Karl Loewenstein - Teoría de la Constitución - 1979(1)

PUBLIC ACIONES DEL SEMINRIO DE DERECHO POLTICODE LA. UNIVERS1DAD DE BARCELONA, BAJO LA DIRECCIN DEL

Prof. M. Jim nez de Parga

Georges Burdeau La democracia (2. edicin)Walter TheimerHistoria de las ideas polticas (2.8 edicin)Maurice DuvergerMtodos de las cincias sociales (4.a edicin)William EbensteinLos ismos poiticos contemporneos (2.a edicin muy ampliada) (Comunismo, fascismo, capitalismo, socialismo)Maurice DuvergerInstituciones poltias y derecho constitucional (5.B edicin total

mente refundida)John Kenneth GalbraithLa economia y el arte de la controvrsiaHugh Thomas El sistema establecidoH. J. EysenckPsicologia de la decision polticaJean MeynaudProblemas ideolgicos del siglo XX(El destino de las ideologias y Tecnocracia y poltica)Georges LefrancHistoria de Ias doctrinas sociales en la Europa contemporneaJacques Lambert Amrica latina (2.a edicin)(Estructuras sociales e instituciones polticas)Maurice DuvergerIntroduccin a la poltica (4. edicin)Karl LoewensteinTeoria de la Constitucin (2.a edicin)Salvador GinerHistoria dei pensamiento socialMaurice Duverger La democracia sin el puebloRafael CalderaIderio: la democracia cristiana en Amrica latinaAndr HauriouDerecho constitucional e instituciones polticasMaurice DuvergerLas dos caras de OccidenteJorge de Esteban y otrosDerecho poltico y Constitucin espanolaNoam Chomsky Por razones de Estado

KARL LO EW ENSTEIN

TEORIADE LA

CONSTITUCINT raduccin y estd io sobre la obra por ALFREDO GALLEGO ANABITARTEProfesor ayudante de la Facultad de Derecho

en la Universidad de Madrid

HTORIAL ARIELB A R C E L O N A - C A R A C A S - M X IC O

La edicin orig inal de esta o b ra ap arec i en 1957 con el ttu lo Political Power and the governmental Process (University o f C hicago Press). La p resen te ed ic in castellana ha sido hecha sobre la p o ste rio r ed ic in a lernana ( Verfassungslehre, J . C. M o h r (Paul Siebeck) T bingen , 1959) y se le ha in c o rp o rad o la m onografia del p ro feso r Loew enstein Ober Wesen, Technik und Gretizen der Verf ass u ngsnderung, W alter d e G ruy ter, B erlin, 1961.

Esta segunda edicin est hecha so b re la base de la segunda edicin a lernana, T he U niversity of Chicago Press, 1969, y J . C. B. M o h r (Paul Siebeck), T b ingen , 1969. El nuevo apn d ice escrito p o r Karl Loewenstein ha sido trad u c id o p o r E du ard o Espin.

P riinera ed icin : inarzo de 1965 Segunda ed icin : marzo de 1976 R eiinpresin: abril de 1979

1957 y 1965: T he U niversity of C hicago Press 1965 y 1979 de la trad u cc i n caste llana p a ra Espana y A m rica: Ariel, S. A., T am b o r del B ruch, s/n - Sant J o a n Despi (Barcelona)

D epsito legal: B. 21.137 - 1979 ISBN: 83 344 1792 8

Im preso en Espana

1979. - I. G. Seix y Barrai H nos., S. A.Av. J. A nton io , 134, Esplugues de L lobregat (Barcelona)

KARL LOEWENSTEIN IN MEMORIAM*Segunda edcin de la Teoria de Ia C onstitucin

en ia E spana de 1975

p o r

ALFREDO GALLEGO ANABITARTE

U n iv e r s id a d A u t n o m a de M a d r id

Con emocin escribo estas pginas in m em oriam de Karl Loewen- stein, prologando la segunda edicin de su fam osa Teoria de la Constitucin, en lengua espanola.

Conoci a Karl Loevvenstein en el sem estre de invierno de 1960, en la Universidad de Munich, donde me encontraba becado por eKM inisterio de Educacin y Cincia y donde perm aneci hasta 1965. Karl Loewenstein estaba dando unas conferencias por algunas universidades de la Repblica Federal Alemana, y haba sido invitado a p resen tar una ponencia sobre derechos fundam entales en los Estados Unidos en el sem inrio de Derecho Pblico de su amigo y com panero, el profesor Theodor Maunz, catedrtico de Derecho Constitucional y Administrativo en dicha universidad, y por aquel entonces m inistro de Educacin dei E sta do de Baviera, y dei cual el que estas lneas escribe tena el honor de ser doctorando.

La Facultad de Derecho de la Universidad de Munich, y en general toda su Universidad, era un centro cultural y de actividades acadm icas de prim era m agnitud. Los penalistas M aurach y Engisch, el civilis- ta y filsofo de derecho Larenz, eran m iem bros dei claustro de dicha Facultad; Engisch dirigi un sem inrio sobre la recientem ente publicada segunda edicin de Ia Teoria Pura dei Derecho, de Hans Kelsen; Larenz dirigiria un sem inrio sobre metodologia jurdica, justam ente cuando se publicaba su ex traord inaria obra, hoy traducida al espanol.Y cito esto tan slo por ser lo ms llamativo, porque los sem inrios y cursos monogrficos ju rd icos sobre las ms a tractivas m atrias eran celebrados por diversos profesores. Pero la Facultad de Derecho estaba inm ersa realm ente en una universidad (universitas). En la misma aula donde se haba explicado el procedim iento dei tribunal constitucional, o los lim ites al ejercicio de los derechos fundam entales, se podia escu- char a continuacin una clase sobre filosofia kantiana o existencialismo. Trem enda expectacin causaban Ias clases de Teoria Poltica y Filosofia Poltica de Eric Voegelin y sus extraordinarios seminrios. El doctorando que era yo entonces tena la oportunidad excepcional de poder atender un sem inrio sobre la Filosofia dei Derecho, de Hegel, dirigido por Eric Voegelin o por Max Miiller: dos obras diferentes sur- gan a lo largo de las sesiones interpretativas. Romano Guardini daba todavia algunas conferencias, m ultitudinarias; Hans Nawiasky, en clases reducidas, nos desgranaba sus ltim as reflexiones sobre el Estado; Steg-

2 TEORA DE LA CONSTITUCIN

m ller nos explicaba en la pizarra una interpretacin lgica, formal y neopositivista fascinante de la Crtica de la Razn Pura, de Kant; el telogo R ahner expona el concepto de Iglesia en pleno Concilio Vaticano II; W inckelmann, fiel y exhaustivo estudioso de Max Weber, abria la discusin de la teoria de las legitimidades del gran socilogo; Talcott Parsons ofreca sus reflexiones sobre el com portam iento sociolgico de determ inadas organizaciones, y a todo esto el aula magna de la universidad se abarro taba cuando el senador Fullbright vena vendiendo por Europa la inenarrable idea de unas fuerzas de subm arinos multina- cionales; los m arineritos de los pases de la Organizacin Atlntica iban a ser m iem bros de la tripulacin de los subm arinos atmicos norteam ericanos, y as se pretendia satisfacer de alguna m anera los deseos de participacin en el liderazgo atmico yanqui de los viejos pases europeos.

En aquella ebullicin de ideas y de experiencias intelectuales, me tropec con la Teoria de la Constitucin, de Karl Loewenstein, recientem ente publicada en 1959, y con su adm irable Derecho y Realidad Constitucional de los Estados Unidos, que acababa de publicarse tambin. Andaba yo por entonces en la segunda y m inuciosa lectura de la famosa obra de Carl Schm itt; era, sencillamente, la antpoda. Y por eso mismo, aunque mis inclinaciones en aquel tiempo tendian ms a lo terico institucional, y a lo jurdico-constitucional, representado por la vieja e im presionante teoria del Estado alemana, pens que tanto para el pblico espanol como para mi mismo podia ser un gran beneficio conocer y m anejar la Teoria de la Constitucin, de Karl Loewenstein, con su enfoque analitico-institucional, y con un m anejo de fuentes, inform acin poltica y derecho constitucional absolutam ente nico hasta el momento. A la salida dei sem inrio del profesor Maunz me acerque a Karl Loewenstein y, presentndom e, le dije que me gustara traducir su obra; me atendi correcto pero distante. En aquella corta conversacin en los pasillos, Maunz, que estaba presente, aprob mi propuesta, tras lo cual yo me despedi. El resultado es ya conocido: en 1964 se publico la ms completa edicin de_ esta obra, en lengua castellana, y tuve el honor de que su au tor me perm itiese incluir un estdio mo. Hoy se publica tras varias reim presiones una segunda edicin: desde las universidades espanolas hasta las de Latinoamrica, de Mxico a Chile, pasando por Brasil, cientos de estudiantes y muchos profesores han m anejado la edicin espanola de la Teoria de la Constitucin, de Karl Loewenstein, traducida por el que escribe estas lneas.1

1. Todos los manuales de derecho poltico y cincia poltica espanoles han re- cogido puntos o conceptos de Loewenstein; en particular, ha tenido xito su clasi- ficacin de las constituciones en norm ativas, nom inales y sem nticas. Algunos autores han escrito estdios relacionados directam ente sobre a obra de Loewenstein, vid. las acertadas y profundas reflexiones de E lias D az en la R evista de Occiden- te, n. 49 (1967), pg. 116 y ss.; S. M a r t n R e t o r t il l o , Adm inistracin y Constitucin. E n to rno a la Teoria de la C onstitucin, de Karl Loewenstein, en Revista de Adm inistracin Pblica, n. 53, y de G o n z a l e z C asano va , La idea de Constitucin en Karl Loewenstein, en Revista de Estdios Polticos, n. 109. Como un dato de la difusin perm tasem e citar el artcu lo dei profesor A m a u r y M o r a es de M a r a , de la U niversidad de Mackenzie en Sao Paulo, que en la revista A Semana, n . 456, com enta am pliam ente m i estdio sobre la obra de Karl Loewenstein.

2. As, trad u je con I n s de M e l g a r . en el artculo de K a r l L o e w e n s t e in , La investidura del Prim er m inistro britnico, en Revista de Estdios Polticos, n 151, y dei m ismo au to r, La opinion pblica y la reform a de la C m ara de los Comu- nes en Inglaterra, en Revista Espanola de Opinion Pblica, n. 10. Y si no me he

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No se detuvo ah mi colaboracin con tan digno profesor. Cuando l enviaba artculos a las revistas espanolas siem pre me pedia que me en- cargase de la traduccin.2 La ltim a vez que le vi fue una tarde de primavera de 1964, en los jardines que estn enfrente dei histrico Hotel Vier Jahreszeiten, de Munich; K arl Loewenstein haba venido a Munich o tra vez, de cuya Facultad de Derecho e ra profesor, con ocasin de la serie de conferencias que haba organizado la universidad para conme- m orar el centenrio dei nacim iento de Max Weber.3 Quedamos citados para la tarde y me invit a tom ar una cerveza en esos tpicos jardincillos de Munich, pegados a las cerveceras. Fue una larga conversacin en la que hablam os no tanto de poltica sino de filosofia y religin; Loewenstein, que haba escuchado a Bergson en su poca de estudiante, en Paris, se me apareci bajo una im agen muy diferente a la de su obra.4 A lo largo de los anos nos escribim os bastan te , y tuve el honor de escribir un largo artculo para el lib ro-hom enaje5 que se public en Alemania en 1971, con ocasin de su 80. cum pleanos. Aunque discutim os por carta las tesis de mi contribucin, con su fina sensibilidad histrica supo cap tar una de las m otivaciones de mi trabajo : colocar a Espana y a su cu ltu ra jurd ica y poltica en el lugar que le corresponde.

Cuando, despus de ganar las oposiciones de agregado de Derecho Administrativo, en 1972, present una peticin para ob tener una beca de estdios en Estados Unidos, los inform es de Karl Loewenstein al respecto fueron definitivos, y su amigo Lewis Hanke, el gran hispanista e h istoriador, me recom endo m uy favorablem ente a un m iem bro norteam ericano de la comisin. Loewenstein me invit a visitarle en su casa de M assachusetts, en o tono de 1973, duran te m i estancia en los Estados Unidos. Me enter en W isconsin, por los peridicos, que haba m uerto el 10 de ju lio de 1973 en Heidelberg, durante un viaje a Europa. Tambin Hans Kelsen haba fallecido el 19 de abril de 1973 en Berkeley, uno de los centros universitrios en los que mi viaje de estdios pre- vea la perm anencia de dos meses. Y cuando llegu a S tanford , en Califrnia, para v isitar a otro viejo p rofesor mo de M unich, Eric Voe- gelin, me encontr que haba partido en viaje de estdios a Oriente Medio. As, estas tres peregrinaciones que yo tena pensado hacer a estos profesores, cuya obra tan to me haba infludo en m is anos de estdio en Alemania, se frustraron , pero slo aparentem ente, porque la fuerza dei espritu, la honradez intelectual, el am or a la verdad que en

podido encargar de esta segunda edicin es p o rq u e en 1967, cam biando m i rum bo profesional, me dedique al derecho adm in istra tivo .

3. Vid. Polmica sobre la figura y o b ra de Max Weber, en Revista de Estdios Polticos, n. 138, pg. 175 y ss.

4. S quiero decir que siem pre m e dej pensativo lo poco que sab ia de Espana, de nuestra h istoria (como l m ism o me confes, en relacin con nuestros grandes clsicos dei xvi); y sobre nuestro p resen te , fue un hijo de su tiempo, com o tan tos o tros allende los Pirineos; sa es una grandeza y una lim itacin de su obra, no slo p roducto de libros y de revistas, sino m arcada p o r la experiencia vital de la m ayor tragd ia dei m undo hasta nuestros dias, la segunda guerra m undial. Pero dejando ap arte el caso de E spana, ese dualism o constitucionalism o dem ocrtico o nada, que aparece como el nervio de su Teoria de la C onstitucin, no era la im presin que se ob ten a hablando con l.

5. F estschrift f r Karl Loew enstein, ed itado , en tre o tro s, p o r Theodor Maunz (J. C. B. M ohr [Paul Siebeck], Tubinga); mi contribucin fue Adm inistracin y Jueces: G ubernativo y Contencioso. Reflexiones sobre el Antiguo Rgim en y el E stado constitucional, publicado despus, en fo rm a am pliada, com o libro en Espana.


ellos he visto, es la m s p erdu rab le de las ensenanzas que ellos repre- sentan.

Quise, sin em bargo, v isitar a la viuda de Karl Loewenstein en su casa de M assachusetts. En diciem bre de 1973, en la ltim a etapa de mi estancia en los Estados Unidos, llegu a Am herst, donde me esperaba, todo afecto y atenciones, Levvis H anke, que me llev a casa de Loewenstein , donde me qued hablando con su esposa, Piroska, que, tras en- senarm e el cuarto de traba jo dei profesor Loewenstein, me hizo en trega de sus dos ltim as y recin publicadas obras a sus 82 anos. ; Qu ejem plo de trabajo y de estdio! 6

En este ya bien en trad o otono de 1975, Espana est viviendo una poca poltica trascendental. ^Qu significa en estas circunstancias la segunda edicin de la Teoria de la C onstitucin? E sta pregunta la quiero hacer en toda su am plitud ,7 y las reflexiones que me sugiere su res- p uesta tienen dos coordenadas:

la identificacin y evolucin en los ltim os anos de los diversos saberes sobre el Estado, gobierno, rgim en poltico, o asuntos pblicos;

el ham bre de constitucin poltica que parece existir en nuestro pas en este perodo histrico.

Las expresiones son varias: derecho poltico, derecho pblico, constitucional y adm inistrativo, cincia poltica, cincia adm inistrativa, teoria dei E stado, Regierungslehre ,8 Public Policy Analysis.9

La vieja y venerable expresin derecho poltico, todavia vigente com o disciplina en nuestro pas, parece que est abandonada.10 La im

6. K a r l L o e w e n s t e in , K ooptation und Zuwahl, 1973 (una m onografia sobre el in te resan te y abandonado tem a de la cooptacin como tcnica de eleccin), y su im p o n en te The Governance o f Rom e, 1973 (estd io de las instituciones polticas de la R epblica o dei Im prio rom ano desde el ngulo de la cincia po ltica m oderna).

7. Tam bin en m om entos excepcionales se publico la Teoria de la Constitucin, d e Schm itt, que trad u jo el profesor F rancisco Ayala, en 1934, cuyo prlogo, si re- c u erd o bien, apu n tab a al c a rc te r d iso lven te y n ih ilista p ara el orden constitucional de la teo ria schm ittiana.

8. L iteralm ente, teoria dei gobierno; en realidad, una teo ria a base de est d ios concretos sobre la m aq u in aria dei gobierno y la adm in istracin , en el m arco de la nueva relacin entre E stado y sociedad, dado el trem endo crecim iento de las ta re a s pblicas. La Regierungslehre, qu iere conocer, pero tam bin m ejorar, el apara to institucional para a lcanzar una p o ltica m s racional y eficiente; su origen es la cincia poltica como filosofia p rctica de cuno clsico (A ristteles); vid. H e n n is . P o litik und praktische Philosophie, 1963 (hay traduccin publicada en Argentina); dei m ism o au to r, su magnfico La com petencia para determ inar las d irectrices de la poltica y tcnica de gobierno, 1972; y dei m ism o, Aufgaben einer m odernen Regierungslehre, en P olitik ais praktische W issenschaft, 1968, pg. 81 y ss.; y E. G u il l e a u m e , Regierungslehre, en T. S tam m en (ed ito r), S tru k tu rw a n d el der m odernen Regierung, 1967, pg. 446 y ss.

9. L iteralm ente, anlisis de p ro b lem as o poltica pblica; es un enfoque re- c ien te y m uy agresivo en la cincia p o ltica y adm in istrativa de N orteam rica, vid. in fra .

10. S n c h e z A cesta parece haber d e jad o de lado la expresin y habla ah o ra de P rincpios de teoria poltica, varias ediciones; o tros autores ya han sustitu ido la v ie ja expresin p o r la de cincia poltica, regm enes polticos com parados sociologia poltica; sta es tam bin la t n ica general en los D epartam en tos de las Fa- cu ltad es de Derecho que conozco; qu iero agradecer aqui a Antnio Lpez Pina las ch arlas que hem os tenido, y las facilidades p a ra consu lta r su b ib lio teca en la Univer- s id ad A utnom a. Sin em bargo, L ucas V e r d recientem ente (1972) vuelve a poner la expresin com o ttu lo de su obra: Curso de derecho poltico, m anten iendo d icha exp resi n por su valor trad icional y a lcance esttico, si bien, en realidad , abarca dos cincias: Derecho constitucional y Cincia poltica (I, pg. 37 y ss., passim ). Como

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ponente teoria dei Estado, creacin alemana, y sobre la que Espana posee una excepcional inform acin,11 languidece, porque su destino estaba unido al derecho poltico en nuestro pas.12

La Teoria de la Constitucin de Loewenstein se inserta en la cincia poltica norteam ericana (Political Science), aunque su visin sistemtica e h istrica la coloca en la lnea de la teoria dei Estado alem ana,13 y no es, desde luego, dogmtica jurdico-constitucional (derecho pblico). qu ha pasado en estos ltim os anos en la Political Science norteam ericana? 14

Es evidente que los estdios de regmenes polticos, Comparative Government,15 tienen una cierta autonom ia metodolgica frente al estdio de un rgim en poltico concreto.16 Sin embargo, con toda la diver- sidad que presen ta la cincia poltica norteam ericana,17 se puede afirm ar que en la dcada de 1960 a 1970 el dato ms caracterstico es el impacto de las obras de David Easton.18

Fiel a Max W eber,19 Loewenstein centr la poltica en la lucha por el

he dicho en o tra ocasin (Actas I Sym posium de historia de la adm inistration, 1970, pg; 466), este enfoque es la teoria alem ana dei Estado (constitucin, E stado, ideas polticas), pero sin la coherencia de un claro objetivo, como tienen K rger, Herzog (vid. infra). Por ello no com parto la crtica de L ucas V e r d u , op. cit., II, pg. 42 y s s ., s o b r e la Staatslehre.

11. No conozco ningn pas m ejor, lengua, salvo quiz Italia, donde se haya traducido tan ta ob ra alem ana de teoria de E stado y constitucional como en Espana.

12. Se quiere decir que las preocupaciones que dom inaban la teoria dei Estado encontraban un am bien te apropiado, m uta tis m utandi, en el derecho poltico espanol, sntesis de enfoques poltico, histrico, jurd ico , etc., {vid. Actas I Sym posium , y mi prxim o Estado, adm in istra tion y derecho). No me explico cmo se ha traducido el S taa tsrech t de E. Stein, y tam poco cmo se le ha puesto el ttu lo de Derecho poltico, 1973, a no ser por razones editoriales (?): Staatsrecht no es derecho poltico, sino derecho pblico, derecho estatal o derecho constitucional, vid. Revista de E std ios Polticos, n. 121, pg. 136 y ss., y el apartado 1.12 de mi estdio Constitucin y poltica, incluido aqui.

13. En detalle, vid mi estdio incluido aqui, apartado 3.51, passim.14. Lo que sigue es una visin muy parcial, a los efectos de este prlogo; sin

embargo, creo que lo que se dice es exacto. Muy valiosa ha sido la experiencia de prim era m ano que tuve durante seis meses en E stados Unidos, visitando y hablando con profesores en universidades dei Este, Oeste y Medioeste; tengo que agradecer a D w i g h t W aldo el estd io m ecanografiado que me entrego en 1973, en la Universidad de Syracuse, Political Science: T radition , discipline, profession, science enterprise, extenso captu lo in troducto rio para una obra que debe e s ta r hoy ya publicada (The Handbook o f Political Science, G reenstein y Polsby).

15. Vid. mi estd io en esta obra, ap artad o s 1.22, 1.23; seria el derecho constitucional com parado, pero no con enfoque ju rd ico (norm ativo) sino de cincia poltica; vid. las obras de S n c h e z Agesta, Derecho constitucional comparado, 1968, y J im n e z de P arga, Los regmenes polticos contem porneos, 1962 (hay edicin posterior).

16. E sto es lgico: al tener que estud iar y com parar varias constituciones v regmenes polticos, los especialistas en Com parative Governm ent han desarrolado unos esquem as analticos (fram ew ork) que les perm iten establecer juicios y com- paraciones en tre diversos regmenes y no caer cn la pura descripcin (vid. mi estdio, ap artado 3.31), fren te al estudioso de un rgim en poltico concreto que no tiene esa necesidad de form a tan intensa. Sin em bargo, el ms espectcular desarrollo de un esquem a analtico, el political svstem no proviene de un tpico estudioso de Comparative G overnm ent, vid. a continuacin.

17. Vid. m is observaciones, en mi estdio, apartado 1.22 y ss.18. D av id E a s t o n , The Political System . An inquiry in to the S ta te of Political

Analysis, 1953, A Fram ew ork o f Political Analysis, 1965, y, por ltim o, A Systems Analysis o f Political Life, 1965. Recurdese que Loewenstein expresam ente se separa del concepto de sistema poltico de Easton, Teoria de la Constitucin, cap. I , nota 9.

19. Vid. mi anlisis concreto, incluido aqui, apartado 3.23.


poder,20 y su cuadro o esquema conceptual analtico para estud ia r el proceso poltico y los regmenes polticos es ideologia poltica, que queda plasm ada en un sistema poltico (constitucionalism o dem ocrtico, colectivismo com unista, etc.), y en tcnicas concretas para e jercer el poder poltico (concentracin y distribucin dei poder) a travs de controles intra-rganos e inter-rganos verticales y horizontales.21

ste es el m ejor marco conceptual para analizar la realidad poltica, como lucha por el poder, y su cristalizacin institucional, dando lugar a una exposicin poltico-constitucional nunca igualada. Sin embargo, hay que afirm ar que la evolucin de la cincia poltica ha seguido otra direccin. Lo que se ha im puesto realm ente es el concepto de sistema poltico de Easton.22 Y desde el prim er momento este autor dej claro que:

A pesar de una reciente y duramente ganada popularidad, sin embargo, por razones que no son difciles de encontrar, el enfoque de la poltica desde el poder no nos convence de su bondad como identificacin inicial y adecuada de limites de la investigacin poltica. La razn para esto es que el poder es slo una de las variables significativas, pero omite un aspecto igualmente vital de la vida poltica, la orientacin hacia otros fines (goals) que el poder mismo.23

Lo que propuso Easton, entonces, fue fijarse en la policy que define

20. P o r c o n v e r s a c io n e s p e r s o n a l e s , d e d u z c o q u e e l p o d e r s ig u e s i e n d o e l o b j e t o c e n t r a l d e l a c i n c i a p o l t i c a e n Espana; a s , vid. L ucas V e r d , Princpios de cincia poltica, I (La c i n c i a p o l t i c a e s t u d i a lo s f e n m e n o s r e l a c io n a d o s c o n e l f u n d a m e n to , o r g a n i z a c i n , e j e r c i c io s , o b j e t i v o s y d i n m i c a d e i p o d e r e n la s o c ie d a d ) ,

21. Vid. mi estdio, apartado 3.321, con detalle. El fondo de historia de las ideas polticas de este planteam iento es la concepcin de la poltica entre los polos de iibertad-autoridad (apartado 3.13), siendo esta dicotom ia com partida por muchos (apartado 3.323), pero yo ya m ostre m i a lejam iento (apartado 3.13).

22. La p rim era pgina dei estdio de Waldo, antes citado, afirma la wide acceptance de la tesis de Easton sobre la cincia poltica v el sistema poltico.

23. E a s t o n , The Political System , pg. 117, continua diciendo. la vida poltica no consiste exclusivam ente en una lucha por ese control, esta lucha surge y est relacionada con el conflicto sobre la direccin de la vida social, sobre la poltica pblica (public policy), como dcimos hoy en una form ulacin algo legal; traduzco public policy p o r asuntos, problem as, poitica pblica. Es en este cam bio de enfoque (poder versus problemas, cuestiones, poltica), que apun ta Easton en 1953, donde se va a fo rjar el destino de la cincia poltica y adm in istrativa en nuestros dias. Conviene notar que la crtica de Easton sobre el enfoque centrado en el poder (y en concreto analiza a Catlin y a Lasswell) se refiere sobre todo a aquellos que no d istinguen entre poder y poder poltico, subrayando que la atencin se debe cen trar no en el poder en general sino en el poder poltico, que es lo que cualifica una poltica de autorita- tiva (esto es, que hay que obedecer). En lneas generates, Loewenstein (com o Heller, Weber, etc.) se fija, naturalm ente, en el poder poltico, con lo cual no quedaria com pletam ente afectado por la crtica de Easton, aunque s en su postergacin de los ideales y objetivos, que estn en el fondo de toda accin poltica. La incorporacin de esta pa rte sustantiva frente al puro anlisis de la lucha form al po r el poder poltico estatal es la tesis de Easton. En Espana, J im n e z de P arga, op. cit., p. 103. y L ucas V e r d , Princpios de cincia poltica, II, 1969, pg. 192, han destacado este concepto, aunque no estoy seguro de que haya identidad de in terpretaciones. A mi entender, el concepto de policy en Easton es el de proceso poltico, com o lo prueba que defina policy y political system (interacciones a travs de las cuales se asgnan autoritativam ente valores en una sociedad, A System s, pg. 21) de la m ism a form a, v por ello como un sistem a de com portam iento-decisiones fren te al reciente public policy analysis que, abandonando critrios o cuadros form ales, define policy como los objetivos, fines y misiones que guan a una agencia (A. W il d a w s k y , Public Administration Review, n. 2 [1969], pg. 190), vid. infra.

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como un entram ado (web) de decisiones y acciones que asignan (allocate) valores.24

En estdios posteriores 25 desarroll un modelo de sistem a poltico, cuya com plejidad y profundas im plicaciones no pueden ser aqui estu- diadas, bastando decir que parte de la concepcin dei sistem a poltico como un sistem a de com portam iento, cuyo proceso y funcionam iento se trata de conocer a travs de una serie de conceptos: am biente, los o tros sistem as que afectan ai sistem a poltico, inputs, dem andas, peficiones, autoridades, outputs, recogida de inform acin (feedback), etc., todo ello para tra ta r de cap tar de form a dindm ica la estructura y proceso de un sistem a poltico,26

El xito de esta concepcin ha sido extraordinario ,27 sobre todo a nivel de regmenes polticos com parados.28 Cuando en 1965, en su tercer gran libro,29 E aston nos ofrece una serie de organigram as dei sistem a poltico (de los modelos de cauces de dem anda; de ideologias y dei apo- yo difuso; de un modelo de respuesta dinm ica y de los diversos circuitos de recuperacin de inform acin: feedback, etc.) la im presin es que se haba alcanzado lo ms alto en la teoria poltica em prica por

24. E a s t o n , The Poltica! S ystem , pg. 130, en el m ism o prrafo acaba c itando (al senalar que Ia ejecucin de una decision im pone la segunda fase de u n a policy), a Sim on, Thom pson y o tros que colocaron el decision-making (to m a de decisiones) en el centro de un estdio sob re la adm in istrac in y organizacin; esto tiene inters porque el recien te public policy analysis (vid. infra) no pone el peso sobre el decision-making y su anlisis form al, sino sobre las iniciativas polticas an te concretos problem as, a lternativas, evaluaciones, resultados; vid. p a ra u n a exposicin muy til sobre los diferentes m todos al e s tu d ia r el fenm eno organizativo. C h a r l e s P e r r o w , Complex Organizations, 1972, y p a ra un estdio desde un ngulo dete rm inado, A m it a i E t z i o n i , A Com parative Analysis o f C omplex Organizations, 1961; p a ra una exposicin donde se aprecia bien el enfoque psicolgico dei decision-making, vid. S h u l l , D elbecq , y C u m m in g s , Organization decision-making, 1970.

25. Tras el lib ro de 1953, desarro ll el m odelo en An Approach to the Analysis of Political System s, en W orld Politics, n. 9 (1957), pgs. 383-400, y despus amplia- m ente en los libros publicados en 1965, ya citados.

26. Me excuso p o r la frivolidad de red u c ir tan com pleja p rob lem tica a unas cortas lneas, as com o por la traduccin de conceptos, los que no he tenido tiempo de com probar cm o han sido acunados en las cincias sociales espafiolas.

27. Recurdese la opinion de Waldo, en 19-72, c itada an terio rm ente .28. Vid. mi estd io , ap a rtad o 3.31; y tan slo c itando una seleccin, Almond,

Journal of Politics, 1956 (reim prim ido en Political Behaviour, pg. 34 y ss.), y despus con matices sobre E aston, en la in troduccin a The Politics of Developing Areas, 1960 (concepto de sistem a in terdependencia en tre las interacciones de diversas uni- dades-polticas-subculturales), seria in te resan te co m p arar este libro con H. U. Scupin (editor), Vnvollendete D em okratien, 1965; cfr. Lo e w e n s t e in , apndice a esta edicin, 6 b; J. H. B e e r y o tros, Patterns o f G overnm ent, 1958 (las variables del sistem a politico son: la cu ltu ra poltica, el poder, los in tereses y el resultado que es la policy, la poltica determ inada); in te resan te , au n q u e con poca resonancia, m e parece S p iro , G overnment by C onstitu tion , 1959, y C om parative Politics: A Com prehensive Approach, en American Political Science Review , vol. L V I , n. 3 (1962), pg. 577 y ss. (los problem as que se p lan tean en un sistem a politico surgen po r cuestiones fund a m e n ta ls de p rocedim iento [p rob lem as constitucionales], circunstanciales de procedim ientos [econm icos], c ircunstanc iales substan tivas [de poder] y fundam entales-substantivas [cu ltu rales]); J. B l o n d e l , C om paring political system , 1972 (funcionesinpu ts y o u tp u ts, y e s tru c tu ras grupos, partidos, asam bleas, burocrac ia , .ribu- nales del sistem a poltico). Vid. c rtica sobre el concepto de sistem a politico en L ucas V e r d , Principios, II, pgs. 33, 78 y ss.

29. A System , ya citado; y digo gran libro u ob ra porque, independientem ente de su acierto, tiene todas las v irtudes del pensam iento , riguroso, reflexivo, universitrio, cientfico; muy in te resan te es su confesin de trab a jo realizado en sem inrios in terdiscip linares con psiclogos, h isto riadores, mdicos, fsicos, bilogos, m atem ticos, etc., e n un llam ado Com it de Cincias del C om portam iento (B ehavioral Sciences), vid., A Fram ew ork, X II (van entrecom illados dos trm inos en esta nota porque estn degradados en el am biente cu ltu ral espanol).

TEO RIA DE LA CONSTITUCIN

el m om ento.30 Los estdios de cincia poltica aparecan centrados en c ap ta r agentes y fuerzas que determ inan el proceso poltico, o fijacin de una poltica au to rita tiva (policy) en el marco de un modelo-sistema.

tY qu ocurra en el resto de las cincias sociales, en concreto, en la adm inistracin pblica, tan unida a la cincia poltica? 31 La pregunta es obligada si se tiene el convencim iento de que los diferentes saberes sociales nunca pueden ser, ni son, com partim ientos estancos, si bien la respuesta es mucho ms difcil.32

La cincia de la adm inistracin pblica tiene una profunda crisis de identidad, deca en 1969 una prestigiosa voz.33 Las viejas obras tra- ducidas en los ltim os anos al castellano, sobre el Estado adm inistrativo,34 no reflejan ya las necesidades y preocupaciones de una adm inistracin moderna.

N adie puede rechazar el valor de A dm inistrative Organization, de Poul Mayer,35 o de los m anuales de Public A dm inistration ,36 pero era evidente que parecen m arcados por el estigm a de lo antiguo, esttico. M antengo la tesis de que la cincia de la adm inistracin pblica se ha visto som etida en los ltim os anos a la trem enda presin de las tcnicas, estdios y m todos desarrollados en el m bito de la administracin y su organizacin en general, es decir, de la adm inistracin privada, estud iada fundam entalm ente en las Facultades o Colleges de Business Adm inistra tion , y con enfoques econmicos, psicolgicos, etc.37

30. Aunque el au to r anuncio en A F ram ew ork una te tra log a sobre el tema.31. En el estdio de W a l d o , Political Science, an te rio rm en te citado, el au to r

hace unas observaciones m uy in teresan tes sobre la p rogresiva separacin acadm ica y d isciplinaria desde princip io de siglo, de am bas cincias. En E uropa, Alema- nia, que es lo relevante, p lan teara tam bin un gran tem a: la disolucin correcta de las viejas S taa tsw issenschaften en dogm tica de derecho pblico (constitu c ional y adm inistrativo) y en cincia poltica y ad m in istra tiva; he escrito y publicado sobre esto en o tra ocasin; los nom bres de v. Mohl, G neist, O tto M ayer, Laband Jellinek, Heller, Sm end, y la hoy renovada cincia poltica y adm in istrativa, son los que hay que trae r a colacin aqui, vid. Revista de E std ios Polticos, n. 121, pg. 136 y ss.

32. De nuevo una declaracin de hum ildad y son ro jo al atreverm e a escribir sobre tem as que exgiran m ucho m s tiem po, reflexion y vivncia de los que yo he dedicado o tenido, y si lo hago es porque creo que digo algo de in ters en Espana. G aspar Arino, que se ha pasado un ano estud iando en la B rookings Institu tion , en W ashington, D. C., no slo me ha anim ado, sino que realm en te me ha ayudado a hacerlo escuchndom e y sugirindom e cosas, pero yo soy el nico responsable.

33. W a l d o , en Theory and Practic of Public A d m in is tra tio n : Scope, O bjetives and M ethods, 1968, pg. 3 y ss., m onografia ed itada p o r la A m erican Academy of Political Science y la American Society fo r Public A dm inistration .

34. Waldo, Teoria poltica de la adm inistracin pblica, 1960, y de M orstein M arx, 2. ed., 1975, cen trada sobre la burocracia; vid. la o b ra de D e b b a s c h , Ciencia A dm inistrativa . Adm inistracin Pblica, recientem ente trad u c id a al castellano, 1975.

35. T raducido al alem n con el su b ttu lo Estdios com parados sobre Ia organizacin de la adm inistracin pblica. (Tem as: d istribucin dei trab a jo , au toridad d e la adm inistracin, je ra rq u ia , centralizacin, adm in istrac in colegial).

36. Por c ita r la qu in ta edicin dei m anual de P r e f e r y P r e s t h u s , 1961; cfr. F. A. y LL. G. N ig r o , M odern P ublic A dm inistration , 1973.

37. No tiene sentido c ita r aqu i los tan tos libros que consu lt d u ran te mi estan cia en los Estados Unidos, y que en gran p a rte com pr p a ra el D epartam ento de Derecho Adm inistrativo de la U niversidad de Santiago, so b re el tem a de la organizacin (liderazgo, estrateg ia , com portam ien to recuperacin de inform acin, etc.); en cada cen tro donde estuve tenan sus propios dioses. Vid. unas co rtas y claras pginas de Ruiz C u b il e s (su prlogo a G u l ic k y U r w ic k , E nsayos sobre la ciencia de la administracin, 1973), donde distingue en el pensam ien to adm in istrativo re- c iente Ia teoria de la organizacin, de la direccin (m anagem ent) y de los sistem as. Una vision general de la situacin en Jam es G . M arch (ed ito r), H andbook o f Organizations, 1965 (una seleccin de textos).

La nota caracterstica es que no se distingue, sino muy en segundo plano, entre las organizaciones pblicas polticas (por ej. burocracia esta ta l) y o tras organizaciones hum anas. La consecuencia es que todos los resultados obtenidos en el conocimiento dei funcionam iento y gestion de las organizaciones en general se pretenden aplicar a cualquier organizacin. Y el resultado no podia ser sino que la ciencia de la ad- m inistracin pblica apareciese como claram ente retrasada:

Haba diferencias entre las organizaciones pblicas y privadas, pero stas no justificaban la relativa insularidad de la administracin pblica frente al enorme progreso realizado por las cincias empresariales (Business Administration), desde la segunda guerra mundial.

Y aqui empieza, en m i opinion, el asalto de tcnicas y mtodos, na- cidos en las organizaciones privadas, a la adm inistracin pblica: la tom a de decisiones (decision-making), anlisis coste-beneficio, coste-uti- lidad; anlisis de sistemas; presupuestos por program as; PPBS (planning, programing, budgeting, system ); PERT (Program, Evolution and Review Technique); MIS (m anagem ent inform ation system ); TA (technology assesm ents); SI (social indicators); MBO (m anagem ent by objetives), etc.39

Es difcil saber dnde est el origen, si en el deseo de planear, o de m ayor eficiencia, o de racionalizar el proceso de decisiones y gestion, pero el hecho es que lo que se ha venido llam ando el enfoque de sistema (system approach) alega ser una ciencia que revoluciona la gestion y "planeam iento" en el gobierno, de em presas e industria.40 Pues bien, no es incorrecto establecer una linea intelectual entre esta revolucin y el enfoque de ciencia poltica basado en el sistem a poltico antes descrito.41

Es un mtodo que se caracteriza por querer cap tar (y controlar) la realidad organizativa, social, poltica, institucional con un modelo formal de decisiones, interacciones, inputs y outputs, influencias de am bientes, informacn, configuracin del cauce de la poltica (flow of policy) con Ia decidida voluntad de una visin totalizadora (plan, sistema).42

< ;38. Perspectives on public m anagem ent. Cases and Learning Designs, Golem-

biew sky (editor), 1968.39. Y se pueden anad ir m s siglas: FCPM (fully constrained planning models), PCPM

(partially constrained, etc.), vid. M a r t in K. S t a r r , M anagement: a m odern approach,1971; una inform acin en P a r a m s M o n t e n e g r o , In troduccin al m anagement, 1972; vid. m i traba jo con A r in o O r t i z , Poltica de plan, adm in istrac in y derecho, en Planification (dos tem as) de J. H. K a is e r , 1974, y el trab a jo de A r in o O r t iz en Planifica tion y adm inistra tion pblica, I, pg. 285 y ss.

40. C h u r c h m a n , The S ys tem Approach, 1968. El in ten to m s fascinante, pero sobre el que yo no he odo sino crticas, de aplicar estos nuevos m todos a una institucin pblica, es la W estern In ters ta te Com m ission for H igher E ducation (W ICHE, en Boulder, Colorado), con m odelos sim ulados, organigram as, etc., in- crebles, aplicados a las universidades p ara obtener una m ejo r gestion y solucin de problem as; la coleccin com pleta de las publicaeiones de esta Com isin hasta 1974, se encuentra en la Biblioteca de la ENAP, en Alcal de H enares, vid. el muy inte- resan te libro de A n t o n G m e z , que pas un ano estud iando en S tanford (California),E ducation e ineficacia, 1974.

41. Esta afirmacin costaria m ucho probarla, pero creo que es correcta, pese a que el m ismo Easton tiene a bien d istanciarse del contenido y com prensin que se dan en o tras ciencias sociales a los conceptos que l u tiliza (sistem a, input, ou tpu t, e tctera), vid. A Framework.

42. Es claro que si en un caso se quiere racionalizar, gestionar m ejor la ins-

O

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As las cosas, en la dcada de los sesenta, se produjo la crisis ms grave que han conocido los Estados Unidos, quiz desde su nacimiento como nacin: la guerra de Vietnam, miles de jvenes desertores, dist rb ios en las universidades, en tre grupos raciales, y, por ltimo, ya en los setenta, el escndalo W atergate, que fue el colofn. En 1969, Easton, en su discurso de apertu ra a la reunin anual de la Asociacin Americana de Cincia Poltica, p lan teara la nueva revolucin en la cincia poltica que significaba la iniciacin de una poca posbehaviorista : fren te a la investigacin bsica, ms investigacin aplicada y relevante, d irigida a problemas (concerns), de inm ediato corto plazo; la sustancia debe preceder a la tcnica.43 No es una coincidncia que al final de los sesenta se fundasen en varias universidades norteam ericanas diversos institu tos o centros que, separados de los viejos departam entos de cincia poltica, Government, y Adm inistration, iban a desarro llar un enfoque y mtodo en estos campos que se conoc como Public Policy Analy- sis, anlisis de la poltica o problem as, asuntos o cuestiones pblicas.44

Desde luego, en este cambio de enfoque que va desde una cincia poltica centrada en el poder o el proceso formal de tom ar decisiones en un sistema, o de una cincia de la adm inistracin que atiende a la organizacin o burocracia, hasta una cincia poltico-adm inistrativa que se fija en los problemas y en los m edios para resolverlos evaluando, criticando, con espritu creador, es obligado citar a Aaron W ildawsky,45

titucin , en el o tro (cincia poltica), el objetivo es ms bien establecer un m odelo analtico conceptual (teoria) que pe rm ita conocer y com prender m ejo r la poltica; sin em bargo, el telos operativo de E aston aparece claro (A System s, pg. 15): la per- m anencia dei sistem a poltico. Todo tiene la misma base conductista (behavioralism), cientifista, racionalizadora, que se aprecia no slo en la sim ultnea identidad de trm inos. El im pacto pas las fro n teras, vid. la bibliografia de A r i n o O r t i z , art. cit., en Planificacin. En Alemania, la poderosam ente renacida cincia de la adm inistracin ha estado muy ocupada por el tem a, como m era indicacin: Wild Schm it M anagem entsystem e fr die V erwaltung, PPBS und MBO, en Die Verwaltung, n. 2 (1973), pg. 145; Kube, Fhrungsm odelle (m oderne Deutsches Fhrungsgrundstze und M anagem enttechnicken in der Verwaltung), en Deutsches Verw altungsblatt (1973), pg. 168 y ss.; La u x , M anagem entm odelle f r die ffentliche Verwaltung, en la m ism a revista (1972), pg. 167 y ss., ap a rte de los conocidos m anuales, de Ellwein, po r ejem plo.

43. Publicado en The American Political Science Review, vol. L X III, n. 4 (1969), pgina 1052 y ss.; muy in teresan te proclam acin de una cincia poltica dedicada a evaluar fines y p rocurar los m edios efectivos para realizarlos en la vida pblica, una profesin politizada y com prom etida en solving social problem s, la cual exige unir a las disciplinas o tra vez, lo que llevara a establecer una Federacin de Cincias Sociales ( o c . cit. pg. 1060); vid. el estdio in troductorio de A r in o y mo, en Planificacin, 1974.

44. Se suelen Ilamar In stitu te o G raduate School of Public Policy: 1967, en Michigan; 1968, en Harvard; 1969, en Berkeley, California; y, recientem ente, en las Facultades em presariales del MIT, S tan fo rd , etc. Se estudia econom ia, derecho, psicologia, poltica, etc., en reuniones interdiscip linarias, para enfocar y analizar los problem as concretos de presupuestacin , gobierno m etropolitano, poblacin, etc., a base de casos, de tal m anera que las organizaciones pblicas se estudian desde, y sobre, las iniciativas y resultados polticos, en torno a problem as. Se tra ta de p rep ara r a funcionrios capaces.

45. Decano de la G raduate School de Berkelev; vid. The Political Economy of Efficiency: Cost-Benefit Analysis, System analysis, and Program Budgeting, en Public Adm inistration Review, (diciem bre 1966), pg. 292 y ss.; Rescuing Policy Analysis from PPBS. en Ibid. (m arzo-abril 1969), pg. 189 v ss.; The Self-evaluating Organizations, en Ibid. (septiem bre-octubre 1972), pg. 509 y ss.; y The Politics o> the Budgetary process, 1974, en tre o tro s trabajos. No es posible analizar los puntos de m todo y las contribuciones concretas sobre el proceso politico-adm inistrativo dn este autor; ya queda apuntado en lineas generales: todas las tcnicas basadas en el

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uno de los m s duros crticos de todas las nuevas tcnicas, y en concreto dei PPBS, que es, en su opinion, im posible de llevar a cabo.

Es evidente que, en las cincias sociales, rara vez se tiene toda la razn; el gran desafio del public policy analysis en la form a ex trem adamente agresiva hacia otros enfoques, tal como lo ha hecho Wildaws- ky,46 quiz haya encontrado un c ierto equilbrio en posteriores autores.47 As, en unas investigaciones financiadas po r la Fundacin Ford se ha intentado una combinacin de enfoques cuyo valor no es fcil de calibrar; 48 y en un libro reciente, m uy in teresante, y en el que se declara desde el p rim er m omento la diferencia en tre el antiguo enfoque institutional process, que se fijaba en el funcionam iento de la institucin, y el policy analysis, que se fija en problem as pblicos sustantivos, y que por ello se lama policy process, se in tenta una cierta sntesis entre los enfoques y term inologia an te rio r y nueva.49

De la form a que sea, no hay duda que la revolucin posbehavioral ha significado un im pacto en la cincia poltica y adm inistrativa, que tiene ahora como objetivo principal conocer, evaluar, resolver los problemas y las soluciones (posibles) a esos problemas en la sociedad concreta, y no tanto el poder, la lucha por l, o la organizacin bu rocrtica, o la elaboracin dei proceso form al, dei poder poltico en (con) un marco conceptual que se llama sistem a poltico

Creo que llegado a este punto se nos aparece claro lo que est en juego: la posibilidad de un saber prctico orientado a una profesiona- lizacin dei conocimiento, a la form acin de adm inistradores y analistas de las cosas y problem as pblicos. Y esto no ha ocurrido slo en los

modelo de tom a de decision, se ca rac te rizan p o r el hecho de que los ob jetivos (goals) no son conocidos o estn su je to s a cam bio, con lo cual los m odelos constitudos por el analista de sistem as son intiles y puro juego; fren te a su supuesta eficiencia (racionalidad econm ica) est la racionalidad poltica', fren te a estas tcnicas, policy analysis, para W ildawsky, no es m s que la aplicacin con stan te de inteligencia y conocim iento a los p ro b lem as sociales, evaluando y tam izando mdios y fines a lternativos en la caza huid iza de los fines de la poltica (policy); vid. la definicin de policy de Wildawsky, en n o ta an te rio r al com entar la de E aston.

46. Y Pat Crecine, que parece ser su m s cercano colega, decano del In s titu te for Public Policies Studies, en Michigan (Ann Arbor).

47. A l l e n S c h i c k , Budget Innovation in the S ta tes, 1971, polem iza con W ildawsky, defendiendo el PPBS; y Al ic e M. R i v l i n , S ystem a tic Thinking fo r Social Action, 1971, se defiende en general de los a taq u es c o n tra los logros del PPBS en la administracin federal (am bos libros pub licados p o r la Brookings In s titu tio n con Io curd parece sentirse un forcejeo en tre los tecncratas de W ashington y los profesores del Oeste y Medioeste); vid. P r e s s m a n y W il d a w s k y , Im plem enta tion , 1973, con el divertido ttu lo Cmo los grandes p royectos de W ashington se estre llan en Oakland (una ciudad al lado de San Francisco).

48. Me refiero a Ford Foundation Program fo r Research in University A dm in istration, Office of the Vice-President P lanning University of C alifornia, son cerca de 50 estdios sobre tem as de plan y organizacin en la colosal U niversidad de California; destacaria los traba jos de W e a t h e r s b y (con licenciaturas en ciencias y letras), p o r ejem plo: PPBS en H igher E ducation , Planning and M anagem ent, donde incorpora, pero pienso que slo descrip tivo-inform ativam ente, en tre los analytical base for policy analysis, los MIS y m odelos, tra s haber estud iado el PPBS y system analysis.

Quiero agradecer aqui al profesor Glenny, d irec to r del C enter for R esearch and Development in Higher Education de Berkeley, as como a sus co laboradores, senores Paltridge y Schm ittlein, las g ran d es facilidades que me concedieron du ran te mi estancia en la Universidad de C alifornia.

49. C h a r l e s 0 . J o n e s , A in troduction to the S tu d y o f Public Policy, 1970; cfr., pg. 149, su esquem a de policy process en relacin con el sistem a, activ idades en el gobierno y resultados (output).

12 TE O RA DE LA CONSTITUCIN

Estados Unidos; no es incorrecto afirm ar que en Alemania, la Regier- ungslehre, teoria dei gobierno, de la m aquinaria gubernam ental-adm i- n istrativa, tiene la m ism a motivacin, aunque o tro estilo, que el public policy analysis, al rechazar tajan tem ente una cincia poltica cen trada sobre el poder, y p roclam ar que las tareas y funciones dei Estado en la m oderna sociedad, son el ngulo correcto para constru ir una cincia poltica como cincia prc tica .50

Y por ltim o, sea dicho que la teoria dei Estado sigue siendo una tarea legtima, profunda y necesaria, en cuanto que con m aterial fundam entalm ente jurdico se p lan tea criticam ente y de form a general y sistem tica, problem as terico-institucionales dei Estado m oderno, esto es, de la institucin suprem a de una com unidad poltica.51

Quizs ahora ya tengam os un m arco que nos perm ita situar la Teoria de la Constitucin, de K arl Loewenstein, en este ano de 1975, a los diez anos de su prim era publicacin.

El derecho pblico, constitucional y adm inistrativo, se nos aparece bien asentado (frente a u n a errnea corriente que atac el estdio ju r dico norm ativo de las constituciones), en la form a ju rd ica pblica, en su in terpretacin y anlisis, para dar respuesta de au tc ridad legal a las correspondientes preguntas. La Teoria dei Estado, si bien es una espe- cialidad alem ana,52 no carece de legitimacin como in tento de o rdenar y sistem atizar los conocim ientos polticos, jurdicos, histricos sobre el Estado.53

Frente a esto,54 tenem os la cincia poltica y adm inistrativa, cuya evolucin, muy a grandes rasgos,55 ha sido una fase poltico-institucional (organizacin, burocracia) para despus acen tuar su enfoque sobre el poder, las ideologias, grupos, tra tando posteriorm ente de constru ir una teoria em prica conductista; paralelam ente se desarrollan unas tcnicas de toma de decisin que buscan mayor racionalidad y eficacia, que desem bocan en unos enfoques de sistema, e tapa que se ha criticado dentro de una am plia crisis social y poltica por un anlisis que se quiere fijar en los problem as, en la poltica que los soluciona, o p retende hacerlo, evaluacin de opciones alternativas, y que es escptico an te visiones generales de planes y sistemas.

50 . Vid. H e n n is , Politik ais praktische W issenschaft, 1968, pg. 81 y ss.51. Independientem ente dei valor de cada obra , la im presionante Allgem eine

Staatslehre de H . K r g e r , 1964, y el volum en dei m ism o ttu lo de R. H e r z o g , 1971, p rueban , en mi opinin, el valor pedaggico e in trnseco de la tradicional Teoria dei Estado; vid. a otro nivel, Z ip p e l i u s , Allg. Staatslehre, 2 .a ed., 1970 (en E spana e sto se lleva a cabo en los tradicionales derechos polticos, hoy cada vez m enos frecuentes). Veo en la S taa tslehre una c ie rta vocacin de sntesis (sociolgica, h is to ria de las ideas polticas, filosofia poltica, ju rd ica) que no carece de valor. La no tab le o b ra dei p rofesor Lucas V erd , ya citada, estud ia bajo la expresin derecho poltico, cuestiones de m todo, ideas polticas, Teoria dei E stado y de la C onstitucin.

52 . Vid. L o e w e n s t e in , a p n d i c e a l a 2.* e d i c i n , i n t r o d u c c i n .53 . Tendr carcter pedaggico unas veces y cientfico o tras , vid. dos no tas antes

y a l principio de este prlogo. E sta labor la ha hecho y la hace (m u ta tis m u tand is) el derecho poltico; vid. la opin in de L ucas V e r d , op. cit.

54. Vid. m i e s t d i o i n c l u i d o a q u i , a p a r t a d o 1.11; m i o p i n i n es q u e el c o n s t i t u - c i o n a l i s t a a n t e s q u e c o m p l e t a r s e c o n la c i n c i a p o l t i c a , lo t i e n e q u e h a c e r c o n el d e r e c h o , e n c o n c r e t o d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o , vid. l a o p i n i n d e L ucas V e r d , Derecho poltico, I, pg. 39.

55. Vid. la obra citada de Waldo y la m onografia c itada sobre A dm inistracin Pblica patrocinada por las Asociaciones Am ericanas de Cincia Poltica y A dm inistra tiva; la in terpretacin de la evolucin es exclusivam ente mia.

La Teoria de Ia Constitucin,56 de Karl Loewenstein, se colocaria en la cincia poltica que se cen tra sobre el poder poltico, pero no buscando un anlisis sociolgico de grupos, interacciones, etc., sino llevan- do a cabo un anlisis institucional, poltico-histrico de los controles sobre el poder poltico y su proceso, tal como cristalizan en la constitucin de una com unidad estatal Su pregunta y su estdio se refiere a un tem a fundam ental y trascendental, como es el dei funcionam iento y reform a de la constitucin, que es la institucionalizacin de los controles polticos en el Estado.

Y aqui se ve el significado de esta segunda edicin en la Espana de 1975.

Todo parece indicar que en la Espana de 1975, el ham bre de constitucionalism o y poltica es grande; las ltim as sem anas, con cambio tan trascendental, no ha hecho m s que acentuaria.57


constitucin escrita y real; por ello, el derecho adm inistrativo continu ar acfalo y empequenecido en su horizonte contencioso-judicial, con lo cual seguir siendo inviable una Teoria dei Estado, ni en general, ni, sobre todo, dei Estado espanol. La cincia de la administracin, prc- ticam ente inexistente en nuestro pas, no tendr am biente para desa- rrollarse, ni al estilo antiguo ni al moderno.60

El ham bre de constitucionalism o y poltica en la Espana de hoy va a fom entar los tipos de saberes sobre los asuntos pblicos que replan- tean constante e insistentem ente los fundam entos dei Estado, la constitucin, el poder y su lucha por obtenerlo, m ientras que los saberes que, para decirlo con Rudolf Smend, tienen valor integrador para el Estado,61 como son el derecho constitucional, la teoria dei Estado, y la cincia poltica y adm inistrativa que parte de las tareas y problem as sustantivos de la m oderna sociedad estatal, sern postergados, si no ignorados.

IN M E M O R IA M 15

As, pues, este am biente con su halo constituyente no va a se r propicio para una cincia poltica adm inistrativa sustantiva, esto es, para un public policy analysis; el fu ro r de racionalizar el proceso poltico, en frase tan clara de Karl Loewenstein, va a postergar la racionalidad de la poltica de las cosas, que se seguir haciendo a travs de una poltica por reaccin.64

Quiz sea la justic ia del pndulo histrico que tras anos de administracin y orden se inclina ahora a la poltica; quiz sea algo ms profundo; el destino en los tiem pos m odernos de la com unidad poltica espanola, donde, en contra de superficiales in terpretaciones h istricas,65 no ha habido crisis de liberalism o y dem ocracia, sino crisis permanente de Estado y adm inistracin.66

La segunda edicin de la Teoria de la Constitucin, de Karl Loewenstein, en la Espana de 1975, es todo un sm bolo de la incertidum bre dei futuro.

Estado aparece por m andato constitucional a le jado dei gobierno de la nacin; el tem a era y es de tal im portancia que el In s titu to de Estdios A dm inistrativos me encargo dirig ir un p rogram a de investigacin, que fue fu lm inantem ente suspendido, sin ningn tipo de explicacin, cuando se p ro d u jo el cam bio de gobierno en enero de 1974. Slo una brom a o la ignorancia puede Ilevar a d u d a r que en E spana e* titu lar de la soberan ia (poder pblico) es el pueblo, que lo ejerce, com o en todos los pases, a travs de los rganos de E stado , siendo el jefe dei E stado un rgano estatal, con sus com petencias, como o tro cualqu iera ; vid. m is guiones ciclostilados, antes citados, y mi prxim o Estado, adm in istracin y derecho.

64. Vid. este dualism o poltica de plan versus poltica p o r reaccin, en el estdio in troductorio que escrib con A r i n o O r t i z , p a ra Planificacin, de J. H. K a is e r , 1973.

65. Que estn llegando al carcter de fbula (suceso o accin ficticia que se n a rra o se rep resen ta p ara deleitar) en la ob ra de don Amrico C astro.

66. Vid. m i contribucin a Actas I I S y m p o siu m de H istoria de la A dm in istracin, 1971; y mi prxim o Gobierno de pueblo y provncias (1800-1935). Nacimien- to y crisis del E stado y la adm in istracin pb lica en la E spana contem pornea. Aunque slo tiene un valor anecdtico, es curioso observar que cuando B l o n d e l , Comparing Political System s, 1972, va designando la form a de E stado, M onarquia o Repblica,-en todas las naciones dei m undo, en ese ano, al llegar a E spana, coloca M onarquia y un signo de interrogacin, el n ico en toda la lista; es de supo- ner que hoy dicha in terrogacin se elim inaria , pero quiz no el sentido h ist rico de ella.

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PROLOGO A LA E DIC IN ALEMAN A

El presente libro fue publicado a finales del ano 1957, bajo el ttulo Political pow er and the governm ental process, en la University of Chicago Press. El' que la edicin alemana se publique bajo el titulo Verfassun- gslehre (Teoria de la C onstitucin) merece quizs una explicacin.

El anlisis comparativo dei papel que juega la Constitucin en los diferentes sistem as polticos y en los correspondientes tipos gubernamenta- les, corresponde, segn la sistem tica de la Cincia Poltica americana a aquella disciplina que se conoce como Comparative Government. El peso de la exposicin yace, como corresponde al carcter realista y pragmtico de la Political Science, no en un tratam iento terico-abstracto de la esencia y de la funcin de la Constitucin, sino en los resultados, utilizables para un enfoque poltico, dei Derecho Comparado en conexion con todos los otros aspectos de la vida estatal. As, pues, si bajo una Teoria de la Constitucin se quiere entender la tarea de captar la esencia y la signi- ficacin de la Constitucin en el marco de un orden sistemtico y unitrio, tal como lo hace la Teoria General dei Estado (Allgemeine Staats- lehre), es de senalar que no hay rama cientfica para esta labor en el am biente anglosajn y en especial en el americano. No existe ninguna m ateria expositiva con este tipo de inters terico-cientfico, y por lo tanto no existe ninguna nom enclatura para designaria.

El hecho de que no exista ningn campo de investigacin autnomo en los Estados Unidos que corresponda al concepto europeo de la Teoria de la Constitucin, depende en ltim o trm ino de que entre las ramas cientficas que esuidian el orden poltico no hay ninguna que se pudiera comparar con lo que en Europa se conoce como Teoria General dei Estado, a la que estaria asignada la Teoria de la Constitucin. Si es que en algn modo se em prenden investigaciones de este tipo, se encuentran en todo caso en el campo designado como Political Theory que estudia, sin

18 TEORIA DE LA CONSTITUCIN

embargo, preponderantem ente, la historia de las teorias dei Estado y que ignora la Teoria dei Estado como tal, aunque recientemente se ha hecho palpable cierta necesidad de una teoria general de la Political Science que pudiese sistem atizar debidam ente el abrum ador material emprico.

As pties, un libro dirigido al lector americano bajo el ttulo Constitu tional theory o quiz Theory of constitutions hubiese sido inoportuno y hasta equvoco. Inoportuno, porque no hubiese podido imaginarse nada bajo esta designacin; equvoco, porque el presente libro es todo menos una exposicin terico-abstracta de la esencia de la Constitucin en general. Su contenido apunia m ucho ms a la prctica de hecho y la dinmica real de la Constitucin tanto en el Estado moderno como en su desarrollo histrico. Con todo, una premisa terica constituye el punto de partida y el fun d a m en to : la importancia de la Constitucin dentro dei proceso dei poder poltico. En este sentido, el material investigado y el m todo de investigacin estn tomados tanto dei amplio campo de la Political Science como dei m s redticido dei Derecho Constitucional Comparado, o dicho de otra manera, este ltim o como un medio de ayuda para el primero.

E n la edicin alemana, sin embargo, se pudo escoger siti ninguna duda el ttulo de Teoria de la Constitucin, y hasta puede decirse que es el nico realmente apropiado para un libro que se propone como tarea exponer, sistem aticam ente, desde un punto de vista unitrio y ordenador, la esencia de la Constitucin y la posicin dei orden constitucional en la dinmica dei proceso poltico. Aunque el libro est escrito originariamente para el lector americano y la experiencia americana es el critrio utilizado para valorar fenm enos sem ejantes en otros pases, el cuadro comparativo es tan amplio desde el prim er m om ento que, lo que en verdad se ofrece, es una exposicin general de la Constitucin en el Estado m oderno, sin haber cado en el peligro como el autor espera de deducir generalizaciones ilcitas de las condiciones y experiencias americanas.

En lo que hace referencia al material trabajado en el libro y a su enfoque, la obra tendr que hablar por si sola. Pero quiz no sea completam ente inoportuna una informacin general. Toda la Teoria de la Constitucin muestra necesariamente los rasgos de su poca. Cuatido Georg Jellinek, hace ms de medio siglo, escribi su Teoria General dei Estado, aquella obra maestra dei profundo hum anism o positivista, que desde entonces ni en Alemania ni en ningn otro lugar ha tenido una digna suceso- ra, recogi la sum a de las experiencias polticas que haba transm itido el recin acabado siglo X IX a las sociedades estatales europeas. En aquella poca existia todavia una sociedad estatal europea imitaria, y una Teoria de

PRLOGO 19

la Constitucin, aim con una preponderante orien ta tion europea, podia valer como universal, ya que el centro dei poder no se haba trasladado todavia a Amrica y a Asia. A ctualm ente, el retroceso europeo se corresponde con la extension de la experiencia constitucional sobre todo el mundo. Factores que hoy estn en el centro de la gestin estatal, tuvieron que escaparse entonces al enfoque de Georg Jellinek, en el que todo acentuado sentido realista estaba lim itado juridico-positivam ente; sin la inclusion de estos factores, una Teoria de la C onstitucin seria hoy un vacio esqueleto norm ativo. Aqui, se trata sobre todo los grupos pluralistas im- posibles de captar norm olgicam ente, como son los partidos polticos y los grupos de inters, y el papel dei individo en y fren te al Estado y al domnio estatal que igualm ente no puede ser captado por normas jurdico- positivas. Y finalm ente, tampoco podia imaginarse el gran m aestro, fijo en el bien fundam entado terreno dei Estado constitucional de la m onarquia constitucional dei siglo X IX , que la fo rm a gubernam ental universal dei inmediato fu turo seria la dem ocracia constitucional, ni que sta, en virtud de la nueva tecnologia de la dinm ica dei poder en la sociedad de masas, seria desafiada por el renacim iento de una autocracia sin precedentes. Y adems, en su imagen dei m undo basada en la razn dei Estado de Derecho dei siglo X IX , no haba en absoluto lugar para el carcter demonaco dei poder. E n su orden ontolgico jurdico-positivo no pudo acomodar la esencia de la libertad ni protegeria de los peligros que la ame- nazan.

La actual generation se ha vuelto m s escptica y ta m b in jns hum ilde que la de sus padres. Es consciente de que no se puede dar un Estado vlido de una vez para siem pre y que, por lo tanto, tam poco hay una Teoria de la Constitucin eternam ente vlida, pudiendo tan slo cada generatio n dar una in terpreta tion general de lo que ella m ism a ha experim entado. Tras dos guerras m undiales y en las som bras de una tercera que seria entonces la ltima, nos hem os vuelto pro fundam ente conscientes de la re- latividad y de la fugacidad de todo acontecer mundial. Jams en la Historia ha sido mayor la necesidad escatolgica de las masas, y jam s se ha puesto menos esperanza en una frm ula esta tal salvadora. E ste carcter de la poca c-o es una enferm edad de la poca? no puede dejar de afectar a una Teoria de la C onstitu tion escrita en la tnitad dei siglo X X , en comparacin, por ejem plo, con el op tim ism o del siglo pasado originado por la creencia en la Razn y en el Progreso. Una Teoria de la Constitucin en nuestros dias, al principio de la era atmica, probable-

2 0 TEO R A DE LA CONSTITUCIN

m e n te no estar menos anticuada en el afio 2000, que en la actualidad un in ten to de este tipo em prendido al principio del siglo X IX .

Unas palabras todavia sobre la traduccin. N i aun la m ejor traduction y la ms literal no es siem pre la m ejor puede reproducir el estilo y los matices del original. La Cincia Poltica americana ha alcanzado en las liltim as dcadas, en estrecha union con la psicologia social, una depura tio n de expresin y una riqueza de matices que frecuentem ente no es posib le reproducir en o tro idioma. Trm inos que en su lugar de origen son absolutam ente precisos y correctos, pier den su signification en la traduccin. E jem plos son palabras com o power, rule y hasta governm ent , que no siem pre se pueden traducir univocam ente por poder ( en alem n, Macht), dom in io (H errschaft) y G obierno (Regier- ung); se trata siem pre de tener en cuenta el contexto. E ste inconveniente tendr que ser tenido en cuenta por el lector.

La traduccin ha sido hecha por el senor Rdiger Boerner con gran esm ero y habilidad, y ha sido repasada por el autor en todos sus detalles; con sa tisfaction puede m anifestar que, dentro de lo posible, se aproxima lo m xim o al original. E l au tor no quiere dejar de expresar, en este lugar, su pro fundo agradecim iento al senor Boerner, as como a su antigua editorial, que se ha m ostrado dispuesta a publicar este libro.

E n comparacin con la americana, la presente ed ition ha sido am pliada, no slo para tener en cuenta los acontecim ientos que se han producido desde entonces en especial, el paso de la IV a la V Repblica en Francia [795S], sino tam bin para facilitar al lector la com prensin de los fenm enos tip icam ente americanos. Tam bin la bibliografia en las notas ha sido considerablem ente completada.

K a r i. L o e w e n s t e in

A m herst, M assach u se tts 15 de oc tub re de 1958

* Desde la publicacin de la edicin alem ana se han producido na tu ra lm en te una se r ie de acontecim ientos po lticos, con resonancia ju rd ico-constitucional o no (F ra n cia , Yugoslavia, diversos p a ses afroasi ticos, iberoam ericanos, etc.). Ni el a u to r ni el tra d u c to r se h an decidido a tenerlas en cuenta, tan to p o r el hecho de que la pub licacin de u n a obra exige que se ponga en a lgn m om ento fin al inacabable m ate ria l, como p o r ser ev iden te que estos acontecim ientos de re la tiva relevancia no a fec ta n al valor terico y de inform acin em prica dei libro. (N . dei T.)

PRLOGO A LA E DIC IN ING LESA

El presente libro est basado en seis conferencias que el autor, invitado por la Fundacin Walgreen, dio en la Universidad de Chicago en enero de 1956. La publicacin de este libro exigi nueva form ulacin y amplia- cin dei material, pero se ha m antenido la m ism a estructura y ordena- cin de la matria.

Esta investigacin es una contribucin a la rama de la Cincia Poltica designada como C om parative Government. Pero su enfoque, sin embargo, difiere de los utilizados generalmente en este campo. No se trata de una descripcin de las instituciones y tcnicas de los diferentes ordenes polticos pas tras pas, ni tampoco desde unos pntos de vista funcionales, sino que intenta por primera vez llevar a cabo la comparacin constitucional en base a lo que recientem ente se ha venido llamando cuadro [marco] o estructura conceptual. E l anlisis de las instituciones y tcnicas polticas se lleva a cabo som etiendo dicho material a un esque- - ma conceptual general que se constituye en el critrio clave para agrupar y valorar la abrumadora variedad de los tipos gubernam entales histricos y contemporneos. E l esquem a o la estructura conceptual de la investigacin es la pregunta: iC m o es ejercido el poder poltico, fundam ento de todas las organizaciones polticas? {Est el poder concentrado en las manos de un nico detentador dei poder u rgano estatal, o est distribudo m utuam ente entre d iferentes detentadores dei poder u rganos estatales, y por lo tanto som etido a un recproco control entre ellos?

Con plena intencin, la investigacin no se basa y tampoco se podr deducir de ella en una declarada y unitaria teoria poltica, de naturaleza especulativa o metafsica. Deber ser considerada, m ucho ms, como una contribucin para com prender la realidad dei proceso poltico.

Nadie m s consciente que el autor dei inconveniente inherente a una exposicin de este tipo, que trabaja con una nueva estructura conceptual;

2 2 TEORA DE LA CONSTITUCIN

se hace necesaria una serie de definicion.es y de aclaraciones terminolgicas que ciertam ente no sern dei agrado de algunos lectores. Pero sin esta labor no se habria podido ordenar bajo un mismo techo conceptual la abrumadora masa de material emprico. Por otra parte, la investigation , por su naturaleza sinttica, tiene necesariamente que conformarse con presentar ms o menos un boceto. El aparato crtico y las notas estn por lo tanto reducidos a un mnimo. E l autor pide indulgncia al lector por la frecuente referencia a sus antiguas publicaciones, que tratan algunos problem as dei tema general presentado en este libro.

La presente obra condene los prolegmenos a un tratado, ms am bicioso, sobre la comparacin de las instituciones polticas, en el que el autor est ocupado desde hace tiempo. El lector ser el que tenga que juzgar si ha conseguido someter la complejidad y la variedad de la dinmica del proceso dei poder poltico bajo una estructura conceptual unificadora. De cualquier forma, el autor est profundam ente agradecido a la University o f Chicago Press por haberle dado la oportunidad de em- prender este intento.

K a r l L o e w e n s t e in

Am herst, M assachussetts 31 de diciem bre de 1956

PRIMERA PARTE

EL PROCESO POLTICO LOS TIPOS DE GOBIERNO

Ca pt u l o P r im e r o

SOBRE LA ANATOMA DEL PROCESO DEL PODER POLTICO

L a e n ig m tic a trada

Los tres incentivos fundam entales que dom inan la vida dei hom bre en la sciedad y rigen la totalidad de las relaciones hum anas, son: el am or, la fe y el poder; de una m anera m isteriosa, estn unidos y enlrela- zados. Sabemos que el poder de la fe mueve montarias, y que el poder dei am or ;

2 4 PROCESO POLTICO Y TIPOS DE GOBIERNO

dei poder. No deja de resu ltar sorprendente que todavia no se haya lle- vado a cabo ninguna profunda investigacin sobre el papel que ha ju- gado, consciente o inconscientem ente, ei elemento poder en la concepcin estata l de los grandes tericos de la poltica, desde Aristteles a Maquiavelo, desde M ontesquieu y Rousseau a Lenin. E n las ltim as dcadas se ha publicado gran nm ero de libros cuyo pun to central es el problem a dei poder, ponindose esto de manifiesto bien en el ttulo, bien en el contenido de la obra. Para recordar tan slo los ms conocidos, sean citados Guglielmo Ferrero, B ertrand Russell, B ertrand de Jouvenel, Charles E. M erriam y G erhard R itter,1 entre muchos otros.

Es bien cierto que la m ayor parte de estos estdios sobre el poder estn dedicados a un anlisis histrico; sin embargo, el inters creciente con que la cincia y la teoria polticas estudian el papel que juega el elemento poder en el proceso gubernam ental, perm ite apreciar la insatis- faccin producida por el anlisis estrictam ente funcional dei fenmeno del poder, anlisis que conduca a calificar preferentem ente el tipo de gobierno segn su aparato institucional. Cada vez con ms unanim idad se considera el poder como la in fraestructura dinm ica de las instituciones sociopolticas. No deja de se r significativo, por o tra parte , que el n- Fasis que se pone en nuestra generacin sobre el fenm eno del poder como clave para la m ejor com prensin de la sociedad estatal, ha venido a sustitu ir el inters cientfico por el concepto de soberania que a lo largo de tantos siglos ocup un puesto de honor tanto en la teoria poltica como en la prctica dei derecho internacional. Quiz se pueda decir que la soberania no es m s, y tampoco menos, que la racionaliza- cin jurdica dei factor poder, constituyendo ste el elem ento irracional de la poltica. Segn esto, soberano es aquel que est legalmente au torizado, en la sociedad estatal, p ara ejercer el poder poltico, o aquel que en ltim o trm ino lo ejerce.

Cabe plantearse la cuestin sobre si el gran in ters de nuestra generacin en torno al fenmeno del poder tiene su origen en el descubri- miento simultneo dei subconsciente colectivo, as como hasta qu punto dicho inters no ha sido fom entado esencialmente al aplicar los mtodos de investigacin dei psicoanlisis al fenmeno colectivo de m asas. No es, ste, lugar para tra ta r dicha cuestin, pero facilita la com prensin de este inters repentino por el poder, como indispensable ncleo esencial dei fenmeno de lo poltico, el tener en cuenta que el constitucionalism o,

1. G ug lielm o F e r r e r o , The Principles o f Power (N ueva York, 1942); B e r t r a n d R u s s e l l , Power (Nueva York, 1938); B e r tr a n d de J o u v e n e l , On Power (Nueva York, 1949); C h a r l e s E. M e r r ia m , Political Power (N ueva York, 1934); G e r h a r d R it t e r , Die Dmonie der M acht (Munich, 1948). C f r . tam bin , H arold D. L a s s w e l l , World Politics and Personal Insecurity, en A S tudy o f Power (Glencoe, III., 1950); H arold D. L a s sw e l l y A b r a h a m K apla n , Power and Socie ty (Nueva York, 1950).

ANATOMIA DHL PROCESO DEL PODER POLTICO: 25

producto dei pensam iento racionalista y m ecanicista de los siglos x v i i y xviii, no fue sino la revolucin de una nueva clase social contra el tra dicional poder m stico, tal como se haca presente en la denom inacin de la sociedad esta ta l por la m onarquia absoluta. De acuerdo con el clim a intelectual en la que se incub, la teo ria tradicional se vio obligada a aceptar que el poder, elem ento irracional de la dinm ica poltica, podra ser to talm ente elim inado, o por lo m enos neutralizado, po r m edio de instituciones racionales para su ejercicio y control. En contraste con esto, vive nuestra poca un resurgim iento de los im pulsos irracionales y emocionales en el proceso dei poder, que levanta una serie de dudas justificadas sobre si cabe excluir el poder, por medio de medios funcionales que pueden ser lo m s perfecto posible, dei m bito de la poltica.

L a cra to lo ga como c i n c ia

Para decirlo nuevam ente: el poder poltico, como todo poder, puede ser conocido, observado, explicado y valorado slo en lo que concierne a sus m anifestaciones y resu ltados. .Sabem os, o creemos saber, lo que elpoder hace, pero no podemos definir su substancia y su esencia. Admi- tiendo que una cincia dei poder, una cratologa,2 exsfef es indudable que se encuentra en la infancia, y hasta cabe preguntarse si alguna vez podr llegar a convertirse en seguro instrum ento de trabajo dei conocer humano.

No resulta en absoluto sorprendente que, nacida en una sociedad pluralista, la cincia poltica am ericana, largo tiem po dedicada al anlisis dei com portam iento ( behaviorist approach) en el fenmeno poltico, se haya sentido especialm ente a tra da por la m anifestacin dei poder.3 En este am biente cientfico se ha form ado la extraord inariam ente am biciosa teoria de la influencia, d ispuesta a aplicar a la substancia dei poder poltico que todavia est por p ro b ar si es susceptib le de ser medido: las tcnicas de las cincias dei com portam iento o de la conducta, basadas en los mtodos cuantitativos de medicin. Para los fanticos de la m edicin no hay ningn m istrio sacrosanto en la conducta dei hom bre; para ellos, el ni-

2. Del griego xpaTOi;, poder.3. Cfr. R o b e r t A. B ra d y , B usiness as a S y s tem o f Power (Nueva York, 1943);

J o h n K e n n e t h G a l b r a i t h , Am erican C apitalism , The concept o f C ountervailing Pow er (Boston, 1952); version al Castellano: C apitalism o americano, Concepto del poder com pensador (Ariel, B arcelona, 3.a ed., 1968); C. W r i g h t M i l l s , The Power E lite (Nueva York, 1956); P a u l H. L a n d is , Social C ontrol (Nueva York, 1956); S t a n l e y K e l l y , Professional Public Relations and Political Power (B altim ore, 1956); J. B a r r i n g t o n M o o r e , Political Power and Social Theory (Cambridge, 1958); D a v id S p i t z , Democracy and the Challenge o f Power (Nueva Y ork, 1958).


co sacram ento es la estadstica. Frente a esta corriente doctrinal, es nece- sario afirm ar que no hay ninguna posibilidad de conocer la esencia dei poder tra tando de m ed ir el grado de in tensidad de las respectivas interacciones o influencias que se dan en las diversas configuraciones sociopolticas quej de una m anera general, pueden ser abarcadas po r la relacin, bien conocida sociologicam ente, que se establece entre un lder y sus partidarios ( fo llow ers). De esta m anera no se en tra en el verdadero ser y esencia dei poder, sino que, en el m ejor de los casos, lo nico que se con- sigue, e incluso esto parece problem tico, es consta tar que determ inados grupos presentan, en determ inadas circunstancias, determ inados rasgos psicolgicos; ahora bien, las conclusiones que se podran obtener de estas estim aciones aisladas dei com portam iento colectivo, dependen de tan tas incalculables variables m uchas de las cuales provienen dei subconsciente colectivo que la realidad dei ser dei poder escapa igual que an tes al conocim iento hum ano. Los in tentos que se em prendan en esta direccin recuerdan los estriles esfuerzos de la filosofia y de la teologia en dem ostrar ontolgicam ente la existencia de Dios: cuanto ms cerca se est de l, in telectualm ente, tanto m s 1 se aleja. Aquello que slo puede ser revelado por la fe, es inaccesible a la lgica.

PODER Y SOCIEDAD ESTATAL

As, pues, en esta ob ra no se tra ta r en absoluto de estud iar la esencia dei poder; para n u estra exposicin debern ser consideradas com o suficientes las siguientes observaciones.4 Por lo pronto, tngase presen te que el poder est em pleado como un concepto estric tam ente neutral, funcional y libre de cualquier valoracin. El po d er hace exclusivam ente a una situacin o relacin de hecho que en s, ticam ente, no es ni buena ni mala. Considerada com o un todo, la sociedad es un sistem a de relaciones de poder cuyo ca rc ter puede ser poltico, social, econmico, religioso, moral, cultural o de o tro tipo. EI poder es una relacin sociopsicolgica basada en un recproco efecto en tre los que detntan y ejercen el poder sern denom inados los detentadores dei poder y aquellos a los que va dirigido sern aqu i designados como los destinatarios dei poder,5 Dentro dei marco de la sociedad, el E stado se presen ta como la form a

4. Sobre lo que sigue cfr. K a r l L o e w e n s t e in , Political System s, Ideologies, and Institu tio n s and the P rob lem of th e ir Circulation, en W estern Political Science Quarterly, V I (1953), pg. 689 y ss.

5. La term inologia en ingles e s : pow er holders (deten tadores del poder) y pow er addressees (destina tario s del poder). Y en a lem n : M achttrager o M achtinhaber y M achtadressaten, respectivam ente. (N . del T.)

1 ? ' ' j - i - / . L - ~ ' ^ ' V ^ ! ff , ANATOMIA DEL PROCESO DEL PODER POLTICO ' - 2 7

< 7 ,/J . ' $ , / / t > ' --A : :

exclusiva o preponderante, segn la situacin h istrica, de la organza- cin sociopoltica. E n ta sociedad estatal, el poder poltico aparece como el ejercicio de un efectivo contro l social de los detentadores dei poder sobre los destinatarios dei poder. Por control so.CaJLen el estricto sentido de la cincia poltica contem pornea, se debe en tender la funcin de

rtornar-o determ inar una decisin, as como la capacidad de los deten tadores dei p oder de obligar a los destinatarios dei poder a obedecer dicha decisin. Como se puede, pues, apreciar, el concep to control social se acerca sin coincidir totalm ente al concepto de dominio(H errscha ft), razn p o r Ia cl se ha desistido de u sa r este ltimo.6 El ncleo de todo sistem a poltico este im portan te trmino ser explicado m s adelatite yace en las ideologias, instituciones y tcnicas que en tran en juego en el m arco de la sociedad estatal, con el fin de obtener, ejercer y contro lar el poder poltico.

En el Estado m oderno, constitucional y dem ocrtico, la esencia dei proceso dei poder consiste en el intento de establecer un equilibrio en tre las diferentes fuerzas p luralistas que se encuentran com pitiendo dentro de la sociedad estatal, siendo garantizada la debida esfera para el libre desarrollo de la personalidad hum ana. En las m odernas autocracias, bien sean dictatoriales o a u to rita rias ,7 un nico deten tador dei poder monopoliza el poder poltico como control social, estando el m iembro individual de la sociedad estatal som etido a las exigencias ideolgicas dei grupo

__dom inante.Estas consideraciones generales deben ser ahora aplicadas al anlisis

y a la estim acin dei papel funcional que juega el elemento poder en la estructu ra de dominio. La^prim era observacin que se impone es que el elem ento poder no slo dom ina la relacin en tre los detentadores y los destinatarios dei poder, sino que adems condiciona las relaciones entre los diferentes detentadores dei poder, esto, naturalm ente, en el supuesto

6. La traduccin de Ia p a lab ra H errschaft, de gran im portancia en la cincia poltica m oderna tras su utilizacin y popularizacin p o r Max W eber, no es fcil de realizar. En ingls se co n sta tan p o r lo menos tres traducciones: rule (regia, mando), Loewenstein; dom ination (dom inacin), Bendix, que de todas m aneras usa tam bin los trm inos ruler y ruled (el que m anda y el que es m andado); imperative coordi- nation (coordinacin im perativa), Parsons. En la traduccin espanola de W irtschaft und Gesellschaft (que este au to r no conoce) se ha traducido al parecer por dom inacin. W eber entendi H errschaft en un sentido que se rem onta a las relaciones entre senor y vasallo, con lo cual parece m s correcto hab lar de dom inio (imprio, dom inacin, senoro que e jercen reyes y senores; Espasa). Aunque desde luego es una cuestin abierta , se ha p referido traducir por dominio, ya que este concepto parece que tiene un grado superio r de abstraccin que el de dominacin, y por lo tan to , encajara m ejo r con el sentido que tiene W eber, que habla de form as de dom inio o dom inacin com o tipos puros a los que se llega tra s un proceso de abstraccin caracterstico de su m todo de tipos ideales. Fernndez de los Rios, en su traduccin de Jellinek, habla de poder de dom inacin (vid. estdio al final de esta o b ra : 3.121 y 3.22).

7. Sobre esta diferencia vid. infra, pg. 75 y ss.


de que en el sistem a poltico en cuestin existan diversos detentadores del poder. E n segundo lugar, para com prender la naturaleza de un sistem a poltico en una sociedad esta tal concreta, deben se r distinguidos aunque con frecuentes concom itancias entre ellos tres grados en el p roceso poltico, esto es, 1. ; Cmo obtienen los detentadores dei poder su ejercicio? Este m om ento dei proceso dei poder puede ser designado como la instalacin o nom bram iento de los detentadores dei poder.2y Una vez obtenido el poder, ^cmo ser ejercido? El campo de esta cuestin abarca la asignacin jurisdiccional y distribucin de las diferentes funciones relevantes para la vida de la com unidad en tre los diversos deten tadores dei p o d e r . Cmo ser controlado el ejercicio dei poder poltico po r los detentadores uno o varios dei poder? En esta ltim a, cuestin, sin duda la m s im portante de las tres m encionadas, yace el problem a de una adecuada lim itacin de ejercicio dei poder; esta limita- cin puede ser llevada a cabo, bien a travs de la respectiva interaccin en tre los diferentes detentadores dei poder, bien a travs de la interven- cin de los destinatarios dei poder. Y esto es el ncleo esencial de lo que historicam ente ha venido a ser llam ado el Estado constitucional.

S obre el carcter dem onaco del poder

Llegado a este punto, nuestro anlisis del fenmeno del poder se ve confrontado con un hecho psicolgico fundam ental. Es evidente, y num erosas son las pruebas de ello, que all donde el poder poltico no est restringido y limitado, el poder se excede. Rara vez, por no decir nunca, ha ejercido el hombre un poder ilim itado con m oderacin y comedi- miento. EI poder lleva en s m ism o un estigma, y slo los santos entre los detentadores del poder dnde se pueden encontrar? seran capaces de resistir a la tentacin de abusar del poder. En nuestra exposicin ha sido hasta ahora usado el concepto poder p a ra designar un

elemento objetivo del acontecer poltico sin ninguna cualificacin tica; sin embargo, el poder incontrolado es, por su propia naturaleza, maio. El poder encierra en s mismo la semilla de su propia degeneracin. Esto Qu

ANATOMIA DEL PROCESO DEL PODER POLTICO 29

aguda el elem ento patolgico inheren te a todo proceso dei poder: Pow er tends to co rrup t absolute pow er tends to co rru p t absolutely. El poder tiende a corrom per y el poder absoluto tiende. a corxom perse absolutam ente.

E l control d el po d er p o l t ic o

Con el fin de ev itar ese peligro siem pre presente, que es inm anente a todo poder, el Estado organizado exige de m anera im perativa que el ejercicio del poder poltico, tanto en in ters de los detentadores como de losdestinatarios del poder, sea restringido y lim itado. Siendo la naturaleza humana como es, no es de esperar que dichas lim itaciones acten autom ticam ente, sino que debern ser in troducidas en el proceso del poder desdp fuera. L im itar el poder poltico quiere decir lim itar a los detentadores del poder; esto es el ncleo de lo que en la h isto ria an tigua y m oderna de la poltica aparece com o el constitucionalism o. Un acuerdo de la com unidad sobre una serie de regias fijas que obligan tan to a los detentadores como a los destinatarios del poder, se ha m ostrado com o el m ejor medio para dom inar y ev itar el abuso del poder poltico p o r parte de sus detentadores. El m canism o de esas regias .que estn, ya form uladas en un docum ento formal, la constitucin, ya profundam ente enrai- zadas en las costum bres y conciencia nacional, es com plejo y exigir una detallada exposicin m s adelante.8 Esa exposicin constituve el centro de cualquier teoria de la constitucin.

Aparte de esto, el control que se ejerce sobre los deten tadores del poder es una cuestin central de los respectivos valores sociopolticos o ideologias, bajo cuyo dominio se encuentra cualquier com unidad estatal. Por una parte, los detentadores del poder necesitan la debida au toridad para llevar a cabo las tareas estatales; por o tra parte, es indispensable que bajo dicha autoridad quede garantizada la libertad de los destina tarios del poder. Esto mismo, dicho de una m anera concisa: el estableci- m iento de un arm onioso equilibrio entre estos

Karl Loewenstein - Teoría de la Constitución - 1979(1)

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