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CONSTITUCION ESPM.OLA Y REALIDAD POLITICA

(APUNTES CRÍTICOS EN TORNO A LA APLICACIÓN COTIDIANA

DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA EN SUS PRIMEROS

DOCE. AÑos DE VIGENCIA)

POR

CARLÓS FLORES JUBl!RÍAS {*)

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{Jno de los lugares comtines del moderno constitucionalismo es el de la tipólogía constitucional. .Pocos tratadistas se s.ustraen en sus manuales a la tentációó. de ensayar algún nuevo criterio para la clasificación de los distintos textos constitucionales pre­sentes o pretérÍtos o, cuaJldo :tnenos, a comentar en sus obras. las de otros autores para criticar o secundar sus conclusiones yuxta­poniendo en función de su origen, su tamañd, o su ideología los distintos frutós de nuestra historia constitucional y de la de nues­tros vecinos más próximos.

De todos esos criterios clasificadores, probablemente uno de los más sugestivos, y a la vez también uno de los más difundidos y de los más criticados, sea el ideado por . el politólogo germano Karl Loewenstein en su Teorla de la Con$!itución (1 ), según el i:ual, atendiendo a la concordancia o. no· entre las dispósiciones de

(*)' Universidad de -Valencia .. ComJ,1Dicaci6n desarrollada en la XXIX Reunión . cie amigos de .la Ciudad Catól)ca, que con el tema La praxis de­mocrática~ se celebr6 en Las M~as de Poblet los_ días 12, 13 y: 14 de oc-tubre de 1990. . · · .

(1) LOEWENSTEIN, KaH: Teoria de la Constituci6n, págs. 2Í6 a 222, Ariel, Barcelona, 1986; ·

Verbo, núm. 305-306 (1992), 605·640 605

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una constitución y el funcionamiento real del modelo político por ella diseñado, podríamos hablar de constituciones normativas, no­minales y semánticas.

Loewenstein parte del razonable supuesto de que «una cons­titución escrita no'.funciona por sí'misma una vez hayá sido adop­tada por el pueblo, sind que una constitución es lo que los de­tentadores y los· destinatarios del poder hacen de ella en la prác­tica». De modo que ciado' rin 'texio constitucional determinado, un conocimiento preciso de sus 'virtudes y de sus carencias pre­cisará no solo un análisis riguroso de la literalidad de sus dispo­siciones, sino también de una contrastación igualmente seria de tales disposiciones con su vigencia cotidiana real. Partiendo de esa base, el tratadistas muniqués hablará de constituciones «nor­mativas» para referirse a aquella~ que son «observadas lealmente por todos los interesadds» de modo que «sus normas dominan el proceso político o, a la inversa, el proceso de poder se adapta a las normas de la constitución y se somete a ellas». Constituciones normativas podrían ser, desde este punto de vista, la americana, la británica y, después de los paréntesis autoritarios de entregue­rras, la, france~a, la italiana o la alemana. Por contra, una consti­tución debería ser calificada de «nominal» cuando, aún siendo jurídicamente válida y --quizás también- políticamente valiosa, nd consigue ceñir el proceso pol(tico cotidiano a sus. exigencias textuales. La constitución carece aquí -dirá Loewenstein- «de realidad existencial» puesto que «los. presupuestos sociales y eco­n.ómicos existentes operan contra una concordancia absoluta entre las normas constitucionales y la exigencias del proceso d~ poder», por más que la intención tanto de los destinatarios como, quizás, de los detentadores del poder sea oonseguir lo antes posible la mencionada adecuación. En última instancia denominaríamos cons­tituciones semánticas a aquellas que dejando de Iadd toda inten­ción de llevar a cabo una perfecta aplicación de sus disposiciones, no son más que «la formalización de la existente situación de po­der político en beneficio exclusivo de los detentadores del poder fá<;tico que disponen del aparato coactivo del Estado». En este caso la constitución, lejos de servir de límite al poder político

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constituyendo así un elemento garantizador de los derechos del ciudadano, acaba convirtiéndose en «el instrumento para estabi­lizar y eternizar la intervención de los dominadores fácticos de la localización del poder político». Loewenstein . utiliza aquí un símil bien gráfico: una constitución normativa sería un traje que nos sienta bien y que utilizamos ·habitualmente, una constitución nominal sería un traje que compramos . un día pero que no nos acaba de cuadrar y que por ello guardamos en un armario a la espera de que crezcamos en envergadura, o acuda un sastre que lo adapte a nuestra talla; una cori.stitución semántica sería, si­guiendo con los símiles, un simple disfraz.

Pues bien, partiendo de la terminología ideada por Loewens­tein, la mayor parte de los tratadistas españoles dan por sentado que la Constitución española de 1978 se encuentra plenamente in­serta en la primera de las categorías reseñadas, esto es, constituye un texto jurídico capaz de ceñir con precisión el conjunto del pro­ceso político por ella regulado a las exigencias de su articulado. Una opinión semejante, planteada sin matiz alguno, pecaría a mi juicio de una excesiva ingenuidad, adoleciendo también, por causa de su misma intención globalizadora, del defecto de la simplificación. Afirmar que la Constitución española de 1978 es ya en estos mo­mentos un texto enteramente normativo sería tanto como procla­mar el milagro -es el propio Loewenstein quien brinda el califica­tivo- de haber pasado en poco más de una década de un régimen claramente autoritario a uno parlamentario, habiendo podido veri­ficar· en ese tiempo· todas las transformaciones sociales, políticas y económicas que tal tránsito precisa y que en otros lugares tanto ha costado llevar a cabo. Y a el propio Loewenstein advierte que las distinciones entre constituciones normativas y nominales, y constituciones nominales y semánticas resultan casi siempre de difícil aprehensión. Pero si además pretendemos emitir un juicio global respecto de la vigencia real del presente texto constitucio­nal, corremos el riesgo de estar englobando bajo el mismo califi­cativo a disposiciones de muy diversa vigencia, arraigo o valora­ción social, disposiciones cuya suerte ha sido bien distinta desde el momento de su promulgación hasta el presente. Por desconta,

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do, su rango normativo y· su valor será idéntico, o para ser más exactos no dependerá sino su ubica(;:ión en la estructura de la constitución. Pero si de Id que se trata es de aventurar en que medida, tales disposiciones consiguen realmente notllll!tivizar la vida política de un país, un juicio globalizador quizás no sea sino una cortina de humo. que proceda a. ocultar tras el dato de una generalizada aceptación, la. lacra. de puntuales aunque importantes

carencias. Frente un juicio semejante, .entiendo que serla mucho más

acertado ensayar. una valoración más pormenorizada respecto de las diferentes previsiones. constitucionales, .sin apriorismos ni. dog­matismos, que nos permitiese atisbar cuáles de entre sus dispo­siciones son realmente normativas y cuáles no lo son ; cuáles son un traje que se lleva a diario y cuáles, por el contrario, permane­cen colgadas en el ropero, quién sabe si involuntariamente olvi­dadas o cdnscientemente abandonadas. Solo tras · un minucioso cotejo entre las diferentes afirmaciones de la Constitución y su aplicábilidad real durante los ya doce años de su vigencia formal podremos llegar a introducirnos. en aquéllas «zonas de sombra» qúé, a estas alturas, aún arroja Ia aplicación cotidiana de la Cons­tución españdla de 1978. Me refiero a aquellas instituciones, me­canismos o principios constitucionales cuya vigencia efectiva per­manece todavía inédita, o al menos no ha llegado aún a verificarse en el sentido previsto por la Ley Fundamental. Probablemente el juicio que debamos emitir una vez concluido este recorrido sea un juicio globalmente coincidente con el manifestado al principió, pero el simple .hecho de basarlo en un conocimiento efectivo de sus carencias lo hará coh toda seguridad más valioso, al tiempo que permitirá una mayor concentración de esfuerzos sobre tales «zonas de sombra» con miras a hacer más' aúténtico y· inás · com' pleto el principio fundamental del primado del Derecho.

· Al análisis de algunos de estos puntos vienen consagradas estás reflexiories, que en cualquiera de los casos ni intentan so­meter a juicio la bondad o maldad de las· disposiciones constitu­cionáles a las qúe se vaya a hacer referencia; ni ri:mcho mericis pretenden cristalizar en conclusiones cátegóricas con visos de in-

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falibilidad... entre otras cosas porque para ello sería preciso un juicio de mucho más calado que el que aquí nos va a ser posible desarrollar.

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Resulta dificil empezar por alguna parte, toda vez que esas «zonas de sombra» se hallan estrechamente concatenadas entre sí, siendo unas consecuencia de otras y a la vez causa de unas ter­ceras. Pero si de algun punto hribíésemos de arrancar a la hora de comenzar a enumerar aquellos aspectos del texto constitucional cuya vigencia real plantea importantes reservas sería -razonablé empezar por el artículo 1 .'1 -de la Constituci6n y por sus relaciones con el 6 del mismo texto constitucional. El artículo 1.1 de la Constituci6n, afirma literalmente que -«Espaii.a se constituye en un estado -social y democrático de Derecho que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la jús' licia, la igualdad y el pluralismo político». No es menester entrar en el porqué de mezclar en el primero de los artículos del vigente texto constitucional, y en pie de igualdad, principios como los de la libertad, la justicia y la igualdad con un ideal como el plura­lismo político que no es sino un corolario de los anteriores, una consecuencia inevitable del primado del valor lihettad; Esto sería en todo caso una falta de técnica -legislativa, frecuentement~ se' ñhlada, por otra parte, por la doctrina.

En lo que si es preciso entrar es en la -relación que el citado ariiculó mantiene 'dentro del texto constitucional con el 6, situado en el mismo título preliminar; En él se establece, sucinta pero -tajantemente, que son los partidos políticos quienes entah:ian el citado pluralismo polítiéo. 'En ningún orro lüg.,'. 'del texto cons­titucional se vuelve a hacer mención ;.¡ término «pl.;,alismo po­lítico».' Hay por lo tanto una concatenación íntin:fa entre la enun­ciación del pluralismo político como base misma de nuestro orden constitucional en el 1.1, y la-presentación de .los partidos políticos como instrumento úniC9, casi exclusiva, de martifestación' de ese

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pluralismo. Dicho en otros términos: la constitución se basa en cuatro pilares fundamentales, uno de los cuales-el pluralismo político-- viene encarnado auténticamente por los partidos polí­cos mencionados en el articulo 6.

Lo que sucede es que pese a ese privilegiado tratamieto que el texto constitucional les ofrece, la realidad es que los destinados a encarnar ese cuarto pilar sobre el que se asienta el texto cons­titucional ofrecen al principio del pluralismo político una apoya­rura sumamente. endeble. Los datos afloran por doquier. SegÚn una encuesta proviniente del. Centro de Investigaciones Sociol6-gicas, cuyas conclusiones publicaba hace algún tiempo el periódico El Pa!s (2), tan solo el 3 % de los encuestados declaraba partici­par. a 111-"nudo, en sµ condición· de afiliado o simpatizante, en las actividades del partido de su preferencia. Un 6 % declaraba ha­cerl.o con poca frecuencia, mientras que nada menos que el 87 % confesaba no hacerlo nunca. Particularizando un tanto. más, el 7 5 %. de los encuestados a:firll)aban no haber asistido nunca a un mitin político, el. 78 % alegaba no .haber acudido jamás a una manifestación, y un al;,rumador 90 % se revelaba incapaz de con­vencer a nadie para que, llegadas unas elecciones, otorgase el voto al partido en el. cual ~, pensaba depositar su confianza. Otra en­cuesta ~el Centro de Investigaciones SQCiológicas revelaba, en ese mismo año .de 1984, · que el número de espafíoles afiliados al con­junto de los partidos ¡:,,:,líticos entonces e,dstentes apenas llegaba. a la cifra de 440.000, tjfta enormemente baja para un país cuyo cen­so de electores se eleva a más de veinte millones. Los datos de la CEAE (Confederaci6n Española de Asociaciones de Estudiantes) hadan referencia a poco más o menos un 3 % de la población nacional. Poco más· optimistas serían los datos que el mismo diario El Pais haría públicos a comienzos de 1989. (3), merced a una ena¡esta realizada entre estudiantes de la Universidad del País Vasco. Según los datos publicados por el rotativo madrilefío, en tomo. al 5 % de los estudiantes encuestados declaraban hallarse

(2) El Pals, edición de 27 de marzo de 1984. (3) El Pals, edición de 31 de· enero de 1989.

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afiliados a algún partido político, mientras que el 47 % de los interrogados manifestaban carecer de simpadas políticas defini­das. Sin embargo, tales datos --que yo no me .atrevería. a calificar de halagüeños- .no son susceptibles en modo alguno de extrapo, ladón al común de la sociedad española, toda vez que el grado de concienciación política entre los .aquí encuestados debe .ser, por razones obvias, muy superior al existente en otros contextos.

Todo ello nos obliga a concluir que. existe una preocupante desproporción entre el papel que la Constitución encomienda a los partidos políticos como consecuencia del enunciado de los ar­tículos 1.1 y 6, y el que éstos en verdad realizan en el seno· de nuestra sociedad. Pese a que los caracteres más sobresalientes de nuestro régimen político obligan sin duda alguna a calificarlo den. tro de la categoría -popularizada .entre nosotros por García Pe­layo. (4)-- de «Estado de Partidos», lo cierto es que para la inmensa mayoría de los · españoles, éstos siguen siendo lejanos agentes de poder, realidades disrantes en las que no se acaba de confiar, cauces hábiles para canalizar esporádic:nmente esa maní· festación de la voluntad política que es el voto, pero incapaces de integrar continuadamente al ciudadano. en la mecánica política.

Este hecho alcanza perfiles alarmantes en lo tocante a la finan­ciación de las fuerzas políticas, La cuestión viene resuelta por la L. O. 5/1985 de 19 de.junio, de Régimen Electoral General y por la L. O. 3/1987 dé 2 de juliq, de Financiación de los partí, dos políticos. · Del contraste entre ambas, resulta que, el· Estado financia a los partidos políticos a través de sus aportaciones á los gastos. que a éstos se les generan·con motivo de. su participación en los comicios que se convoquen -primera vía- ; a través de sus aportaciones a los grupos parlamentarios que de resultas de las citadas elecciones puedan llegar a formarse en las dmaras -segunda vía-, y a través de lo que la propia normativa deno­mina subvenciones anuales nd condicionadas -tercera vía-. Por supuesto la Ley contempla la posibilidad de complementar esa

(4) GARCÍA l'EJ:.AYO, Manuel: El estado de partidos, Alianza Editorial, Madrid, 1986.

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financiación pública con una financiación privada, procedente bien de donaciones de particulares, de rentas del propio patrimonio o de las cuotas de sus afiliados. Lo que ocurre es que ese mismo escepticismo de los ciudadanos a la hora de colaborar, con las ac­tividades de proselitismo político de los partidos, se manifiesta también -y aun con más intensidad- a la hora ,de contribuir a su sostenimiento económico. Hay entre los estudiosos del tema una absoluta unanimidad • a la hora de afirmar que ninguno , de entre los grandes partidos españoles nutre sus arcas mayoritaria­mente de fondos procedentes del sector privado. Más aún: rara vez una fuerza política de importancia logra extraer del bolsillo de sus propios afiliados algo más del 5 % de sus ingresos periódi­cos, y en ocasiones -caso, del' propio' Partido Socialisia Obrero Español-, los datos que se barajan cifran la aportación pública a su financiación en más del 99 % de sus ingresos. Todo lo cual acaba generando cifras que en 1987 rondaban los 7.500 millones de pe'setas, que en 1989 estaban ya en torrio a los 9.000 millones y que con ,toda probabilidad superaran en el año en, curso los 11.000 millones (5);, Es decir, que aunque la Constitución esta­blece' que los partidos encarnan el pluralismo político, la socie­dad parece no haberse percatado de ello. O al menos no parece estar dispuesta a asumir el coste personal y economico que ello debería en buena l6gica llevar anejó. La proclamación del attícu­lo 6 de la Constitución queda, pues, ante la pasividad de la mayor párte de los ciudadanos, como una 0 simple manifestación de las in­tenciones del constituyente, como una norma que, por' alejada de la realidad no resulta tener sino un carácter meramente nominal.

Una segunda cuestión a la que habría que hacer referencia es la del vigente sistema electoral. Definido , éste en sus líneas éseii-

(5) Sobre este particular, resultan del mayor interés las investigacio­nes de Pilar DEL CASTILLO, entre ellas de modo especial, La financiación de partidos ·y -candidatos en laf de"fnocradas Occidentales, ·cIS-Siglo XXI, Ma­drid, 1986.

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dales por el artículo 68 .de la Constitución en lo referente .al Congreso de los Diputados, por el 69 en lo referente al Senado, su completa regulación se halla en la mencionada L. O: de Régi­men Electoral General, (LOREG) que concreta y desarrolla. las exigencias constitucionales.

El modelo electoral espoñal es sin duda un modelo fuertemen­te distorsionador del pluralismo político. A la vista de sus resul· tados durante estos largos años de vigencia, no es descabellado afirmar que quienes le dieron forma eran, obviamente, partidarios del pluralismo político, pero partidarios de un pluralismo limita­dd en el que la multiplicidad de fuerzas con peso político real en las cámaras no pudiese poner en peligro la formación de mayorías gubernamentales estables. Partícipes de la corriente doctrinal que entiende que la democraciá se debilita con la dispersión de las fuerzas políticas y que es preciso. por lo tanto instaurar mecanis­mos que la contengan dentro de líntltes «aceptables», los autotés de la LOREG procedieron a desarrollár los principios contenidos en la Constitución· de modo que diesen' lugar a un :sistema electó­ral que sin dejar de ser proporcional sí estuviese · dotado de po­derosos correctivos. El resultado és así un módelo que> aunque proporcional en sus líneas. esenciales, posee fuertes componentes mayoritarias que, comd es inevitable, no hacen sino favorecer a las grandes fortnaciones políticas en detrimento de las de menor implantación.

V arios de esos elementos distorsionadores de la proclamada proporcionalidad se hallan insertos en la propia Constitución. Nos referimos a la opción por la provincia como circunscripción elec­toral básica, o a la fijación del mimero · de parlamentarios en una cifra -entre 30Ó y 400, según estimase el ·legislador ordinario-­relativamente baja. Pero la mayoría de esos mecanismos se hallrui en la LOREG, y son por tanto obra del legi~lador ordinario:y .. 116 del constituyente. Nos referimos en este caso a la opción por' ia fórmula de Hortdt -la 'que más favore&, de entre las manejadas usualmente, a los partidos mayoritarios--, a la fijación de un nú­mero mínimo de dos diputados por. provincia y a la conCflcCÍÓn en 350 del número de miembros del Congreso, sin agotar de este

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modo las posibilidades abiertas por el propio texto constitucional. La interacción de todos estos elementos en un determinado proceso electoral generará una presencia desproporcionada de los distintos partidos en la cámara, de modo que los más votados alcancen por· centajes de representación muy superiores a l<is votos obtenidos, quedando la representación de los minoritarios muy por debajo de lo que en estricta proporción debería serles atribuido.

Así, si colocásemos en · una .tabla los resultados obtenidos por los distintos partidos que han concurrido a las eleccion.es celebra­das hasta la fecha y los desglosásemos --como hace, entre otros, Alvarez Conde ( 6 }-- en porcentajes de votos y porcentajes de escaños, llegaríamos inevitablemente a la conclusión de que en todos los casos el partido más votado ha logrado -por efecto de esos elementos · distorsionadores del sistema electoral de que hablábamos- una «prima» de escaños próxima al 10 %. O, dicho de otro modo, que la mecánica del vigente sistema electoral tiende continuadamente a otorgarle al partido vencedor un porcentaje de escaños que supera siempre al de los votos conseguidos en aproximadamente diez puntos, otorgándole además a quien queda en . segunda posición una «prima» menor pero estimable que se podría cifrar en torno al 4 % . Naturalmente, tales beneficios han de corresponderse con perjuicios de similar· magnitud, recayendo estos de forma continúa en aquellos· partidos· de ámbito estatal que resultan haber quedado en tercera, cuarta o ulteriores posi' clones. Tales desproporciones saltan también a la vista si nos pa­ramos a analizar lo que podríamos denominar el «coste. medid» de. cada escaño, esto es, el número de votos que por término me­dio. ha precisado cada fuerza política para el logro de sus escañds. Una simple operación matemática nos permitirá concluir la exis­tencia de importantes desigualdades entre. las distintas fuerzas políticas, resultáodole mucho más .«barato» cada escaño a un par­tido grande que a una fuerza minoritatia.

Pero suoede que, además, esa desigualdad se proyecta también

(6) ALVAREZ CONDE, Enrique:' El régimen polltico español, págs. 123 y· sigs., Tecnos, Madrid, 1983.

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a través de la WREG entte las . distintas partes del territorio nacional. Como antes se ha indicado, .la Constituci6n exige en su artículo 68, que a cada una de las circunscripciones electorales --esto es, a cada una de las provincias,- se le otorge un número mínimo de escaños, para .después distribuir el resto entte todas ellas en proporci6n a su demografía. La intenci6n no puede· ser más laudable, toda vez que la misi6n de esta disposici6n proba­blemente habría llevado a que varias provincias del territorio na­cional quedasen sin representaci6u parlamentaria a causa de lo mermado dé su poblaci6n. Pero el legislador ordinario al fijar no en uno, sino en dos, el número mínimo de diputados por provincia, dejando de hecho a las provincias menos pobladas con al menos ttes parlamentarios, introducirla un nuevo factor de distorsi6n consistente en la extremada sobre-representaci6n de estas provin­cias, frente. a la correspondiente sub-representaci6n de las pro­vincias más pobladas. Los datos numéricos son bien elocuentes, amén de sobradamente conocidos. Así, mientras que en Soria hay aproximadamente un diputado por cada 33.000 habitantes, y en Guadalajara la relaci6n es de uno por cada 48.000, en la provin­cia de Valencia farario es de 1 / 13 7 .000, llegando en Barcelona a 1/140.000 y en Madrid a 1/146.000. Lo que en ottos términos sería tanto como decir qne hacen falta cinco veces más electores en Madrid que en Soria para elegir a un idéntico número de diputados. Un desequilibrio, como 'puede apreciarse, excesivamen· te grande como para pasarlo por alto acbacándolo a las inevita­bles imperfecciones de. todo sistema electoral, y de demasiada r.,; levancia como para entender que deja inc6lume el principio de la. igualdad del sufragio reconocidd, naturalmente, en el texto constitucional.

Las posibles f6rmulas para atenuar estos efectos distorsiona­dores han sido planteadas por la doctriná en innutnerables ocasio­nes. No nos hallamds, pues, ante imperfecciones insubsariables, ni ante problemas cttya soluci6n áún no haya sido· descubierta o cuyo remedio fuese a provocat distorsiones de más calado que las que se intentan átajar. Ni siquiera nos hallanios ante el grave problema pol!tico que supondría tener que llevar á cabo. una re·

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forma constitucional, pues como se ha indicado, el grueso de las distorsiones a la. proporcionalidad contenidas en nuestro sistema electoral, .provienen del legislador ordinario.y no del constituyen­te. Puede con ello afirmarse que con una simple reforma de la mencionada LOREG, en·el sentido de aumentar el número de los diputados hasta el máximo previsto· por.· la Constitución y· de. re­plantear su reparto entre las circunscripciones electorales se daría un páso, sino definitivo· si al menos significativo, en la mejora del catácter representativo de ·nuestro Parlamento. De este modo ·la afirmación constitucional de que las Cortes Españolas represen­tan al pueblo español podría entenderse de forma más plena, sin tener que apostillar que lo hacen de una forma conscientemente desigual y distorsionada.

IV

Estrechaménte concatenado con el antérior se halla el proble­ma del rol de lds partidos eh el proceso electoral. Es evidente que el electot'no· vota cuando acude a las uroas a candidatos in­divíduales, atraído por su personalidad o su fáma. En una socie­dad como la nuestra, masificada y escasamente integrada, es difícil que· un· deterniinado líder político consiga· que sus méritos o sus intenciones llegen a ser conocidos· lo suficiente como para podet acudir sin temor y en solitario ante las úrnas. Lo usual es, pues, hacerlo 'en Iás filas de un partido político, arropado bajo sus si­glas, 'pertrechado con su programa de acción y financiado con sus fondos. De este modo tanto el elector cotno el candidato ven posibilitada una más fluida comunicación, toda vez que el pritnero podrá identificar. con facilidad las pretensiones políticas del se­gundo y éste podrá servirse del aparato organizativo ele su grupo pafa hacérselás llegar en su integridad. '

, Pero de ello no puede concluirse en modo alguno que al elec­tor vaya a resultarle · indiferente quienes · sean los· candidatos· que vayan a concutrir a las urnas en las listas de los distintos parti­dos• Los partidos deben actuar en· el proceso electóral como in-

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termediarios en la comunicación elector-candidato, facilitando las tareas de unos y otros y haciendo así más auténtico el acto de .. la elección, per9 en modo alguno deben sustituir los polos de eSll relación, transformándola en un diálogo elector-partido en el que el candidato y posterior parlamentario no es más que un testig9 necesario pero mudo. El elector opta, sí, por el partido de su preferencia, pero lo h.ace en la medida en que éste se encarna• en alguien capaz de defender. en los foros 9portunos ese programa y ese modelo de actuación política que subyaoen tras las siglas en cuestión.

Sin embargo, esta argumentación parece tener una escasa ca­bida en la actual dinámica de las elecciones en España. La causa hemos de buscarla en el. doble problema de la defectuosa demo­cracia interna de nuestras fuerzas. políticas y de la lacra de .las listas bloqueadas y cerradas para las elecciones al · Congreso de los Diputados. El primero de los problemas hace inevitable que nos planteemos el valor de las cJistas que los partidos presentan ante el cuerpo electoral. En un país con elevados índices de afilia, ción partidista y en el, que la participación de todos los afiliados en las actividades del partido fuese lo habitual, sería lógico pen­sar que la lista de candidatos por éste presentada ante una COll'

vocatoria electoral cualquiera, no vendría a ser sino la enumera­ción de aquellos cuidadanos· considerados, ll priori, como más idóneos por el sector social próximo ideológicamente a las for­mulaciones de la fuerza política en cüestión. · El proceso de debate interno en los distintos . órganos de decisión del partido jugaría, así, el papel de una elección primaria; en la que los precandidátds habrían de demostrar ante sus cottelígionarios sus · hipotéticas posibilidades de victoria frente a los adversarios del resto de las formaciones políticas. Sin embargo, la tantas veces denunciada falta. de . pluralismo en el seno. de la mayor parte de formaciones políticas; unido a el' escaso arraigo social 'de muchas de .ellas y a la poca transparencia de sus procesos de. toma de de<;isiones, convierte al proceso de selección de las candidatµras en una d,e las fases más oscuras -a pesar de su extraordinaria ·relevancia­de todo el proceso electoral. Una etapa en la que el elector• no

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juega papel alguno ni recibe más información que la filtrada por los periodistas mejor relacionados, y en la que incluso el afiliado queda relegado a un segundo plano frente a los órganos centrales del partido, que con frecuencia son quienes acaban imponiendo a los periféricos sus propios puntos de vista. La lista de candi­datos con la que a la postre· se encontrará el elector el día de las elecciones será, así, el resultado no de un proceso de preselección abierto y plural, sino de una larga serié de pugnas internas entre los distintos sectores · del partido resueltas en no pocas ocasiones por los comités centrales del mismo, a menudo más atentos -ob­serva Torres del Moral (7)-.- á la docilidad del candidato que a sus cualidades extrapartidarias. No cabe más alternativa que con­cluir que la actual dinámica política española, en la medida que discurte por los cauces expuestos, limita gravemente· Ja libertad del ciudadano en el momento de emirir su sufragio, pues le coloca ante el hecho consumado de unas listas en cuya elaboración nada ha tenido que ver. El sistema de lista es así un filtro que mediatiza poderosamente la libertad de opción del ciudadano y al mismo tiempo potencia exageradamente el papel que en el proceso elec­toral corresponde a los órganos dirigentes de las fuerzas políticas concurrentes·.

La presencia en nuestro sistema del mecanismo de las listas bloqueadas y cerradas no hace sino agravar el problema de la defectuosa democracia interna de nuestros partidos. Como en su día · señalara Juan Luis Cebrián desde el influyente diario El Pais ( 8 ), «el sistema de listas =radas y bloqueadas para las vota­ciones deposita en las cúpulas ejecutivas de los patridos, que son quienes redactan dichas listas, un fabuloso poder. De hecho, muy pocas personas en. el seno de cada fonnación política deciden los candidatos por cada circunscripción, aunque piadosamente se quie­ra decir que las listas son fruto de las indicaciones de base. De modo y manera que· Jos militantes que aspiran a entrar en polí-

(7) ToRRES DEL MoRAL, Antonio: - «Representación y sistemas electo­rales», en El Parláminto y sus transformaciones actuales, págs. 64 a 75, Teenos, Madrid, 1990.

(8) El Pals, edición de 21 de febrero de 1987.

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tica no tienen otro remedio . que estar a bien con los dirigentes del partido, so pena de verse expulsados de ese listado mágico que es la única puerta de los cielos. Elmétodo de listas cerradas y bloqueadas, previsto en principio para fortalecer a los incipien­tes partidos de la transición, amenaza ahora con matar, si no fo ha hecho ya, toda democracia interna en el seno de cada partido, y por instaurar las prácticas del centralismo democrático en los mismos». En idéntico sentido se manifestaría algún tiempo después el conocido filósofo Julián Marías, quien después de lamentar el excesivo protagonismo que el actual sistema concede a unas fuer­zas política de tan estrecha base . social, incidiría en otra de. las nefastas consecuencias de las listas cerradas: la tendencia hacia la mediocridad y la falta de independencia de los candidatos selec­cionados por este sistema. Según Marías ( 9) «nada asegura que los primeros sean los mejores ... Este.carácter casi anónimo, es un premio que se concede a la mediocridad: los partidos son más fuertes cuanto más mediocres son los que los representan, y creo que en España esto es absolutamente evidente. Cuando los indi­viduos no tienen cualidades sobresalientes, cuando sus méritos son escasos ·o nulos, nadie los conoce por sí mismos, no tienen realidad más que dentro del· partido, como piezas de él, y por eso son dóciles».

El problema planteado desaparecería con toda probabilidad si el sistema electoral vigente se .transformase desde su raíz e intro­dujese elementos de personalización como -los . contenidos en sis­temas como el alemán, que arbitra la elección de una parte sus­.tancial de la cámara en distritos uninominales. Aquí el candidato, aunque se halla arropado bajci las siglas dé su partido, ha de com­parecer en persona ante sus electores y debe poner en juego para conseguir la pretendida acta, sus propias cualidades e ídeas. El rol preferente. del partido no se quebranta en lo más mínimo, pero al brindársele al elector la oportunidad de persdnalizar su voto, se introduce en la mecánica partidista la. necesidad de contar en cada caso, no con el más dócil, sino con el más capaz. Naturalmente, la

(9) ABC, edición de 10 de ma,zo de 1989.

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soluci,ón más radical al problema vendría de la mano de un siste­ma. ·como el británico, en el que todos los puestos electivos son decididos en pequeñas circunscripciones, exigiendósele al candi­dato un perfecto conocimiento de los problemas de sus electores y requiriendósele tras la elección. un fiel cumplimiento de sus promesas. En realidad, el problema del a veces excesivo protago, nismo de los par.tidos .sólo surge en toda su entidad cuando nos movemos en el campo de la representación proporcional, · eclip· sándose· en buena medida cuando pasamos a un sistema de repre­sentación mayoritario. Según Popper (10), es la representación proporcional la que confiere .a los partidos políticos un status constitucional que en otro caso no consegnirían. Como señala el filósofo anglosajón: «En una: con¡;titución que no estableciese la representación proporcional, los partidos •.. no necesitarían de un status oficial, El electorado: de cada distrito enviaría a su repre­sentante personal a la Cámara. Tanta si permanece solo como si se une a otros, formando un partido, sería cuestión suya; algo que tendría que explicar y. defender .ante su electorado. Su tarea con­siste en representar los. intereses de las . personas a quienes repre­senta en . la medida de. su capacidad. . . Su deber. es abandonar el partido tan pronto como perciba que puede realizar su tarea pri­mordial mejor sin ese partido».

, Pero una reforma de cualquiera de esos perfiles sin duda tras­trocaría hasta sus mismas ralees · la· totalidad del sistema político español. Los sistemas electorales .. rara vez son simples. normas procedimentales susceptibles de .'sustituirse por otras distintas cuando parecen haber decaído en su eficacia. Muy al contrario, son parte sustancial del orden político en el que se insertan, toda vez que regulan, nada menos, que el modo. de manifestarse la vo­luntad de la comunidad política de la que se nutre el conjunto de las instituciones. del estado. Una mutación en las mismas es, pues, una mutación en las reglas básicas del juego .¡;,ol!tico; una mutación, en suma, del propio juego, Por ello, las alternativas dé cambio niás realistas apuntan a reformas de menos calado. En

(!O) Diario 16, edición de 29 de mayo de 1988.

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particular, se argumenta que una buena parte del problema en­contraría solución si al elector se le permitiese en el momento mismo de la votación, alterar a su gusto la propuesta de candida­tos que el partido de su elección le hubiese presentado. Ello podtía lograrse sustituyendo el vigente sistema de listas cerradas por su contrario de listas abiertas; o cuando menos sustituyendo el sis­tema de listas bloqueadas por su alternativa, las listas abiertas. En el primero de los casos, al elector le estaría permitido añadir nuevos candidatos a los present~dos por el partido, mientras que a través del segundo de los métodos, cabría la posibilidad de, sin alterar la personalidad de los candidatos, álterar el orden por el que el partido los ha propuesto; posibilitando así la elección de personas que, aunque propuestas por el partido, no sé hallaban en un principio entre los preferidos por éste. Este último, es sin duda el mecanismo en que mas esperanzas de renovación parecen haberse depositado, toda vez que ni exigiría una reforma coni;­titucional ni alterada tampoco -en su sustancia- los principios básicos de nuestro vigente sistema electoral. Pero por esas mis­mas. razones el ayai,c~ · no s~rla demasiado relevante: al partido nÓ le costada mayor esfuerzo hacer desaparecer radicalmente de las listas a todo cancÍidato sospechoso de· discrepante, ·O poner todo el peso de su aparato propagandístico del lado de su pre­dilecto, obligando al resto de los integrantes de. la lista a valerse con sus propios J:lledios económicos en la defensa de sus parttcu­lares opciones. Además, ·parece demostrado que sólo los· electores más informados hacen usp de. esta posibilidad de forma habitual, optando la mayoría de · ellos. por aceptar sin mayor objeción la lista propuesta por el partido .. Por lo que respecta al ·sistema de listas abiertas, la posibilidad misma de que un partido se· viese obligado a tener que .cobijar en so candidatura a alguien no desig­nado por su .cúpula dirigente, sino· impuesto. por -el propio elec­torado, ¡,psee una. radicalidad. tal que pocos se han mostrado con­vencidos de su viabilidad, fundamentalmente por su éséasa · come patibilidad con la dinámica misma del vigente sistema de partidos.

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V

Uno de los frutos más directos -,-,algo se ha apuntado ya­de las lacras que hemos llegado a señalar en nuestro actual siste­ma electoral se halla en la problemática relación entre los parla­mentarios, sus partiQos y sus electores.

El artículo 67 .2 de la Constitución señala con rotundidad que los parlamentarios no estarán sujetos en el ejercicio de sus fun­ciones al mandato imperativo alguno. Ello ha sido repetidamente interpretado por el Tribunal Constitucidnal ( 11) en el sentido de que nadie puede exigir del parlamentario. la toma de determina­das posiciones en <;l ejercicio de su función representativa, ni mucho menos .desposeerle de las misma por el hecho de haber votado. d haberse manifestado en un determinado sentido, o in­cluso por haber abandonado la formación bajo cuyas siglas fue elegido. Este es, pues, enteramente libre para ejercer como tal según le dicte su conciencia, sin que ni sus electores, ni su parti­do, ni otras instituciones cualesquiera, públicas o privadas, pue­dan fotzarlé a lo contrario. Lá crítica, de verificatse, habrá de mantenerse ~n el estricto campo de la censura política, más no pasar a la exigencia de responsabilidades jurídicas, máxime si te­nemos en cuenta los privilegios que el artículo 71 confiere a diputados y senadores. ·

Sin embargo, parece unánimemente asumida entre los analistas pol!ticos la franca irrealidad de la afirmación contenida en el 67 .2. Y ello no porque los parlamentarios cedan con habitualidad a las presiones de sus electores, incurtiendo así en un localismó quizás excesivo, sino muy al contrario, porque con harta frecuencia a éstos les vienen impuestas desde las direcciones de sus partidos consignas y directrices de obligado cumplimiento gravemente !imi­tadoras de su independencia. No se trata, naturalmente, de con­signas cuyo incumplimiento vaya a ser sancionado por el propio derecho del Estado, pero es indudable que la mayor parte de los

(11) Véanse, entre otras, las sentencias 5/1983, 10/1983 y 28/1983.

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partidos disponen en sus _ estatutos . y normas disciplinarias -lo demostró hace ya tiempo Rafael del Aguila ( 12}-- de medios de persuasión más sutiles e_ incluso más eficaces que los del derecho público. La negativa del parlamentario a seguir en los asuntos ordinarios las directrices de su jefe de filas a buen seguro traerá aparejadas sanciones económicas, postergaciones en la promoción hasta puestos de menor entidad o sanciones disciplinarias en el seno del partido, suponiendo a la larga _su desaparición.de futuras candidaturas y, por ello, la pérdida de toda posibilidad de continui­dad en su función representativa. Y -lo que es incluso más sor­prendente, es posible que incluso le dificulte el ejercicio de las funciones representativas que le han sido recomendadas, toda vez que el parlamento opera cada vez más en función de los grupos parlamentarios y cada vez menos en función de los parlamentarios individualmente considerados, y que no son pocas -en opinión de Rubio Llorente ( 13 }-- las trabas que a la autonon,!a de los par­lamentarios individuales imponen los· propios reglamentos de -las cámaras.

El parlamento se ve así desplazado de su papel de foro princi­pal de discusión y de compromiso político, toda vez que las ne­gociaciones y los acuerdos, se· forjan cada vez más _ en los órganos intra e interpartidistas, llegando a la cámara perfectamente per­filados y faltos solo de. aprobación formal. Paralelamente, las ejecutivas _de los partidos pasan a primer plano_ como auténticas autoras .de la política nacional, con todo lo que ello supone· de pérdida de la imprescindible transparencia de las labores de go­bierno. Si a ello le s\lmamos que esa fidelidad de parlamentario a las consignas del partido -en un buen número de· casos le obligará a posicionarse en contra de los intereses· -qnizás localistas, pero perfectamente legítimos-- de los electores de su circunscripción,

(12) DEL AGIDLA TEJERINA, Rafael: «Los partidos pollticos y su lugar en d sistema político ~pañol (11)», Revista de Derecho Polí_tíco, núm. 17, págs, 113 a 141, Madrid, 1983.

(13) RUBIO LLORENTE, Luis: «El Parlamento y la representación po­lítica», en I Jornadas de- Derecho Parlamentario, págs. 321 a 346. Mono­grafías del Congresu de_ los Diputados, Madtid, 1985.

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el panorama parece suficientemente perfilado. Como indicara Juan Luis Cebrián (14} «el sistema de listas certadas y bloqueadas ... conlleva el que los candidatos y diputados se cuiden más de · sus relaciones con el partido y los dirigentes de este que con los elec­tores que les dan el escaño. La enorme concentración de poder que se produce en las cúpulas partidarias no acaba ahí. El funcio­namiento interno del Congreso mediante un rígido y estricto sis­tema de portavoces, anula el protagonismo de todo aquel que no sea jefe de un grupo parlamentario. La · función de los diputados y senadores se limita en los plenos a la de votar de acuerdo con las consignas recibidas, y bajo severas multas en muchos casos, si se desobedecen las órdenes». Según el juicio de Popper (15), un sistema electoral como el · descrito le usurpa al parlamentario toda responsabilidad personal y «hace de él una máquina de votar más que una. persona que piensa y siente», al tiempo qué le des­liga irremediablemente de sus electores para· colocarlo es una re: ladón de fuerte dependencia moral respecto de la formación en cuyas listas resultó elegido. Dependencia que, en opinión del co­nocido filósofo, debería llevarle al abandono de su escaño -«aun­que la Constituci6n del país no le imponga tal obligación»- tan pronto como considerase incompatible con su conciencia el se­guimiento de las directrices del partido al que debe · su escaño.

En suma, la afirmación constituciónal:i seg6n la cual quedaba proscrito el mandato imperativo parece haberse integrado en la vida política española por lo que respecta a la relación parlamen­tario-elector, pero resulia en extremo. itreal ·sr lo que contempla­mos es el otro polo de la relación representativa, esto ~. el bin~­ínio parlamentario-partido. Lo cual supone a la postre no un simple incumplimiento de una aisladá disposición constitucional -Ío .que ya sería en sf preocúpant.,.:_, sino una grave .def~rmaci6n dé las bases mismas del régimen parlamentario, toda vez que del equilic brío de poderes característico del mismo se ·estaría pasando a un sistema de fuerte concentración del poder en manos de órganos

(14) El Pals, edici6n de 21 de febrero de 1987. (15) Diario 16, edición de 29 de mayo de 1988.

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-los grupos parlamentarios o las ejecutivaS<le los partidos- no destinados a ejercerlo. La previsión que ya en 197& lúciese Alva­rez Conde en el sentido de que la forma de gobierno parlamentaria corría grave peligro de desvirtuarse ante el previsible monopolio por parte de los partidos de las fnnciones gubernamentales (16) no ha hecho sino cumplirse. con exactitud.

VI

El papel del Senado podría. quizás ejercer algún tipo de con­trapeso sobre la apuntada tendencia hacia la partitocratización. Si en el Congreso todo acaba propiciando el protagonismo de los partidos, en el Senado parecen confluir,. en cambio, rasgos favore­cedores de nna t_endencia contraria, susceptibles de convertir a esta cámara en .nn foro de debate más plural, más. auténtico e incluso de más altura. De entrada, el sistema electoral es distin­to, ya que ante los .electores, los partidos no presentan listas que se .deban aceptar o rechazar en bloque, sino candidatos individua­les avalados por sus siglas, que el elector sefialará o no según su criterio. Ello se supone que debería .empujar a los. partidos a presentar al· Senado a sus. líderes m~s caracterizados, toda .vez que aquí el factor• personal parece ser .más. fuerte y. la posibilidad de pasar desapercibido dentro de una lista es inexistente. Por ¡,}Jo, no serla 4escabellado pe11sar que al Senado aq¡barian yendo a parar los· políticos de . más · carisma y . que éstos harían hon9r• al calificativo de «cámara alta» merced a una actividad política -in­tensa e in¡aginativa. Además, ]a afirmación de principi9 contenida en el artículo 69.1, en el sentido de <P,1e el ~o es la cámar11 de representación territorial, parece sugerir que. éste . debería ob­servar ~n sus debates una mayor vinc:µlación a los intereses de las distintas regiones, con lo que a la postre el criterio determinante a la hora de tomar las <jecisiq11es debería ser el del bien comÚil

(16) . ;\,LVAR~ CONDE, lÍ~que; «];[ peligro partidocrá¡ic:o ¡,n el b,tturp funcionamiento de 111: Coristiiucl6n e5pailola»:, · en Bl tonfrof parla"méti'tatld dél gobiernÓó .. , Labor, págs. 215 a 230, Bsttei.;M, 1978. . '

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de la comunidad a la que representa, y no el del programa .de la fuerza política bajo .cuyas siglas se concurrió a las elecciones.

Sin embargo, nada de eso ocurte en la realidad. En primer lugar, porque el Senado carece de un núcleo competencia! dife­renciado de el del Congreso, sobre el cual le sea posible mantener -<le pretenderlo-- una actitud po!ftica distinta a la de la cámara baja. La afirmación constitucional de que el Senado es una cá­mara de representación tertitorial no se ha visto respaldada en el propio texto constitucional por una atribución competencia! de entidad, con lo que nuestro sistema bicameral ha quedado con­formado no por una cámara política y otra territorial, sino por dos · cámaras de representación política de distinta relevancia, elegidas por medio de sistemas diferentes. Pero además, porque en el ejercicio de las comunes facultades legislativas y de control, la Constitución coloca al Senado en una situación francamente secundada con respecto del Congreso, toda vez que ni puede censurar al ejecutivo, ni ~terviene en su investidura, ni puede en el proceso legislativo hacer prevalecer sus criterios sobre los de la cámara baja, que está en condiciones de ignorar con suma facilidad sus enmiendas o superar sus vetos. No hay, pues, lugar para un posible contrapeso por parte del Senado por la ausencia misma de una posición constitucional sobre la que ejercerla.

Pero es qué, además, tampoco parece haber voluntad política pata elfo. La dinámica predominante en las elecciones al Congre­so '-'-que podíamos resumir en los rasgo¡¡ de primada de· los par­tidos y despersonalización de las candidaturas- ha acabado tam­bién imponiéndose en la elección del · Senado, siendo sumamente frecuente que los distintos candidatos del mismo partido acaben obteniendo cantidades de votos casi idénticas, tal y como ocurriría de haber concurrido en una lista única. De · forma paralela, tam­bién eri el funcionamiento interno de la cámara han acabado pre­valeciendo las tendencias que antes apuntábamos con referencia al Congreso, verificándose también aquí un predominio de los grupds parlamentarios, una.aplicación rigurosa de los mecanismos disciplinarios internos y una significativa postergación de los in­tereses locales en beneficio de los intereses de los partidos. Todo

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lo cual ha acabado redundando en un progresivo empobrecimiento de la cámara, en donde apenas hay algún dirigente político de sig­nificación nacional y donde rara vez se producen debates que lo­gren concentrar la atención de la opinión pública. Como han lle­gado a sentenciar Javier Tusell y Justino Sinova ( 17), «el Senado nació como segunda cámara y así se han quedado: segunda en el proceso legislativo, segunda en importancia política, y segunda en la consideración de la sociedad hasta el punto de haber desapare­cido, en la práctica, del interés político».

Es por ello que no han cesado de proponerse fórmulas des­tinadas a solventar tal situación.· Algunas, las más tímidas, abo­gan por la simple reforma del reglamen.t:o de la cámara con vistas a dar mayor cabida a las diferentes sensibilidades autonómicas. Otras, las más· radicales, han. hablado de la inevitable necesidad de transformar . por completo . el sistema bicameral previsto por la Constitución como única, vía para hacer creíble el carácter terri­torial de la cámara alta. En cualquiera de los casos parece irrefu­table la afirmación contenida en uno de .los documentos del Pro, grama 2000 del Partido Socialista Obrero Español: «se han abierto serias dudas» -llegará a decir- «sobre la necesidad de una se­gunda cámara de este tipo, que duplica la acción del Congreso, ralentizando su acción parlamentaria, sin aportar claramente nin­guna ventaja ni para el proceso legislativo ni para la función pre­supuestaria».

VII

La otra salida al problema de la partitocratización de la vida política española que la Constitución parece ofrecer, es la de los llamados. institutos de democracia directa y semidirecta. La Cons­titución recoge a lo largo de su articulado un buen número de estas instituciones. Las dos que, a priori, pudieran r~sultar más

(17) TUSELL, Javier y SINO\TA, Justino:- EZ- secuestra de la Democracia;· Plaza y Janés,'. Barcelona, 1990.

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eficaces en este cometido son a mi juicio el referéndum y la ini­ciativa populat. En .principio, su utilidad parece innegable: ante el excesivo predominio de unos pattidos poco transparentes, el ciudadano independiente·· siempre tendrá la salida de promover, apoyándose en cualquiera· de· las múltiples agrupacione& de la so­ciedad civil, una iniciativa legislativa destinada a suplir el silencio de unos representantes, quizás poco celosos de su oficio, al tiempo que· ante una encrucijada de capital importancia pata el futuro del país, siempre podrá ser consultado en·referéndu:m para expo­ner de forma directa y sin intermediarios su parecer.

Por fo que respecta al referéndum, el texto constitucional recdge en su artículo . 92 la posibilidruis de que en un determinado momentó el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno y pre­via autorización del Congreso,. apelase al electorado con el fin de collóeer su opini6n respecto de «decisiones políticas de especial trascendencia». Por lo que respecta a la iniciativa populat, el ar­ticulo 87 .3 ampara la pooibilidad de que el propio cuerpo electo­ral diese inicio a un proceso legislativo mediante la presentaci6n de, al menos, 500.000·finnas en apoyo de una determinada propo. sición de ley, que en ningun caso podría versat sobre ninguna de las materias referidas en la propia dispooición constitucional. Am­bas posibilidades set!an en su ,dfa desarrolladas por sendas leyes orgánicás { respectivafuente, la L.' O. 2/ 1980 de 18 dé enero, por lo que respecta al referéndum, y la 3/1984, de 26 de inayo, por lo que respecta a la iniciativa legislativa popular), que concretarían asl su regulaci6n constitucional.

Del contraste entre la regulación constitucional y su desarrollo legislativo, y con más datidad aún, del contraste entre su forma­malizaci6n jut!dica y str vigencia efectiva real, no cabe sino llegat a una conclusión desoladma: si 'loii constituyentes nunca parecie' ron confiat detnaslado en estas instituciones, quienes les han su­c~o lo han hecho atiil mc!nos si cabe.

De entrada, ¡J experiencia de estos doce años de vigencia constitucional no ha podido ser en esta cuestión más pobre. Por lo que r.especta a la in(ciativa populat, .durante este pet!odo de tiem­po no sólo no ha conseguido prosperar ·ninguna iniciativa, sino

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que ni siquiera ha habido una que reuniese los requisitos formales suficientes como para forzat el oportuno debate en fas cámatas. La exigencia de las· 500.000 firmas, unida a las .numerosísimas gatantías de autenticidad que a éstas debían. acompafiar y a requi­sitos como los de que fuesen recogidas en un plazo de ,seis meses, hacía el empeño difícil de alcanzar, máxime si tenemos en cuenta que un esfuerzo de tanta magnitud ·apenas si permitía otra cosa que presentat ante las cámatas una proposición de ley, que des­pués éstas podrían a su antojo enmendat o incluso rechazar. Pa­recía· claro que el resultado que pudiera obtenerse no compensaba, ni en el mejor de los ·casos, el esfuerzo empeñado en él. A ,nadie se. le escapaba que cualquier reivindicación social con atraigo y atticulaci6n .suficiente como para lograt el apoyo de medió .millón de ciudadanos, contatía muy probablemente con el apoyo de un número de parlamentatios suficientes. como pata que·.foesen dios quienes procediesen .a ejercer .,.._..de forma muchos menos trabajo­sa- la iniciativa en cuestión .•• y que de no ser así, de mida ser' viría tal costoso procedimiento, pues difícilmente iba a obtener, a la postre; el apoyo mayoritario de la cámara después de no háber logrado siquiera el de unos pocos patlamentarios.

Por lo que respecta al referéndum consultivo, el uso que del mismo se ha hecho durante este largo período de vigencia cons­titucional há sido a la vez b~e y :polémico. Breve porque, como es bien sabido, tan solo .se ha acudido a él con ocasión de decidir respecto de nuestra integración en .Ja Organización <lel Tratado del Atlántico Norte, e1hiiio de los 'episodios más asombrosos de nues­tra historia más reciente. Y polémico pórque, a las múltiples crí­ticas que entonces se levaritaron contra la opo:rttínidad de ese re­feréndWíl :_del que.se podría decir, como hace Spagna Musso (18) de los referendos eri #alia, que fue entendido en clave plebiscitaria respecto de la política de un déterminádo partido, antes · qué como una participación más' del cuerpo electoral en la labor de gobierno

(18) SPAGNA~Musso, Enrico: «Cittadino ed istltuzioni politiche nello stato di 4~ocrazia parlam~tare~, Quade,:ni .Constituzionali_, .. núfri. VIII/3, págs. 459 a 475, Bolonia, 1988.

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en el sentido más amplio--, habría que sumar las críticas, que desde muy distintos sectores, se han levantado· · sucesivamente, ante las reiteradas negativas del gobierno a la convocatoria de consultas para decidir sobre cuestiones como la despenalización del aborto, la entrada de España en la CE o la clausura de las bases militares norteamericanas. Parece que, también aquí, resulta perceptible la inequívoca tendencia de nuestro actual sistema de resolver las grandes cuestiones de la política nacional en el seno del parlamento, evitando siempre que sea posible su desplazamien­to de forma directa hacia el cuerpo electoral, al cual solo se apela­rá a la hora de la renovación de las cámaras.

¿ A que puede deberse esa desconfianza de la Constitución, y ese olvido de los distintos gobiernos españoles, respecto de los institutos de democracia directa y semidirecta? Torres del Mo­ral ( 19) lo achaca a un doble motivo. Por un lado, el uso ---si no frecuente, sí al menos significativo-- que el régimen de Franco había hecho de tales instrumentos, parecía provocar en amplios sectores políticos un abierto recelo, un indudable temor a que en el futuro un gobierno de corte conservador pudiese servirse de estos mecanismos para . gobernar con apoyo popular y al margen del parlamento. Por otra parte, es también lógico pensar que en la mente del constituyente estuviese el hecho de que, sólo en un sistema en el que el Parlamento ocupase un rol hegemónico sería posible una completa consolidación de las fuerzas políticas que acababan de aparecer y que, a la inversa, cualquier mecanismo constitucional susceptible de desplazar ·al Parlamento -siquiera levemente- de esa posición; iba a suponer a la larga un obstáculo en ese proceso. Pero eomo el propio Torres del Moral afirma, «si la opción era legítima, el planteamiento era forzado. El fortaleci: miento del Parlamento· no se consigue propiamente cercenando otras formas de participación política, sino reforzando su posición frente a los actuales verdaderos sujetos de poder, bien desde den­tro del mismo aparato estatal (Gobierno y Administración) bien

(19)' TóKRES DEL MoRA'L, Antonio: Principios Je Derecho ConsÍitucio-­nal (vol. I), Atomo, Madrid, 1988.

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fuera del mismo (poderes sociales, económicos, religiosos, etc.). Y esto puede conseguixse potenciando sus facultades legislativas y de control, que es precisamente lo que no se hace... ¡por recelo también frente al Parlamento! Así, pues, de admitir el Antepro­yecto las instituciones de democracia directa se pasó a su merma y degradación. Pero los retoques y supresiones del texto no siem­pre guardaron coherencia entre sí, por lo que a veces se hace di­fícilmente inteligibles los preceptos que finalmente quedaron en él.

En resumen, nos hallamos ante unas instituciones de demo­cracia directa en extremo debilitadas, carentes prácticamente de presencia real en nuestra vida política cotidiana, y con un Parla­mento a menudo desplazado de su rol central como foro primero de discusión política. La espontánea expresión del parecer de la comunidad política queda así enturbiada en dos de sus principales cauces.

VIII

Un último aspecto al que es preciso hacer referencia si no queremos dejar incompleto este recorrido por los principales pro­blemas que plantea hoy por hoy la aplicación cotidiana de la Constitución de 1978 a la vida política española, es el de la vigen­cia actual del principio de la división de poderes.

Si bien la Constitución en ningún momento proclama como tal ese principio, parece indudable que la filosofía que la subyace es enteramente partícipe del mismo. No hay más que atender a su sistemática, que ubica .de forma diferenciada las disposiciones con­sagradas a la regulación del llamado poder legislativo, del ejecu­tivd y del judicial.

Una estricta aplicación de esta fórmula, según la enunciara Montesquieu, debería colocamos ante el panorama de tres pode­res nítidamente diferenciados e independientes entre sí, si bien dotados de mutuos elementos de interación. Cada uno de ellos poseería cdmpetencias bien diferenciadas, q~ ejercería, con total autonomía respecto de los demás, de modÓ que el parlamento

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sería el único en legislar, el ejecutivo el único capa,; de aplicar lo legislado y el judicial el único,.Jegitimado para resolver los con­flictos surgidos en el ejercicio de las otras dos funciones. Sin em­bargo, nada de eso ocurre en puridad en nuestro sistema político. Siguiendo la t6nica general de tantos otros modelos de nuestro entorno, el sistema político esp¡¡ñol se ha adentrado en la confu, si6n de poderes y funciones, de modo que el Parlamento ha pa­sado a ser solo uno de los numerosos 6rganos capacitados para emanar normas jurídicas de validez general, el ejecutivo ha visto desmesuradamente ampliado su tampo · de actuaci6n y el poder judicial ha entrado paulatinamente en una peligrosa espiral de politizaci6n y descrédito de la que con toda seguridad le va a ser difícil salir. A esa falta de transparencia ·en el ·funcionamiento de las . instituciones · representativás· a la que repetidámenté hemos hecho alusi6n, se uniría ahora el contraproducente efecto de la confusi6n entre los poderes o -llamemos a las cosas por su ver­dadero nombr<>- del imparable crecimiento del Ejecutivo, dota­do cada vez de más competencias, de m~ 6rganos y de mayores presupuestos .

. Aquí es donde se halla, a mi juicio; el otro grave mal' di, nuestro panorama político. El -ejecutivo,, a quien .. fa :Constituéi6n wlocaba• en una posici6n de· consi¡lerable fortaleza, parece cobrar cada· día nuevos poderes y desembarazarse cada vez con mayor habilidad· de cuantos mecanismos de control'salen a su pasó: No se trata ya de que el Gobierno goce en el ésquema de poder diseñado por la Constituci6n de una situación de primada que tienda a facilitar su aoci6n en un mundo en rápida evoluci6n, Sé trata más bien· de que éste ha conseguido paulatinamente apartar al Parlamento del lugar que le correspónclla entre las . instituciones del Estad~, pe­netrando también de forma decidida en el siempre cerrado· coto d~ la judicatura. Sería inútil intentar la exposición de cuantos elemen­tos contribuyen a justificar este. juicio. Baste pot'tanto iraer unos pocos datos y alguna opini6n, en· la seguridad de que cuaÍquier observaddr. atento de· la'realidád · política española sabrá encontrar otros muchos datos y un sinfín de. opiniones cr;ncotdantes. ·

La funci6n de control qúe cónstituciónalmente se le asigna al

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Parlamento -y de modo principal al Congreso- sobre el Go­bierno, se encuentra desde -hace largos años bajo mínimos, que, dando las cáiµaras en una, situación de postración que -,en pala­bras de José Luis Alvarez (20},,:-- _«excede, CQn mucho, de la deseable para el prestigio de una democracia que la Constitución tipifica como parlamentaria en su artículo primero». , ,

Parece razonable admitir que_ las transformaciones de nuestro sistema de partidos durante estos_,doce años de_ vigencia constitu­cional han sido, en la medida que se han. proyectado eficazmente sobre. la composición del, Parlamc,¡to, _e] factor más decisivo. en ese proceso de degradación. Siendo dos. las fases principales por las que ha atravesado la evolución de tal -sis,tema, serán; en conse­cuencia, también dos las etapas que quepa distinguir a la hora de analizar la relación. l'arlamento-Ejeq.¡tivo .. En palabras de A!va­rez, «mientras el partido en el poder no , tuvo mayoría absoluta, ni por sí solo ni en l:OOlición estable, el Copgreso funcionó con razonable eficacia ,y el prestigio e_ ~portancia públicos y políticos del Congreso fue apreciable... En cambid, cuando el part:idP •en el poder ha tenido mayoría absoluta, se han producido una_ serie de cambios notables», Como indica el notario y parlamentario maddleño, durante la primera de estas fases --,aquella ·que se desarrolló bajo las presidencias de Adolfo Surucez y Leopoldo. Cal­vo Sotelo- la función no.rmativa se desarrolló de forma _razona­ble, sin abuso de los Decretos,leyes ni de la legislación delegadá, procediéndose con asiduidad a la discusión y, enmienda por parte de la cámara de los cܧtintos-proyectos de ley. En.particufar,,lit labor de desarrollo legislativo de la Constitución se ,enfocaría con amplitud de miras, siendo frecuente el consenso con .la oposición socialista en lo referente a las cuestiones de mayor trascendencia. La labor de control se desarrollaría_. también con intensidad, con, tab¡lizándose en este período una moción de censura, una cuestión de confia112a, varios intentos de reprobación de ministros e innu­merables interpdaciones, preguntas y comisiones. Por el contra-

(20) ALvAREZ ALVAREZ, José Luis: Gobierno, .Pa,tido y Separación de Poderes.

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rio, el período que arranca de ocrubre de 1982 -fecha de la pri­mera victoria socialista en unas elecciones generales-- presenta caracteres harto distintos. El logro de repetidas mayorías absolu­tas en ambas cámaras propiciaría una estteeha sintonía entre Par­lamento y Gobierno, ligados íntimamente por el factor partido. Ello transformaría radicalmente sus relaciones. La función legisla­tiva perdería trascendencia, convirtiéndose «en una simple ratifi­cación o conversión de los proyectos del Ejecutivo en leyes» en la que el recurso al Decreto-Ley se hallaba siempre presente y la posibilidad de ver aprobada una enmienda en contra de la volun­tad del Ejecutivo resultaba remota. Por su parte la función de control, tan vital para evitar el ejercicio abusivo del poder, que' dará fuertemente limitada en su efectividad por la inclinación del ejecutivo a servirse de su ,apoyatura parlamentaria con el fin de evitar sus efectos. Se obstaculizaría repetidamente la formación de comisiones de investigaci6n, entorpeciendo su funcionamiento, se ignorarían docenas de preguntas a los distintos miembros del gobierno y se relegarían mociones de censura y cuestiones de con­fianza a la simple categoría de mecanismos testimoniales.

La de Alvarez no es en modo alguno una opinión aislada. También Solé Tura ha señalado que «el Congreso de los Diputa­dos es, desde un punto de vista legislativo un ótgano de ratifica­ción jurídico-formal de proyectos y decisicines que se toman fuera de él, y desde el punto de vista del control del Ejecutivo un órgano poco efica>:», afiadiendo en sintonía con lo antes dicho que, «el Senado es una cámara prácticamente decorativa» (21). Rafael Arias Salgado, desde una óptica política sustancialmente dlstinta, llegará a concluir que «las Cortes languidecen sumidas en la inefi­cacia política; legislan mal y controlan poco» (22). Si como mues­tra vale un botón, sirva como tal el caso recientemente recogido por la prensa diaria del señor Cárceles, diputado del Grupo Po­pular, que ha tenido qué aéudir ante el Tribunal Europeo de De­rechos B:umanos de Estrasburgo en protesta por las reiteradas

(21) El Pals, edición de lO de febrero de 1987. (22) El Pals, edición de 6 de febrero de 1987.

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negativas del Ministerio de Sanidad a proporcionarle una serie de informaciones sobre la gestión del lnsalud. Lo más llamativo del caso no es tanto la reiterada obstinación del Ejecutivo a la hora de facilitarle al Parlamento el ejercicio de sus funciones de con­trol, sino que como justificación de esa negativa se halla aducido desde el propio Ministerio y ante el mismísimo pleno del Con­greso de los Diputados ... la intencionalidad política de las pesqui­sas del mencionado diputado. La percepción por parte de los ciuda­danos de semejantes carencias resulta bien reveladora de su magni­tud, al tiempo que debería constituir un serio motivo de reflexión para todos los responsables de los asuntos públicos. Según una encuesta realizada por el CIS en abril de .1988, nada menos que el 49 % de los encuestados consideraban mala, muy mala o sim­plemente regular la actuación del Congreso de los Diputados, al tiempo que sólo un 66 % de éstos la consideraban una institución

.necesaria. Aun así, no nos hallamos ante el peor de los panoramas posibles toda vez que una encuesta del mismo CIS realizada en mayo de 1985, en la que se interrogaba a los ciudadanos por las instituciones que a su juicio resultaban más relevantes en la vida política del país, colocaba al Congreso de los Diputados nada menos que en el noveno lugar de las mencionadas, dato un tanto desolador para un sistema --<ligásmolo de nuevo- que se· auto­titula comd «parlamentario».

Consideración aparte merece el problema de las injerencias del Ejecutivo y del Legislativo en la organización · y funcionamiento del poder judicial ; lo. que ha dado en llamarse «la . politízación de la Justicia».

La Constitución establecía· en su artículo 117 que la Justicia había de ser · impartida en lo sucesivo por jueces y magistrados «integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, res­ponsables y sometidds únicamente al imperio de la Ley».· Quedaba de este modo proscrita toda injerencia de poder alguno del esta­do en el proceso de impartir. justicia, lo que era tanto como · de­cir que solo a los propios jueces les competía, de acuerdo con la Constitución y las leyes, organizar el modo en el que esta habría de impartirse. Para ello, el propio texto constitucional instituiría

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el Consejo General del Poder Judicial, «órgano de gobierno del mismo», cuyo- estatuto, régimen de incompatibilidades y funcio­nes debería ser- desarrollado por ley orgánica. La elección. de los miembros del ,Consejo General .(CGPJ) vendría recogida en el 122.3, según el cual se integraría «por el Presidente del Tribunal Supremo, que. lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por un período de cinco años». La elección de estos veinte vocales revestiría . una cierta complejidad. Doce lo serían -según el mismo texto constitucional- «entre Jueces y Magistrados. de todas las categorías judiciales, en los términos que estable2ca la ley orgánica»,· mientras que los otros ocho lo serían por ambas cámaras legislativas. a ·partes· iguales · «entre .abogados . y otros ju­ristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de qµin­ce años de ejercicio en su profesión», én. ambos casos. por mayoría de 3 / 5. La Constitución clarificaba así, tant-0 Ja procedencia comó la forma de elección de los ocho vocales de designación parla­mentaria, pero sólo --regulaba la procedencia "-e-Y no el modo <;le elección- de los restantes •doce. ·

El desarrollo . del mencionado precepto constitucional se veri­ficaría bien poco después mediahte la Ley Orgánica 1/1980 de 10 de enero, del Consejo General d.el Poder Judicial En los ar­tículos 8, 1,2 y 13 de esta importantísima Jey. hallaría solución. la referida laguna constitucional de la manera· a. .todas luces más lógica y más tompatible a duicio de.la l)layoría con el espíritu del mencionadc,. artículo.;. preceptuando que aquellos vocales que ha­bían de s.er .el~o.s «entre» los Júeces y los Magistrádos lo. fuesen también «por» estos, mediante un voto igual, personal, directo y secreto del que serían titulares cuantos se hallasen en activo. De este moclo ·· parecía hallarse un-. puntó medio entre dos extremos iguahnente rechaza bles: el de una Judicátura .gobernada. por un Consejo radicalmente aislado' del sentir mayoritario de la sociedad (posibilidad que sé habría visto, favorecida. de prever la Consti­tución una elección exclusivamente corporativa de los vocales), y la de una Judicatura 'enteramente._politizada a través de un órgano de gobierno-de. éxttacción exclusivamente parlamentaria, posibili­dad que sin duda habría sido favorecida de entenderse que. todos

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los vocales eran susceptibles de ser elegidos por las cámaras legis­lativas •.

Sin embargo, esta regulación sería bien pronto derogada, al insertarse en la hueva Ley Orgánica del Poder Judicial de 1 de julio de 1985 un artículo -el 112~ que rei:ogía un distinto modo de interpretar las mencionadas exigencias constitucionales. El artículo traía causa de la enmienda presentada durante la dis­cusión del proyecto por el diputado vasco Juan Maria Bandrés, y en él se venía a estable<'er, en ;íntesis; que 'también los doce vocales de extracción jucÍicial serían elegidos por el Parlamento, a razón de seis por cada cámara y a propuesta de los 3 / 5 de sus miembros. La, argumentación 'jurídiq que lo apoyába alegaba que el texto constitucional náda decía acerca d<;l,modo de elección de estds doce vocales, ya que respectO · de ell~s sólo s.e detenía a es­tablecer cual debía set su e,ctracci6n . profesional. Cabía, pues, dentro de los límites. de la Ó>nstitttción, tanto su elección por los propids jueces y magistrados en activo, .como su elección por las támaras, o inclusd cual.quier otro método que el legislador ordi­nario pudiese establecer. Incluso -se dirá:..._Ia elección entera­mente parlamentaria de los miembros del Consejo presentaba Í:especto del procedinJiento mixto hasta .,,;_t~ces vigente !~ apa­rep.te v,:ntaja de su mayc:,r democratkidad, todit vez que privaba al colectivojudicial -demasiado ligado a ojos de algunos al an­tiguo régimen, y demasiado comprometido en la actualidad con las posturas más conservadoras-- de participación alguna en el proceso.

La reforma resultaría polémica desde el primer momento. Si de una parte se barajaba el mencionado Jlrgumento de: la mayor impronta democrática que el nuevo método.,de elección iba a im­primir a la organización del colectivo judicial, y, por ende; a la misma justicia, de otra no tardaría én señalarse el peligro de una excesiva politización de la justicia merced a. un Consejo cuyos vo­cales probablemente responderían más a las consignas de los par­tidos que les. apoyai;on en el momentode. la elección qu,; a. las necesidades objetivas del colectivo que.debfau go~r. En eae

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sentido, señalarla Federico Carlos Saiz de Robles (23), la razón ver~dera de la modificaci6n, que s6lo se ha manifestado sotto voce, habría que buscarla en la desconfianza absoluta del partido socialista y de otras organizacio,nes de izquierda respecto de la demoeraticidad de jueces y magistrados por causa de los largos años de servicio que mµchos habían protagonizado durante el régimen de Franco

La cuesti6n acabaría, finalmente, ante el Tribunal Constitucio­nal, el cual fal,laría en sentencia de 26 de julio de· 1986 admitien­do la nueva fórmula de elecci6n auspiciada por el Partido Socia­lista.

Pocas sentencias del alto Tribunal han resultado más polémi­cas que la presente, y prácticamente ninguna ha sido como esta tan critic~ en su fallo como alabada en sus fun~entos jurí­dicos. Siguiendo en apreta~ slntesis la argumentación del Tribu­nal, este ·comenzaría admitiendo que las funciones asignadas por la Constitución y la WPJ al Consejo resultaban ser «aquellas que más pueden servir al Gobierno para influir sobre los Tribunales: de un lado, el posible favorecimiento de algunos jueces, por me­dio de nombramientos y ascensos ; de otra parte, las eventnales molestias y perjuicios que podría sufrir coi:> la inspección e impo­sici6n de sanciones», de lo que en buena lógica se debe concluir que «la finali~d del Consejo es, pues, privar al Gobierno de esas funciones y transferirlas a un &gano autónomo separado» (F. J; núm. 7). Garantizar las condiciones indispensables para hacer real la independencia de los jueces quedaría así como la principal finalidad del Consejo, el cual debería por lo tanto configurarse de una manera como mlnimo compatible ·con tal objetivo.

El Tribunal entraría en su F. J. número 13 en el análisis de los distintos modos de designaci6n de los vocales propuestos hasta el momento. De entrada, afirmaría que el "fin perseguido por la Constitución en su artículo 122.3 era «de una parte, el de asegu­rar la presencia en el Consejo de las principales actitudes y co-

(23) SAIZ DE ROBLES, Federico Carlos: La parlamentarizaci6n del Con-seio General del Poder Judicial: · · ·

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rrientes de opini6n existentes en el conjunto de Jueces y 1\fagis, tracios en cuanto tales, es decir, Cl)n independencia de cuales sean sus preferencias políticas como ciudadanos y, de la otra, equili­brar esta presencia con la de otros juristas que, a juicio de ambas Cámaras, pueden expresar la proyecci6n en el mundo del Dere-­cho de otras corrientes de pensamiento existentes en la sociedad. La finalidad de la norma sería así, cabría afirmar de manera re­sumida, la de asegurar que la composici6n del Consejo refleje el pluralismo social existente. en. el seno de la sociedad y, muy es­pecialmente, en el seno del Poder Judicial», ¿En que medida la satisfacci6n de este fin puede verse favorecida o perjudicada por uno u otro sistema de elecci6n de los vocales? La posición del Tribunal Constitucional no dejará 111.sar a dudas: «que esta fina­lidad se alcanza más lácilmente» --dirá- «atribuyendo .a los propios jueces y magistrados la facultad. de elegir a doce de los miembros del CGPJ es cosa que ofrece poca duda». Más aune la elección de la · totalidad de los vocales por parte de las cámaras -continuará diciendo el alto Tribunal- entraña el riesgo «de frustrar la finalidad señalada en la norma. constitucional si las Cámaras, a· la hora de efectuar sus propuestas, olvidan el objetivo perseguido y, actuando con criterios admisibles en otros terrenos, pero no es este, atienden solo a la división de fuerzas existentes en su propio seno y distribuyen los puestos a cubrir entre los distintos partidos, en proporción a la fuerza parlamentaria de estos». El Alto Tribunal manifestaba así con claridad su prefe­rencia por el criterid electivo seguido hasta entonces, al tiempo que advertía con agudeza los previsibles riesgos de su sustitución por el ideado por el Gobierno y la mayoría parlamentaria.

Sin embargo, el Tribunal no hallaría indicio alguno de incons­titucionalidad en el nuevo textd. En el se recogían las exigencias constitucionales y con ello debía bastar.

IX

La conclusión final a la que hemos de llegar después de este breve recorrido por algunos de los extremos más problemáticos

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de la aplicación de la Constitución Espafiola de 197 8 a nuestra vida política cotidiana es difícil de soslayar. Hay en la Constitu­ción vigente una larga serie de disposiciones perfectamente opeta­tivas, plenamente vigentes 'y estrictamente observadas por gober­nálltes y gobernádos en clara concordancia con su .dicción textual. Pero hay también preocupantes zonas de sombra en la aplicación de esta a algunos aspectos. de nuestra vida política. Se trata de disposiciones que si bien tienen una vigencia . formal, no alcanzan á encamarse en la vida política cotidiana de nuestro país, no lo­gran encuadrar dentro de stis exigencias la dinámica real de im­portantes instituciones de nuestro sistema político, creando así graves disfunciones en el mismo.

Es, pues, imprescindibleJlevat ·a cabo una profunda reflexión al respecto, que nos permita atisbar cuales de esas disfunciones traen causa de una viciosa configuración de .nuestra dinámica po­lítica, y exigen por lo tanto de un mayor rigor en la aplicación del principio del imperio de la Ley; y cuales por el contrario son fruto de una regulación constitucional imperfecta o de un desarro­llo legislativo contradictorio, y precisan en consecuencia de un nuevo y más acertado esfuerzo creativo; Cosa que es, naturalmen­te, tarea de todos.