Konferencje i Seminaria 1(55)04

Gospodarka odpadami opakowaniowymi

Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz

Kancelarii Sejmu

2

Materiały z seminarium dla posłów Sejmu IV kadencji zorganizowanego 23 marca 2004 r. przez sejmową Komisję Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa przy współudziale Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. Redaktorzy: Mirosław Gwiazdowicz, Mirosław Sobolewski Redaktor techniczny: Andrzej Chodyra Projekt okładki: Janina Knap

© Copyright by Kancelaria Sejmu, Warszawa 2004

Niniejsza publikacja, przygotowana na potrzeby Sejmu i jego organów, nie ma charakteru komercyjnego i jest udostępniana bezpłatnie ISSN 1506-3275

Opracowanie graficzne, skład i łamanie: Biuro Studiów i Ekspertyz Druk i oprawa: Wydawnictwo Sejmowe Warszawa, maj 2004

3

Spis treści

Wstęp .................................................................................................................................... 5

NADESŁANE REFERATY Ocena funkcjonowania ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowa-nia niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i depozytowej oraz ustawy o opako-waniach i odpadach opakowaniowych, Tomasz Podgajniak .............................................. 9Polski model gospodarki odpadami opakowaniowymi na tle systemów europejskich,Hanna Żakowska ................................................................................................................. 18Szanse i bariery rozwoju przemysłu ekologicznego opartego na wykorzystaniu odpadów – głos przedsiębiorców, Jerzy Ziaja ........................................................................................ 36Ocena funkcjonowania systemu opłat produktowych i depozytowych w warunkach pol-skich, Józefa Famielec i Piotr P. Małecki ......................................................................... 52Ocena systemu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych w Polsce w latach 2002-2003, Bazyli Poskrobko, Wojciech Piontek, Edyta Sidorczuk ........................................ 69Gospodarka odpadami opakowaniowymi w Unii Europejskiej – wybrane aspekty prawne,Mirosław Gwiazdowicz ....................................................................................................... 93Próba wyznaczenia optymalnych poziomów recyklingu dla krajów Unii Europejskiej przyużyciu analizy kosztów i korzyści – omówienie raportu RDC-PIRA, Mirosław Sobolewski 104

DYSKUSJA ........................................................................................................................... 113

UWAGI NADESŁANE ORAZ PROPOZYCJE ZMIAN W USTAWIE Henryk Buczak – Biosystem, Tomasz Cegiełka – Polski System Recyklingu, Jan Cieszkowski – Czyste Środowisko, Michał Dąbrowski – Eko-Punkt, Piotr Skrzyniarz – Branżowa Organizacja Odzysku ........................................................... 181Uwagi Polskiej Izby Gospodarki Odpadami – projekt ustawy o zmianie ustawyo obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami orazo opłacie produktowej i opłacie depozytowej ........................................................................ 184Uwagi do bieżącego funkcjonowania ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresiegospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowejoraz ustawy o opakowaniach i opłatach opakowaniowych, Andrzej Remiszewski ............ 197Uwagi dotyczące proponowanych zmian w ustawie o obowiązkach przedsiębiorcóww zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłaciedepozytowej, Ogólnopolska Izba Gospodarcza Recyklingu ............................................ 202

4

5

Wstęp

W dniu 23 marca 2004 r. odbyło się seminaryjne posiedzenie sejmowej Komisji

Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa zorganizowane przy współ-udziale Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu i poświęcone ocenie realizacji dwóch ustaw: ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej oraz ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Była to pierwsza tego rodzaju debata w Sejmie umożliwiająca zapoznanie się posłów z praktyką wdrażania tych dwu klu-czowych dla gospodarki odpadami aktów prawnych. Z uwagi na fakt, iż kilka dni wcześniej Ministerstwo Środowiska przekazało do konsultacji społecznych projekt nowelizacji ustawy o obowiązkach przedsiębiorców, seminarium to stało się też oka-zją do omówienia proponowanych zmian w prawie i wyrażenia opinii na ich temat.

Celem seminarium było przede wszystkim podsumowanie doświadczeń w two-rzeniu systemu zbiórki oraz odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, a także ocena skuteczności stosowanych dotychczas rozwiązań prawnych. Jednocześnie punktem odniesienia do tej oceny była prezentacja polskiego modelu gospodarki odpadami opakowaniowymi na tle systemów istniejących w krajach UE.

W seminarium oprócz parlamentarzystów udział wzięli przedstawiciele admini-stracji państwowej i samorządowej, przedstawiciele środowiska naukowego i organi-zacji społecznych oraz przede wszystkim przedstawiciele środowisk gospodarczych – głównych uczestników systemu zagospodarowania odpadów opakowaniowych – producentów, organizacji odzysku i recyklerów.

W niniejszym tomie prezentujemy materiały, które stanowią dorobek tego semina-rium. Oprócz nadesłanych referatów publikujemy w nim kilka opracowań poświęco-nych omawianym problemom, w tym m.in. omówienie badań zrealizowanych przez różne zespoły naukowców. Zamieściliśmy tu również zapis przeprowadzonej dyskusji, a także nadesłane po seminarium uwagi oraz opinie i propozycje dotyczące projekto-wanej nowelizacji ustawy. Mamy nadzieję, że publikacja ta będzie przydatna nie tylko w pracy legislacyjnej Parlamentu, ale również okaże się użyteczna dla wszystkich zainteresowanych problematyką gospodarki odpadami opakowaniowymi w Polsce. Maj 2004 r.

Dr Jacek Głowacki

Wicedyrektor

6

7

NADESŁANE REFERATY

8

9

Tomasz Podgajniak Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Środowiska

Ocena funkcjonowania ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania

niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i depozytowej oraz ustawy o opakowaniach

i odpadach opakowaniowych

• Ustawa o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospoda-rowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opła-cie depozytowej

Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie pro-duktowej i opłacie depozytowej wprowadziła z dniem 1 stycznia 2002 r. obowiązki dla przedsiębiorców i importerów wprowadzają-cych na rynek krajowy produkty w opakowaniach lub inne wybrane produkty, w zakresie gospodarowania odpadami powstającymi z tych produktów i opakowań ze względu na wymogi ochrony środowiska. Jednocześnie implementuje ona do polskiego prawa z zakresu ochrony środowiska regulacje prawne obowiązujące w Unii Europejskiej doty-czące gospodarki odpadami, w tym dyrektyw w sprawie odpadów, opakowań i odpadów opakowaniowych, olejów odpadowych, zuży-tych baterii i akumulatorów oraz przepisów w sprawie substancji zu-bożających warstwę ozonową.

Przepisy ustawy wprowadziły nowe instrumenty ekonomiczne do polskiego prawa ochrony środowiska jako narzędzia realizacji tych obowiązków, to jest opłaty produktowe i opłaty depozytowe. W sys-temie polskim instrument ten jest oparty na obowiązku zapewnienia przez przedsiębiorców, wprowadzających na rynek produkty w opa-

10

kowaniach oraz inne produkty wymienione w ustawie, określonych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużyt-kowych z nich powstałych oraz w przypadku nieosiągnięcia przez przedsiębiorcę wymaganych poziomów – do zapłacenia opłaty pro-duktowej. Obowiązek zapewnienia odpowiednich poziomów odzysku i recyklingu może być realizowany przez przedsiębiorcę samodzielnie lub przez organizację odzysku. Nadzór nad wypełnianiem przepisów ustawy został powierzony Inspekcji Handlowej oraz Inspekcji Ochro-ny Środowiska.

Ponadto ustawa zobowiązuje przedsiębiorców wprowadzających na rynek produkty w opakowaniach oraz inne produkty wymienione w ustawie do składania właściwemu marszałkowi województwa, w ter-minie do 31 marca za poprzedni rok kalendarzowy, rocznego spra-wozdania o wielkości wprowadzonych na rynek krajowy opakowań i produktów, osiągniętych wielkościach odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych oraz wpłaconych opłatach produk-towych. Na podstawie sprawozdań uzyskanych od przedsiębiorców marszałkowie województw sporządzają i przesyłają Ministrowi Śro-dowiska oraz Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Go-spodarki Wodnej raporty wojewódzkie.

Dla monitorowania funkcjonowania przepisów ustawy o obowiąz-kach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpa-dami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej został powo-łany przez Ministra Środowiska Zespół do spraw wykonywania przez przedsiębiorców obowiązków w zakresie odzysku i recyklingu odpa-dów opakowaniowych i poużytkowych objętych opłatą produktową i opłatą depozytową. Jego zadaniem jest wypracowywanie dla Ministra Środowiska opinii, wniosków i propozycji dotyczących wypełnienia przez przedsiębiorców obowiązków w zakresie projektowania, pro-dukcji opakowań i produktów oraz odzysku i recyklingu odpadów z tych opakowań i innych produktów, określonych przepisami prawny-mi z zakresu ochrony środowiska. W jego skład wchodzą, poza resor-tem środowiska, przedstawiciele zainteresowanych resortów, po jed-nym przedstawicielu każdej organizacji odzysku oraz dopraszani są w miarę potrzeb eksperci i przedstawiciele branż przemysłu.

11

Należy również dodać, że oprócz prac Zespołu na bieżąco monito-rującego funkcjonowanie przepisów ustawy została również dokonana przez Akademię Ekonomiczną w Krakowie analiza i ocena funkcjo-nowania systemu opłat produktowych i depozytowych w warunkach polskich, która przedstawiła również propozycje modyfikacji tego systemu.

Został także przygotowany przez Główny Inspektorat Ochrony Środowiska raport pt.: „Ocena wypełniania przez przedsiębiorców przepisów ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębior-ców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej”. Na podstawie tych opracowań oraz sprawozdań zbiorczych dotyczących uzyskanych poziomów od-zysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych zożo-nych przez urzędy marszałkowskie śmiało można stwierdzić, że prze-pisy ustawy stały się skutecznym narzędziem realizacji w Polsce bar-dzo ważnych zobowiązań, wynikających z dyrektyw Unii Europej-skiej, a mianowicie osiągania docelowych poziomów odzysku i recy-klingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych.

Z zagregowanych danych dotyczących wykonania w 2002 roku przez przedsiębiorców i organizacje odzysku obowiązków w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami wynika, że dość wyraźnie przekroczono założone na rok ubiegły poziomy recyklingu dla odpa-dów opakowaniowych, zwłaszcza dla odpadów z opakowań z two-rzyw sztucznych, aluminium, stali, drewna oraz papieru i tektury. Minimalnie zostały przekroczone założone na 2002 rok poziomy re-cyklingu dla odpadów z opakowań ze szkła i wielomateriałowych.

Bardzo dobre wyniki osiągnięto także w przypadku odpadów z ta-kich produktów jak oleje smarowe i opony. Gorsze wyniki osiągnięto w przypadku niektórych innych odpadów poużytkowych, gdzie poni-żej założeń na 2002 r. wypadła realizacja poziomów odzysku i recy-klingu odpadów poużytkowych np. z urządzeń zawierających substan-cje zubożające warstwę ozonową (CFC i HCFC). Najsłabiej w 2002 r. przedstawiają się dane dotyczące odzysku i recyklingu odpadów po-użytkowych z akumulatorów niklowo-kadmowych i baterii na co

12

w 2002 r. szczególny wpływ miał brak systemu zbiórki tego typu od-padów.

Należy również wspomnieć o obserwowanym zdecydowanym wzroście zainteresowania selektywną zbiórką, odzyskiem i recyklin-giem odpadów opakowaniowych i poużytkowych z opakowań i pro-duktów objętych tymi przepisami. Potwierdzają to informacje o male-jących ilościach odpadów komunalnych kierowanych na składowiska odpadów. Liczne podmioty gospodarcze realizują inwestycje w zakre-sie tworzenia bazy odzysku i recyklingu odpadów uruchamiając nowe instalacje. Podobne działania podejmują również gminy i związki gmin.

Przedstawiona zarówno w opracowaniu Akademii Ekonomicznej oraz raporcie Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska ogólna pozytywna ocena systemu nie oznacza, że w trakcie wdrażania no-wych przepisów nie pojawiły się problemy. Do resortu środowiska docierają sygnały zarówno o istniejących jeszcze mankamentach obowiązujących obecnie rozwiązań prawnych, jak i przypadkach świadomego fałszowania dokumentacji potwierdzającej dokonanie odzysku i recyklingu. Obserwowane są również próby wykorzystywa-nia pozycji monopolistycznych na rynku niektórych odpadów. Anali-zy przygotowane przez Akademię Ekonomiczną w Krakowie oraz Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, a także propozycje zmian ustawy, przygotowane przez Zespół opiniodawczo-doradczy Ministra oraz działające w jego ramach grupy robocze powołane dla niektórych rodzajów odpadów, stanowiły podstawę do opracowania przez Mini-sterstwo projektu nowelizacji ustawy. Projekt ten odpowiada na zgła-szane postulaty zarówno przez przedsiębiorców, recyklerów, organi-zacje odzysku jak i organy administracji publicznej.

W projekcie nowelizacji ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie pro-duktowej i opłacie depozytowej przewiduje się m.in. wprowadzenie nowego dokumentu potwierdzającego dokonanie odzysku i recyklin-gu. Ponadto projektuje się wprowadzenie dodatkowych wymagań i obowiązków dla organizacji odzysku w tym m.in. podniesienie kapi-

13

tału zakładowego organizacji odzysku z obecnie obowiązującego 1 mln zł do poziomu 5 mln zł.

Przewiduje się również wprowadzenie zwolnienia od wnoszenia opłaty produktowej, której roczna wartość nie przekracza 50 zł ze względu na wyeliminowanie sytuacji, w których koszty wyliczenia i wpłacenia opłaty przekraczają jej wartość. Przewiduje się zmodyfi-kowanie także zapisów dotyczących akumulatorów, rozszerzając ich listę o pozostałe, dotychczas nie podlegające przepisom ustawy, aku-mulatory dostępne na rynku. Przewiduje się wprowadzenie również zmodyfikowanego przepisu wyłączającego z obowiązku zapewnienia odzysku i recyklingu opakowania mające bezpośredni kontakt z leka-mi, a nie jak dotychczas tylko ich część, co ma swoje uzasadnienie zarówno społeczne jak i związane jest z wyeliminowaniem sygnali-zowanych przez przedsiębiorców wątpliwości na gruncie praktyki życia gospodarczego.

Dla ułatwienia gospodarowania środkami z opłaty produktowej planuje się wprowadzenie dodatkowych terminów ich przekazywania pomiędzy organami administracji publicznej.

Przewiduje się również wprowadzenie zmian doprecyzowujących dotychczas obowiązujące przepisy m.in. poprzez dodanie definicji pojęcia „wytwórca produktu” oraz „oznaczenie przedsiębiorcy”, co powinno rozstrzygnięć ostatecznie i jednoznacznie dotychczasowe wątpliwości w tym zakresie.

W dniu 15 marca br. projekt ustawy został skierowany do uzgod-nień społecznych oraz międzyresortowych. Ustawa o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej będzie wymagała też dodatkowo nowelizacji z uwagi na uzyskanie przez Polskę człon-kostwa w Unii Europejskiej i konieczność objęcia jej regulacjami również przedsiębiorców dokonujących wewnątrzwspólnotowego nabycia oraz wewnątrzwspólnotowej dostawy produktów i produktów w opakowaniach.

W dniu 11 lutego br. została przyjęta nowa Dyrektywa o opakowa-niach i odpadach opakowaniowych, która wprowadza znaczące wyż-

14

sze wymagane poziomy recyklingu dla poszczególnych rodzajów opakowań. Polska stara się o uzyskanie okresów przejściowych na osiągnięcie docelowych podwyższonych poziomów recyklingu.

• Ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych

1 stycznia 2002 r. weszły również w życie przepisy ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Usta-wa ta określa wymagania, jakie powinny spełniać opakowania ze względu na zasady ochrony środowiska oraz sposoby postępowania z opakowaniami i odpadami opakowaniowymi.

Z dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej wejdą w życie przepisy zmieniające obecnie obowiązującą ustawę o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Zmiany te dotyczą rozszerzenia grupy przedsiębiorców o podmioty dokonujące wewnątrzwspólnotowego nabycia oraz wewnątrzwspólno-towej dostawy opakowań i produktów w opakowaniach oraz zniesie-nia obligatoryjnego obowiązku znakowania opakowań.

Dotychczas obowiązujące przepisy dotyczące oznaczania opako-wań wykraczały swym zakresem ponad obowiązki wynikające z prze-pisów obowiązujących w UE, dlatego też rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie oznaczania opakowań zostanie uchylone z dniem wejścia Polski do Unii Europejskiej. W związku z powyższym od dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską człon-kostwa w Unii Europejskiej, zostanie zniesiony obowiązek znakowa-nia opakowań.

W przypadku, gdy przedsiębiorca zdecyduje się jednak na znako-wanie opakowania, będzie zobowiązany do stosowania wzorów ozna-kowania opakowań określonych w nowym rozporządzeniu, nad któ-rym trwają już prace legislacyjne.

W ustawie wskazano również szczegółowe wytyczne dla opako-wań wielokrotnego użytku, z uwzględnieniem możliwości ich odzy-sku i recyklingu, a także dla opakowań przydatnych do odzysku przez recykling materiałowy, w postaci energii, przez kompostowanie i bio-degradację. Jeśli zatem opakowanie jest zgodne z normami zharmoni-

15

zowanymi, uznaje się, iż zostały spełnione te szczegółowe wytyczne. Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemach oceny zgodności zostało wydane Obwieszczenie Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 29 lipca 2003 r. w sprawie wykazu norm zharmonizowanych, w którym ogłoszone zostały numery i tytuły norm zharmonizowanych.

Jednakże normy dotyczące opakowań wielokrotnego użytku oraz wymagań dla opakowań przydatnych do recyklingu materiałowego nie uzyskały dotychczas statusu norm zharmonizowanych ani w Pol-sce ani w UE, stąd nie zostały one wskazane w ww. obwieszczeniu Prezesa PKN.

Ponadto ustawa zobowiązuje producenta, importera oraz eksporte-ra opakowań, a od 1 maja br. także dokonującego wewnątrzwspólno-towego nabycia i dostawy, do składania właściwemu marszałkowi województwa, w terminie do 31 marca za poprzedni rok kalendarzo-wy, rocznego sprawozdania o masie wytworzonych, przywiezionych z zagranicy i wywiezionych za granicę opakowań według rodzaju materiałów, z jakich zostały wykonane, z wyszczególnieniem opako-wań wielokrotnego użytku oraz informacji o przestrzeganiu ograni-czeń dotyczących zawartości metali ciężkich. Na podstawie sprawoz-dań uzyskanych od przedsiębiorców marszałkowie województw spo-rządzają i przesyłają Ministrowi Środowiska raporty wojewódzkie.

Ze względu na rozszerzenie listy przedsiębiorców o dokonujących wewnątrzwspólnotowego nabycia oraz dokonujących wewnątrz-wspólnotowej dostawy opakowań i produktów w opakowaniach, zo-staną przeprowadzone odpowiednie zmiany legislacyjne w aktach wykonawczych regulujących kwestie sprawozdawcze.

Zeszły rok był pierwszym rokiem sprawozdawczym w systemie zbierania danych o masie wytworzonych w kraju, przywiezionych z zagranicy i wywiezionych za granicę opakowań. Z uzyskanych da-nych wynika, iż najwięcej opakowań wprowadzanych na rynek po-chodzi z produkcji krajowej, w tym przeważa produkcja opakowań z papieru i tektury (ponad 11 mln ton). Na zdecydowanie niższym poziomie znajduje się produkcja opakowań z tworzyw sztucznych oraz z metali (poziom każdego ok. 250 tys. ton).

16

Na poziomie 150 tys. ton znajduje się produkcja opakowań wielo-krotnego użytku. Wśród wytworzonych w kraju opakowań wielokrot-nego użytku połowę stanowią opakowania z drewna.

Import opakowań kształtuje się na poziomie 200 tys. ton, w tym większość to opakowania jednorazowego użytku, głównie z tworzyw sztucznych oraz papieru i tektury.

Na wysokim poziomie, ok. 900 tys. ton, ustalił się eksport opako-wań, w tym głównie opakowań jednorazowych.

Szczegółowa analiza trendów w produkcji, imporcie oraz eksporcie opakowań będzie możliwa dopiero po uzyskaniu danych z kilku ko-lejnych lat sprawozdawczych.

Zagadnienia dotyczące zawartości metali ciężkich w opakowaniach zostały unormowane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie zawartości ołowiu, kadmu, rtęci i chromu sześciowartościowego w opakowaniach oraz w rozporządzeniu Mini-stra Środowiska z dnia 8 kwietnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania sumy zawartości ołowiu, kadmu, rtęci i chromu sześciowartościowego w opakowaniach. W związku z powyższym, ze względu na określenie sposobu ustalania zawartości metali ciężkich w opakowaniach, które nastąpiło po upływie okresu sprawozdawczego, w raportach woje-wódzkich nie zostały zamieszczone dane na temat przestrzegania przez przedsiębiorców ograniczeń dotyczących zawartości metali ciężkich w opakowaniach.

W zeszłym roku zostały zakończone prace nad oprogramowaniem dla bazy danych dotyczącej wytwarzania i gospodarowania odpadami oraz gospodarki opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Zawar-ty jest w niej również moduł dotyczący sprawozdawczości o masie wytworzonych, przywiezionych z zagranicy i wywiezionych za grani-cę opakowań według rodzaju materiałów, z jakich zostały wykonane, z wyszczególnieniem opakowań wielokrotnego użytku oraz informacji o przestrzeganiu ograniczeń dotyczących zawartości metali ciężkich. W tej chwili oprogramowanie zostało przekazane do większości Urzędów Marszałkowskich. Należy się spodziewać, iż w tym roku zostanie uruchomiony system baz danych na poziomie wojewódzkim

17

w Urzędach Marszałkowskich i centralnym w Ministerstwie Środowi-ska, dzięki któremu będzie możliwe wypełnianie obowiązków spra-wozdawczych wobec Komisji Europejskiej.

Przepisem wywołującym najwięcej dyskusji w ustawie o opako-waniach i odpadach opakowaniowych jest obowiązek kaucjonowania opakowań zawierających środki niebezpieczne, do których zalicza się m.in. środki ochrony roślin zakwalifikowane jako bardzo toksyczne lub toksyczne dla ludzi, pszczół lub organizmów wodnych. Wywołuje to protesty ze strony rolników.

W dniu 4 marca br. odbyło się posiedzenie Sejmowej Komisji Rol-nictwa i Rozwoju Wsi, na którym sprawa była szczegółowo dyskuto-wana. Komisja ze zrozumieniem podeszła do trudnej sytuacji finan-sowej rolników, ale jednocześnie podkreśliła istotną rolę ochrony środowiska w rolnictwie, co było głównym powodem wprowadzenia kaucji na opakowania po środkach ochrony roślin i nawozach. Wobec powyższego stwierdzono, że niezbędne jest znalezienie rozwiązań kompromisowych. Komisja zdecydowała, że zwróci się do Ministra Zdrowia, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Ministra Środowi-ska o przygotowanie i przyjęcie w możliwie najkrótszym terminie rozporządzenia Ministra Zdrowia określającego rodzaje opakowań, dla których stosuje się inną wysokość kaucji, w którym zostałaby określona zerowa kaucja, pod warunkiem zwrotu opakowania w okre-ślonym czasie. W dniu 19 marca br. odbyło się w Ministerstwie Śro-dowiska spotkanie z przedstawicielami Polskiego Stowarzyszenia Ochrony Roślin oraz zainteresowanych resortów, na którym przedys-kutowano możliwości techniczne takich rozwiązań.

Nadzór nad wypełnianiem przepisów ustawy o opakowaniach i od-padach opakowaniowych sprawują Inspekcja Handlowa oraz Inspek-cja Ochrony Środowiska. W tym roku planowane są kontrole prowa-dzone wspólnie przez inspektorów z Inspekcji Handlowej oraz z In-spekcji Ochrony Środowiska w zakresie realizacji przez przedsiębior-ców ustawowych obowiązków.

18

Dr Hanna Żakowska Centralny Ośrodek Badawczo-Rozwojowy Opakowań

Polski model gospodarki odpadami opakowaniowymi na tle systemów europejskich Wstęp

Dla uporządkowania jednolitych we wszystkich krajach członkow-skich głównych założeń gospodarki odpadami opakowaniowymi oraz z uwagi potrzebę wyodrębnienia specyficznej problematyki odpadów opakowaniowych w grudniu 1994 r. ustanowiona została Dyrektywa 94/62/WE [1]. Zaleca ona:

• zapobieganie powstawaniu odpadów opakowaniowych, • stosowanie w uzasadnionych przypadkach opakowań zwrot-

nych, • odzyskiwanie z odpadów opakowaniowych energii lub użytecz-

nych surowców, poziom odzysku ustalony na rok 2001 wynosił min. 50% – maks. 65%, dla recyklingu min. 25% – maks. 45%.

Wytyczne dyrektywy zostały zatwierdzone na drodze parlamentar-nej w poszczególnych krajach członkowskich w formie wewnętrznych przepisów, które stworzyły warunki prawne do wdrożenia indywidu-alnych systemów odzysku. Należy podkreślić, że systemy te były do-stosowane do warunków organizacyjno-ekonomicznych poszczegól-nych państw oraz korygowane w celu wyeliminowania barier ograni-czających sprawność działania. Niektóre systemy europejskie okazały się szczególnie efektywne, co umożliwiło uzyskane poziomów odzy-sku i recyklingu wyższych niż limity ustalone Dyrektywą 94/62/WE (np. Belgia, Holandia, Niemcy).

W lutym 2004 r. Parlament Europejski uchwalił Dyrektywę 2004/12/WE [2], która znowelizowała dyrektywę z 1994 r. Noweliza-

19

cja ustaliła na rok 2008 odzysk wynoszący min. 60%, natomiast recy-kling w granicach min. 55% – maks. 80%. Dla poszczególnych rodza-jów odpadów wprowadzono następujące minimalne poziomy recy-klingu:

– szkło – 60%; – papier tektura – 60%; – metale – 50%; – tworzywa sztuczne – 22,5%; – drewno – 15%. Systemy organizacyjno-prawne w państwach UE

Wprowadzone w państwach europejskich systemy organizacyjno-prawne dotyczące zbiórki i odzysku odpadów opakowaniowych opie-rają się na wysokich wymaganiach w zakresie ochrony środowiska, a także na odpowiedzialności i udziale przemysłu produkującego oraz użytkującego opakowania. W państwach tych przyjęto założenie, że administracja rządowa bez udziału przemysłu nie jest w stanie rozwią-zać problemu odpadów opakowaniowych (nie dysponuje odpowied-nimi zasobami finansowymi oraz odpowiednią liczbą urzędników itd.).

Modele europejskie przewidują zarządzanie gospodarką odpadami opakowaniowymi na szczeblu krajowym przez resort odpowiedzialny za stan środowiska. Zarządzanie obejmuje wytyczanie, uzgodnionych ze sferą przemysłową, ekologicznych celów długoterminowych oraz zadań strategicznych dla poszczególnych ogniw łańcucha opakowa-niowego (akty prawne i normatywne), a także prowadzenie kontroli ich realizacji. Organizowanie działań operacyjnych związanych z odzyskiem odpadów pozostawiono w gestii przemysłu.

Podstawą systemów europejskich jest wprowadzenie zasady, iż łańcuch opakowaniowy (obejmujący producentów materiałów opa-kowaniowych i opakowań, użytkowników opakowań, dystrybutorów oraz importerów) jest odpowiedzialny za wytworzone odpady, a także za prowadzenie ewidencji dotyczącej ilości opakowań wprowadza-nych na rynek.

20

Tablica 1. Organizacje działające w poszczególnych państwach, w tym systemy oparte na finansowaniu zbiórki przez opłaty licencyjne za użyt-kowanie znaku Zielony Punkt i rodzaje opakowań objęte ich działaniem [3]

Odpady opakowaniowe Zielony Punkt Państwo Organizacja z gospodarstw

domowych przemysłowe

Austria ARA System X x X Belgia Fost+

Val-I-Pack X –

– X

X

Dania Brak organizacji, władze lokalne odpowiedzialne za zbiórkę i odzysk

X X –

Finlandia PYR X X – Francja ECO-Embaallages

Adelphe X X

– –

X

Niemcy DSD Inne organizacje

X X

– X

X

Irlandia Repak X X X Włochy CONAI X X – Luksem-burg

Valorlux X – X

Holandia SVM-Pact X X – Portugalia SPV X X X Hiszpania Ecoembalajes

Ecovidrio X X

– –

X

Szwecja REPA X – – Anglia Valpak oraz kilkanaście

innych organizacji – – –

W większości państw, wyjątkiem jest tu Dania, do wypełniania obowiązków indywidualnych przedsiębiorców utworzono specjalne organizacje (organizacje odzysku). Uczestniczenie w nich nie jest obligatoryjne i istnieje możliwość samodzielnego wywiązywania się z nałożonych obowiązków w odniesieniu do własnych odpadów opa-

21

kowaniowych powstałych po wprowadzonych na dany rynek towa-rach1.

Model europejski oparty na powołanych przez przemysł organiza-cjach odzysku zilustrowano na rys. 1. Organizacje powołane przez przedsiębiorców są monitorowane i działają pod kontrolą ministerstwa do spraw środowiska lub innego niezależnego ciała (np. komitetu). Ma to na celu koordynację działań związanych z odzyskiem oraz usta-lenie zadań poszczególnych jednostek łańcucha opakowaniowego, w tym administracji publicznej i rządowej, a także konsumentów. Ze-stawienie organizacji działających w poszczególnych państwach oraz systemów opartych na finansowaniu zbiórki odpadów opakowanio-wych przez opłaty licencyjne za użytkowanie znaku Zielony Punkt i rodzaje opakowań objęte ich działaniem zestawiono w tabl. 1.

Systemy oparte na opłatach licencyjnych Na podstawie analizy systemów funkcjonujących w np. w Austrii,

Belgii, Francji, Hiszpanii, Grecji, Luksemburgu, Portugalii, Irlandii czy Niemczech, zgrupowanych w organizacji PRO EUROPE, określić można ogólne zasady gospodarki odpadami opakowaniowymi oparte na funduszach utworzonych z opłat licencyjnych. Opłaty te pobierane są od zobowiązanych jednostek za użytkowanie określonego znaku umieszczanego na opakowaniach i mają na celu pokrycie kosztów zbiórki oraz przygotowania odpadów do recyklingu. Dzięki dofinan-sowaniu tych kosztownych prac, zwłaszcza w przypadku zbiórki od-padów opakowaniowych z gospodarstw domowych, zakłady prze-twórcze (recykligowe) mogą liczyć na stosunkowo tani surowiec wtórny. W Europie dominuje znak towarowy Zielony Punkt.

1 Z uwagi na dowolność definicji produktu i wyrobu zawartych w różnych ustawach w tekście zastosowano termin towar, który obejmuje wyroby i produkty przeznaczone do sprzedaży w opakowaniach zgodnie z Ustawą o towarach paczkowanych (Dz. U. nr 128, poz. 1409).

22

Rys. 1. Europejski model systemu opartego na powołanych organiza-cjach odzysku

Jednostki wprowadzające do obrotu towary

Samorząd lokalny

Zakłady przetwórcze

Jednostki, w których powstają odpady

Jednostki handlowe

Zużyte opakowania przydatne do recyklingu

Gospodarstwa domowe

Firmy odbierające odpady

A .Organizacja odzysku S.A. Non profit

opłaty do organizacji, w tym licencyjne

Umowy

Minister Środowiska Uprawnienia

Odpady

Surowce wtórne

B. Organizacja odzysku SA Non profit

Akcjonariusze

Sprawozdawczość

23

Obecnie w 20 państwach europejskich, w tym w krajach kandydu-jących do UE, działają organizacje odzysku przyjmujące od przedsię-biorców opłaty za użytkowanie znaku Zielony Punkt. Zgromadzone w ramach umów licencyjnych środki finansowe przeznaczane są na budowę systemów pozyskiwania odpadów.

W wymienionych państwach podstawą funkcjonowania systemu są ustalone obowiązki prawnie nałożone na przemysł użytkujący opako-wania, polegające na nakazie odbioru opakowań poużytkowych. Obowiązek ten może być realizowany indywidualnie w odniesieniu do opakowań po własnych towarach lub przekazany uprawnionej organi-zacji powołanej w formie spółki akcyjnej działającej na zasadach non profit (tj. wypełniania celów statutowych, a nie tylko generowanie zysków). Zadaniem organizacji jest wypełnienie obowiązków praw-nych przede wszystkim akcjonariuszy, a także innych podmiotów, przez zorganizowanie odbioru odpadów i ich odzysku lub recyklingu zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska. Celem powołania orga-nizacji jest utworzenie funduszu na prowadzenie systemów selektyw-nej zbiórki odpadów opakowaniowych oraz redystrybucja zgroma-dzonych środków prowadzona pod nadzorem przedstawicieli przemy-słu [4]. Wzór znaku Zielony Punkt przedstawiono na rys. 2.

Rys. 2. Forma graficzna znaku Zielony Punkt informującego o gwarancji odbioru opakowania do odzysku

Kolejnym znakiem o podobnym jak Zielony Punkt znaczeniu jest

znak RESY. Jest on stosowany w Niemczech przez Spółkę RESY GmbH dla opakowań transportowych z tektury i papieru. Formę gra-ficzną tego znaku przedstawiono na rys. 3.

24

Rys. 3. Forma graficzna znaku RESY Opłaty licencyjne przeznaczane są na prowadzenie selektywnej

zbiórki odpadów opakowaniowych, w tym z gospodarstw domowych (odpady opakowaniowe wytwarzane na terenie podmiotów gospodar-czych można znacznie łatwiej i taniej zebrać, posegregować oraz pod-dać odzyskowi). Akcjonariuszami organizacji są producenci opako-wań i materiałów opakowaniowych, przedsiębiorcy wprowadzający na rynek towary oraz jednostki handlowe. W celu przeciwdziałania monopolizacji w niektórych organizacjach obowiązuje zasada jednej akcji dla każdego udziałowca, np. w Austrii Altstoff Recycling Au-stria ARA A.G., w Niemczech Duales System Deutschland A.G. Po-wołane w Europie organizacje działają zgodnie z własnym statutem, a zarządza nimi rada nadzorcza, w której proporcjonalnie reprezento-wane są poszczególne grupy akcjonariuszy. Uprawnienie spółek do przejmowania obowiązków od przedsiębiorców związane jest z akre-dytacją przeprowadzoną przez ministerstwo odpowiadające za stan środowiska (uprawnienie do prowadzenia działalności o zasięgu kra-jowym). Dla przykładu w Austrii akredytacja udzielana jest na okres 5 lat i ogłaszana w dzienniku urzędowym [6]. Spółka, w oparciu o od-powiednie przepisy prawne, może przejąć od zobligowanych podmio-tów obowiązek odbioru opakowań poużytkowych Przekazanie obo-wiązków odbywa się na zasadach umowy i wpłacenie opłaty licencyj-nej za użytkowanie specjalnego znaku. Opłaty licencyjne są iloczy-nem masy wprowadzonych na rynek opakowań z wyrobem oraz staw-ki opłaty licencyjnej.

25

Tablica 2. Przykładowe stawki opłat licencyjnych (w Polsce opłat recy-klingowych) za użytkowanie znaku Zielony Punkt w 2002, uwzględniają-ce materiał i rodzaj opakowania oraz jego objętość lub powierzchnię [4].

Austria ARA

Niemcy DSD

Hiszpania Ecoembes

Polska Rekopol

Materiał

opakowania [euro/kg bez VAT] Papie/tektura jednostkowe

0,150 transportowe

0,063

0,204+* 0,034 jednostkowe 0,0338

transportowe 0,0253

Szkło jednorazowe 0,085

0,076+* 0,0009-0,0024 0,0034

Drewno 0,023 0,102+* 0,018 0,0042 Stal 0,360 < 3l

0,180 >3l 0,286+* 0,031 jednostkowe

0,0084 transportowe

0,0056 Aluminium 0,430 0,766+* 0,051 0,0225 Tekstylia 0,460 0,102+* 0,118 0,0028 Tworzywa sztuczne

0,810 <1,5 m3 < 0,15kg

0,400 >1,5 m3 >

0,15kg 0,250 folia pale-

towa

1,508+* 0,118 jednostkowe 0,0338

transportowe 0,0169

Wielomateria-łowe

0,750 1,073+* 0,118 0,0366

Pudełka do napojów

- 0,864+* 0,083 0,0225

*drugi element stawki uzależniony od objętości lub powierzchni W wielu państwach stawka opłaty licencyjnej jest uzależniona od

dwóch elementów: określonego materiału opakowaniowego oraz obję-tości lub powierzchni opakowania (z zasady opakowania wielokrotne-go użycia nie podlegają opłatom licencyjnym). Stawki te ustalane są w taki sposób, aby promować materiały przydatne do stosownych technologii recyklingu oraz opakowania o większej powierzchni lub

26

objętości. Przykładowe stawki opłat licencyjnych w niektórych pań-stwach na rok 2002 przedstawiono w tabl. 2. Przywołano w niej rów-nież stawki opłat recyklingowych obowiązujące w krajowej organiza-cji Rekopol, posiadającej licencję na użytkowanie znaku Zielony Punkt na terenie Polski.

Opłaty licencyjne przeliczone na masę określonych opakowań za-mieszczono w tabl. 3. W systemach europejskich użytkownicy stosu-jący opakowania wielokrotnego użytku i samodzielnie odbierający opakowania z rynku nie są zobowiązani do ponoszenia opłat licencyj-nych. Stawki opłat licencyjnych ustalane są, corocznie, na podstawie rachunku ekonomicznego przeprowadzonego dla opłat z roku po-przedniego w odniesieniu do rzeczywistych kosztów zbiórki odpadów. Spółka w ramach przyjętych opłat za określoną masę opakowań jest zobowiązana do uzyskania zapisanych prawnie poziomów odzysku i recyklingu.

Tablica 3. Przykładowe stawki opłat licencyjnych za użytkowanie znaku Zielony Punkt w 2000 dla niektórych opakowań [3]

Opłata za opakowanie euro (bez VAT) Opakowanie Masa

[kg] Austria Niemcy Belgia Luksem-burg Portugalia Hiszpania Francja

Butelka szklana (1l)

0,350 0,03052 0,02846 0,00677 0,00599 0,00052 0,0024 0,00075

Tetrabrick (1l)

0,027 0,00547 0,02528 0,00614 0,00569 0,00027* 0,00225 0,00299*

Butelka PET (1l)

0,030 0,0329 0,04512 0,01044 0,00859 0,0012 0,00353 0,00347

Puszka ALU (0,33l)

0,015 0,00692 0,01365 0,0024 0,002 0,00052 0,00076 0,00045

Puszka FE (0,33l)

0,030 0,01197 0,01161 0,00174 0,00124 0,00052 0,00093 0,00042

Pudło 1,000 0,20276 0,19064 0,03768 0,03123 0,00998 0,001547 0,007409** * opakowania zaliczane do grupy papier/tektura, ** 10% zniżka za udział w tekturze ponad 50% zawartości materiału z recy-klingu.

27

W przypadku, gdy organizacja nie osiągnie odpowiednich pozio-mów odzysku, jednostka udzielająca uprawnień może je cofnąć. Jeśli natomiast spółka osiągnie w danym roku zysk to jest on przeznaczany na obniżenie stawek opłat w kolejnych latach.

W niektórych organizacjach (Austria, Niemcy) powołane zostały spółki branżowe odpowiedzialne za recykling poszczególnych grup odpadów (papier/tektura, stal, aluminium, szkło itd.). Podpisują one z zakładami przetwórczymi umowy na odbiór określonego tonażu przy-gotowanych surowców wtórnych.

W większości państw, poza systemem niemieckim, za prowadzenie na danym terenie zbiórki odpadów opakowaniowych z gospodarstw domowych odpowiedzialne są władze lokalne (w Irlandii i Austrii odpowiedzialność rozkłada się na władze lokalne oraz przemysł). W ramach umów zawartych przez organizacje z władzami gminnymi przewidziane jest dofinansowanie prac związanych ze zbiórką oraz przygotowaniem odpadów do przetwórstwa. Dofinansowanie dotyczy odpadów rzeczywiście zebranych i przekazanych do zakładów prze-twórczych.

Przedstawione ogólne zasady systemu opartego na opłatach licen-cyjnych wpłacanych do organizacji powołanej i zarządzanej przez przemysł posiada wiele zalet [5, 6]:

• Zorganizowanie systemu zbiórki i recyklingu przez spółkę repre-zentującą ogniwa łańcucha opakowaniowego, które mają w niej udział finansowy, to rozwiązanie dostosowane do zasad gospodarki rynko-wej.

• Uzależnienie wysokości stawek opłat od rodzaju materiału oraz objętości lub powierzchni, przy odpowiednim ich układzie promuje opakowania oraz ich elementy (zamknięcia, etykiety itd.) o niskiej masie jednostkowej i przydatne do recyklingu.

• Za uzyskanie odpowiedniego poziomu odzysku i recyklingu od-powiedzialna jest organizacja powołana przez przemysł, która jedno-cześnie w ramach udzielonego uprawnienia musi prowadzić pełną ewidencję i sprawozdawczość.

28

• Wydaje się, że system organizowany przez przemysł umożliwia akceptację i pełne zaangażowanie poszczególnych uczestników w jego funkcjonowanie.

• Nadawane organizacjom uprawnień do pobierania opłat od przedsiębiorców pozwala sprawować nadzór merytoryczny i kontrolę przez resort ochrony środowiska.

Inne systemy europejskie

Wyjątkiem w Unii Europejskiej jest Wielka Brytania, gdzie na podmioty wprowadzające na rynek towary nie nałożono obowiązku odbioru opakowań. Wprowadzono natomiast rozłożoną na ogniwa łańcucha opakowaniowego (producentów opakowań i materiałów opakowaniowych, użytkowników oraz dystrybutorów wprowadzają-cych powyżej 50 ton opakowań rocznie, mających roczne obroty po-wyżej 2 mln funtów) odpowiedzialność za odzysk odpadów oraz dla indywidualnych przedsiębiorstw obowiązek udokumentowania tego odzysku w formie potwierdzonych dokumentów (Packaging Recovery Note – PRN) wydawanych przez oficjalnie zarejestrowane zakłady odzysku. Ustanowiona obligacja może być wypełniana samodzielnie lub przez członkostwo w branżowych organizacjach przemysłowych zarejestrowanych w agencjach rządowych. Obecnie działa kilkanaście takich systemów (największa VALPAK). Specyficzny model angiel-ski nie jest w Europie pozytywnie oceniany. Krytyka dotyczy małej efektywności systemu i uzyskiwanych niskich poziomów odzysku, a także handlu dokumentami potwierdzającymi recykling (PRN).

Ciekawy przykład stanowią realizowane w Holandii i Danii syste-my oparte na dobrowolnych umowach zawartych przez organizacje reprezentujące przemysł z administracją rządową. W ramach takich umów, obejmujących odpady opakowaniowe z jednostek handlowych oraz z przemysłu, każda ze stron zobowiązuje się do wykonania kon-kretnych działań mających na celu przeciwdziałanie powstawaniu odpadów oraz odzysk odpadów wytworzonych. Dania jest również jedynym państwem, w którym na podmioty wprowadzające na rynek towary nie nałożono odpowiedzialności za wytworzone odpady. Prace

29

związane z selektywną zbiórką odpadów finansowane są przez władze lokalne i dotyczą przede wszystkim opakowań transportowych oraz zbiorczych, natomiast ponad 90% odpadów z gospodarstw domo-wych, za wyjątkiem opakowań szklanych, poddawane jest odzyskowi energii. Wprowadzono natomiast obowiązek stosowania do duńskiego piwa oraz innych napojów opakowań wielokrotnego użycia (zabro-nione są puszki do napojów). Obowiązuje również system kaucji (de-pozytu), nałożony na opakowania jednorazowego użycia [7, 8].

Model polski

W Polsce od 1 stycznia 2002 roku obowiązują ustawy: o opakowa-niach i odpadach opakowaniowych [9], o obowiązkach przedsiębior-ców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej [10]. W roku 2003 ustawy te zo-stały znowelizowane ustawą zwaną czyszczącą [11], natomiast w 2004 znowelizowana została ustawa o opakowaniach i odpadach opa-kowaniowych [12].

Wdrażany zgodnie z tymi ustawami system gospodarki odpadami opakowaniowymi w ogólnych zasadach opiera się na wytycznych Unii Europejskiej. Szczegóły organizacyjne oraz techniczne w wielu przypadkach są jednak niezbyt udaną mieszanką systemu opartego na opłatach licencyjnych, systemu angielskiego oraz systemu centralnie sterowanego, którego podstawę stanowią opłaty produktowe. Po roku doświadczeń ujawniły się niedopracowane elementy mogące stwarzać wiele problemów zarówno przedsiębiorcom, jak i administracji samo-rządowej oraz rządowej.

Krajowy model gospodarki odpadami opakowaniowymi uwzględ-niający przepływ odpadów oraz środków finansowych pochodzących z opłat recyklingowych pobieranych przez organizacje i opłat produk-towych zilustrowano na rys. 4.

W polskim modelu gospodarki odpadami opakowaniowymi zaob-serwować można istotne bariery w efektywnym i sprawnym funkcjo-nowaniu całości, zwłaszcza w perspektywie wyższych niż obecne poziomów recyklingu. Niektóre z podstawowych mankamentów to:

30

podejście fiskalne i brak dostatecznej promocji opakowań korzystnych dla środowiska, niepraktyczne rozwiązania organizacyjne oraz ich niedostosowanie do zasad gospodarki rynkowej, brak spójności w poszczególnych aktach prawnych i luki mogące stanowić szerokie pole do nadużyć, a przede wszystkim brak koncepcji zarządzania ca-łością w celu osiągnięcia założonych celów ekologicznych.

Wśród licznych problemów utrudniających sprawność polskiego modelu należy wymienić:

1) Nałożenie na indywidualnych przedsiębiorców obowiązkowego limitu recyklingu przy różnych wariantach jego realizacji powoduje kłopoty z ustaleniem rzeczywistego obowiązku. W UE poza Anglią limit recyklingu dotyczy kraju członkowskiego, a nie pojedynczego przedsiębiorcy. W większości państw obowiązek recyklingu jest reali-zowany za cały tonaż wprowadzonych na rynek opakowań z wyro-bem.

2) Problemy przedsiębiorców z dokumentowaniem recyklingu (np. trudności z uzyskaniem odpowiednich dokumentów z punktów skupu surowców wtórnych lub niektórych zakładów recyklingowych), a także szerokie pole do nadużyć przy obecnie stosowanych dokumen-tach potwierdzających recykling (karty przekazania odpadu, faktury VAT, SAD).

3) Polski system jest bardzo skomplikowany i obejmuje kilka wa-riantów realizacji obowiązku (samodzielnie, przez osobę trzecią, or-ganizację odzysku, opłaty produktowe) oraz dwa źródła finansowania selektywnej zbiórki: centralnie pobierane przez administrację samo-rządową opłaty produktowe oraz opłaty pobierane przez zbyt liczne organizacje odzysku. Taki system może okazać się mało efektywny, trudny do kontroli oraz blokujący sprawny przepływ środków na fi-nansowanie rzeczywistej zbiórki odpadów, a także rozwój recyklingu odpadów w kraju.

31

32

4) Wyznaczane centralnie stawki opłat produktowych, które są podstawą opłat recyklingowych pobieranych przez organizacje odzy-sku, nie odzwierciedlają rzeczywistych kosztów zbiórki. Obecnie or-ganizacje odzysku i inne firmy usługowe (trzecia strona) ograniczają się do pozyskiwania odpadów z dużych podmiotów gospodarczych (wykorzystuje się powszechnie odpady technologiczne) i jednostek handlowych. Koszty odbioru takich odpadów są znacznie niższe niż w przypadku odpadów opakowaniowych z gospodarstw domowych. Koszty zbiórki odpadów opakowaniowych znacznie wzrosną, gdy do uzyskania wysokich limitów recyklingu konieczne będzie wykorzy-stanie odpadów z gospodarstw domowych.

5) Brak kontroli i nadzoru merytorycznego nad organizacjami od-zysku (wymogi prawne to jedynie odpowiedni kapitał oraz rejestracja sądowa), a także brak zasad powoływania organizacji i nadawania uprawnień do pobierania od przedsiębiorców opłat recyklingowych, nie są zjawiskami korzystnym. Organizację może założyć nastawiona jedynie na zysk osoba fizyczna inwestując odpowiednio wyskoki wła-sny kapitał pochodzący z nieudokumentowanych źródeł. Trudno oczekiwać od takiej organizacji realizacji celów ekologicznych. Efek-tem tej ewidentnej niedoróbki ustawowej jest niepokojąco duża liczba organizacji odzysku (obecnie ponad 30, niektórzy szacują na ponad 40). Pojawia się więc uzasadniona obawa, że niektóre zostały powoła-ne jedynie w celu maksymalizacji zysku, a odpadami będą zajmować się wirtualnie lub eksportując je za granicę w celu deponowania na składowiskach. Przy takiej liczności organizacji odzysku w Polsce (w państwach UE największa ich liczbę ma Anglia, jest ich 16) przedsię-biorcy zmuszeni są do oceny ich wiarygodność (dodatkowe koszty), gdyż odpowiedzialność za niewypełnienie obowiązku przez organiza-cję ulegającą likwidacji nie została w pełni zinterpretowana. W celu promocji organizacji budujących krajowy system recyklingu w per-spektywie wyższych limitów, Zakład Ekologii Opakowań COBRO opracował kryteria oceny organizacji odzysku. Organizacje, które poddały się dobrowolnie takiej ocenie zgodnie z opublikowanymi kryteriami i uzyskały pozytywny wynik, zostały umieszczone na liście

33

referencyjnej COBRO. Na liście tej na rok 2003 znalazło się dziewięć organizacji:

1. RECAL Organizacja Odzysku SA, Kraków 2. Aluminium Recykling Organizacja Odzysku SA, Konin 3. Polski System Recyklingu Organizacja Odzysku SA, Warszawa 4. RekoPol Organizacja Odzysku SA, Warszawa 5. Branżowa Organizacja Odzysku SA, Tarnów 6. BIOSYSTEM Organizacja Odzysku SA, Kraków 7. EKOLA Organizacja Odzysku Odpadów i Opakowań SA, Gdańsk 8. Eko Cykl Organizacja Odzysku SA, Warszawa 9. DOL-EKO Organizacja Odzysku SA, Wrocław 6) Udział finansowy w organizacjach odzysku Wojewódzkich

Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, co sankcjonuje mieszanie pieniędzy publicznych z niepublicznymi (WFOŚiGW są redystrybutorami środków publicznych pochodzących z opłat produk-towych).

7) Niedopracowany system monitoringu odpadów opakowanio-wych. Do roku 2005 dane spływające w ramach obowiązkowych sprawozdań do urzędów marszałkowskich od zobowiązanych jedno-stek są niespójne, sprawozdawczość wynika z dwóch ustaw obejmują-cych różne zakresy opakowań.

8) Brak zdecydowanych preferencji dla opakowań korzystnych dla środowiska i przydatnych do recyklingu (układ stawek produkto-wych).

9) Brak ujednoliconej terminologii oraz dowolność interpretacji. Ma to istotne znaczenie zarówno dla prawidłowej sprawozdawczości (np. który podmiot wykazuje w sprawozdaniach OPAK-1 produkcję opakowań, producent materiału opakowaniowego, czy producent to-waru formujący z materiału określone opakowanie), jak dla dokumen-towania recyklingu przez poświadczanie w karcie przekazania odpadu masy odpadów przyjętych do zakładu przetwórczego (obecnie zakła-dem recyklingowym jest ten podmiot, który posiada pozwolenie staro-sty na recykling, chociaż faktycznie jego działalność nie jest zgodna z

34

definicją recyklingu). Generalnie obserwuje się w Polsce zjawisko zakwalifikowania każdego procesu odzysku jako recyklingu, z uwagi na możliwość wydawania dokumentu przedsiębiorcom osobom trze-cim i organizacjom.

10) Niejasne dla przedsiębiorców przepisy ustawy dotyczące wy-magań ekologicznych stawianych opakowaniom. Generalnie przed-siębiorcom nie wskazuje się konieczności deklarowania zgodności opakowań z wymaganiami Dyrektywy 94/62/WE i dokonywania oce-ny opakowań pod kątem wymagań ekologicznych (grupa norm wyda-nych do dyrektywy wydanych w Polsce jako PN-EN). Deklaracja zgodności może mieć znaczenie w przypadku eksportu polskich towa-rów na rynek UE.

11) Odbiegające od praktyki handlowej i produkcyjnej zapisy związane z obowiązkową kaucją nałożoną na opakowania odrębnie zdefiniowanych środków niebezpiecznych.

12) Objęcie obowiązkiem recyklingu korzystniejszych dla środo-wiska opakowań wielokrotnego użycia (opakowania te powinny wra-cać do posiadacza, który odpowiada za zgodny z ustawą o odpadach odzysk, gdy staną się one odpadem).

Bibliografia 1. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 94/62/WE z 20 grudnia

1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (OJ L 365, 31.12.1994).

2. Dyrektywa 2004/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniająca Dyrektywę 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowanio-wych OJ L 47, 18.02.2004).

3. European Packaging Waste Management Systems, Final Report, Euro-pean Commission DGXI.E.3, February 2001.

4. Europe goes Green Dot 2002/2003, Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland Aktiengesellschaft.

5. Żakowska H. Ocena dostosowania krajowego systemu zarządzania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi do standardów Unii Euro-pejskiej, COBRO, 2003.

35

6. Jakowski S., Żakowska H.: Opracowanie systemu zbierania danych zgodnie z Decyzją Komisji Europejskiej 97/138/WE, COBRO, 1999.

7. Hagengut Ch.: Packaging Recovery and Recycling in Europe, Imple-mentation of the European Directive on packaging and Packaging wa-ste, Inventory 1999, INTEC Consulting GmbH, Bonn, May 2000.

8. Understanding European and National Legislation on packaging and the environment, Revised Edition, The European Organization for Packa-ging and the Environment EUROPEN, October 2001.

9. Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowa-niowych, (Dz. U. nr 63, poz. 638 ze zm.).

10. Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakre-sie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. nr 63, poz. 639 ze zm.).

11. Ustawa z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2003 nr 7, poz. 78).

12. Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. 2004 nr 11, poz. 97).

13. Żakowska H.: Obowiązki przedsiębiorców w zakresie opakowań i odpa-dów opakowaniowych, ODDK, Gdańsk 2003 (ISBN 83-71878-54-0).

36

Jerzy Ziaja Ogólnopolska Izba Gospodarcza Recyklingu

Szanse i bariery rozwoju przemysłu ekologicznego opartego na wykorzystaniu odpadów

– głos przedsiębiorców Wprowadzona po II wojnie światowej gospodarka centralna spo-

wodowała zanik prywatnej działalności gospodarczej istniejącej w okresie międzywojennym i dobrze wtedy prosperującej. Wszystkie zakłady zostały upaństwowione, zlikwidowano prywatnego przedsię-biorcę – zgniłego kapitalistę. W tym okresie na zachodzie rozkwitała odbudowana po wojnie prywatna inicjatywa, która w przeciwieństwie do zakładów upaństwowionych reagowała na zmieniające się warunki rynkowe i rosnące wymagania konsumentów. Wielu dużych produ-centów odeszło od produkcji kompletnych produktów od A do Z we własnych zakładach, przestawiając się na podwykonawców. Nastąpił gwałtowny rozwój małych i średnich przedsiębiorstw (dzisiaj zwa-nych MSP). Część z nich z rodzinnych firm działających wyłącznie na rynkach lokalnych przekształciła się w spółki prawa handlowego dzia-łające na terenach całych krajów. W PRL-u natomiast pozwolono niektórym prowadzić małe prywatne zakłady. Sterowano nimi za po-mocą cechów, które rozdzielały pomiędzy nich surowce do produkcji. Główne przychody do budżetu centralnego pochodziły z zakładów państwowych. Prywatnych przedsiębiorców traktowano jako zło ko-nieczne, a dla zniechęcenia do prowadzenia działalności często prze-prowadzano kontrole. Traktowano ich jak „złodziei” i „pasożytów” socjalizmu.

Gospodarka odpadami komunalnymi również sterowana była cen-tralnie, całkowicie przejęta przez terenową administrację. Nie było z nią oczywiście żadnych problemów. Wszystko gromadzone było w jednym pojemniku. Tzw. „śmieciarze” prowadzili selekcję odpa-

37

dów i sprzedawali je do punktów skupu: butelki, makulaturę, szmaty. Na brak składowisk też nie narzekano, ponieważ załatwiano ten pro-blem odgórnie bez konsultacji ze społeczeństwem. Na wysypiskach dla potrzeb prywatnego przedsiębiorcy pracowali „nurkowie” dostar-czając mu trudno dostępne w legalnym obrocie tworzywa sztuczne potrzebne jako surowiec do produkcji. Wysypiska i zakłady komunal-ne były pod nadzorem gminy, wszystkie opłaty były w jednym worku i rozdzielał je tzw. budżet. Tak w skrócie można określić tamten okres „gospodarowania” odpadami.

Mimo piętnastoletnich zmian ustrojowych wiele pozostało po sta-remu. Składowisko jest własnością gminy, zakład komunalny jest własnością gminy. W polskich warunkach prowadzi to niejednokrot-nie do manipulacji przychodami z tytułu przyjmowanych do składo-wania odpadów oraz z tytułu opłaty za korzystanie ze środowiska. W wielu wypadkach zakłady komunalne korzystają z przywileju po-siadania własnego składowiska i stosują ceny dumpingowe, aby zli-kwidować konkurencję w postaci prywatnego przedsiębiorcy zbierają-cego odpady na tym samym terenie poprzez przyjmowanie odpadów poza ewidencją.

Odpowiedzią prywatnych firm na takie i nie tylko takie postępo-wanie jest niestosowanie się do obowiązujących przepisów zawartych w art. 9 pkt 2 Ustawy o odpadach.

2. Odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszko-dliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, prze-kazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być podda-ne odzyskowi lub unieszkodliwione.

Z dużych starych składowisk gminnych uciekają odpady – przej-mowane są one przez składowiska stosujące ceny dumpingowe. Przy-chody potrzebne na pokrycie kosztów rekultywacji składowiska do-tychczas zdobywane dzięki opłatom za przyjmowanie odpadów w obecnej chwili obciążają budżety gmin.

38

Tak nowe jak i stare składowiska nie stosują przepisów ww. usta-wy również w zakresie art. 61:

Cena za przyjęcie odpadów do składowania na składowisko odpa-dów powinna uwzględniać w szczególności koszty budowy, eksploata-cji, zamknięcia, rekultywacji, monitorowania i nadzorowania składo-wiska odpadów.

W zależności od lokalizacji, ukształtowania terenu i wielkości składowiska koszt budowy wynosi od 30 do 100 zł za m3. Rekultywa-cja to około 50-70% kosztów budowy składowiska. W zależności od możliwości składowisk odpady przyjmowane są w metrach sześcien-nych lub tonach. Opłata, naliczana jest w wysokości 30 – 160 zł/tonę. Opłata ta nie pokrywa kosztów budowy składowiska, nie wspomina-jąc o rekultywacji, ponieważ jedna tona odpadów to około 4–5 m3, które po zagęszczeniu (dodatkowe koszta) osiągają objętość około 2,5 m3. Z powyższego wyliczenia wynika, że opłaty za przyjmowane na składowisko odpady pokrywają tylko koszty eksploatacyjne. Kto więc zapłaci za koszty rekultywacji składowiska? Być może inne po-kolenie, tak jak jest obecnie na Śląsku z kopalniami. Ponadto przepisy fiskalne nie pozwalają na kumulowanie środków potrzebnych w przy-szłości na rekultywację ponieważ jest to przychód do opodatkowania, co przy obecnych walkach o odpady do składowania i zaniżaniu cen jest mało popularne.

Reasumując, brak jest egzekucji przepisów ustawy o odpadach, a szczególnie artykułów dotyczących selektywnej zbiórki, składowa-nia wcześniej przetworzonych odpadów, oraz ceny przyjęcia ich składowania.

Rynek produkcji opakowań

W okresie odbudowy zniszczonej działaniami wojennymi Europy, a w szczególności krajach EWG starano się jak najlepiej zaspokoić potrzeby konsumenta. W czasach boomu gospodarczego spowodowa-nego wpompowaniem w gospodarki zachodniej Europy ogromnej ilości dolarów rosła produkcja i konkurencja. Najróżniejsze towary zalewały sklepy. Sklepy samoobsługowe dążyły do zaspokojenia po-

39

trzeb klientów przez różnoraki wybór produktów zapakowanych w estetyczne opakowania przyciągające uwagę konsumentów. Powstał nowy rynek – rynek producentów opakowań. Prześcigali się oni w poszukiwaniu formy i materiału, wpływając jednocześnie na rozwój badań nad nowymi materiałami i technologiami ich wytwarzania.

Wraz ze zwiększoną produkcją opakowań pojawił się problem ich zagospodarowania. Rosły góry lekkich i zajmujących wiele miejsca odpadów opakowaniowych. Szybko zapełniały się istniejące składo-wiska. Na budowę nowych nie zgadzała się społeczność lokalna, która miała takie prawa w krajach o ustroju demokratycznym. Rozpoczęto budować spalarnie odpadów. Okazało się jednak, że nie jest to takie łatwe, ani takie tanie, a w ogóle nie sprzyja środowisku. Konsumenci w tamtym czasie wybierali się na zakupy z ekologicznymi siateczka-mi, a produkty często pakowane były w gazetę. Stosowano również opakowania zwrotne, w szczególności na produkty mleczne i alkoho-le. Dzięki temu w śmieciach przeważały tak zwane bioodpady.

Zmora rosnących ciągle gór odpadów opakowaniowych doszła również i do nas w momencie likwidacji tzw. Muru Berlińskiego. Duże korporacje producentów chciały uszczęśliwić polskiego konsu-menta wychodząc mu naprzeciw w jego codziennych potrzebach. Dzięki szałowi zakupów ślicznie i kolorowo opakowanych produktów w bardzo krótkim okresie osiągnęliśmy w produkcji odpadów opako-waniowych standard niektórych krajów Unii Europejskiej. Standar-dów odzysku i recyklingu ciągle nie spełniamy.

Wiele krajów Unii Europejskiej w latach 80–tych rozpoczęło wal-kę z rosnącymi bez przerwy górami odpadów opakowaniowych po-przez wydawanie odpowiednich regulacji prawnych. Zaczęto stoso-wać zasadę zrównoważonego rozwoju. Dała ona podstawę do skonso-lidowania i usystematyzowania działań na rzecz ochrony środowiska. Polega ona przede wszystkim na zapobieganiu powstawania zanie-czyszczeń i odpadów, nie tylko ich likwidacji. Współodpowiedzial-ność za stan środowiska była rozszerzona o poszczególne ogniwa: producentów, konsumentów, użytkowników, administrację terenową, organizacje pozarządowe.

40

Mocno skupiono się na roli producenta, który ma największy wpływ na masę, powtórne wykorzystanie i rodzaj materiału używane-go do produkcji opakowań. Odpowiedzialnym za odpady uczyniono szeroko rozumianego użytkownika opakowania, czyli producenta wyrobu w opakowaniu i konsumenta.

Po wieloletnich debatach Parlament Europejski i Rada Unii Euro-pejskiej wydała Dyrektywę 94/62/WE, w sprawie opakowań i postę-powania z odpadami opakowaniowymi. Dyrektywa miała na celu zharmonizowanie działań podejmowanych przez różne kraje człon-kowskie w celu zmniejszenia oddziaływania na środowisko naturalne. Określono w niej działania zmierzające do minimalizacji odpadów opakowaniowych przez:

– wielokrotność użycia opakowań, – odzysk odpadów opakowaniowych, – recykling odpadów opakowaniowych. Wszystkie te czynności mają doprowadzić do minimalizacji ilości

składowanych odpadów. Dyrektywa obejmowała wszelkie rodzaje opakowań wprowadzo-

nych na rynek Wspólnoty i wszystkie odpady opakowaniowe powsta-jące po ich użyciu niezależnie od zastosowanego surowca. Każdy kraj członkowski miał obowiązek wdrożenia postanowień Dyrektywy w swoje prawodawstwo w ciągu dwóch lat. Przepisy krajowe miały stworzyć warunki systemowe, które pozwoliłby do osiągnięcia w okresie 5 lat (tzn. do końca 2001 roku) na terenie całego kraju pozio-mu:

– odzysku w wysokości 50 – 65%, – recyklingu pomiędzy 25 – 45%, jednak nie mniej niż 15% masy

z każdego materiału. Jedynie Grecja, Irlandia i Portugalia ze względu na specyfikę położenia, tzn. dużą ilość małych wysp, występowanie obszarów wiejskich i górskich otrzymały prolongatę do 31 grudnia 2005 roku wykonania ww. poziomów.

Państwa członkowskie mają obowiązek składania sprawozdań do Komisji na temat odzysku i recyklingu opakowań jednostkowych, zbiorczych, transportowych i rodzaju materiału zgodnie z aneksem III do Dyrektywy.

41

Można zauważyć różne rozwiązania prawne związane z tą Dyrek-tywą. Wprowadzone do prawodawstwa krajowego przepisy spowo-dowały boom w nowej gałęzi gospodarczej, którą nazwano recyklin-giem odpadów opakowaniowych. Stworzono dodatkowy system fi-nansowania odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, ponie-waż koszty przetwarzania odpadów przekraczały znacznie koszty ich składowania. Do współfinansowania tego systemu, można zostać zmuszonym lub można zapłacić dobrowolnie, można podzielić obo-wiązek finansowania na współodpowiedzialnych za środowisko: pro-ducentów opakowań i wyrobów w opakowaniu, konsumentów, samo-rząd terytorialny. Jest obojętne jak będziemy rozkładać odpowiedzial-ność cenową za korzystanie ze środowiska – ostateczną cenę zapłaci konsument.

Poniższa tabela przedstawia szybki rozwój odzysku i recyklingu w niektórych krajach gdzie problem odpadów był szczególnie wi-doczny.

% 1997 Odzysk Recykling Recykling tworzyw sztucznych Dyrektywa 50-65 25-45 15 Średnia w UE 57 46 13 Belgia 70 62 Bd Austria 66 61 20 Szwecja 65 58 14

Systemy odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych

w wybranych krajach BELGIA W lipcu 1993 roku parlament Belgijski podjął decyzję o wprowa-

dzeniu na terenie całego kraju ekopodatku w celu sfinansowania sys-temu odzysku i recyklingu zużytych opakowań. Obowiązywać miał on od 1 stycznia 1994 roku, jednak termin ten był kilka razy przesu-wany. Przepisy dotyczące ekopodatku dawały możliwość przemy-

42

słowi samodzielnego rozwiązania problemu zużytych opakowań, ale wprowadzały przy tym następujące ograniczenia:

• opakowania wielokrotne muszą być co najmniej siedmiokrotnie napełniane i wprowadzona musi być kaucja,

• opakowania szklane jednokrotnego użytku będą odzyskane i poddane recyklingowi w ilości 80%,

• opakowania z tworzyw sztucznych mają osiągnąć pułap 70% odzysku i recyklingu,

• opakowania zbiorcze kartonowe mają osiągnąć pułap 80%, • opakowania jednostkowe mają osiągnąć pułap 60%. Osiągnięcie tych pułapów zwalniało firmy z obowiązku płacenia

ekopodatku. Inną możliwością było stworzenie systemu obejmującego teren ca-

łego kraju przez firmy posiadające obowiązek odzysku i recyklingu. Każde opakowanie firmy należącej do systemu powinno być oznako-wane i posiadać dowód uiszczenia opłaty.

Już 28 marca 1994 roku powstała organizacja FOST PLUS Sp. z o.o., której udziałowcami było 28 firm z branż:

• producenci opakowań, • producenci – użytkownicy opakowań, • zakłady usług komunalnych i przetwórcy, • handel. Przejęły one odpowiedzialność za wprowadzenie systemu odzysku

i recyklingu oraz osiągnięcie pułapów zwalniających przemysł od Ekopodatku.

Producenci i importerzy, którzy przystąpili do organizacji mają obowiązek oznakowania opakowań podobnie jak w Niemczech i Francji znakiem „Zielony Punkt”.

Pozyskane ze sprzedaży oznakowania „Zielony Punkt” środki przeznaczane są na wypłacenie różnicy kosztów pomiędzy kosztami selektywnej zbiórki, ceną sprzedaży lub dopłaty do zagospodarowania odpadów, a tradycyjną metodą zbierania i deponowania. Otrzymują je firmy, które mają podpisaną umowę z FOST PLUS.

43

Wdrożenie Dyrektywy 94/62/WE nastąpiło dopiero 5 marca 1997 roku na mocy Dekretu, w którym producenci i dystrybutorzy byli od-powiedzialni za odzysk i recykling, ale w art. 8 Dekretu dano możli-wość przeniesienia odpowiedzialności na organizacje.

Producenci i dystrybutorzy podlegają takim samym obowiązkom jak organizacja:

1996 1997 1998 1999 Materiałowe wykorzystanie 35% 40% 45% 50% Wykorzystanie całkowite 50% 60% 70% 80%

Organizacja, która przejęła obowiązki oraz firmy nie zrzeszone

podlegają takiej samej karze za niewykonanie obowiązku w wysoko-ści 20.000 BF za braki przy wykorzystaniu całkowitym i 30.000 BF przy wykorzystaniu materiałowym (recykling).

Podział procentowy różnych materiałów opakowaniowych używa-nych do napojów, które muszą być poddane recyklingowi podaje po-niższa tabela:

1997 1998 1999 2000 Szkło 62 67 73 80 Metale 47,5 58 64 80 Tw. sztuczne 30 43 56 70 Tetra-pak (karton do napojów) 30 43 56 70

Za niezebrane opakowania musi być również uiszczona opłata wg

taryfy. AUSTRIA W rozporządzeniu z 01.10.1993 roku odpowiedzialnym za gospo-

darkę odpadami opakowaniowymi ustawodawca uczynił producenta i importera. Generalnym celem rozporządzenia było przejęcie odpo-wiedzialności za materiał opakowaniowy, przez oszczędne stosowanie

44

opakowań, budowę systemu zbiórki na terenie całego kraju, oraz po-nowne zastosowanie lub wykorzystanie opakowań.

Na podstawie zebranych doświadczeń oraz obowiązku wdrożenia Dyrektywy 94/62 w przez kraje członkowskie wprowadzono w życie znowelizowane rozporządzenie z 01.10.1993 roku. Rozporządzenie dotyczy wszystkich opakowań (jednostkowych, zbiorczych, transpor-towych) ze specjalnym uwzględnieniem opakowań długotrwałych (kasety magnetofonowe, futerały).

W celu wywiązania się z obowiązku wynikającego z rozporządze-nia producenci importerzy oraz handel założyli w 1993 roku Spółkę Akcyjną Altstoff Recycling Austria, w skrócie ARA AG. Wspólnie z ośmioma stowarzyszeniami branżowymi jako fachowcami (z branży odzysku, sortowania i przetwórstwa poszczególnych rodzajów mate-riałów opakowaniowych), ARA przejęła odpowiedzialność producen-tów.

W chwili wejścia w życie rozporządzenia organizacja musiała swo-ją działalność dotyczącą odzysku i recyklingu rozszerzyć na teren całej Austrii oraz otrzymać zgodę Ministerstwa Ochrony Środowiska.

Spółka ARA AG. działa na zasadzie non profit. Finansowanie działalności wynika z przepisów rozporządzenia i na zasadzie umowy. Każdy podmiot może swój obowiązek zrealizować za pomocą organi-zacji ARA.

Po podpisaniu umowy i uiszczeniu opłaty licencyjnej otrzymuje znak „Zielony Punkt” w celu wyróżnienia opakowania od innych. Wysokość opłaty zależy od ilości i rodzaju stosowanego materiału opakowaniowego. Uiszczanie należności odbywa się raz w miesiącu lub kwartalnie w zależności od obrotów firmy i jest iloczynem ilości materiału użytego do opakowań wyrażonej w kg i ceną wykupu licen-cji.

Według danych w 1996 roku statystyczny Austriak produkował 510 kg odpadów, z czego odpadu komunalnego 340 kg. Wdrożenie Dyrektywy 94/62 pozwoliło dopiero w roku 1997 dokładnie obliczyć ilości odpadów opakowaniowych produkowanych przez statystyczne-

45

go obywatela Austrii. Określono wtedy procentowy udział poszcze-gólnych frakcji materiałowych:

• 52% makulatura, • 7% metale, • 20% szkło, • 14% tworzywa sztuczne, • 2% materiały złożone, • 4% drewno. Odpowiada to zużyciu 159 kg materiału opakowaniowego w ciągu

roku przez statystycznego Austriaka. Również w tym samym roku osiągnięto odzysk – 66% i poddano recyklingowi 61%. Firmy, które nie biorą udziału w systemie zbierania i ponownego wykorzystania odpadów, muszą wykazać minimalne ilości ponownego wykorzysta-nia materiałowego odpadów:

Materiał Wykorzystanie w %

Makulatura 90 Szkło 93 Ceramika 95 Metale 95 Tworzywa sztuczne 40 Opakowania laminatowe 40 Inne materiały złożone 15

SZWECJA Już od 1 października 1994 roku wszyscy producenci opakowań,

wyrobów w opakowaniach, importerzy oraz handel stali się odpowie-dzialni za zagospodarowanie odpadów opakowaniowych, które zosta-ły wytworzone na rynku szwedzkim. Odpowiedzialność przedsiębior-ców polega na obowiązku zagospodarowania wszystkich rodzajów opakowań, transportowych, zbiorczych, jednostkowych oraz przemy-słowych, wykonanych z różnych materiałów, takich jak tworzywa sztuczne, metale, makulatura, szkło i drewno. Przepisy szczegółowo regulują sposób postępowania z puszkami aluminiowymi oraz opako-

46

waniami po napojach z politereftalanu etylenu (PET). Nałożony został obowiązek poddania recyklingowi 90% ilości opakowań wprowadzo-nych na rynek. Na ten rodzaj opakowań nałożona została również opłata depozytowa, czyli kaucja.

Odpowiedzialność producenta w przepisach z 1 października 1994 polega na konieczności spełnienia poniższych warunków:

• przedsiębiorcy muszą stworzyć system odzysku dla końcowych odbiorców, którzy mogą posortowane odpady zwracać do stworzo-nych systemów;

• zebrane systemowo odpady muszą być poddane recyklingowi (materiałowemu, energetycznemu, kompostowaniu), ale nie mogą zostać zdeponowane na składowisku;

• w celu wprowadzenia systemu zbiórki przedsiębiorcy muszą posiadać zezwolenie gminy;

• przedsiębiorcy muszą poinformować konsumentów odnośnie miejsc oddawania odpadów opakowaniowych oraz sposobów prawi-dłowego sortowania odpadów;

• przedsiębiorcy są odpowiedzialni przed Ministerstwem Środo-wiska;

• przedsiębiorcy są odpowiedzialni za wykonanie wyznaczonych przez państwo poziomów odzysku i recyklingu.

W celu spełnienia obowiązku odpowiedzialności przedsiębiorcy

powołano w 1994 r. tzw. materiałowe firmy odzyskujące, które były wyspecjalizowane w pozyskiwaniu różnych materiałów opakowanio-wych. Na firmach tych spoczywała odpowiedzialność za najtańszy sposób spełnienia tego obowiązku. Stworzyły one firmę REPA (REgi-ster&PAy), która służy do podpisywania umów i pozyskiwania od przedsiębiorców środków finansowych celem wykonania odpowie-dzialności. W chwili obecnej przynależność do organizacji REPA zdeklarowało 10,5 tysiąca przedsiębiorców, co stanowi ok. 85% pod-miotów istniejących na rynku.

Szwedzkie prawo z 1997 r. nakłada na przedsiębiorców obowiązek stworzenia w każdej gminie systemu odbioru wyżej wymienionych

47

odpadów. System może być tworzony przez prywatnych lub komu-nalnych przedsiębiorców – odbiorców. Oddawanie zużytych opako-wań jest bezpłatne, natomiast koszty transportu i sortowania ponosi konsument. W Szwecji istnieją dwa systemy zbierania: jeden dotyczy konsumentów, inne są dla przedsiębiorców, szpitali, restauracji itp. Punkty zbiorcze do odbioru odpadów opakowaniowych dla mieszkań-ców są położone – ze względów strategicznych – w pobliżu zabudo-wań mieszkalnych. Są to gniazda kontenerów podzielonych ze wzglę-dów na rodzaj materiału opakowaniowego. W chwili obecnej znajduje się 7 000 stacji odbioru odpadów – jedna stacja służy do odbioru 1200 mieszkańcom.

Pozyskane ze sprzedaży odzyskanych odpadów opakowaniowych środki finansowe nie pokrywały kosztów zbiórki i recyklingu. Z tego względu prace te są finansowane ze środków zgromadzonych z tytułu opłaty opakowaniowej. Opłaty ustalane są przez firmy materiałowe i uzależnione od masy, a pozyskuje się je od klientów z wyprzedze-niem kwartalnym. Roczną opłatę uiszczają przedsiębiorcy, którzy posiadają obrót w wysokości mniejszej niż 3.000.000 koron szwedz-kich rocznie. Opłata ta jest stała i niezależna od ilości zużytego mate-riału.

Podstawą naliczania opłaty opakowaniowej jest zasada „pakujący płaci”, lub importer. W związku z obowiązkiem odzysku i recyklingu, co wiąże się z opłatą opakowaniową, w celu odciążenia biurokracją małych restauracji i barów, wprowadzono obowiązek płacenia za jed-norazowe opakowania w małej gastronomii według zasady: płaci pro-ducent lub importer.

Bariery rozwoju Polskiego przemysłu odzysku i recyklingu

Winą obecnej sytuacji jest kilka „furtek” w ustawie, które dały szansę niekontrolowanemu rozwojowi w gospodarce odpadami i chęci stworzenia systemów przez podmioty nie znające specyficznej branży, jaką są odpady. Największym mankamentem ustawy jest traktowanie odpadów opakowaniowych występujących w przemyśle i handlu na równi z odpadami opakowaniowymi znajdującymi się w gospodar-

48

stwach domowych. Z tymi pierwszymi poradziły sobie już dawno małe i średnie przedsiębiorstwa bądź punkty skupu, które od lat przy-noszą zyski nie tylko środowisku. Wprowadzenie ustawy spowodowa-ło zachwianie działalności tej branży przez możliwość dodatkowego zarobku pośrednikom – czyli organizacjom odzysku.

Osiągnięcie w ostatnich latach ustawowych limitów odzysku i re-cyklingu jest zasługą małych i średnich przedsiębiorstw. Stworzyły one od podstaw cały system zbiórki i odzysku oraz nowe miejsca pra-cy w tej rzekomo nieopłacalnej dziedzinie gospodarki. Wprowadzenie systemu selektywnej zbiórki, stworzenie własnej metody odzysku odpadów powinno być dofinansowane z opłat produktowych. Niestety ustawodawca nie przewidział takiej możliwości. Ustawa o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektó-rymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej miała być fundamentem dla dodatkowego finansowania odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych. Stała się jednak tylko mar-twym aktem prawnym, sprowadzającym się do egzekwowania spra-wozdań oraz manipulacji kartami przekazania i ewidencji odpadów.

W drugim roku obowiązywania można stwierdzić, że poniosła ona całkowitą klęskę. Zamiast sprawnie działającego systemu, mamy patologię, dzięki której bujnie kwitnie działalność coraz liczniejszych organizacji odzysku. Chyba nadszedł stosowny moment, aby przed-siębiorcy, zajmujący się odzyskiem i recyklingiem, wyrazili swoją dezaprobatę dla obowiązujących przepisów. Być może poparcie dla idei recyklingu zaowocuje wprowadzeniem zmian w obecnym prawie. Działalność recyklingowa nie może być traktowana jako zło koniecz-ne, bowiem ten sektor gospodarki nie tylko stwarza miejsca pracy, ale również ma wpływ na wytwarzanie PKB.

Selektywna zbiórka W celu wypełnienia zobowiązań wynikających z Dyrektywy

94/62/WE i ograniczenia strumienia odpadów kierowanych od lat na wysypisko, potrzebne są znaczne środki finansowe, pochodzące od konsumentów. To od nich zależy wysokość nakładów ponoszonych na

49

likwidację skutków skażenia środowiska. Niestety mało kto zdaje sobie sprawę, iż dzisiaj konsumenci skazani są na wysokie koszty, zawierające się chociażby w płaceniu podatków na rzecz likwidacji potęgi, jaką była Polska w przemyśle ciężkim. Niewątpliwie każdy zgodzi się z tezą, iż lepiej i taniej jest zapobiegać, niż leczyć.

Ministerstwo Środowiska poinformowało, że w 2002 roku wpro-wadzono do handlu 2.498.957 ton opakowań. Zgodnie z załącznikiem do ustawy, obowiązkiem odzysku i recyklingu objęta jest tylko nie-wielka ich część. Szacuje się, że z tego powodu w 2002 roku na skła-dowiska trafiło 1.882.198 ton odpadów opakowaniowych, które mo-gły być powtórnie wykorzystane przy innych, zgodnych z zasadą „za-nieczyszczający płaci”, przepisach ustawy.

W ten sposób składowiska w całym kraju w roku 2002 powiększy-ły się o 12.547.992 m³ odpadów opakowaniowych. Koszt budowy 1m³ składowiska szacuje się na 100,00 zł.

Na podstawie tych danych można wyliczyć straty budżetu w wy-sokości: 1.882.198 ton x 5 m³ x 100 zł = 941.099.410 zł.

Zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem, do tej kwoty należy doliczyć koszty rekultywacji składowiska, które wynoszą około 100,00 zł za 1 m³. Zgodnie z ustawą dodatkowo uwzględnić należy również koszty trzydziestoletniego monitoringu składowiska, które chwili obecnej są trudne do obliczenia.

W 2002 roku do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przekazano z tytułu nie wykonania obowiązku recyklingu odpadów opakowaniowych kwotę 11.699.985 zł. Organi-zacje odzysku podały, że przedsiębiorcy, od których przejęły obowią-zek, łącznie wpłacili około 100 mln zł opłaty recyklingowej.

Po zsumowaniu kosztów, jakie przedsiębiorcy ponieśli na rzecz organizacji odzysku i NFOŚiGW oraz doliczając opłatę produktową za składowane odpady obciążenie w przeliczeniu na jednego miesz-kańca w skali roku wynosiłoby 48,33 zł.

W chwili obecnej podatnicy płacą prawie miliard złotych na wy-budowanie składowisk o pojemności mogącej pomieścić wszystkie nieodzyskane odpady opakowaniowe. Do tej sumy doliczyć trzeba

50

drugi miliard wydany na rekultywację składowisk. Nie można zapo-mnieć o zdegradowanych terenach na składowiskach i wokół nich. Kosztów przywrócenia ich do poprzedniego stanu nikt nie jest w sta-nie określić.

Nowe przepisy – więcej korzyści Aby uzdrowić obecną sytuację, bez sięgania do budżetu na dofi-

nansowanie bieżącej obsługi selektywnej zbiórki, należy wprowadzić odpowiednie uregulowania we wspomnianej ustawie w myśl zasady „zanieczyszczający płaci”.

Propozycja zmian w art. 3 ust. 1: przedsiębiorca o którym mowa w art. 1 jest odpowiedzialny za odzysk, a w szczególności recykling własnych poużytkowych odpadów opakowaniowych wprowadzonych do sprzedaży na rynek krajowy według kategorii i rodzajów sprawi, że przedsiębiorca będzie odpowiedzialny za odzysk, a w szczególności recykling własnych kategorii i rodzajów poużytkowych odpadów opakowaniowych i produktów wprowadzonych do sprzedaży na rynek krajowy. Ma to swoje uzasadnienie przy uwzględnieniu zasady „za-nieczyszczający płaci”.

Kolejna propozycja zmian dotyczy art. 12. Nowy ust. 1 tego arty-kułu stanowi, iż rozliczenie opłaty produktowej przez organizacje następuje na koniec roku kalendarzowego. Zaś nowe brzmienie ust. 2 wskazuje, aby przedsiębiorca, który nie przystąpił do organizacji, był zobowiązany do sporządzenia sprawozdania oraz rozliczenia i odpro-wadzenia kwartalnej opłaty produktowej do urzędu marszałkowskie-go. W uzasadnieniu proponowanego zapisu podaje się, że roczne roz-liczenie doprowadzi do finansowania odzysku i recyklingu przez gmi-ny lub organizacje. Brak tego zapisu spowoduje wykorzystywanie uczciwych producentów. Przy obecnych regulacjach efektywny czas oczekiwania na środki finansowe wynosi 18 miesięcy. Szacuje się, że do organizacji odzysku przystąpiło obecnie ok. 69% przedsiębiorców.

Obecny zapis art. 12 ust. 3 zwalnia przedsiębiorcę od odpowie-dzialności za ilość opakowań wprowadzanych na rynek i jest niezgod-ny z dyrektywą unijną. Nie ma on również wpływu na zmniejszenie

51

strumienia odpadów, kierowanych na wysypiska, gdyż proponowane poziomy zostały już osiągnięte w latach 1999-2000. Korzyści płynące z obecnego zapisu to jedynie identyfikacja przedsiębiorców i faktycz-ne masy wprowadzanych opakowań pozyskanych z handlu i od przed-siębiorców. Proponuje się więc, aby opłatę produktową obliczać jako iloczyn stawki opłaty i różnicy pomiędzy wprowadzoną masą opako-wań a osiągniętym poziomem odzysku (recyklingu), przeliczonej na wielkość wyrażoną w masie lub ilości produktów bądź opakowań, z wyłączeniem przedsiębiorcy, wprowadzającego na rynek krajowy akumulatory ołowiowe.

Nowy przepis zachęci wyspecjalizowane zakłady, dążące do uzy-skania dofinansowania z tytułu opłaty produktowej, do zwiększenia odzysku i recyklingu, a w szczególności opakowań jednostkowych, znajdujących się w strumieniu odpadów komunalnych. Dzięki tej pro-pozycji możliwe stanie się przedłużenie żywotności istniejących wy-sypisk. Dodatkową korzyścią będzie likwidacja bezrobocia oraz stwo-rzenie nowych miejsc pracy (ok. 100 tys.). Budżet otrzyma ok. 60% opłaty z tytułu podatków od osób fizycznych.

Propozycje zmian wprowadza również do art. 12 dodatkowo ust. 4, który mówi, że opłatę produktową oblicza się oddzielnie dla każdego rodzaju i kategorii poużytkowych odpadów opakowaniowych, wymie-nionych w załącznikach nr 2 i 3 do ustawy.

Dzięki temu przepisowi, uszczelniona zostanie odpowiedzialność producentów za odpady znajdujące się w strumieniu odpadów komu-nalnych. Konieczne jest zatem powstanie dwóch systemów finanso-wania gospodarki odpadami opakowaniowymi. Koszty tak działające-go systemu ponosić będzie konsument. Dodatkowa opłata będzie za-wierała się w cenie produktów, podobnie jak płaci się za ich opako-wanie.

52

Prof. dr hab. Józefa Famielec, dr Piotr P. Małecki Katedra Polityki Przemysłowej i Ekologicznej Akademia Ekonomiczna w Krakowie

Ocena funkcjonowania systemu opłat

produktowych i depozytowych w warunkach polskich (w świetle wyników badań)

1. Podstawy i koncepcja przeprowadzonych badań Ministerstwo Środowiska zleciło (w drodze przetargu publicznego)

zespołowi Katedry Polityki Przemysłowej i Ekologicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie (przy współpracy ze specjalistami Poli-techniki Krakowskiej) w 2003 roku wykonanie ekspertyzy, sfinanso-wanej przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zatytułowanej: „Analiza i ocena funkcjonowania systemu opłat produktowych i depozytowych w warunkach polskich wraz z propozycjami jego modyfikacji, w tym w zakresie weryfikacji pozio-mów odzysku i recyklingu oraz stawek opłat produktowych”1. Przed-miotem opracowania była analiza funkcjonowania tego systemu w pierwszym roku obowiązywania, to jest w 2002 roku. Opracowanie to, przyjęte przez MŚ w grudniu 2003 roku, jest źródłem niniejszej prezentacji, w której przedstawiamy streszczenie przeprowadzonych badań oraz uzyskanych rezultatów.

1 Józefa Famielec (kierownik tematu), Piotr P. Małecki, Zbigniew Grabow-ski, Agnieszka Generowicz, Stefan Korta, Ksymena Rosiek: Analiza i ocena funkcjonowania systemu opłat produktowych i depozytowych w warunkach polskich wraz z propozycjami jego modyfikacji, w tym w zakresie weryfika-cji poziomów odzysku i recyklingu oraz stawek opłat produktowych. KPPiE Kraków, listopad 2003.

53

Metodę badawczą stanowiły: analiza ustawy o obowiązkach przed-siębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i depozytowej2, badania ankietowe, bezpośred-nie rozmowy z wybranymi podmiotami, uczestniczącymi w realizacji obowiązków nałożonych tą ustawą, badania statystyczne na podstawie sprawozdawczości resortowej, udostępnionej przez Departament Poli-tyki Ekologicznej Ministerstwa Środowiska, które były podstawą oce-ny wielkości, poziomu i struktury odzysku i recyklingu odpadów opa-kowaniowych i poużytkowych w Polsce oraz wielkości i struktury oraz przeznaczenia środków z wpływów z opłat produktowych za 2002 r.

Ustawa dotycząca nowych obowiązków przedsiębiorców w zakre-sie gospodarowania odpadami oraz opłaty produktowej i depozytowej obowiązuje od 1 stycznia 2002 roku. Podstawowym jej celem było nałożenie, na wytwórców oraz importerów niektórych produktów i produktów w opakowaniach, obowiązku realizowania odzysku i re-cyklingu powstających odpadów – poużytkowych i opakowaniowych – na określonym poziomie. W razie niedotrzymania tego obowiązku przedsiębiorcy zobligowani są do uiszczania opłaty produktowej – w proporcji do niedotrzymanego poziomu odzysku i recyklingu.

Badaniami objęto wszystkie grupy podmiotów wymienione przez Ustawę, a więc:

• przedsiębiorców (na 86 wysłanych ankiet zwrócono kompletnych 16),

• organizacje odzysku i „osoby trzecie” (z 32 wysłanych ankiet zwrócono 10),

• urzędy marszałkowskie ( z 16 wysłanych ankiet zwrócono 15), • Wojewódzkie Inspekcje Handlowe (z 16 wysłanych ankiet zwró-

cono 13), Badaniami próbowaliśmy objąć także Wojewódzkie Inspektoraty

Ochrony Środowiska, ale w tym samym czasie GIOŚ opracowywał

2 Ustawa z dnia 11 maja 2001 roku o obowiązkach przedsiębiorców w zakre-sie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i depo-zytowej, Dz. U. 2001, nr 63, poz. 639 z późniejszymi zmianami, w tym w szczególności Dz. U. 2003 nr 7, poz. 78 (tzw. „ustawa czyszcząca”).

54

osobny raport (w tym także dla potrzeb MŚ). Rolę WIOŚ w realizacji analizowanej Ustawy i systemu opłat produktowych – pośrednio – mogliśmy oceniać na podstawie informacji podmiotów kontrolowa-nych przez tę instytucję, a objętych naszymi badaniami.

Rezultaty badań prezentowano na dwóch poziomach. Pierwszy sta-nowił zestawienie zebranych informacji i opinii poszczególnych grup podmiotów uczestniczących w realizacji badanego systemu opłat pro-duktowych. Z częścią tych opinii mogliśmy się identyfikować, część zaś była odmienna od naszych poglądów i zawodowych doświadczeń. Drugi poziom wyników zawierał nasze własne oceny i rekomendacje dla MŚ dla potrzeb modyfikacji analizowanej Ustawy, a zatem i sys-temu funkcjonowania nowego w Polsce instrumentu polityki ekolo-gicznej, jakim są opłaty produktowe.

2. Ocena poziomu odzysku i recyklingu opakowań w 2002 roku Z analizy sprawozdawczości resortowej wynika, iż w roku 2002

wprowadzono na rynek łącznie nieco ponad 2,5 mln ton różnego rodzaju opakowań. Z tej ilości, która po wykorzystaniu stała się odpa-dem, recyklingowi poddano około 619,3 tys ton, co stanowi niecałą jedną czwartą całości. Składa się na to siedem rodzajów opakowań. Strukturę wielkości wprowadzonych na rynek i poddanych recyklin-gowi opakowań (wg rodzajów) przedstawiają rysunek 1 i rysunek 2.

Jak widać, w zakresie ilości opakowań wprowadzanych (wraz z produktami) na rynek, dominują cztery ich rodzaje – kolejno: opa-kowania z papieru i tektury, ze szkła gospodarczego, z materiałów naturalnych oraz z tworzyw sztucznych. W ramach każdej z tych czte-rech grup powstaje około 20-25% wszystkich rodzajów odpadów, co łącznie stanowi 90% całości. W zakresie wielkości poddanej recyklin-gowi zdecydowanie dominują odpady z papieru i tektury (prawie po-łowa poddanych recyklingowi zużytych opakowań). Następne: to opakowania z materiałów naturalnych oraz ze szkła gospodarczego (po około 20% każde). Wynika stąd, że odpady opakowaniowe z papieru i tektury są w największym stopniu możliwe do ponownego wyko-rzystania.

55

Rysunek 1. Struktura wielkości opakowań wprowadzonych na rynek w 2002 roku

Z materiałów naturalnych

20%

Wielomateriałowe 4%

Z tworzyw sztucznych

17%

Z blachy białej i lekkiej

4%

Z aluminium2%

Z papieru i tektury27%

Ze szkła gospodarczego

26%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Środowiska (wg stanu z października 2003).

56

Rysunek 2: Struktura wielkości recyklingu odpadów opakowaniowych w 2002 roku

Z materiałów naturalnych

22%

Wielomateriałowe 1%

Z tworzyw sztucznych

8%Z blachy białej i

lekkiej3%

Z aluminium2%

Z papieru i tektury48%

Ze szkła gospodarczego

16%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Środowiska (wg stanu z października 2003).

Drugą z analizowanych grup stanowią odpady poużytkowe (pocho-dzące ze zużytych produktów) – dziewięć grup. Z uwagi na fakt, że wielkości powstałych tego typu odpadów podaje się w sztukach – z wyjątkiem olejów i opon, które wyrażone są w jednostkach masy – niemożliwe jest określenie wielkości tego typu odpadów przy pomocy jednej liczby. W roku 2002 wprowadzono na rynek łącznie około

57

253,1 mln sztuk najróżniejszego rodzaju produktów o bardzo zróżni-cowanej wielkości i wadze. Z tej ilości odzyskano tylko około 3,8 mln sztuk, co stanowi 1,5%. Jeszcze mniejszy był poziom recyklingu tych odpadów. Wyniósł on bowiem około 1,5 mln sztuk, to jest 0,6% w stosunku do wielkości wprowadzonej na rynek oraz 37,1% w stosunku do wielkości odzysku.

W zakresie olejów i opon (które wyraża się wagowo), to w 2002 roku wprowadzono ich na rynek około 320,6 tys. ton. Poziom odzy-sku był tu zdecydowanie wyższy, w porównaniu z pozostałymi pro-duktami (wyrażonymi w sztukach), gdyż odzyskano ich około 105,7 tys. ton (33%). W przypadku recyklingu daje się zauważyć również wyraźna różnica na niekorzyść produktów wyrażonych w sprawozda-niach w sztukach, jakkolwiek możliwe jest tu porównanie jedynie z olejami smarowymi, gdyż oficjalnie nie rejestruje się recyklingu opon.

Porównanie poziomu odzysku i recyklingu odpadów poużytkowych pokazuje, że w większości przypadków praktycznie wszystkie odzy-skane odpady poużytkowe poddawane są recyklingowi. Jedynie w przypadku olejów smarowych oraz urządzeń chłodniczych i zamraża-jących oraz pomp ciepła prawidłowość ta nie występuje. W odniesieniu natomiast do niewielkiej grupy – baterie i ogniwa gal-waniczne – zanotowano praktycznie zerowy poziom recyklingu.

Istotnym elementem oceny skuteczności działania systemu jest po-równanie rzeczywistego poziomu odzysku odpadów pochodzących ze zużytych produktów z poziomami wynikającymi z obowiązujących przepisów3. Podobnie istotna jest odpowiedź na pytanie, czy osiągnię-te w 2002 roku poziomy recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych są zgodne z wymaganymi.

Rysunek 3 prezentuje porównania poziomów odzysku i recyklingu odpadów poużytkowych (wg ich rodzajów) z poziomami wymagany-mi. W celach porównawczych uwzględniono tu także poziomy odzy- 3 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2001 roku w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i po-użytkowych. Dz. U. 2001, nr 69, poz. 719.

58

sku, które obowiązują w roku 2003, a są wyraźnie wyższe niż w roku poprzednim. Jak widać, w roku 2002, jedynie w czterech przypadkach uzyskano wyższy, od wymaganego, poziom odzysku odpadów poużyt-kowych. Dotyczy to wielkogabarytowych akumulatorów niklowo-kadmowych, olejów smarowych, opon oraz lamp wyładowczych.

W zakresie dwu pierwszych wymienionych produktów wymagany poziom odzysku został wyraźnie przekroczony. W przypadku wielko-gabarytowych akumulatorów niklowo-kadmowych przekroczono na-wet, i to znacznie, poziom odzysku wymagany w roku 2003. Odpady poużytkowe z pozostałych produktów charakteryzują się znacznym niedotrzymaniem wymaganych poziomów odzysku, przy czym w szczególności dotyczy to chłodziarek i zamrażarek. Analogiczne po-równania, ale w zakresie recyklingu odpadów pochodzących ze zuży-tych produktów, wskazują na podobne prawidłowości.

W zakresie odpadów opakowaniowych obowiązuje jedynie uzyska-nie odpowiedniego poziomu recyklingu.

Rysunek 4 przedstawia wielkości osiągniętych poziomów recyklin-gu tych odpadów w roku 2002 (wg rodzajów) w porównaniu z pozio-mami wymaganymi oraz – dla porównania – z poziomami recyklingu obowiązującymi w roku 2003. Jak widać sytuacja w zakresie recyklin-gu odpadów pochodzących z opakowań jest bardzo dobra, bowiem w odniesieniu do wszystkich ich rodzajów opakowań w 2002 roku po-ziom wyższy niż wymagany, a w pięciu na siedem przypadków – nawet wyższy niż obowiązujący w 2003 roku.

59

Rysunek 3. Porównanie rzeczywistego poziomu odzysku odpadów po-użytkowych z poziomami wymaganymi w latach 2002 oraz 2003.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Środowiska (wg stanu z października 2003).

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Urządzenia chłodnicze i

zamrażające orazpompy ciepła

Chłodziarki i zamrażarki

Akumulatory ni-klowo-kadmowe małogabarytowe

Baterie i ogniwa galwa-niczne

Oleje smarowe

Lampy wyładow-

cze

OponyUrządzenia klimatyzacyjne

60

Rysunek 4. Porównanie rzeczywistego poziomu recyklingu odpadów opakowaniowych z poziomami wymaganymi w latach 2002 oraz 2003

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

Z tworzywsztucznych

Z aluminium Z blachy białej ilekkiej

Z papieru i tektury Ze szkłagospodarczego

Z materiałównaturalnych

Wielomateriałowe

Osiągnięty w 2002 Wymagany w 2002 Wymagany w 2003

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Środowiska (wg stanu z października 2003).

3. Wielkość i struktura wpływów z opłat produktowych w 2002 roku

W wyniku niedotrzymywania przez niektórych przedsiębiorców oraz organizacji odzysku – tj. podmiotów realizujących w imieniu przedsiębiorców obowiązki wynikające z ustawy – wpłacono w roku 2002 z tytułu opłaty produktowej około 18,1 mln zł. Z tego na opa-kowania przypada 11,9 mln zł, a na produkty razem – 6,3 mln zł. Tak więc udział opakowań w łącznej kwocie opłat produktowych wyniósł 65,8%, a udział produktów – 34,2%. W porównaniu z wielkością wpływów z opłat za korzystanie ze środowiska stanowi to niewielki odsetek (ok. 1%).

Rysunek 5 przedstawia strukturę wpłaconych opłat produktowych w 2002 roku za odpady opakowaniowe (ogółem) oraz poużytkowe (wg

61

rodzajów produktów). Zdecydowanie największe kwoty opłat produk-towych (znacznie ponad połowa całości) wpłacane są z tytułu opako-wań. Natomiast w grupie produktów generujących odpady poużytko-we, dominują pod tym względem, kwoty wpłacone za akumulatory niklowo-kadmowe oraz baterie i ogniwa galwaniczne – około jedna czwarta całości. Rysunek 5. Struktura wpłaconych opłat produktowych w 2002 roku wg rodzajów produktów

Opakowania razem66%

opony3%

oleje smarowe, z wyłączeniem olejów

bazowych i przepracowanych

2%

lampy wyładowcze2%

akumulatory niklowo-kadmowe oraz baterie i ogniwa galwaniczne

23%

urządzenia klimatyzacyjne,

chłodnicze i zamrażające, pompy

ciepła oraz chłodziarki i zamrażarki

4%

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Środowiska (wg stanu z października 2003).

62

4. Ocena realizacji obowiązków przedsiębiorców • Nieszczelność granic lub brak uregulowań prawnych powoduje,

że wiele opakowań wwożonych na teren kraju nie jest wykazywanych w sprawozdaniach.

• Zdarza się wielokrotny eksport tego samego opakowania, co fałszuje później wyniki rzeczywistego stopnia recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych.

• Przedsiębiorcy (i osoby trzecie) mają też zasadniczy problem z klasyfikacją odpadów i opakowań zgodnie z ustawą o odpadach (niejednokrotnie są to pomyłki świadome).

• Przedsiębiorcy oczekują uregulowania sposobu rozliczania ilo-ści produktów w opakowaniach wprowadzanych na rynek.

• Przedsiębiorcy mają problemy z klasyfikacją odpadów zgodnie z kodami narzuconymi ustawą o odpadach.

• Nagminnym problemem jest pozyskiwanie potwierdzenia recy-klingu i kupowanie kart przekazania odpadów potwierdzających recy-kling na dowolną ilość odpadów, niezależnie od faktycznych rozmia-rów dokonanego odzysku i recyklingu przez organizacje odzysku i osoby trzecie.

• W ocenie przedsiębiorców recykler, ma nieograniczone możli-wości wystawiania potwierdzeń recyklingu, ponieważ nikt nie kontro-luje go w tym zakresie.

• Przedsiębiorcom sprawia kłopot rozliczenie opłaty depozyto-wej, jeżeli klient nie oddał starego akumulatora. Jednak jak dotąd nikt ich z tego nie rozlicza. Opłata depozytowa w tym przypadku zaliczana jest w rachunku zysków i strat jako przychód przedsiębiorcy.

• Przedsiębiorcy nie zawsze są świadomi, że powinni naliczać opłatę produktową osobno za odzysk i osobno za recykling – w przy-padku nie wykonania obowiązku.

63

5. Ocena realizacji obowiązków organizacji odzysku • Pojęcia „odzysk” i „recykling” zdefiniowane w ustawie o odpa-

dach to pojęcia, których granica jest bardzo płynna i wymagająca do-kładnej i szerszej interpretacji.

• Organizacje odzysku, podobnie jak i przedsiębiorcy nie są świa-domi, że powinni odprowadzać opłatę produktową osobno za odzysk, osobno za recykling.

• Niektóre organizacje odzysku mają problemy z poprawną inter-pretacją wzoru na obliczanie należnej odpłaty produktowej.

• Nie jest jasno sprecyzowane, czy obowiązek odzysku i recyklingu oraz obowiązki sprawozdawcze są obowiązkami niepodzielnymi.

• Występują sugestie aby przedmiotem kontroli w organizacjach odzysku, oprócz ustawowych obszarów, uczynić także opłaty za usługi przejmowania obowiązków od przedsiębiorców, w tym zwłaszcza za dokonany odzysk i recykling, z uwzględnieniem rozliczeń z osobami trzecimi i pośrednikami.

• W opinii organizacji odzysku – jest ich zbyt wiele na rynku. Nie-które z nich proponują podnieść dolny próg kapitału zakładowego nawet do 5 mln zł.

• Przedsiębiorcy zaś postulują postawienie organizacjom odzysku nie tylko wymogów kapitałowych, lecz także wymogów technicznych i technologicznych – wykazania zdolności do prowadzenia procesów odzysku i recyklingu (a przynajmniej posiadanie zaplecza techniczne-go). Z tą propozycją wiążę się częsty postulat poddania organizacji odzysku certyfikacji, lub też w innych ocenach – przynajmniej ran-kingowaniu i ogłaszaniu listy najlepszych i najgorszych organizacji.

• Niektóre z organizacji odzysku mają udziały kapitałowe podmio-tów publicznych, inne uważają takie powiązania kapitałowe jako nie-dopuszczalne, choć ustawa tego nie zabrania.

• Dla uwiarygodnienia organizacji odzysku względem przedsiębior-cy postuluje się prowadzenie systemu obowiązkowych ubezpieczeń transakcji pomiędzy organizacjami odzysku a przedsiębiorcami.

64

• Nagminnie rozpowszechniony jest handel potwierdzeniami recy-klingu (fałszywe karty przekazania odpadów, brak zgodności ilości odpadów na fakturach VAT i kartach przekazania odpadów).

• Zdarza się także, że recyklerzy nie wydają potwierdzeń dokonania recyklingu, bez udziału w transakcji, organizacji odzysku. Zdarza się, że w zależności od chęci posiadania potwierdzenia recyklingu, zmienia się cena odpadów oddawanych do recyklingu. Niższa cena obowiązuje za odpady z„kwitem”, wyższa za odpady bez „kwitu”,

• Osoby trzecie, którym przedsiębiorcy i organizacje odzysku mogą zlecać wykonanie poszczególnych czynności związanych z odzyskiem i recyklingiem, nie są bliżej zdefiniowane w ustawie ani nie są sformalizowane ich prawa i obowiązki.

• Podkreśla się niesłuszne, ustawowe wyłączenie osób trzecich spod jakiejkolwiek kontroli, podobnej do tej, której poddani są przedsiębior-cy i organizacje odzysku, pomimo, że osoby trzecie mogą być realiza-torami ich obowiązków.

6. Ocena realizacji obowiązków urzędów marszałkowskich • Marszałek województwa jest organem, któremu omawiana ustawa

powierzyła obowiązek posiadania wiedzy (informacji) o przedsiębior-cach wprowadzających na rynek produkty i produkty w opakowaniach, wymienione w załącznikach do ustawy, oraz o organizacjach odzysku, które przejmują obowiązek odzysku i recyklingu od przedsiębiorców. Z tego też powodu do marszałka województwa przedsiębiorcy i orga-nizacje odzysku kierują swoje sprawozdania, określone ustawą.

• Urzędy marszałkowskie pełnią również rolę przejściowej „kasy” środków pochodzących z opłat produktowych. Wynika stąd potrzeba zmiany tych terminów, aby urzędy marszałkowskie, a następnie Naro-dowy Fundusz mieli odpowiedni czas na dokonanie odpowiednich rozliczeń i redystrybucji wpływów opłat, zgodnie z przyjętymi w ustawie zasadami.

• Marszałek województwa ma także obowiązki sprawozdawcze względem ministra środowiska oraz NFOŚiGW. Terminy przesyłania

65

sprawozdań pozostają w konflikcie i nie pozwalają wypełnić urzędom marszałkowskim i Narodowemu Funduszowi ustawowych obowiąz-ków.

• Komunikacja danego urzędu marszałkowskiego, właściwego ze względu na siedzibę przedsiębiorcy z innymi urzędami marszałkow-skimi, właściwymi np. ze względu na siedzibę organizacji odzysku, jest niezbędna i konieczna.

• Urzędy nie mają w żadnym zakresie (odzysku, recyklingu, spra-wozdawczości, płacenia opłat itp.) praw do kontroli przedsiębiorców, którzy nie zgłosili swojej działalności. Kontrolowani (i ewentualnie karani) są tylko przedsiębiorcy, którzy działalność zgłosili.

• Konieczna jest – zdaniem badanych urzędów – komunikacja po-między urzędami marszałkowskimi a wojewódzkimi inspektoratami ochrony środowiska (WIOŚ).

• Niezbędne byłoby również ustawowe zalecenie kontaktowania się urzędów marszałkowskim i urzędów celnych, które mają informacje i dokumenty dotyczące importu i wywozu odpadów za granice kraju.

• Potrzebę poziomych powiązań pomiędzy urzędami marszałkow-skimi oraz pomiędzy poszczególnymi służbami w poszczególnych urzędach marszałkowskich podkreśla większość badanych urzędów. Ale jednocześnie dodaje się, że taka współpraca, wymiana informacji i koordynacja działań wymagałaby większych środków na ten cel, niż to zapewnia 0,5% opłat produktowych, zatrzymywane w budżecie województwa samorządowego na koszty egzekucji i obsługę admini-stracyjną systemu opłat produktowych. Postuluje się pozostawianie 3% a nawet 5% wpływów z opłat produktowych.

• Urzędy marszałkowskie mogłyby uczestniczyć w opracowywaniu listy wiarygodnych organizacji odzysku (list „czarnych” lub referen-cyjnych).

Marszałek województwa jest także adresatem rocznych sprawozdań sporządzanych przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, zarzą-dy związku gmin. Takie sprawozdanie otrzymują również wojewódz-kie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, które przygo-towują zbiorczą informację z gmin danego województwa w tym zakre-

66

sie i przekazują ją Narodowemu Funduszowi. Rozmowy i wywiady w tej sprawie pozwalają sformułować następujące uwagi:

• Informacje z gmin nie są w żaden sposób wykorzystywane w urzędach marszałkowskich, jedynie spływają i są tam przechowy-wane.

• Są problemy z klasyfikacją odpadów zbieranych z terenu gmin, opakowania nie są oddzielane od reszty segregowanych odpadów.

• Gminy nie zawsze są poinformowane o możliwości uzyskania do-tacji lub też nie wykazują chęci do segregacji odpadów opakowanio-wych. Pomimo informacji w prasie i rozsyłanych do gmin informacji przez urzędy marszałkowskie znaczna część gmin nie bierze udziału w systemie odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych.

7. Rekomendowane przez Autorów kierunki zmian prawnych

systemu opłat produktowych w Polsce Stwierdzamy, że wykorzystanie instrumentu opłat produktowych

i depozytowych było skutecznym narzędziem osiągania celów gospo-darki odpadami w Polsce w pierwszym roku obowiązywania omawia-nej Ustawy. Pojawiły się jednak problemy skutecznej realizacji obo-wiązków nałożonych Ustawą i to już w pierwszym roku działania, jak również są obawy o jej poprawne funkcjonowanie w latach następ-nych. Zmierza się więc do nowelizacji Ustawy. Nasze wyniki badań oraz własne doświadczenia pozwalają proponować i rekomendować następujące kierunki tej nowelizacji:

• wprowadzenie ustawowego wymogu powierzchni handlowej (na poziomie do 300 m2) dla jednostki objętej obowiązkami ustawy,

• zdefiniowanie opłaty depozytowej dla innych produktów niż akumulator kwasowo-ołowiowy (proponujemy poszerzoną listę pro-duktów objętych opłatą depozytową),

• dokumentem potwierdzającym wprowadzenie na rynek opako-wań lub produktów powinna być faktura i data wystawienia tej faktury a nie data wydania z magazynu,

67

• uregulowania wymagają obowiązki osoby trzeciej (konieczność posiadania przez nią pozwolenia na odzysk i recykling, sprawozdaw-czość i rozliczanie się z dokonania odzysku i recyklingu),

• organizacja odzysku nie powinna mieć określanych innych kapi-tałów własnych niż kapitał podstawowy (ale nie opowiadamy się za podnoszeniem minimalnych kapitałów podstawowych powyżej 1 mln zł),

• rozważenia wymaga wyliczenie dopuszczalnych źródeł pocho-dzenia kapitału publicznego, angażowanego w organizację odzysku (np. komunalny) przy wskazaniu podmiotów nadzoru (np. RIO),

• przedsiębiorca wykonujący obowiązek odzysku i recyklingu sa-modzielnie, organizacja odzysku dokonująca odzysk i recykling oraz osoba trzecia wykonująca odzysk i recykling powinni posiadać pozwo-lenie od starosty,

• przedsiębiorca powinien mieć utrzymane prawo korzystania z wielu organizacji odzysku, ale w jego ewidencji i dokumentacji oraz sprawozdawczości powinien ustalać co, ile i komu zlecił,

• dopracowania wymagają wzorce i zasady obrotu dokumentami potwierdzania przyjęcia i dokonania odzysku i recyklingu dla przed-siębiorcy, organizacji odzysku i osoby trzeciej,

• nie ma poważnych przesłanek zmiany stawek opłat produkto-wych ani już uregulowanych poziomów odzysku i recyklingu,

• rozważenia wymaga zmiana wzoru na liczenie należnej opłaty produktowej,

• wprowadzenie minimalnego poziomu należnej opłaty, dla które-go nie wszczyna się procedury rozliczania,

• wyraźne określenie podstawy rozróżnienia odzysku i recyklingu w procesie naliczania należnej opłaty produktowej,

• określenie przeznaczenia nie odebranych opłat depozytowych, • zobowiązanie przedsiębiorcy i sprzedawcy detalicznego do skła-

dania sprawozdania z ilości wprowadzonych na rynek akumulatorów i ilości odbioru zużytych,

• sprecyzowania wymaga podział kompetencji kontrolnych IH i WIOŚ w zakresie opłaty depozytowej,

68

• dostosowanie terminów przekazywania środków z opłat Narodo-wemu funduszowi i wojewódzkim funduszom,

• uregulowania wymaga postępowanie z opłatami ze środków z opłat produktowych wpłaconych po 30 kwietnia,

• określenia wymaga dokumentacja odzysku i recyklingu dokony-wanego przez gminę,

• uregulowania wymagają konsekwencje korekt informacji otrzy-mywanych od wojewódzkich funduszy w sprawie gmin,

• wyraźne doprecyzowanie, że dokumenty dotyczące odzysku i re-cyklingu mają znaczenie prawne w rozumieniu kodeksu karnego.

69

Prof. dr hab. Bazyli Poskrobko1 Dr Wojciech Piontek2 Mgr Edyta Sidorczuk3

Ocena systemu odzysku i recyklingu odpadów

opakowaniowych w Polsce w latach 2002 - 2003

Wprowadzenie

Przeprowadzenie oceny efektywności funkcjonowania systemu od-zysku i recyklingu odpadów opakowaniowych w Polsce wymaga sformułowania czytelnych kryteriów jego oceny. Tworzony w Polsce system, a w szczególności uzyskiwane efekty w zakresie recyklingu, często porównuje się z systemami działającymi w krajach Unii Euro-pejskiej (UE). Wyniki takich analiz świadczą na niekorzyść systemu budowanego w Polsce, wskazując jego nieefektywność. Porównania takie wydają się wątpliwe merytorycznie co najmniej z kilku powo-dów. Po pierwsze systemy odzysku i recyklingu odpadów opakowa-niowych w państwach Piętnastki są budowane i ewolucyjnie prze-kształcane co najmniej od 1985 r., kiedy to przyjęto pierwszą dyrek-tywę podejmującą problematykę odpadów opakowaniowych (85/339/EWG o pojemnikach na napoje przeznaczone do konsump-cji).

Zwraca także uwagę fakt szczególnie długich okresów dostoso-wawczych dla państw Piętnastki, które w momencie wejścia w życie Dyrektywy 94/62/WE nie miały rozbudowanych systemów selektyw-nej zbiórki. Grecja, Irlandia, Portugalia uzyskały łącznie 16 lat (do

1 Wyższa Szkoła Ekonomiczna w Białymstoku. 2 Akademia Techniczno-Humanistyczna w Bielsku-Białej, Wyższa Szkoła Zarządzania i Nauk Społecznych w Tychach. 3 Politechnika Białostocka w Białymstoku.

70

2012) na dostosowanie do wymogów w zakresie odzysku i recyklingu. Po drugie państwa piętnastki charakteryzują się odmiennym pozio-mem i strukturą zużywanych opakowań. Po trzecie zasoby finansowe, które mogą być przeznaczone na budowę i rozbudowę systemów w państwach Piętnastki są znacznie większe niż analogiczne zasoby w Polsce.

Wskazane argumenty uzasadniają i jednocześnie determinują wy-bór kryteriów oceny tworzonego w Polsce systemu odzysku i recy-klingu odpadów opakowaniowych. Należą do nich:

– sposób realizacji bieżących obowiązków w zakresie odzysku i recyklingu wynikających z ustaw,

– możliwość wywiązania się/spełnienia norm docelowych w 2007 r. (czy w ustalonym okresie przejściowym 2014 r.).

Odrębnym obszarem oceny jest ocena źródeł finansowania budowy systemu, a w szczególności ich wydajności i dostępności.

Podstawy prawne systemu odzysku i recyklingu w Polsce

Podstawą obowiązujących w Polsce norm prawnych jest Dyrekty-wa 94/62/WE o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Dyrek-tywa ta określa podstawowy zakres obowiązków państw Członkow-skich UE. Nie formułuje szczegółowych rozwiązań, a jedynie wskazu-je cele, jakie winny być osiągnięte. Państwom członkowskim pozo-stawiono swobodę w określeniu zakresu obowiązków szczegółowych i kształtu zastosowanych instrumentów prawno-organizacyjnych. W Polsce konkretyzację obowiązków i rodzaje instrumentów określa-ją tzw. ustawy opakowaniowe: ustawa o obowiązkach przedsiębior-ców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, a także ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych.

Podstawowym obowiązkiem podmiotów wynikającym z ustaw opakowaniowych jest osiągnięcie wymaganych poziomów odzysku i recyklingu. Obowiązek ten został skonkretyzowany w formie doce-lowego poziomu odzysku i recyklingu, który musi zostać osiągnięty do końca 2007 r. Minimalny poziom odzysku dla odpadów opakowa-

71

niowych łącznie określono na poziomie 50%, minimalne poziomy recyklingu dla poszczególnych rodzajów opakowań zostały zróżnico-wane. Dochodzenie do poszczególnych poziomów odzysku i recy-klingu ma charakter ewolucyjny i rozłożone zostało na okres 5 lat. Rozwiązanie niniejsze wynika z dwóch przesłanek:

– braku dostatecznego potencjału recyklingowego, niewydajnych systemów selektywnej zbiórki, w wielu miejscach systemy nie istnie-ją. Czynniki te wymuszają stopniowe tworzenie systemu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych;

– konieczności zapewnienia konkurencyjności przedsiębiorstw kra-jowych.

Zakres działań i celów wyznaczonych w dyrektywie obejmował okres pięcioletni, do 2001 r. (dla Polski okres dostosowania wyzna-czono do 2008 r.). Dyrektywa przewidywała, iż w 2001 r. przeprowa-dzona zostanie ich weryfikacja oraz zostaną wyznaczone cele na ko-lejne lata. Stosowne zmiany wprowadzone zostały na mocy Dyrekty-wy 2004/12/WE z 11 lutego 2004 roku zmieniającej Dyrektywę 94/62/WE. Główne zmiany wynikające z nowelizacji dotyczą zmian w zakresie definicji oraz podniesienia wymaganych poziomów odzy-sku i recyklingu. Do zmian tych należą:

a) podwyższenie minimalnego poziomu odzysku łącznie z odzy-skiem energii do 60% masy odpadów opakowaniowych,

b) podwyższenie minimalnego wymaganego poziomu recyklingu do 55% i maksymalnego do 80% masy odpadów opakowaniowych,

c) podwyższenie wymaganych minimalnych poziomów recyklingu poszczególnych typów odpadów opakowaniowych. Porównanie obo-wiązujących w Polsce poziomów recyklingu poszczególnych odpa-dów opakowaniowych z poziomami wynikającymi z Dyrektywy 2004/12/WE zawiera tabela 1.

Wypełnienie przez Państwa Członkowskie postanowień Dyrekty-wy 2004/12/WE powinno nastąpić do 31 grudnia 2008 r. Dla „no-wych” Państw Członkowskich, w tym dla Polski wydłużono okresy dostosowania do 2014 r.

72

Tabela 1. Porównanie wymaganych poziomów odzysku i recyklingu w świetle ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych i Dyrek-tywy 2004/12/WE

POLSKA UNIA EUROPEJSKA

Typ opakowania Minimalne poziomy

recyklingu w % masy, ilości opakowań wpro-wadzanych na rynek

zgodnie z ustawą

Typ opakowania

Minimalne poziomy recyklingu w % masy, ilości opakowań wpro-wadzanych na rynek zgodnie z Dyrektywą

2004/12/WE Opakowania ogółem 25 Opakowania ogółem min. 55 – max.80 Tworzywa sztuczne 25 Tworzywa sztuczne

(wyłącznie przetwa-rzane na tworzywa oraz tworzywa biodegradowalne poddane recyklin-gowi biologicznemu)

22,5

Aluminium (o poj. poniżej 300 l)

40

Blacha biała i lekka (inna niż aluminio-wa)

20

Metale 50

Papier i tektura 48 Papier i tektura 60 Materiały naturalne (drewno i tekstylia)

15 Drewno 15

Szkło 40 Szkło 60 Wielomateriałowe 25 Brak wyróżnienia

Wskazana nowelizacja Dyrektywy 94/62/WE powoduje bezpo-

średnie konsekwencje dla Polski. Koniecznością staje się nowelizacja obowiązującej ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. W pełni uzasadniony jest postulat zachowania zasady ewolucyjnego dochodzenia do wymaganych poziomów odzysku i recyklingu. Wyra-żałaby się ona zachowaniem do 2007 r. już ustanowionych poziomów odzysku i recyklingu i ich dalszym stopniowym podwyższaniem do 2014 r. Weryfikacji powinny także ulec prowadzone działania na rzecz budowy systemu odzysku i recyklingu. Realizowane i podej-

73

mowane inwestycje muszą umożliwić wypełnienie znacznie wyższych limitów recyklingu i odzysku. W kontekście nowych wymogów inwe-stycyjnych konieczna staje się także analiza i weryfikacja źródeł fi-nansowania.

1. Zasady funkcjonowania systemu odzysku i recyklingu odpa-

dów opakowaniowych Wdrażany w Polsce system odzysku i recyklingu odpadów opako-

waniowych funkcjonuje w oparciu o dwie fundamentalne zasady: a) pozostawia podmiotom zobowiązanym suwerenność w zakresie

sposobu wypełnienia nałożonych obowiązków odzysku i recyklingu, b) generuje sztuczną efektywność podejmowanych działań proeko-

logicznych (działań w zakresie odzysku i recyklingu). Z punktu wi-dzenia podmiotów zobowiązanych (przedsiębiorców) odzysk i recy-kling odpadów opakowaniowych są ekonomicznie nieefektywne, wią-żą się bowiem z ponoszeniem dodatkowych kosztów. Aby przedsię-biorca był zainteresowany odzyskiem i recyklingiem odpadów zostają na niego nałożone dodatkowe obciążenia finansowe (opłaty produk-towe), których można uniknąć lub je zmniejszyć podejmując pożąda-ne działania proekologiczne.

Nakładając na podmioty zobowiązane obowiązek zrealizowania ustawowo określonych poziomów odzysku i recyklingu ustawodawca wyznaczył trzy dopuszczalne sposoby jego wypełnienia:

a) nie podejmowanie działań na rzecz odzysku i recyklingu i w konsekwencji uiszczanie opłaty produktowej;

b) przeniesienie obowiązku na specjalnie tworzone organizacje od-zysku;

c) wypełnianie obowiązku we własnym zakresie – może ono przy-jąć formę: prowadzenia samodzielnej działalności w zakresie odzysku i recyklingu, zgodnie z przepisami ustawy o odpadach, zlecenia wy-konania poszczególnych czynności związanych z odzyskiem i recy-klingiem osobom trzecim (art. 4 ust. 3 ustawy o obowiązku przedsię-biorców). Prawo do zlecania wykonania obowiązków osobom trzecim przysługuje zarówno podmiotom samodzielnie prowadzącym odzysk

74

i recykling, jak również organizacjom odzysku wykonującym obowią-zek w imieniu podmiotów zobowiązanych.4 Czwartą potencjalną po-stawą, którą mogą przyjmować podmioty zobowiązane jest łamanie obowiązującego prawa.

Opłata produktowa jest obciążeniem finansowym nakładanym na przedsiębiorców, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku osiągnięcia wymaganych poziomów odzysku i recyklingu odpadów, wobec których obowiązek taki został ustanowiony. Do uiszczenia opłaty zobowiązane także są organizacje odzysku, które nie wypełniły przejętego obowiązku. Opłata jest naliczana od masy opakowań, w odniesieniu do której nie został wypełniony obowiązek. Sposób nałożenia opłaty produktowej wskazuje na jej stricte sankcyjny cha-rakter - nakładana jest w sytuacjach nie wypełnienia przewidzianych prawem obowiązków.

Opłata produktowa nie jest więc opłatą ekologiczną, wbrew temu co wynika z wykładni językowej. Zgodnie z zawartą w literaturze definicją opłat ekologicznych, ich istotą jest obciążanie podmiotów dokonujących emisji zanieczyszczeń, bądź korzystających z zasobów środowiska w zakresie określonym przez normy i przyznane pozwole-nia5. Opłaty produktowe istniejące w Polsce nie spełniają tego warun-ku. W sytuacjach, gdy podmioty dokonujące emisji zanieczyszczeń, korzystające z środowiska przyrodniczego przekraczają normy i przy-znane im pozwolenia polskie prawo przewiduje stosowanie kar pie-niężnych (tzw. kar ekologicznych). Stosowane w Polsce opłaty pro-duktowe i powinny być zatem traktowane jako kary ekologiczne.

Taka konstrukcja systemu opłat produktowych w Polsce sprawia, że podmioty zobowiązane zainteresowane są raczej faktem potwier-dzenia realizacji obowiązku recyklingu niż faktycznym jego wykona-

4 B. Poskrobko, W. Piontek, E. Sidorczuk, Raport o gospodarce odpadami opakowaniowymi w Polsce w 2002 roku, Stowarzyszenie „Polska Koalicja Przemysłowa na rzecz Opakowań Przyjaznych Środowisku” EKO – PAK, Warszawa 2003, www.eko-pak.com.pl 5 Piontek W., Zarys finansów publicznych. Podręcznik dla studentów szkół wyższych ekonomicznych, Wyd. WSZiNS w Tychach, Tychy 2003.

75

niem. Jednocześnie, jak dowiodła praktyka system daje możliwości „wirtualnego” recyklingu, tzn. wielokrotnego potwierdzania wykona-nia obowiązku przy wykorzystaniu tej samej masy odpadów. Opłata produktowa w „czystej postaci” tzn. od masy wprowadzonej na rynek takich działań nie umożliwia, a jednocześnie stanowi wydajniejsze źródło finansowania.

Przeniesienie obowiązku na organizacje odzysku wiąże się z ko-niecznością zapłaty za świadczone przez organizację usługi. Pobierane przez organizacje opłaty w literaturze nazywane są opłatami recyklin-gowymi. Podobnie jak opłaty produktowe, w polskim systemie pobie-rane są one od masy opakowań, w odniesieniu do której organizacja przejęła obowiązek. Stawki opłat recyklingowych wyznaczane są w następstwie suwerennych decyzji organizacji odzysku. Z tego też powodu charakteryzuje je silne zróżnicowanie. Podstawowym kryte-rium determinującym wysokość stawki opłaty recyklingowej jest spo-sób realizacji przez organizację odzysku przejętego obowiązku (tzw. sposób kalkulacji stawki).

Porównanie zasad nakładania i wysokości opłat produktowych i recyklingowych w Polsce i wybranych krajach UE (Niemcy, Wielka Brytania, Francja) pozwala na wskazanie podstawowych różnic w analizowanych systemach. Należą do nich następujące:

a) Polska jest jedynym spośród porównywanych państw, w którym występują opłaty produktowe;

b) w Polsce jedyną formą opłaty recyklingowej jest opłata nalicza-na od masy opakowań. W analizowanych państwach UE poza opłatą od masy opakowań stosowane są: opłaty za ilość opakowań, opłaty za powierzchnię, opłaty za objętość opakowań, opłaty za wielkość obro-tu, opłaty za globalną wielkość obowiązku, opłaty za przystąpienie do systemu, czy opłaty zryczałtowane. Obciążenia wynikające z wymie-nionych opłat sumowane są z opłatami za masę;

c) porównanie wysokości opłat recyklingowych w Polsce z opła-tami w pozostałych analizowanych krajach wskazuje na istotne roz-bieżności w wysokości stawek w Polsce i Niemczech. Stawki opłat stosowanych przez Duales System Deutschland (DSD) wielokrotnie

76

przewyższają poziom stawek stosowanych przez REKOPOL o.o. S.A. Ze względu na różnice w sposobie naliczania opłat (kumulacja obcią-żeń z różnych tytułów) porównanie obciążeń w Polsce z obciążeniami w Wielkiej Brytanii czy Francji wymagałoby rozważenia konkretnych przykładów.

Porównanie wysokości stawek oraz zasad obliczania opłaty pro-duktowej i recyklingowej w Polsce i wybranych państwach UE przed-stawia tabela 2. Tabela 2. Wysokość stawek i zasady nakładania opłaty produktowej i recyklingowej w Polsce oraz wybranych krajach Unii Europejskiej

Polska Niemcyb) Wielka Brytaniac) Francja

REKOPOL DSD UK-VALPAK

ECO EM-BALLAGES

Opłata produk-

towa Opłata recyklingowa za masę

Rodzaj opakowania

(zł/Mg) zł/ Mg (euro/Mg)a) euro/Mg euro/Mg euro/Mg Tworzywa sztuczne 2 500 798 (178,4) 1508 128 161,7 Aluminium 1 250 340 (76,0) 766 61 41,2 Blacha biała 750 276 (61,7) 286 53 20,6 Papier i tektura 600 255 (57,0) 204 53 111 Szkło 150 67,5 (15,09) 76 48 3,3 Drewno i materiały naturalne 300 214,3 (47,91) 102 63 -

Materiały wielomateria-łowe 2 700 1462,5 (326,94) 1073 - 111

Kartony do płynnej żywności - 900 (201,2) 864 - -

a) Tabela kursów NBP Nr 140/A/NBP/2003 z dnia 21 lipca 2003 r.: 1 euro = 4,4733 zł kurs średni; b) W Niemczech, oprócz opłaty za masę dodatkowo pobiera się opłatę: • za objętość opakowania (butelek, puszek, plastikowych pojemników). Przy objętości od 50 do 200 ml – 0,05-0,30 centa/szt., od 200 ml do 3,0 l – 0,35-0,46 centa/szt., ponad 3,0 l – 0,61 centa/szt. • za powierzchnię opakowania (papier, folia, siatka). Przy powierzchni od 150 do 300 cm2 – od 0,05 do 0,20 centa/szt., od 300 do 1600 cm2 – 0,30 centa/szt., powyżej 1600 cm2 – 0,46 centa/szt.

77

c) W Wielkiej Brytanii funkcjonuje opłata od obrotu z wyłączeniem eksportu. Przy wartości obrotu od 3,23 do 8,09 mln euro opłata wynosi 323 euro/Mg, przy obrocie 8,09 do 80,85 mln euro – 1 132 euro/Mg, przy obrocie 80,86 do 161,70 mln euro – 4 851 euro/Mg, ponad 161,70 mln euro – 8 085 euro/Mg. Przedsiębiorcy ponoszą także opłatę roczną za przynależność do systemu, której wysokość zależy od masy opakowań. Przy masie opakowań od 10 do 25 Mg – 566 euro, od 25 do 50 Mg – 810 euro (...) od 150 do 200 Mg – 2230 euro (...), powyżej 500 Mg – 4565 euro. d) We Francji dodatkowo pobiera się opłatę za ilość, dodawaną do opłaty za masę w wysokości 0,001 euro, za każdą jednostkę opakowania oraz opłatę zryczałtowaną, zależną od wysokości obrotu. Źródło: B.Poskrobko, W.Piontek, E.Sidorczuk, Raport ... op. cit.

Realizacja obowiązku odzysku i recyklingu w 2002 roku

Według danych zawartych w sprawozdaniach urzędów marszał-kowskich w 2002 r. na polski rynek wprowadzono ok. 2,5 mln Mg opakowań (schemat 1). Wielkość rzeczywiście wprowadzona na rynek jest większa, co jest związane z istnieniem grupy podmiotów nieobję-tych obowiązkiem – szacunkowo 13% masy opakowań wprowadzo-nych na rynek – oraz tzw. „szarej strefy”, czyli przedsiębiorców uchy-lających się od obowiązku (szacunkowo również 13%).

Dane pochodzące z raportów wojewódzkich znacznie odbiegają od szacunków zawartych w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami, gdzie masę odpadów wprowadzonych na rynek w 2002 r. określono na około 3,7 mln Mg. Nawet zważywszy, że z powodu spowolnienia wzrostu polskiej gospodarki i ograniczenia zużycia opakowań w związku z nowymi regulacjami ilość ta spadła, to i tak różnica jest znaczna.

78

Schemat 1. Zgłoszona masa opakowań wprowadzonych na rynek według danych Ministerstwa Środowiska i szacunków własnych (w tys. Mg)

429

4196

679 661

490

102

534

41120

1 200

860

497

140

0

200

400

600

800

1 000

1 200

1 400

Tworzywasztuczne

Blacha biała ilekka

Szkło Wielomateriałowe

[tys

. M

g]

Zgłoszona masawprowadzona na rynek

Szacunkowa całkowitamasa wprowadzona narynek

Źródło: B. Poskrobko, W. Piontek, E. Sidorczuk, Raport ... op.cit.

Przedsiębiorcy zgłosili, że w 2002 r. odzyskano prawie 717 tys. Mg odpadów opakowaniowych. Ustalony na podstawie sprawozdań wojewódzkich przeciętny poziom recyklingu odpadów opakowanio-wych w Polsce w 2002 r. wyniósł prawie 24,7%.

Najwyższy wskaźnik recyklingu zanotowano w odniesieniu do opakowań z papieru i tektury – średnio prawie 44,4%, a także do od-padów z materiałów naturalnych (27,64%) oraz opakowań aluminio-wych (22,77%). Najniższy poziom recyklingu dotyczył opakowań wielomateriałowych (6,51%) – schemat 2.

79

Schemat 2. Poziomy recyklingu dla odpadów opakowaniowych (w pro-centach)

Źródło: B. Poskrobko, W. Piontek, E. Sidorczuk, Raport o gospodarce odpa-dami opakowaniowymi, op. cit.

Rzeczywisty poziom recyklingu odpadów opakowaniowych w go-spodarce różni się od poziomu wynikającego ze sprawozdań przedsię-biorców. Ogólny poziom recyklingu był niewiele niższy od poziomu wynikającego z raportów składanych marszałkom (o 0,1 punktu pro-centowego), jednak w przekroju poszczególnych grup odpadów różni-ce były znaczące. Największa różnica dotyczy poziomu recyklingu blachy białej (poziom recyklingu według danych Ministerstwa Śro-dowiska jest wyższy o 3,2 punktu procentowego) papieru (poziom wynikający z danych Ministerstwa Środowiska wyższy o 2,7 p.p.). W przypadku aluminium było odwrotnie, informacje pochodzące z organizacji branżowych wskazują na poziom recyklingu wyższy o 8,8 p.p. niż ujęty w oficjalnych sprawozdaniach marszałków.

80

Informacje z Ministerstwa oraz dane zweryfikowane pozyskane z organizacji branżowych dowodzą, że w 2002 roku zostały osiągnięte ustawowe minimalne poziomy recyklingu wszystkich rodzajów odpa-dów opakowaniowych. Znacznie powyżej minimalnego kształtował się poziom recyklingu dla odpadów z aluminium (o 7,8 p.p.). Zdecy-dował o tym przede wszystkim wysoki poziom recyklingu puszek aluminiowych (sięgający 40%).

W 2002 r. obowiązek recyklingu w dominującej części (49%) wy-konany został za pośrednictwem organizacji odzysku. Wbrew anali-zom studialnym prowadzonym na etapie uchwalania ustaw opakowa-niowych, opłatami produktowymi obciążonych zostało jedynie 3% masy odpadów opakowaniowych podlegających obowiązkowi odzy-sku i recyklingu. Samodzielnie i za pośrednictwem osób trzecich obowiązek wykonano w odniesieniu do 35% masy odpadów podlega-jących obowiązkowi.

Niskie ceny części potwierdzeń przejęcia pozwalają domniemy-wać, iż część zagospodarowanych odpadów nie została poddana recy-klingowi, pomimo jego formalnego potwierdzenia (tzw. wirtualny recykling). Szara strefa obejmująca podmioty ustawowo zwolnione z obowiązku oraz podmioty naruszające prawo objęła 13% masy odpa-dów podlegających obowiązkowi.

Wypełnienie obowiązku recyklingu za pośrednictwem wskazanych metod wiąże się z koniecznością poniesienia przez podmioty zobo-wiązane określonych kosztów. Całkowite wpływy z tytułu opłat pro-duktowych za opakowania w 2002 r. wyniosły 11,7 mln zł. W ukła-dzie rodzajowym najwyższe wpływy 7,2 mln zł (62%) zapewniła opłata produktowa za opakowania z papieru i tektury. Na drugim miejscu były opakowania z tworzyw sztucznych – 2,3 mln zł (19,7%). Strukturę rodzajową przychodów z opłat przedstawia schemat 3.

81

Schemat 3. Wpływy z opłaty produktowej od opakowań w 2002 r. według rodzajów opakowań (w tys. zł)

Źródło: B. Poskrobko, W. Piontek, E. Sidorczuk, Raport ... op. cit.

Opłaty za opakowania z aluminium, blachy białej, szkła, materia-łów naturalnych i wielowarstwowych łącznie stanowiły 18,3% wpły-wów.

Przestrzenny rozkład wpływów z opłaty produktowej wydaje się potwierdzać różnice w poziomie rozwoju społeczno-gospodarczego kraju (schemat 4).

82

Schemat 4. Wpływy z opłaty produktowej od opakowań w 2002 roku w układzie województw (w tys. zł)

Źródło: B. Poskrobko, W. Piontek, E. Sidorczuk, Raport ... op. cit.

Cztery województwa – mazowieckie, wielkopolskie, śląskie i łódzkie – przekazały aż 65,7% ogólnej wartości wpływów z tytułu opłaty. Charakterystyczne, że w trzech spośród tych województw był najwyższy udział masy opakowań wprowadzonych na rynek. Jedynie w woj. łódzkim wskaźnik udziału opłat był wyższy od wskaźnika udziału masy opakowań w kraju. Najwyższą opłatę przekazali przed-siębiorcy z woj. mazowieckiego. Podmioty z terytorium tego woje-wództwa uiściły opłatę w wysokości 3,5 mln zł, co dało 30% ogólnej sumy opłat w kraju. W województwach wielkopolskim, śląskim i łódzkim opłaty uiszczane przez zobowiązane podmioty przekroczyły 1 mln zł, w szczególności: wielkopolskie 1,7 mln (14,67%), śląskie 1,3 mln (11,41%), łódzkie 1,1 mln (9,61%).

83

Wartości opłat zebranych na terytorium pozostałych województw mieszczą się w przedziale od 95,2 tys. zł do 590,2 tys. zł. Najniższą sumę opłat uiszczono na terenie województwa podlaskiego (0,81% ogólnej kwoty opłat w kraju).

Jak już wskazano w 2002 r. całkowite wpływy z opłaty produkto-wej ustalone na podstawie sprawozdań wojewódzkich (OŚ-OP2) wy-niosły 11,7 mln zł. Po potrąceniu części stanowiącej dochód budżetów województw – około 58,5 tys. zł – na konto NFOŚiGW powinno było być przekazane 11,6 mln zł. Kwota ta zgodnie z ustawowym algoryt-mem została podzielona pomiędzy NFOŚiGW oraz fundusze woje-wódzkie. W następstwie dokonanego podziału w dyspozycji NFOŚiGW pozostało 3,5 mln zł, a na konta funduszy wojewódzkich powinno zostać przekazane 8,1 mln zł. Wojewódzkie fundusze ochro-ny środowiska i gospodarki wodnej dokonały podziału wpływów z opłaty pomiędzy gminy proporcjonalnie do ilości odpadów opako-waniowych przekazanych do odzysku i recyklingu.

Średni przychód gminy w Polsce z tytułu opłaty produktowej od opakowań za 2002 r. wyniósł 3.109,7 zł. Szczególną uwagę zwracają istotne dysproporcje we wpływach uzyskiwanych przez poszczególne gminy. Przykładowo w województwie kujawsko –pomorskim miasto Toruń otrzymało ponad 76 tys. zł, gmina Lubiewo – 57 gr.

Przeprowadzone badania i szacunki pozwoliły określić także ob-ciążenie podmiotów zobowiązanych kosztami opłat recyklingowych w 2002 r. W przeprowadzonym szacunku określono wielkość pobranych opłat recyklingowych w 2002 r. na kwotę zł 83,2 mln zł, działań na rzecz wypełnienia obowiązku prowadzonych samodzielnie oraz za pośrednictwem osób trzecich (łączny koszt realizacji obowiązku osza-cowany został na 32,4 do 34,2 mln zł).

Łączny koszt wynikający z uiszczonych opłat produktowych, opłat recyklingowych oraz zakupionych potwierdzeń przejęcia (przy zało-żeniu korzystania tylko z potwierdzeń legalnych) w 2002 r. wyniósł ok. 130 mln zł. Uwzględniając fakt istnienia wirtualnych potwierdzeń można przyjąć, iż łączny koszt wypełnienia obowiązków kształtował

84

się na poziomie 100 - 110 mln zł.6 W związku z prognozowanym wzrostem masy konsumowanych opakowań, jak i wzrostem wymaga-nych poziomów odzysku i recyklingu w kolejnych latach wskazane obciążenia będą wzrastały.

3. Ocena możliwości wypełnienia obowiązujących poziomów

odzysku i recyklingu w 2007 roku Zgodnie z założeniami Krajowego Planu Gospodarki Odpadami

uzyskanie w 2007 r. pięćdziesięcioprocentowego poziomu odzysku będzie wymagało poddania recyklingowi nawet 2,4 mln Mg odpadów opakowaniowych. Zakładając osiągnięcie w 2007 r. dla wszystkich grup materiałowych minimalnych poziomów recyklingu, masa prze-tworzonych odpadów wyniesie 1,78 mln Mg (tabela 3).

W skali kraju poziom recyklingu wyniesie w takim przypadku 37%. Będzie to oznaczało konieczność poddania procesom odzysku energii około 13% odpadów opakowaniowych, czyli 638,4 tys. Mg. Uwzględniając fakt zmniejszenia się ilości opakowań wprowadzanych na rynek w ostatnich dwu latach, konieczne było skorygowanie pro-gnozy ilości odpadów opakowaniowych. Skorygowana szacunkowa ilość odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi w 2007 r. wyniesie ponad 1,53 mln Mg, co pozwoli osiągnąć wskaźnik recy-klingu na poziomie 36%.

Odzyskowi w innej formie (głównie poprzez odzysk energii) po-winno zostać poddane 14% odpadów, a więc około 597,4 tys. Mg. Oznacza to, że w porównaniu z 2002 r. konieczny jest wzrost masy odzyskiwanych odpadów prawie dwuipółkrotnie (z 843 tys. Mg do 1,94 mln Mg). Dla osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu w poszczególnych latach konieczny będzie znaczący wzrost ilości odpa-dów poddawanych recyklingowi (tabela 4). W porównaniu z masą odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi w 2002 r. ko-nieczny będzie przyrost całkowitej ilości odpadów poddawanych re-cyklingowi przeciętnie o około 20% rocznie.

6 B.Poskrobko, W.Piontek, E.Sidorczuk, Raport ... op. cit.

85

Tabela 3. Prognozowane ilości odpadów opakowaniowych do recyklingu (w tys. Mg)

Szacunek (KPGO) Prognoza skorygowana

Poziom recyklingu w 2007 r.

Masa odpadów w 2007 r

Masa odpadów do recy-klingu

Masa odpadów w 2007

roku

Masa odpadów do recy-klingu

Masa odpadów do innego rodzaju odzysku

Rodzaj odpadów

% tys. Mg Materiały naturalne 15 546,3 81,9 545,8 81,9 463,9 Papier i tektura 48 1 813,7 870,6 1 573,0 755,1 818,0 Opakowania wie-lomateriałowe 25 203,8 51,0 183,6 45,9 137,7

Tworzywa sztuczne 25 699,4 174,9 699,3 174,8 524,5 Razem - - 1 177,5 1 057,6 1 944,0 Blacha stalowa 20 167,0 33,4 140,3 28,1 - Aluminium 40 48,3 19,3 47,7 19,1 - Szkło 40 1295,2 518,1 1 073,2 429,3 - Razem - 4773,7 1 784,3 4 262,9 1 534,1 1 944,0 Średni poziom recyklingu w 2007 r. – 36,6%

Średni poziom recyklingu w 2007 r. – 35,99%

Źródło: B. Poskrobko, W. Piontek, E. Sidorczuk, Raport ... op. cit.

W przypadku papieru minimalne poziomy recyklingu w kolejnych latach będą dotrzymane, bowiem wzrost ilości odzyskiwanych odpa-dów rzędu 10-15% rocznie jest realny do osiągnięcia. Osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu w przypadku tworzyw sztucznych będzie wymagało w latach 2003-2005 wzrostu ilości opakowań prze-twarzanych o 40-50% rocznie; w przypadku opakowań wielomateria-łowych konieczny przyrost w 2003 r. jest szacowany na 71,2%, w 2004 r. – 60,5%, w 2005 r. – 42,7%. Tak wysoki przyrost ilości odpa-dów poddanych recyklingowi będzie możliwy jedynie w sytuacji bar-dzo dynamicznego rozwoju systemów zbiórki selektywnej.

86

Tabela 4. Konieczna masa i wzrost ilości odpadów poddawanych recy-klingowi w latach 2003-2007 (w tys. Mg i w procentach)

Masa poddana recyklin-

gowi Minimalna masa odpadów do recyklingu

Rodzaje opakowań

2002 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Tworzywa sztuczne tys. Mg 49,0 37,4 57,1 85,6 117,8 148,8 174,8 przyrost % (rok poprzedni 100) 52,9 49,8 37,6 26,4 17,5 Aluminium tys. Mg 13,5 6,2 8,5 11,1 13,7 16,4 19,1 przyrost % (rok poprzedni 100) 38,2 29,5 24,3 19,0 16,6 Blacha stalowa tys. Mg 15,8 7,2 10,0 14,3 18,9 24,8 28,1 przyrost % (rok poprzedni 100) 38,7 43,0 32,4 31,1 13,3 Blacha stalowa tys. Mg 500,0 444,0 487,9 535,8 617,4 684,3 755,1 przyrost % (rok poprzedni 100) 9,9 9,8 15,2 10,8 10,3 Szkło tys. Mg 122,5 111,8 144,5 208,6 288,7 361,8 429,3 przyrost % (rok poprzedni 100) 29,2 44,4 38,4 25,3 18,7 Drewno i naturalne tys. Mg 135,5 24,9 35,3 46,1 57,2 69,2 81,9 przyrost % (rok poprzedni 100) 42,1 30,5 24,1 21,1 18,2 Wielomateriałowe tys. Mg 6,6 7,0 12,0 19,2 27,5 35,5 45,9 przyrost % (rok poprzedni 100) 71,2 60,5 42,7 29,3 29,3 Razem tys. Mg 842,9 638,4 755,4 920,7 1 141,2 1 340,8 1 534,1 przyrost % (rok poprzedni 100) 18,3 21,9 24,0 17,5 14,4

Źródło: B. Poskrobko, W. Piontek, E. Sidorczuk, Raport ... op. cit. Krajowy Plan Gospodarki Odpadami zakłada, że w perspektywie

najbliższych 5 lat 25% poziom recyklingu dla wszystkich rodzajów materiałów opakowaniowych jest realny. Natomiast dla zapewnienia 50% odzysku KPGO proponuje dwa warianty działań:

a) uruchomienie inwestycji, które umożliwią odzyskiwanie energii z około 1,2 mln Mg odpadów,

87

b) uzyskanie w skali kraju poziomu recyklingu wyższego niż 25% przez intensyfikację i usprawnienie systemu recyklingu, stosowanie recyklingu organicznego lub eksport odpadów w celach recyklingu.

Spalarnie odpadów komunalnych mogą być uruchomione dopiero w latach 2007-2014, zatem do 2007 r. nie jest możliwe osiągnięcie 50% poziomu odzysku bez możliwości zagospodarowania odzyska-nych odpadów. Konieczność przyjęcia drugiego rozwiązania może zdeterminować zwiększenie minimalnych poziomów recyklingu, sto-sownie do zmienionej dyrektywy UE. W tym przypadku „wąskim gardłem” będą możliwości przetwórstwa selektywnej zbiórki odpa-dów komunalnych. Jak wynika z obserwacji autorów recyklerzy na bieżąco dostosowują swoje zdolności produkcyjne do sytuacji rynko-wej, nawet bez wsparcia publicznego.

Obecnie w odniesieniu do niektórych materiałów (szkło, tworzywa sztuczne, kartony do płynnej żywności) istnieje natomiast deficyt su-rowca wtórnego właśnie ze względu na niedorozwój systemów zbiórki selektywnej. Biorąc pod uwagę kosztochłonność rozbudowy tego systemu wymagana jego zdolność może być osiągnięta około 2014 r.

Analizę możliwości przetwórczych w zakresie recyklingu odpadów opakowaniowych w Polsce ilustruje tabela 5.

Osiągnięcie minimalnych poziomów recyklingu ustalonych regula-cjami Unii Europejskiej na 2008 r. nie będzie możliwe w odniesieniu do większości materiałów, z wyjątkiem aluminium i stali oraz praw-dopodobnie opakowań z drewna. W przypadku aluminium zarówno w kraju, jak i za granicą istnieją wystarczające możliwości przetwór-stwa, natomiast w odniesieniu do materiałów naturalnych poziom recyklingu jest względnie niski i w sytuacji wyłączenia z obowiązku recyklingu palet drewnianych będzie realny do osiągnięcia.

88

Tabela 5. Zdolności przetwórcze w Polsce a cele recyklingowe Polski i Unii Europejskiej

Regulacje polskie Regulacje UE Obecne

zdolności przetwórcze (wg KPGO)

Minimalna ilość do

recyklingu 2007 (sza-

cunek własny)

Konieczne zwiększenie

mocy produk-cyjnych

Minimalna ilość do

recyklingu 2008 (zgod-

nie z 2004/12/EC)

Konieczne zwiększenie

mocy produk-cyjnych

Rodzaj opakowania

tys. Mg Tworzywa sztuczne 70 174,8 124,8 162,7 112,7 Aluminium 25 19,1 0,0 24,3 0,0 Blacha stalowa 50 28,1 0,0 71,6 21,6 Papier i tektura 825 755,1 0,0 976,3 151,3 Szkło 400 429,3 29,3 668,6 268,6 Materiały naturalne 30 81,9 51,9 83,9 53,9 Wielomateriałowe 10 45,9 38,9 - - Razem 1 387 1 534,1 147,1 2 423,3 1 036,3

* Wielkość recyklingu tworzyw sztucznych w UE ustalona wyłącznie dla recyklingu materiałowego. Źródło: B. Poskrobko, W. Piontek, E. Sidorczuk, Raport ... op. cit.

Korzystając z szacunków (sporządzonych prognoz) dotyczących kształtowania się strumienia odpadów opakowaniowych podlegają-cym różnym sposobom zagospodarowania, a także założeń co do po-ziomu stawek opłat produktowych przeprowadzono oszacowanie glo-balnej wielkości wpływów (obciążeń) z tytułu opłat produktowych do 2007 r. W szacunkach założono, że:

a) w całym okresie opłatą produktową obciążanych będzie 3% ma-sy odpadów podlegających obowiązkowi odzysku i recyklingu (wa-riant I),

b) będzie następował wzrost masy odpadów podlegających opłacie produktowej o 1% rocznie (wariant II).* * Szczegółowy opis wariantów prognozy znajduje się w: B.Poskrobko, W.Piontek, E.Sidorczuk, Raport ... op. cit.

89

Szacunek wielkości wpływów wynikających z opłat w latach 2002-2007 przedstawia tabela 6. Tabela 6. Prognoza wpływów z opłaty produktowej w latach 2002-2007 (w tys. zł)

Wpływy z opłat produktowych w tys. zł

War

iant

Rok

Twor

zywa

sz

tuczn

e

Alum

inium

Blac

ha bi

ała

Papie

r i tek

-tur

a

Szkło

gosp

o-da

rcze

Mater

iały

natur

alne

Wiel

omatr

ia-łow

e

RAZEM

2002 2 291,3 52,8 262,5 7 223,4 216,9 1 281,8 311,6 11 700,0 2003 2 599,8 59,9 297,8 8 195,8 246,1 1 454,4 353,6 13 207,4 2004 3 164,0 72,9 363,4 9 903,5 292,4 1 786,2 420,2 16 002,8 2005 4 085,3 94,1 468,0 12 879,0 386,7 2 285,4 555,6 20 754,1 2006 4 802,0 110,7 550,1 15 138,4 454,5 2 686,4 653,1 24 395,1

War

iant I

2007 5 494,8 126,6 629,5 17 322,6 520,1 3 074,0 747,3 27 914,8 2002 2 291,3 52,8 262,5 7 223,4 216,9 1 281,8 311,6 11 700,0 2003 3 458,7 79,7 396,2 10 903,7 327,4 1 934,9 470,4 17 571,1 2004 5 273,4 121,5 605,7 16 505,8 487,4 2 977,0 700,4 26 671,3 2005 8 182,5 188,6 937,4 25 795,6 774,5 4 577,6 1 112,8 41 568,8 2006 11 216,6 258,5 1 285,0 35 360,6 1 061,6 6 274,9 1 525,4 56 982,7 W

arian

t II

2007 14 656,8 337,7 1 679,1 46 206,1 1 387,2 8 199,5 1 993,3 74 459,8 Dane dla 2002 r. zgodne ze sprawozdaniami OŚ-OP2 przekazanymi Mini-strowi Środowiska. Szacunek w cenach 2002 r. Źródło: B. Poskrobko, W. Piontek, E. Sidorczuk, Raport ... op.cit.

Spełnienie wymogu spójności analizy wymaga określenia do 2007 r. stawek opłat recyklingowych, cen potwierdzeń przejęcia i co się z tym wiąże kosztów wypełnienia obowiązków w drodze przeka-zania obowiązku organizacjom odzysku lub w drodze samodzielnych działań. W opinii autorów sporządzenie wiarygodnej prognozy jest jednak niemożliwe.

90

Tabela 7. Kierunki zmian stawek opłat recyklingowych oraz cen po-twierdzeń przejęcia do 2007 roku

Kierunek zmian stawek opłat recyklingowych oraz cen potwierdzeń przejęcia

Rodzaj opakowania 2002 2003 2004 2005 2006

O. 570/798 b.d./764 Tworzywa sztuczne PP. 350 200-250 Wzrost stawek

O. 340 340 Aluminium PP. 150-180 150-180 Bez zmian

O. 276,3/225 b.d./265,4 Blacha biała PP. 150 150 Bez zmian

O. 213,2/255,8 b.d./224 Papier i tektura PP. 150 90–50 Spadek stawek

O. 67,5 67,5 Wzrost stawek Szkło gospodar-cze PP. 50-60 40-50

O. 214,3 214,3 Materiały naturalne PP. 100-140 100-140

Spadek stawek

Wzrost stawek w zależności od decyzji ustawodawcy

O. 900 1.462,5 b.d./1 112,1 Wielomate-riałowe PP. 400-800 400-800

Wzrost stawek (eliminacja wirtual-nych potwierdzeń przejęcia)

Stawki opłat recyklingowych: RekoPol S.A.; wartości opłat i ceny potwier-dzeń przejęcia w PLN; O. – opłata recyklingowa, PP. – cena potwierdzeń przejęcia. Źródło: B. Poskrobko, W. Piontek, E. Sidorczuk, Raport ... op. cit.

Wynika to z następujących faktów: a) opłaty recyklingowe, jak i obrót potwierdzeniami przejęcia pro-

wadzony był dopiero od około 2 lat; brak jest zatem możliwości wy-znaczenia trendu zmian stawek opłat, jak i cen potwierdzeń przejęcia; analizę dodatkowo utrudnia fakt silnych wahań stawek opłat i cen potwierdzeń przejęcia w latach 2002-2003 (wahania sięgały 50%),

b) w przyszłości przewiduje się wprowadzenie nowych rozwiązań prawnych, które będą miały wpływ na wymienione wielkości (np. w odniesieniu do materiałów naturalnych),

91

c) brak informacji o działaniach władz na rzecz eliminacji wirtual-nych potwierdzeń przejęcia; podjęcie takich działań spowoduje wzrost stawek opłat i cen potwierdzeń przejęcia, a ich brak – dalsze obniżanie stawek.

W następstwie przeprowadzonych analiz podjęto próbę wskazania kierunku zmian stawek opłat recyklingowych oraz cen potwierdzeń przejęcia dla poszczególnych rodzajów odpadów opakowaniowych. Prognozę tę zawiera tabela 6.

Podsumowanie Przeprowadzone analizy uwidoczniły słabe ogniwa tworzonego w

Polsce systemu odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych. Należą do nich niedorozwój systemów selektywnej zbiórki, jak rów-nież braki potencjału przetwórczego (m.in. brak spalarni odpadów, które są niezbędne do osiągnięcia wymaganego poziomu odzysku). Niedorozwój systemów selektywnej zbiórki może stać się jednym z głównych powodów trudności w osiągnięciu minimalnych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych określonych dla roku 2007.

W fazie prac nad ustawami opakowaniowym zakładano, iż opłatą produktową objętych zostanie 50% masy odpadów podlegających obowiązkowi. Doświadczenia 2002 r. dowodzą, iż opłatą objęta jest marginalna część masy odpadów podlegających obowiązkowi. W najbliższych latach poziom ten utrzyma się, ewentualnie wrośnie o kilka procent. Wpływy z opłat produktowych miały natomiast wspierać budowę komunalnych systemów selektywnej zbiórki odpa-dów. Wprawdzie rozwój systemu odzysku i recyklingu odpadów opa-kowaniowych sprzyjać będzie rozwojowi komunalnych systemów selektywnej zbiórki, ale problem ten wymaga podjęcia dodatkowych działań. Wbrew przyjętym założeniom komunalnych systemów selek-tywnej zbiórki nie wspierają także organizacje odzysku. Spośród dzia-łających w 2002 r. wsparcie komunalnych systemów selektywnej zbiórki zadeklarowała tylko jedna (REKOPOL o.o. S.A.). W 2002 r. pojawił się także problem wirtualnych potwierdzeń przejęcia. Część

92

odpadów została poddana recyklingowi tylko na papierze (tzw. wirtu-alny recykling).

Oceniając system, niezależnie od przedstawionych niedoskonałości w pierwszym roku działalności odzysku i recyklingu odpadów opa-kowaniowych w Polsce, można stwierdzić, iż przyjęte rozwiązania spełniły wyznaczone cele. Podmioty zobowiązane wypełniły nałożone na nie obowiązki w zakresie odzysku i recyklingu, w 49% za pośred-nictwem organizacji odzysku, w 35% w wyniku działań samodziel-nych. Recyklingu nie przeprowadzono jedynie w odniesieniu do 16% masy odpadów podlegających obowiązkowi.

93

Mirosław Gwiazdowicz Biuro Studiów i Ekspertyz KS

Gospodarka odpadami opakowaniowymi

w Unii Europejskiej – wybrane aspekty prawne Pierwsze w prawie europejskim uregulowania dotyczące opakowań

i odpadów opakowaniowych zmierzały przede wszystkim do wzmoc-nienia ochrony środowiska naturalnego. Ich głównym celem było z jednej strony zmniejszenie wpływu tych odpadów na środowisko, z drugiej zaś ograniczenie zużycia energii i surowców. Nie licząc prawa związanego z gospodarką odpadami pierwszą taką próbą uregu-lowania spraw opakowań była dyrektywa z 1985 r. (85/339/EWG) dotycząca pojemników na płyny przeznaczone do spożycia. Zobowią-zywała ona państwa członkowskie do opracowania i wdrożenia pro-gramów, które wykorzystując odpowiednie instrumenty prawne i ad-ministracyjne prowadziłyby do powstania systemów selektywnej zbiórki pojemników, zawierałyby zachęty do stosowania pojemników wielokrotnego użytku oraz wspierałyby edukację konsumentów.

Z czasem zaczęto na szczeblu krajowym wprowadzać unormowa-nia prawne, które w różnym zakresie regulowały kwestię użytkowania opakowań i zagospodarowania odpadów opakowaniowych. Zaczęto stosować ograniczenia bądź zachęty promujące określone rodzaje opakowań oraz wspierać rozwój systemów zbiórki, selekcji i recy-klingu odpadów. Jednym z pierwszych krajów realizujących tego ro-dzaju politykę była Dania, w której już w 1981 r. wprowadzono obo-wiązek sprzedaży napojów i piwa w opakowaniach zwrotnych. Kon-trolę tego obowiązku powierzono rządowej agencji ds. ochrony śro-dowiska, której zadaniem była m.in. ocena technicznych możliwości zwrotu opakowania oraz dopuszczanie do obrotu rynkowego nowych

94

rodzajów opakowań (chodziło o to by liczba ta nie była zbyt duża, co mogłoby ograniczyć efektywność funkcjonowania systemu zwrotu opakowań).

Ogólnie rzecz biorąc, rozwój systemów zagospodarowania odpa-dów opakowaniowych w krajach członkowskich nie postępował jed-nak równomiernie. Dysproporcje w rozwoju stawały się przyczyną problemów na rynku wspólnotowym. Zdarzało się, że eksportowane nadwyżki odpadów zebranych w jednych krajach groziły załamaniem słabiej rozwiniętych systemów zbiórki i recyklingu w innych. Zaist-niała więc potrzeba harmonizacji polityk realizowanych na szczeblu krajowym.

Dyrektywa 94/62/WE

W odpowiedzi na tę potrzebę, w 1994 r. przyjęta została nowa dy-rektywa Rady o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (94/62/WE), której celem stało się nie tylko doprowadzenie do wyso-kiego poziomu ochrony środowiska, ale również zapewnienie spraw-nego funkcjonowania rynku wewnętrznego i uniknięcie przeszkód handlowych lub zaburzenia konkurencji w obrębie Wspólnoty. Jedno-cześnie obowiązywać przestała dyrektywa z 1985 r. Nowymi przepi-sami objęte zostały wszystkie rodzaje opakowań i odpadów opakowa-niowych. Na krajach członkowskich spoczął obowiązek podjęcia dzia-łań zapobiegających powstawaniu odpadów opakowaniowych, promu-jących opakowania zwrotne oraz odzyskiwanie z tych odpadów su-rowców i energii. Dyrektywa stworzyła podstawy do wprowadzenia jednolitego systemu identyfikacji i klasyfikacji materiałów opakowa-niowych oraz określiła normy dotyczące zawartości metali ciężkich w opakowaniach.

Zobowiązała też kraje członkowskie do utworzenia systemu infor-macji i monitoringu opartego na bazach danych o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Kluczową normą stał się jednak obo-wiązek uzyskania w ciągu pięciu lat od wejścia dyrektywy w życie (tj. do 30 czerwca 2001 r.) określonych poziomów odzysku i recyklingu materiałów z odpadów opakowaniowych (tabela poniżej). Przyjęcie

95

docelowych wielkości maksymalnych miało zapobiec zakłóceniom na rynku spowodowanym masowym pozyskaniem odpadów przy jedno-czesnym braku możliwości ich przetworzenia oraz stanowić podstawę do ewentualnej odmowy zwiększenia importu odpadów, w sytuacji gdyby zagrozić miał własnemu systemowi zbiórki i zagospodarowania odpadów. Nawiasem mówiąc, postanowienia dyrektywy posłużyły w Polsce jako wytyczne do uchwalonych w maju 2001 r. dwóch ustaw: ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych oraz ustawy o obowiązkach przedsiębiorców.

Przez ponad dwa lata prac nad projektem tej dyrektywy ścierały się przeciwstawne wizje uregulowania kwestii odpadów opakowanio-wych: z jednej strony Komisja Europejska wraz z kilkoma państwami (Niemcy, Holandia, Dania) naciskała na przyjęcie rozwiązań ambit-nych, zakładających m.in. wysokie progi minimalne, z drugiej strony pozostałe państwa, posiadające słabiej rozwinięte systemy zagospoda-rowania odpadów, opowiadały się za stopniowym zwiększaniem ob-ciążeń, łącznie z wprowadzeniem derogacji dla niektórych z nich. Przygotowany przez Komisję wstępny projekt przewidywał m.in. obowiązek uzyskania w ciągu 10 lat co najmniej 90% odzysku oraz nie mniej niż 60% recyklingu dla wszystkich rodzajów materiałów. Tym samym, na składowiska odpadów lub do spalenia bez odzysku energii mogłoby trafiać nie więcej niż 10% wszystkich zużytych opa-kowań. Inna z propozycji zakładała osiągnięcie po 10 latach średniego zużycia odpadów opakowaniowych na poziomie nie przekraczającym 150 kg/rok/mieszkańca. Ostatecznie propozycje te nie uzyskały więk-szości w Radzie i przeważyła opcja bardziej umiarkowana. Przyjęto niższe docelowe poziomy odzysku i recyklingu, jednocześnie wpro-wadzając dla trzech krajów (Grecji, Irlandii, Portugalii) późniejsze terminy ich osiągnięcia.

Przeprowadzona przez Komisję Europejską w 1999 r. ocena reali-zacji dyrektywy pokazała, iż wprawdzie nie wszystkie państwa zdąży-ły w przewidzianym czasie transponować jej postanowienia do swoje-go prawodawstwa, to jednak cele wynikające z obowiązku odzysku i recyklingu zostały niemal w pełni osiągnięte już w połowie przewi-dzianego okresu. Opierając się na wielkościach przyjętych

96

w dyrektywie państwa członkowskie wprowadziły własne limity od-zysku i recyklingu, w wielu przypadkach wyższe niż minimalne po-ziomy określone w dyrektywie. Jednocześnie niektóre z państw sko-rzystały z art. 6.6, który pozwala na ustanowienie wyższych niż w dyrektywie wielkości docelowych, pod warunkiem zapewnienia od-powiednich możliwości recyklingu i odzysku materiałów oraz uzy-skania akceptacji Komisji. Jako pierwsze o taką zgodę wystąpiły do Komisji Austria, Belgia i Holandia.

Z uzyskanych w 1999 r. danych wynikało, że trzy lata przed upły-wem terminu wszystkie kraje osiągnęły minimalne poziomy recyklin-gu (z wyjątkiem trzech krajów zwolnionych z tego obowiązku). W 1998 r. sześć krajów uzyskało poziom recyklingu odpadów opako-waniowych sięgający 55%. W tym czasie większość państw zrealizo-wała również wymagane minimalne poziomy odzysku (jedynie Wło-chy, Hiszpania i Wielka Brytania osiągnęły poziomu odzysku poniżej 50%).

W zależności od kraju różne były jednak wielkości recyklingu po-szczególnych grup materiałów, choć w większości z nich udało się uzyskać minimalny poziom 15%. Najwięcej problemów nastręczał recykling tworzyw sztucznych, podczas gdy najskuteczniej realizowa-ne były programy recyklingu papieru i szkła; niemniej i tu występowały znaczne różnice: w 1998 r. najwyższy poziom recyklingu papieru i tektury uzyskano w Niemczech (84%), a najniższy we Włoszech (37%); w przypadku szkła, najwięcej poddano recyklingowi również w Niemczech (86%), a najmniej w Wielkiej Brytanii (23%). Ocena realizacji dyrektywy to jednak nie tylko kontrola przestrze-gania limitów masy przetworzonych odpadów. W niektórych pań-stwach pojawiły się problemy z wdrażaniem innych wymogów dyrek-tywy, co skłoniło nawet Komisję do wniesienia przeciwko nim sprawy do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (na podstawie art. 226 Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej). Sądząc z ilości takich spraw, bodaj najwięcej zastrzeżeń Komisji budziło stosowanie art. 14 dyrektywy, zobowiązującego kraje członkowskie do włączenia pro-blematyki opakowań i odpadów opakowaniowych do planów gospo-darki odpadami. W 2002 r. ETS zgodził się z zastrzeżeniami Komisji,

97

orzekając, iż trzy kraje (Włochy, Wielka Brytania, Francja) nie wy-pełniły swoich zobowiązań wynikających z art. 14 dyrektywy.

Dyrektywa 2004/12/WE

Istotnym wymogiem dyrektywy z 1994 r. był nałożony na instytu-cje UE obowiązek ustalenia na następny okres pięcioletni nowych podwyższonych poziomów odzysku i recyklingu [art. 6.1(c) i art. 6.3(b)]. Realizując ten obowiązek Komisja Europejska przygotowała w grudniu 2001 r. projekt nowelizacji dyrektywy, opierając propozy-cje nowych poziomów recyklingu i odzysku na wszechstronnej anali-zie spodziewanych skutków ekonomicznych i ekologicznych (omó-wienie tej analizy w następnym rozdziale niniejszego biuletynu). Z uwagi na pewne opóźnienia w zleconych pracach analitycznych, a następnie długi okres prac legislacyjnych dyrektywa nowelizująca została ostatecznie uchwalona dopiero w lutym 2004 r. W związku z tym termin realizacji nowych wielkości docelowych przesunął się na koniec 2008 r.

Zasadniczą treść najnowszej dyrektywy (2004/12/WE) stanowi nowy art. 6 zawierający przepisy ustalające zmodyfikowane poziomy odzysku i recyklingu (tabela poniżej). Oprócz drobnych zmian w kilku innych artykułach dyrektywa uściśla również definicję „opakowań”. Z uwagi na powtarzające się w przeszłości wątpliwości interpretacyj-ne wprowadzono w art. 3 dodatkowe kryteria identyfikacji opakowań, a w końcowym załączniku przytoczono przykłady ilustrujące owe kryteria. Tak więc, oprócz stosowanej dotychczas definicji, identyfi-kacja opakowania powinna być oparta na jednym z trzech następują-cych kryteriów opisowych:

• nie jest opakowaniem wyrób, który stanowi integralną część produktu, jest niezbędny do utrzymania produktu we właściwym sta-nie przez cały okres jego użytkowania bądź przydatności do spożycia (przykłady: opakowaniem jest pudełko na słodycze, folia otaczająca pudełko z CD; opakowaniem nie jest: doniczka na kwiaty, skrzynka na narzędzia, torebka do ekspresowego parzenia herbaty, woskowa powłoka wokół sera, flak od kiełbasy);

98

• opakowaniem jest wyrób zaprojektowany i przeznaczony do bycia napełnionym w miejscu sprzedaży, a także wyrób jednorazowe-go użytku sprzedawany, napełniony lub przeznaczony do napełnienia w miejscu sprzedaży (przykłady: opakowaniem są papierowe i folio-we torebki, napełniane w miejscu sprzedaży kubki i talerze jednora-zowego użytku, folia spożywcza, pudełka na kanapki, folia aluminio-wa; opakowaniem nie jest: mieszadełko, sztućce jednorazowego użyt-ku);

• za opakowanie należy uznać komponenty opakowania oraz dodatkowe elementy z nim zintegrowane. Jako opakowania należy potraktować również spełniające funkcję opakowania dodatkowe ele-menty doczepione do produktu, o ile nie stanowią integralnej części produktu (przykłady: opakowaniem jest etykieta zawieszona lub przy-czepiona do produktu; częścią opakowania jest: pędzelek do rzęs bę-dący częścią nakrętki zamykającej pojemnik z tuszem, samoprzylepne etykiety umieszczone na opakowaniu, zszywki, nakrętka służąca do odmierzania ilości płynu).

Zróżnicowanie poziomów recyklingu dla poszczególnych rodza-jów materiałów opakowaniowych wynikało głównie z oceny możli-wości ich pozyskania i przetworzenia. Uznano, iż w odróżnieniu od poprzednio stosowanego ujednoliconego wskaźnika takie podejście w większym stopniu odzwierciedlać będzie dotychczasowy rozwój ryn-ku recyklingu obejmującego odrębne segmenty materiałowe, a ponad-to ułatwi planowanie i analizę statystyczną. Wobec braku informacji pozwalających na ocenę obecnego stanu i perspektyw rozwoju recy-klingu innych rodzajów materiałów (np. tekstylnych) ograniczono się do określenia docelowych poziomów recyklingu jedynie dla pięciu podstawowych grup materiałów.

Warto zauważyć, że podczas ustalania tych wartości dla tworzyw sztucznych pojawiły się wątpliwości dotyczące preferowanych form recyklingu. Początkowo projekt dyrektywy przewidywał nawet roz-różnienie tych form proponując wprowadzenie definicji takich pojęć jak: recykling mechaniczny, recykling chemiczny oraz „feedstock” recykling (cechą tego ostatniego, uznawanego z najmniej korzystny z punktu widzenia ochrony środowiska jest uzyskiwanie, w wyniku

99

przetwarzania, innego rodzaju materiału niż materiał wyjściowy). Ostatecznie jednak zrezygnowano z tych definicji, a wprowadzono zastrzeżenie, iż ustalony poziom 22,5% masy odpadów opakowanio-wych odnosić się będzie jedynie do tych materiałów, które ponownie zostały przetworzone w tworzywa sztuczne.

Nowa dyrektywa wprowadziła również przepis odnoszący się do kwestii eksportu odpadów (art. 6.2). Stanowi on, że jeśli odpady opa-kowaniowe wysyłane są poza obszar Wspólnoty, to ich masa może być uwzględniona w kalkulacjach zrealizowanych poziomów odzysku i recyklingu tylko wtedy, gdy istnieją przekonujące dowody, iż proces odzysku lub recyklingu, któremu odpady te są poddawane w krajach docelowych spełnia takie same warunki, jakie spełniać musi w krajach UE.

Tabela. Docelowe poziomy odzysku i recyklingu według dyrektywy 94/62/WE oraz dyrektywy 2004/12/WE

1996 - 2001 2004 - 2008 min. max. min. max.

Odzysk (ogólnie) 50% 65% 60% - Recykling (ogólnie) 25% 45% 55% 80% recykling materiałów: szkło 15% - 60% - papier/tektura 15% - 60% - metale 15% - 50% - tworzywa sztuczne 15% - 22,5% - drewno 15% - 15% -

Wprawdzie podwyższone poziomy odzysku i recyklingu obowią-

zywać będą również w przystępujących obecnie do Unii państwach, to jednak na realizację tego obowiązku otrzymają one więcej czasu. Po-twierdza to deklaracja zawarta w preambule nowej dyrektywy, w któ-rej główne instytucje UE uznają konieczność wprowadzenia dla tych państw okresów przejściowych. Dyrektywa nie rozstrzyga jednak kwestii długości tych okresów, sygnalizując jedynie, że decyzja w tej

100

sprawie powinna zostać podjęta w oparciu o zgłoszone przez państwa kandydujące propozycje okresów przejściowych (dla Polski to okres do roku 2014; o najdłuższy okres wystąpiła Łotwa – 2015 r.).

Co prawda omawiana tu nowelizacja ograniczyła się przede wszystkim do modyfikacji obowiązkowych poziomów odzysku i re-cyklingu i uściślenia definicji, nie znaczy to jednak, że sposób uregu-lowania innych kwestii nie wymaga zmian. Zdaniem Komisji Euro-pejskiej, zrezygnowano z szerszego zakresu nowelizacji głównie z uwagi na konieczność przygotowania pogłębionej i czasochłonnej analizy nowych rozwiązań i związanej z tym obawy przed opóźnia-niem wejścia w życie nowelizacji.

Niemniej takie kwestie jak zapobieganie powstawaniu opakowań i odpadów opakowaniowych, wykorzystanie opakowań wielokrotnego użytku czy odpowiedzialność producenta wymagać będą w najbliższej przyszłości przeanalizowania i w razie potrzeby odpowiedniego ure-gulowania. Okazją do bliższego przyjrzenia się tym zagadnieniom jest m.in. przygotowywana do wdrożenia w Unii Europejskiej tzw. Zinte-growana Polityka Produktowa (Integrated Product Policy), której celem jest ograniczanie szkodliwych dla środowiska efektów powsta-jących w trakcie całego cyklu życia produktu, od pozyskania zasobów naturalnych po etap unieszkodliwiania odpadów.

Recykling w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawie-

dliwości Pojęcie recyklingu pojawiło się w prawie europejskim wraz z dy-

rektywą ramową o odpadach (75/442/EWG) oraz dyrektywą w spra-wie unieszkodliwiania olejów odpadowych (75/439/EWG). Znalazło się też we wspominanej na wstępie dyrektywie (85/339/EWG) doty-czącej pojemników na płyny przeznaczone do spożycia. W zasadzie jednak pierwszym aktem prawnym, który w miarę precyzyjnie zdefi-niował to pojęcie była dyrektywa opakowaniowa (94/62/WE). Jak się jednak okazało definicja ta nie rozwiała wszystkich wątpliwości, w rezultacie rozstrzygnięciem kwestii spornych związanych z interpreta-cją tego pojęcia musiał zająć się ETS orzekając w sprawie Mayer Par-

101

ry Recycling (C-444/00). Zarówno uzasadnienie orzeczenia ETS jak i poprzedzająca je opinia rzecznika generalnego stanowią pierwszą tego rodzaju pogłębioną analizę koncepcji recyklingu, która niewąt-pliwie rzutować będzie na dalsze stosowanie tego pojęcia w ramach realizacji wymogów dyrektywy.

Spółka Mayer Parry Recycling (MPR) zajmowała się zbiórką i przerobem złomu metalowego, w którego skład wchodziły metalowe odpady opakowaniowe. Przerób polegał na wstępnym oczyszczeniu, usunięciu frakcji niemetalowych (szkła, tworzyw sztucznych, itp.) oraz rozdrobnieniu. Tak przygotowany materiał był następnie sprze-dawany hutom, w których po jego przetopieniu produkowana była blacha stalowa, drut i inne wyroby stalowe. W 1998 r. MPR wystąpiła do Agencji Ochrony Środowiska o przyznanie statusu recyklera, który uprawniałby spółkę do wystawiania dokumentu (tzw. PRNs, Packa-ging Waste Recovery Notes) potwierdzającego odzysk lub recykling odpadów. Agencja odmówiła przyznania takiego statusu, twierdząc, że działalności MPR nie można uznać za recykling. Spółka odwołała się do sądu, który z kolei mając wątpliwości co do właściwej interpre-tacji dyrektywy zwrócił się do ETS o rozstrzygnięcie wątpliwych kwestii.

Wydając w czerwcu 2003 r. swoje orzeczenie ETS zwrócił uwagę, iż warunkiem harmonizacji prawa musi być jednolita interpretacja stosowanych pojęć pozwalająca na uniknięcie problemów na wspól-nym rynku i zakłóceń w konkurencji. Odmienne koncepcje recyklingu w państwach członkowskich mogłyby do takich zakłóceń prowadzić. Poza tym jednolita interpretacja jest kluczowa dla oceny wypełniania zobowiązań związanych z docelowymi poziomami przyjętymi w dy-rektywie. Chodzi o to by w kalkulacjach dotyczących przeprowadzo-nego odzysku i recyklingu poddawane tym procesom odpady opako-waniowe nie były uwzględniane częściej niż jeden raz.

Opierając swój wywód na analizie definicji z dyrektywy opakowa-niowej ETS podkreślił, że elementem recyklingu jest proces produkcji prowadzący do powstania nowego materiału bądź produktu. Wpraw-dzie MPR wykorzystuje maszyny i zużywa energię nie można jednak jej działalności potraktować jako procesu produkcji, którego efektem

102

jest z reguły produkt o wyższym poziomie przetworzenia. Surowiec dostarczany hutom takim produktem nie jest, tym bardziej, że nie przestał być materiałem odpadowym, tzn. w dalszym ciągu zawiera zanieczyszczenia (np. resztki farby, zanieczyszczenia olejowe), które sprawiają, że postępowanie z nim wymaga stosowania zabezpieczeń przed skażeniem środowiska. Usunięcie tych zanieczyszczeń możliwe jest dopiero w procesie przetopu tego materiału, prowadzącym jedno-cześnie do powstania produktu jakim jest stal. Recyklingiem jest pro-ces dokonujący się hutach. Gdyby więc uznać działalność MPR za recykling, oznaczałoby to, że ten sam materiał odpadowy przechodzi proces recyklingu dwukrotnie: raz w MPR, drugi raz w hucie.

Ponadto, ETS nie zgodził się ze sposobem interpretacji ‘recyklin-gu’ prezentowanym przez MPR, która odwołując się do art. 3.1(b)(i) dyrektywy 75/442/EWG twierdziła, że recykling należy traktować jako formę odzyskiwania surowców wtórnych. Zdaniem Trybunału, w odniesieniu do odpadów opakowaniowych wiążąca może być tylko definicja z dyrektywy opakowaniowej, która jako przepis szczególny (lex specialis) ma pierwszeństwo przed normą ogólną wynikającą z dyrektywy ramowej. W swoim orzeczeniu przyznał więc rację Agencji Ochrony Środowiska. Stwierdził, iż zgodnie z definicją za-wartą w art. 3.7 dyrektywy 94/62/WE, nie można uznać za recykling takiego procesu przetwarzania materiałów odpadowych, którego efek-tem nie jest produkt (w tym przypadku czysta stal), a jedynie surowce wtórne wymagające dalszego przetworzenia.

Źródła: 1) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 94/62/WE z dnia 20 grudnia

1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (OJ L 365, 31.12.1994);

2) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/12/WE z 11 lutego 2004 zmieniająca dyrektywę Rady 94/62/WE z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (OJ L 47, 18.2.2004);

3) Proposal for a Directive of the European Parliament and the Council amending Directive 94/62/WE on packaging and packaging waste (OJ C103E, 30.4.2002);

103

4) Report from the Commission to the Council and the European Parliament; Interim Report according to Article 6.3(a) of Directive 94/62/WE on pac-kaging and packaging waste [COM(1999) 596 final];

5) J.Golub, State power and institutional influence in european integration: lessons from the packaging waste directive, Journal of Common Market Studies, vol.34, No.3, Sept. 1996

6) Orzeczenie ETS z 19 czerwca 2003 r. (sprawa C-444/00) (http://www.curia.eu.int/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=en)

104

Mirosław Sobolewski Biuro Studiów i Ekspertyz KS

Próba wyznaczenia optymalnych poziomów recyklingu dla krajów Unii Europejskiej przy użyciu analizy kosz-

tów i korzyści – omówienie raportu RDC-PIRA W marcu 2003 roku opublikowany został analityczny raport wyko-

nany na zlecenie Komisji Europejskiej, którego celem była analiza kosztów i korzyści funkcjonowania w krajach Piętnastki systemu od-zysku i recyklingu opakowań i odpadów opakowaniowych wynikają-cego z dyrektywy 94/62/WE. Zgodnie z tą dyrektywą kraje członkow-skie miały ustanowić minimalne wymagane poziomy odzysku i recy-klingu, które należało osiągnąć do 30 czerwca 2001 r. Kraje człon-kowskie dysponowały pewną swobodą w wyznaczaniu powyższych poziomów, z tym że powinny one znajdować się w przedziale od 50% do 65% dla odzysku odpadów opakowaniowych (wagowo) oraz od 25% do 45% dla recyklingu odpadów opakowaniowych, przy założe-niu, że osiągnięty zostanie co najmniej 15% poziom recyklingu dla każdej grupy materiałów opakowaniowych (szkło, papier itp.). Pań-stwa członkowskie mogły wprowadzić wyższe wymagane poziomy odzysku i recyklingu niż te wskazane w dyrektywie o ile nie będzie to prowadzić do zakłóceń w funkcjonowaniu wspólnego rynku. Kilka państw członkowskich – Grecja, Irlandia i Portugalia – uzyskały dłuż-szy okres na wdrożenie dyrektywy: do 31 grudnia 2005 r.

Dyrektywa założyła, że na kolejny pięcioletni okres zostaną usta-lone nowe wartości poziomów minimalnych. Poziomy te miały zostać wyznaczone przy uwzględnieniu analizy kosztów i korzyści (cost-benefit analysis). Analiza taka została zawarta w raporcie wykonanym

105

przez konsultantów Research Development & Consulting – Environ-ment oraz Pira Intenational.7

Celem raportu były: • Ocena wypełnienia zobowiązań w dziedzinie osiągnięcia po-

ziomów wynikających z dyrektywy 94/62/WE na koniec pierwszej fazy pięcioletniej (30.06.2001), czyli 15% dla każdej grupy materia-łów opakowaniowych (szkło, tworzywa sztuczne, papier i tektura, metale, tworzywa wielowarstwowe, drewno, inne);

• Ocena potencjalnych możliwości osiągnięcia wyższych pozio-mów odzysku i recyklingu materiałów opakowaniowych w czasie drugiej fazy pięcioletniej uwzględniająca takie czynniki jak wykonal-ność techniczna, uwarunkowania ekonomiczne i korzyści ekologiczne, a także zaproponowanie metodologii kalkulacji i monitorowania tych poziomów.

Próba wyznaczenia optymalnych poziomów recyklingu opiera się na wyważeniu ekologicznych korzyści płynących z recyklingu z kosz-tami wdrożenia systemu. Za punkt wyjścia przyjęto pytanie – jakie jest najkorzystniejsze postępowanie z opakowaniami z chwilą gdy stają się odpadem. Jaka część danego strumienia odpadów powinna być poddana recyklingowi, a ile trafić na składowiska odpadów bądź do spalarni (odzysk energii)? Procentowy udział odpadów, dla których najwłaściwszym sposobem zagospodarowania jest recykling stanowi następnie podstawę do określenia optymalnego poziomu recyklingu dla danego tworzywa. Poziom ten musi zostać skorygowany współ-czynnikiem wynikającym z fizycznych możliwości zbiórki danego odpadu, określonym na podstawie najbardziej efektywnych systemów zbiórki funkcjonujących w rzeczywistości.

Określenie najkorzystniejszego sposobu postępowania z odpadami wymaga analizy aspektów środowiskowych, społecznych i ekono-micznych towarzyszących całemu procesowi życiowemu produktu

7 Evaluation of costs and benefits for the achievement of reuse and recycling targets for the different packaging materials in the frame of the packaging and packaging waste directive 94/62/WE – Final consolidated report; RDC-Environment & Pira International, marzec 2003.

106

(life cycle analysis – LCA) oraz ich ekonomicznej wyceny przepro-wadzonej dla potrzeb analizy kosztów i korzyści. Rezultaty oceny cyklu życiowego mogą się zmieniać w zależności od wielu czynni-ków. Najważniejsze z nich, które zostały wzięte pod uwagę w oma-wianym studium to:

• Zróżnicowanie między systemami zwrotnymi (np. dla butelek) a systemami odbioru ulicznego;

• Odrębne potraktowanie obszarów o wysokiej i niskiej gęstości zaludnienia. Czynnik ten ma decydujący wpływ na odległości trans-portowe, ekonomię skali itp. Choć okazuje się, że relacja kosztów i korzyści na terenach słabo zaludnionych wcale nie musi być gorsza niż np. w dużych miastach. Co więcej poziom uczestnictwa i efektyw-ność zbiórki często są wyższe na obszarach słabo zurbanizowanych niż w dużych aglomeracjach miejskich. Wyjątek stanowią bardzo słabo zaludnione regiony albo obszary o szczególnych cechach geo-graficznych (tereny górskie, wyspy);

• Możliwe alternatywne sposoby zagospodarowania odpadów mają duży wpływ na rezultaty porównań. Dla potrzeb tego studium recykling był porównywany z deponowaniem na składowisku oraz ze spalaniem (o przeciętnym poziomie odzysku energii). Dla niektórych typów odpadów opakowaniowych (np. metali) wzięto pod uwagę od-zysk substancji z produktów spalania.

W badaniu skupiono się przede wszystkim na tych typach opako-wań, które są najbardziej rozpowszechnione oraz takich, co do których nie było jednoznacznych przesłanek wskazujących, że recykling jest optymalną formą zagospodarowania. Na potrzeby analizy korzyści i kosztów podjęto próbę ekonomicznej wyceny korzyści ekologicznych związanych ze zbiórką, sortowaniem, transportem, składowaniem, spalaniem i recyklingiem. Taka wycena umożliwia porównanie kosz-tów finansowych związanych z danym modelem zagospodarowania odpadów oraz towarzyszących mu kosztów zewnętrznych (ekologicz-nych i społecznych). Wyceny dokonano w oparciu o dane dostępne w literaturze i opracowaniach naukowych; istnieje tu znaczny margines niepewności i możliwość błędu związana z trudnością towarzyszącą szacowaniu kosztów rozmaitych zjawisk, które ze swej natury nie

107

mają charakteru rynkowego. Każe to traktować wyniki tego studium z pewną ostrożnością.

Mimo to warto pamiętać, że każde rozstrzygnięcie dokonywane na gruncie prawa lub polityki ekologicznej, tak czy owak oznacza przy-pisywanie pewnych wartości rozmaitym rozpatrywanym wariantom. Innymi słowy, o tym czy dany instrument zostanie wprowadzony de-cyduje to czy wynikające z niego korzyści przewyższą koszty związa-ne z jego wprowadzeniem. Chociaż wycena wartości środowiskowych może nie być w pełni precyzyjna to mimo wszystko stanowi jedną z najlepszych przesłanek dla podejmujących decyzję – daje bowiem obraz relacji między spodziewanymi korzyściami i kosztami.

Zgodnie z powyższym założeniem dokonano porównania wysoko-ści nakładów finansowych oraz kosztów zewnętrznych (ekologicz-nych i społecznych) związanych ze zbieraniem, segregacją, transpor-tem, składowaniem, spalaniem i recyklingiem rozmaitych typów opa-kowań w różnych systemach zagospodarowywania. W ten sposób wyłoniono najkorzystniejszą (o najniższej sumie kosztów) opcję dla danego typu materiałów opakowaniowych, która była przedmiotem analizy w dalszej części studium.

Przykładowo, jako że recykling butelek z tworzywa PET na obsza-rach zurbanizowanych (przy opcji alternatywnej jaką jest składowa-nie) cechuje się najniższym kosztem całkowitym uznaje się, że wszystkie butelki tego typu powinny trafiać do recyklingu wpływając na ustalenie optymalnego poziomu recyklingu bliskiego tej wielkości, skorygowanego o realistyczne współczynniki efektywności zbiórki (nawet najlepsze systemy zbiórki nie odzyskują wszystkich opako-wań). Z drugiej strony opakowania, dla których suma całkowitych kosztów utylizacji wskazuje, że najwłaściwszą formą zagospodarowa-nia jest składowanie bądź spalanie nie są brane pod uwagę przy usta-laniu optymalnego poziomu recyklingu (innymi słowy, przyjmuje się, że dla takich opakowań optymalny poziom recyklingu wynosi 0%).

Optymalny poziom recyklingu stanowi zatem procentowy udział odpadów opakowaniowych w całym strumieniu odpadów opakowa-niowych, dla których recykling jest korzystniejszy niż składowanie bądź spalanie. Poziom ten wyznaczany jest przy uwzględnieniu cha-

108

rakterystycznych cech systemu zbiórki, przy analizie alternatywnych metod utylizacji i przy założeniu realistycznego poziomu uczestnictwa (efektywności zbiórki).

Analiza przeprowadzona w oparciu o powyższą metodologię po-zwoliła na sformułowanie kilku istotnych konkluzji odnoszących się do wdrażania dyrektywy w sprawie odpadów opakowaniowych, a także umożliwiła zaproponowanie nowych docelowych poziomów recyklingu dla państw Piętnastki. Zestawiono je w poniższych tabe-lach. Jak wynika z przedstawionych danych nie istnieje jeden uniwer-salny optymalny poziom recyklingu dla wszystkich krajów. Różnice tego wskaźnika dla poszczególnych państw członkowskich mogą się-gać nawet 30%.

Tab. 1. Optymalne poziomy recyklingu w państwach UE („15”) – odpady opakowaniowe ogółem

Optymalny poziom recyklingu Opakowania przemysłowe Gospodarstwa domowe Ogółem

Kraj

Min Max Min Max Min Max Austria 56% 74% 42% 60% 49% 67% Belgia 54% 70% 42% 65% 48% 67% Dania 54% 70% 53% 66% 53% 68% Finlandia 57% 73% 35% 48% 48% 63% Francja 53% 72% 45% 68% 50% 70% Grecja 53% 70% 39% 52% 46% 61% Hiszpania 50% 66% 47% 65% 49% 65% Holandia 55% 71% 44% 64% 51% 68% Irlandia 50% 67% 27% 38% 40% 54% Luksemburg 54% 70% 46% 66% 50% 68% Niemcy 56% 72% 45% 71% 51% 72% Portugalia 57% 75% 46% 64% 47% 65% Szwecja 59% 76% 44% 54% 52% 66% Wielka Brytania 56% 72% 39% 64% 49% 69% Włochy 54% 71% 44% 65% 49% 68% UE (15) 54% 71% 45% 65% 50% 68%

109

Zestawienie optymalnych poziomów recyklingu dla poszczegól-nych materiałów opakowaniowych przedstawia się następująco:

Tab. 2. Optymalne poziomy recyklingu w państwach Unii Europejskiej („15”) – poszczególne materiały

Minimalny poziom recyklingu Maksymalny poziom recyklingu Tworzywa sztuczne 28% 38% Stal 60% 75% Aluminium 25% 31% Drewno 47% 65% Papier i tektura 60% 74% Szkło 53% 87% Materiały wielowarstwowe 0% 0%

Oprócz wyznaczenia powyższych optymalnych poziomów recy-

klingu omawiane badania pozwoliły na przedstawienie następujących konkluzji:

• Większość krajów członkowskich osiąga poziomy recyklingu wyznaczone przez dyrektywę 94/62/WE. Minimalny poziom całkowi-ty (25%) zostanie zrealizowany, a w przypadku kilku krajów o naj-bardziej efektywnym systemie odzysku i recyklingu możliwe jest nawet przekroczenie górnego pułapu (45%). Wyjątkiem są trzy kraje dysponujące dłuższym okresem przejściowym na realizacje dyrekty-wy: Grecja, Irlandia i Portugalia. Zostaną osiągnięte także poziomy wyznaczone dla poszczególnych typów materiałów, z wyjątkiem two-rzyw sztucznych, w odniesieniu do których mogą wystąpić problemy w kilku państwach członkowskich.

• Z punktu widzenia maksymalizacji korzyści społecznych i ekologicznych selektywna zbiórka odpadów jest lepsza niż utylizacja odpadów niesortowanych (choć od tej reguły istnieją pewne wyjątki). W przypadku odpadów wytwarzanych przez gospodarstwa domowe oprócz selekcji u źródła do efektywnych rozwiązań należą: zbiorcze punkty odbioru opakowań szklanych (jeden punkt odbioru powinien przypadać na 1000 mieszkańców); w przypadku metali efektywne jest

110

spalanie z odzyskiem metali z produktów spalania – opcja ta nie wy-maga segregacji, ale ma zastosowanie jedynie w przypadku utylizacji w spalarni odpadów.

• Brak jest uzasadnienia dla wyznaczania obowiązkowych po-ziomów recyklingu dla opakowań wielowarstwowych z różnych two-rzyw (np. kartonów po napojach).

• Korzystna jest zbiórka butelek plastikowych (zbiorcze punkty odbioru) na obszarach o niskiej gęstości zaludnienia, na których dzia-łają spalarnie odpadów z odzyskiem energii.

Omówiony raport znalazł praktyczne wykorzystanie podczas prac nad nowelizacją dotychczasowych przepisów. Zgodnie z nową dyrek-tywą uchwaloną w lutym 2004 r. (Dyrektywa 2004/12/WE) kraje członkowskie zostały zobowiązane do osiągnięcia do 2008 r. następu-jących minimalnych poziomów recyklingu: szkło – 60%; papier i tektura – 60%; metale – 50%; tworzywa sztuczne – 22,5%; drewno – 15%. Dla wszystkich odpadów opakowaniowych traktowanych łącz-nie minimalny poziom odzysku (odzyskanie z odpadów energii lub użytecznych surowców) ustalono na 60%; natomiast minimalny po-ziom recyklingu, który powinno wyznaczyć każde państwo członkow-skie powinien znaleźć się w przedziale 55% - 80%.

111

DYSKUSJA

112

113

Poseł Jan Chojnacki /SLD/: Otwieram seminaryjne posiedzenie

Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Komisja jest organizatorem dzisiejszego spotkania przy współudziale Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu i zaangażowaniu przed-siębiorców oraz organizacji związanych z szeroko rozumianym poję-ciem ochrony środowiska. Serdecznie witam wszystkich przybyłych na dzisiejsze spotkanie.

Tytułem wstępu powiem, że 1 maja br. Polska staje się członkiem Unii Europejskiej, w której ochrona środowiska jest na szczególnie wysokim poziomie. Nasz kraj musi się dostosować do wymogów unijnych. Nie wystarczy zapisanie tego w odpowiednich dokumen-tach. Ważna jest realizacja tych zapisów w naszym codziennym życiu. Oczywiście to nie oznacza, że do tej pory nic nie robiliśmy, zaniecha-liśmy działań w ochronie środowiska, ale poziom realizacji w krajach unijnych na pewno jest wyższy aniżeli w naszym kraju.

Uważam, że w naszych działaniach powinniśmy zmierzać do tego – chyba taka szansa się rysuje – żeby na bazie odpadów opakowanio-wych stworzyć nową gałąź przemysłu, w ramach której przedsiębior-cy nie tylko będą zagospodarowywać i unieszkodliwiać te odpady, ale będą na siebie zarabiać, czerpać zyski z tej działalności. Zdajemy sobie sprawę z tego, że jeśli obowiązki wynikające z ustawy nałoży-my na producentów i importerów, to koszt tych działań wejdzie w koszt produktu, a wtedy konsument musi więcej zapłacić za produkt, który kupuje. Należy pamiętać, że producenci nie mają na ten cel do-datkowych pieniędzy, a więc to wszystko musi tworzyć ekonomiczną całość. Dlatego należałoby się zastanowić, co zrobić, żeby prowadzić taką gospodarkę, w której – pomijając to, że w początkowym okresie te opłaty będą musieli ponosić i producenci i użytkownicy określo-nych produktów – dążąc do rozwiązań jeszcze dziś nieracjonalnych a nawet wydających się niemożliwymi, zacząć na tym zarabiać.

Podam znany mi przykład – moje życie zawodowe jest związane z

114

górnictwem. Kilkanaście lat temu mieliśmy wielki problem, co robić z odpadami z elektrowni, elektrociepłowni i dużych kotłowni. Toczyły się debaty, czy można je zagospodarować, czy nie. Dziś wiemy, że oprócz tego, że można je lokować w podziemnych wyrobiskach, wiele z nich wykorzystuje się w przemyśle do tworzenia nowego produktu. W tym przypadku również powinna nam przyświecać myśl, żeby z tych odpadów robić nowe produkty. Oczywiście zdaję sobie sprawę z tego, że nie da się wykorzystać wszystkiego, ale należy dążyć do tego, żeby wykorzystać jak najwięcej. Uważam także, że nie powinniśmy czekać na to, co zrobią w Unii Europejskiej, w której obecnie odcho-dzi się od stosowania opakowań plastykowych i puszek i przestawia się na opakowania szklane. Dlaczego nie mamy ich wyprzedzić i nie zacząć działań na szerszą skalę? Zmieńmy to, że na Wschód sprzedaje się licencje, z których Zachód się wycofuje i bądźmy w tych działa-niach pierwsi.

Jeszcze nie tak dawno – zapewne większość z państwa to sobie przypomina – kiedy kupowało się butelkę napoju, płaciło się kaucję za butelkę. Przy zwrocie butelki otrzymywało się wpłaconą kaucję. Jed-nak zachwyciliśmy się innymi opakowaniami, które w praktyce oka-zały się wygodne i poręczne, bo łatwo się ich pozbyć. Dlatego właśnie dziś te odpady leżą byle gdzie. Warto by się zastanowić, czy nie zor-ganizować czegoś podobnego, co już było.

Kiedy wracam pamięcią do lat mojej nauki w szkole podstawowej, przypominam sobie, że zbieraliśmy złom i różnego rodzaju odpady – szklane i szmaciane. Ktoś to zbierał i przerabiał. Był to rodzaj zorga-nizowanej zbiórki odpadów produktowych i opakowaniowych. Jednak dziś trzeba do tego podejść inaczej. Uważam, że naukowcy i przedsię-biorcy znajdą takie rozwiązania, które będzie można wprowadzić w życie, żeby nie trzeba było budować kolejnych zwałowisk odpadów na powierzchni, tylko je zagospodarować lub unieszkodliwić i umie-ścić w wyrobiskach dołowych, których w Polsce jest bardzo dużo. Oczywiście musi to być tak zrobione, żeby za 20, 30 czy 100 lat nie okazało się szkodliwe dla środowiska. Tyle tytułem krótkiego wstępu. Może jest to nietypowe spojrzenie na te sprawy, ale chyba trafia ono do każdego z nas.

115

Jako pierwszy zabierze głos pan minister Krzysztof Zaręba, który z pozycji Ministerstwa Środowiska oceni realizację ustawy o obowiąz-kach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpa-dami oraz o opłacie produktowej i depozytowej, a także ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych.

Podsekretarz stanu w Ministerstwie Środowiska Krzysztof Za-

ręba: Przedmiot dzisiejszego posiedzenia dotyczy dwóch ustaw. Pierwszą z nich jest ustawa o obowiązkach przedsiębiorców w zakre-sie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i depozytowej, która została uchwalona 11 maja 2001 r. i z dniem 1 stycznia 2002 r. nałożyła na przedsiębiorców i importerów produktów w opakowaniach obowiązki w zakresie gospodarowania odpadami powstającymi z tych produktów i opakowań. Jeśli chodzi o ocenę ich funkcjonowania, mamy jeszcze stosunkowo niewielkie doświadcze-nia. Dopiero został podsumowany 2002 r. Jeśli chodzi o 2003 r. nie posiadamy jeszcze pełnych informacji. Raporty i informacje, które mają spływać do marszałków województw w marcu, jeszcze nie dotarły do resortu. Zatem dopiero w późniejszym terminie będziemy mogli ocenić postępy w 2003 r.

Ta ustawa implementuje do polskiego prawa regulacje prawne do-tyczące gospodarki odpadami obowiązujące w Unii Europejskiej, w tym dyrektywy w sprawie odpadów, opakowań i odpadów opako-waniowych, olejów odpadowych, zużytych baterii i akumulatorów oraz przepisy w sprawie substancji zubożających warstwę ozonową. Przepisy te wprowadziły nowe instrumenty ekonomiczne, których w polskim prawie nie było, takie jak opłaty produktowe i opłaty depozy-towe.

Instrument ten jest oparty na obowiązku zapewnienia przez przed-siębiorców wprowadzających na rynek produkty w opakowaniach oraz inne produkty wymienione w ustawie określonych poziomów odzysku i recyklingu, zarówno w przypadku opakowań jak i odpadów poużytkowych, które powstały w trakcie eksploatacji urządzeń, imiennie określonych w tym zakresie. Jeżeli nie osiąga się poziomu odzysku i recyklingu, jest obowiązek wnoszenia opłaty produktowej.

116

Obowiązek zapewnienia odpowiednich poziomów odzysku może być realizowany przez przedsiębiorcę samodzielnie lub przez organizację odzysku. Nadzór nad wypełnianiem przepisów ustawy został powie-rzony Inspekcji Handlowej oraz Inspekcji Ochrony Środowiska.

W ustawie określono również obowiązek składania marszałkowi województwa w terminie do końca marca każdego roku sprawozdania z wielkości wprowadzanych na rynek opakowań i produktów, osią-gniętych wielkości odzysku i recyklingu oraz wnoszonych opłat pro-duktowych. Do monitorowania funkcjonowania przepisów ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w tym zakresie, w Ministerstwie Śro-dowiska powołany został zespół, który wydaje opinie, wnioski i pro-pozycje dotyczące wypełniania tych obowiązków, a także propozycje korekt i zmian, które w okresie zbierania doświadczeń są dość po-wszechne. Ustawy – co może potwierdzić pan przewodniczący – są czasem 2-3-krotnie nowelizowane w cyklu rocznym. Zatem i teraz mamy przygotowane określone rozwiązania.

Należy także zaznaczyć, że oprócz prac tego zespołu monitorują-cego, Akademia Ekonomiczna w Krakowie wykonała analizę i ocenę funkcjonowania opłat produktowych i depozytowych. Natomiast Główny Inspektorat Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę sporej reprezentacji podmiotów gospodarczych podlegających ustawie z 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców.

Z zagregowanych danych dotyczących wykonania przez przedsię-biorców i organizacje odzysku założonych na 2002 r. poziomów recy-klingu wynika, że wyraźnie przekroczono poziomy recyklingu dla odpadów opakowaniowych, zwłaszcza dla odpadów z opakowań z tworzyw sztucznych, aluminium, stali, drewna, papieru i tektury. Mi-nimalnie zostały przekroczone założone na 2002 r. poziomy recyklin-gu odpadów szklanych i wielomateriałowych. Bardzo dobre wyniki osiągnięto w przypadku odpadów z takich produktów jak oleje sma-rowe i opony, natomiast nieco gorsze w przypadku niektórych odpa-dów poużytkowych – nie opakowań – gdzie poniżej założeń wypadła realizacja poziomu odzysku i recyklingu odpadów i urządzeń zawiera-jących substancje zubożające warstwę ozonową, czyli freony i ich pochodne. Najsłabiej wypadła zbiórka akumulatorów niklowo-

117

kadmowych i baterii, co jest wynikiem braku systemu zbiórki tego typu odpadów na szczeblu gminnym, do czego gminy są zobowiąza-ne.

Dla przykładu podam państwu kilka liczb. Poziom recyklingu w przypadku odpadów opakowaniowych i tworzyw sztucznych jest sto-sunkowo niski. Wymagany poziom wynosił 7%, natomiast uzyskali-śmy 11,4% W przypadku opakowań z papieru i tektury wymagany poziom recyklingu w 2002 r. był określony na 37%, a uzyskaliśmy 44% W przypadku opakowań z materiałów naturalnych, czyli drewna i tekstyliów, wymagany poziom wynosił 5%, osiągnęliśmy prawie 28%. Zatem w tym zakresie, jak dotąd, spełniamy wymagania, które jednak corocznie są podnoszone. Dlatego z każdym rokiem poprzecz-ka będzie podnoszona coraz wyżej, w związku z czym sprawność funkcjonowania tego systemu musi się stale poprawiać.

W projekcie nowelizacji ustawy opracowanym w Ministerstwie Środowiska na podstawie postulatów zgłaszanych zarówno przez przedsiębiorców recyklerów, jak i organizacje odzysku oraz organa administracji publicznej, a także na podstawie własnych opracowań przewiduje się między innymi wprowadzenie nowego dokumentu potwierdzającego dokonanie odzysku i recyklingu. Ten dokument jest niezbędny z uwagi na stwierdzony między recyklerami a przedsiębior-stwami handel fikcyjnymi dokumentami sprawozdawczymi.

Ponadto planujemy wprowadzenie dodatkowych obowiązków i wymagań wobec organizacji odzysku, między innymi, podniesienie kapitału zakładowego organizacji z obecnie obowiązującego 1 mln zł do poziomu 5 mln zł. Proponujemy również wprowadzenie zwolnie-nia od wnoszenia opłaty produktowej, jeżeli roczna wartość tej opłaty nie przekracza 50 zł, aby wyeliminować sytuację, w której koszty wyliczenia i wpłacenia opłaty przekraczają jej wartość. Przewiduje się również zmodyfikowanie przepisów dotyczących akumulatorów, roz-szerzając ich listę o pozostałe, dotychczas nie podlegające przepisom ustawy, które są dostępne na rynku. Planujemy również wprowadze-nie zmodyfikowanego przepisu wyłączającego z obowiązku odzysku i recyklingu opakowania mające bezpośredni kontakt z lekami, a nie, jak dotychczas, tylko ich część.

118

Dla ułatwienia gospodarowania środkami z opłaty produktowej planuje się wprowadzenie dodatkowych terminów ich przekazywania między organami administracji publicznej. Przewiduje się także wprowadzenie zmian doprecyzowujących dotychczas obowiązujące przepisy, między innymi poprzez dodanie definicji pojęcia „wytwórca produktu” oraz oznaczenie „przedsiębiorcy”, co powinno jednoznacz-nie i ostatecznie rozstrzygnąć dotychczasowe wątpliwości w tym za-kresie.

Informuję, że 15 marca br. projekt ustawy został skierowany do uzgodnień społecznych i międzyresortowych. Ustawa ta będzie wy-magać dodatkowo nowelizacji z uwagi na uzyskanie przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej i konieczność objęcia jej regulacja-mi również przedsiębiorców dokonujących wewnątrzwspólnotowego nabycia oraz wewnątrzwspólnotowej dostawy produktów i produktów w opakowaniach, ponieważ w tym zakresie znikają pojęcia „importu” i „eksportu”.

W dniu 11 lutego br. została przyjęta nowa dyrektywa o opakowa-niach i odpadach opakowaniowych, która wprowadza znacząco wyż-sze wymagane poziomy recyklingu dla poszczególnych rodzajów opakowań, o czym już wspomniałem. Polska stara się o uzyskanie 3-letnich okresów przejściowych na osiągnięcie docelowych podwyż-szonych poziomów recyklingu w 2012 r.

Jeśli chodzi o ustawę o opakowaniach i odpadach opakowanio-wych, weszła ona w życie 1 stycznia 2002 r. Określa wymagania, jakie powinny spełniać opakowania ze względu na zasady ochrony środowiska oraz sposoby postępowania z opakowaniami i odpadami opakowaniowymi.

Z dniem uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej wejdą w życie przepisy zmieniające obecną ustawę. Zmiany te doty-czą rozszerzenia grupy przedsiębiorców o podmioty dokonujące we-wnątrzwspólnotowego nabycia lub wewnątrzwpsólnotowej dostawy opakowań i produktów oraz zniesienia obowiązku znakowania opa-kowań. To nie znaczy, że opakowań nie można oznaczać. Po prostu nie będzie takiego obowiązku. Dlatego te sprawy będą regulowane rozporządzeniem ministra środowiska. W przypadku, gdy przedsię-

119

biorca będzie chciał oznaczać opakowania, będzie zobowiązany do stosowania wzorów opakowań określonych w tym nowym rozporzą-dzeniu.

W ustawie wskazano również szczegółowe wytyczne dotyczące opakowań wielokrotnego użytku, z uwzględnieniem możliwości ich odzysku i recyklingu, a także opakowań przydatnych do odzysku przez recykling materiałowy, w postaci energii, przez kompostowanie i biodegradację. Jeśli zatem opakowanie jest zgodne z normami zhar-monizowanymi, uznaje się, że te szczegółowe wytyczne zostały speł-nione. Zgodnie z art. 12 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o systemach oceny zgodności zostało wydane Obwieszczenie Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z 29 lipca 2003 r. w sprawie wykazu norm zharmonizowanych, w którym ogłoszone zostały numery i tytu-ły norm zharmonizowanych. Jednakże normy dotyczące opakowań wielokrotnego użytku oraz wymagań dla opakowań przydatnych do recyklingu materiałowego nie uzyskały dotychczas statusu norm zharmonizowanych ani w Polsce, ani w Unii Europejskiej. Zatem w tej chwili istnieje obowiązek, który jeszcze nie jest precyzyjnie okre-ślony.

Ponadto ustawa zobowiązuje producenta, importera oraz eksporte-ra opakowań, a od 1 maja br. także dokonującego wewnątrzwspólno-towego nabycia i dostawy, do składania właściwemu marszałkowi województwa – podobnie, jak w przypadku pierwszej ustawy – rocz-nego sprawozdania za poprzedni rok kalendarzowy o masie wytwo-rzonych, przywiezionych z zagranicy i wywiezionych za granicę opa-kowań, według rodzajów materiałów, z jakich zostały wykonane, z wyszczególnieniem opakowań wielokrotnego użytku oraz informacji o przestrzeganiu ograniczeń dotyczących zawartości metali ciężkich. Na podstawie tych sprawozdań marszałkowie województw sporządza-ją i przesyłają ministrowi środowiska raporty wojewódzkie.

Ponieważ – jak już wspomniałem – 2002 r. był pierwszym rokiem sprawozdawczym w zakresie zbierania danych o masie opakowań wytwarzanych w kraju oraz przywiezionych z zagranicy i wywiezio-nych za granicę, z tych danych nie można wyciągnąć wniosków doty-czących trendów. Z uzyskanych danych wynika, że najwięcej opako-

120

wań wprowadzanych na rynek pochodzi z produkcji krajowej, w tym przeważa produkcja z papieru i tektury, których masa wynosi ponad 11 mln ton. Na zdecydowanie niższym poziomie znajduje się produk-cja opakowań z tworzyw sztucznych oraz metali – po około 250 tys. ton rocznie. Na poziomie 150 tys. ton znajduje się produkcja opako-wań wielokrotnego użytku. Połowę wytworzonych w kraju opakowań wielokrotnego użytku stanowią opakowania z drewna.

Import opakowań kształtuje się na poziomie 200 tys. ton. Z reguły są to opakowania jednorazowe, głównie z tworzyw sztucznych oraz z papieru i tektury. Stanowi on zaledwie kilka procent dostaw opako-wań. Natomiast na wysokim poziomie – około 900 tys. ton – ustalił się eksport. Jest więc 4,5 razy większy aniżeli import.

Zagadnienia dotyczące zawartości metali ciężkich w opakowaniach zostały unormowane w rozporządzeniu ministra środowiska z 30 grudnia 2002 r. w sprawie zawartości ołowiu, kadmu, rtęci i chromu sześciowartościowego w opakowaniach oraz w rozporządzeniu mini-stra środowiska z 8 kwietnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania su-my zawartości ołowiu, kadmu, rtęci i chromu sześciowartościowego w opakowaniach. Ze względu na fakt, że sposób ustalania zawartości metali ciężkich w opakowaniach został określony po upływie okresu sprawozdawczego, w raportach wojewódzkich nie zamieszczono da-nych na temat przestrzegania przez przedsiębiorców ograniczeń doty-czących zawartości metali ciężkich w opakowaniach.

W 2002 r. zostały zakończone prace nad oprogramowaniem bazy danych dotyczących wytwarzania i gospodarowania odpadami oraz gospodarki opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Oprogra-mowanie to zostało przekazane większości urzędów marszałkowskich, żeby usprawnić obieg informacji.

Przepisem wywołującym najwięcej dyskusji, jeśli chodzi o ustawę o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, jest obowiązek wpłaty kaucji za opakowania zawierające środki niebezpieczne, do których zalicza się między innymi środki ochrony roślin. Wywołuje to liczne protesty ze strony rolników. 4 marca br. odbyło się w Sejmie posie-dzenie Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na którym sprawa ta była szczegółowo dyskutowana. Komisja ze zrozumieniem podeszła do

121

trudnej sytuacji rolników, ale jednocześnie podkreśliła istotną rolę ochrony środowiska w rolnictwie, co było głównym powodem wpro-wadzenia kaucji na opakowania po środkach ochrony roślin i nawo-zach. Stwierdzono, że konieczne jest znalezienie rozwiązań kompro-misowych.

Komisja zdecydowała również, że zwróci się do ministrów: zdro-wia, rolnictwa i rozwoju wsi oraz środowiska o przygotowanie i przy-jęcie w możliwie najkrótszym terminie rozporządzenia ministra zdro-wia określającego rodzaje opakowań, dla których stosuje się inną wy-sokość kaucji, w którym zostałaby określona zerowa kaucja, pod wa-runkiem zwrotu opakowań w określonym czasie. Jest to taki system, jak ten, o którym wspominał pan przewodniczący. Co prawda nie było w nim zerowej kaucji, ale, jeśli chodzi o opakowania szklane, funk-cjonował on nienajgorzej, a nawet znacznie lepiej niż teraz. Natomiast 19 marca br. w Ministerstwie Środowiska odbyło się spotkanie z przedstawicielami Polskiego Stowarzyszenia Ochrony Roślin oraz zainteresowanych resortów, na którym przedyskutowano możliwości techniczne takich rozwiązań.

Żeby nie przedłużać mojego wystąpienia, nie będę już mówić o szczegółach. Powiem tylko o wynikach kontroli funkcjonowania omawianych dziś ustaw.

Kontrolą zostało objętych 138 przedsiębiorstw – 110 przedsiębior-ców, 14 organizacji odzysku, a także 14 posiadaczy odpadów dokonu-jących odzysku i recyklingu oraz pośredników. Trzeba powiedzieć, że z 70% przedsiębiorców zobowiązanych do wniesienia opłaty, około 70% wywiązało się z tego zobowiązania. Natomiast 30% nie wniosło opłat. Te opłaty nie są duże – około 20 mln zł w skali kraju. Nie jest to więc kwota, która by decydowała o procesie tworzenia i skutecznym zabezpieczaniu. Jednak wyniki recyklingu wskazują równocześnie, że są jakieś efekty. Oczywiście rokrocznie będziemy kontrolować to zjawisko, te ustawy są nowe, wymagają więc specjalnej troski, nie ma bowiem jeszcze utrwalonego zwyczaju ich stosowania i egzekwowa-nia. Zatem – powtarzam – z 70% zobowiązanych 70% wniosło a 30% nie wniosło opłaty. Ci, którzy wnosili opłaty czasem nie dopłacili, a czasem nadpłacili. Są to stosunkowo niewielkie kwoty, ale – co

122

ważne – zasada liczenia nie jest w pełni opanowana. Jeżeli chodzi o ocenę stosowania tak zwanej ustawy produktowej,

która polega na stworzeniu systemu ograniczenia ilości wytwarzanych w kraju odpadów oraz racjonalizacji ich zagospodarowania, wyniki kontroli wskazują, że w wyniku konkurencji oraz prób omijania, a teraz wymiany obrotu papierowego, uzyskiwane opłaty nie są jeszcze – o czym wspomniałem – tak skutecznym instrumentem wpływają-cym na rozwój selektywnej zbiórki. W związku z tym będziemy co-rocznie dyscyplinować podmioty gospodarcze i organizacje odzysku i recyklingu, żeby sytuacja systematycznie ulegała poprawie.

To z mojej strony wszystko. Myślę, że problemy poruszone w trakcie dzisiejszego spotkania spróbujemy wspólnie przedyskutować.

Przedstawicielka Centralnego Ośrodka Badawczo-

Rozwojowego Opakowań dr Hanna Żakowska: Jestem pracowni-kiem Centralnego Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Opakowań – kierownikiem Zakładu Ekologii Opakowań. Miło jest mi przedstawić państwu moje spostrzeżenia i refleksje dotyczące polskiego modelu gospodarki odpadami opakowaniowymi, który chciałabym porównać z systemami unijnymi. Dlatego pozwolę sobie w kolejności omówić podstawy prawne systemu organizacyjno-prawnego w Unii Europej-skiej, systemy oparte na opłatach licencyjnych – czyli dominujący system w Unii Europejskiej związany z użytkowaniem znaku „Zielo-ny Punkt”, wspomnę o innych systemach i na zakończenie porównam polski model gospodarki odpadami opakowaniowymi z systemami Unii Europejskiej.

System prawny w Unii Europejskiej dotyczący gospodarki odpa-dami opakowaniowymi opiera się na Dyrektywie 94/62/WE. Jak za-uważył pan minister, dyrektywa ta została znowelizowana w tym ro-ku. Istotne jest to, że Unia Europejska ma regulacje dotyczące wszel-kich odpadów. Doszli tam do wniosku, że odpady opakowaniowe to specyficzna grupa, która wymaga odpowiedniego podejścia i dlatego w 2004 r. pojawiła się ta dyrektywa. Opiera się ona na zasadzie „dy-rektyw nowego podejścia”. Co to oznacza? „Dyrektywy nowego po-

123

dejścia” są wprowadzane po to, żeby zapewnić w obrocie tylko wyro-by bezpieczne dla zdrowia, życia i środowiska.

System prawny w Unii Europejskiej opiera się na ogólnych wy-tycznych zawartych w dyrektywie, natomiast do dyrektywy są stan-dardy w postaci norm i raportów wydane przez Europejski Komitet Normalizacji. Szczegóły techniczne zawarte w normach są dość istot-ne. Trzeba stwierdzić, że mamy zaległości w wydawaniu tychże stan-dardów unijnych przez Polski Komitet Normalizacyjny i trudności z przełożeniem ich na praktykę produkcyjną i handlową. Z tym polski model ma sporo problemów.

Oprócz standardów, Komisja Europejska wydaje decyzje. O ile dy-rektywy muszą być wtłoczone do ustawodawstwa poszczególnych państw, o tyle decyzje Komisji Europejskiej mają moc wiążącą. Uka-zało się sporo decyzji dotyczących Dyrektywy 94/62/WE. Już w 1997 r. wydana została decyzja nr 129, która wprowadziła w Unii Europej-skiej dobrowolny system identyfikacji wszystkich materiałów opako-waniowych, łącznie z identyfikacją opakowań wielomateriałowych.

Decyzja nr 138 dotyczy formularzy, według których kraje człon-kowskie przesyłają do Brukseli dane o realizacji Dyrektywy 94/62/WE. Te decyzje, to szczegóły, które pomagają w funkcjonowa-niu wytycznych Dyrektywy 94/62/WE.

Funkcjonowanie „dyrektywy nowego podejścia” wyjaśnia sche-mat, który ilustruje „cykl życia” opakowania. Z jednej strony jest sfera produkcyjna – produkcji opakowań, użytkowania opakowań i wyjęcia produktu. W momencie wyjęcia produktu powstaje opakowanie po-użytkowe, które, o ile jest opakowaniem jednorazowego użycia, staje się odpadem opakowaniowym. Natomiast opakowanie wielokrotnego użycia, po dokonaniu pewnych czynności dostosowania do ponowne-go napełnienia, zostaje zwrócone do producentów wyrobów w celu ponownego napełnienia. Tak więc widać, że opakowania wielokrot-nego użycia są korzystniejsze z punktu widzenia przeciwdziałania powstawaniu odpadów, bo stają się odpadem później.

Z drugiej strony to sfera postępowania z odpadami. Odpadów wie-lokrotnego użycia dotyczy norma określająca kryteria, które musi

124

spełnić opakowanie, żeby można je było zakwalifikować do opako-wań wielokrotnego użycia. Ta norma jest już wprowadzona w Polsce. Jest to norma europejska wydana przez Polski Komitet Normalizacyj-ny jako PN-EN 13429.

Opakowania jednorazowego użycia, po wyjęciu produktu, stają się odpadem. Co się dalej dzieje z tym odpadem opakowaniowym? Po pierwsze – mówi o tym dyrektywa – odpady wytworzone powinny podlegać odzyskowi. Jest to preferowana metoda postępowania z od-padami. Przez odzysk rozumie się odzysk energii. Proszę jednak za-uważyć odnośnik dotyczący konkretnej normy PN-EN 13432, która zawiera kryteria dla opakowań przydatnych do odzysku energii. W Polsce jest to przyszłość, ponieważ nie mamy spalarni odpadów ko-munalnych, a lokalna spalarnia odpadów w Warszawie przy ul. Za-branieckiej ma problemy, ponieważ spalanie jest dużo droższe niż recykling. W Polsce opłaca się wozić odpady opakowaniowe 200-300 km poza Warszawę i deponować je na składowiskach odpadów.

Obok odzysku energii, drugą możliwością jest recykling organicz-ny lub materiałowy. Mamy dwie normy, które dotyczą tych opako-wań. Jeżeli chodzi o recykling materiałowy, opakowania powinny odpowiadać kryteriom zawartym w normie PN-EN 13430. Jeżeli cho-dzi o kompostowanie i recykling organiczny, to również jest przy-szłość. Na Zachodzie są materiały podlegające biodegradacji, nato-miast w Polsce jeszcze ich nie mamy, ponieważ są one dużo droższe niż tradycyjne tworzywa sztuczne, chociaż kompostowanie jako me-toda odzysku odpadów jest znacznie tańsza niż recykling materiałowy i spalanie.

Po co omawiam ten schemat? Proszę zwrócić uwagę na podejście Unii Europejskiej. To nie jest podejście do odpadów wytworzonych. Ta dyrektywa wprowadziła jakby nową filozofię myślenia o odpadach – odpadem trzeba się zająć w momencie powstawania. Dyrektywa 94/62/WE mówi o wielu działaniach, które mają na celu zapobieganie powstawaniu odpadów. Za tę sferę działań odpowiedzialny jest prze-mysł. O producentach opakowań, użytkownikach opakowań i jednost-kach handlowych, mówi się jako o ogniwach łańcucha opakowanio-wego. Te podmioty, jednostki, mają największy wpływ na to, ile od-

125

padów opakowaniowych zostanie wytworzonych i czy opakowania wprowadzane na rynek – w kontekście całego systemu opakowania – odpowiadają kryteriom zawartym w konkretnych normach, które wy-mieniłam.

W systemach Unii Europejskiej założono dużą odpowiedzialność przedsiębiorców za powstawanie odpadów i pewne czynności pre-wencyjne. Dlatego w regulacjach prawnych poszczególnych państw członkowskich, które przełożyły wytyczne Dyrektywy 94/62/WE, jest mowa o odpowiedzialności producentów, czyli o przeciwdziałaniu powstawaniu odpadów.

W większości państw Unii Europejskiej wprowadzono obowiązek odbioru własnych opakowań po wprowadzonych na rynek produktach. Oczywiście jest to wymóg mało praktyczny – dotyczy właściwie opa-kowań wielokrotnego użycia. Jednak ten obowiązek można by było zrealizować poprzez organizacje odzysku powołane przez sferę prze-mysłową. Tak powstała idea organizacji odzysku, która w Polsce – moim zdaniem – została całkiem wypaczona.

Organizacje odzysku to spółki akcyjne, w których uczestniczą jed-nostki mające do wykonania obowiązek odbioru własnych opakowań. Akcjonariusze w postaci przedstawicieli producentów, użytkowników opakowań i jednostek handlowych, wchodzą do organizacji, przy czym – z tego, co wiem – w Unii Europejskiej jest realizowana formu-ła non profit. Oznacza to, że spółka akcyjna będąca organizacją odzy-sku powinna przeznaczać wypracowany przez siebie zysk na cele statutowe. Na przykład, w Niemczech, żeby pewna grupa podmiotów nie zdominowała organizacji, stosuje się zasadę jednej akcji dla jednej firmy. Myślę, że w Polsce, patrząc na powstałe organizacje odzysku, mało osób wie o takim podejściu.

Zasada jest taka, że organizacje odzysku przejmują sferę działań przypisaną do tej pory administracji państwowej, po to, żeby lepiej, efektywniej zarządzać pieniędzmi. Oczywiście organizacje odzysku zarządzane są przez przedstawicieli przemysłu, bowiem w państwach Unii Europejskiej wyznawana jest zasada, że urzędnicy nie są w stanie efektywnie zarządzać pewną masą odpadów – lepiej to zrobi przemysł poprzez powołanie organizacji zarządzającej całą pulą odpadów.

126

Istotne jednak jest to, że organizacja musi być uprawniona do funk-cjonowania, musi być zawiązana zgodnie z określonymi celami, które spowodują właściwą gospodarkę odpadami opakowaniowymi. Za-zwyczaj uprawnia je minister odpowiedzialny za środowisko w danym państwie. Organizacja jest również zobligowana do prowadzenia sprawozdawczości, a więc systemy są tańsze, bo nie wymaga to wysy-łania dziesiątek formularzy. Oczywiście uczestniczenie w organiza-cjach odzysku ze strony przemysłu czy podmiotów mających obo-wiązki nie jest obligatoryjne. Jeżeli przedsiębiorstwo nie chce przeka-zać swoich obowiązków organizacji może to robić samodzielnie, ale samodzielna realizacja obowiązku polega na odebraniu własnych od-padów od klientów, a w praktyce zrealizowanie takich działań jest dość problematyczne.

Idea organizacji działających na podstawie pobierania opłat licen-cyjnych za użytkowanie „Zielonego Punktu” powstała w Niemczech. Powołała ją do życia organizacja Duales System Deutschland A.G. Ta idea zdominowała całą Europę – ponad 20 państw realizuje opłaty licencyjne za użytkowanie znaku „Zielony Punkt”. Jednak organizacje funkcjonują nie we wszystkich państwach. Przykładem jest Dania, gdzie za odpady opakowaniowe odpowiedzialne są władze lokalne. Specyficznym krajem jest również Wielka Brytania, gdzie ta odpo-wiedzialność została rozłożona na producentów opakowań, użytkow-ników opakowań itd. Jednak system angielski okazał się nieefektyw-ny, a Anglia jest krytykowana za małą sprawność i niedopełnienie poziomów odzysku i recyklingu wprowadzonych Dyrektywą 94/62/WE.

W każdym z państw członkowskich Unii Europejskiej, gdzie funk-cjonuje system związany z „Zielonym Punktem”, gospodarka odpa-dami może odbywać się całkiem inaczej. Przykładem jest Austria, gdzie „Zielonym Punktem” objęte są opakowania z gospodarstw do-mowych i opakowania przemysłowe, czyli zużyte opakowania po-wstające na terenie podmiotów gospodarczych. Inaczej jest w Niem-czech, na terenie których „Zielony Punkt” jest związany tylko z opa-kowaniami jednostkowymi – handlowymi. W każdym z tych państw model systemu jest dostosowany do konkretnych warunków, stanu

127

finansów itd. Chciałabym zwrócić uwagę na różnice w odpadach opakowanio-

wych, które powstają w gospodarstwach domowych i na terenie pod-miotów gospodarczych. Nie wszyscy zdają sobie sprawę z tego, że dużo łatwiej i taniej jest pozyskać odpady powstające w podmiotach gospodarczych zajmujących się wytwarzaniem opakowań, wytwarza-niem różnych wyrobów czy w jednostkach handlowych, ponieważ są to zazwyczaj odpady jednomateriałowe, o dużej masie, zgromadzone na konkretnym terenie i wstępnie posegregowane. Większy problem jest z odpadami, które powstają w gospodarstwach domowych. Odpa-dy tego rodzaju pochodzą z opakowań jednostkowych, zazwyczaj wielomateriałowych, charakteryzujących się niską masą i trudnych w recyklingu. Koszt zebrania tych odpadów z gospodarstw domowych jest znacznie wyższy. W rozmowach z przedstawicielami polskich organizacji odzysku uzyskałam informację, że zbieranie odpadów powstających w gospodarstwach domowych może być kilka, a nawet kilkanaście razy droższe niż odpadów pochodzących z podmiotów gospodarczych, co ma odzwierciedlenie w polskim modelu, bowiem około 40 organizacji odzysku powstałych w Polsce w pierwszej kolej-ności wzięło się za odpady pochodzące z podmiotów gospodarczych. Natomiast organizacje, które chciały budować system przyszłościowy uwzględniając odpady pochodzące z gospodarstw domowych, musiały podnieść stawki opłat recyklingowych, co skutkuje odpływem od nich klientów.

Dwadzieścia państw w Europie realizuje system gospodarki odpa-dami opakowaniowymi poprzez system opłat licencyjnych za użytko-wanie znaku „Zielony Punkt”. Jednak w Niemczech działają również inne organizacje. Nie tylko Duales System Deutschland wprowadził specjalne znakowanie. M.in. stosowany jest znak RESY – Spółki RESY GmbH – która zajęła się odpadami z papieru i tektury pocho-dzącymi z opakowań transportowych i zbiorczych. W tym przypadku również funkcjonuje system opłat za użytkowanie takiego znaku.

Jakie są plusy systemu gospodarki odpadami opakowaniowymi, którymi zarządza przemysł? Przemysł, który ma w tym swój udział, jest zainteresowany jak najtańszym pozyskaniem odpadów. Wydaje

128

się więc, że w tym przypadku koszty pozyskania odpadów, odzysku i ich segregacji są niższe niż kiedy załatwia się to poprzez administrację państwową czy publiczną. Stawki opłat są uzależnione od rodzaju materiału, objętości, powierzchni. Ustawione są w ten sposób, że pre-feruje się warianty korzystniejsze dla środowiska.

Jeżeli państwo zwrócą uwagę na układ opłat produktowych w Pol-sce, to stwierdzą, że co roku opłata produktowa jest największa dla innej grupy odpadów. Na przykład, w 2002 r. najwyższa opłata pro-duktowa za tonę dotyczyła odpadów z papieru i tektury, w 2003 r. tworzyw sztucznych i aluminium, a w 2004 r. będą nią objęte two-rzywa sztuczne. Z szacunków na 2007 r. wynika – jeśli układ stawek produktowych nie ulegnie zmianie – że najwyższa opłata dotyczyć będzie odpadów wielomateriałowych. Zatem z porównania stawek opłat licencyjnych z opłatami produktowymi w Polsce wynika, że nie ma przemyślanej koncepcji, które rodzaje opakowań w Polsce są pre-ferowane.

Chciałabym jeszcze omówić uchwalone w Polsce akty prawne. Okazuje się, że co pół roku następuje nowelizacja albo wpływa pro-jekt nowelizacji, w związku z czym nie tylko przedsiębiorcy, ale i urzędnicy administracji publicznej i samorządowej mają trudności z ogarnięciem ogromu zmian. Wydaje się, że wprowadzane nowelizacje powinny być przemyślane. W ostatniej nowelizacji ustawy o opako-waniach i odpadach opakowaniowych również pojawiły się niedorób-ki. Zamiast wyrazu „środowiska” pojawił się wyraz „środka”. Mam nadzieję, że zostanie to wyjaśnione. Należy uważniej pisać nowe regu-lacje, żeby były one czytelne, zrozumiałe i wolne od niedoróbek.

Jest już projekt nowelizacji ustawy o obowiązkach przedsiębior-ców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. Ministerstwo Środowiska prosi o uwagi, ale z przesłanych wyjaśnień wynika, że poprawki dotyczą dro-biazgów, a chodzi przecież o zmiany rozwiązań systemowych, które usprawniłyby funkcjonowanie polskiego modelu.

W polskim modelu przedsiębiorcy są zobligowani do realizacji li-mitu recyklingu. W państwach Unii Europejskiej na przedsiębiorców nie są nałożone procentowe poziomy recyklingu. Dyrektywa mówi o

129

poziomach recyklingu i odzysku nałożonych na kraj. W Polsce prze-łożono realizację poziomów recyklingu i odzysku na przedsiębiorców. Można to było zrobić, ale istotne jest, czym to skutkuje przy wprowa-dzeniu, w przypadku opakowań, symboliki PKWiU. Skutkuje to tym, że przedsiębiorcy w 2002 r. gros czasu spędzali na wyjaśnianiu sym-boliki PKWiU, sprawdzali, które rodzaje opakowań są objęte obo-wiązkiem, a które nie, musieli przeliczać procenty. Jest to dość skom-plikowane. Wydaje się, że jest to niepotrzebna strata czasu. Dużo prostsze byłoby wykorzystanie modelu unijnego – na przedsiębiorcę nałożony jest obowiązek odbioru, natomiast procentowe poziomy recyklingu na organizacje. Ilość tych organizacji powinna być poli-czalna, bo łatwiej jest je kontrolować niż dziesiątki tysięcy przedsię-biorstw w Polsce.

Pan minister powiedział o kontroli w 138 podmiotach. Stanowią one znikomy procent podmiotów, które mają tego rodzaju obowiązki. Jeżeliby ta kontrola miała być efektywna, powinna chyba sporo kosz-tować, biorąc pod uwagę, że obowiązek recyklingu dotknął każdego, kto cokolwiek produkuje, importuje i wprowadza do obrotu.

Polski model – jak już powiedziałam – obliguje przedsiębiorców do recyklingu pewnego procentu grup materiałowych wprowadzonych na rynek. Przedsiębiorcy mogą to realizować na 3 sposoby. Pierw-szym sposobem jest samodzielna realizacja obowiązku, która polega na samodzielnym przekazaniu odpadów albo posiłkowaniu się firmą usługową, tak zwaną trzecią stroną. Są tu 2 warianty do wyboru. Dru-gim sposobem jest współpraca z organizacją odzysku – wnoszenie do tej organizacji opłat recyklingowych. Jednak nikt nie przewidział, że w Polsce powstanie około 40 tych organizacji. Natomiast w Unii Eu-ropejskiej nie ma państwa, w którym występowałaby taka mnogość organizacji odzysku. W najbardziej skomplikowanym wariancie an-gielskim – z tego, co wiem – jest ich 16. Co to oznacza? W Polsce nie ma tyle odpadów, żeby wszystkie z tych organizacji mogły dobrze funkcjonować z pobieranych opłat. To, po pierwsze.

Po drugie, jest problem dokumentowania recyklingu. Jeżeli SAD dokumentuje zrealizowany obowiązek, to obawiam się, że niektóre organizacje eksportując odpady za wschodnią granicę w celu depono-

130

wania ich na składowiskach mogą bezkarnie obniżać stawki i odbierać klientów organizacjom, które rzeczywiście budują przyszłościowo system mający na celu pozyskiwanie odpadów z gospodarstw domo-wych.

Jedna odnoga tego systemu jest podobna do systemu unijnego opartego na zarządzaniu odpadami przez grupę przedsiębiorstw prze-mysłowych. Natomiast drugą odnogą – postrzegam ją jako relikt po-przedniego systemu nakazowo-rozdzielczego – jest opłata produkto-wa. Jest to centralnie ustalana opłata, która jakby blokuje wolny rynek w zakresie odpadów opakowaniowych. Trafia ona do marszałka wo-jewództwa, następnie do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a potem do wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, żeby w konsekwencji – dopiero po roku – o te pieniądze mogła się upomnieć gmina, o ile pozyska jakąś masę odpadów.

Zatem patrząc na polski model z logicznego punktu widzenia, wy-raźnie widać, że system zarządzany przez przemysł i z jednego konta na pewno będzie dużo sprawniejszy niż system centralnie pobieranych opłat. Uważam, że system opłat produktowych umrze śmiercią natu-ralną, dlatego że jest to obecnie najdroższy wariant.

Poza tym w Polsce jakby usankcjonowano powstawanie organiza-cji odzysku na bazie wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Ja nie jestem prawnikiem, ale myślę, że w Sejmie jest wielu prawników znających się na tego typu sprawach. Mam wąt-pliwości, czy wchodzenie wojewódzkich funduszy ochrony środowi-ska i gospodarki wodnej, które dystrybuują opłatę produktową, do organizacji odzysku, nie jest mieszaniem pieniędzy publicznych z niepublicznymi. Miało to już być wyjaśnione, ale – niestety – nie uda-ło się.

Na zakończenie chciałabym omówić niektóre problemy, które – moim zdaniem – wymagają pewnych zmian, korekt. Bardzo dobrze się stało, że w Polsce pojawiły się ustawy dotyczące odpadów opako-waniowych, jednak dobrze by było ten polski model modyfikować pod kątem efektywności, bo – nie oszukujmy się, że jest inaczej – wszyscy za ten system płacimy. Płacą również przedsiębiorcy, jeśli

131

chodzi o wyjaśnianie spraw zupełnie niezwiązanych z gospodarką odpadami. Proszę zauważyć, że prawie połowę formularza OŚOP1 zajmuje sprawozdawczość dotycząca opłat produktowych. U nas sprawozdawczość odnosząca się do odpadów opakowaniowych w większości dotyczy spraw nie mających wpływu na Dyrektywę 94/62/WE i dane, które potem Polska powinna przesyłać do Brukseli.

Moim zdaniem, należy zastanowić się nad wariantem nakładają-cym na przedsiębiorców obowiązek recyklingu za cały tonaż wprowa-dzanych na rynek opakowań z wyrobem, natomiast procentowym poziomem recyklingu obciążyć organizacje odzysku, skoro mamy ich tak dużo.

Kolejny problem dotyczy dokumentowania recyklingu. Obecny system nie daje żadnych gwarancji i jest polem do nadużyć. Polski model jest bardzo skomplikowany i obejmuje kilka wariantów realiza-cji obowiązku – samodzielnie, przez osobę trzecią, organizację odzy-sku czy opłaty produktowe. Warto się zastanowić nad możliwością uproszczenia tego systemu, żeby zaoszczędzić czasu administracji publicznej, państwowej i przedsiębiorcom.

Wyznaczane centralnie stawki opłat – moim zdaniem – blokują grę rynkową, bo opłaty recyklingowe powinny być odzwierciedleniem kosztów pozyskania odpadów, a nie procentową pochodną stawki opłaty produktowej. Wiadomo, że to, co ustala się centralnie, na pew-no odbiega od rzeczywistości i blokuje grę rynkową, jeżeli chodzi o koszty czy opłaty recyklingowe.

Następną sprawą jest brak merytorycznej kontroli nad organiza-cjami odzysku. W Polsce można założyć organizację odzysku będąc osobą fizyczną, mając odpowiedni kapitał. Nawet nie trzeba tego kapi-tału dokumentować. Nie wyobrażam sobie, żeby ktoś, kto wkłada w to swój kapitał, nie chciał mieć z tego zysku. To – moim zdaniem – jest zaprzeczenie idei organizacji odzysku, bo to nie jest typowa spółka powołana do generacji zysku, tylko do wypełniania obowiązków.

Widząc potrzebę pewnych uregulowań, w Zakładzie Ekologii Opakowań podjęłam inicjatywę pod nazwą „Lista referencyjna orga-nizacji odzysku”. Zostały opracowane kryteria oceny organizacji od-

132

zysku. Są one opublikowane i każda organizacja może je przeczytać. W tym roku, w wyniku dotychczasowych doświadczeń, trochę je zmodyfikujemy. Te kryteria zostały wprowadzone w życie po to, żeby podnosić poziom organizacji, żeby miały świadomość, że jest to pew-na filozofia gospodarki odpadami, w której liczy się nie zysk finanso-wy, ale korzyści dla środowiska.

W przedłożonych materiałach zestawiłam organizacje, które uzy-skały minimalną liczbę punktów i trafiły na listę referencyjną. W nie-długim czasie opublikuję kryteria oceny zakładów recyklingowych w celu stworzenia ich listy. Dlaczego? Dlatego, że ze strony wielu przedsiębiorstw docierają do mnie sygnały dotyczące realizacji obo-wiązku recyklingu. W Polsce dokumentem potwierdzającym recy-kling jest karta przekazania odpadu. Taką kartę może wystawić każdy zakład, który otrzymał od starosty pozwolenie na tę działalność, cho-ciaż wiadomo, że starości mogą się czasem mylić. W związku z tym funkcjonują zakłady, które nie realizują recyklingu zgodnego z defini-cją, a posiadają taki dokument wystawiony przez starostę. Moja inicjatywa ma na celu usystematyzowanie pojęć, które z procesów można zaliczyć do odzysku, a które do recyklingu, bowiem jest to istotne z punktu widzenia osiągnięcia konkretnych poziomów. Poza tym ważne jest właściwe ewidencjonowanie tych procesów. Być może lista referencyjna zakładów recyklingowych pomoże organizacjom odzysku i przedsiębiorcom wyjaśnić pewne problemy – o ile będzie pozostawiony wariant samodzielnej realizacji obowiązku – i umożliwi właściwe wydawanie dokumentów potwierdzających recykling.

Następny punkt dotyczy organizacji, w których udział mają woje-wódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Jak już zauważyłam, wydaje mi się, że jest to mieszanie pieniędzy publicz-nych i niepublicznych. Niech na ten temat wypowiedzą się prawnicy. Ja w rozmowach z prawnikami słyszałam dwie sprzeczne opinie. Za-tem wśród prawników nie ma jednomyślności, jeśli chodzi o to, czy taki wariant jest możliwy z punktu widzenia prawa obowiązującego w Polsce.

Zwracam również uwagę na brak zdecydowanych preferencji dla opakowań korzystniejszych dla środowiska. Przykładowo w Niem-

133

czech system depozytowy, który zaczął funkcjonować od 2003 r. i dotyczy opakowań jednorazowego użycia do napojów, zwolnił z tego obowiązku pudełka z laminatów do napojów, ponieważ analiza cyklu życia wykazała, że obciążenia dla środowiska w przypadku stosowania tych opakowań są porównywalne z obciążeniami wynika-jącymi ze stosowania opakowań wielokrotnego użycia. Natomiast zdecydowanie niekorzystne są opakowania jednorazowego użycia zarówno szklane jak i z tworzyw sztucznych, a także puszki alumi-niowe. Te opakowania zostały w Niemczech objęte depozytem. Jest to przykład wykorzystywania instrumentów oceny opakowań do tego, żeby można było obciążać rodzaje opakowań mniej korzystne dla środowiska.

Zwracam również uwagę na to, że mimo pewnych ustaleń termino-logicznych jest jeszcze sporo wątpliwości. Chodzi o wypełnianie sprawozdań OŚOP1, a także sprawozdań OPAK. Kto ma to robić? W wielu przypadkach ktoś, kto kupuje materiał opakowaniowy w postaci folii, może zostać producentem opakowań, jeżeli na liniach do napełniania formuje z tej folii torebkę. W sensie terminologicznym opakowaniem jest torebka, bo folia jest materiałem opakowaniowym i właściwie producentem torebki jest producent wyrobu. Wielu produ-centów wyrobów nie zdaje sobie jeszcze z tego sprawy.

Nie będę przedłużać mojego wystąpienia. Przedstawiłam moje przemyślenia, wątpliwości, żeby wywołać dyskusję, z której – mam nadzieję – wyłoni się lepszy model polskiego systemu.

Prezes Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Recyklingu Jerzy

Ziaja: Dziękuję Komisji za zaproszenie i umożliwienie mi wystąpie-nia w imieniu przedsiębiorców, którzy wykonują obowiązki w zakre-sie odzysku i recyklingu, a tym samym wywiązanie się z zobowiązań Polski wobec Unii Europejskiej.

Ogólnopolska Izba Gospodarcza Recyklingu powstała w 1999 r. i reprezentuje podmioty, które zajmują się odzyskiem i recyklingiem. Interesuje nas przede wszystkim odzysk i recykling odpadów opako-waniowych, ale także artykułów poużytkowych.

134

Opakowania zbiorcze, które występują w handlu, występują rów-nież w przemyśle. Natomiast opakowania jednostkowe występują u konsumenta. Handel i przemysł produkują opakowania zbiorcze, a także transportowe. My, jako konsumenci, a więc ostatni użytkow-nicy opakowań jednostkowych, produkujemy odpady opakowaniowe po opakowaniach jednostkowych. Opakowania transportowe ułatwiają transport opakowań jednostkowych oraz zbiorczych.

Dyrektywa 94/62/WE dała możliwość tworzenia organizacji odzy-sku. Można się było spodziewać, że organizacje odzysku skoncentrują się na najłatwiej dostępnych opakowaniach, a więc skierują się w stronę handlu i przemysłu. Tak też się stało.

Stawki wynegocjowane z przemysłem, jeżeli chodzi o wykonanie obowiązku odzysku i recyklingu, które kształtowały się na poziomie 600 zł za tonę opakowań z papieru i tektury, 150 zł za tonę opakowań ze szkła i 2500 zł za tonę opakowań z tworzyw sztucznych, zostały pomniejszone i nazwane opłatą recyklingową. Kształtowała się ona w przedziale od 40 do 80% opłaty produktowej.

Stawki opłaty recyklingowej za papier i makulaturę spadły z 240 zł w 2002 r. do 40 zł obecnie. Dlaczego tak się stało? Dlatego, że w han-dlu i przemyśle, chcąc zaoszczędzić na wywozie odpadów, belują makulaturę, folię. Ustawa nie mówi konkretnie, że chodzi o opakowa-nia jednostkowe po chemii gospodarczej, tylko że chodzi o opakowa-nia z tworzyw sztucznych, czyli o folię.

Jeżeli chodzi o przygotowanie wysokości opłaty produktowej, ba-zowaliśmy na selektywnej zbiórce, która była prowadzona w trzech aglomeracjach miejskich. W dużej aglomeracji – Warszawie, w śred-niej aglomeracji – Rzeszowie i – jeśli chodzi o niską zabudowę – w Żywcu. Na podstawie danych otrzymanych z zarządów oczyszcza-nia miasta w 2002 r. obliczyliśmy, że średnie pozyskanie makulatury kosztuje 60 zł za kilogram, a więc 600 zł za tonę, stłuczki szklanej – 410 zł za tonę, puszek i tworzyw sztucznych – 1770 zł za tonę.

Jak powinien funkcjonować polski model odzysku i recyklingu? Na pierwszym miejscu są producenci opakowań, którzy produkują opakowania dla producentów wyrobów w opakowaniu. Te opakowa-

135

nia razem z produktem są dalej przekazywane do handlu hurtowego lub detalicznego i trafiają do konsumentów. Tak naprawdę to my, konsumenci, jesteśmy producentem odpadów opakowaniowych. W zasadzie powinniśmy tego rodzaju odpad selektywnie zbierać. Mówi o tym ustawa o odpadach. Przedsiębiorcy, którzy wywożą od-pady, powinni je również selektywnie składować na składowisku.

Selektywna zbiórka może się odbywać przy pomocy worków, po-jemników ustawianych na osiedlach. Zbiórka, transport i odbiór odpa-dów powinny być prowadzone przez wyspecjalizowane firmy, a od-pady powinny być przekazywane do firm, które mają stosowne decy-zje dotyczące odzysku. Odzyskane w ten sposób odpady, zbelowane i przygotowane do następnego procesu technologicznego, powinny być przekazywane na podstawie karty przekazania odpadu do zakładu recyklingowego, który ma stosowne zezwolenia na prowadzenie dzia-łalności gospodarczej, a reszta powinna trafić do unieszkodliwienia.

Jeśli chodzi o przepływ opłaty produktowej, jako konsumenci je-steśmy płatnikiem wszystkiego, co narzuci nam producent, łącznie z podatkiem VAT. To my płacimy podatek VAT, a producent wyro-bów w opakowaniu odprowadza go w naszym imieniu do urzędu skarbowego. Upraszcza to procedurę płacenia podatku VAT, ponie-waż inaczej urzędy skarbowe byłyby zaabsorbowane przez 38 mln płatników tego podatku. Opłata produktowa od konsumenta, poprzez handel, trafia do producenta wyrobów w opakowaniu.

Zgodnie z ustawą o obowiązkach przedsiębiorców, producenci i importerzy mają obowiązek odzysku i recyklingu odpadów opakowa-niowych. Mogą to wykonać za pośrednictwem organizacji odzysku, na podstawie umowy cywilnoprawnej. Żeby organizacja mogła speł-nić ten obowiązek, musi mieć jakieś dane. Podmiot, na którym spo-czywa ten obowiązek musi więc prowadzić sprawozdawczość doty-czącą wielkości wprowadzonej masy opakowaniowej.

Oczywiście na wykonywanie takiego obowiązku organizacji odzy-sku będą potrzebne środki finansowe. Opłata produktowa jest jakby sankcją. Jest to maksymalna stawka, jaką można by nałożyć na przed-siębiorcę. Opłata recyklingowa jest o wiele mniejsza. Organizacja odzysku, w myśl ustawy o obowiązkach przedsiębiorców, nie może

136

prowadzić działalności gospodarczej w zakresie odzysku i recyklingu. Dlatego powinna podpisywać stosowne umowy z firmami, które mogą prowadzić tę działalność gospodarczą również na podstawie umowy cywilnoprawnej. Z kolei firmy zajmujące się odzyskiem nie prowadzą recyklingu, a więc również konieczna jest umowa cywilnoprawna.

Jeżeli chodzi o wykonanie recyklingu, według nas, w tym zakresie niezbędna jest karta potwierdzająca wykonanie obowiązku recyklingu – druk samokopiujący z numerem nadanym przez urząd skarbowy lub inną instytucję. Druk zatrzymywałby recykler, jedną kopię – firma, która mu przekazała odpad, drugą kopię – organizacja odzysku, trze-cią – producent do ewentualnej kontroli ze strony marszałka woje-wództwa lub Ministerstwa Środowiska. Za tego rodzaju przekazaniem karty potwierdzającej recykling, a także wykonanie tego obowiązku, w firmie zajmującej się odzyskiem powinny się pojawić środki finan-sowe. Będą one skierowane do recyklera, a także na pokrycie kosztów transportu selektywnej zbiórki tych odpadów oraz kosztów związa-nych z unieszkodliwianiem tych odpadów. Opłata produktowa powin-na dotyczyć tego, co nie zostało odzyskane i przekazane do recyklingu i trafiać z organizacji odzysku do urzędu marszałkowskiego, następnie do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i wreszcie do firm, które się zajmują odzyskiem lub recyklingiem na pokrycie dodatkowych kosztów związanych z odzyskiem i recyklin-giem.

Organizacja odzysku – w przeciwieństwie do obecnej sytuacji – powinna podlegać Ministerstwu Środowiska lub Ministerstwu Gospo-darki, Pracy i Polityki Społecznej. Wykluczy to wiele nieprawidłowo-ści sprawozdawczych. Natomiast, żeby Ministerstwo Środowiska mogło normalnie kontrolować i weryfikować dane, powinno również dysponować sprawozdawczością producentów wyrobów w opakowa-niu lub importerów. Nadzór nad organizacjami odzysku powinno sprawować Ministerstwo Środowiska, a nie – jak obecnie – urząd marszałkowski.

Dane Ministerstwa Środowiska dowodzą, że założone limity odzy-sku i recyklingu odpadów opakowaniowych na 2002 r. zostały wyko-nane, a nawet przekroczone. Czy świadczy to o tym, że ustawa jest

137

dobra, czy o tym, że już kiedyś – a więc w poprzednim okresie – funkcjonował w Polsce system odzysku i recyklingu? Jestem skłonny twierdzić, że system odzysku i recyklingu funkcjonował w Polsce w latach 90. Potwierdzają to dane, z których wynika, że poziomy za-proponowane przez Sejm były już osiągane w latach 1998-1999. Na dowód tego, że ustawa nie wprowadziła żadnego systemu, mogę przy-toczyć poziomy odzysku świetlówek, opon, urządzeń chłodniczych oraz innych artykułów poużytkowych, w przypadku których nie zosta-ły uzyskane minimalne poziomy odzysku.

Z naszych szacunków wynika, że gdybyśmy tę część odpadów, która nie została odzyskana, pomnożyli przez wysokość stawki opłaty produktowej, uzyskalibyśmy kwotę 1,7 mld zł. Z jednej strony jest ona bardzo duża, a z drugiej niewielka. Jedna tona odpadów komunal-nych to 5 m3. Takie dane uzyskaliśmy od firm prowadzących składo-wiska. Przyjęliśmy, że koszt budowy 1 m3 składowiska wynosi 100 zł. Jednak są różne składowiska. W przypadku składowisk, które mają 60 ha – a są i takie – koszt budowy 1 m3 wynosi 20-30 zł. Mamy 1000 składowisk, przy czym w przypadku nowo wybudowanych składo-wisk, w których jest wszystko, co trzeba, koszt wynosi około 100 zł. Z danych wynika, że po odjęciu masy, którą odzyskaliśmy w 2002 r., zdeponowaliśmy na składowiskach 1,8 mln ton odpadów opakowa-niowych. Mnożąc to przez 5 m3 i 100 zł uzyskujemy kwotę 941 mln zł. Proszę pamiętać, że aby taki obszar zrekultywować, należy dołożyć prawie tę samą kwotę. Do tego należy jeszcze doliczyć 30-letni okres monitorigu.

Wiadomo, że takie składowisko pracuje. Jeżeli zapadnie się, to znaczy, że rekultywację należy przeprowadzić jeszcze raz. Jakie to jest obciążenie finansowe dla jednego Polaka? Jest to 4,13 zł dla prze-ciętnego Polaka, który płaci podatki. Gdyby wszystkie opakowania były objęte opłatami produktową i recyklingową, konsument z tytułu opłaty produktowej, która trafiła do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w 2002 r. – na podstawie danych z organizacji odzysku, że na wykonanie obowiązku otrzymały od przed-siębiorców 100 mln zł i doliczając 1,7 mld zł z tytułu opłaty produk-towej za nie odzyskane opakowania – płaciłby miesięcznie 4 zł.

138

Co w tej sytuacji należy zrobić? Przede wszystkim należy egze-kwować prawo, które obecnie funkcjonuje. Mówię „funkcjonuje” w cudzysłowie, ponieważ nie ma dostatecznej kontroli nad tym, co się z tym odpadem dzieje. Nie ma kontroli nad tym, że opłata za korzy-stanie ze środowiska jest wielokrotnie naliczana. To, że odpady z jed-nego miasta wyjeżdżają do drugiego miasta, jest zyskiem dla przed-siębiorcy. Przykładowo składowisko w Warszawie, które powstało w 1974 r., eksploatowane było latami przez różne firmy. Teraz, z powodu nieopłacalności, wywozi się odpady poza teren Warszawy.

Jestem za tym, żeby ograniczyć liczbę podmiotów, które mają obowiązek odzysku. Ułatwi to organom państwowym kontrolę wyko-nania tego obowiązeku.

Następną sprawą jest zlikwidowanie możliwości przenoszenia ze-branych odpadów opakowaniowych na rok następny. Taką możliwość mają zarówno przedsiębiorcy jak i organizacje odzysku. Natomiast przedsiębiorcy, którzy faktycznie władają danym odpadem, nie mają takiej możliwości. Co się w związku z tym dzieje? Otóż firma, która ma 50-100 ton zebranej folii, odsprzedaje ją z końcem grudnia Ko-walskiemu, a 1 stycznia odkupuje i sprzedaje dalej.

Należy umożliwić podmiotom działającym w branży odzysku i re-cyklingu korzystanie ze środków finansowych z tytułu opłaty produk-towej przekazanej do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Firmy, które się tym faktycznie zajmują, zostały pominięte w rozporządzeniu o redystrybucji środków finansowych pochodzących z opłaty produktowej. Dostęp do tych środków mają wyłącznie producenci i organizacje odzysku.

Postuluję wprowadzenie druku ścisłego zarachowania potwierdza-jącego obowiązek recyklingu przez zakłady certyfikowane. Są zakła-dy, które obecnie funkcjonują, mają stosowne decyzje, ale wielu urzędników nie zna się na procesie technologicznym. To, że jest młyn i myjka nie oznacza, że zostanie przerobionych 2000 ton w skali roku, ponieważ faktycznie jest to możliwe na poziomie 300-400 kg. Nato-miast taki zakład wystawia potwierdzenie, że wykonano recykling w wysokości 2000 ton.

139

Należy doprowadzić do tego, żeby eksport nie był potwierdzeniem wykonania recyklingu. Eksport jest możliwy tylko i wyłącznie wtedy, kiedy nie ma mocy przerobowych na terenie kraju i kierowany tylko do tych zakładów, które posiadają certyfikację. Tak się dzieje z odpa-dem importowanym przykładowo z Niemiec.

Dodam, że nasze propozycje dotyczące nowelizacji ustawy są za-mieszczone w materiałach. Jednym z najważniejszych punktów jest wprowadzenie opłaty produktowej za każdy nieodzyskany kilogram opakowań wprowadzonych na rynek w przeciwieństwie do tego, co jest obecnie, że opłata produktowa obejmuje tylko różnice między poziomem przewidzianym w ustawie a faktycznym odzyskiem.

Żeby środki finansowe mogły napędzić koniunkturę, musi być roz-liczenie miesięczne lub kwartalne. Nie może być tak, żeby środki finansowe kumulowane w urzędzie marszałkowskim, a następnie w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, trafiały do przedsiębiorców prowadzących odzysk i recykling dopiero po 18 miesiącach.

Na tym zakończę moją prezentację. Jeśli będą pytania, służę in-formacjami.

Przedstawiciel Stowarzyszenia Forum Opakowań Szklanych

Tomasz Chruszczow: Dziękuję za umożliwienie mi wystąpienia na tym seminarium. Mamy podsumowany jeden rok działania systemu, a drugi spróbujemy oszacować.

W pierwszym roku, jak wiadomo – zgodnie ze sprawozdaniami z urzędów marszałkowskich – wprowadzono na rynek około 2,5 mln ton opakowań, a więc o około 1 mln ton mniej niż przewidywano w Krajowym planie gospodarki odpadami. W sumie poddano recyklin-gowi około 24% masy – o czym już powiedział pan minister Krzysz-tof Zaręba we wprowadzeniu – i wykonano – niekiedy z nawiązką – wszystkie obowiązki recyklingowe przewidziane na 2002 r. Zebrano około 20 mln zł z opłat produktowych za opakowania.

Jednak zastanawiająca, a nawet niepokojąca jest wynosząca 1 mln ton rozbieżność między założeniami a rzeczywistym wykonaniem

140

wynikającym ze sprawozdań z urzędów marszałkowskich. Zastanów-my się, skąd się ona wzięła.

Po pierwsze, wydaje się, że pierwszy rok działania systemu, z in-tencji ustawodawcy, nie dotyczył wszystkich. Spora grupa małych i średnich przedsiębiorstw, niektórzy „konfekcjonerzy”, duża część handlu nie byli objęci tymi obowiązkami, w związku z tym nie weszli do bilansu raportowanego marszałkom. Część przedsiębiorstw po prostu się migała, co pokazały późniejsze kontrole Inspekcji Ochrony Środowiska. Dosyć nieszczęśliwe było to, że zakłady pracy chronionej będąc zwolnione z opłat produktowych nie bardzo poczuwały się do dbania o wykonanie obowiązku recyklingu. Aczkolwiek taki obowią-zek na nich ciążył, jego egzekucja była niemożliwa.

Jeśli chodzi o kwity – po wystąpieniach moich przedmówców nie muszę o tym mówić. Nie przyczyniło się to do prawidłowego zaksię-gowania wszystkich opakowań wprowadzonych na rynek. Wydaje się, że 2003 r. przyniesie mniejszą różnicę między założeniami a rzeczy-wistością. Natomiast czas pokaże, co będzie w roku bieżącym.

Sporo dziś mówiono o organizacjach odzysku. Pozwolę sobie tylko zwrócić uwagę na jedną, istotną kwestię. Każda organizacja odzysku będąc spółką akcyjną ponosi pewne koszty działania. Można je sza-cować między 2 a 4 mln zł rocznie, bo jest to skala, którą każda z tych organizacji musi osiągnąć, aby zrealizować swoje statutowe cele.

Jeżeli porównamy to z zapewne nieco zawyżonymi oszacowaniami wartości rynku odzysku – te liczby, to wielkości mas opakowań wprowadzanych na rynek w kolejnych latach, zgodnie z Krajowym planem gospodarki odpadami, pomnożone przez około 40% stawki opłaty produktowej – okazuje się, że około 2007 r. wartość rynku, czyli suma pieniędzy, która powinna być zebrana na osiągnięcie wy-maganego w tym roku poziomu odzysku i recyklingu, sięgnie około 1 mld zł. To są pieniądze, o które wszyscy się biją, a które są naszym kosztem społecznym ponoszonym na realizację postanowień dyrekty-wy i ustawy. Można tylko domyślać się, biorąc pod uwagę nowe po-ziomy określone Dyrektywą 2004/12/WE, że około 2014 r. ta kwota podwoi się.

141

Jednak w bliższej perspektywie mamy rok 2007 i w tym roku mu-simy nie tylko rozliczyć się z poziomów recyklingu przewidzianych dla każdego z materiałów, ale i osiągnąć 50-procentowy odzysk masy wszystkich opakowań wprowadzonych na rynek. Nawet zakładając, że dzięki postępowi technicznemu, wyższej świadomości społeczeństwa itd., uda się zredukować tę globalną masę opakowań, na przykład do 3 mln ton, to i tak pozostanie kwestia odzyskania, a więc najpierw ze-brania, około 1,5 ton opakowań.

Proszę zwrócić uwagę na to, że w Polsce – jak wiadomo – nie ma spalarni. Można powiedzieć, że w Polsce cały odzysk jest realizowany poprzez jedną z metod odzysku, a więc recykling. Jeżeliby ten stan rzeczy utrzymał się do 2007 r., to w tym okresie odzysk równy recy-klingowi wyniesie dla wszystkich opakowań nie więcej niż 40-42% Zabraknie więc dość znacznej masy zebranych opakowań, którą bę-dzie można zaraportować jako poddaną odzyskowi. Jest to kolejny koszt, który my wszyscy, jako podatnicy, będziemy musieli ponieść, jeżeli nie zrealizujemy celu określonego w dyrektywie, zgodnie z Traktatem zjednoczeniowym. 8-10% to będzie co najmniej około 300 tys. ton opakowań. Chwilowo nie widać działań, które by prowa-dziły do wykonania tego obowiązku.

Jako ciekawostkę mogę pokazać, jak szacujemy sytuację w przy-padku opakowań szklanych. Tę wiedzę czerpiemy z własnych badań oraz danych uzyskanych z hut szkła. W 2003 r. przetopiono nieco ponad 140 tys. ton. Tyle przetopiono co najmniej, bo są to dane tylko z największych hut. Nie obejmują one małych hut, które mogą przeta-piać po kilkaset ton odpadów szklanych. Zatem na pewno nie jest to liczba mniejsza niż 140 tys. ton, co pozwala nam szacować, że osią-gnęliśmy około 20 tys. nadwyżki w odniesieniu do wymaganego w tym roku poziomu recyklingu.

Jeżeli jednak dokonamy ekstrapolacji obecnego trendu i porówna-my go z przyszłymi wymaganiami, to okaże się, że już w połowie 2005 r. – jeśli nie nastąpią żadne radykalne działania, zmiany w po-dejściu do rozwiązania problemu odzysku, a więc zintensyfikowania zbiórki – zacznie brakować materiału do odzysku. Szkło będzie

142

pierwszym materiałem trudnym do pozyskania, natomiast w 2006 r. zabraknie wszystkich materiałów.

W związku z tym, jako kluczowy, strategiczny nie tylko dla przed-siębiorców, bo przede wszystkim dla kraju, należy postawić problem, jak rozwiązać kwestię 50-procentowego odzysku opakowań w 2007 r., nie mając rozwiniętego systemu selektywnej zbiórki, a także jasnej, jednolitej strategii edukacji ekologicznej dopasowanej do tego tematu. Za chwilę ktoś z państwa powie, że przecież jest program i będzie miał rację, ale potrzebna jest strategia do rozwiązania problemu opa-kowań, ponieważ nie została jasno określona rola przedsiębiorców w osiąganiu poziomu odzysku. Pamiętajmy, że w ustawie jest to zapisa-ne dość enigmatycznie – 50% pojawia się w tabelce. Przez 2 lata nie dotyczyło to przedsiębiorców. Od 1 stycznia już dotyczy, ale nadal nie wiemy, jak, ponieważ nie została rozstrzygnięta kwestia sankcji za osiągnięcie poziomu odzysku. Wiemy, co się stanie, jeżeli przedsię-biorca nie potrafi wykazać osiągnięcia poziomu recyklingu, ale nie wiemy, co się zdarzy, jeżeli nie potrafi osiągnąć poziomu odzysku.

O tej dyrektywie mówił na wstępie pan minister, ale dla porządku przypominam, że dla „krajów piętnastki” – z wyjątkiem Irlandii, Gre-cji i Portugalii – przewidziany jest rok 2008. Dyrektywa dopuszcza w przypadku Polski maksymalny okres przejściowy do 2014 r. Mam nadzieję, że o taki okres przejściowy nasze władze zechcą wystąpić. Natomiast istotnym novum jest to, że podano wymagane poziomy recyklingu dla poszczególnych grup materiałowych. Znowu najwięk-sze wymagania dotyczą opakowań szklanych, bo aż 60-procentowy recykling. Podobnie w przypadku papieru, kartonu i metali – wzrost do 50% Zatem cel, który musimy osiągnąć między 2012 a 2014 r. jest bardzo ambitny i trudny.

Jakie są zagrożenia? Na pewno tak duża liczba organizacji odzysku nie jest pomocna. Trzeba znaleźć sposób na to, żeby ilość zaczęła przechodzić w jakość. Ogromnym problemem jest brak motywacji ekonomicznej dla gmin. Nie da się w Polsce zorganizować systemu selektywnej zbiórki bez udziału samorządów, gmin. Jeżeli gminy wła-ściwie są karane za aktywność – bo rozporządzenie ministra środowi-ska odebrało im możliwości korzystania z opłat produktowych, jeżeli

143

współpracują z organizacją odzysku – to nie jest dobrze. Wydaje się, że minister środowiska jeszcze raz powinien rozważyć tę kwestię.

Nie ma mechanizmu powodującego większe zainteresowanie in-westowaniem w rozwój systemu selektywnej zbiórki w gminach. Tak naprawdę, to, co się dzieje, jest wynikiem świadomości gmin, ich umiejętności w pozyskiwaniu rozmaitych środków i pewnych starań przemysłu, który w miarę możliwości stara się wspierać wdrażanie standardów w gospodarce odpadami, dzięki którym możliwy jest re-cykling i możliwe jest prowadzenie odzysku.

O problemie wykonywania recyklingu materiałów z opakowań zbiorczych i transportowych mówił pan Jerzy Ziaja. Dodam tylko, że rzeczywiście z punktu widzenia prawa wszystko jest w porządku. Natomiast nie jest w porządku z punktu widzenia strategii. Nie jest działaniem dalekowzrocznym, jeżeli teraz czerpiemy tylko ze źródeł tanich i łatwo dostępnych, a zapominamy, że niebawem trzeba będzie sięgnąć do źródeł trudniej dostępnych. Zmierzamy do tego, co w tym roku w Portugalii spowodowało 60-procentową podwyżkę opłat. A teraz jest lament, ponieważ przedsiębiorcy tego się nie spodziewali.

Jeśli chodzi o kontrolę Inspekcji Ochrony Środowiska, czy o han-del kwitami, była już o tym mowa. Przejdę do innych kwestii. Zasta-nówmy się, co w tym zakresie może zrobić prawo. Moim zdaniem, projekt zmian w ustawie o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej w dużym stopniu odpowiada na te postulaty, ale kilka kwestii można by rozwiązać inaczej i doprecyzować tak, by system był szczelny.

Na pewno prawo powinno wspierać wiarygodność organizacji od-zysku. Organizacje te, jako twory wspierane i finansowane przez przedsiębiorców, a więc tych, którzy są tym najbardziej zainteresowa-ni, którzy są prawdziwymi uczestnikami systemu, powinny być wsparte przez przepisy w zamian za to, że organizacje bardziej otwar-cie, jawnie będą prowadzić swoją działalność i pozwolą się traktować jak prawdziwe instytucje zaufania publicznego, tak, jak fundusze eme-rytalne czy towarzystwa ubezpieczeniowe, bo w gruncie rzeczy orga-nizacje odzysku też są takimi instytucjami finansowymi.

144

Uważamy, że należy rozważyć poddanie pewnym regulacjom struktury kosztów organizacji. Chodzi o to, aby określona część środ-ków uzyskanych z opłat wnoszonych przez przedsiębiorców była ob-ligatoryjnie przeznaczana na wsparcie selektywnej zbiórki. Nieko-niecznie poprzez dotacje dla gminy, czy formy darowizny. Niech to będzie zaangażowanie tych środków w sprzęt, w infrastrukturę, w coś, co rzeczywiście pozwoli rozwijać selektywną zbiórkę.

Ci z państwa, którzy mnie znają, wiedzą, że o standardach mogę mówić długo. Tym razem powiem tylko, że są potrzebne. Proponuje-my, żeby minimalny procent – o czym mówiłem przed chwilą – usta-lić na poziomie około 70, aby większość środków przedsiębiorców była angażowana w budowę infrastruktury zbiórki selektywnej. Jest to pewnie trudne do zapisania, ale chyba możliwe. Jeśliby tę kwestię dobrze rozważyć, jakieś rozwiązanie by się znalazło.

Popieramy wprowadzenie odrębnego dokumentu potwierdzającego recykling, który nie jest kartą przekazania odpadu. Należy rozdzielić te dwa nurty ewidencyjne. Karta przekazania odpadu jest dokumen-tem, który wynika z ustawy o odpadach. Jest to dokument ogólny, regulujący ewidencję wszystkich odpadów, których katalog zajmuje kilkadziesiąt stron. My zajmujemy się tylko bardzo drobnym wycin-kiem tego katalogu, a w gruncie rzeczy – przy pomocy tego dokumen-tu – rozliczaniem pieniędzy. W związku z tym ten dokument bardziej będzie musiał spełniać wymagania dla akcji czy zbywalnych certyfi-katów niż dla karty przekazania odpadu.

Zapewne bardziej by stymulowało i sprzyjało rozwojowi selek-tywnej zbiórki podregulowanie struktury opłat za korzystanie ze śro-dowiska w taki sposób, by najtańszą metodą unieszkodliwienia odpa-dów nie było składowanie odpadów zmieszanych. W tej chwili jest to najtańsza metoda.

Nie chcę dłużej zatrzymywać się przy sprawach dotyczących tego dokumentu, bo nie czas i miejsce na to. Powiem jednak, że zgadzamy się z propozycją 4-odcinkowego dokumentu, o czym mówił prezes Jerzy Ziaja. Uważamy, że odcinek „A”, oryginalny, będący prawdzi-wym potwierdzeniem recyklingu – tylko na jego podstawie można by było wykazać przed marszałkiem lub innym organem, że przedsię-

145

biorca rzeczywiście tego recyklingu dokonał – byłby przekazywany przez recyklera bezpośrednio do organizacji odzysku lub do przedsię-biorcy, który zostanie zadeklarowany przez dostawcę odpadów. Odci-nek „B” otrzymałby zbieracz albo gmina. Odcinek „C” służyłby bilan-sowaniu rynku, a odcinek „D” pozostałby u recyklera. Zaznaczam przy tym, że wystawienie tego dokumentu nie byłoby przywilejem, tylko obowiązkiem recyklera. W związku z tym w naszych wcześniej-szych dyskusjach pojawiła się obawa, że recykler uzyskałby władzę nad odpadem. Jednak tak by nie było – uzyskałby dodatkowy obowią-zek wystawienia dokumentu i poddania się pewnemu reżymowi zwią-zanemu z kontrolą ze strony rozmaitych organów państwa.

Pojawia się kwestia wprowadzenia nowej kategorii uprawnionego recyklera. Kim byłby takowy uprawniony recykler? Oczywiście miał-by zezwolenie starosty, jak wszyscy, którzy zajmują się gospodarką odpadami, zgodnie z ustawą o odpadach. Posiadałby również odpo-wiednią instalację do prowadzenia recyklingu odpadów w rozumieniu ustawy o obowiązkach przedsiębiorców – mówił o tym prezes Jerzy Ziaja. Musiałby również dobrowolnie zgłosić się do rejestru recykle-rów. Tylko taki recykler mógłby, a jednocześnie byłby zobowiązany do wystawiania dokumentu potwierdzenia recyklingu. Tylko doku-ment takiego recyklera byłby uznany za wykonanie obowiązku.

Odrębną kwestią jest bilansowanie rynku. Uważamy, że w tym przypadku niezbędnym elementem jest ciągła kontrola. W porównaniu z tym, co pokazywał w swoim wystąpieniu Jerzy Ziaja, różnimy się tylko w jednej kwestii. Jerzy Ziaja postulował wprowadzenie kontroli administracyjnej, rządowej. My uważamy, że to byłby błąd. Cały sys-tem działa wolnorynkowo. W związku z tym i kontrola musi być ryn-kowa. Proponujemy zatem, aby same organizacje odzysku powołały własną instytucję rozrachunkową. Czy ją nazwiemy izbą rozrachun-kową odzysku czy jakimkolwiek innymi mianem, nie ma znaczenia. Istotne jest, jakie funkcje ma spełniać ta instytucja. Ma ona rejestro-wać wszystkie potwierdzenia recyklingu – odcinki „C” otrzymywane od recyklerów, masę opakowań wprowadzanych na rynek, monitoro-wać rynek odzysku, przygotowywać raporty dla administracji pań-stwowej, upowszechniać standardy. Tę listę można by kontynuować.

146

Na zakończenie powiem, że nie ma ważniejszej kwestii niż zbiórka odpadów. Bez tego nie da się nic zrobić. Nie będzie możliwa jaka-kolwiek forma odzysku, jeżeli odpady nie zostaną zebrane. W związ-ku z tym, na tym powinna się skoncentrować uwaga zarówno uczest-ników rynku jak i organów państwa, które wpływają na całość po-przez rozmaite regulacje.

Ustawa produktowa jest w gruncie rzeczy ustawą o finansach. To nie jest ustawa o odpadach. Ma ona olbrzymi wpływ na konkurencyj-ność. Dlatego trzeba powiedzieć, że celem tej ustawy nie było to, by z tytułu jej istnienia komukolwiek było lepiej lub gorzej. Ona nie mia-ła się przyczynić do czyjegoś powodzenia lub jego braku. Jest ona dlatego, że Polska przyjęła na siebie określony obowiązek. Ta ustawa tworzy ramy do rozwoju systemu, który i tak musielibyśmy stworzyć. A korzystając z doświadczeń europejskich stworzyliśmy całkiem nie-zły system.

Muszę przyznać, że bardzo chwalę ten system, ponieważ są jego pierwsze wymierne efekty. Dzięki działaniu tego systemu zmniejszyła się ilość odpadów na składowiskach. Powstaje rynek. Są nowe miej-sca pracy. Uważam, że nie ma żadnego powodu do totalnej krytyki tego systemu, a tym bardziej nie ma powodu do żadnych rewolucyj-nych zmian. Natomiast podejście do rozwiązania problemu powinno polegać na dbałości o to, by był on dobry dla polskich przedsiębior-ców, ponieważ to oni go finansują. Ten system wymaga tylko monito-ringu, kontroli i ulepszeń.

Skoro rozległy się brawa, pozwolę sobie tylko wyrazić głębokie ubolewanie i smutek z takiego powodu, że przedstawiciel Centralnego Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Opakowań, skądinąd instytucji państwowej, wygłasza poglądy, w których próbuje klasyfikować opa-kowania na lepsze lub gorsze i adaptować wyniki badań nad oceną „cyklu życia” w Niemczech, które nijak się mają do polskiego syste-mu, a tym samym wprowadza w błąd zarówno posłów jak i inne oso-by obecne w tej sali. Z tego powodu jest mi bardzo smutno.

147

Dyrektor generalny Stowarzyszenia Papierników Polskich Zbigniew Fornalski: Zgadzam się z moim przedmówcą, że funkcjo-nująca ustawa jest dobra. Jej twórcom przyświecała myśl, że polskie społeczeństwo jest biedne, a więc nie stać nas na tak drogie systemy, jak DSD czy ARA, które funkcjonują w Niemczech i Austrii. Nato-miast odrębną sprawą są problemy i patologie, jakie pojawiły się w 2 latach obowiązywania tego systemu. Wynikają one głównie ze zbyt małej kontroli systemu przez organa do tego powołane, aczkolwiek wiąże się to również z finansami.

Te problemy i patologie można podzielić na 3 grupy. Są one nastę-pujące. Po pierwsze, omijanie systemu przez podmioty, które mają obowiązek. Po drugie, poświadczenie recyklingu przez podmioty, które nie dokonują recyklingu. Po trzecie, wielokrotne wykorzysty-wanie kart przekazania odpadów do potwierdzenia recyklingu.

Jeśli chodzi o prezentowane tu dane, dotyczące wyników za 2002 r., które w odniesieniu do pewnych rodzajów odpadów opako-waniowych były bardzo optymistyczne – na przykład, papier i tektura – chciałbym sprostować, że na pewno tak nie jest. My wiemy, ile wprowadziliśmy na rynek papieru na opakowania. Wiadomo, że ten papier był używany tylko do celów opakowaniowych. Samej tektury falistej, która służy głównie do opakowań zbiorczych i transporto-wych, w 2002 r. wyprodukowaliśmy ponad 600 tys. ton. A gdzie są opakowania wprowadzone z towarami z importu, opakowania z tektu-ry litej, opakowania miękkie itd.? Zatem masa opakowań, jakie we-szły z towarami na rynek, na pewno przekracza 1 mln ton i mieści się na poziomie między 1 mln a 1,2 mln ton.

To samo dotyczy recyklingu. Dysponuję dokładnymi danymi z za-kładów papierniczych, które przerabiają makulaturę, zwłaszcza opa-kowaniową. W 2002 r. przerobiliśmy ponad 500 tys. ton, a oprócz tego i inne rodzaje makulatur – na przykład, zadrukowaną. Jednak przerobiliśmy 500 tys. ton makulatury opakowaniowej, co nijak się ma do wartości podanych w sprawozdaniu. Zatem wskaźnik recyklin-gu jest mniej więcej na poziomie, jakiego wymaga ustawa. Różnica na plus może wynosić nie więcej niż 1%.

148

Chciałbym również odnieść się do sprawy selektywnej zbiórki, o czym już mówili moi przedmówcy. Jeżeli chodzi o papier i tekturę, nikt nie będzie zbierać z gospodarstw domowych opakowań po papie-rosach, bo one z odpadami mieszanymi suchymi nadają się do spala-nia. Natomiast istotna jest selektywna zbiórka w przypadku handlu, czy małych miejscowości, a więc źródeł trudnodostępnych, wymaga-jących znacznych kosztów. Przecież teraz w Polsce w każdej wsi jest kilka sklepów, które generują duże ilości opakowań zbiorczych i transportowych, które są palone lub lokowane na wysypiskach śmie-ci, bowiem logistyka odbioru tych odpadów jest kosztowna. Na tego rodzaju selektywną zbiórkę – jeśli chodzi o papier i tekturę – powinno być większe dofinansowanie, żeby ruszyła ona w mniejszych miej-scowościach.

Jeśli chodzi o gospodarstwa domowe, również mamy dużo do zro-bienia, ale jest to inny zakres – makulatura zadrukowana, gazety, cza-sopisma, ulotki reklamowe. W nowelizacji ustawy, jeśli chodzi o re-klamę komercyjną, jest to już wprowadzone i mam nadzieję, że zosta-nie utrzymane. Poza tym został opracowany program pilotażowy do-tyczący makulatury zadrukowanej – gazet, książek, ulotek reklamo-wych, który będzie uruchomiony przy udziale Ministerstwa Środowi-ska. Jednak jest to przyszłość. Natomiast, jeśli chodzi o opakowania z papieru i tektury, ważne są małe źródła, w przypadku których są wysokie koszty selektywnej zbiórki.

Przejdę do sprawy dokumentu. Dziś dużo powiedziano na temat dokumentu potwierdzającego recykling. Jestem zwolennikiem doku-mentu poświadczającego recykling w jednym egzemplarzu, dobrze zabezpieczonego, który będzie wędrować od recyklera, który ma pra-wo go wystawić, do tego, kto zleca – organizacji odzysku, czy przed-siębiorcy wprowadzającego towar opakowany na rynek. Taki doku-ment powinien być zabezpieczony hologramem. Może je drukować Państwowa Wytwórnia Papierów Wartościowych. Wstępne rozmowy na ten temat były już prowadzone. Powinny być oznaczone serią i numerem. Oprócz tego każdy recykler powinien tam wpisać swój numer. W tytule powinna być wymieniona nazwa i kod odpadu i inne dane, które w tej chwili znajdują się na karcie przekazania odpadu.

149

Zatem ten dokument funkcjonowałby niezależnie od karty przekazania odpadów, która idzie w ślad za odpadem, a jednocześnie byłby jedy-nym dokumentem odpowiednio rejestrowanym, który wróci do mają-cego obowiązek – przedsiębiorcy czy organizacji odzysku – i po-twierdzającym wykonanie recyklingu. Dzięki temu nie będzie żad-nych możliwości wykonywania kserokopii i innego rodzaju kombina-cji, jak obecnie.

Chciałbym jeszcze odnieść się do pewnych elementów, które po-jawiły się w nowelizacji ustawy o obowiązkach przedsiębiorców. Między innymi chodzi o wyeliminowanie opakowań wielomateriało-wych. Jak wiemy, są one najbardziej kłopotliwe w recyklingu. W Pol-sce praktycznie nie ma instalacji do ich recyklingu. Jeżeli chodzi o opakowania zawierające w sobie głównie papier i tekturę, w Szwecji, Finlandii czy Hiszpanii są takie instalacje. Można tam eksportować tego typu odpady opakowaniowe, ale pod warunkiem, że się je zbierze. Jeżeli ich nie zbierze się selektywnie – wymaga to po-niesienia odpowiednich kosztów na selektywną zbiórkę – nie przerobi się tego w papierni razem z innymi odpadami opakowaniowymi, po-nieważ każda papiernia może przerabiać odpowiednie rodzaje makula-tury. Innych tego typu odpadów żadna papiernia nie przerobi, gdyż wejdą one w produkt, który będzie potem niskiej jakości. Na to zwra-cam uwagę. Norma jest europejska, a więc nie ma tu typowo polskich rozwiązań.

Oczywiście są instalacje do przerobu specjalnych odpadów i – zgodnie z nową normą – specjalne odpady z papieru i tektury się w nich pojawiają, ale – jak powiedziałem – można je selektywnie zebrać i skierować do jednej wytwórni czy na eksport. Dlatego elimi-nowanie tej grupy odpadów z ustawy jest błędem. Czym innym jest rozliczanie w grupie materiału przeważającego, jeżeli chodzi o wykonanie obowiązku, a czym innym jest nałożenie obowiązku wynikającego z ustawy. Wydaje mi się, że aby uzyskać pieniądze na selektywną zbiórkę odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, bezwzględnie muszą one być w ustawie utrzymane, bo inaczej w ogóle nie będą zbierane.

150

Jeśli chodzi o kapitał organizacji odzysku, należy go podnieść, ale w taki sam sposób dla wszystkich, bez żadnych wyjątków.

Odrębną sprawą jest kontrola systemu przez urzędy marszałkow-skie. Stawka 0,5%, jaka teraz funkcjonuje, to żadne pieniądze. Po rozmowach w Urzędzie Marszałkowskim w Łodzi wyraźnie widać, że dwie młode osoby, które tam pracują, mogą pewne dane obrobić na komputerach, ale nie ma żadnej kontroli przedsiębiorców. Zatem uważam, że nawet 2% przewidziane w nowelizacji ustawy, to za mało. Potrzeba 3-5%. Należy więc rozważyć, czy urzędy marszałkowskie nie powinny mieć więcej środków finansowych na kontrolę wykony-wania obowiązku. Oczywiście wiadomo, że te pieniądze są „znaczo-ne” i nie można ich przeznaczać na inne cele.

Zatem jeszcze raz podkreślam, że pozytywnie odbieram uznanie ulotek reklamy komercyjnej jako makulatury zadrukowanej i mam nadzieję, że w przyszłości również inne rodzaje makulatur będą włą-czone do tej ustawy, bo jest to cenny surowiec, który niepotrzebnie trafia z gospodarstw domowych na wysypiska w odpadach zmiesza-nych, a mógłby z powodzeniem być przerobiony w przemyśle papier-niczym.

Przedstawiciel Polskiej Izby Gospodarki Odpadami Jan Ciesz-

kowski: Reprezentuję Organizację Odzysku „Czyste Środowisko” oraz Polską Izbę Gospodarki Odpadami, która zrzesza sto kilkadzie-siąt podmiotów zajmujących się zbieraniem odpadów, a także jestem przewodniczącym komisji do spraw recyklingu i organizacji odzysku przy tej organizacji.

Trudno nie zacząć od krótkiej polemiki, ponieważ referaty wygło-szone przez moich poprzedników są dyskusyjne. Pozwolę sobie zgo-dzić się z panem Tomaszem Chruszczowem. System – generalnie – nie jest zły. Zawiera pewne błędy, co jest nieuniknione przy tworzeniu nowych tego typu systemów, ale jestem przekonany – tak samo jak organizacje, które reprezentuję – że system działa zupełnie dobrze, co widać na przykładzie przeprowadzonych inwestycji, o czym tu się nie mówi. Naprawdę wiele firm sporo inwestuje w rozwój selektywnej

151

zbiórki – poprzez budowę linii recyklingu i linii sortowniczych, zakup zbiorników do segregacji, kontenerów. Prowadzi się selektywną zbiórkę odpadów w gminach poniżej obecnych kosztów, co oznacza, że w ten sposób dofinansowuje się działalność gmin. Zatem nie jest tak, że w tym zakresie nic się nie dzieje.

Nie zgadzam się z tym, że system oparty na elementach rynko-wych, wolnorynkowych i ekonomicznych jest nieskuteczny. Jest on jak najbardziej skuteczny. Nasze społeczeństwo jest biedne, dlaczego więc od samego początku szukamy najdroższych rozwiązań i krytyku-jemy, że rozwiązania oparte na najniższych cenach są złe. One są bar-dzo dobre, a ceny na pewno wzrosną, jeżeli będą rosły poziomy odzy-sku. Róbmy to sensownie.

Nie zgodzę się z tymi przedstawicielami organizacji odzysku, któ-rzy twierdzą, że działają non profit, a zyski wypracowane w poprzed-nich latach wykorzystają w taki sposób, że obniżą ceny usług dla przedsiębiorców. To jest błąd, bo w tym momencie w kraju wszystkie istniejące środki powinny być reinwestowane w rozwój recyklingu, budowanie systemu recyklingu, a nie w obniżanie przedsiębiorcom kosztów. Mówią państwo, że przedsiębiorcy ponoszą duże koszty związane z tym systemem. Nie, przedsiębiorcy wcześniej czy później przerzucą te koszty na społeczeństwo. To my ponosimy koszty recy-klingu, o czym będę mówić później.

Dodam, że reprezentuję również grupę roboczą, która działa przy Ministerstwie Środowiska w związku z „ustawą opakowaniową”. Zostałem upoważniony przez 5 dużych organizacji do przedstawienia naszej koncepcji zmian. Wiedzieliśmy, że zmiany będą wprowadzane. Przygotowaliśmy propozycje. Niestety, w materiale, który niedawno otrzymaliśmy, zostały uwzględnione tylko kosmetyczne zmiany, a dwie najistotniejsze, które postulujemy, zostały pominięte. Proszę zauważyć, że mój głos reprezentuje opinię praktyków, a to przecież praktycy powinni szukać jak najłatwiejszych rozwiązań.

Do czego zmierzam? Zgadzam się z panią dr Hanną Żakowską, że prawo trzeba stanowić z należytą starannością. Chcieliśmy zrobić to jak najbardziej starannie. W związku z tym nie zgadzamy się z wy-eliminowaniem odpadów wielomateriałowych, o czym mówił pan

152

Zbigniew Fornalski. Jest to odpad, który – jeżeli nie będzie finanso-wana jego zbiórka – trafi na wysypiska. Jest to rocznie kilkadziesiąt tysięcy ton – głównie tetrapaku. Dlatego proponowaliśmy, żeby nie wprowadzać takiego rozwiązania, natomiast alternatywnie zapisać, że dotyczy to tylko tych opakowań wielomateriałowych, w przypadku których jeden składnik stanowi ponad 95% masy. To wyeliminowało-by problem folii aluminiowanych, metalizowanych, a także nakrętek i wieczek do słoiczków, w których udział plastyku jest znikomy i z technologicznego punktu widzenia nie stanowi żadnego problemu.

Następną kwestią, w przypadku której będziemy polemizować, jest uregulowanie recyklingu. Proponuje się tu bardzo skomplikowane i drogie systemy, a my – jako praktycy – chcemy, żeby udokumento-wanie również było tanie. Dlatego karta przekazania odpadu od same-go początku nie była złym rozwiązaniem. Natomiast złym rozwiąza-niem był brak trzeciego egzemplarza tej karty, w związku z czym do rozliczenia służyły kserokopie, które nie są dokumentem. Już 2 lata temu na spotkaniu zespołu roboczego mówiłem, że posługiwanie się kserokopiami będzie błędem.

Zaproponowaliśmy dokładny wzór dokumentu i przesłaliśmy do Ministerstwa Środowiska do pana dyrektora Sobieckiego wzór karty przekazania odpadu, która w tym przypadku, do rozliczenia recyklin-gu, miałaby tylko dodatkową trzecią stronę. Ta strona byłaby potwier-dzana przez 2 firmy, ale miałaby znamiona oryginału – oryginalną pieczątkę i podpis. Dlaczego dotyczy to dwóch stron, a nie tylko recy-klerów? Dlatego, że my chcemy zbudować system, a przecież system polega na współdziałaniu. Nie ma nic lepszego niż współdziałanie, wspólne podpisanie dokumentu rozliczeniowego.

Nie będę mówić o mniej ważnych zmianach, które proponujemy, ponieważ wiem, że informację na ten temat będziemy mogli przesłać do biuletynu i na pewno to zrobimy. Jednak chciałbym jeszcze coś dodać, ponieważ zaproponowano tu jakieś sztuczne twory, systemy ewidencji sprawdzania organizacji odzysku. Uważam, że w tym za-kresie również byłoby możliwe znalezienie prostszych rozwiązań, co proponujemy. Wystarczyłoby prowadzić ewidencję recyklerów. Nie chodzi o koncesje. Ten, kto chce uczestniczyć w systemie recyklingu

153

podawałby, że dysponuje technologią, ma możliwości i byłby umiesz-czany w centralnym komputerze na liście ewidencyjnej. Zamiast 4 kopii dokumentów z hologramami, wystarczyłoby, żeby przedsiębior-cy i organizacje musieli na koniec roku podawać, z usług których recyklerów z listy korzystali i przesyłać to do centralnego systemu. Nie byłoby to drogie. Poza tym, nawet gdyby centralny system od początku nie działał idealnie, to sama świadomość, że dane dotyczące wydanych kwitów będą centralnie gromadzone i sumowane, skutecz-nie zniechęci tych, którzy nie chcą uczciwie działać w systemie, do wydawania 2-3 pokwitowań na ten sam recykling.

Najważniejsze jest, żeby ten system zazębiał się i funkcjonował na zasadzie współdziałania. Nie przyjmujmy zatem rozwiązania, że recy-kler sam może wydać potwierdzenie recyklingu, bo znów będzie dzia-łać w pojedynkę, kiedy łatwiej jest coś „pokombinować”, a nie w dwójkę i zapiszmy w ustawie, że jest on zobowiązany do wykona-nia potwierdzenia recyklingu. Jeżeli będą ze sobą współdziałać dwie strony – zbieracz i recykler – na pewno się ze sobą dogadają. Wierzę, że system wolnorynkowy, na zasadzie współdziałania firm, zadziała. Dajmy mu szansę i nie mówmy po 2 latach funkcjonowania, że zła jest zasada. Zasada nie jest zła. Zidentyfikowaliśmy niedociągnięcia i jesteśmy w stanie szybko je poprawić.

Prezes Zarządu BIOSYSTEM S.A. Henryk Buczak: Chciałbym

się odnieść do referatu pani dr Hanny Żakowskiej, którego spora część była poświęcona problematyce „Zielonego Punktu”. Między innymi znalazło się tam sformułowanie, że „Zielony Punkt” daje gwarancje odbioru opakowania do odzysku.

Prosiłbym referentkę, żeby wyjaśniła, w jaki sposób funkcjonuje to w Polsce, bo ja nic takiego nie widzę. Co więcej, uważam, że w Pol-sce nie jest to potrzebne, ponieważ nasz system prawny w tym zakre-sie funkcjonuje trochę inaczej niż w Niemczech – przedsiębiorca ma zebrać nie te opakowania, które wprowadził na rynek, tylko opakowa-nia tego samego rodzaju. W związku z tym jest to zupełnie inny sys-tem. Jest to kluczowa sprawa. Prosiłbym panią Hannę Żakowską o wyjaśnienie, jak ta gwarancja funkcjonuje.

154

W tymże referacie znalazło się również stwierdzenie, że do syste-mu „Zielonego Punktu” przystąpiło 20 państw. Wyjaśniam, że „Zielo-ny Punkt” to znak, którego właścicielem jest prywatna organizacja Duales System Deutschland. Również PRO-EUROP, która udziela sublicencji innym organizacjom, jest firmą prywatną. W tym przypad-ku nie ma umowy międzypaństwowej. To firmy prywatne z 20 państw wykupiły licencję. Ma to zupełnie inną wymowę niż umowa między-państwowa. Zatem nie gloryfikujmy „Zielonego Punktu”.

Dodam, że system, który wprowadziła firma DSD w Niemczech okazał się chyba najdroższym systemem w Europie. Spotkał się on z krytyczną oceną Federalnego Urzędu Kartelowego, który w ubie-głym roku ukarał firmę DSD karą w wysokości 4 mln euro za utrud-nianie innym firmom dostępu do rynku odzysku. Przy tej okazji in-formuję, że w Polsce 31 grudnia ubiegłego roku prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wszczął postępowanie antymo-nopolowe przeciw firmie, która w Polsce jako jedyna jest uprawniona do udzielania licencji na stosowanie znaku „Zielony Punkt”.

Przedstawicielka COBRO dr Hanna Żakowska: Myślę, że nie

doczytał pan mojego referatu, dlatego, że „Zielony Punkt” nie dotyczy tylko Niemiec, ale 20 państw, które przyjęły tę ideę. Chodzi o ozna-kowanie opakowań symbolem, który oznacza, że ten, kto je wprowa-dził na rynek, wniósł odpowiednie opłaty, które są przekazywane na rzecz zbiórki. Dokładnie to oznacza symbol „Zielonego Punktu” na opakowaniach.

20 państw unijnych ma organizacje, które przyjmują opłaty na za-sadzie opłat licencyjnych. W Polsce też jest taka organizacja. Proszę zauważyć, że jeśli chodzi o „Zielony Punkt”, nie wszędzie jest drogo. W tabeli przedstawione są opłaty w poszczególnych państwach. Te opłaty zdecydowanie się różnią. Proszę więc nie upraszczać sprawy. Tu chodzi o przedstawienie modelu funkcjonowania. Opłaty licencyj-ne można w Polsce przetransponować na opłaty recyklingowe. Ja nie jestem zwolenniczką żadnej dominacji, również „Zielonego Punktu”.

155

Dziekan Wydziału Ochrony Środowiska w Wyższej Szkole Humanistycznej w Pułtusku i Ciechanowie dr Witold Lenart: Zmienię temat dyskusji, żeby nie było nerwowej atmosfery. Ze strony pana Tomasza Chruszczowa kierowane było do mnie pytanie. Mogę powiedzieć, że edukacja ekologiczna w Polsce jest starannie przygo-towana poprzez dokumenty, które jakiś czas temu zostały uzgodnione. W tym względnie wszystko jest w porządku. Znacznie gorzej – jak zawsze – jest u nas z realizacją, a w przypadku gospodarki odpadami edukacja ekologiczna jest szczególnie ważna w odniesieniu do społe-czeństwa, które mieści się w przedziale od 5 do 25% – a więc między tymi, którzy samoistnie odczuwają potrzebę zajmowana się zrówno-ważonym rozwojem, i tymi, którym jest to obojętne. W tej grupie edukację ekologiczną trzeba organizować niezwykle starannie i selek-tywnie. Jest to zadanie dla nas wszystkich. Wtedy osiąga się rezultaty bez konieczności używania metody bata i marchewki – którą tu pro-ponuje się wielokrotnie. To jest pierwsza moja uwaga.

Druga uwaga dotyczy gmin. Państwo kierują pod adresem gmin – co jest typowe w rozmowach na temat ochrony środowiska – wiele postulatów i życzeń. Jednak gminy mają to „w nosie”. Może im to być obojętne, ponieważ taka jest struktura naszego państwa. Jesteśmy państwem unitarnym i gminy są niezależne. Nie ma sposobu na wyeg-zekwowanie od gmin niczego, jeśli nie znajdziemy odpowiednich systemów. Spełniłaby tę rolę zmiana prawa – być może konstytucji. Ustawa dotycząca porządku i czystości w gminach – doskonale pań-stwu znana, chociaż dziś nie przywoływana – powinna być jak naj-szybciej zmieniona.

Ile gmin zabrało się za robotę przy Programie gospodarki odpada-mi, którą – zgodnie z ustawą – mają skończyć w czerwcu tego roku? Mogę państwu powiedzieć, że jest ich kilka procent. Powiaty nie wy-konały tych zobowiązań. Dobrze wiem, że wokół Warszawy więk-szość powiatów tego nie wykonała. Nie jesteśmy w stanie nic im zro-bić z tego tytułu. Zatem w jaki sposób wdrożymy wspaniałe idee, propozycje, o których tu mowa, w przypadku potrzeby podwyższenia poziomu recyklingu czy odzysku ponad kilkadziesiąt procent, kiedy będzie trzeba zabrać się za odpady komunalne, które tkwią w gmi-

156

nach? Nie zrobimy tego, jeżeli nie będą wykonywane podstawowe zadania, jak Program gospodarki odpadami – pomijając to, czy jest on dobrze zrobiony, czy źle, bo jest to zupełnie inna kwestia. Jest to dro-ga, którą musimy przebrnąć sami, bo wybraliśmy system władzy w naszym kraju, w którym wzmocniliśmy możliwość działania samo-rządów na tym polu. Jednak tym samorządom należy pomagać. Nale-ży je wspomagać edukacją, a także w jakiś sposób kontrolować. Cho-dzi o to, żeby to można było egzekwować nie poprzez inspektoraty ochrony środowiska, o czym tu wspominano, które – niestety – są za słabe, żeby to wykonać.

Prezes Stowarzyszenia Forum Opakowań Szklanych Włodzi-

mierz Rząsa: Stanowisko Stowarzyszenia Forum Opakowań Szkla-nych zostało wcześniej przedstawione przez pana Tomasza Chrusz-czowa. Natomiast ja przestawię kilka swoich uwag i sugestii natury ogólnej. Nowa „ustawa produktowa” obowiązuje od początku 2002 r. Wiemy, że rok 2002 został dokładnie opisany – są raporty, wszystko o nim wiemy. Rok 2003 został dość dobrze oszacowany, także mniej więcej wiemy, co się zdarzyło. Natomiast rok 2004 – bieżący – został przez nas dość dobrze zaplanowany, co oznacza, że my, ludzie z bran-ży, wiemy właściwie wszystko na temat połowy okresu obowiązywa-nia nowej ustawy, ponieważ mamy nowy obowiązek do 2007 r.

Żeby odpowiedzieć na pytanie, czy ustawa działa dobrze czy źle, można powiedzieć, że to zależy od punktu widzenia. Według mnie, najważniejszymi podmiotami, które mogą o to pytać, są przedsiębior-cy, państwo i samorządy oraz środowisko. Z punktu widzenia przed-siębiorców, jest to bardzo ważne, ponieważ to oni łożą na nowe obo-wiązki i za to odpowiadają. Jest to dla nich ważne, żeby w najlepszy sposób mogli spełnić to, czego się od nich wymaga. Z punktu widze-nia państwa istotne jest, czy Polska jako nowy kraj Unii Europejskiej zaraportuje odpowiednie wykonanie poziomu odzysku i recyklingu, o czym mówią dyrektywy.

Chciałbym wyraźnie powiedzieć – co na pewno nie spotka się z dobrym przyjęciem przez moich kolegów z innych organizacji – że organizacje odzysku, recyklerzy, firmy zbierające odpady, a nawet

157

ośrodki naukowe nie są prawdziwymi podmiotami tego systemu, po-nieważ pełnią tylko funkcje usługowe. Musimy cały czas pytać, co jest dobre i czy jest to dobre z punktu widzenia przedsiębiorców. Na-tomiast przedsiębiorcy, biorąc pod uwagę 2,5-letnie doświadczenia, mogą mówić, że w latach 2002-2004 poziomy odzysku i recyklingu zostały wykonane za bardzo małe pieniądze. Przedsiębiorcy w Polsce płacą bardzo niskie opłaty recyklingowe. Te opłaty w ostatnich 2 la-tach znacząco spadły, ale przedsiębiorcy mówią – teraz sytuacja jest dobra, ale co będzie w przyszłości.

Przedsiębiorcy mówią też, że ponieważ w przypadku niektórych materiałów istnieje możliwość wykonania obowiązku opakowaniami transportowymi, przemysłowymi, zbiorczymi, występuje nierówność traktowania różnych przedsiębiorców. Jeżeli przedsiębiorca lokuje na rynku napój w puszce, w opakowaniu plastykowym, w szkle czy opa-kowaniu z tetra-paku, to z jego punktu widzenia istniejące regulacje powodują wielką dyskryminację opakowań, które są raczej dobre dla środowiska, ponieważ w przypadku opakowań plastykowych, z two-rzyw sztucznych czy kartonowych można bez problemu, łatwo i tanio wykonać obowiązki opakowaniami zbiorczymi – o czym mówiłem. Przedsiębiorcy zgłaszają takie uwagi, pytają, co można zrobić, żeby do tego rodzaju dyskryminacji nie dochodziło w przyszłości. To po-woduje zaburzenie równowagi konkurencyjnej przedsiębiorstw. Wy-daje mi się, że aby ten problem został rozwiązany, musimy skierować się w stronę rozwiązań proponowanych przez nasze Stowarzyszenie w wystąpieniu Tomasza Chruszczowa.

Wydaje się ważne, żeby organizacje odzysku których jest bardzo wiele, wykonywały swoje obowiązki w imieniu swoich klientów in-westując w selektywną zbiórkę poprzez inwestowanie w systemy zbiórki w samorządach. Mój przedmówca powiedział, że samorządy nie są zainteresowane udziałem w systemie, ponieważ nie są wspoma-gane przez przedsiębiorców, spółki odzysku. Natomiast przedsiębior-cy pytają, co się dzieje z opłatami recyklingowymi wpłacanymi do spółek odzysku. W tej chwili gros tych pieniędzy przeznacza się na własne potrzeby organizacji odzysku, za które kupują one także lepsze lub gorsze kwity na rynek, który się wytworzył.

158

Postulujemy, żeby około 70% środków zbieranych przez organiza-cje odzysku było przeznaczanych na wspomaganie selektywnej zbiór-ki w samorządach. Proponujemy także – o czym mówił Tomasz Chruszczow – powołanie izby rozrachunkowej recyklingu. Będą na pewno głosy przeciw, mówiące, żeby było tak, jak teraz. Tak jest do-brze, niech wolny rynek zrobi porządek. Jednak w przypadku środo-wiska wolny rynek nie do końca może zrobić porządek. Uważamy, że prawdziwe i uczciwe organizacje odzysku chętnie wezmą udział w dobrowolnym systemie „samocertyfikowania” i „samorozliczania”, ponieważ wtedy będzie łatwiej zapanować nad recyklerami, rozpo-wszechniać standardy i osiągnąć w przyszłości wymagane poziomy.

Jak już powiedziałem wcześniej, 3 pierwsze lata obowiązywania nowego prawa można ocenić pozytywnie, natomiast problem pojawi się w następnych latach. Najpierw w przypadku szkła, a potem innych materiałów.

Dyrektor Centralnego Laboratorium Akumulatorów i Ogniw

dr inż. Maciej Kopczyk: Dziękuję za zaproszenie na dzisiejsze semi-naryjne posiedzenie Komisji, ponieważ „ustawa o opłacie produkto-wej i opłacie depozytowej” nie dotyczy tylko opakowań. Dotyczy również akumulatorów i baterii, o czym dziś w ogóle nie mówiono. Mówiono o tym tylko w aspekcie niewykonania obowiązku i wyko-nania obowiązku z nadwyżką w dziedzinie akumulatorów niklowo-kadmowych wielkogabarytowych. Odnosząc się do ustawy w dzisiej-szym kształcie, powiem, że jeżeli chodzi o definicje, ustawa nie obej-muje wszystkiego. Po pierwsze, jest definicja akumulatora kwasowe-go ołowiowego, która wyklucza z opłaty depozytowej cały zakres akumulatorów stacjonarnych. Definicja „akumulator przemysłowy” w ogóle nie mieści się w żadnych pojęciach standardowych, bo aku-mulatorem przemysłowym będzie akumulator do wózka widłowego w przemyśle. A czy w handlu będzie on akumulatorem przemysłowym, czy nie? Jest to określenie nieprecyzyjne. Dlatego proponuję, aby przy nowelizacji ustawy obowiązkiem opłaty depozytowej objąć wszystkie rodzaje akumulatorów kwasowych, tym bardziej, że ten system, ze względów ekonomicznych, bardzo skutecznie działa. Odzysk, recy-

159

kling ołowiu jest w tej chwili praktycznie 90-procentowy. Ponieważ jednak zmienia się PKWiU, należałoby zróżnicować opłatę depozy-tową, zgodnie z PKWiU, na akumulatory do 5 kg, a 10 zł powyżej 5 kg pozostawić, jak jest obecnie.

Po drugie, definicja „baterii pierwotnych”, w PKWiU tzw. baterii galwanicznych, również jest nieprecyzyjna. Ministerstwo Środowiska w projekcie zmian uwzględniło to, o czym kilkakrotnie mówiliśmy na spotkaniach. Nie ma baterii wtórnych. PKWiU dzieli wyroby tej bran-ży na 2 grupy – akumulatory i baterie.

Kolejną sprawą jest funkcjonowanie ustawy i to, dlaczego wynika-jące z niej obowiązki nie są wykonywane. Najważniejsze jest zbudo-wanie systemu zbiórki baterii i akumulatorów. Trzeba uwzględnić, że oprócz akumulatorów wielkogabarytowych niklowo-kadmowych, które są użytkowane praktycznie tylko w określonych miejscach w przemyśle – a tam recykling i odzysk przebiega bardzo dobrze – po-zostałe rodzaje baterii akumulatorów są rozproszone. Jest to jeden z najbardziej rozproszonych produktów występujących w społeczeń-stwie. Można powiedzieć, że każdy z nas tu obecnych ma przy sobie przynajmniej 2-3 baterie. Dlatego zadeklarowane poziomy odzysku nie będą możliwe do uzyskania. W grupie roboczej, do której zosta-łem dokooptowany niedawno, proponujemy, żeby te poziomy przez pewien czas utrzymać na stosunkowo niskim pułapie, a podwyższyć je nieco po jakimś czasie funkcjonowania systemu.

Wynika to również z faktu, że baterie i akumulatory są odpadem niebezpiecznym. Tworzenie systemu zbiórki baterii i akumulatorów jest problemem. Można próbować zbierać baterie w szkołach, ale jak to wygląda od strony prawnej. Czy wolno w szkołach zbierać odpady niebezpieczne? Przy opłacie depozytowej zostało unormowane roz-wiązanie dotyczące gromadzenia akumulatorów. W przypadku baterii, wszystkich rodzajów akumulatorów konsumpcyjnych, takich jak bate-rie do telefonów komórkowych, elektronarzędzi itd., w dalszym ciągu funkcjonuje to na zasadzie, że jest to odpad niebezpieczny. W zasa-dzie nie działa zgodnie z prawem jakikolwiek system, który może funkcjonować powszechnie.

160

Pewnego rodzaju problemem jest włączenie baterii i akumulatorów do ustawy, która dotyczy przede wszystkim opakowań, częściowo świetlówek, olejów i opon. Jest to jednak problem zupełnie innego rodzaju i wagi, ze względu na rozproszenie i definicję tych odpadów. Są to odpady rozproszone i we wszystkich naszych przepisach defi-niowane jako niebezpieczne. Prosiłbym o uwzględnienie tych uwag, bo wydaje się to konieczne z punktu widzenia sprawnego funkcjono-wania ustawy.

Poseł Jan Chojnacki /SLD/: Teraz zabierze głos pan minister,

który po swoim wystąpieniu musi nas opuścić ze względu na ważne prace w rządzie. Zapewniam jednak, że zostaną z nami przedstawicie-le Ministerstwa Środowiska oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, którzy odnotowują na bieżąco wszystkie uwagi i propozycje.

Podsekretarz stanu w MŚ Krzysztof Zaręba: Pozostaną z pań-

stwem panie naczelniczki. Myślę, że ich obecność jest najważniejsza, ponieważ to one pracują nad przygotowaniem tego, co później prze-kłada się na przepisy nowelizacyjne. Są również: pan dr Stanisław Garlicki, który ma uwagi dotyczące funkcjonowania Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej w całym systemie oraz pan prezes EKOFUNDUSZU, którego możliwości, jeśli chodzi o system organizacyjny, są niewielkie, ale w przypadku spraw finan-sowych – duże.

Dziękuję państwu za bardzo ciekawą konferencję, za państwa po-glądy, które mobilizują Ministerstwo do działania, mimo że pierwszy etap prac nad nowelizacją ustawy i poprawkami wniesionymi w ra-mach prac resortowych jest zamknięty. Jednak ten pierwszy etap nie kończy dyskusji, bo wiemy z praktyki, że podczas zbierania uwag w procesie konsultacji, a także w czasie prac Komisji czy podkomisji, wszystko może się zmienić.

Pamiętają przecież państwo nasze dyskusje nad pomijanym dziś całkowicie problemem recyklingu pojazdów, kiedy po roku zaczęli-

161

śmy pracę od nowa, ponieważ nie można było dojść do porozumienia z bardzo silnym i wpływowym lobby samochodowym. Jeśli chodzi o lobby samochodowe, nie jest to sprawa resztek, które zostają, tylko przede wszystkim atrakcyjnego rynku handlowego, o który każdy zabiega. Te wpływy były na tyle silne, że „przewróciły” nam zapisy. Nie będę mówić o kulisach, bo jeszcze zachęciłbym państwa do róż-nych lobbyngowych działań, co byłoby niebezpieczne dla tej noweli.

Dziękuję również za to, że ocena dotychczasowego systemu gene-ralnie jest pozytywna. Wiadomo, że ten system nie jest doskonały. My też mamy tę świadomość. Jeżeli jednak porównamy tę sytuację z okresem sprzed 5 lat, to wyraźnie widać, że jest to coś zupełnie in-nego. Zmienia się podejście do tego problemu. Konieczność wdraża-nia prawa europejskiego, dostosowania się do wymogów unijnych, spowodowała całkowite przewartościowanie przynajmniej do szczebla wojewódzkiego. Na niższym szczeblu bywa różnie, bowiem – była dziś o tym mowa – zaledwie kilka procent gmin podjęło pracę nad planami gospodarki odpadami, a w przypadku powiatów jest to tylko kilkanaście procent, mimo że termin upłynął 31 grudnia 2003 r. Bez tego trudno budować system gospodarki odpadami, ponieważ buduje się go na kanwie powiatów i związków międzygminnych, a w gmi-nach często nie wiedzą, że spoczywa na nich tego rodzaju obowiązek, jak w przypadku baterii, których zbieranie powinno być systemowo zorganizowane na szczeblu gmin, o czym mówił ostatni z mówców.

Świadomość w tym zakresie znacznie wzrosła, ale system jest nie tyle wolnorynkowy, ile bodźcowy, bo to, że fundusze wojewódzkie i Narodowy, a także w niewielkim stopniu powiatowe, wspierają two-rzenie systemu, jest niewątpliwie istotnym bodźcem. Nie wierzę w hasła, że rynek wszystko ureguluje. Są to hasła bałamutne i niepraw-dziwe. Jeżeli jako podstawę do oceny przyjmiemy system prawno-organizacyjny Unii Europejskiej, to zauważymy, że w Unii Europej-skiej wszystko jest tak regulowane i reglamentowane, że w ogóle nie ma gry wolnorynkowej. Jest to fikcja. Tworzy się tylko hasła, że ry-nek załatwi sprawę. Nieprawda. Rynek załatwił nasz kraj tak, że nie-wiele z tego pożytku. Gdybyśmy lepiej pilnowali i lepiej organizowali państwo, gdybyśmy dbali o dochody państwa, państwo miałoby środki

162

i możliwości organizowania i stymulowania wielu działań. Uważam, że ten system dlatego zadziałał i nienajgorzej funkcjonuje, bo ma sty-mulatory i działają pewne bodźce.

W związku z tym myślę, że do szczegółów ustosunkujemy się nie w dyskusji, tylko poprzez przeanalizowanie wszystkich uwag zgło-szonych dziś przez państwa. Panie naczelniczki wszystko skrzętnie notują. Myślę więc, że będzie z tego spory pożytek w postaci popra-wek, które trzeba będzie wprowadzić. Trzeba będzie także przemyśleć zgłoszoną tu propozycję, żeby wygładzać to nie tylko w szczegółach, ale i zastanowić się nad tym, co w tym systemie należy zmienić i co do niego wprowadzić, żeby był doskonalszy, a nie tylko zmieniać nazewnictwo, uściślać pojęcia, są to bowiem drobiazgi. Najważniejsza jest cała koncepcja, która wymaga doskonalenia, chociaż system – jak powiedziałem – jest wzorowany na systemie unijnym. Można powie-dzieć, że w generaliach zostanie on zachowany, natomiast z pewno-ścią musimy go doskonalić.

Poseł Stanisław Dulias /niez./: Dzisiejszy temat jest szeroki i wy-

maga spojrzenia z wielu stron. Na kilka spraw chciałbym zwrócić uwagę. Po pierwsze, chodzi o sytuację Polski pod względem możli-wości finansowych. Zdajemy sobie bowiem sprawę z tego, że jeżeli chcemy mówić o odzysku czy o recyklingu, to musimy również mó-wić o pieniądzach. Jeśli nie da się preferencji, trudno mówić o funk-cjonowaniu systemu. Wiem, że w Czechach obowiązuje taki system. Jest to sprawa decydująca. Natomiast nasza obecna sytuacja jest taka, że znacznej części przedsiębiorstw nie stać na ponoszenie kosztów, ponieważ przez kilka lat ich rentowność była bliska zera. Przedsię-biorca płacił składkę do ZUS czy podatek do urzędu skarbowego, a pozostałe opłaty zostawiał na później. Z tego wynikają zaszłości.

Poza tym chciałbym zauważyć, że żyjemy w kraju, który obniża swój potencjał gospodarczy. Jest on już o 50% mniejszy w porówna-niu z naszym szczytowym okresem produkcyjnym. Uważam, że bra-kuje nam odniesienia. Czy odnosimy to do wielkości uzysku odpa-dów, czy do wielkości produkcji obecnej czy dawnej? Uważam, że w

163

prowadzonym monitoringu na to trzeba zwrócić szczególną uwagę i pod tym kątem ustawić potrzeby.

Zorganizowanie tej konferencji było potrzebne. Daje to nam roze-znanie w sytuacji. Pracuję w Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa i uważam, że przekazano tu wysoce profe-sjonalną wiedzę.

W wyniku dotychczasowej dyskusji nasuwa się generalny wniosek, że w odniesieniu do odzysku i recyklingu powinniśmy dopracować ogólne założenia i plan, a nie tworzyć tego w formie wyrywkowej. Dużo prościej rozwiązuje się problemy w rozbiciu na działy na przy-kład w zakresie akumulatorów – ale, kiedy połączy się to w całość, widać, że nie ma generalnego programu, który byłby w pełni zsyn-chronizowany. Na to należy zwrócić uwagę. Niewykluczone, że jedno z najbliższych naszych spotkań powinno do tego zmierzać.

Prezes Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Gdynia-Łężyce

Sabina Kowalska: Reprezentuję zakład unieszkodliwiania odpadów, a więc miejsce, gdzie odpady są przygotowywane do recyklingu. Chciałabym wrócić do podstaw. Jak państwo słyszeli od moich przedmówców, rezerwy proste odpadów surowcowych pochodzących z handlu i z przemysłu wyczerpują się albo wyczerpią się w ciągu najbliższych kilku lat. W związku z tym chciałabym zapytać obecnych tu recyklerów oraz przedstawicieli organizacji odzysku, skąd zamie-rzają pozyskać odpady surowcowe do przetworzenia.

Reprezentując zakład unieszkodliwiania odpadów, który jest teraz w budowie, ale pod koniec roku będzie już eksploatowany, powiem, że gminy – wobec których kierowano tu głosy niezadowolenia – mu-szą najpierw wyłożyć ogromne pieniądze, żeby taki zakład wybudo-wać. Potem muszą pobrać od mieszkańców opłaty, żeby taki zakład mógł być eksploatowany. Na koniec muszą stworzyć mechanizmy z zakresu prawa lokalnego, aby zagwarantować takiemu zakładowi dostarczenie odpadów na jego teren. Dlaczego? Dlatego, że unieszko-dliwianie 1 tony odpadów w dziurach w ziemi – nazywanych składo-wiskami albo wysypiskami – kosztuje około 30 zł. Natomiast obróbka w zakładzie unieszkodliwiania odpadów, wliczając amortyzację –

164

a więc rozliczając nakłady inwestycyjne, koszty eksploatacyjne, opła-ty środowiskowe – kosztuje 100-120 zł, a nawet więcej, w zależności od warunków lokalnych, kosztów transportu i itd.

Zatem jaka jest konkurencyjność zakładów unieszkodliwiania od-padów? Żadna. W związku z tym chciałabym zadać pytanie – na razie retoryczne, aczkolwiek mam nadzieję, że znajdzie się na nie odpo-wiedź – czy budować zakłady unieszkodliwiania odpadów, sortownie, żeby odzyskiwać surowce, czy tworzyć mechanizmy zapewniające dostawę odpadów do tych zakładów, czy do 2008 r. zapełniać wszyst-kie dziury w ziemi, które obecnie istnieją – taka polityka również może być prowadzona. Nie ukrywam, że nasza gmina lokalnym pra-wem pewne sprawy uregulowała, w związku z czym nasz niepokój jest minimalny. Wypowiadam się tu raczej w aspekcie innych podmiotów, które przygotowują się do budowy tego typu obiektu.

Chciałabym zwrócić uwagę na jeszcze jedną sprawę, dlatego, że spędza nam ona sen z powiek. Mamy dwa podstawowe obowiązki. Jeden wynika z art. 61 ustawy o odpadach, w którym mówi się o tym, że cena za składowanie odpadów powinna obejmować: budowę insta-lacji, koszt eksploatacji i rekultywacji, koszt monitoringu, dozoru. Jednak w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych doczyta-ją się państwo, że rekultywacja może być kosztem uzyskania przy-chodu, ale tylko jednego roku. Jeżeli prowadzimy kwaterę składową przez 10-15 lat, to okazuje się, że fundusz rekultywacji możemy two-rzyć z zysku po opodatkowaniu, czyli najbardziej korzystne byłoby w ostatnim roku eksploatacji takiej kwatery podnieść cenę 400-krotnie i odłożyć środki na fundusz rekultywacji. Wtedy będzie to zgodne z prawem. Jest to absurd.

Jakby tego było mało, zgodnie z wytycznymi – nie dyrektywami – kwatery składowe powinny być budowane w taki sposób, żeby odpa-dy można było w nich deponować nie dłużej niż 10 lat. Następnie należy je rekultywować i otwierać kolejną kwaterę składową. Wszyst-ko pięknie, ale jeżeli weźmiemy do ręki ustawę o podatku dochodo-wym od osób prawnych i rozporządzenie w sprawie stawek amortyza-cji, doczytamy się, że taką kwaterę składową należy amortyzować 23 lata, żeby odpisać ją w całości jako koszt uzyskania przychodu. Zatem

165

podatkowo amortyzujemy 10-letnią kwaterę przez 23 lata. Jeśli chce-my być solidni względem fiskusa, oznacza to, że nigdy nie jesteśmy w stanie zgromadzić środków na rekultywację, a także zamortyzować wybudowanego obiektu. Dlatego chciałabym uczulić Ministerstwo Środowiska, które współpracuje przecież z Ministerstwem Finansów, aby patrzeć na gospodarkę odpadami jako na jeden kompleksowy system. Nie mówmy w oderwaniu o jednej ustawie nie biorąc pod uwagę pozostałych ustaw, bo efekt tego jest dramatyczny. Państwo zastanawiają się, czy dodać przecinek, kropkę, czy postawić myślnik, a ja pytam, skąd mamy wziąć surowce do recyklingu.

Prezes Zarządu „Beskid” Sp. z o.o. w Żywcu Jerzy Starypan:

Reprezentuję 18 gmin Żywiecczyzny, które przez 9 lat prowadzą se-lektywną zbiórkę. Chciałbym skonfrontować nasze doświadczenia z przedstawioną tu oceną funkcjonowania ustawy. Aby uzyskać efek-ty, trzeba mieć pieniądze. Na razie efekty odzysku i recyklingu są uzyskiwane w różny sposób. Pan dr Witold Lenart mówił, że gminy czekają. Jeżeli nie ma pieniędzy na zbiórkę, gospodarkę odpadami, to gminy wybierają najprostszą drogę, jaką jest wpuszczenie rynkowego, prywatnego przewoźnika, który zabierze odpady na bardzo tanie skła-dowisko – na przykład, 30 zł za 1 tonę. Do budowy takich składowisk przygotowuje się na Śląsku wiele firm prywatnych. Chcą robić biznes. Nie wiem, czy jest to zgodne z polityką państwa, ale według mnie, raczej nie.

Nie zgodzę się z panem Tomaszem Chruszczowem, że system jest dobry. Może teoretycznie system zbiórki i odzysku odpadów opako-waniowych jest dobry, ale efekty są mierne. W 2001 r., kiedy nie było systemu, odzysk i recykling szkła opakowaniowego był większy niż w 2002 r. Co prawda w 2003 r. nastąpił wzrost odzysku opakowań szklanych, ale jest to wynik wysokich dopłat recyklingowych w 2002 r. W przypadku szkła ta dopłata spadła z 70 zł za 1 tonę do 55 zł za tonę. W przypadku tworzyw sztucznych nastąpił drastyczny spadek dopłat – z 1200 zł za tonę do 200 zł za tonę. Niektóre organizacje z powodu warunków umowy nie mogą tej ceny zniżyć, ale jednak ją zniżają, a inne organizacje płacą jeszcze mniej.

166

Zatem ten system nie jest skuteczny. Na to, że w 2002 r. uzyskali-śmy przekroczenie poziomu, miało wpływ przejęcie poprzedniego poziomu recyklingu i pewne oszustwa, które można przecież wykryć i udokumentować. Są to: „lewe” kwity – o czym była tu mowa – zmia-na kwalifikowania kodów odpadów – „gazetówka” w niektórych podmiotach staje się odpadem opakowaniowym. Nie wiem, gdzie się zbiera odpady metalowe, być może w przemyśle, ale w „komunalce” prawie się tego nie robi. To znaczy zbiera się je, ale nie dokumentuje, ponieważ żadna z hut nie ma możliwości potwierdzenia recyklingu odpadów ze stali białej. Innym przykładem jest przekwalifikowanie odpadów przemysłowych na odpady zbierane z rynku. Takie przykła-dy można mnożyć i dokumentować.

Chciałbym również nawiązać do wypowiedzi pana prezesa Wło-dzimierza Rząsy, który powiedział, że skutek funkcjonowania obecnej ustawy należy oceniać w zależności od punktu widzenia. I tak, z punktu widzenia przedsiębiorców jest świetnie, mamy przekroczone poziomy, koszt jest bardzo niski – 2,50 zł za 1 kg odpadów opakowa-niowych. Organizacje płacą 20 gr, a przedsiębiorcy – tak mi się wyda-je – około 50 gr, a może mniej. Przedsiębiorcy i organizacje odzysku uważają, że jest świetnie, są zyski.

Pan minister poruszył kilka kwestii, z którymi się zgadzam. Po-wiedział między innymi, że w krajach Unii Europejskiej to nie jest rynek odpadów, tylko bardziej „komunalka”. Byłem w Lipsku, Berli-nie i Wiedniu, gdzie przyglądałem się, jak wygląda gospodarka odpa-dami. Nie jest to jeszcze do nas przeniesione. Ministerstwo Środowi-ska uważa, że jest dobrze, bo poziomy są przekroczone, koszty nie są duże, a przedsiębiorcy są zadowoleni. Jednak już widzimy, że Mini-sterstwo obawia się, co będzie później.

Reprezentuję tu i samorządy i „komunalkę”, jako członek Zarządu Krajowej Izby Gospodarki Odpadami w rejestracji. Mamy zbieżne interesy – czystość gmin i wywiązywanie się z obowiązków, które narzucają ustawy o odpadach i o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Samorządy nie są w tej chwili zadowolone. Te kilka procent samorządów, które prowadzą kompleksową gospodarkę odpadami, inwestują, obawiają się, bo nie ma pieniędzy nie tylko na zbiórkę od-

167

padów opakowaniowych, ale odpadów w ogóle. Dlaczego? Dlatego, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada obowiązek referendum. W związku z tym w gminach nie ma prak-tycznie zarządzania gospodarką odpadami.

Jak gospodarką odpadami zarządza prezydent Poznania, który ma 30 firm wywozowych? Nie zarządza. Docierają do niego tylko ślado-we informacje – nie wie, ile wywozi jedna firma ani gdzie wywozi, co z tym robi. Nie ma systemu zarządzania środowiskiem i gospodarką odpadami. W Warszawie jest 280 firm, a w Łodzi 80. Jest to chaos. Samorządy są niezadowolone, bo te obowiązki są coraz większym zagrożeniem dotyczącym finansowania samorządów i przyznawania środków na rozwój.

Z punktu widzenia środowiska ta ustawa nie skutkuje – zaśmieco-ne nieruchomości, drogi, lasy. Dlaczego? Gdyby gmina mogła nało-żyć obowiązek odpłatności za usuwanie odpadów – przejęłaby od mieszkańców obowiązek usuwania odpadów – byłyby pieniądze, usta-liłaby taki poziom odpłatności, któryby pozwalał na utrzymanie śro-dowiska w czystości.

My mamy wysoki poziom odzysku, bo odzyskujemy średnio 30% szkła wypuszczanego na rynek, około 30% tworzyw sztucznych, na-tomiast borykamy się z kłopotem, jakim jest niska emisja. Jeżeli mieszkaniec jest poddawany presji rynku czy opłacalności, to nie odda odpadu, tylko spali kaloryczne opakowanie w swoim domowym kotle. Jaki ma to wpływ na środowisko, zdrowie?

Ze społecznego punktu widzenia, a więc mieszkańca, można po-wiedzieć, że ustawa funkcjonuje dobrze, bo mieszkańcy ponoszą ni-skie opłaty albo w ogóle ich nie ponoszą. Jednak jest i druga strona medalu. Ja się denerwuję, jeżeli mój sąsiad pali odpadami albo pod-rzuca pod moją posesję lub na ulicę odpady, także opakowaniowe.

Bardzo ważne jest tworzenie planów gospodarki odpadami. Mó-wiono tu dziś, że te plany się opóźniają. Dzieje się tak dlatego, że gminy zastanawiają się, jak zaplanować swoją gospodarkę opadami – czy ustalić segregację, czy poziomy odzysku. Jeżeli obecnie ma tylko możliwość wywozu odpadów, a przymierzy się do segregacji odpa-

168

dów, ponosi od razu olbrzymie koszty. Środki pochodzące z opłaty produktowej pokrywają około 20% kosztów zbiórki.

Mówi się, że opłaty produktowe bardzo obciążają przedsiębiorców czy przemysł. Jeżeli za 1 tonę puszek płaci się 600 zł, to koszt 1 pusz-ki wynosi 3 gr. Co to jest za obciążenie? Przecież i tak pokryje to kon-sument. Wiele gmin i firm komunalnych zastanawia się, czy podpisy-wać umowy z organizacjami odzyskowymi czy może czekać na opłaty produktowe przekazywane przez wojewódzkie fundusze ochrony śro-dowiska i gospodarki wodnej, jeżeli bowiem jest obostrzenie, że te dopłaty nie mogą się sumować, to może lepiej nie spisywać umowy i sięgnąć po opłaty produktowe. Jeśli dodamy te dwa źródła finanso-wania zbiórki i recyklingu odpadów opakowaniowych, to i tak nie przekroczymy nawet 50% kosztów zbiórki i recyklingu odpadów.

Przedstawicielka Wielkopolskiego Urzędu Marszałkowskiego

w Poznaniu Jolanta Borowczyk: Zostało bardzo mało czasu, a ocena wnikliwie przedstawiona przez referentów i uczestników seminaryj-nego posiedzenia Komisji nie zamyka całości tematu, ponieważ tych problemów jest o wiele więcej. Sądzę, że omawianie uzyskanych efektów nie powinno się skończyć na tym spotkaniu. Myślę w tej chwili o przedsiębiorcach, którzy samodzielnie wywiązują się z obo-wiązku nałożonego ustawą, o czym dziś praktycznie nie mówiliśmy, a jest to poważny problem, który znajduje odzwierciedlenie w urzędach marszałkowskich i na forum przedsiębiorstw – co jeszcze raz podkreślam – samodzielnie wywiązujących się z obowiązku nało-żonego ustawą.

Przedsiębiorcy mają problemy przede wszystkim z przekazaniem odpadów do recyklingu, ponieważ nie każdy recykler – czego mamy dowody – jest zainteresowany przyjęciem odpadów poużytkowych i opakowaniowych do recyklingu. Tym samym zamyka się drogę przedsiębiorcy, który – zgodnie z ustawą – chce samodzielnie ten obowiązek wykonać.

Brakuje – o czym była tu mowa – jasnych kryteriów oceny, czy jest to proces recyklingu, czy jest to właściwy recykler. Tego przed-siębiorcom brakuje. Zatem stworzenie centralnego rejestru recyklerów

169

i określenie, jakie procesy technologiczne są recyklingiem, na pewno ułatwią i uregulują wiele spraw. Nie będzie tylu problemów, o których dziś mówimy.

Przykładowo powiem – jeśli chodzi o 2003 r. sprawa przedstawia się trochę lepiej – że w 2002 r. były problemy, ponieważ przedsię-biorcy przekazując w dobrej wierze makulaturę do punktów skupu byli przekonani, że jest to recykling. Często te firmy miały w swojej nazwie wyraz „recykling”, chociaż faktycznie nie zajmowały się recy-klingiem. Jest to jedna z przyczyn uzyskania tak wysokich efektów recyklingu w skali kraju – kontrola 2002 r., która jest jeszcze otwarta, może wykazać, że znaczna cześć przedsiębiorców wykazała nie pro-ces recyklingu, tylko przekazanie odpadów do punktu skupu. Wyniki są zawyżone między innymi z tego powodu.

Dodam, że zgłoszony wniosek, aby zwiększyć środki na rzecz urzędów marszałkowskich do realizacji obowiązków wynikających z ustawy, jest słuszny. Proponowany 2-procentowy wzrost na pewno nie da takich możliwości, jakie byłyby wymagane, mimo że woje-wództwo wielkopolskie za 2002 r. uzyskało z opłaty produktowej najwięcej środków, bo ponad 4,5 mln zł.

Przedstawiciel „ABC Recykling” Ryszard Burzyński: Nawiązu-

jąc do wstępnej wypowiedzi pana przewodniczącego, chciałbym się zastanowić nad tym, czy istniejący system odzysku odpadów sprzyja kreowaniu branży polegającej na odzysku odpadów. Z punktu widze-nia firmy, którą reprezentuję – firmy recyklingowej, posiadającej in-stalację do recyklingu najnowocześniejszą w Polsce i w Europie – odpowiem, że jest to mało prawdopodobne. System, który funkcjonu-je, spowodował to, że nasza firma nie recykluje odpadów zebranych na polskim rynku, tylko odpady zebrane za granicą. Proszę się nie obawiać, że na świecie nie ma odpadów. Jest ich bardzo dużo i można je pozyskać. Dlaczego tak się dzieje? Dlatego, że system ustrojowy organizacji odzysku – wiem, że niektórym z państwa się narażę – prowadzi, niestety, do koncentracji, często nieuczciwych praktyk i monopolizacji rynku.

170

Na naszym rynku, gdzie powstała jedna organizacja odzysku stric-te zajmująca się tym rynkiem, zaistniał taki stan rzeczy, że inne orga-nizacje odzysku chcące się zajmować odzyskiem opon nie mogą tego czynić, a firma recyklingowa, którą reprezentuję, musiała emigrować z usługami poza granice kraju. Dlaczego? Dlatego, że my proponuje-my usługę odzysku na poziomie 17-22% naszej krajowej opłaty pro-duktowej, natomiast koszty organizacji odzysku – według naszych szacunków – kształtują się na poziomie 50-60%. Jak więc może dojść do sytuacji, że organizacja, która proponuje 2-krotnie niższy koszt wykonania tej usługi, jest z rynku eliminowana – ku naszej radości, bo w tej chwili czujemy, że żyjemy, bowiem na rynku zagranicznym lepiej się to robi? To po pierwsze.

Po drugie, w Polsce nie prowadzi się selektywnej zbiórki. W Pol-sce działają 74 bieżnikownie, które pozyskują tak zwane karkasy do tego, by prowadzić bieżnikowanie opon i za 30% ceny uzyskują 80% jakości nowej opony. Kupują to za granicą – za 5 euro w Wielkiej Brytanii, 1,5-3 euro w Niemczech i 4 euro w Holandii.

Ponadto wydaje mi się, że system prawny spowodował, że mamy instytucjonalnego, formalnego pośrednika. Jako prawnik i ekonomista nie mogę zrozumieć, jak to jest, że instalację tego typu, którą repre-zentuję, nazywa się tak zwaną osobą trzecią, skoro wszyscy na świe-cie wiedzą, że relacja między tym, kto ma wykonać obowiązek a tym, kto to może zrobić, jest prosta, najlepsza i jedynie słuszna, zwłaszcza, gdy za tym idą niskie ceny.

Po trzecie – podzielam pogląd pana prezesa Jerzego Ziaji – benefi-cjentami systemu są przedsiębiorstwa wprowadzające produkt na ry-nek i organizacje odzysku, ale nie konsumenci, którzy na naszym rynku płacą w pełnej wysokości opłatę produktową w cenie opony – opłatę nie wyodrębnioną, a przecież jest to usługa, produkt w rozu-mieniu PKWiU – na całym świecie tak się to klasyfikuje. Konsument kupując nową oponę płaci opłatę produktową, ale w fakturze tego nie widać. Wydaje się więc słuszne, by dla monitorowania całego syste-mu sprzedać konsumentowi to, co on kupuje. On chce kupić czyste środowisko po rzetelnej, uczciwej, należnej cenie za tę usługę. Ja nie kupiłbym opony, gdyby nie zaspokajała moich potrzeb. Tak samo nie

171

płacę za usługę odzysku dlatego, że mam płacić, tylko dlatego, że chcę mieć czyste środowisko. Zatem także w tym sensie ta ustawa nie spełnia oczekiwań.

Co więc proponujemy? Nie kwestionuję, że system egzystuje. W teoretycznych założeniach nie odbiega on od tego, co spostrzegamy na całym świecie, a współpracujemy z firmami w Stanach Zjednoczo-nych, Kanadzie i Europie. Jednak na niektórych rynkach jest diame-tralnie różny. Uważam, że trzeba zbadać przepływy odpadów od po-ziomu podstawowego do końca. Wówczas będziemy wiedzieć, kto i w jakim stopniu ma udział w tym rynku i jakie procesy na tym rynku zachodzą. W tej chwili mamy fragmentaryczną informację. Wiem, że na rynku opon jest 5 producentów i 2 firmy transportowe, które zmo-nopolizowały zagraniczny rynek zbierania opon. Mogę podać nazwy tych firm. Są tylko dwie. Trzeba również zbadać przepływy finansowe począwszy od konsumenta, który kupuje oponę.

Co producenci zaoferowali konsumentom po 1 stycznia 2002 r.? W pismach do dilerów zaproponowali, by opłatę produktową liczyć w cenie. Teraz już tej opłaty nie ma, ona znikła, ale wciąż ją płacimy. Z tego powodu uważam, że te przepływy trzeba zbadać i dopiero wówczas budować modele i systemy.

Poza tym, trzeba porównać systemy w sąsiadujących krajach i ich skutki z punktów widzenia społecznego, ekonomicznego i gospo-darczego. Nie można mówić, że system w Niemczech jest drogi, bo opierając się na przykładzie opon powiem, że odzysk opony w Niem-czech kosztuje 90 eurocentów, a jeśli porównamy to z ceną nowej opony w Niemczech, to jest tańszy niż u nas. Jak więc liczyć te wza-jemne korelacje? Rozsądnie, uwzględniając wszystkie elementy.

Uważam również, że w ustawie – na przykład, o podatku od warto-ści dodanej – należy zadysponować, żeby w fakturze produktu wpro-wadzanego na rynek była odrębna pozycja pt. opłata produktowa czy środowiskowa, żeby było wiadomo, ile to kosztuje i za co się płaci.

Natomiast licencjonowanie prowadzących instalacje uważam za bezsens, ponieważ my mamy uprawnienia wynikające z tzw. BAT-u. Kto jest w stanie lepiej niż to prawodawstwo zweryfikować, czy dana instalacja jest dobra pod względem ekologicznym? Nikt i nic innego,

172

tylko procedury odpowiednich instytucji i wyspecjalizowanych insty-tutów. Struktura kapitałowa w organizacjach odzysku powinna być spolaryzowana, albo przynajmniej powinno być tak, jak w wielu or-ganizacjach we Francji czy Szwecji, gdzie nie tylko producenci są założycielami i zarządzającymi strukturami tych organizacji, ale także organizacje konsumenckie, ekologiczne. Wówczas ten układ będzie zrównoważony.

Kolejna moja propozycja polega na tym, żeby doprowadzić do rze-czywistego współdziałania między krajową administracją zajmującą się gospodarką odpadami a administracją państw członkowskich Unii Europejskiej. Dochodzi bowiem do takich paradoksów, że jest nam łatwiej zmienić prawo niemieckie, żeby można było transferować oponę kupioną w Niemczech przez polską granicę, gdyż okazuje się, że po stronie niemieckiej inne przejścia graniczne niż po stronie pol-skiej uprawnione są do dokonywania transferu, odpraw tych odpadów. Oczywiście to się zmieni, ale nie szybko.

Przedostatnia propozycja dotyczy klasyfikacji surowców. Czy su-rowiec odzyskany w procesie recyklingu jest odpadem czy surowcem? Zajmowaliśmy się tym problemem, a skutek jest bardzo poważny, bowiem kilkakrotnie zatrzymano nam na granicy granulat, który pro-dukujemy z opon niemieckich i wywozimy do Włoch na budowę obiektów olimpijskich. Na niektórych przejściach granicznych jest to traktowane jako odpad, chociaż na innych przejściach, czy w innych krajach – Słowacji czy Węgrzech – nie. System nie jest zsynchroni-zowany. Ten stan rzeczy powoduje utrudnienia dla przedsiębiorców.

Ostania propozycja, chociaż najprostsza i o niewielkich skutkach, jest bardzo istotna. Dystrybucja środków z opłaty produktowej musi być także kierowana do tych, którzy prowadzą instalacje. System wsparcia inwestycji z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest taki, że nasza firma 7 lat wcześniej została zmuszona do spłaty swojego zobowiązania, bowiem łatwiej jest zara-biać na wolnym rynku Europy Zachodniej niż w Polsce obsługiwać fundusz ekologiczny.

173

Wiceprezes EKOFUNDUSZU Janusz Ostapiuk: Kilka osób w dzisiejszej dyskusji wspominało o pieniądzach, w związku z tym uznaję za swój obowiązek powiedzieć kilka zdań na ten temat.

Kiedy kilka lat temu – również pod przewodnictwem pana posła Jana Chojnackiego – debatowano o ustawie o odpadach, zapewne nikt nie sądził, że będzie to początek tak dynamicznie rozwijającego się rynku w naszym kraju. Jest to rynek bardzo interesujący, rozwijający się i przynoszący przyzwoite pieniądze, co nie znalazło odzwiercie-dlenia w tabelkach, które były prezentowane.

Ekofundusz jest organizacją, która dysponuje środkami niepu-blicznymi, w związku z tym krzyżują się u nas ścieżki przedsiębior-ców prywatnych, samorządów, osób prywatnych i organizacji poza-rządowych. Patrząc przez pryzmat tych wszystkich, którzy do nas przychodzą dyskutować o pieniądzach, składają wnioski, możemy ocenić, jak ten rynek funkcjonuje.

Z ubolewaniem trzeba powiedzieć, że w procesie tworzenia syste-mu zakładów unieszkodliwiana odpadów, systemu selektywnej zbiór-ki, segregacji i wszystkiego, co z tym się wiąże, nie ma środków po-chodzących z organizacji odzysku. Od początku funkcjonowania sys-temu – a w tej chwili finansujemy około 20 projektów odpadowych związanych z selektywną zbiórką i segregacją – w żadnym projekcie, montażu finansowym nie natrafiłem na środki pochodzące z organizacji odzysku.

W związku z tym powstaje pytanie, gdzie są te pieniądze. Czy rze-czywiście są przejadane przez organizacje odzysku jako środki na własne utrzymanie? Gdzie się podziewają? W referatach wspominano, że dynamicznie rozwija się rynek selektywnej zbiórki, że są kupowane pojemniki, samochody itd. Jednak – jak powiedziałem – w projektach, z którymi mamy do czynienia, nie zauważyłem tych pieniędzy. Zatem uwaga jednego z referentów, żeby obligatoryjnie przeznaczyć okre-ślony procent wpływów na rozwój selektywnej zbiórki, jest ze wszech miar zasadna. Bezwzględnie powinno to się stać elementem systemu.

Ekofundusz finansuje zarówno selektywną zbiórkę jak i segrega-cję. Swoją mądrość czerpiemy przede wszystkim z doświadczeń

174

przedsiębiorstw zbierających odpady. W ubiegłym roku, kiedy orga-nizowaliśmy seminarium podobne do dzisiejszego, zadaliśmy pytanie operatorom, na co wydać pieniądze, żeby były jak najefektywniej wykorzystane. Odpowiedź była zdecydowanie jednoznaczna – selek-tywna zbiórka, pojemniki a dopiero później segregacja. I tak staramy się te pieniądze wydawać.

W związku z tym chciałbym zgłosić uwagi, które można wykorzy-stać w praktyce. Pani dr Hanna Żakowska miała absolutną rację mó-wiąc, że wchodzenie przez wojewódzkie fundusze ochrony środowi-ska i gospodarki wodnej udziałami kapitałowymi do organizacji odzy-sku jest psuciem rynku. Uważam, że powinno to być prawem zabro-nione. To nawet nie dotyczy konfliktu kapitał prywatny a środki pu-bliczne. Jest to po prostu psucie dobrze rozwijającego się rynku. Jest to kryminogenne.

Jestem także przewodniczącym rady nadzorczej jednego z woje-wódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej i nie wyobrażam sobie, żeby rada dopuszczała taką możliwość, a rzeczywi-ście 3 fundusze w Polsce weszły kapitałowo do tego typu organizacji. Zgłaszam tę uwagę jako wniosek.

Drugi wniosek również wynika z dzisiejszej dyskusji. Także cho-dzi o psucie rynku, ale poprzez tak zwane prywatne zakłady unieszko-dliwiania odpadów. Składowiska liczące 60 ha są faktem. One istnieją i są finansowane z funduszy ekologicznych. 30-hektarowy obiekt w Myśliborzu, czy 40-50-hektarowy obiekt koło Zgorzelca i następny koło Wrocławia, to są obiekty, które odbierają odpady zmieszane po 25 zł i zostały sfinansowane ze środków z funduszy ekologicznych. Myślę, że należałoby odnotować, żeby tego typu prymitywne frag-menty gospodarowania odpadami nie mogły być finansowane z fun-duszy ekologicznych. Kto tworzy władzę w funduszach? Samorząd. Ale swoich przedstawicieli mają także: minister, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej itd. Uważam, że powinno to być zdecydowanie zabronione, ponieważ jest to psucie rynku i two-rzenie czegoś, co nigdy nie ma prawa prawidłowo funkcjonować.

Mam jeszcze jedną uwagę dotyczącą wypowiedzi mojego przed-mówcy z „ABC Recykling”. Jeśli chodzi o opony, jest to ciekawe

175

zjawisko. Ekofundusz próbował zorganizować kilka projektów, mimo że to nie jest odpad niebezpieczny, a my zajmujemy się tylko odpa-dami komunalnymi i niebezpiecznymi. Na rynku polskim nie ma opon. Kolejną uwagę kieruję do przedstawicieli Ministerstwa Środo-wiska – może by Inspekcja Ochrony Środowiska poszukała, gdzie są opony, bo na polskim rynku ich nie ma. Wiem, że są w szklarniach, w tunelach foliowych i cementowniach – tu jest to zorganizowane – ale generalnie tego rodzaju odpadów nie ma.

Zwracam się z apelem do pana Tomasza Chruszczowa – nie tak ostro z definicją recyklera. Nie zamordujmy tego rynku. Uważam, że sugeruje pan za daleko idącą definicję recyklera – zarejestrowany, z odpowiednimi papierami, zgłoszony i zweryfikowany. A co z tymi, którzy mają dwie maszynki do cięcia odpadów i robią naprawdę po-rządną robotę? Ludzie zbierają odpady, rozdrabniają je i dostarczają do organizacji. W przypadku zdefiniowania recyklera jako kogoś jed-noznacznie określonego, zepsujemy ten rynek.

Przedstawiciel Akademii Techniczno-Humanistycznej w Biel-

sku-Białej Wojciech Piontek: Chciałbym odnieść się do tego, co powiedział pan Tomasz Chruszczow na temat zwiększenia udziału gmin w opłacie produktowej. Muszę powiedzieć, że zaczęliśmy drzeć szaty nad czymś, czego nie ma. W zeszłym roku w skali kraju ta opła-ta wyniosła tylko 11 mln zł. W związku z tym zwracam się do pana z pytaniem, w czym chce pan zwiększać ten udział. Czy chodzi o transfery dla poszczególnych gmin rzędu 50-60 gr czy 20 zł?

Wobec tego pozwolę sobie również odnieść się do propozycji, któ-rą przedstawił pan minister mówiąc, że likwidujemy pobór opłat poni-żej 50 zł, bo wiążą się z tym zbyt duże koszty. Jak wyglądają koszty w przypadku rozdysponowywania tej opłaty?

Kolejna sprawa. Jaką pan widzi możliwość zwiększenia tej opłaty? W tej chwili opłata w Polsce jest karą ekologiczną, a nie opłatą z defi-nicji. Jeżeli więc chcemy zwiększyć dochody, musielibyśmy z syste-mem naliczania opłat zrobić to, co proponował pan prezes Jerzy Ziaja – naliczać od wszystkiego i potem dokonywać redystrybucji.

176

Przedstawiciel Stowarzyszenia Forum Opakowań Szklanych Tomasz Chruszczow: Myślę, że zaszło nieporozumienie. Mówiłem, że systemy zbiórki selektywnej w gminach – dziękuję panu prezesowi Janowi Ostapiukowi za słowa uznania – powinny mieć zagwaranto-wane finansowanie ze środków pozyskiwanych od przedsiębiorców przez organizacje odzysku. To jest podstawowy strumień pieniędzy.

Mówiłem również o tym – i tylko w tym kontekście wspomniałem o opłatach produktowych, których było około 20 a nie 11 mln zł – że nie należy wprowadzać dodatkowych ograniczeń na dostępność środ-ków z tych opłat, co skutkuje tylko niepotrzebnym ich rozproszeniem, polegającym na tym, że jeżeli gmina ma umowę z organizacją odzy-sku, to nie może się starać o pieniądze z opłat produktowych. Tylko tyle. Natomiast całkowicie nie zgadzam się z koncepcją fiskalną, którą od kilku lat prezentuje prezes Jerzy Ziaja, a której trudno będzie uzy-skać uznanie wśród przedsiębiorców, ponieważ nie jest to koncepcja pozwalająca zrealizować obowiązek przy niskich kosztach. Jest to koncepcja opodatkowania. Jeżeli koszt puszki wynosi 3 gr, to biorąc pod uwagę, że w Polsce wprowadza się na rynek około 2 mld puszek, mówimy o 60 mln zł rocznie. Czy to są małe pieniądze?

Poseł Jan Chojnacki /SLD/: Z dyskusji wynika, że obecnie funk-

cjonujące prawo nie jest najgorsze. Nie powiem, że jest ono doskona-łe, bo trzeba jeszcze zmienić wiele mechanizmów, przepisów usta-wowych, ale w referatach i w dyskusji przeważała opinia, że jest to porządnie przygotowane. Nie możemy się obawiać, że po naszym wejściu do Unii Europejskiej w maju br. odkryjemy nagle „nowy świat”. Uważam, że możemy wprowadzić wiele nowego, a także sko-rzystać z doświadczeń państw, które już funkcjonują w tym układzie zbiorowym.

W związku z tym, jeżeli mają państwo konkretne propozycje doty-czące zapisów, które mają ulepszyć ustawy, prosiłbym o ich zgłasza-nie. Uprzedzam jednak państwa, że wiele organizacji ekologicznych i odzyskowych, wielu przedsiębiorców, będzie mieć inny punkt wi-dzenia na sprawę. Apeluję przy tym, żeby w tych propozycjach uwzględnić konsumenta, podatnika, którym jest każdy z nas, żeby

177

mieć na uwadze również jego interes. Bo tu się płaci 3 gr, tam 5-10 gr, z tego składa się złotówka, 10 zł, 100 zł, a obywatel ma tylko określo-ne środki, którymi może dysponować. Jeżeli mówimy o zrównoważo-nym rozwoju, gdzie trzeba połączyć dobro przemysłu z dobrem śro-dowiska, to musimy również mówić o zrównoważonym rozwoju, w którym uwzględnione są możliwości nabywcze społeczeństwa, ochro-na środowiska i gospodarka, które w umiejętny sposób się zazębiają.

Dziękuję państwu za udział w dzisiejszym seminaryjnym posie-dzeniu Komisji. Uważam, że poruszany dziś problem jest niezwykle ważny. Dlatego przypuszczam, że po pewnym okresie funkcjonowa-nia w Unii Europejskiej spotkamy się ponownie, by zobaczyć, jak znaleźliśmy się w nowych realiach ekonomiczno-finansowo-środo-wiskowych.

Zamykam seminaryjne posiedzenie Komisji.

178

179

UWAGI NADESŁANE ORAZ PROPOZYCJE ZMIAN

W USTAWIE

180

181

Henryk Buczak – Biosystem Tomasz Cegiełka – Polski System Recyklingu Jan Cieszkowski – Czyste Środowisko Michał Dąbrowski – Eko-Punkt Piotr Skrzyniarz – Branżowa Organizacja Odzysku

W imieniu pięciu organizacji odzysku, reprezentujących ponad

50% obrotów wszystkich krajowych organizacji odzysku pozwalamy sobie przekazać nasze stanowisko dotyczące oceny realizacji ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektó-rymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, które uzyskało również aprobatę największej organizacji branżowej – Polskiej Izby Gospodarki Odpadami.

Przyjęty w Polsce model gospodarowania odpadami na każdym je-go szczeblu przewiduje system wolnorynkowy z elementami regla-mentacji i kontroli sprawowanej przez gminy i służby ochrony środo-wiska. Dwa lata funkcjonowania ustawy ukazały, że spełnia ona swe zadanie, lecz nie jest wolna od pewnych niedoskonałości. Postano-wiliśmy się zatem skupić na ich identyfikacji i wyeliminowaniu. W swoich propozycjach bierzemy także pod uwagę wnioski wynika-jące z obserwacji innych rynków europejskich, a w szczególności rynku niemieckiego. Koszty ponoszone przez społeczeństwa, związa-ne z recyklingiem odpadów opakowaniowych w krajach, w których system odzysku został w praktyce zmonopolizowany przez poszcze-gólne organizacje odzysku okazały się bardzo wysokie – wielokrotnie wyższe niż w krajach, w których udało się zachować system wolno-rynkowy. Przykład: Niemcy, Austria ok. 23 EUR/ mieszkańca rocz-nie, Anglia ok. 3 EUR/ mieszkańca rocznie, Polska 0.6 EUR/ miesz-kańca rocznie. Wskazane przykłady dobitnie ukazują, że wdrożenie i utrzymanie w Polsce systemu wolnorynkowego jest społecznie ko-rzystne.

Naszym zdaniem konieczne jest zatem uporządkowanie tego sys-temu polegające na usunięciu jego wad, a nie jego generalna zmiana.

182

Zaproponowane przez nas zmiany w ustawie i rozporządzeniach mają na celu uszczelnienie i zwiększenie przejrzystości systemu. Dotyczą one w szczególności tych zapisów, dzięki którym środki przekazywa-ne przez przedsiębiorców były zaniżane lub były wykorzystywane nie do budowy systemu recyklingu, a służyły jedynie do osiągania krótko-trwałych zysków.

Mamy tu na myśli: 1. Nieprecyzyjne sformułowania dotyczące udokumentowania

wykonania recyklingu (potwierdzenie recyklingu z wykorzystaniem kserokopii dokumentów).

2. Angażowanie środków publicznych w sferę, w której liczba działających organizacji odzysku przekracza zapotrzebowanie ryn-kowe.

3. Dopuszczanie do zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty produktowej zakładów pracy chronionej, które niekiedy są wielkimi producentami odpadów opakowaniowych. Status zakładów pracy chronionej w żaden sposób nie powinien zwalniać ich z odpowie-dzialności za stan środowiska naturalnego.

4. Niedoskonałości systemu kontroli, które w efekcie wpływają na niekorzystną ocenę funkcjonowania ustawy. Z tego też powodu wnio-ski dotyczące zmiany ustawy sformułowane przez organizacje odzy-sku idą w stronę zwiększenia przejrzystości systemu i ułatwienia pra-cy organom kontroli.

5. Niewykorzystanie, jak dotychczas, narzędzi leżących w innych aktach prawnych, które mogłyby być bardzo istotnym elementem wspomagającym funkcjonowanie systemu. Mamy tu na myśli na przykład możliwość podniesienia stawki opłaty środowiskowej za składowanie odpadów, która w znaczny sposób umotywowałaby przedsiębiorców do prowadzenia selektywnej zbiórki oraz segregacji odpadów.

Mając powyższe na uwadze, w załączeniu przedstawiamy uwagi do projektu zmiany ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakre-sie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. Upoważnia nas do tego bogate doświadczenie

183

zebrane w trakcie funkcjonowania naszych organizacji odzysku przez ponad dwa lata obowiązywania ustawy.

Uważamy, że współodpowiedzialność za prawidłowe funkcjono-wanie systemu ponoszą użytkownicy, firmy zbierające odpady i recy-klerzy z zachowaniem właściwych proporcji. Oceniamy, że w aktual-nej sytuacji większość pozyskanych środków winna być przeznaczona na rozbudowę systemu selektywnej zbiórki odpadów opakowanio-wych oraz ich przygotowanie do recyklingu. Prawidłowe współdzia-łanie firm prowadzących tę działalność i recyklerów decyduje o suk-cesie systemu i powinno mieć odzwierciedlenie w sposobie udoku-mentowania recyklingu. Na zakończenie chcielibyśmy zwrócić uwa-gę, iż negatywne oceny prezentowane przez niektóre organizacje opar-te są na oficjalnych danych z pierwszego roku funkcjonowania ustawy i ocenie sytuacji w okresie, w którym faktycznie nie w pełni zadziała-ły pozytywne zmiany wprowadzone pierwszą nowelizacją. Część istotnych zapisów zaczęła obowiązywać dopiero od 2004 roku. Na-szym zdaniem generalna zmiana systemu jest niepotrzebna a wręcz byłaby szkodliwa.

184

Uwagi Polskiej Izby Gospodarki Odpadami

Do projektu nowelizacji z 9 marca 2004 r.

Ustawa z dnia ..................... o zmianie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospo-darowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie

depozytowej

Art. 1. W ustawie z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsię-biorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz.U. Nr 63, poz.639, z 2002 r. Nr 113, poz. 984 oraz z 2003 r. Nr 7, poz.78) wprowadza się następujące zmiany:

1) w art. 1: a) ust.1 otrzymuje brzmienie: „1. Ustawa określa obowiązki przedsiębiorców, w rozumieniu

przepisów ustawy o (swobodzie) działalności gospodarczej, wprowa-dzających na terytorium kraju produkty w opakowaniach, których rodzaje określa załącznik nr 1 do ustawy i produkty wymienione w załącznikach nr 2 i 3 do ustawy, oraz określa zasady ustalania i pobie-rania opłaty produktowej i opłaty depozytowej.”,

Bez uwag. b) po ust.1 b dodaje się ust.1c w brzmieniu: „1c. Przez oznaczenie, o którym mowa w ust. 1b, rozumie się znak

towarowy w rozumieniu przepisów o własności przemysłowej lub firmę lub nazwę przedsiębiorcy, a w przypadku osoby fizycznej – imię i nazwisko przedsiębiorcy lub nazwę, pod którą wykonuje dzia-łalność gospodarczą, lub jakikolwiek inny symbol pozwalający ziden-tyfikować przedsiębiorcę wymienionego w ust. 1 b”,

185

Generalnie proponujemy w art. 1 skreślić ust. 1 b, który nie sprawdził się w życiu z następujących powodów:

1. Przeniesienie obowiązku odzysku na zlecającego wypro-dukowanie towaru stwarza zlecającym, głównie dużym sieciom handlowym, możliwości uzyskania dodatkowego nieuzasadnione-go zysku, poprzez żądanie od producentów tak zwanego „rabatu opakowaniowego”, kalkulowanego wg stawki opłaty produktowej, a nie wg faktycznych kosztów recyklingu.

2. Kontrolerzy WIOŚ nie mają z reguły rozeznania w zna-kach towarowych, dlatego przeniesienie obowiązku recyklingu na zlecającego w sytuacji, gdy opakowanie będzie oznakowane jedy-nie znakiem towarowym spowoduje dalsze utrudnienia dla kon-trolerów.

3. Wojewódzkie Inspektoraty Ochrony Środowiska są jed-nostkami stosunkowo słabymi o małych możliwościach kontroli. Skontrolowanie przez te jednostki dużej sieci handlowej jest bar-dzo trudne.

W przypadku nie podzielenia naszego stanowiska co do skre-ślenia ust. 1 b opiniujący proponują uzupełnić ust. 1c o wyrazy „lub jakikolwiek inny symbol pozwalający zidentyfikować przedsię-biorcę wymienionego w ust. 1 b”. Praktyka dowodzi, że produkty sprzedawane w ramach sieci handlowych są oznaczane często w sposób symboliczny w związku z tym proponowana regulacja mo-że utrudnić identyfikację.

c) po ust. 3 dodaje się ust. 3a w brzmieniu: „Przepisy ustawy nie dotyczą przedsiębiorcy, który dokonuje eks-

portu lub wewnątrzwspólnotowej dostawy uprzednio wprowadzonych na terytorium kraju w drodze importu lub wewnątrzwspólnotowego nabycia produktów lub produktów w opakowaniach w odniesieniu do tych produktów lub produktów w opakowaniach.”;

Bez uwag. 2) w art. 2:

186

a) pkt 3a otrzymuje brzmienie: „3a) przedsiębiorców – rozumie się przez to także przedsiębiorców

wprowadzających towary na terytorium kraju w drodze importu lub wspólnotowego nabycia na potrzeby własne,”,

Bez uwag. b) po pkt 7 dodaje się pkt 7a w brzmieniu: „7a) opakowaniu wielomateriałowym – rozumie się przez to każde

opakowanie wykonane z co najmniej dwu różnych materiałów tak, że nie można ich rozdzielić w sposób ręczny lub przy zastosowaniu pro-stych metod fizycznych”,

Bez uwag. c) pkt 9 otrzymuje brzmienie: „9) opłacie produktowej – rozumie się przez to opłatę obliczaną i

wpłacaną za opakowania w przypadku wprowadzania na rynek krajo-wy produktów w opakowaniach, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy, a także opłatę obliczaną i wpłacaną w przypadku wprowa-dzania na rynek krajowy produktów wymienionych w załącznikach nr 2 i 3 do ustawy,”;

Bez uwag. 3) w art. 4: a) w ust.1 pkt 1 otrzymuje brzmienie: „1) samodzielnie w przypadku, gdy: a) przedsiębiorca jest jednocześnie wytwórcą odpadów opakowa-

niowych lub poużytkowych, oraz b) ilość lub masa wszystkich rodzajów odpadów, dla których

samodzielnie realizowany jest obowiązek, nie przekracza ilości lub masy odpadów opakowaniowych i poużytkowych w poszczególnych rodzajach wytworzonych przez tego przedsiębiorcę w danym roku kalendarzowym, lub”,

Naszym zdaniem jest w interesie społecznym, aby była tylko jedna forma realizacji obowiązków ustawowych (samodzielnie

187

albo za pośrednictwem organizacji). Umożliwi to efektywną kon-trolę Urzędu Marszałkowskiego.

b) ust. 3 otrzymuje brzmienie: „3. Przedsiębiorca lub organizacja może zlecić wykonanie po-

szczególnych czynności związanych z odzyskiem i recyklingiem in-nemu przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w zakresie gospo-darki odpadami zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa ”,

Propozycja korekty uwzględnia konieczność wzięcia pod uwagę wszelkich przepisów obowiązujących w zakresie zbiórki i odzysku odpadów.

c) po ust.3 dodaje się ust. 4 i ust. 5 w brzmieniu: „4. W przypadku otwarcia likwidacji lub ogłoszenia upadłości or-

ganizacji, obowiązki, o których mowa w art. 3 ust. 1, ponownie obcią-żają przedsiębiorcę w stosunku do ilości lub masy opakowań i produk-tów wprowadzonych przez niego na rynek od pierwszego dnia miesią-ca następującego po dniu otwarcia likwidacji lub ogłoszeniu upadło-ści. Z tym dniem wygasają umowy, o których mowa w ust. 2, zawarte z tą organizacją.

5. Przedsiębiorca, o którym mowa w ust. 4, ma obowiązek złożenia dodatkowego sprawozdania spełniającego wymagania wynikające z art. 10 i art. 15 za okres od dnia wygaśnięcia umowy do końca roku kalendarzowego”;

Uściślenie to sprawi, że obowiązki, które „powrócą” do przed-siębiorcy będą dotyczyły okresu od dnia otwarcia likwidacji (upa-dłości) do końca roku kalendarzowego.

4) po art. 3 dodaje się art. 3a w brzmieniu: „3a. W przypadku wprowadzenia na rynek produktu w opakowa-

niu wielomateriałowym, całą masę tego opakowania uwzględnia się w masie opakowań, których rodzaje wymieniono w załączniku nr 1 do ustawy, według rodzaju materiału, którego zawartość w masie opako-wania wielomateriałowego jest największa.”;

188

Punkt 4) Oczekujemy skreślenia tego punktu. Opiniujący uwa-żają, iż wyłączenie z obowiązku recyklingu opakowań wielomate-riałowych, a w tym przede wszystkim tzw. tetrapaka, spowoduje szkodliwe następstwa społeczne i gospodarcze.

Przy takiej regulacji opakowanie typu tetrapak okaże się opa-kowaniem najtańszym w recyklingu i tym samym wzrośnie jego udział w masie opakowań wprowadzanych na rynek, a równocze-śnie odpad opakowaniowy wielomateriałowy nie będzie w ogóle zbierany z rynku, gdyż zastępczo będzie wykonywany recykling tańszych opakowań z papieru i tektury.

Spowoduje to obciążenie środowiska zwiększającą się ilością trudno rozkładalnych odpadów opakowaniowych wielomateriało-wych, zaś system pozbawi środków na odzysk tego rodzaju trud-nych odpadów, gdyż opłata za papier i tekturę jest wielokrotnie niższa.

5) w art. 6: a) ust. 1 otrzymuje brzmienie: „1. Kapitał zakładowy organizacji powinien wynosić co najmniej

5.000.000 złotych, a ponadto nie może być zebrany w drodze publicz-nej subskrypcji, z zastrzeżeniem ust. 1b i art. 43.”

Bez uwag. b) po ust. 1 dodaje się ust. 1a i 1b w brzmieniu: „1a. Nie podniesienie kapitału zakładowego do wymaganej wyso-

kości w terminach określonych w art. 43 powoduje rozwiązanie orga-nizacji.

1b. Kapitał zakładowy organizacji może wynosić co najmniej 1.000.000 złotych w przypadku organizacji, która statutowo przejmuje obowiązki, o których mowa w art. 3 ust. 1 wyłącznie od własnych akcjonariuszy.”

Opiniujący proponują skreślić ust. 1b., gdyż propozycja ta na-rusza konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa, a ponadto byłoby stworzeniem precedensu powstanie specjalnego rodzaju przedsiębiorcy działającego wyłącznie na potrzeby wła-

189

snych akcjonariuszy i w konsekwencji uprzywilejowaniem tego przedsiębiorcy.

c) ust. 4 otrzymuje brzmienie: „4. Organizacja ma obowiązek utrzymywania kapitału (funduszu)

podstawowego w wysokości co najmniej połowy minimalnego kapita-łu zakładowego określonego odpowiednio w ust. 1 i ust. 1b.”;

Opiniujący proponują skreślić literę c), ponieważ naszym zda-niem treść ust. 4 ustawy nie wymaga zmian. Powyższe wynika z ustawy o rachunkowości.

6) po art. 7 dodaje się art. 7a w brzmieniu: „7a. Jeżeli organizacja w terminie 60 dni od upływu terminu pod-

niesienia kapitału zakładowego nie przedstawi odpisu zmian dokona-nych w statucie i rejestrze sądowym, potwierdzających podniesienie kapitału zakładowego do wymaganej wysokości, marszałek woje-wództwa składa do sądu rejestrowego wniosek o rozwiązanie organi-zacji.”;

Opiniujący proponują skreślić proponowany art. 7a, gdyż jego treść zostanie uwzględniona w art. 2 niniejszego projektu. Przepi-sy proponowane w art. 2 pozostają w zgodzie z Kodeksem Spółek Handlowych i umożliwiają wpływ innych osób zainteresowanych na wykonanie przepisów ustawy.

7) w art. 9 w ust. 2 wyrazy „pierwszej sprzedaży” zastępuje się

wyrazami „pierwszego wprowadzenia na rynek”; Bez uwag. 8) w art. 11: a) ust. 1a otrzymuje brzmienie: „1a. Informacje, o których odpowiednio mowa w art.10 ust.1 pkt 3

oraz ust.2 pkt 4, ustalane są na podstawie karty przekazania odpadu do odzysku i recyklingu.”,

Naszym zdaniem określenie „dokument” jest zbyt ogólnikowe i pozwoli ministrowi właściwemu ds. środowiska w drodze rozpo-

190

rządzenia ustalić dowolny rodzaj takiego dokumentu (np. jako papier-certyfikat wartościowy), co wpłynie na cały system recy-klingu.

Główną wadą obecnego systemu jest posługiwanie się przy roz-liczeniach wykonania obowiązku recyklingu kserokopiami kart przekazania odpadu. W związku z tym proponuje się (projekt rozporządzenia w załączeniu) zmodyfikowany wzór karty przeka-zania odpadu na użytek udokumentowania przekazania odpadu opakowaniowego przez przedostatniego posiadacza do recyklera.

Proponowany dokument składa się z trzech części, z których ostatnia służy wyłącznie do rozliczenia wykonania obowiązku re-cyklingu. Podpisanie tego dokumentu przez dwie strony uwiary-godnia go i czyni go elementem współpracy posiadacza odpadów z recyklerem, którzy muszą uzgodnić kto zachowuje prawo do dys-ponowania tą częścią dokumentu. Natomiast proponowana zmia-na ustanawia arbitralność recyklera w wystawianiu tego doku-mentu i będzie miała bardzo negatywny wpływ na budowę syste-mu zbiórki i pozyskiwania odpadów w warunkach gospodarki wolnorynkowej.

b) ust. 1b otrzymuje brzmienie: ”1b. Masę lub ilość odpadów poddanych odzyskowi lub recyklin-

gowi ustala się na podstawie kart przekazania odpadu do odzysku i recyklingu, który prowadzący odzysk lub recykling jest obowiązany podpisać i wydać na wniosek przedsiębiorcy lub organizacji, przeka-zujących odpady do odzysku lub recyklingu, z zastrzeżeniem ust. 1c i 1d.”,

Uwaga jest konsekwencją propozycji do pkt. 8 a c) po ust.1d dodaje się ust.1e w brzmieniu: „1e. Minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z

ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi w dro-dze rozporządzenia wzór karty przekazania odpadu do odzysku lub recyklingu (ust. 1b), oraz szczegółowe zasady wystawiania tego do-kumentu, kierując się potrzebą ujednolicenia tych dokumentów oraz

191

zapewnienia kontroli prawidłowości rozliczania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1.”;

Uzasadnienie tej propozycji przytoczyliśmy wyżej do pkt 8a. 9) w art.12: a) w ust. 2 na końcu dodaje się wyrazy: „z zastrzeżeniem ust. 5.” Bez uwag b) po ust. 2 dodaje się ust. 2a w brzmieniu: „Do ponoszenia opłaty produktowej obowiązany jest również

przedsiębiorca, który nie zawarł umowy z organizacją odzysku lub nie wykonał obowiązku zapewnienia odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych w sposób określony w art. 4 ust 1.”,

Rozumiemy, że celem tego przepisu było dookreślenie obo-wiązku przedsiębiorców, którzy nic nie zrobili w związku z obo-wiązkiem recyklingu tzn. nie podpisali umowy z organizacją odzy-sku, ani nie zgłosili marszałkowi samodzielnego wykonywania obowiązków.

c) po ust. 4 dodaje się ust. 5 w brzmieniu: „5. Nie wnosi się opłaty produktowej, której łączna roczna wyso-

kość dla opakowań wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy oraz produktów wymienionych w załącznikach nr 2 i 3 do ustawy nie prze-kracza 50 złotych.”;

Bez uwag. 10) w art.14 ust.1 po pkt 4 dodaje się pkt 4a w brzmieniu: „4a) dla produktów wymienionych w poz.7 w załączniku nr 2 do

ustawy – 2,0 zł za kg”; Bez uwag. 11 ) art. 15 ust.1 otrzymuje brzmienie: „Art. 15.1 Przedsiębiorca i organizacja, o których mowa w art. 12

ust. 2 i 2a, są obowiązani do złożenia marszałkowi województwa rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej, z podziałem na poszczególne rodzaje opakowań lub produktów i okre-śleniem odpowiednio ich masy lub ilości, w terminie do dnia 31 marca

192

roku kalendarzowego następującego po roku, którego opłata doty-czy.”;

Bez uwag. 12) w art. 27: a) ust. 2 otrzymuje brzmienie: „2.Wpływy z tytułu opłaty produktowej oraz dodatkowej opłaty

produktowej, o której mowa w art. 17 ust. 2, powiększone o przycho-dy z oprocentowania rachunków bankowych i pomniejszone o docho-dy urzędów marszałkowskich, o których mowa w ust. 3, urzędy mar-szałkowskie przekazują w terminie 30 dni po upływie każdego kwar-tału na odrębny rachunek bankowy Narodowego Funduszu,”

b) w ust. 3 wyrazy „0,5%” zastępuje się wyrazami „2%”; Bez uwag. 13) art. 28 uchyla się; Bez uwag. 14) w art. 29 ust. 2 i 3 otrzymuje brzmienie: „2.W terminie do 31 maja oraz 30 listopada roku kalendarzowego

następującego po roku, którego opłata dotyczy, Narodowy Fundusz przekazuje 70% zgromadzonych środków wojewódzkim funduszom na zasadach określonych w ust. 4.

3. Wojewódzkie fundusze, w terminie do dnia 30 czerwca oraz 15 grudnia, przekazują gminom (związkom gmin) środki, o których mo-wa w ust. 2, na zasadach określonych w ust. 4.”;

Bez uwag. 15) po art. 37 dodaje się artykuł 37a w brzmieniu: „37a. Kto, prowadząc odzysk lub recykling, odmawia wydania do-

kumentu potwierdzającego odzysk i recykling, o którym mowa w art. 11 ust. 1b przedsiębiorcy lub organizacji od których przejął odpady, lub wydaje dokument zawierający informacje nierzetelne,

podlega karze grzywny.”; Opiniujący proponują skreślić punkt 15) z uwagi na inną pro-

ponowaną formę udokumentowania odzysku i recyklingu opartą

193

na współdziałaniu dwóch stron (przedostatniego posiadacza i re-cyklera). W związku z tym nie ma potrzeby penalizacji tego pro-blemu.

16) art. 43 otrzymuje brzmienie: „Art.43. Do dnia: 1) 1 stycznia 2006 r. kapitał zakładowy organizacji może wynosić

1.000.000 złotych, 2) 1 stycznia 2009 r. kapitał zakładowy organizacji może wynosić

2.000.000 złotych.”; Proponujemy dotychczasową treść oznaczyć jako ust. 1, a na-

stępnie dodać ust. 2 o treści: „43.2. W przypadku naruszenia przepisu ust. 1 sąd rejestrowy z

urzędu lub na wniosek marszałka województwa albo innej osoby mającej interes prawny wzywa organizację odzysku do usunięcia naruszenia w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące. Jeżeli organi-zacja odzysku nie uczyni zadość wezwaniu, sąd wyda z urzędu albo na wniosek marszałka województwa lub innej osoby mającej interes prawny postanowienie o rozwiązaniu organizacji odzysku”.

Uzasadnienie: W sprawach związanych z rejestrem handlowym w innych

analogicznych sytuacjach Sąd wzywa spółkę, która nie wykonała obowiązku wynikającego z ustawy do usunięcia naruszenia i do-piero podejmuje działanie mające na celu pozbawienie spółki bytu prawnego.

17) w załączniku nr 1 do ustawy uchyla się pozycję 7; Zdecydowanie negatywna ocena propozycji wykreślenia pozy-

cji 7 (odpady wielomateriałowe) z przyczyn wymienionych w opi-nii dotyczącej punktu 4) niniejszego projektu.

18) w załączniku nr 2 do ustawy:

194

1) pozycja 5 otrzymuje brzmienie: 5 31.40.23 akumulatory niklowo-kadmowe i niklowo-żelazowe oraz inne akumulatory

elektryczne: - wielkogabarytowe, - małogabarytowe (wraz z pakietami)

Bez uwag c) po pozycji 6 dodaje się pozycję 7 w brzmieniu:

7 22.22.12 materiały reklamy komercyjnej, katalogi handlowe i tym podobne

Bez uwag. 19) w załączniku nr 4 do ustawy: a) uchyla się pozycję 8, Bez uwag. b) pozycja 13 i 14 otrzymują brzmienie:

13 akumulatory niklowo-kadmowe i niklowo-żelazowe oraz inne akumulatory elektryczne wielkogabarytowe

31.40.23 70 70

14 akumulatory niklowo-kadmowe i niklowo-żelazowe oraz inne akumulatory elektryczne małogabarytowe (wraz z pakietami)

31.40.23 50 50

Bez uwag. c) po pozycji 15 dodaje się poz.15a w brzmieniu:

15a materiały reklamy komercyjnej, katalogi handlowe i tym podobne

22.22.12 --

48

Bez uwag. d) przypis 1 otrzymuje brzmienie: „Nie dotyczy opakowań mających bezpośredni kontakt z produk-

tami leczniczymi określonymi w przepisach Prawa farmaceutycznego oraz opakowań po środkach niebezpiecznych w rozumieniu przepisów ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych.”

Bez uwag.

195

Art. 2. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r., z wy-jątkiem art.1 pkt 5 lit.a oraz pkt 19 lit.d, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Uzasadnienie: W interesie społecznym jest, aby możliwość cza-sowego istnienia organizacji o obniżonym kapitale dotyczyła wy-łącznie istniejących organizacji odzysku. W przeciwnym wypadku do końca roku 2004 można się spodziewać rejestrowania organi-zacji z kapitałem minimalnym.

Ponadto Izba postuluje wprowadzenie dodatkowych zmian do

ustawy: a) Art. 3 ust 8 punkt. 11a otrzymuje brzmienie: „11a. Przy obliczaniu poziomu odzysku i recyklingu odpadów

opakowaniowych i poużytkowych, do masy lub ilości wprowadzo-nych na rynek opakowań lub produktów wlicza się produktów i pro-duktów w opakowaniach, które zostały wyeksportowane lub wywie-zione za granicę w ramach wewnątrzwspólnotowej dostawy przez przedsiębiorcę innego niż wytwórca tych produktów lub produktów w opakowaniach, na podstawie dokumentów potwierdzających ten eks-port lub wewnątrzwspólnotowy obrót.”

b) Art. 3 ust 8 punkt. 11 b otrzymuje brzmienie: „11b. Do rzeczywiście osiągniętego poziomu odzysku i recyklingu

odpadów opakowaniowych i poużytkowych nie wlicza się importu lub wewnątrzwspólnotowego nabycia odpadów opakowaniowych i po-użytkowych, które poddaje się odzyskowi i recyklingowi w kraju.”

c) Art. 11 ust. 1c otrzymuje brzmienie: „1c. W przypadku wywozu odpadów za granicę w celu poddania

odzyskowi lub recyklingowi, masę lub ilość odpadów ustala się na podstawie zgłoszenia celnego lub dokumentu wymaganego przez procedury wewnątrzwspólnotowej dostawy.”

d) Art. 23 ust. 1 otrzymuje brzmienie: „Art. 23. 1. Przedsiębiorca wytwarzający, dokonujący wewnątrz-

wspólnotowego nabycia lub importujący akumulatory ołowiowe

196

(kwasowe) jest obowiązany dołączyć do produktu informację o wa-runkach i trybie zwrotu zużytego akumulatora oraz o własnych punk-tach systemu zbiórki tego odpadu.”

e) Art. 23 ust. 3 otrzymuje brzmienie: „3. W przypadku gdy zwrot pobranej opłaty depozytowej przez

punkt sprzedaży detalicznej jest niemożliwy z powodu jego likwidacji lub przerwy w działalności, przedsiębiorca wytwarzający, dokonujący wewnątrzwspółnotowego nabycia lub importujący akumulatory oło-wiowe (kwasowe) jest obowiązany, poprzez własne punkty systemu zbiórki, do przyjęcia zużytego akumulatora wprowadzonego przez niego do obrotu i zwrotu opłaty depozytowej, w terminie 45 dni od daty sprzedaży produktu.”

197

Uwagi Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Recyklingu

Andrzej Remiszewski Przewodniczący Zarządu Komunalnego Związku Gmin „Dolina Redy i Chylonki”

Uwagi do bieżącego funkcjonowania ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie

gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej oraz ustawy o opakowaniach i opłatach opakowaniowych

1. Generalnie fakt wprowadzenia polskiego systemu odzysku oce-

niamy pozytywnie. Dwuletnie doświadczenia pozwalają stwierdzić, że wymaga on doskonalenia, a nie zakwestionowania w całości.

2. Niezbędne jest pilne usunięcie patologii i nieuczciwości: a) kwalifikowanie rodzajów odpadów niezgodnie z ich rzeczywi-

stym charakterem, tak jak jest dogodniej instytucji kwalifikującej (np. makulatura gazetowa jako opakowaniowa),

b) wielokrotne rozliczanie „kwitów”, powodujące z jednej strony pobieranie pieniędzy za niewykonany odzysk, z drugiej strony zaś obniżanie środków do dyspozycji organizacji odzysku i administracji z powodu fikcyjnego wykonania przez Polskę obowiązków przyjętych wobec Unii Europejskiej,

c) Stosowanie daleko idącej „presji” przez niektórych recykle-rów wymuszających rozliczanie się z „kwitów” wyłącznie poprzez ich własną organizację odzysku, w tym uzależnianie cen surowców wtór-nych od wyboru organizacji odzysku.

198

3. Zdecydowanie zbyt duża jest ilość organizacji odzysku: jeśli przyjąć, że istnieje ich około 40, każda o kosztach własnych na po-ziomie 1 do 1,5 mln zł rocznie, to na rzeczywiste wsparcie odzysku pozostaje tylko około połowy środków wydawanych na ten cel przez przemysł. Ilość organizacji odzysku powinna być zdecydowanie niż-sza, w przypadku takich materiałów jak szkło, plastik, papier, nie wyższa niż około 3 na cały kraj. Pozwoliłoby to przeznaczyć na wsparcie odzysku około 80% istniejących środków.

4. System redystrybucji opłaty produktowej poprzez województwa jest obarczony następującymi wadami:

a) przede wszystkim środki redystrybuowane są niepoważnie ma-łe: rzędu kilkudziesięciu złotych na gminę (w przypadku mojej 400 tysięcznej aglomeracji jest to ok. 13 000 zł za 2002 rok). Wynika to przypuszczalnie z braku egzekwowania opłaty produktowej od tych podmiotów, które nie zawarły umów z organizacjami odzysku.

b) cykl przepływu pieniędzy jest długi, za rok poprzedni fizycznie wpływają one w III kwartale roku następnego.

Uwaga: nie uważam natomiast za naganne dzielenie tych środków pomiędzy gminy proporcjonalnie do całości ich wysiłku w selektyw-nej zbiórce, nawet jeśli rozliczają się one także z organizacją odzysku.

5. Poważne wątpliwości budzi kwestia eksportu odpadów opako-waniowych, być może na składowiska za wschodnią granicą. Oczywi-ście Polska może przyjąć taką politykę stwierdzając, że wystarczy nam nie zaśmiecanie własnego terytorium, jednak obok istotnych wątpliwości o charakterze moralno-ekologicznym należy postawić tu kwestię psucia rynku i systemu przez swoisty dumping kosztowy.

6. Ministerstwo i Parlament powinny odpowiedzieć sobie na pyta-nie jak będziemy realizować obowiązek odzysku w chwili gdy skoń-czą się zasoby surowca tanio dostępnego. Inaczej mówiąc, czy system może działać bez selektywnej zbiórki na obszarze miast i gmin. Moja odpowiedź brzmi: nie. Oznacza to niezbędną potrzebę systemowego wspierania selektywnej zbiórki.

199

7. Głównym podmiotem, który ma możliwości i obowiązki przy wdrażaniu selektywnej zbiórki są gminy lub ich związki. Oznacza to, że powinny mieć one prawne i ekonomiczne możliwości rozbudowy tego systemu. Nie wyklucza to możliwości opierania się na firmach całkowicie prywatnych ani też partnerstwa publiczno-prywatnego. Zauważyć jednak trzeba, że w kraju realizuje się lub zamierza reali-zować szereg instalacji z finansowym wsparciem Unii Europejskiej i NFOŚiGW, co pociąga za sobą konieczność zachowania majątku i obowiązków (także ryzyka finansowego) w rękach samorządów.

8. Istotną kwestią jawi się tu stanowisko fiskusa, którego decyzje uniemożliwiają racjonalne gospodarowanie, zgodnie z wymogami ustawy o odpadach (por. wystąpienie Sabiny Kowalskiej w trakcie seminarium). Apeluję do Ministra Środowiska o podjęcie tej kwestii z Ministerstwem Finansów.

9. Wbrew zadziwiającym poglądom wygłoszonym przez niektó-rych mówców na seminarium, to gminy dźwigają istotny ciężar selek-tywnej zbiórki oraz przesortowania surowców do sprzedaży. W przy-padku mojego Związku, obok wpływów ze sprzedaży surowców, z organizacji odzysku i opłaty produktowej, dokładamy do tego celu około 250 000 zł rocznie oraz przeznaczamy na związaną z odpadami edukację ekologiczną kolejne 350 000 zł.

10. Gminy muszą uzyskać prawo samodzielnej decyzji o „przeję-ciu obowiązków od właścicieli nieruchomości” bez przeprowadzania referendum wymaganego art. 6a ustawy o utrzymaniu porządku i czy-stości w gminach. Pytam: dlaczego parlament może podnosić podatki bez referendum mieszkańców Polski, dlaczego gminy mogą ustalać opłaty np. za wodę i ścieki bez referendum, mimo iż dotyczy to kwot dziesiątki razy wyższych niż powszechna opłata za usuwanie odpa-dów, którą ewentualnie miałaby wprowadzać rada. Proszę zwrócić uwagę, że usunięcie obowiązku przeprowadzenia referendum nie zmusi gmin do zmiany systemu. Tam gdzie istnieją prawa nabyte przez prywatne, czy publiczne podmioty, gmina musi je respektować, nawet gdyby mieszkańcy w referendum powiedzieli odwrotnie.

200

11. Konieczne jest wzmocnienie „zasady bliskości” ujętej w art. 9 ustawy o odpadach. Nie może być tak, jak w przypadku Warszawy, że wolno wywozić odpady do „dziury w ziemi” w innym województwie, a zbudowana za ciężkie pieniądze spalarnia stoi bezczynnie. Taki stan grozi między innymi koniecznością zwracania środków unijnych z powodu „niewykonania efektu ekologicznego”, nie będącego prze-cież fanaberią jakiegoś burmistrza, tylko zakładanego w studium wy-konalności opiniowanym także przez resort środowiska. W tym kon-tekście wyroki sądu administracyjnego i stanowiska UOKiK są być może zgodne z zasadami liberalizmu gospodarczego, ale zdecydowa-nie niezgodne z polityką ekologiczną państwa, wprowadzającą pewne ograniczenia wolnego rynku w gospodarce odpadami.

12. Generalnie zapisy projektu ustawy z dnia 9 marca br. odpowia-dają na potrzeby wynikające z wyżej przedstawionych stwierdzeń. Konieczne jest jednak poszerzenie tytułu ustawy o słowa „...oraz nie-których innych ustaw” i uzupełnienie jej o zapisy wynikające z p. 10 i 11 mojego wystąpienia. Oto propozycje:

c) zmienić numer art. 2 na art. 4 d) dodać nowy art. 2 o treści: Art. 2. W art. 6a, ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzy-

maniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 1996.132.622 ze zm.) skreśla się słowa: „na podstawie akceptacji mieszkańców wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum gminnym”.

e) dodać nowy art. 3 o treści: Art. 3. W ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach

(Dz.U.2001.62.628 ze zm.) dokonuje się następujących zmian: 1) w art. 9, ust. 2 dodaje się słowa: „...zgodnie z gminnym planem

gospodarki odpadami”. 2) w art. 28, ust. 5 dodaje się punkt 7) o treści: „7) miejsce unieszkodliwiania lub przygotowania do odzysku

zgodnie z postanowieniem art. 9, ust. 2.”

13. Istotne jest także wyraźne uświadomienie projektantom pla-nów gospodarki odpadami, że zakładane w ustawie poziomy odzysku

201

dotyczą kraju jako całości, a nie poszczególnych przedsiębiorców lub jednostek podziału terytorialnego. Dla przykładu w wielkich aglome-racjach sprzedaż szkła opakowaniowego na mieszkańca jest dużo wyższa niż średnia krajowa i zakładanie określonego procentu od średniej może powodować niewykonanie obowiązku w skali całego kraju. Równocześnie popieram głosy mówiące o potrzebie obciążenia przedsiębiorców obowiązkiem rozliczenia się z całości wprowadza-nych na rynek opakowań.

14. Zdecydowanie sprzeciwiam się pomysłom na komplikowanie systemu. Tworzenie nowych organizacji, izb rozrachunkowych i do-kumentów ścisłego zarachowania drukowanych przez mennicę pań-stwową jest niebezpieczne i kosztowne. Urzędy administracji powinny rejestrować zdarzenia dotyczące obrotu odpadami, co umożliwi skon-trolowanie przedsiębiorców i gmin, te podmioty zaś powinny pod odpowiedzialnością karną oświadczać o zgodności dokumentów ze stanem faktycznym, w tym o źródłach pozyskiwania środków finan-sowych. W tym kontekście uzupełnienie karty przekazania odpadu o „drugą stronę oryginalną” z podpisami przekazującego odpady i recy-klera powinno być całkowicie wystarczające.

15. Nie znam na to rozwiązania, jednak należy znaleźć sposób na ekonomiczne uprzywilejowanie opakowań zwrotnych, wielokrotnego użytku, dziś jak rozumiem podlegają one takim samym rygorom jak wszystkie inne opakowania, co nie nakłania do ich praktycznego za-stosowania przez producentów i handel.

202

Uwagi Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Recyklingu

Propozycje zmian do ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami

oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej.

Rozdział 2 Obowiązki przedsiębiorców

Art. 3. 1. Przedsiębiorca, o którym mowa w art. 1, ma obowiązek zapewnienia odzysku, a w szczególności recyklingu odpadów opako-waniowych i poużytkowych.

Nadaje się brzmienie Art. 3. 1. Przedsiębiorca o którym mowa w art. 1 jest odpo-

wiedzialny za odzysk, a w szczególności recykling własnych poużyt-kowych odpadów opakowaniowych wprowadzonych do sprzedaży na rynek krajowy według kategorii i rodzajów

Uzasadnienie Zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”, w duchu współ-

odpowiedzialności za stan środowiska, producent powinien odpowia-dać za opakowania i produkty wprowadzone w jego imieniu na rynek, przy następującym podziale na kategorie opakowań:

a) transportowe b) zbiorcze c) jednostkowe Zmiana przepisu posłuży zwiększeniu odzyskiwanej masy odpa-

dów opakowań jednostkowych, które obecnie są zbierane w niewiel-kiej ilości ze względu na wysoki koszt selektywnej zbiórki.

203

Rozdział 3 Opłata produktowa

Art. 12. 1. Rozliczenie wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3, następuje na koniec roku kalendarzowego.

Nadaje się brzmienie Art. 12. 1. Rozliczenie wykonania obowiązku oraz wpływów

z tytułu opłaty produktowej przez organizację następuje na koniec roku kalendarzowego.

Dodaje się Art. 12. ust. 1a Przedsiębiorca, o którym mowa w art. 3 ust. 1 który nie przystąpił

do organizacji ma obowiązek składania kwartalnego sprawozdania do marszałka województwa, sprawozdanie powinno zawierać:

a) nazwę i siedzibę lub imię i nazwisko oraz adres przedsiębiorcy, b) odpowiednio masę lub ilość opakowań produktów lub pro-

duktów w opakowaniach wprowadzonych na rynek przez importerów, producentów, wytwórców produktów, których rodzaje określa załącz-nik nr 1-3 do ustawy z podziałem na poszczególne kategorie i rodzaje oraz osiągniętych poziomów odzysku i recyklingu

c) naliczoną wysokość opłaty produktowej, d) potwierdzenie wpłat opłaty produktowej na rachunek urzędu

marszałkowskiego. Uzasadnienie Obecny system rozliczania osiągniętych poziomów odzysku i re-

cyklingu powoduje finansowanie przez gminy obowiązku ciążącego na przedsiębiorcach (podmiotach trzecich). Przy obecnych uregulo-waniach rzeczywisty czas oczekiwania na środki finansowe wynosi od 12-18 miesięcy w zależności od źródła pochodzenia. Brak propono-wanego zapisu umożliwia nieuczciwym przedsiębiorcom wprowadze-nie na rynek wyrobów w opakowaniu i nie wywiązanie się z obowiąz-ku ponoszenia kosztów związanych z odzyskiem i recyklingiem w

204

momencie likwidacji działalności gospodarczej takiego przedsiębior-cy.

Zmiana ust. 3. Nadaje się brzmienie: 3. Opłatę produktową oblicza się jako iloczyn stawki opłaty i róż-

nicy pomiędzy wprowadzoną na rynek masą opakowań a osiągniętym poziomem odzysku (recyklingu) przeliczonej na wielkość wyrażoną w masie albo ilości produktów lub opakowań, z wyłączeniem przedsię-biorcy wprowadzającego na rynek krajowy akumulatory ołowiowe (kwasowe).

Uzasadnienie Obecny przepis zwalnia przedsiębiorcę od odpowiedzialności za

ilość opakowań wprowadzonych na rynek i jest niezgodny z zasadą „zanieczyszczający płaci”, zapisaną w dyrektywie 94/62/WE. Nie zahamuje on również strumienia odpadów kierowanych na składowi-ska, gdyż proponowane poziomy zostały już osiągnięte w latach 1999-2000.

Proponowany przepis zachęci wyspecjalizowane zakłady dążące do objęcia szerszego obszaru zakresem świadczonych usług i w kon-sekwencji do zwiększenia poziomów odzysku i recyklingu odpadów znajdujących się w strumieniu odpadów komunalnych kierowanych na składowiska. Widoczne zyski to:

– Przedłużenie czasu eksploatacji istniejących składowisk, – Likwidacja bezrobocia, stworzenie nowych miejsc pracy (ok. 100

tys. stanowisk), zwiększenie wpływów do budżetu państwa, (Budżet otrzyma ok. 60% opłaty z tytułu podatków od osób fizycznych), przy stosunkowo niewielkim obciążeniu pojedynczego mieszkańca (ok. 4 zł. miesięcznie).

205

Zmienia się ust. 4: 4. Opłatę produktową oblicza się oddzielnie dla każdego rodzaju

i kategorii poużytkowych odpadów opakowaniowych opakowań wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy i produktów wymienio-nych w załączniku nr 2 do ustawy (z wyłączeniem produktów okre-ślonych w poz. 4) oraz w załączniku nr 3 do ustawy.

Uzasadnienie Do tej pory obowiązek odzysku i recyklingu opakowań jednostko-

wych, znajdujących się w strumieniu odpadów komunalnych był re-alizowany poprzez zakup odpadów selektywnie gromadzonych w handlu i przemyśle. Nałożenie na przedsiębiorców odpowiedzialności za odzysk odpadów rodzajowo tożsamych czyli w podziale na katego-rie uniemożliwi udokumentowanie wykonania obowiązku odzysku opakowań łatwo dostępnych bez konieczności tworzenia systemu zbiórki obejmującego teren całego kraju.

206

Lista uczestników konferencji

Marek Beniowski Mirosław Błoniarz Ewa Boroń Magdalena Borowska Kinga Brendler Grażyna Budka-Konieczny Maria Burowska Elżbieta Byrtek Jacek Charmast Karina Chmielewska Monika Chmielewska Magdalena Chustecka Elżbieta Ciastoń-Przecławska Joanne Csete Alina Czajkowska Barbara Daniluk-Kula Barbara Dobias-Mola Piotr Dobosz Kajetan Dubiel Aleksandra Duda Maria Dziedzic Adam Easton Jerzy Fiałkiewicz Giuseppe Finocchiaro Elżbieta Gabkowiak Joanna Gałaj Brian George Colin Glennie Beata Gładyś Wojciech Golda Zbigniew Izdebski

Piotr Jabłoński Jarosław Kędzia Adam Koleśnik Aneta Kowalska Marzena Krajewska Krzysztof Krajewski Grzegorz Król Marzena Ksel Anna Kuciak Damian Kuleta Agnieszka Kurałowicz Irena Kuroczycka-Saniutycz Dorota Latarska-Smuga Anna Lis Anna Lubońska-Rutkiewicz Kasia Malinowska-Sempruch Andrzej Martuszewicz Anna Marzec-Bogusławska Beata Mońka Andrzej Niewielski Anna Nowak Arkadiusz Nowak Wiktor Osiatyński Kazimiera Oszajca Jacek Owczarski Katarzyna Piekarska Danuta Piwińska Regina Podlasin Agnieszka Popławska Marta Prokopczyk

Elżbieta Przecławska Maria Rogalewicz Dorota Rogowska-Szadkowska Magdalena Ruszkow-ska-Cieślak Monika Sawicka Elżbieta Sobkowiak Krystyna Staniewska Andrzej Staniszewski Małgorzata Stawicka Małgorzata Stępak Marek Świderski Adrian Szatkowski Jerzy Świątkiewicz Hanna Świeszczakow-ska Maria Tatarska Tolios Wojciech Tomczyński Piotr Urban Magdalena Wantała Agnieszka Wantuch Katarzyna Wasilewska Danuta Wiewóra Jadwiga Władoń Lidia Woć Grzegorz Wodowski Tomasz Wojtasik Beata Zawada Ryszard Zelwiański Włodzimierz Ziemba Marek Zygadło