad


Existe una gran variedad de políticas relacionadas con ele-

mentos de la biodiversidad. Esta proliferación de políticas

altamente desarticuladas, hacen más complejo el manejo

de la biodiversidad colombiana, pues generalmente cada

una propone esquemas institucionales, estrategias, accio-

nes y formas de financiación diferenciadas. Es importante

encontrar elementos comunes en las políticas relacionadas

con la biodiversidad que permitan su integración para tener

un manejo simplificado, ágil y coherente.

Acciones

• ElviceministeriodeambientedelMAVDTdebeinventa-

riar las políticas y lineamientos existentes relacionados

con biodiversidad, para evaluar sus logros, fortalezas y

debilidades, e identificar estrategias, acciones, esque-

mas institucionales y formas de financiación comunes

a ellas.

• Formularrecomendacionesdeintegracióndelasdi-

versas políticas de biodiversidad y concertarlas con

entidades del SINA y diversos actores interesados

mediante foros regionales

• GenerarpropuestadedocumentosCONPESsobreinte-

gración de políticas de biodiversidad con liderazgo del

Viceministerio de Ambiente.

2) Fortalecer la estrategia de conservación de la biodiversidad


Una condición sine qua non para establecer una estrategia

de conservación adecuada es conocer de manera exacta el

potencial de biodiversidad existente. Sin embargo, hay un des-

conocimiento generalizado de gran cantidad de ecosistemas,

especies y sobre todo de recursos genéticos. Pero además,

la estrategia de conservación principal, mediante las áreas

protegidas, tiene una baja representatividad de ecosistemas

estratégicos, principalmente en las ecorregiones de mayor

diversidad natural. Por ello, se requiere incrementar el conoci-

miento de la biodiversidad colombiana y mejorar la eficiencia

de la política de conservación de ecosistemas estratégicos y

sus especies y recursos genéticos asociados.

Acciones

• Fomentarlaconformacióndegruposorientadosalainves-

tigación de ecosistemas estratégicos poco caracterizados

y de recursos genéticos, que se ubiquen preferiblemente

en las ecorregiones más biodiversas

• Priorizarlacaracterizacióndeecosistemasestratégicos

de las ecorregiones del Pacífico, Amazonas y la Orinoquia

y zonas costeras a través de los grupos de investigación

conformados y las CAR

• Fortalecerelcomponentedecaracterizacióndebiodiversi-

dadenlaformulacióndelosPOMCH,demodoquesirvan

como fuente de información para el conocimiento de la

misma.

• Aumentarladeclaratoriadeáreasprotegidas,especialmente

de Parques Nacionales Naturales en las zonas de Pacífico,

Amazonas y Orinoquia y zonas costeras y priorizar la protec-

ción de ecosistemas estratégicos de mayor diversidad y en

situacióndeamenaza.ApartirdelosPOMCHseestimulará

la creación de reservas de tipo regional y municipal.

• FortaleceralaentidadParquesNacionalesNaturales,a

través de dotación de mayores y mejores recursos tecno-

lógicos y humanos.


88

CINARA

89

• Conformarcomitésdeveeduríaycontrolsocialdeecosiste-

mas estratégicos a nivel de las cuencas, los cuales pueden

estar conformados por grupos de la sociedad civil.

• Fomentarelusodesistemasdeinformacióngeográfica,

fotos aéreas y modelos que permitan estimar el impacto

en ecosistemas estratégicos generados por la actividad

de los sectores económicos.

3) Recuperar ecosistemas estratégicos en alto riesgo


Están en alto riesgo ecosistemas frágiles y esenciales para

conservar la biodiversidad y la producción de agua para el

consumo humano y de las actividades económicas. Ello

sucede principalmente en la región Andina, pero con una

clara tendencia a extenderse a zonas biodiversas como

el Pacífico, Amazonas y Orinoquia. Tal es el caso de los

bosques naturales, manglares, páramos y humedales. El

objetivo de esta estrategia es recuperar los ecosistemas

estratégicos en alto riesgo.

Acciones

• Estudiarlosecosistemasestratégicosamenazadosy

establecer un sistema de priorización para realizar las

intervenciones según el nivel de amenaza y riesgo y la

importancia estratégica para la calidad ambiental y para

el uso económico.

• Producirunplannacionalderecuperacióndeecosistemas

estratégicos con énfasis en los priorizados.

• Analizarlafactibilidaddeincrementarlosnivelesde

exigencia para el otorgamiento de licencias ambientales

de proyectos localizados en zonas donde se encuentren

ecosistemas estratégicos

• Prohibiractividadeseconómicascomolasiembrain-

tensiva y la ganadería extensiva en zonas de páramo y

humedales. Para ello es necesario bajar la cota a la cual

se pueden desarrollar las mismas.

• Estimularlarecuperacióndelsuelo,mediantelarefores-

tación de las zonas productoras de agua declaradas en

losPOMCH.Además,destinaraprogramasderefores-

tación las tierras incautadas cuando sean de vocación

forestal y en caso de devolverse a población desplazada

generar incentivos económicos para que participen en

la conservación y protección de las tierras.

• Generarsistemasdevaloraciónmulticriteriodeloseco-

sistemas estratégicos del país que permitan establecer los

beneficios y costos sociales, económicos y ambientales

de su degradación/conservación.

4) Desarrollar un sistema para conocer, proteger y utilizar

de manera responsable los recursos genéticos y el co-

nocimiento tradicional.


Losrecursosgenéticosyelconocimientotradicionalco-

lombiano derivados de la riqueza ambiental del país pueden

convertirse en generadores de un enorme desarrollo econó-

mico y social. Ello depende del conocimiento, protección y

uso responsable que se haga de los mismos. Sin embargo,

existe un alto nivel de desconocimiento del potencial de los

recursos genéticos y el conocimiento tradicional, lo que limita

las posibilidades de protegerlos y usarlos responsablemente.

Por ello, se requiere conocer, proteger y usar sosteniblemente

los recursos genéticos y el conocimiento tradicional para

generar desarrollo económico y social en el país.


90

CINARA

91

Acciones

• Acelerarlaexpedicióndeleyes,regulacionesoporlo

menos normas transitorias que limiten el uso de los

recursos genéticos y el conocimiento tradicional de

manera libre y sin los respectivos permisos de acceso.

• Incrementarlaformaciónaniveldoctoraldeinvestiga-

dores orientados a trabajar en el campo de la genética

y la recuperación del conocimiento tradicional. Para ese

efecto se requieren programas de becas para realizar es-

tudios en estas áreas en asocio con sectores productivos

interesados en el uso de los mismos.

• Formarycapacitarmásfuncionariosespecializados

en el tema de las patentes para defender los recursos

genéticos y el patrimonio ambiental colombiano.

• Establecerunprogramanacionalderecuperacióndel

conocimiento tradicional y generar una base de datos

en la que se consigne ese conocimiento.

• Establecerunaentidadindependienteencargadade

controlar el uso de los recursos genéticos y el cono-

cimiento tradicional, dotada con la tecnología, equipos

y personal adecuados para cumplir su función. Podría

crearse una comisión de regulación del acceso y uso

de los recursos genéticos y el conocimiento tradicional

asociada al MAVDT.


Armonización del crecimiento

económico y la calidad ambiental

Justificación

Las actividades económicas, tanto en la esfera de producción

como en la de consumo, son la principal causa del deterioro

de la calidad ambiental. Estas actividades hacen uso de

las funciones ambientales (abastecedora, receptora y de

servicios), extraen los recursos naturales que necesitan

para su proceso de transformación y depositan en ella

sus residuos. Esta realidad genera un conflicto estructural

entre crecimiento económico y medio ambiente, que es

necesario gestionar mediante políticas que permitan una

mayor armonización de ambos componentes.

Objetivo

Diseñar mecanismos que permitan disminuir, neutralizar

y armonizar el crecimiento económico con la calidad am-

biental. Para ello es necesaria una mejor información sobre

las relaciones entre economía y ambiente y el diseño de

un sistema de incentivos y cargas, que contribuyan a una

toma de decisiones más consciente e informada de sus

impactos ambientales.

Estrategias

1) Crear, complementar y consolidar un sistema de cuentas

económico-ambientales de carácter biofísico.


92

CINARA

93


Contabilizar el flujo de recursos materiales y energía utili-

zados por la actividad económica, se ha convertido en una

estrategia poderosa para monitorear e identificar el tamaño

o escala que la economía ocupa dentro del conjunto de la

biosfera. Un adecuado sistema de cuentas ambientales es

una condición necesaria para mejorar la gestión ambiental a

escala nacional y territorial para el desarrollo sostenible.

El objetivo de esta estrategia es crear, complementar y

consolidar un sistema de contabilidad biofísica que permita

identificar el volumen de recursos naturales utilizados por

la actividad económica y su producción de residuos y con-

taminantes, para avanzar en el camino de la construcción

de un PIB verde nacional.

Acciones

• Desarrollarunsistemadecontabilidadambientaldecarácter

biofísico que contribuya a mejorar la toma de decisiones en

la relación economía-naturaleza. Debe incorporar al menos

lasiguientemetodología:AnálisisdeFlujodeEnergíay

Materiales,ApropiaciónHumanadeProducciónPrimaria

Neta,HuellaEcológicayHuellaHídrica.

• Continuarconeldesarrolloyconsolidacióndelsistema

de cuentas satélites ambientales del Departamento Ad-

ministrativo Nacional de Estadistica (DANE), que ayude

a identificar las repercusiones de la actividad económica

sobre el patrimonio natural y a consolidar el sistema de

contabilización de gastos de protección ambiental. A este

sistema debería integrarse el de contabilización biofísica.

• FortalecerydarcontinuidadalComitéInterinstitucional

de Cuentas Ambientales (CICA) y al Proyecto de Conta-

bilidad Económico-Ambiental Integrado para Colombia

(COLSCEA).

2) Promover nuevos esquemas de evaluación para sectores

económicos ambientalmente sensibles (minería, agricul-

tura, ganadería y agrocombustibles).


En el país existen sectores económicos que son importantes

generadores de impacto ambiental, entre ellos el sector

agrícola, el ganadero, el sector extractivo, los agrocom-

bustibles y algunas industrias que usan recursos naturales

en forma intensiva. Para estos sectores es importante

desarrollar evaluaciones sólidas que permitan validar su

accionar económico-ambiental y diseñar mecanismos

estrictos de protección de la calidad ambiental. Por ello, el

objetivo de esta estrategia es consolidar, impulsar, difundir

e implementar la EAE hacia sectores generadores de alto

impacto ambiental e importancia económica.

Acciones

• Identificarlossectoreseconómicosquedemandencon

mayor intensidad las funciones ambientales abastecedoras

y receptoras de la biosfera en Colombia.

• Difundirloslineamientosdepolíticaylametodologíade

la EAE que ha desarrollado el DNP.

• ImplementarlaEAEenlossectoresysubsectoreseco-

nómicos generadores de impacto ambiental, empezando

con un ejercicio de EAE en la producción (siembra y trans-

formación) de agrocombustibles (etanol y biodiesel).

3) Diseñar e implementar una reforma fiscal ecológica.


Vista la sostenibilidad como una estrategia de largo plazo,

es necesario reformar el sistema fiscal actual puesto que

generalmente subvenciona las actividades más impactantes


94

CINARA

95

desde el punto de vista ambiental y no incentiva las activida-

des más sostenibles. Así, se debe trasladar gradualmente

una proporción de la fiscalidad de las actividades que

generan valor agregado (empleo, empresa y ahorro) a las

que sustraen valor usando energía y recursos y creando

residuos y contaminación.

Acciones

• Identificarlossectores,productosyserviciosquesean

objeto de subsidios que generan incentivos perversos

ecológicamente y los que por ser promotores de de-

sarrollo sostenible merecen apoyo del gasto público.

Se requiere cuantificar el monto de los recursos que el

Estado destina a estos subsidios y los que necesita para

impulsar actividades sostenibles.

• Analizarlafactibilidaddeimplementarunareformafiscal

ecológica coherente, integral, neutra y redistributiva,

incluyendo las siguientes reformas específicas:

- Incluir el cumplimiento de metas ambientales estraté-

gicas anuales como criterio de asignación de recursos

del situado fiscal a municipios y del presupuesto para

las CAR.

- Establecer un impuesto al combustible que no cumpla

con los estándares internacionales en términos de su

contenidocontaminante.ECOPETROLdeberíadestinar

parte de sus ganancias a mejorar el proceso de refi-

nación para cumplir estos estándares ambientales.

- Establecer impuesto a la explotación de petróleo que

permita crear un fondo destinado a invertir en inves-

tigación y desarrollo de energías alternativas (eólica,

solar, mareal).

- Crear subsidios a través de precios de sustentación

de la materia prima reciclable que no tenga precios

de mercado capaces de incentivar su reciclaje.

- Crear subsidios a las empresas que promuevan el uso

de envases retornables (depósito-reembolso) y bolsas

de mercado reciclables (supermercados).

4) Evaluar las implicaciones ambientales de las políticas

económicas estratégicas del país.


El país ha venido tomando importantes decisiones económi-

cas y estratégicas en los últimos tiempos, las cuales pueden

tener grandes repercusiones ecológicas. Sin embargo, el

sector ambiental y sus autoridades han estado casi ausentes,

o su papel ha sido marginal. Estas decisiones tienen que

ver, entre otros, con los tratados de comercio, las políticas

de agrocombustibles, la política forestal y de agua, la ley

minera, las concesiones de los recursos del subsuelo y

muchas decisiones de política macroeconómica. Así, se

requiere un papel más activo y protagónico del sector

ambiental que contribuya a evaluar los costos o beneficios

ambientales de muchas de estas decisiones.

Acciones

• RecuperareimpulsarelliderazgodelMAVDTydelSINA

como instancias fundamentales que deben participar con

alto grado de independencia en las grandes decisiones

económicas del país.

• ExigirEAEalasgrandesdecisioneseconómicasqueel

país vaya a tomar con alto impacto ambiental.

• Estudiarelimpactodealgunaspolíticasmacro(mo-

netaria y fiscal), sobre el recurso hídrico (consumo y

contaminación), la biodiversidad, la deforestación, las

áreas protegidas, la extensión de la frontera agrícola y

ganadera y la seguridad alimentaria.


96

CINARA

97


Mejoramiento de la calidad ambiental urbana y de la

salud pública

Justificación

La mayor parte de la población colombiana reside en áreas

urbanas, donde se originan impactos ambientales que ponen

en riesgo la estabilidad del sistema natural y afectan su

salud. Entre los principales problemas urbanos identifica-

dos se encuentran: contaminación atmosférica, gestión

inadecuada de residuos sólidos, inadecuada gestión y pla-

nificación del territorio, vulnerabilidad al cambio climático,

manejo inadecuado de las aguas residuales, contaminación

del recurso hídrico e inadecuado acceso a agua potable.

Es importante poner en marcha estrategias para mejorar

la calidad ambiental urbana y con ello proteger la salud y

mejorar las condiciones de vida de la población.

Objetivo

Mejorar la calidad ambiental urbana y proteger la salud de la

población mediante intervenciones estratégicas integradas

que ayuden a resolver las externalidades negativas generadas

por las actividades humanas.

Estrategias

1) Gestión integral de la calidad del aire.


En Colombia cerca de tres cuartas partes de la población

reside en áreas urbanas, donde la calidad del aire se ve

afectada por las emisiones originadas principalmente por

el transporte y la industria. Se estima que en el país las

concentraciones de material particulado son responsables

de cerca de 6.000 muertes prematuras y de 7.400 nuevos

casos de bronquitis crónica al año. En este sentido, es

prioritario emprender acciones estratégicas que mitiguen

y controlen la contaminación del aire.

Acciones

• Articularlossectoresambiente,desarrollourbano,energía,

transporte y salud en el diseño de medidas para prevenir y

controlar la contaminación del aire y con ello potencializar

las externalidades positivas de acciones integrales.

• ConsolidarlaComisiónTécnicaNacionalIntersectorial

para la Prevención y el Control de la Contaminación del

Aire (Conaire) y adelantar acciones estipuladas en el

CONPES 3344 de 2005.

• Promoverelmejoramientodelacalidaddeloscombus-

tibles producidos nacionalmente.

• Desincentivarlasimportaciones,producciónyusode

tecnologías y combustibles altamente contaminantes.

• Promoverplanesdemovilidadurbanaqueincluyansis-

temas alternativos e integrales de transporte (transporte

masivo, ciclorrutas). Este tipo de acciones debe comple-

mentarse promoviendo el mantenimiento y renovación

del parque automotor (chatarrización).

2) Gestión integral y sostenible de los residuos sólidos.


Actualmente el país enfrenta una situación difícil en rela-

ción al manejo de los residuos sólidos, generada por la

creciente producción de estos residuos, la disposición

a cielo abierto y a fuentes hídricas y la quema incontro-


98

CINARA

99

lada de desechos. En ese sentido, se deben emprender

acciones encaminadas a minimizar o evitar los riesgos

a la salud pública y daños al ambiente que generan los

residuos sólidos a lo largo de la cadena de manejo, con

lo cual se contribuye con la sostenibilidad ambiental y el

desarrollo económico.

Acciones

•Promoverlacoordinaciónsectorialmedianteunmarco

de acción común entre las entidades con responsabilidad

en la gestión integral de los residuos sólidos (GIRS).

•Promoveryadelantaraccionesquepermitandisminuir

la producción de residuos sólidos desde el origen a

través de la corresponsabilidad ciudadana, minimización,

fortalecimiento de las cadenas de reciclaje, responsa-

bilidad extendida y aprovechamiento e inclusión de la

población recicladora.

•Desarrollarconocimientoacadémico-científicoque

permita aprovechar los residuos sólidos, mediante la

integración intersectorial y privada en su manejo.

•Promoverprocesoseducativosformalesynoformalesde

largo plazo y el desarrollo y transferencia de tecnología

aplicable al contexto nacional para promover y poner en

marcha el aprovechamiento de los residuos sólidos.

•Establecerunadisposiciónfinalcontroladaderesiduos.

Para ello se debe orientar la selección de sitios ade-

cuados para ello y la regionalización, así como cerrar

definitivamente los vertederos a cielo abierto.

•Avanzarhaciaconformarentesprestadoresdelservicio

de aseo, para generar procesos de regionalización

cuando existan economías de escala.

3) Mejoramiento de la gestión y planificación del territo-

rio.


Colombia ha experimentado un crecimiento desbalanceado

de las ciudades. Ese fenómeno no ha sido orientado por un

proceso de planificación y gestión urbana que integre de

manera formal el eje ambiental. Por eso en las ciudades

se desarrollan procesos en contravía de la sostenibilidad

y de la calidad de vida de la población, tales como los

asentamientos precarios y la escasez e invasión del espa-

cio público. Se deben desarrollar acciones que mejoren

la calidad ambiental en las ciudades fundamentadas en la

investigación, la gestión, la evaluación y la planificación de

los procesos urbanos.

Acciones

• Fortalecerlaplanificaciónregionalparaqueseconvierta

en eje orientador de la planificación urbana municipal, para

crear mecanismos de cooperación entre las ciudades,

fortalecer el papel de las CAR en la gestión ambiental

urbanayarmonizarlosPOTylosPOMCH.

• Adelantarprogramasdeasistenciatécnicaparaenfatizar

el componente ambiental a la hora de formular los POT

municipales.

•Promoverlainvestigaciónyelanálisisdelosproce-

sos de asentamientos informales en las ciudades para

identificar las causas estructurales de este proceso y

orientar así la formulación de políticas y medidas para

controlar su expansión.

• Promoverlainvestigaciónsobrecondicionesdevulne-

rabilidad por riesgo sísmico, inundaciones y contami-

nación que afectan directamente la calidad de vida de

la población urbana.


100

CINARA

101

• Formularunapolíticanacionaldeespaciopúblicoque

establezca el marco normativo de gestión y financia-

miento para incrementar, proteger y mejorar la calidad

del mismo.

4) Adaptación al cambio climático.


Se estima que el incremento de la temperatura promedio

de la Tierra y el aumento del nivel del mar, asociados al

fenómeno del cambio climático traerían para Colombia

consecuencias graves como inundaciones en el litoral

Caribe, amenazas de inundación en áreas de cultivo, muerte

de arrecifes, pérdida de zonas nivales y el incremento de

áreas expuestas a la malaria y el dengue. Esos efectos dan

cuenta de la vulnerabilidad del país ante este fenómeno y

hacen urgente desarrollar acciones encaminadas hacia la

adaptación al cambio climático y reducir la vulnerabilidad

de los ecosistemas y de la población en riesgo.

Acciones

• CreardependenciasformalesenelIDEAM,MAVDTyCAR

que con personal experto se encarguen de coordinar la

información sobre CC y establecer medidas adaptativas.

• Reconocer,caracterizaryhacermapasdelaszonasna-

turales con mayor riesgo ante el calentamiento global,

para encaminar las acciones adaptativas a tales zonas,

incluyendo la identificación de poblaciones con mayor

vulnerabilidad al CC y variabilidad climática (VC).

• AdaptaryaplicarmodelosdeprediccióndelCCparaelpaís

que permitan generar escenarios que se puedan incluir en

procesos de planificación nacional, regional y local.

• Difundirinformaciónparaconcientizarsobrevulnerabilidad,

impactos y mitigaciones climáticas.

• Generarunametodologíaparaincorporarlaprevenciónde

desastres en planes de uso de suelo, drenajes, sistemas

de calefacción, y estudios de impacto ambiental y licen-

cias.

• Monitoreareldesplazamientodecomunidadesogrupos

humanos debido a VC o CC (refugiados climáticos).

• PromoverprogramasdeinvestigaciónenCVyVC.

• PromoverlacreacióndeFondosdeApoyoInternacional,

financiados por países generadores del CC, que permitan

costear las acciones de mitigación y adaptación de los

países más afectados por el fenómeno.

5) Disminución de la contaminación del recurso hídrico.


Colombia cuenta con una oferta considerable del recurso

hídrico, aunque presenta problemas de distribución por

regiones. Este desbalance es magnificado por la mala calidad

del recurso hídrico, lo que limita su uso. Esta contamina-

ción esta siendo generada por materia orgánica, sólidos

y microorganismos patógenos, lo que es preocupante

ante el gran déficit de sistemas de tratamiento de aguas

residuales.Losmunicipios,agroindustriaeindustriason

los principales generadores de contaminación. Por eso es

necesario fomentar el mejoramiento de la calidad de los

vertimientos líquidos en el territorio nacional.

Acciones

• Generarlineamientosparaintegrarlasestrategiasydefinir

los objetivos de control de contaminación del agua a nivel

de cuencas hidrográficas.

• Articular los sectores ambiente, agricultura y salud para

diseñar medidas dirigidas a prevenir y controlar la contami-

nación del recurso hídrico, que permitan potencializar las


102

CINARA

103

externalidades positivas de acciones integrales y explícitas

para controlar la contaminación hídrica.

•Promover el uso del modelo de selección de tecnología

paraeltratamientodeaguasresidualesSELTAR,yel

diseño de planes de descontaminación hídrica depar-

tamentales con criterios costo-efectivos.

• Efectuar un control de vertimientos por fuentes difusas

mediante programas de buenas prácticas agrícolas, ma-

nejo adecuado y control de agroquímicos, impulso a la

agricultura orgánica y aplicación de tecnologías de bio-

rremediación.

• Fomentarquelasaguasresidualestratadasseanusadasen

actividades que requieran menores estándares de calidad.

• Promoveradaptaciónydesarrollodetecnologíasecoefi-

cientes para controlar la contaminación del agua.

6) Mejoramiento del acceso a agua potable.


El uso del agua para consumo humano debe priorizarse

cuando entra en competencia con otros usos. En Colombia

existen grandes limitaciones en la prestación del servicio

de acueducto, que preserven criterios de calidad, debido

a que no existe una infraestructura adecuada y a que es

pobre la gestión administrativa y operativa del servicio. En

este sentido se deben promover acciones para garantizar un

nivel de servicio que incluya cantidad, calidad, continuidad,

cobertura y un costo acorde con la capacidad de pago de

los usuarios.

Acciones

• Fomentarlaprovisióndesistemasdeaguapotable,con

prioridad a este tipo de inversiones en los Planes Depar-

tamentales de Agua.

• Generar y difundir sistemas para controlar y disminuir

las pérdidas (usar aparatos de bajo consumo).

•Promovertecnologíasdepotabilizacióndeaguaque

se adapten a las características especificas de las

comunidades, mediante el modelo de selección de

tecnología para agua potable.

• Fomentarlaparticipacióndelosusuariosdeaguaen

planificar los sistemas de abastecimiento y captación

del recurso hídrico.

•Promoverlaadopcióngradualdenormativasmás

exigentes sobre la calidad de agua en las ciudades

grandes, que apunten a reducir las enfermedades de

carácter crónico, con énfasis en eliminar sustancias

químicas y metales pesados.

7) Mejoramiento de la seguridad alimentaria.


Laseguridadalimentarianacionalseveamenazadaenun

contexto de crisis ambiental asociado al agotamiento y con-

taminación del recurso hídrico, al deterioro de la capacidad

productiva del suelo y a la amenaza de desplazamiento

de las áreas sembradas para cultivar alimentos por los

cultivos para agrocombustibles, junto al incremento de

la demanda y de los precios internacionales y nacionales

de los alimentos. Por ello es necesario el desarrollo de

una estrategia dirigida a ese fin.

Acciones

• Identificarlasamenazasyriesgosqueparalaseguridad

alimentaria tiene la política de estimulo a la producción

de agrocombustibles. Para ello se debe aplicar la EAE

a tal política y difundir los resultados.


104

CINARA

105

• Generarunaestrategiaconcertadaparagarantizarla

seguridad alimentaria en el corto y mediano plazo.


Fortalecimiento de una cultura

ambientalmente sostenible

Justificación

Existe un consenso entre las disciplinas relacionadas con

el asunto ambiental y las organizaciones nacionales e in-

ternacionales, sobre el papel creciente y determinante que

tiene la sociedad en la génesis, desarrollo y desenlace de

la crisis ambiental. Por tal razón, es imprescindible crear

una política pública en el campo de la cultura ambiental

que desarrolle estrategias y acciones para contribuir

al cambio en los patrones de conducta en la relación

sociedad-naturaleza.

Objetivo

Crear un espacio educativo en donde el medio ambiente

sea valorado no sólo como recurso sino como patrimonio

natural. Este se debe conocer, investigar, valorar y convertir

en un criterio importante al tomar decisiones que afecten

la calidad de vida de los habitantes.

Estrategias

1) Fomentar la educación ambiental articulada a diferentes

niveles.


Es necesario fortalecer los programas de educación am-

biental formal y no formal existentes en el país en diferentes

niveles, articulados con la investigación y la gestión am-

biental pues éstas se convierten en fuentes de aprendizaje

de valores de manera no formal pero importante para los

actores.

Acciones

• Fortaleceracadémica,socialytecnológicamentelas

entidades y mecanismos encargados formalmente de

realizar la educación ambiental: escuelas, colegios y

universidades.

• Convertirlosdiferentesespaciosurbanosyruralesen

contextos diseñados y aprovechados para realizar ex-

periencias ambientalmente educadoras (ejemplo: las

ciudades educadoras).

• Incorporarladimensiónambientalcomopartedeun

currículo transversal en la educación pública y privada

desde los primeros años de educación escolar.

• Asumirlainvestigaciónformativaeneláreaambiental

desde la educación media (alentando el programa ONDAS

y PRAES, por ejemplo) hasta el pregrado y posgrado

según las condiciones específicas de cada momento

de la formación.

• ConstituiryfortalecerlosComitésInterinstitucionales

de Educación Ambiental (CIDEAS) como mecanismo de

articulación intersectorial, interinstitucional e interdisci-

plinario, que contribuya a la gestión ambiental compartida

a nivel local y regional en principio.

• Gestionarelperfeccionamientotecnológicodelasacti-

vidades y modalidades de filmación, producción, edición

y difusión de documentales relacionados con la temática


106

CINARA

107

ambiental para su aprovechamiento por las entidades

educativas formales e informales.

•Motivarlainvestigaciónacadémicayaplicadaysudifu-

sión acerca de experiencias de patrimonios culturales

específicos: grupos humanos con tradición exitosa de

interacción sociedad–entorno.

2) Fortalecer los procesos de participación social y comu-

nitaria en la toma de decisiones ambientales.

Justificación y objetivoIncorporar de manera crítica y activa, a través de la educación

ambiental científica y la cogestión, a los diversos sectores

de las comunidades que habitan y usan el territorio. Ello

para que la interacción con el ambiente propenda por una

adaptación exitosa: que el ambiente y la sociedad respectiva

ganen un criterio básico de sostenibilidad.

Acciones• Formularalasorganizacionesdebasecomunitariaun

sistema de capacitación para planear, diseñar, ejecutar y

evaluar proyectos socio-ambientales, con el compromiso

de que se conviertan en multiplicadores de la capacitación

en sus respectivos nichos comunitarios.

• Generarunsistemadecomunicaciónentrelasentida-

des gubernamentales responsables de los bancos de

proyectos y las organizaciones comunitarias para que

éstas conozcan y realicen las respectivas propuestas.

• Diseñarmetodologíasdereferenciaquepromuevanla

participación de sectores vulnerables (jóvenes y madres

cabeza de familia por ejemplo) en proyectos ambientales

que generen beneficios económicos y sociales.

• Incentivarlaconformacióndeobservatorioseneltema

ambiental y tópicos relacionados (salud, educación,

recreación, seguridad ciudadana) que cuenten con la

participación de actores sociales con el fin de fortalecer

el control social de los indicadores pertinentes.

•Propenderporlacapacitaciónengestiónsocioam-

biental para las organizaciones de base con el fin de

mejorar su capacidad de gestión y acción con criterios

de sostenibilidad.


108

CINARA

109

Conclusiones y recomendaciones

• Unprincipiogeneralqueenmarcalapolíticapúblicaenel

campo ambiental tiene que ver con el respeto a las leyes

y normas de la naturaleza, aspecto que lleva implícito la

existencia de límites. Esto supone convertir los procesos

naturales en principios-guía de nuestra actividad económica

y social para alcanzar el Desarrollo Sostenible (DS). Además,

aplicar el principio de precaución es un elemento esencial

de la política pública de DS, dado el carácter irreversible y

difícilmente predecible de algunos impactos sobre el capital

natural, lo que pone en riesgo las funciones del territorio

como soporte de vida.

• ElretodelDSexigepasardelostradicionalesmodelosde

gestión ambiental como simples recursos, a nuevos modelos

de gestión ecosistémica, en donde se aprecie la multitud de

servicios ambientales que provee la Naturaleza para soportar

la vida; se observa los frágiles equilibrios de las funciones

de los ciclos naturales y la compleja pirámide de vida que

albergan; se reconozcan los valores sociales, culturales y de

identidad, tanto territorial como colectiva y se recupere el

sentido lúdico y el valor estético de la naturaleza. Todo ello, sin

olvidar la necesidad de gestionar con eficiencia las utilidades

económicas de los mismos como recursos productivos.

• Para alcanzar el DS, es esencial actuar sobre variables es-

tructurales relacionadas con los patrones de desarrollo y de

consumo, como también en nuestra relación cultural con el

ambiente. Aunque este tipo de políticas (educación ambiental

y cambio cultural), tienen efectos más lentos, sus impactos

son más duraderos para la sostenibilidad en el largo plazo.

De allí que para promover la sostenibilidad es necesario

popularizar el conocimiento sobre el tema ambiental para

informar, educar y difundir en todos los niveles y escalas la

problemática ambiental.

• El DS requiere autoridades ambientales independientes y au-

tónomas, con alto criterio técnico y de defensa de lo público,

que participen con liderazgo en las decisiones económicas

estratégicas que tengan implicaciones ambientales, siempre

para representar el interés común por encima de los intereses

particulares o sectoriales. Los procesos de liberalización econó-

mica pueden generar algunas ventajas, pero también implican

grandes riesgos ecológicos para el país, si la autoridad ambien-

tal no está lo suficientemente informada y preparada para ello.

En la actualidad, en el país se promueven varios proyectos de

gran interés para el desarrollo económico (agrocombustibles,

tratados comerciales internacionales, liberalizaciones a la ex-

plotación de recursos naturales como agua, bosques, recursos

mineros, grandes proyectos de infraestructura transnacional,

etc.), donde se requiere una autoridad ambiental líder, capaz

de defender con criterio las metas del DS.

6


110

CINARA

111

• Lasagendasverde(conservacióndelabasenatural)y

gris (acceso a agua y saneamiento básico), de la política

ambiental no pueden verse como estrategias excluyentes

sino complementarias, pues en términos de sostenibilidad,

el mantenimiento de la base ecosistémica es una condición

para entregar servicios sostenibles a las comunidades.

• UnacondiciónnecesariaparaeléxitodelapolíticadeDS

es su carácter integral y transversal que se inserte en las

políticas y estrategias sectoriales y nacionales. Por eso, esta

política debe formularse en concertación con los diversos

sectores y actores que hacen parte de esos procesos.

• Sólopuedeavanzarsehacialasostenibilidadsilasociedad

define y aplica planes de largo plazo para el DS. Además, la

probabilidad de éxito de las políticas de DS aumenta con la

puesta en marcha de estrategias y acciones descentraliza-

das. Por esto, la visión de ecorregión debe involucrarse al

formular y aplicar políticas ambientales, teniendo en cuenta la

heterogeneidad natural, cultural y social de dichas áreas.

• Unadelascausasqueexplicanlaproblemáticaambiental

está relacionada con la falta de conocimiento sobre el mundo

natural y sus capacidades. Por ello, desarrollar una sólida

agenda de conocimiento e investigación es una estrategia

fundamental para el DS.

• DesdelacreacióndelMinisteriodelMedioAmbiente,se

han formulado más de una docena de políticas públicas y

lineamientos en el campo ambiental. Sin embargo, estas

políticas no han sido evaluadas y por tanto se desconocen

los efectos y resultados de su aplicación. Por esto, una

buena propuesta de política debe partir de la evaluación de

las existentes. En ese mismo sentido, buena parte del éxito

de una política ambiental está en su puesta en marcha y

en la aplicación del amplio marco normativo existente en

el país. Si solo se hiciera efectivo al menos el 50% de las

exigencias regulatorias ambientales y se pusieran en marcha

ese mismo volumen de políticas, se avanzaría de manera

importante en el camino hacia DS en Colombia. Por ello, una

condición sine qua non es el fortalecimiento institucional y

de la capacidad de gestión ambiental del SINA.

• Laecotecnologíacontribuyedemaneraimportanteadisminuir

los impactos ambientales resultado de las actividades eco-

nómicas, pero no es una condición suficiente para alcanzar

el DS puesto que el cambio tecnológico no es un perfecto

sustituto del capital natural. En este tema es igualmente

útil desincentivar los patrones tecnológicos intensivos en

el uso de recursos.

• Dadanuestrasituacióndedependenciainternacional,es

necesario promover políticas autónomas y soberanas en el

campo económico, cultural y político, que sean conscientes,

informadas y responsables de sus implicaciones ambientales

y orientadas a limitar el traslado de los costos ecológicos a

nuestro territorio.


112

CINARA

113

• Elconocimientoylasolucióndelosproblemasambientales,

que considere el análisis del entorno, es una estrategia

adecuada para promover la sostenibilidad, puesto que

sin un análisis global, sólo se consigue trasvasar la carga

ambiental entre instalaciones, regiones, países, sectores

económicos, vectores ambientales, categorías de impacto

ambiental o en el tiempo, y no su reducirla.

• Lasoluciónalosproblemasambientalesglobalesdebepartir

de reconocer los diferentes niveles de responsabilidad entre

países en su aporte a esta problemática, pues resulta una

doble asimetría. En efecto, los mayores generadores del pro-

blema ambiental (por ejemplo, cambio climático), no son los

más afectados y vulnerables frente a sus efectos, mientras

que los que contribuyen en una cuantía menor al problema,

experimentan una alta vulnerabilidad por ser países tropicales

y en desarrollo. Por tal razón, la estrategia para abordar estos

problemas debe tener dos pilares: i) La exigencia del pago de

esa deuda ecológica generada por el CC a los países indus-

trializados, de parte de los países acreedores (afectados); ii)

un viraje en la directriz de política desde la mitigación hacia

la adaptación, para poder asumir eficazmente los impactos

en sociedades y ecosistemas mucho más frágiles.

• Existenfactoresquenosondelagobernabilidaddelapolítica

ambiental, pero que son importantes de abordar porque con-

tribuyen de manera significativa a la problemática ambiental.

Éstos hacen referencia a la pobreza, la desigualdad, la sobre-

explotación de recursos naturales, la política internacional,

etc. En tal sentido, se requiere actuar concertadamente con

los otros sectores económicos relacionados con estos campos

para una adecuada política de DS.


114

CINARA

115

Bibliografía

•BancoMundial(2007):Environmental Priorities and Poverty

Reduction: A Country Environmental Analysis for Colombia,

Sánchez-Triana, Ahmed & Awe, Editors.

•Barán,P.yHosbawn,J.(1958):“LasEtapasdelCrecimiento

Económico”, El Trimestre Económico, No. 97, México, F.C.E.,

pp. 63-71.

•Bell,Simon&StephenMorse(2000):Sustainability Indicators,

Earthscan Publications Ltd., Londres.

•Bermejo,R.(2005)LaGranTransiciónhacialaSosteni-

bilidad: Principios y Estrategias de Economía Sostenible.

Catarata, Madrid.

•Bernal,H.(2003)“ImpactoAmbientalOcasionadoporlas

Sustancias Químicas, los Cultivos Ilícitos y las Actividades

Conexas” En: Problemática Ambiental de las Drogas en

Colombia. Memorias del Seminario organizado por la Dirección

Nacional de Estupefacientes. Bogotá, Colombia.

•Bertalanffy,l.(1976):TeoríaGeneraldeSistemas.Funda-

mentos, desarrollos y aplicaciones, FCE, México. La versión

original en inglés data de 1968.

•Blackman, A.; Hoffman, S.; Morgenstern, R. & Topping, E.

(2004): Assessment of Colombia’s National Environmental

System (SINA). Washington D. C., World Bank.

•Boada,M.yToledo,V.(2003):El Planeta, Nuestro Cuerpo,

la Ecología, el Ambientalismo y la Crisis de la Modernidad.

SEP y FCE, México.

•Brooks,N.(2003):Vulnerability, Risk and Adaptation: A Concep-

tualFramework.TyndallCentreforClimateChange Research

Working Paper No. 38 (Disponible en: www.tyndall.ac.uk/

publications/working_papers/D, consultado en Abril 2008).

•Brugman,M.A.(2004):Bases para apoyar una Propuesta

de Política para el Control de la Contaminación Atmosférica

UrbanaenColombia-InformeFinal. Ministerio de Ambiente

Vivienda y Desarrollo Territorial.

•Cabeza,M.(1996):“Theconceptofweaksustainability”,

Ecological Economics, 17: 147-156.

•Canal,F(2004):Orientación del Presupuesto de las Corpo-

raciones Autónomas Regionales - CARs - en los Planes de

Acción Trianual: Periodos 1995-2003, ASOCAR, Consultant

Report prepared for the World Bank.

•ContraloríaGeneraldelaRepública,CGR(2007):Estado de los

Recursos Naturales y del Ambiente 2005-2006, Bogotá.

•Costanza,R.,Cumberland,J.,Daly,H.,Goodland,R.yNor�Costanza, R., Cumberland, J., Daly, H., Goodland, R. y Nor-

gaard, R. (1999). Introducción a la Economía Ecológica.

AENOR Editorial, Madrid.

•Daly,H.(compilador),(1989).Economía, Ecología y Ética: Ensayos

hacia una Economía en Estado Estacionario, FCE, México.

•Daly,H.YCobb,J.(1997)Para el Bien Común: Reorientando

laEconomíahacialaComunidad,elAmbienteyelFuturo

Sostenible, FCE, México.

•DEPARTAMENTONACIONALDEPLANEACIÓN,DNP(2005):

LineamentosparalaFormulacióndelaPolíticadePreven-

ción y Control de la Contaminación del Aire. Documento

CONPES. 3344.

7


116

CINARA

117

•DNP(2006).Visión Colombia 2019: Construir Ciudades

Amables. Propuesta para Discusión. DDUPA.

•DNP(2007):Visión Colombia 2019: Consolidar una Gestión

Ambiental que Promueva el Desarrollo Sostenible Propuesta

para discusión.

•Domar,H.(1947):“ExpansiónyEmpleo”enAmerican Eco-

nomicReview, 37, pp. 34-55.

•Escobar,A.(1994):“ElDesarrolloSostenible:Diálogode

Discursos”, RevistaForo, 98-112.

•EUROSTAT(2001):Economy-widematerialflowaccounts

and derived indicators. A methodological guide. Statistical

Office of the European Union, Luxemburg.

•FAOSTAT(variosaños).www.faostat.fao.org/agricultura y

montes.

•GallopinG.yWinogradM.(1992):“ObstáculosyOportuni-

dades para el Desarrollo Sustentable en América Latina”,

ProblemáticaFuturadelMedioAmbienteenAméricaLatina.

1 - 31 pp.

•Girot,P.yJiménezA.(2003):Marco Regional de Adaptación a

Cambio Climático para Centroamérica. First AIACC Regional

Workshop for Latin America and Caribbean. San José, Costa

Rica (Disponible en http://www.aiaccproject.org/meetings/

meetings.html, consultado Abril 2008).

•Guhl,E.(2006):Reflexiones sobre la Sostenibilidad www.

quinaxi.com.co. Sin publicar.

•Guhl,E.(2008):Lahuellahumanaylasostenibilidad. En

imprenta Universidad Nacional.

•Guhl,E.,Macias,L.,Giraldo,C.yCastro,R.(2007).Gestión

Integrada del Recurso Hídrico - Propuesta de Hoja de Ruta.

InstitutoQUINAXI,UICN,PNUMA,MAVDT,Bogotá.

•Guimaraes,R.(2000):“FundamentosTerritorialesyBiorregio-

nales de la Planificación”. Documento serie Medio Ambiente

y Desarrollo. División de Medio Ambiente y Asentamientos

Humanos. CEPAL.

• IDEAM(2001):El Medio Ambiente en Colombia, Editado por

Pablo Leyva, Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios

Ambientales (IDEAM), Bogotá, Colombia. En: www.ideam.

gov.copublicaindex4.htm, consultado en Abril 2008).

• IDEAM(2004)Informe Anual sobre el Estado del Medio Am-

biente y los Recursos Naturales Renovables en Colombia

• IntergovernmentalPanelonClimateChange�IPCC(2007a):

Summary for Policymakers. In: Climate Change 2007: The

Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the

Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on

Climate Change [Solomon, S., D. Qin, M. Manning, Z. enhen,

M. Marquis, K.B. Averyt, M. Tignor and H.L. Miller (eds.)].

Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and

New York, NY, USA (Disponible en: www.ipcc.ch, consultado

en Abril 2008).

•Holten�Jensen,A.(1999):Geography:HistoryandConcepts.A

students Guide. 3. ed. Thousand Oaks, SAGE Publications.

•Leff,E.(1990):“CulturaEcológicayRacionalidadAmbiental”.

En HaciaunaCulturaEcológica. Aguilar, M. y Maighold, G.

(comps). México: Fundación Friedrich Ebert.


118

CINARA

119

•Libhaber,M.andV.Foster(2003):“UrbanWaterandSani-

tation Sector” In Colombia:TheEconomicFoundationof

Peace, ed. Marcelo Giugale, Olivier Laforcade, and Connie

Luff, 433–62.Washington, D.C. World Bank.

•Martínez�Alier,J.yRocaJusmet,J.(2001):Economía Eco-

lógica y Política Ambiental. FCE. México.

•Minambiente�DNP(1996).Política de Bosques en Colombia.

Bogotá.

•MAVDT(2002)Tasas retributivas por vertimientos puntuales.

Evaluación nacional. Bogotá.

•Moffatt, I., Hanley, N. Wilson, M. (2001). Measuring and Mod-

eling Sustainable Development. The Parthenon Publishing

Group Inc. USA.

•Odum,E.P.(1992).Ecología: Bases Científicas para un

Nuevo Paradigma, Vedrá, Barcelona.

•Pezzy,J.(1989).“EconomicAnalysisofSustainableGrowth

and Sustainable Development”. Environmental Department.

Working paper No. 15. The World Bank, Washington D.C.

•ProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo�PNUD

(2004): LaReduccióndelRiesgodeDesastres:unDesafío

para el Desarrollo, Dirección de Prevención de Crisis y de

Recuperación, New York.

•Prat,J.(2008).¿QuéeslaGobernanza?,http://www.iigov.

org/gbz/article.drt?edi=14352&art=14369. Consultado: Abril

27 de 2008.

•RanisG.yFei,J.C.(1952).“Unateoríadeldesarrolloeconómi-

co”. El Trimestre Económico, México, F.C.E., pp. 246-271.

•Rostow,W.(1956).:“Lascincoetapasdelcrecimiento”.En:

Lasetapasdelcrecimientoeconómico:unmanifiestono

comunista. México, FCE, pp. 16-25).

•Sachs,W.(1996):“Laanatomíapolíticadeldesarrollososte-

nible”. En: Lagallinadeloshuevosdeoro:debatesobreel

concepto de desarrollo sostenible. Págs. 15-43. Ecofondo

y Cerec, Bogotá.

•Schandl, H. y Weisz, H. (2002): “Economy-Wide Material

Flow Accounting” En: HandbookofPhysicalAccounting

measuring bio-physical dimensions of socio-economic

activities. Bunderministerium für Land- und Forstwirtschaft,

Vienna, Austria.

•Schumpeter, J. (1935). “The Analysis of Economic Change”.

TheReviewofEconomicsStatistics, vol. XVII,nº4,mayo

1935, pp. 2-10.

•SinchiyMavdt(2006),“LibrorojodeplantasdeColombia.

Especies maderables amenazadas. I parte” Versión pre-

liminar. Febrero. Editado por Dairon Cárdenas y Nelson R.

Salinas. Bogotá.

•Sneddon,C.,Howarth,R.yNorgaard,R.(2006).“Sustain�Sneddon, C., Howarth, R. y Norgaard, R. (2006). “Sustain-

able development in a post-Brundtland world”. Ecological

Economics, 57: 253-268.

•Solow,R.(1956).“Unacontribuciónalateoríadelcrecimiento

económico”. Quautpuly Journal of Economics, pp.65-94.

•Solow,R.(1974):“IntergenerationalEquityandExhausti-

ble Resources”, Thereviewofeconomicstudies, No. 41,

January.


120

CINARA

121

•Steer,R.,Arias,F.Ramos,A.,Sierra,P.,Alonso,D.yOcam-

po, P. (2007). Documento base para la elaboración de la

Política Nacional de Ordenamiento Integrado de las zonas

costeras colombianas. Documento de Consultoría 1997.

Mimeo, Bogotá.

•Stern,Report(2007).The Economics of Climate Change.

TheSternReview, Nicholas Stern HM Treasury, Cambridge

University Press, 2007, UK (Disponible en: http://www.hm-

treasury.gov.uk/ independent_ reviews/stern_review_eco-

nomicsclimate_change/stern_review_report.cfm

•Stiglitz,J.(1974).“GrowthwithExhaustibleNaturalResources:

Efficient and Optimal Growth Paths”, Thereviewofeconomic

studies, No. 41, January.

•Tobón,O.(1997).El estado de derecho en Colombia: entre la

realidad y la ilusión. Editorial Temis S.A. Bogotá, Colombia.

•Turner,R.(1992).Speculationsonweakandstrongsus-

tainability. CSERGE Working paper. GEC 92-96, CSERGE,

University of East Anglia, Norwich.

•VanKooten,G.yBulte,E.(2000).The economics of nature:

managing biological assets. Blackwell Publishers, Oxford.

•WorldCommissiononEnvironmentandDevelopment�WCED

(1987). OurCommunFuture, Oxford: Oxford University

Press.

•Yepes,A.;Galindo,P.;Fandiño,M.C.;Castillo,E.;Rincón,N.y

Rivera, H. (2005). Aproximación al estado de investigación

científica y técnica sobre medio ambiente con énfasis en

biodiversidad. Bogotá, IAvH.

Editado por el Equipo Piensa Colombia de laUniversidad Nacional de Colombia

en Julio de 2008

Hacia el des sost en col

Documents

Transcript of Hacia el des sost en col