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TEORIADE LA

CONSTITUCIONTraducción y estudio sobre la obra porALFREDO GALLEGO ANABITARTEProfeeor ayudaote de I. Faeultad de Derecho

co la Uoivereidad de Madrid

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EDICIONES ARIELBARCELONA

48 .'".PROCESO POUTICO Y TIPOS DE GOBIERNO

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ANATO~ÚA DEL PROCESO GUBERNA1fENTAL 49

LA CLASIFICACIÓN SOCIO GICA DE LOS ESTADOS

Cabría preguntarse si u enfoque ociológico no presenta un caminopara salir de ese callejón s salida e son las clasificaciones tradicio-nales basadas en la forma e las insti ciones gubernamentales. lPuedendistinguirse las sociedades estatales t s un análisis de sus estructurassocioeconómicas? Cualquie sociedad tatal, histórica o contemporánea,presenta un peculiar pe , una espe ifica GestaIt (conformación) com-puesta entre otros de ele entos etno ógicos, geográficos, históricos, so-cioeconómicos. Aun den ro de una misma familia de pueblos, sediferencian Italia de Fra cia, Norueg de Dinamarca y Egipto de lrak.Consideradas, sin embarg , de una m era global, algunas de estas indi-vidualidades estatales pr entan gran finidad con otras por razón de suestructura socioeconómic y desarrolo tecnológico. lEs posible encon-trar denominadores com nes según 10 cuales cabría clasificar lassocie-dades estatales, €n lugar de agruparl según las formas de sus institu-ciones gubernamentales, ás o meno accidentales?

Por muy sugestivo qu dicho análi is sociológico pu~da ser, esta cla-sificación sobrepasa las osibilidades e ni.lestra actual preparación me-todológica. Es evid~n~e.l relación ca aI entre la estructura socioecon6-mica de esa sociedlld est tal y el apa to gubernamental que aquélla haformado. En este sentid el determini mo económico deI marxismo apa-rece como un principio conformaci n indistutible. Algunos ejemplos:la democracia directa de la Ciudad-Est do griega, en realidad una oligar-quia, aunque con base a plia, fue sól posible sobre el fundamento deuna economia preindustr aI basada en I esclavitud, EI Estado romano enlos dos últimos siglos de la República e amó los intereses gubernamen-tales y económico-polític s de la nueva lase ecuestre. La fragmeiltaciónde la autoridad estatal e la sociedad f daI tuvo sus raíces en la autar-quia de las unidades ec nómicas locale . EI parlamentarismo británicoclásico, tal como fue eje cido por la alt clase media entre 1780y 1880,correspondió aI sistema e competencia. económica deI primitivo capita-lismo aI que por otra pa te debe su naci iento. La economia dirigida deIcapitalismo estatal sovi ico no puede se ararse de la técnica de institu-cionalización monolítica deI poder en un partido.

Sin embargo, por pr funda que sea la impresión que deje el materialhistórjco, éste será siem re insuficiente p ra obtener .•una teoria ontológi-ca racional dotada de 1 necesaria precis n para una clasificación com-parada de las sociedade estatales. Por otr parte, los elementos de lo quecada vez se entenderá or ••clase domina te» son demasiado indetermi-nados para que sirvan como categorias e una clasificación sociológica.Empíricamente, cabe d tinguir ciertos d erminantes sociales en el pro-

tI

ceso deI poder como son los elementos militares, burocráticos, capitalis-tas e industriales, plutocrático , come ciales, proletarios, «sefioria1es»,autocráticos, burgueses, agrario , feuda s y clérigo-teocráticos deI ordensocial. Además, puede ser posi le que ualquiera de estos componentessociales esté en situación de i 'r de anera determinante en la estruc-tura institucional de la maquin ria esta aI y, por lo tanto, en su forma degobierno. Sin embargo, en la s ciedad statal moderna y tecnológica lostipos "puros» o <rideales»han esapar ido casi por completo, y persis-ten sólo en lugares alejados y islados, como en algunos Estados árabesy en la teocracia deI lama, en el Tibe agrario. Y hay que indicar queestas pocas excepciones desapa ecen rá idamente en cuanto se ponen encontacto con los grupos tecnol 'cos oc identales y comunistas.Considerado sociológicame e, el E tado moderno está ampliamente

estandarizado, o se acerca a e a esta darización. Todas las sociedadesestatales, en esta era de una eva re olución mundial, se han conver-tido -o se estãn convirtiend en as estructuras pluralistas en lascuales elementos industriales, pitalis as, socialistas, militares, burocrá-ticos y aun clericales, corresp ndien a lãs fuerzas socioeconómicasexistentes', se encuentran inse arable ente mezclados y confundidos.Tanto eI otorgar a un determin do ele ento socioeconómico Ia cualidadde ser una o la cIase d,ominante asi co o el calificar a una sociedad esta-tal éOOlO"niiÜtarista», <rfeudal -un oncepto particularmente equívo-co- "teocrática», etc., es gener lmente más una cuestión de apreciaciónsubjetiva que el resultado de la aplicac ón de métodos científicos. AI ob-servador individual le puede p recer j sto eI caracterizar, por cjemplo,a la moderna sociedad estatal erican como "plutocráticall, aI imperioalemán guillermino como una s ciedad estatal determinada por los inte-reses de la alianza entre la indu 'a, b rocracia y militares, o aI sistemasoviético como "proletario». Per toda estas clasificaciones son arbitra-rias, dejando de lado, por otra rte, 1 hecho de que el predominio deun determinado elemento plural ta e una sociedad estatal constante-mente fluctuante s6Io puede ser empo 1.Asi,.pues, habría que llegar ala conclusión de que las socieda es es atales como tales no podrfan serordenadas en una consecuente t ria de clasificación.

~ IDISTRIBUCIÓN Y CONCENTRACI6N DEL EJERCICIO DEL PODER COMO BASE PARA

UNA CLASIFICACIÓN

Por lo tanto, sólo se podrá obtener una útil clasificación de los Es-tados a través de una investigación comparada de sus estructuras rcalesde gobierno. En las páginas siguientes se sugiere un nuevo enfoque parasuplir el necesitado cri teria de clasificación. Este cri teria radica en la ma- .~nera y fonna de ser ejercido y controlado el poder político en la sociedad

51ANATO~ÚA DEL PROCESO GUBERNAMENTAL•

~. Para una exposición detallada de esta compleja situación en relaciÓn con elanállsis sobre el Estado autoritario, vid. infra, pago 76 y ss.

•PROCESO POLíTICO Y TIPOS DE GOBIERNO50

-I

,,(- estatal concreta. La distinción entre la distribución deI ejercicio y con. I En eI marco de la técnica deI poder distribuido y, por lo tanto, con.

trol deI poder político y la concentración deI ejercicio deI poder, que trolado, existe un circuito abierto deI poder en eI cuaI las ideologías queestá libre de control, crea el cuadro conceptuaI para la fundamental di. compiten y las fuerzas sociales que las apoyan circulan libre e igualmente.cotomía de los sistemas políticos en constitucionalismo y autocracia. La El proceso deI poder en tal sistema político es pluralista y dinâmico.utilidad de, este principio yace en eI hecho de que todas las formas de EI constitucionalismo caracteriza a una sociedad estatal basada en lagobierno, tanto deI pasado como deI presente, I;lueden ser catalogadas libertad e igualdad y que funciona como Estado de derecho.en ambas categorías. Se probarâ que la distinción entre eI constituciona- J. ~JJJ) J" o... 1\ ~plismo como sistema de distribución deI ejercicio deI poder, y la autocra. "'" Autocracia. - En eI SIstema polItico opuesto existe un solo detentadorcia como sistema de concentración deI ejercicio deI poder, constituye deI poder; éste puede ser una persona (dictador), una asamblea, un co~la clave con cuya ayuda cu~lquier régimen político puede ser ubicado en la mité, una junta o un partido. Dado que no existe ningÚll detentador deIcategoria que a él le corresponda. Importa sin embargo hacer una impor. poder independlente de él, el ejercicio deI poder no está distribuido: sinotante reserva; dado que la evolución política no es un proceso mecânico, concentrado en sus manos. Tampoco se encuentra ningún controI efectivoexisten tipos con rasgos institucionales tomados de ambos sistemas. sobre su poder. El monopolio político deI único detentador deI poder no() P"d n i;H~~ J o... f:" P I O JNf.J.-Yy)C elo SP está sometido a ningún limite constitucional; su poder es absoluto. Este

'f:'oríStriucionalismo. - EI I!stado constitucional se basa en el principio sistema político tiene necesariamente que funcionar en un circuito cerra.de la distribUcl6n de! poder. La distribucióIi deI poder existe cuando va. do deI poder,' en el cual se excluye la competencia de otras ideologías' yrios e independientes detentadores deI poder u órganos estat~Ies partici. de las fuerzas sociales que las propugnan. EI sistema político de concen-pan en la formación de la voluntad estatal. Las funciones que Ies han tración deI e~rcicio deI poder será denominado "autocracia". ..sido asignadas están some tidas a un respectivo control a través de' los : V) JlJ.))c h'\t;\ .U~ . 'otros detentadores deI poder; como está distribuido, el ejercicio deI pc- ' Conftgur~ClOne~-tntermed~as. - ClasIficaclOnescomplejas no cumplender político está necesariamente controlado. Es una verdad de Pero su fin y la dIcotomIa que aqUIse expone de la autocracia como concentra-Grullo que donde dos cabezas tienen que tomar una decisión una sola ción. y deI constitucionalismo como distribución deI ejercicio deI poderno podrá prevalecer con su opinión. pue~e por lo menos vanagloriarse de su simplicidad. La inmediata asig-

Es evidente que no sería conveniente -y prâcticamente paralizaría n.acIón ~e un detenhinado régimen político a su correspondiente catego-todo el procesodel poder en la política- si todas las acciones, sin ex. ' na se dificulta frecuentemente porque a lo largo deI desarrollo histórico;cepción, de cada detentador deI poder estuviesen sometidas a dichos con. A ct:ulonoY'l\A4elementosdeI sistema político autocrático y constitucional se combinantrOles. Para ser independiente, el detentador deI poder necesita una am.] J 4 ~ .. y se unen. Estas fo.~as híbrida~ o intermedias surgen frecuentementeplia autonomia, es decir, debe ser capaz deactuar sin una interferencia o 'w.L en époc~s de transIclón de U? SIstema político a otro, bien cuando laexterior. Cada específica forma de gobierno se basa eu el grado o medida ~ft'i '\'\V-<) autocracia se desenvuelve hacla el constitucionalismo, o por el contrariode autonomía y respectiva interdependencia de los diferentes detentado- liY\IJu.j 19'" cuando un Estado que hasta ahora estuvo regido constitucionalmenteres deZ poder. Por otra parte, la recíproca interdependencia de los diver- í..iJO'~ adquiere la forma autocrática deI ejercicio deI poder.3 Este tipo híbrido50S detentadores deI poder no puede ser complçtamente simétrica y : apa~ece e~ nuestros dias con gran frecuencia porque los regimenes auto-perfectamente igual. Como se expondrâ en el próximo capítulo, los diver. a... \D~Ç) cr~tIcos tIenen la costumb~e d~ enc~brirse adoptando técnicas y procedi-sos tipos de gobierno dentro deI sistema político deI constitucionalismo ~, mIentos tomados deI constItucIOnalIsmo. Buen ejemplo de este fenómenose distinguen por el diferente peso que la constitución y e! proceso fácti./ ~~'Y\. lo 0t:rece eloE.stado pseudoconstitucional neopresidencialista tanto en eIco deI poder asignan a los diferentes detentadores deI poder. Según la ().£ ~ âmbIto SOVIétIcocomo en el ambiente latino americano de nuestro tiem-específica situación institucional, eI grado de autonomia y respectiva ~ I p~: la razón íntima de.e~te ~imetisino ya~e en la validez queen nuestrosinterdependencia es igualmente variable. Existe menos independencia y jM+. ,., dIas se atarga a la legttImacIóndemocrátIca deI poder político. Para pa-mayor interdependencia cuando eI gobierno está incorporado en la asam- ~. recer respetabl~ ante el ~undo, y qui~s, aunque cueste creerlo, tambiénbIca como parte integrante -interdependencÍa põr integración- como Jlr - ~ a?te los ~ometIdos a su poder, el régImen. autocrático o autoritario. seocurre en el parlamentarismo, que cuando el gobierno y eI parlamento SIente obbgado a someterse por lo menos externa y formalmente a la u~i-son prácticamente autónomos -interdependenci~ por coordinación-.como ocurre en el presidencialismo americano. ,~

53•• !j ANATOMiADEL PROCESOGUBERNAMENTAL"l' PROCESOPOUTlCO Y TIPOS DE 'GOBIERNO .,~.

.• . .. ; . dei aparato burocrático estáu regulados por normas coucretas. Los tribu.versalmente aceptada ideoIogía de Ia sob~ranía popular. ~sta slt.u~clOn ! nales desempenan su función jurisprudencial con Ia ayuda de Ias técnicashace frecuentemente difícil la tarea de clasl1icar un determmado regIme? I de celebrar sesiones, interrogatorio de partes, toma de pruebas, interpre-político en una de las dos cat~gorías generales. Da~o que el texto constl- : tación de Ia Iey, subsunción deI caso concreto bajo la norma general.tucionaI en estas casos es d.e~l~erada~~nte semántlco, t.en~rá que proce: J). )J'(\1JI..PfíI~J.- Estas técnicas específicas no son intercambiabIes; ni eI parlamento pu~.derse en cada caso a un anah"s empmco dei proceso fac"co dei poder. MillruJj. UJj) de funcionar por ~edlo. de una s??ordinaci6n. jerárquica. ui I~ bnrocrac,.

J.{C/'1\.(~~ por medio de dehberaclOnes poltt.tcas y declsl~ne~ m~yontana~.. .'L1S ")ÉCNICAS FUNCIONALESDEL CONSTITUCIONALISMOY DE LA AUTOCRACIA. . , No será siempre fácil distinguIr entre una mstltuclón y la tecmca.:.1tI-

()J) -" lizada por ella. Los partidos políticos, por ejemplo, po.drían ser consl.~e-Ex;',en, sin embargo, ciertos puntos de apoyo para f~cili'ar la iden'i. (\ Clm\ttyId.l) rados ÓDicamentecomo la técnic~ de m~vilizar y capaCItar pa.ra I~ acc>on

flcación de un sistema político y de las formas de goblerno abarcadas '-N:Ju.., l.íJU'Y\LCO.l política aI electorado. Pero aI mlsmo tIempo se han convertIdo, l~du~apor él. Cada sistema político utiliza muy determinadas y pec~liares téc-~~ "" blemente, en auténti~as institucion~s políticas: en eloEstado constltuclO-nicas políticas que generalmente son rechazadas por el otro slstem~. Se . I 0 nal manejan Ias elecclOnes y determman Ia pertene~cla aI p~rla:nento y ladebe traer aquí a colación la distinción anteriorment~ h.ec~~ entre l~eo- I composición política deI g?bierno; en .Ias .aut~~raclas. totah~anas, eI par-logías e instituciones 5 y que será completada por Ia dlstmclO~ entre ms-~. tido estatal se ha convertIdo en una mstItucIOn ofiCIal fuslOnada y for.'iludones y técnicas. ,Las. insti'udones .son dispositivos orgauizador~~ f'.J" mando una unidad con el Es~ado y el gobierno. , .montados para la reahzaclón de las funCIOnes que Ies están aSlgnadas. I.. 1 EI carácter de una determmada forma de goblerno puede ser fre:-uen-A manera de ejemplo, el parlamento sirve como institución de la legis- \ÀXi ~ '1\1\ U2 temente reconocido en Ias específicas técnicas con cuya ayuda operanlación y dei controI deI gobierno; la institución de Ias fuerzas armadas CJJm.O ¥!,-"YY'C sus instituciones .. Autocracia y constitucionalismo han desarrollado susy la institución de Ia policía protegen respectivamente la seguridadex- dJ. ~ e propias técnicas que no encajan en la estructura teológica dei sistemal<riOI l' la in'eli~t; lo, tribunal« resuelven los coniliclos de inteteS« "0>'. I. polltico opu«to, y que cuando son trawlantados a otro .medio polltico. _que 'urgen aI aplt~a:\e las normas legal«,. .' I . no prOducen los resultados esperados,>' jqciÜ\\.(1.O) ,I!,o ~~"'"

Para el cumphmlento de Ia tarea que Ie ha SIdo encomendada, la] 1 e( tlJl CA. S Entre Ias técnicas características deI SIstema pohtIco deI constltuclO-corre'pondiente instituci6n desarrolla determinadas técuicas y procedi- i nalismo se encuentran en prlmera lInea las elecciones, en las cuales' di.miculos adecuados a esta específica fund6n. Para bacer esto más claro: : versas ideologias, representadas por candidatos y partido" lucban pOIla asamblea parlamentaria está organizada en sesiones plenarias y comi. I' obtener el voto deI elector, el cual, por su parte, puede eIegir libremente,6; pala lIevar a cabo ,u funci6n legi,lativa, Trabaja para ello con un entre las posibilidade:; que le son ofreci?as. Absolutamente indispensabledeterminado procedimiento, lIamado "parlamentario», compuesto de mo- ' es la libertad en eI acto de votar, el sometimiento deI parlamento bajodones, .debates, de.liberaciones y votacione~. Ninguna otra. técnica serí~ ( Ia decisión de Ia .mayoría, ~a inamovilidad de los det:ntadores dei cárgosuscepttble de realizar la tarea parlamentana. La burocracIa de Ia adml- . durante la duraclón prescnta legalmente y Ia respectIva consulta y cola.nistración pública -y por lo demás, cuaIquier otra burocracia- funciona . boración entre los diversos detentadores deI poder. En una palabra, do-asignando determinadas tareas a determinados funcionarios que, si bien mina0 formas de conducta política que se basan en la persuasión Y'lalas resuelven bajo su propia responsabilidad, permanece.n some tidos a i. comprensión, asi como en eI toma y daca de ese recíproco ajustamiento,tina supervisión jerárquica y ai controI por parte de sus superiores. EI re- I tal como lo exige el respeto de Ia mayoria a los derechos de Ia minoda.c1utamiento y ascenso de los funcionarios, asi como eI desenvolvimiento tt~ ~. EI telos deI sistema político de'Ia autocracia, por otra parte, genera

elo (J 1Jf.iX't n...•:: unas técnicas políticas completamente diferentes. Se basan en la orden y4. Sobre la clasificación de las constituciones en normativas, nominales y se- ~~ r'"""~ en Ia obediencia -arden emitida por el único detentador deI poder y la

mánticas, vid. infra, pâg. 216 y ss. I' obediencia prestada tanto por parte de los destinatarios deI poder como5. Vid. supra, págs. 30 y 31. Cfr. también KARL LoEWENSTElN, ePolitical System~, . b d' d h'd eado pIdeologies, and Institutions and the Problem of thelr Circulation., en Western Poll- , por parte de todos los órganos su or ma os, que an SI o cr s artícal Sciellce QLlarter/y, VI (1953). pág. 696 Y sS. el único detentador aeI poder en razón de la división deI trabajo y de Ia

5a. Ell la cdición inglesa (pag. 32) se encuentra el término organizati;mal, tra- ejecución de sus órdenes. La relación entre orden y obediencia estáducido aJ alemãn por orgallisatorisch (pág. 29). LUCAS VERDÓ, RI!P, 108, pago.39. ha tomada de Ia técnica de las fuerzas armadas y rige necesariamente paratraducido est~ término cn su cita de la definición de Loewenstem por organ!zad.or.J. Vii P.\RG.\, Los reglmelles políticos, 1962, págs. lOS, 110 Y ss., empica cl tcnnmo , L éstas también en el Estado constitucional. Ningún ejército puede ser diri-.organi:~acional" para designar la realidad de .10 político-o f ~

6. Sesí6n de la Asamblea Nacional de 31 de agosto de 1789, citado por JUl.ESLlFERRIÉRE. Manuel de droit constitutionnel (Paris, 1947}, pág. 630, nota 1.

gido por medio de deliberaciones. di~cus~ones y decision.e~mayo~itarias.como los grupos de combate anarqwstas en Ia guerra CIVIlespanola tu-vieron que aprender para su propia desgracia. La autocracia modernaestá dotada, por eUo. de un inconfundible eufio militat:. La subordinaciónde todas las funciones estatales bajo el mando de un único detentadordeI poder es. por lo tanto. inherente a una jefatura estatal autocrática.A esta corresponde el hecho de que el nombramiento y cese de los fun-cionarias yace en la discrecionalidad deI único detentador deI poder. asicomo Ia investidura de los miembros de la pseudoasamblea parlamenta~ria, que serãn designados por el partido único o por otros procedimien-tos autoritarios. Característico de la estructura deI Estado constitucionales el consentimiento otorgado desde abajo. que se realiza a través de lacelebración de elecciones y en Ias decisiones mayoritarias. Coacción desdearriba es. por contra. Ia inevitabIe técnica deI proceso deI poder en laautocracia. Para decirIo una vez más. la técnica dominante de la orden yla obediencia .está frecuentemente camuflada por elecciones aparentes ins- 0-piradas por la técnica deI Estado constitucional, las cuales, sin embargo. 'y\Q\ ~o afec.tan aI monopolio deI poder ejercido por el detentador ún~~ o.. J<.OU-pOfJYY\ eu ..J.hyfJvl'l Cf:rr..J1J...bJ- (,(Ql\.liJI\ 1\,(j) ~..do1 ~

UNA ANTIGUA TEOR1A: LA "SEPARACIÓN» DE PODERES

iJ~ J.o \JVl1~ Q.LCUJYvA.tu,M~ mJJ U- 5.~La dicotomia fundamental airui propuesta de distribución y concen-

tración en eI ejercicio deI poder político sugiere un examen crítico deuno de los dogmas políticos más famosos que constituye eI fundamentodeI constitucionalismo moderno: la así llamada "separación de poderes».esto es, de los "poderes» legislativo, ejecutivo y judicial. ,EIdogma de laequiparación deI constitucionalismo y de la separación de poderes encon-tró su formulación clásica en el artículo 16 de la Declaración francesa delos derechos deI hombre, de agosto de 1789: "Toute société dans IaquelleIa garantie des droits n'est p.as assurée et Ia séparation des pouvoirs dé-terminée. n'a point de constitution.» Y en la Asamblea constituyente.Lally-TolIendal explicarfa con lógica convincente que tenía que habertres -ni más ni menos- poderes separados: li:Dn pouvoir unique ~.lÍra .nécessairement par dévorer tout. Deux se combattraient jusqu'à I'un au-rait ecrasé l'autre. Mais trois se maintiendraient dans un parfait équilibre .de maniere que si deux lutteront ensemble. le troisieme. également inte-ressé au maintien de l'un et de l'autre. se joigne à celui qui est opprimécontre qui opprime, et amene la paix entre tous.» e Esta manifestación esuna perfecta ilustración deI pensar mecanicista. aI cuaI debe su nacimien-

• ANATOMiA DEL P~OCESO GUBERNAMENTAL 55

to la doctrina de la separación de poderes. La unión deI principio de laseparación de poderes con la idea de garantizar la libertad individual. esobra genuína de Montesquieu, el cualla había tomado a su vez de Locke:sólo. cuando los diversos detentadores deI poder son independientes en-tre si y se controlan respectivamente. dándose de esta manera el jaque-le pouvoir arrête le pouvoir-,7 los destinatarios deI poder estaránprotegidos deI abuso deI poder por parte de alguno de sus detentadores.La aplicación de esta teoria en las constituciones americanas posteriores.tanto la federal como las de los Estados, proviene de esta misma fuenteespiritual. ~ ~~ ct.oE;PMJri,(,Q Y\.(}') ~~ 2:J~Desde entonces. el prlhcipio de la separación de poderes pertenece aI

bagaje estándar deI Estado constitucional. Incluso la más joven colecCÍónde constituciones después de la segunda guerra mundial se mantiene fir-me eu dicho principio, sin tener en. cueIita su superación y alejamientode la realidad en eI siglo xx. Dn simple vistazo a la forma. más corrien-

!te de gobierno, eI parlamentarismo. hubiera podido convencer a los auto-

'::P res constitucionales de que el poder legislativo y el ejecutivo no estánseparados ni personal ni funcionalmente. Los miembros deI gobierno son,

1OJu;)('(\J) miembros deI parlamento; se ha producido. pues, una integraci6n de es-tos dos poderes. Sin embargo, es necesario reconocer que no sólo cuentael hecho de que dogmas arraigados no pueden ser fácilmente descarta-dos, sino que las razones para esta actitud conservadora de las nuevasconstituciones yace en las dificultades casi insuperables de formular lanueva conformación deI poder en el texto constitucional.Lo que en realidad significa la asi llamada «separación de poderes».8

no es, oi más ni menos. que el reconocimiento de que por una parte eIEstado tiene que cumplir determinadas funciones -el problema técnicode la división deI trabajo- y que. por otra, los destinatarios deI podersalen beneficiadós si estas funciônes son realizadas por diferentes órga-nos: la libertad es el telos ideológico de la teoría de la. separación de~poderes. La separación de poderes no es sino la forma c1ásic'l.de expre.sar la necesidad de distribuir y controlar respectivamente el ejercicio deI' .poder político. Lo que corrientemente, aunque erróneamente, se súele

~

deSignar como la separación de los poderes estatales, es en realidad la. distribución de determinadas funciones estatales a diferentes órganos deIEst,ado. EI concepto de "poderes». pese a 10 profundamente enraizadoque está. debe ser entendido en este.contexto de una manera meramente

Q t5j) UYY\\.9 e cU.. ~..j

7. La exposici6n en el texto hace referenda aI famoso capítulo VI deI libro XIdeI Esprit des lois.B. Para uo examen realista de la doctrina de Montesquieu, cfr. KARL Lo!!-

Wl!NSTEIN, eThe Balance between Legislative and Executive Power: A Study in Com.para tive Coostitutional Law_, eo University o/ Chicago Law Review, V (1938),pág. 538 y 5S.

•PROCESO POLtTICO Y TIPOS DE GOlS4

DISTRrBUcr6N DEL PODER Y TÉCNICA DE LA REPREsENTAcr6N

.'ltA DEL PROCESO GUDERNAMENTAL 57

E1 Estagirita distinguió tres partes o segmentos -el término griego eslloTpa! - en las funciones estatales - 'to ~OtJ).EUOJiE'JOV ':tEpl 'tov xOlv6'J

(<<lasdeliberaciones sobre asuntos de interés comÚD»); 'tõ ?tEpl 'tàç àPXáç(<<laorganización de cargos o magistraturas»); y 'to ?tEp! õixal:;o\l (<<lafun-ci6n judicial»). No se puede dejar de admirar la modernidad deI padrede la ciencia política, cuando aI principio de esta exposición declara quela diferencia entre las diversas constituciones -es decir, en expresiónmoderna, diversas formas de gobierno- yace en la diferente disposiciól1 ,de estas tres funciones estatales. Sin embargo, la comprensión aristotéli- ..kutJ.rivJy,ca de la diferencia entre estas categorias no puede equipararse con, la ~UJ.. 0:'\exigencia actual de separación de funciones tal como se ha pretendid ?:> ~c;j(.1) ,l'Y\.CI'l

deducir deI texto en cuestión. De la exposición que sigue a las citas men- "'0 0..10cionadas, resulta que Aristóteles intent6 -lo cual ya es en sí mérito con- 'i\,:) @.siderable- un análisis de las funciones estatales según su substancia.Nada permite deducir que Aristóteles observas e empíricamente o desease ).M.{}J0\,lo'l'\'teóricamente la atribución de estas tres funciones a diferentes órga- WAA}..I!'nos o personas. Y justamente en este punto yace la importancia ideoló-gica de la doctrina de la separación de poderes deI liberalismo constitu-cional de la primera época. E1 constitucionalismo de la Antigüedad no sadscribió a la teoria de la separación de poderes.

I

Cualquiera que sea el valor deI descubrimiento aristotéIlco de la se-paración de funciones -si fue esto lo que él descubljió-, el hecho esque se perdió para la posteridad. Durante el milenio, y más todavía, quesiguió aI constitucionalismo griego y romano, el monarca absoluto ejer-ció el poder concentrado, por derecho o por fuerza, y reunió en su per-sona las tres funciones, aunque por razones prácticas las delegaba segúnsu arbitrio a funcionarios, autoridades o consejos subordinados. La con-centración deI poder en un dominio absoluto fue regIa general duranteeste período, prescindiendo de algunas excepciones en las ciudades ita-lianas deI medioevo y en algún otro lugar. lPor qué nació, pues, en elumbral de la época constitucional, la teoría y la práctica de la separa-ción de funciones y distribución deI poder, convirtiéndose en un hito dela historia política de la humanidad? Se va a intentar aquí contestar aesta pregunta con una nueva teoria. La idea de la distribución deI poderestá esencialmente unida a la teoria y práctica de la representación, asícomo a la técnica gubernamentalque se basa en eUa. La naturaleza, jurí-dica de la representación es que los representantes -cualquiera que.sea

( la manera de su investidura- ,reci~en por adelantado el encargo y Ia

~ J\ \lJJ./'N~U) (lO 10tp"~ ,.ffr(\Jfj ~ çJ Q 5P

•PROCESO POLíTICO Y TIPOS DE GOBIERNO

9. La exposición hace referenda a la Política IV, 1279 b 1289 b 20. Cfr. tam-,ién HERMANN REIUI, Geschichte deI' Staatsrechtswissel1sc1lQft (Leipzig, 18%), pági-;~s 84-l',5.

rgurativ.J. En la siguiente exposición se preferirá la expresión «separa-:iõn de funciones» a la de «separación de poderes». .~ O JlCJÁ(iW

Es necesario tener bien claro que el principio de la necesaria separa-clD ":ión de las funciones estatales según sus diversos elementos substancia- ~ ~Q-

es y su distribución entre diferentes detentadores, ni es esencial para el S0-m a -s r~jercicio deI poder político, ni presenta una verdad evidente y válida para . J Iodo tiempo. EI descubrimiento o invención de la teoría de la separación ,"V

le funciones estlivo determinado por el tiempo y las circunstancias como ,.A Sjl o. ..I'I..J't/oJi.J.jJma protesta ideológica deI liberalismo polftico contra el absolutismo mo- M Q;JJtW.1J.t,'rt'IJSlolítico de la monarquía en el siglo XVII y XVIII. AI desmontar el Levia- \<.111 en sus diferentes elementos, el racionalismo liberal queria destruir el '*'nisticismo estatal deI absolutismo divino de la monarquia. Este proceso fJj () ~~'ecibió su culÍ.o específico ante la necesidad ideológica de establecer yJ...d.Jir'W)~CO\A.. Q•roteger la libertad individual. Sólo el liberalismo constitucional identi-icó la libertad individual con la separación de «poderes». Esto queda~ J.JJ><-ld..o...o:<., clclarado por una breve digresión histórica. Q. SPEs curioso observar que el constitucionalismo de la Antigüedad fu~ Q ~uj)_

ionó sin la separación de funciones y frecuentemente en conflicto conl'Ulv) '('(li) etQlicho prinCIpio. Es cierto que tanto en la palis como en la República JíMI.ot.M.o~ornana se asignaban determinadas tareas a funcionarias elegidos; sin'rnbargo, funciones materialmente diferentes -ejecución, legislación, ju-ticial- estaban frecuentemente unidas en la persona de una misma ma-;istratura. Los griegos no par~cen haberse alarmado ante el hecho de que:t ekklesia ateniense realiza'ra simultáneamente funciones legislativas, eje-utivas y judiciales, aunque por razones prácticas -para evitar colisia-tCS tcmporales y en interés de la división deI trabajo- estas actividades'staban a cargo de diferentes comités y departamentos inferiores. Tarn-lOCO preocupó aI alto sentido de justicia y rectitud de los romanos eItecho de que la magistratura -cónsul, pretores, ediles, tribunos deI pue-,10- l'euniese estas tres funciones. Probablemente, la razón íntima de' .sta indiferencia fue el poco interés que el constitucionalismo clásicoJ. tPj1)/~}OJ)uvo por la libertad, centrándolo todo en la igualdad ante Ia ley y el Es- c:l.D.- i!i) W-N.'ado de dcrecho. Ni la polis griega ni la República romana reconocieron O hb J)mlerechos dei individuo inviolables para el poder estatal. Frente a la ideo- . J

agía deI constitucionalismo liberal de la época moderna, la separación ~I~ ~ ~

te funciones y su asignación a diferentes órganos estatales no fue, para n 'JA:;NS. 'Y'JJ.D:l ética política de los antiguos, un principio esencial en su concepción do sPiel Estado de derecho. ~f1U~ (L JxJ. \lt)'.lJLt,Hay teóricos de la pohtiéã- que pretenClen ~.ãõer encontrado en la

'olíticr.. de Aristóteles el núcleo de la moderna separación de poderes.'

PROCESO POÚTICO Y TIPOS DB GOBIERNO' --- .•'.ATOM.fA DEL PROCESO GUBBRNAMENTAL 59

13. Cfr. LEoMOUUN,eLes origines religieuses des techniques électorales et déli-bératives modemes., en Revue internationale d'histoire politique et constitutionnelle(N. S.), Nr. 10 (1953), pág. 106 y ss., en especial pág. 141 y ss.; deI mismo, .LeGouvemement des communautés religieuses comme type de gouvernement mixte»,en Revue française de science politique, 11 {1952},pág. 335 y SS.; deI mismo «Uneforme originale du gouvemement des hommes: Le gouvemement des commu'nautésreligieuses', en Revue internationale du droit comparé, VII (1955), pág. 753 y sS.

14. V. GEORGEL. HASKINS,The growth of the English Representative Govern-ment (Filadelfia, 1948)._",(.~-

O. Parece que la polémica sobre el tema no tiene fin, cfr. Ia reciente exposi-de J. A. O. LARSEN,Representative Govemment in Greek and Roman Historyteley, 1955), pág. 126 y ss., que es tan erudita como poco convincente. Los gran-:erratenientes y los funcionarios que se reunieron en los consejos provinciales, última época deI Imperio romano no representaban a nadie, nada más que a silOS. Y cuando sus acuerdos afectaban también a los destinatarios deI poder questaban representados en la asamblea, esto era sólo consecuencia de su poder:0, pera no como consecuencia jurídica.1. La transformación de los consejos feudales de los reyes en Esp'afia -Aragón,Jla, León, Cataluiia- en auténticos cuerpos representativos está menos bvesti.

y es menos investigable que la situación semejante en Inglaterra y Francia,ncuentra algún material en MARIER. MADDEN,Political Theory and Law in Me-rI Spain, Nueva York, 1930, pág. 159 y ss.). Las instituciones representativas,en, quizás, haber surgido simultáneamente a la sustitución de los fueros -'-<lere-:onsuetudinario- por los principias mejor elaborados dei Código de Justiniano.2. RUSHTONCOULBORN(editor), Feudalism in History (Princeton, N. J., 1956).

rización de actuar conjuntamente en nombre de sus representados, . .más diversas han sido expuestas con cierta periodicidad 'para aclarar estaligarles por sus decisiones colectivas. La técm.'ca .de la representa- ~. . cuestión: la teoria romántica, profesada ingenuamente por;.Montesquieu,Política fue completamente desconocida en la Antigüedad y en la. JIi . según la cualla representación babia surgido en los bosques teutónicos;:lMedia. Si hubiese existido antes, los agudos juristas romanos, a los l~ 1 pJ -e la.suposición sentimental y mística que veia su fuente en el alma anglo-~s les era completamente familiar la relación deI mandato, la habrían .,~ ... 1.•.•• ~_Ido e incorporado en su sistema.IO En los Estados constitucionales de ~YT\J/vv..» VJJ sajona sedienta de libe~tad; o)a suposición.de que latradicióri. de las

, asambleas provinciales «representativas» de la última época deI imperiontigüedad, en Grecia y Roma, se celebraron frecuentemente eleccio- Al!IYtl, J.. Ç1mlO.;'d d . d fu' ._~ - romano, sobreviviendo en el subconsciente, volvieron a renacer en ps-

para cubrir determinados cargos um os a etermma as nClOnes;W .l/ll~,'çV-O pafia y en la.,Gali~.La teoria más moderna, y probablemfmte la más "co-técnica fue. e.scogida por.la.organización.de la Iglesia católica y. de •... \~..tJJ.J.Wórdenes relIgIOsas, que slrvleron así de Importante lazo de umónslm Vl"N- J -\., rrecta, apunta a la recepc;iónpor las organizaciones seculares de las téc-. en absoluto se puede equiparar elección y representación, .aunque la u;JJ)QJJ..n) 1 ," nicas representativas que desde bacia largo tiempo estaban establecidas.:ión es una técnica indispensable en un auténtico, es decir, no sólo en la Iglesia católica y en las órdenes religiosas.13lólico, proceso de representaciÓI1..Sólo. en un sentido simbólico, .los Las raíces de la técnica representativa no pueden ser establecidas hoyistrados elegidos -:representaron» la autoridad de la comunida~ es- con toda claridad; se produjo el siguiente proceso, sobre el cual es par-. y la mas a de los destinatarios deI poder. En último término, los t ticularmente significativa la situación en Inglaterra: 14 aI final deI períododaban. ", ~eudal, cuando la carona estaba necesitada de dinero, los delegados'.de'or ello, no es una mera coincidencia que la auténtica separación de !as capas sociales poderosas financieram~nte que estaban convocados porunciones estatales y su atribución a separados detentadores deI pc- . el rey, se emanciparon -probablemente en virtud de los primitivos D;1e-tuviese que esperar hasta que la técnica de la representación fuese r. dios de comunicación- de las instruccionesy mandatos imperativos quentada, o mejor dicho, descubierta. AI final deI siglo XIV, .çuando, ell \9 MJ.l'St-~ ~abian recibido, y tomaron allí mismo sus decisiones bajo su propia res-alismo se extinguia, surgieron casi simultáneamente en diversos Esta- elo, VN}J..~ ponsabilidad. De esta manera obligaron y crepresentaronl) a los gruposde Europa occidental -sobre todo, en Espana (Aragón, Castilla, " o asociaciones de personas, de los que eran portavoces y mandatarios.1),11 Francia e Inglaterra- instituciones representativas, bien en vir- ~~ Cualquiera que haya sido el origen de la técnica de la representación,de deliberada imitación, o lo que es más probable, en virtud de la ,fue en todo caso la condición previa e indispensable para distribuir elle convergencia. Sigue siendo una de las controversias más fascinan- ; poder político entre diferentes detentadores deI poder. Durante los 'si-le la historia 'política cómo ocurrió realmente este fenómeno, siendo . glos siguientes estos prometedores comienzos fueron aplastados en todao más problemático por el hecho de que no se formasen dichos cuer- Europa por el absolutismo monárquico, que montó cada vez con más efi-repre~entat.ivos e~ ningún otro :nedio estructur~d~ fe~dalmente, como . .". cacia su aparato administrativo constitui do por una burocracia profesio-ItO,BIzanclO, IndIa, Japón, Chma o el mundo lslamlco.12 Las teorias (Q p..o~ne nal formada en el derecho romano. Solamente en Inglaterra, el parlamen.

~ '~ .to se elevó a la categoria de separado e independiente detentadorl deI\tU(\,l;c.o.:.; CJJ.., ~ poder, representando los intereses financieros y territoriales. Siri .estar»1U .' totalmente dominadas por la corona y en frecuente oposición a el1a,estas

capas sociales aspiraron a una legítima participación en el proceso deIpoder. En virtud de un sabia auto contraI, el parlamento, como institu-

60 PROCESO POLíTICO Y TIPOS DE GOBIERNu • •.'\NATOMíA DEL PROCESO GUBERNAMENTAL 61

ti .tJ1o(yÇ)ckJ (lo,'\..'rYVJyv-fj11"Y'JN

ci6n, superá el período deI despotismo de la familia Tudor. De nuevo por eI valor ideol6gico que corresponde a esta teoría como salvaguardia de la. razones totalmente determinadas por el ambiente, el Parlamento triunfó libertad de los súbditos. . J\~o.LAOl.l5e (j.o~'Pfinalmente sobre la prerrogativa real en la Revolución puritana y en la No faltaron los elementos trágicos con ca cteres de conmoc'{Ólfmuno .Glorious Revolution, elevándose aI puesto de detentador central deI po- dial, en aquel esfuerzo en eI que estaba em enada la teorÍa política pre-der en la nueva sociedad estatal, que qued6 asÍ convertida en aconstitu- rrevolucionaria aI querer escindir el Lev' tán para dominarlo. Cortadadonal». O ~ 'l.rr-nr<ô/\ según las medidas de la sociedad estatal r lativamente homogénea deI pe-

Todoko es bien conoéicidlF~e esta configuración deI poder la que l dodo preindustrial, la teoría política de e ta época aspiró sin embargo, acondujo aI desarrollo de la teoría de la separación de los. órganos esta- ~("., una validez absoluta para todas las sociedades estatales futuras. Pero lotales y de la distribuci6n deI poder político, llevada a cabo por Harring- que ni Locke, ni Montesquieu, ni la Revoluci6n francesa para su propiaton, Locke, Bolingbroke y finalmente por Montesquieu y la I1ustraci6n (. desgracia no vieron o no quisieron ver -y esto es comprensible dado quefrancesa. No deja de tener cierta ironía que ctiando Montesquieu visit6 A líD- ..J.I'r1.JA.- su intenci6n ideológica se dirigia contra el absolutismo tradicional- es~" O'~Inglaterra (1729-1731) malinterpretó fundamentalmente el orden consti--~ cJ;. que todo gobierno es poder ..Su racionaliz~ción deI proceso deI poder gu.t~ ~)v

tucional britânico, entonces existente, aI resaltar una separaci6n entre el ~ bernamentalles indujo a creer que el poder podia ser neutralizado y que.J.'~legislativo y el ejecutivo, que virtualmente había desaparecido desde Gui- ~. su carácter demoníaco podia ser exorcizado. Las inevitables consecuen-llermo lU y Ana, y prácticamente desde la subida aI trono de la casa de cias de esta actitud fueron primero el Terror impuesto por la Conven.Hannover. Esto hace recordar a Polibio, glorificador de la Constitución ci6n y, tras otro período de caos político, la dictadura napoleónica.romana, cuando ésta estaba ya en plena decadencia. El constitucionalismo de esta primera época se habia olvidado de la

Retrospectivamente, aparece claro que la invención o descubrimiento ", sencilla verdad de que esa alma mistica de la ciudad estatal, que sede la técnica de la representación ha sido tan decisiva para el desarrollo creia ver en la avoluntad g~.Il.eral!!,,_n.oactúa por si misma, sino que tienepolítico de Occidente y deI mundo, como ha sido para el desarrollo téc- que ser dirigi~uni 'âfhf y consecuen . nte por lo que hoy se 11amanico de la humanidad la inv~nción deI vapor, la electricidad, el motor cliderazgo político (political leadership). liderazgo político no es sinode explosión o la fuerzá atómiCa. Un gobierno es siempre indispensable '.' el ejercicio, conscie ..e,;.desu ob'~ poder político. En la concep-para una sociedad estatal organizada. Pero fue la técnica de la represerr cí6n originaria de Rousseau s re a volonté générale, el poder era untación la que hizoposible la institución dei parlamento como un deten- elemento dado y sobrentendido; esta concepción, pues, por definición ytador deI poder separado e independiente deI gobierno. La independencia ~ consecuencia, era totalitaria. Pero la subsiguiente construcci6n mecani-de los tribunales fue el complemento 16gico de todo un sistema de de. ~ ~.cista del Estado y deI gobierno dividió el proceso deI poder en dos partes-tentadores deI poder independientes entre si. Sin la introducción. deI ~ d...o equilibradas de las que en virtud de la supuesta bondad y deseo de coo-'principio de la representaci6n, el poder político hubiese permanecido mo-' s4 peración de la naturaleza humana, se esperaba con optimismo 'que estu-nolítico indefinidamente, como asi ha ocurrido fuera deI mundo occiden. i' viesen dispuestas a un conjunto juego armónico en beneficio deI biental hasta que finalmente en estos territorios el absolutismo ha sucumbido comÚTI.La experiencia política deI siglo XVIII .ha mostrado que todas,lasaI tomar contacto con la idea deI constitucionalismo liberal. Es seguro funciones estatales son instrumentos para elejercicio delliderazgo polí ~I!\

que también han contribuido a este proceso las influencias espirituales tico. La tarea deI gobierno no está limitada, si es que alguna vez lo estu-deI Renacimiento y de la Reforma, que relajaron la mística tradiciona .vo, a ejecutar la voluntad popular tal como está formulada en las leyes v\~.

~el somletimiento incondicionado bajo el dominado'r. Pero el papel juga- ,J"a e~~ti:~SunPtOardlpasOpaulsaamrbLaleasI'egEl.sslaecIl.lo.indeY~lagOeJ.PecOulictil'CóonedlqluaedIirige y guia ;~~~V.,lao por a teoria política dificilmente podrá ser sobrevalorado. El honor \;;....' e s eyes no son ..... /'~corresponde a John Locke: interpretando retrospectivamente el resultado funciones .separadas o separabI~~sino sencillamente diferentes técnicas ~k., "4d .. deI liderazgo político. Y pertene e a la biologia deI proceso deI podere la Glorious Revolution, lo proyectó como conjunto de regIas válidas .~. que elliderazgo politico esté en os dei gobierno, un grupo reducido,para el futuro; en una operación gigantesca, seccion~ ~l todopoderoso Le- . eficaz y ton capacidad para la accipn, en lugar de ser ejercido por una)viatán deI poder estatal en diferentes segmentr ~uncionales, quebrando ..~. asamblea con.múltiples miembros,\:enta e incapaz frecuentemente de for-así de una vez para siempre su poder. Dn mérito no menos importante ' mar una voluntad politica unida. ~ _ _ ,corresponde a Montesquieu, que anadió a la separaci6n técnica de las (.... 'J-\ '"'0. ~~-ü c;.I.j); ~ cl\.funciones estatalcs y a su atribuci6n a diferentes detentadores deI poder, _~.. vx.LUJ...cf'\l -t ct.t ~

!

Es difícil desalojar un esquema mental que está profundamente en-raizado,u y el dogma de la separación de poderes es el más sagràdo dela teoria y práctica constitucional. El iconoclasta no puede sentirse satis-fecho eon sólo remover de su pedestal aI ídolo de la triple separación deIorden deI dominio en los «poderes 11 legislativo, ejecutivo y judicial; en sulugar estará obligado a colocar otro análisis de la dinámica dei podermás de aClJerdo con la sociedad pluralista de masas de nuestro siglo.A continuación se expone una nueva división tripartita: la decisión polí-tica conformadora o fundamental (policy determination); la ejecución dela decisión (policy execution) y el control político (policy control ).le

15. La tradicional c1asificaci6n tripartita es criticada de forma interesante porFRANKJ. GOOONOW,Politics and Administration (Nueva York, 1900), en el primercapítulo; el autor expone la hip6tesis de que solamente hay dos funciones de .go-bierno», esto es. la legislaci6n y la administraci6n, lo que corresponderia en nuestraexposición a la policy decision y policy execution; sin embargo, no reconoce el con.trol político como una función especial y separada. Tampoco consigue captar elproblema UoN DUGUIT,Law in the Modem State (Nueva York, 1919), pág. 69 y ss.~o que eloautor fra,:!cés distingue ~on ~os c1ases' de legislación, esto es•• la legisla-clón proplamente dlCha- y .la leglslacl6n con carácter, realmente de administra-ción. (pág. B1); bajo esta última comprende Duguit la potestad ~bernamental deemitir reglamentos jurídicos. Un apunte de la nueva división tripartita se encuentrren el artí~ulo citado en ~a. I!0ta 8 d~ .este capítulo (pág. 576 y ss.). Ciertos signosd~ rebeldia contra la dlvIsl6n tradiCional se encuentran en Alemania; vid., porejemplo, PErnR SCHNEIDER..Zur Problematik der GewaltenteiJung im Rechtsstaatder Gegenwart». en Archiv des oflentlichen Rechts, LXXXII (1957), pág. 1 y ss. Y12 y ss.; WERNERWEBER.Spanmmgen und Kriilte im westdeutschen Verfassungs-system (Stuttgart, 1951).El autor tuvo conocimiento deI trabajo de HERMANNJAHREISS-l?ie Wesensverschiedenheit der Akte des Herrschens und das Prablem der GewaIte~tellung., en Mensc1t und Staat, Koln.Berlin. 1957, pág. 173 y ss. (con bibliografia enla nota 1 de la pág. 175) tras la publicación de la edición americana. JAHRHISSseenfrenta de forma. fundamental con el problema y llega a la conclusi6n (pág. lB6 y ss) .tras rechazar la teoría tradicional de la separaci6n de poderes de que el poder ~_tatal está constituido sólo por dos .poderes-, esto es, deI p~der que establece lanorma y deI poder que decide en cada caso concreto, excluyendo, por lo tanto -deacuerdo completamente con la tesis defendida en este libro- a la funci6n judicialcomo poder s':lbsidiario no equiparable (págs. 186 y 189 y ss.). No hay posibiJidadaqui de polemrz~r con la tesis de Jahreiss. Sea, sin embargo, sefiaIado de que esteautor no hace. nmguna distinci6n entre .distribuci6n_ de poderes y cseparaci6n> depoderes; la prlmera es una necesidad funcional de distribución de trabajo inmanentea cualquier Estado organizado, pero la última es un problema que pertenece ai pro-ceso dei 'p?~:r o,.com? Jahreiss d.iria,. ai .orden dei dominio-. Por otra parte, pareceque la dlvlslon blpartIta de Jahrelss tIene un carácter más formalista que real.políti;co, ya que para él. aparentemente, ambos tipos de ejercicio deI .poder> pueden estarfundamentados y unidos en el mismo detentador deI poder. ,Qué es lo que se ha ga-nado entonces para el telos histórico originario, y qué desde entonces siempre se hamantenido vivo, de toda separaci6n de poderes, esta es, la protecci6n de la libertadde los sometidos ai dominio? Por otra parte, parece que la restricci6n de Austin deiacto dei dominio a la relación de orden y obediencia. rIO"- es apropiada a la esenciadeI proceso dei poder que tiene lugar preferentemente en formas no captables jurldi.camente. Pero las. observaciones de Jahreiss son dignas de atenci6n como protestacontra el esquema !ripartito clásico tradicional y falsamente atribuido a Montesquieu.

16. La traducclón de las expresiones contenidas en los paréntesis, perfectamente

claras y consolidadas en inglés, ha producido muchos quebraderos de cabeza. aI tra.ductor y al autor. Decisi6n política conformadora o fundamental (Gestaltungs- oderGrundentsc1teidung) es la terminologia que más se acerca aI original. Pero a lo largoder texto se traducirá frecuentemente, para más sencillez, policy determination, poretoma- o .determinación- de la decisi6n política, o, todavia para más concisión,como .decisión política- (N. deI A.). El traductor espano I no tiene mucho que afiadira esto; se ha seguido la traducci6n alemana de esta terminologia que reproduce ymatiza con aciertoel sentido peculiar dei concepto inglés de policy en este contexto.Vide al respecto EASTON,TlIe Political System, Nueva York, 1960, págs. 129-130,y1..AssWELL-KAPuN,policy=un programa de objetivos axiol6gicos y acciones, y URNER-LASSWEll,policy = un cuerpo de principios para guiar la acción. Cfr. las con-sideraciones que sobre policy hacen dos autores de lengua~ románicas, J. de PARGA,Los regímenes políticos contempordneos, Madrid, 1962, pág. 102 y sS., y Mm'NAUD,lntroduction à la science politique, Paris, 1959, págs. 89.90 (policy = línea de con.ducta adaptada en un ámbito cualquiera, pág. 90). Se observará, pues, que precisandola tercera función (polícy control) se debería traducir por _control de la decisiónpolítica>, pera, como en el caso de .policy determination>, se. traduce para mayorsencillez por .control político>.

63••••~ATOMiA DEL PROCESO GUBERNAMENTAL

LA DECISI6N PO.tiTICA FUNDAMENTAL L-'

Pfi J( IJ r t . clOv ç~ o.%Ot,. 'rOt('r'\J,.;Y'"v...I\La deternlinYa~cíe la .decisNSnpolÍtica fundamental, o toma de la

decisión política, consiste .en la elección de una~ entre varias posibilida-des políticas fundamentales frente a las que se encuentra la comunidadestatal. Como decisiones políticas fundamentales, deben considerarse~queiIas resoluciones de la sociedad que soI1 decisivas y determinant~s,en el presente y frecuentemente en el futuro, para la conformación ~edicha comunidad. Conciernen tanto a asuntos extranjeros como internos,materialmente pueden ser dç naturaleza política, socioeconómica y has~amoral, por ejemplo, cuando se refiêren a cuestiones religiosas. Dado quela demarcación entre el contenido político y éconómico de una decisiónha desaparecido prácticamente, y dado que ambos campos están unidosinseparablemente, no cabe que se dé una decisión política fundamentalcon una substancia exclusivamente política o económica.La decisión conformadora más importante con la que se enfrenta una

nación es la elección de su sistema político 'y, dentro de ese sistema, dela forma específica de gobiemo bajo la cual desea vivir, en el supuestoque la voluntad constituyente deI pueblo tenga la posihilidad de dichaelección y no le sea impuesto un régimen por la fuerza.' Todas las cons-tituciones presentan, pues, una decisión política fundamental: si la na-ción desea adaptar la monarquía constitucional o la repúbliéá" el parla-mentarismo o el presidencialis~o. Sin embargo, estas oportunidades parael ejercicio deI poder constituyente se suelen dar raramente. En otroscampos, se tendrán que tomar decisiones políticas fundamentales cuandose haga necesaria una solución ante el enfrentamiento de diferentes in-tereses e ideologias. En la mayor parte de estas decisiones conformadoraslas circunstancias obligan a un compromiso. En el más reciente aconte.

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•PROCESO POtiTICO Y TIPOS DE GOBIERNO62

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64 PROCESO pOLÍTICO Y TIfOS DE GOBl.:,"N.

f;ir ~1'rY\lr1 1=(\ .cer político se púect"env'óbservar gran cantidad de ejemplos: la elecciónentre el libre cambio y el proteccionismo; la actitud deI Estado frente alas cuestiones religiosas, como por ejemplo la separación deI Estado y dela Iglesia y las escuelas confesionales; la dirección que se deberá dar a laeducación, humanista o técnica, o si cabe encontrar un equilibrio; la aI.ternativa entre un sistema económico eon empresa privada libre deI ecm~troI estatal o un sistema de economia dirigida; el paso aI Estado'debienestar; las relaciones entre los empresarios y los empleados y trabaja-dores en el proceso de producción; la disposición de las riquezas natura-les; la socialización y nacionalizaeión de partes o de la totalidad de la eco-nomía nacional; la subvención a la economIa agraria; eI paso de unaeconomía agrada a una economía industrial; la politica fiscal y monetaria;el sistema impositivo y su influencia en la distribución de la riqueza.

En el campo de las relaciones internacionales, las decisiones políticasfundamentales se han hecho más frecuentes. Dado que también han desa-parecido las fronteras entre las cuestiones de carácter interno y las decarácter internacional, la repercusión de éstas en el orden interno es muyamplia. Ejemplos de eIlo son la entrada en una alianza o retirarse de ella;la neutralidad frente a las asociaciones internacionales; una actitud ofen-siva ante el comunismo o la resolución de coexistir con éI; la ayuda.paralos países subdesarrolIados; el reconocimiento de un gobierno extranje-1'0; problemas de la,st;guridad nacional; el desarme; la actitud frente aIllamado colonialismb e imperialismo.

Pese a que en nuestros días se ha acelerado el ritmo de la transfor-mación revolucionaria de los valores y, necesariamente las decisionespolíticas fundamentales tanto en asuntos internos como internacionales, tse h~n hecho más frecuentes, se. puede decir que dichas decisiones son'-A.i&J-d dJ.r~la~lva~ente raras .. En la práctIca puede que no resulte siempre fácil .. ..vitr~dlstmgUlr las auténtIcas decisiones conformadoras de las que no lo sono '1J0. ;E~ ~na s~ci~dad pl.ur~lista que se encuentra bajo la influencia de la ~ ~ . .>.0plDlón publIca, sera slempre un indicio de si se trata de una verdadera r.

decisi6n confonnadora, eI interés que una determinada medida despierte f~ ~cn la c0r.nunidad. J.. ~lY'()J\vO QO ~ Yú... ~ dAqN.

Es eVIdente que las decisiones políticas fundamentales semn iniciadasy conformadas por un número relativamente pequeno de perso~as: Laley sociológica deI papel dominante que juega la élite u oligarquia en elp.roceso deI. ~oder de cualquier sociedadestatal, cualquiera que sea suSIstema pohtlco o su forma de gobierno, rige con más fuerza en el ámbitoele la decisión fundamental. Aunque las decisiones políticas están fre-cuentemente inspiradas e influi das por detentadores dei poder invisibles,su fonnulación )' realización están en las manos de los detentadores deIpoder legitimos, es decir, deI gobierno y, en su caso, deI parlamento.ScgLm sea el tipo de gobierno, la iniciativa partirá deI gobierno o deI

_NATOAÚA DEL PROCESO GUBERNAMENTAL 65

\()~) -B 'PQJt.WMIM'9 DOJl.tL~ d.o ~ etl 0Jô'jparlamen(o: Peifenece, sin embargo, á -Iaese'ncia' deI constitucionalismoque en un determinado momento deI proceso deI poder tenga que darse c9J.Af~.por lo menos una colaboración entre el gobierno y el parla~ento. o. J.I QJ)

En general, la gran masa de los destinatarios deI poder está ex~uida .....«-iJ.de la iniciativa de la decisión política fundamental, aun cuando en la \('.democracia constitucional participan posteriormente en una función con-fumadora, bien directamente a través de referéndum o indirectamente "'.través de elecciones. Cuanto más completo sea el aparato democrático eneI correspondienté régimen político, tanto más se insistirá en la interca-laCióxi deI electorado en eI proceso deI poder. Por esta razón se exigefrecuentemente que las reformas constitucionales sean ratificadas por unreferéndum. Pero en absoluto se puede decir que todas las enmiendasconstitucionales contengan decisiones politicas fundamentales, niaun eulos Estados Unidos, donde la enmienda formal está sujeta' a un proce-dimiento especialmente difícil. Desde la guerra de Secesi611,sólo puedeuconsiderarse como decisiones fundamentales las enmiendas referentes aIimpuesto federal sobre la renta y la elección popular de los senadores(números XVI y XVII, 1913) y la prohibición (números XVIII y XXI,1919 y 1933, respectivamente). La mayor parte de las enmiendas de laConstitución suiza, tras haber sido tomada a principio de siglo la decisiónfundamental en favor de una ampliación de la competencia federal a

. costa d.e la competencia de los cantones, no han sido sino subsiguientesmedid.as de ejecución. \À ~ . ~ ~ Y'I\W\\t;l dJ) ~-8 c9-l ~

EVIdentemente, desde un-punto de vlsta técnico, el pri.mer medio parala realización de la decisión política es la legislación. Las decisiones.poli-ticas internas requieren, sin excepción, la forma legal. Cuando la inicia-

. tiva para una tal decisión parte deI gobierno, lo cual suele constituir laregia, laaprobación deI parlamento es expresión de. Ia distribución deIpoder: el parlamento asume su responsabilidad e~ dicha medida. Si elparlamento rechaza o modifica la medida, ejerce contraI político sobreel liderazgo deI gobierno. En oposición a otras épocas, la legislaciónes eI medio normal para la realización de las decisiones políticas en elcampo de las cuestiones internacionales. Aqui se presenta el tercer poderde Locke, el cfederativo», con cuno particularmente moderno. La mayorpart~ de las constituciones exigen una ratificación parlamentaria de losacuerdos internacionales. Dado, por otra parte, que casi ninguna decisiónpolítica en asuntos internacionales puede ser Ilevada a cabo sin la dis-posici6n de medios financieros, eI parlamento tiene otra oportunidad máspara participar en la toma de la decisión. Cuando en càsos excepcionales,la iDiciativa para una decisión fundamental en política internacional co-rresponde exclusivamente aI detentador deI ejecutivo -como fue el Casoen la entrega de cincuenta destructores por el presidente Roosevelt. aGran Bretaüa y que origí"nóla entrada de los Estados Unidos en la guerra

67•ANATOMiA DEL PROCESO GUBERNAMENTAL

17. Esprit des lais, libra VI, caprtulo XI; lerdo en el CI:>nt~X.toesta afl;maci.6nse reflere a la despersonalizaci6n deI detentador deI poder JudIcIal: .Dn na pomtcontinuellement le juges devant les yeux, et on craint la magistrature et non les ma-gistrats .•

~;i( llevadas a cabo por el Estado de bienestar en la vida de la comunidad,

ha habido necesidad de délegar la mayor parte de la función legislativadeI parlamento en el gobierno y en las autoridades. Esto ha dado lugar aque los contactos entre e1ciudadano y las autoridàdes estatales se hicie-ran mucho más frecuentes. Ctiantitativamente, a :la administració~. lecorresponde la mayor parte de Ia ejecución de la decisión política y de,latotalidad de. la actividad estatal. () ~. \w::J..rcJ1i lom.o ~ (AJ., \f{).ALJ1'.

La legislación y Ia administraciõn Ítb son, sin embargo, las únicas pO'O',j .sibilidades para la realización de las decis~ones fundamentales. La 'tun-~ ~)ción judicial, el tercero de los poderes eqUiparado a los otros dos 'en Ia ~.división tripartita c1ásica,debe sufrir también bajo Ia nueva división unasignificación capitis deminutio Cuando lohn Locke escribió su Two Trea.tises on Government (196,2), no estaba todavia en vigencia el Act of Settle.ment (1700), que funda~entabà Ia independencia de los jueces y no lefue necesaÍio, por lo tanto, reconocer aI poder judicial como un poderpropiamente dicho. Tampoco se sintió obligado Montesquieu a concedera Ia función judicial eI mismo rango que a los otros dos detentadores deI

I poder, gobierno y parlamento. La famosa y -para muchos misteriosa-}J;j~ (';)frase de que el poder judicial edevient pour ainsi dire, invisible et pres-

I'; que nula adquiere, pues, una significación muy definida: 17 lo que eI juezo{ovwcl cu. realmente hace es aplicar Ia norma general aI correspondiente caso con.~~p~ ereto. Dado, pues, que el juez ejecutala ley en una forma parecida,L. aunque con d.iferentes técnicas a como lo hace Ia administraci ..ón, no rea-

CL1'p.V1 liza una función independiente' en el proceso deI poder. J~a función{L'Ct'r\.,( judh::ial es fundamentalmente ejecución de la decisión polftica fundamen-

taI tomada anteriormente y que se presenta en forma legal.~.JV....fY\ La independencia de lo~ jueces fue un postulado político y no fun-

cional, motivada en Inglaterra por el deseo de quebrar la .prerrogativareal y pe introducir el Estado de derecho. En Francia, las constitucionesrevolucionarias, influidas por las experiencias habidas con los parlements,prescindieron significativamente de elevar Ia función judicial a la cate-goria de partner con los mismos derechos en el proceso político, mien-tras que pusieron. es bien cierto, especial empeno en insistir sobre Iaindependencia judicial.

EI judicial review americano (control judicial), p0l;"el cual los, tribu-nales aI oponerse a laS decisiànes deI càngreso y deI presidente se hanconstituido en un tercero y auténtico detentador deI poder, no pertenece,n absoluto a Ia teoria clásica. de la separación de poderes. l\1aterial-\\ () }tatc,WJGú:> ~ ex ~ -.() C4 Ctm~

IPROCESO poúnco Y TIPOS DE GOBIE66

contra el Eje-, la posterior legalización por medio de la ley de Prés-tamos y Arriendos incorporó debidamente. aI Congreso en el procesodeJà.toma de la decisi~n. Q ç-cQ~at ~; no ~ L YQ ~0C0<...v0

Si se aplica Ia categoria de «tomar la dectstón política» en el ststema •político deI constitucionalismo y de la autocraci~, s~podrá decir que: en .el primer sistema, gobierno y parlamento se dtstrtbuyen esta funcló~,pudiendo ser posible Ia subsiguiente participación deI electorado en dt-cho proceso; en contra de est<;>,en el sistema autocrático el único deten-tador dei poder monopoliza Ia función de tomar la decisión pol~tica, auncuando, para producir la apariencia de una solidaridad nacional, orde-nase la aprobación. por el parlamento o. la ratificación por medio de unreferéndum.

LA EJECUCI6N DE LA DECISI6N poúnCA FUNDAMENTAL

ç;.fl..9. rJL, I!YWJ., WJ')Bajo Ia categoria Jé-«ejecución de ra decisión política", se comprende

Ilevar'a la práctica dicha decisión. La ejecución de la decisión. puedeaIcanzar cualquier campo de Ias actividades estatales; frecuentementeconsiste en Ia ejecución de la legislación. La mayor parte de las leyesque componen nuestros códigos son, o bien los instrumentos para laejecución de anteriores decisiones políticas, que trasladan ahora dichasresoluciones a la vida de la comunidad, o bien tienen un carácter estric-tamente utilitario aI regular exclusivamente el desarrollo norml\l de lasrelaciones sociales. Ejemplos de tales leyes puramente técnicó-utilitariasson disposiciones sobre Ia sanidad pública, sobre medidas y pesos, y re-gulaciones análogas. Su cualidad específica es que son axiológicamenteneutrales y no afectadas por los contrapuestos intereses pluralistas. Lalegislación ha dejado, pues, de ser una categoria funcional separada oseparable deI resto de las otras actividades estatales, tal como era con- ,cebida en la teorÍa clásica de la separación de poderes. .' (Jn~

La administración 'es el aspecto de la ejecución de decisiones políticas Q -l'.~'que surgen con más frecuencia en la vida diaria, y este aspecto corres-~ r-'-<9-ponde a lo que tradicionalmente se ha llamado eejecutivo.: Bajo esta~~categoria se debe entender la aplicación, tanto de las decisiones políticas . ~como de aquellas disposiciones de carácter técnico-utilitario a las necesi-. fdades de la vida de la comunidad. Para este fin, la fu~ción de la I'ejecuCfón 'política está equipada cori un planteI de personas -'-funciona- :rios, burocracia gubernamental- que aplican aI caso concreto las nor~mas generales de la legislación. En la sociedad estatal deI sigla xx, sepuede considerar como el fenómeno más digno de.ser resaltado la trans-formación deI Estado legislativo en el Estado administrativo. Por el enor-

""me crecimiento que han experimentado las intervenciones administrativas~ J\ SA}{)l~~J) l.lJ) W;Y-Rd-o ~~ ,,-() &M.cl~ J.~~

.I

. -.PROCESO POLíTICO Y TIPOS DE. GOBIERNO

Il eANATOAÚA DEL PROCESd GUBERNAMENTAL 69

menle, pertenece a la categoria dêl control político y será tratado en su]~~garapropi.ado.18 CHÜJ A U. --VX-UV-W'.fJ .\-'1.1)~ { T\6:, ~ CVl,~

Si se aplIcan ahora JàTs-categorfasde' la eJecuclOn de la declsIón polI-tjca fundamental aI sistema político deI constitucionalismo y de la auto-cracia, se podrá decir que en el constitucionalismo dicha función, igualque la función de la decisión política, está distribuida entre diferentesdetcntadores deI poder. EI parlamento participa aI formular a través dela legislación la decisión política tomada, y aI establecer para la co~u-nidad las regias puramente técnico-utilitarias. EI gobierno participará enesta función a través de la administración por medio de sus autoridadesy funcionarios y, finalmente, los tribunales lo harán aI resolver los casosconcretos de conflictos de intereses, asi como aI controlar ampliamentela legalidad de la administración, es decir, si la actividad administrativase cncuentra de acuerdo con la ley. En una autocracia, por otro lado, elúnico detentador deI poder monopoliza la ejecución de la decisión fun-damental, y si bien puede delegar, según considere oportuno, la funciónen ayudantes y 6rganos jerárquicamente subordinados, no les otorgarásin embargo ninguna auténtica independencia que se escape a su exclu-sivo poder de mando y controI.

EL CONTROL POLíTICO

El núcleo de la nueva división radica en la tercera función, es decir,.el control político.1i En una perspectiva histórica, el constitucionalismoha sido la búsqueda deI medio más eficaz para moderar y limitar el poderpolítico, primero el deI gobierno y después el de todos y cada uno de losdetentadores deI poder. EI hombre racional desconfia por naturaleza detodo poder ilimitado, y con toda raz6n. Si el fin más noble de la sociedades nlcanzar aquel estado que permita el máximo desarrollo de la per-sonalidad de cada miembro, se puede decir que el grado' de acercamientoa dicho fin se corresponde con los progresos que cada sociedad estatal!la renlizudo en relación con aquellas instituciones destinadas a controlar)' limitar el poder político. El actual retroceso que experimenta la liber-tad se reí1eja en la poca fuerza o eliminación de dichas institu.ciones decontreJ.. El mecanismo más eficaz para eI controI deI poder político con-siste en la atribución de diferentes funciones estatales a diferentes de.tentadores de~ poder u órganos estatales, que si bien ejercen dichafunción eon plena autonomia y propia responsabilidad están obligados,

r. ':.' "': ~ sP CffYY'.,G ~--rY'O.. c4. ~ elo \'~J". V,d, Infra, p",g. 308 y 55.19. MAUHlCE DUVERGER, Droit constitllliOll/lel et institutions potitiqtles (Paris, 1955),

,kLlic3 :1 este aspecto una sección maestra (pág. 197 y 55.) baja el Utulo cLaJilllit,'t:on des gouvernants •.

.~!

en último término, a cooperar para que sea posible una voluntad estatalválida. La distribución deI poder entre diversos de,tentadores significapara cada uno de eI10suna limitación y un control a través' de los eheksand balances -'-frenos y contrapesos-, o, como dijo Montesquieu enfórmula famosa, «Ie pouvoir arrête Ie pouvoir».

iCómo se ejerce la función de control? La respuesta varia según eltipo de gobierno, y de hecho la diferencia entre las formas de gobiernoradica en el modo de establecer la función de controI entre los diferentesdetentad'ores deI poder, asi como en la intensidad con la que funciona0dichos controles. En la época de formación deI constitucionalismo, estas .ÀJ1.v>controles fueron s610eficaces entre eI gobierno ':-Ia corona- y el parIa- ~menta. Posteriormente, este dualismo origina rio se transformó en la' c~nocida conformación triangular deI poder, en la cual aI electorado le ~corresponde una función de control, como árbitro entre los otros dos de- ~p.tentadores deI pO,der.El punto critico en el que el elector entra en laescena política se produce con el triunfo de Pitt (1784) en las eleccionesgenerales después de la coalición de Fox-North.20 Pero el reconocimientotot~I del.eIectorado como supremo detentador deI poder se hizo esperarcaSI un sI~lo en Inglaterra; fue en las reformas de 1867 y 1884 cuando sedemocratIZó el ~erecho electoraI. La irrupción deI electorado, o deI crpue-.blol>,en la. realIdad política debe ser atribuida a la teoria y práctica dela R~yolucIón francesa. AI principio, la Asamblea constituyente de 1789tendIÓ aI concepto de representaci6n de tipo élite tal como se encuentraenMontesquieu. La Constitución de la Convenci6n (1793), estableció fir-m~mente el principio de que el poder deI gobierno sólo deriva su legiti-mIdad de la voluntad dei puebIo, e introdujo asi eI sufragio universal(~ólo varones) como realización de la volonté générale de Rousseau. ElsIglo XIX a~eptó, como algo dado, la base democrática dei proceso deipoder, poméndose ésta de manifiesto en la ampliación deI derecho devoto, en las elecciones libres que expresan la verdadera voluntad deI elec-torad~ y en la libre competición de los partidos políticos en los que seorga~Izaba el electorado como detentador dei poder independiente. La..funcI6n de contraI se distribuye asi entre todos leis dete~tadores 'deIpoder: e~gobierno, el parlamento y el electorado. iO)cl0J..'Y'lI9UJ\ClQ ~J)cV -Jv

. En :ste punto es necesario hacer una importante aclaración: la dis-~'tnbucion deI poder político y el controI deI poder político no son doscategorias iguales, sino que se diferencian. La distribución deI poder sig-nifica en si un recíproco control deI poder. Cuando dos detentadores deI

20. 'Sobre est? se insiste e~ una de. las obras cJásicas deI parlamentarismo:ROIlERT RE1J:sLOB, D,e parlamentansclle Reglerung in ihrer echten und ihrer uneclttenForm (TublOga, 1918),p~g. 18 y ss.; deI m.ismo, Le régime parlementaire (Paris, 1924},pág. l~ y 55 •. C~~'.tamblén las notas criticas de ERNST FRAENKEL, Die reprasentativeund tlre plebtszrtare Komponente im demokratischen Verfassungsstaat, Tubinga lQj8'pág. 53 y 55. ' . ,

71"'-.ANATOMiA DEL PROCESO GUBERNAMENTAL

"~--,,.PROCESO POLfTICO Y TIPOS DE COBIEk •• J70

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~l,I

poder en el ejercicio de una función, por ejemplo de la legislaci?~, están li ta a una autoridad' de tipo judicial,21 las formas diferentes de responsa-• obligados a cooperar, no puede imponer el uno ai otro su oplm6n.~t r ""A.1" ~ ,DA"", bilidad a las que estaba sometido eI funcionario republicano en Roma

divisi6n de la función legislativa entre las dos cámaras .parlamentanas U:1 rW\bU. 'V<, 1 con relación aI cumplimiento de los deberes de su cargo, o la permanen-en eI sistema bicameral, la exigencia de una confirmac16n deI Se~do w1J..JJJJ. te, sin ningún plazo de prescripción, responsabilidad de todos los funcio-para un nombramiento hecho poreI presidente americano, la neceslda~ d.(] ~ / narios en la notable organización estatal de la república oligárquica vene-de refrendo por eI gabinete dé un acto político deI mona~ca o dei pr~sl- ~ h "U'i'\- ciana. Aun dentro de un ambiente autocrático, la responsabilidaddente de la república, eI plebiscito prescrito para la enmlen~ conshtu- --;""'\r~ personaI de los funcionarios subordinados frente aI único detentador deidonaI-todos éstos son ejemplos de la función de controI en vtrtud ~e la ~ poder es un requisito indispensable deI monopolio deI poder.l\~Constitución, según la cuaI un acto político s6Io será eficaz c.uan.dodiver-, La responsabilidad como instituci6n de controI constitucional es ntieva-~sos detentadores dei poder participan y cooperan en su realizacl6n. Per ~ mente una invenci6n de los ingle~es. Sustituy6 las previas y toscas formasla distribuCi6n deI poder no agota la esenc.ia de controlar el poder. APar;] (Q ~ de responsabilidad penal por medio de la acusaci6n (impeachment) y ác-te de las indicadas, existen unas técnicas dei contrai autón~mas que el ().l..tJJj~ tos semejantes de la justicia legislativa (bills of attainder), usadas por eldete~tador dei poder puede' usar discrecional e independlentementei i pa.rlamento contra los consejeros y funcionarios dei rey .•La importanciaeI detentador dei poder es libre de aplicarIas, es decir, puede hacerlo, : de la responsabilidad política para el control constitucional deI poder polí-pero no está obligado a ~llo. Así, pues, ,éstas téc~cas no apa.recen nece- ! tico dificilmente puede ser sobrestimada. Fue eI ariete racional que eIsariamente en el proceso político.' Se pueden citar como eJemplos: eI , constitucio~smo us6 frente a la sunllsi6n mística de los destinatarios deIvoto de no confianza dei parlamento aI gobiemo; el d~recho deI gObiemOj~ d.-e poder bajo la autoridad de origen divino deI gobiemo. Cuando eI principioa disolver eI parlamento; eI derecho deI electorado a re~hazar en un pIe- WJ.Juf0J;) de"laresponsabilidad política estuvo incorporado aI proceso político, fuebiscito una ley emitida por eI parlamento y por eI goble~oi .e~veto deI dJJ ~ posible privar aIgobiemo o aI parlamento que estuviesen en el cargo deIpresidente americano, a una Iey deI Congreso; eI derecho JudiCial a con- ctt. ~ derecho a ejercer eI poder, pudiendo ser destituldos y sustituidos de unatrolar la constitucionalidad de las leyes. deI Congreso o dei, Parlamento. ' forma Constitucional, es decir, sin recurrir a la fuerza o la violenciâ.Todos éstos son medias de contraI aut6nomos y están reservados a un : La responsabilidad política se institucionaIiza según eI tipo de gobier~ci~terminado deÚmtador dei poder, que los ejerce independientemente de ; no en eI voto de no confianza deI parlamento aI gobiemo; en la posibi-la acci6n de los otros. En el Estado constitucional, la función de control tO ~ lidad concedida aI gobierno de disoIver el parlamento;' y finalmente, enes doble: por una parte consiste en el hecho de que un acto estatal sólo ~h~ Ia~nuevas elecciones por medio de las cuales eI pue~Io puede confirmartiene lugar cuando los diversos detentadores deI poder están dispuestos r" o ,rechazar a los detentadores de cargos parlamentanos o gubemamenta-a una común actuación. Aqui se da el controI por la distribución' deI pc- ~E Ies. ],.a responsabilidad polltica se ha convertido en la técnica más eficazder. Pero el control puede también consistir en que un detentador deI 1: para controlar aI detentador deI poder~~ ~ cl\. ~O\fJV<Nbpoder impida la realización de un acto estatal, o que ponga en juego su r. Y aplicando abora la categoria dei controI polltico en los sistemasexistencia como ocurre en el caso de un voto de no confianza deI parla- ~fi políticos deI constitucionalismo y de la autocracia: eI constitucionalismomento aI gobierno, o la disolución deI parlamento por eI gobierno. Aqui li; no es soIamente un gobierno con una base de Estado de derecho; sinose da eI control autónomo deI poder. Distribución y controI deI pOder'nro ~ que significa un gobiemo responsable. Un gobierno se puede consideràrsou en todas las circunstancias idénticos.jEI punto critico de la fundó ~ como responsable cuando eI ejercicio deI poder político está distribuídode controI político yace en la posibilidad de exigir responsabilidad políti- (jJ,.. "iJ.,""' y controlado entre diversos detenta dores dei poder. Las técnicas deI con-ca. Existe responsabilidad pO,líticacuandõ un determinado detentador d~l ~r" trol en ~u t?talidad están aneladas .en la c?nstitución. La supremacia depoder tiene que dar cuenta a otro detent~dor deI p.oder sobre el.cumplt- (o ~~%.o la constltuclón~s el remate de un SIstema Integral de c~ntroles políticos.miento de la fundón que le ha sido asignada, por eJemplo, eI gob1emo aI c4 ~"".'" - .~\ ~ <D cmv/v,' .i. eJ ~~,I lt,Cl( .tll::,parlamento, el parlamento ai gobiemo y, en último término, ambos'aI ~ 'FVV~

electorado.

La responsabilidad política es también una ,~~~nción dei constitucic- r 21. EI funcionaria estaba some tido no s610 a la.clokimasia -Ia investigaci6n 50-nalismo moderno. La responsabilidad de un funcionario eleg~dofue una. ~: bre su conducta intachable como ciudadano y su lealtad democrática antes de ocupar

d 1 Ant ir el cargo-, sino iambién a un intenso examen deI ejercicio de su cargo, tra5 finalizarinstitución perfectamente corriente en el constitucionalismo e a 1- t, el período de é5te, ante la logistai y euthynoi (Cfr. GEORC BUSOLT,Griecltische Staats-güedad; asi, por ejemplo, los funcionarios atenienses tenían que dar cuen- J.:... kunde (Parte lI, de HEINRICH SVODODA) (Munich. 1926),pág5. 1072y S5" 1076y 55.

1;~.

72I

)

~ .....•PROCESO POL1TICO Y TIPOS DE GOBIE~_

EI gobierno a~crá~~cterizado' por la ausenda de cuaI-quier tipo de técnicas por las cuales se pudiese hacer real la responsa-bilidad política deI único detenta dor deI poder; la revolución es aqui la .ultima ratio. El poder no está sometido a ningún límite, está fuera decualquiér control polItico. Caso de que estuviese subordinado a otrodetentador deI poder que estuviera en situación de controlarle, eI sistemahabría dejado de ser autocrático.

I,o ., ~ •

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(\AP1TULO I

LOS TIPOS DE GOB ERNO E LA AUTOCRACIA

LA CLAVE PARA LA CLASIF CACI6N DE LOS TIPOS DE GOBIERNO

En los capítulos precedentes e ha pues o la base con la cuaI se puedeahora abordar la investigación d los elem tos que diferencian los diver- "50S tipos de gobierno que, a lo rgo de] historia, han aparecido en eImarco de los dos sistemas polí 'cos de 1 autocracia y de] constitucio-nalismo. Como clave servirá la stinciónrtre distribución y concentra-cióo d~l ejercicio deI poder polit co.EI sistema político de la au racia se caracteriza por ]a existencia

de un único detenta dor deI pode cuya co etencia abarca ]a función detomar la decisión política fund mental, asi como su ejecuciôn, y que

Iademás está libre de cua]quier c tro] efica~.En oposición a esto, eI cons-titucionalismo presenta un siste a POlítico\ell eI cuaI coexisten diversose independientes detentadores 1 poder que cooperan en la formaciónde ]a voluntad estatal. IEn la ordenación específica d los dispositivos para eI interjuego y la

coordinación de los diferentes d tentadores IdeI poder en la decisión po-lítica, ]a ejecución de dicha de isión y eI controI político, proceso ésteque conduce a la formación de a vOluntad~estata1, yace él criterio dife-renciador d~ los divers.os tipos e gobiernos constituciona1es.

Sin emb.rgo, es necesario t er bien cl ro que pese aI carácter fun-damental de "la dicotomia de ] s sistemas fi olíticos, tanto «autocracia»como -constitucionalismo. ¥>n onceptos g néricos. Dentro de cada unode estas sistemas se producen nsiderab]e variaciones en la configura-dón deI orden deI poder, que e tará cada Jez determinado por la tradi-ción nacional de la correspondi nte sociedatl estatal y por e1 clima socio-político de un determinado per odo histórico. La distinción se complicatodavia más por ]a existencia de ituacionesl transitarias y configuracianesintermedias, fenômeno que ha dado lugar a que se desarrolle una especie