EL PROBLEMA ALIMENTARIO EN COLOMBIAdebate que el país necesita sobre su problema alimentario y la...

EL PROBLEMA ALIMENTARIO EN COLOMBIA

Absalón Machado

CD CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA El DESARROllO

EL PROBLEMAALIMENTARIO EN COLOMBIA

Absalón Machado

CII) CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO

Todos los derechos reservados Copyright 1" Ed . 1986 Universidad Nacional de Colombia ISBN: 958-628-046-2 Diseño Portada Martha Granados Impreso por EMPRESA EDITORIAL UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Apdo. Aéreo 37855 Bogotá 1, Colombia

CONTENIDO

PROLOGO 7

CAPITULO. CONSdMO DE ALIMENTOS Y NUTRICION

1. Consideraciones Generales . .. . .. .. ... .. . .. . . . ... .. ........ . .......... .. . . 9 2. Indicadores de Desnutrición . .. ... .. .. . ...... . . . . . .. .. . ....... . . . . ... .... 10 3. Patrón de Consumo ... .. ... ... . .. ..... .. .. .. .... . ....... . .. .. .. .. .. ... . .... 25 4. El gasto en alimentos . . . . . .. . .. ... .. . . . ... . . .. .. ... . .. .. .. . .. ... . . . .. ...... 34

CAPITULO 11 LOS RECURSOS PRODUCTIVOS

1. Importancia de la Agricultura ..... . ... . ... .. .. .... . ................... . . 41 2. Disponibilidad de Tierras , Aguas y Clima .... . .. .. ....... ... .. .. . ... . 43 3. Los Recursos en la Ganadería .. . .. .... . . ... .. . . . . ... . . . .. . .... . .. ....... 48 4. Distribución del Recurso Tierra .. .. . ......... ..... . . .................. . . 50 5. Los Recursos Pesqueros .. . ... . . . . . .. ....... . .. . . .. .. . ...... . . .. . ... . . .. . . . 55 6. Los Recursos Financieros . . .. . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . .. .. .. . . . . . . . . . . . . . 56 7. Inversión Pública ... . ....... . .... .. .. . . .... .. . . ............ ... ... . ...... ... .. 57 8. Disponibilidad de Maquinaria Agrícola . . .. ...... .. . .... ............. . 64 9. Infraestructura de Comercialización . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .... . . . . 67

CAPITULO 111 PRODUCCION y COMERCIALIZACION DE ALIMENTOS

1. Evolución de la Producción .. .......... .. . . . ... . ... ...... ... . . ......... . . 73 2. Procedencia de la Producción .. . . . . ..... .... ............ ..... ... .... ..... 79 3. Comercialización . . .. ... .. .. . . . .. . . . ... .. . .. . .. ..... ...... . .... . ............. 81 4. Distribución . .. . . . . . . . . . . . . . . ... ... . . . . .... . . . . . . .. .. .. .. . . . . ... . .. .. ... . . . .. . 85

CAPITULO IV LA INDUSTRIA DE ALIMENTOS

1. Características Generales .. .. . .. .. . . .... . .. . ......... . . . .. .. ... . ..... ... .. 89 2. Ubicación Geográfica ... . . ... . . . .. .. .. .. . ..... . ............. .... ........... 94 3. Destino de la Producción ... ..... . ... . . . ... . ................ ..... .... .... . 95 4. Composición Sectorial de la Industria de Alimentos .. .. ...... . . . . . 95 5. Las Relaciones con la Agricultura .......... . .. . ...... ..... . ....... .. . . . 97 6. Participación del Sector Público , Privado y del Capital Trans-

nacional . .. .. .. . ......... ....................... . ... . .. . .. . .. . . . ... . .. . .. . . ... . 100

CAPITULO V VULNERABILIDAD Y DEPENDENCIA ALIMENTARIA

l . El Patrón de Dependencia Alimentaria 2. Indicadores de Vulnerabilidad Externa

CAPITULO VI POLITICA ALIMENTARIA

l. Política de Investigación en Ciencia y Tecnología de Alimentos y

103 106

Nutrición . ................. .. . ..... ... . ....... . ..... ... ..... .. .. . ...... . . . . . . .. 117 2. Políticas Agrarias ...................................... . ............ . ...... . 125 3. Políticas de Alimentación y Nutrición . .. . . ... .. .. ... .. . ... . ..... . . . .. . 131

CAPITULO VII ELEMENTOS PARA UNA PROPUESTA

Elementos para una propuesta ......... . ............. . ....................... . 141

PROLOGO

Este trabajo fué elaborado para ingresar a la Academia Colombiana de Ciencias Económicas en mi calidad de Miembro de Número. Recoge algunas ideas elaboradas en otros trabajos sobre la problemática agroalimentaria , pero esencialmente presenta una visión integral del problema alimentario en Colombia, que espero sea de utilidad para quienes se interesan en un tema tan complejo como éste .

No fué mi pretensión elaborar un análisis completo del funcionamiento del sistema alimentario colombiano y sus diversos problemas. Muchos temas apenas si están esbozados, lo mismo que las relaciones entre las diferentes fases del sistema alimentario . Esta es una aproximación que debe profundizarse en muchos aspectos, pero considero que ella abre las puertas a un debate que el país necesita sobre su problema alimentario y la búsqueda de una mayor seguridad alimentaria y nutricional

La tesis central formulada en esta obra es bien sencilla pero compleja cuando se le trata de aprehender en toda su dimensión económica, social y política : el problema alimentario en Colombia no radica en una insuficiencia de recursos , está más en la pobre administración que el país hace de ellos , la dependencia y vulnerabilidad alimentaria , la inequitativa distribución del ingreso y la inadecuación institucional reflejada en la carencia de políticas agrarias y alimentarias coherentes y continuas.

Si el país tomara conciencia de las verdaderas dimensiones de su problema alimentario, seguramente se habrá ganado mucho terreno para llegar a las soluciones que se requieren .

Absalón Machado C.

CAPITULOI

CONSUMO DE ALIMENTOS Y NUTRICION

1. CONSIDERACIONES GENERALES

El análisis del sistema alimentario debe iniciarse con la fase final de la cadena: el consumo. Es aHí donde se refleja finalmente la eficiencia y equidad del sistema económico-social , para garantizar al consumidor la satisfacción de una de sus necesidades esenciales, como lo es la alimentación. Las otras fases de la cadena alimentaria , como la producción, el comercio y la distribución , son medios para alcanzar el consumo.

La alimentación es uno de tantos elementos constitutivos de un sistema de necesidades , pero es el más primordial. Ese sistema se conforma esencialmente de 9 necesidades': la alimentación, la vivienda, la salud , la educación, la cultura y la recreación, el transporte y las comunicaciones; el vestido. el calzado y la presentación personal ; otras necesidades (servicios legales ... ), seguridad y asistencia social.

El consumo de alimentos , entendido como un proceso complejo de interrelaciones , es uno de los aspectos menos estudiados en Colombia . Existen vacíos notorios en temas como: la distribución y acceso a los bienes ; autoconsumo ; sistemas de preparación y almacenamiento en los hogares; co to de las preparaciones, hábitos , creencias y costumbres alimentarias ; pérdidas en alimentos; calidad, importancia del consumo institucional; efectos de los precios sobre la sustituibilidad; efectos de las crisis sobre el consumo de alimentos, entre otros.

l . Julio Boltvinik . Sistema de necesidades. modos de vida y modos de produd:ió n: el caso de la red alimentaria mexicana . Taller sobre Análisis y Diseño de la política econó mica en el sector agroalimentario . Lima , CEPAUFAO, agosto de 1985.

9

A la nutrición se le considera como uno de los determinantes principales del bienestar económico y social, siendo uno de los indicadores más expresivos de la eficiencia y calidad de un sistema socioeconómico para resolver las necesidades alimentarias . En el grado de nutrición de la población se refleja la equidad en la distribución del ingreso , los hábitos y creencias alimentarias, el acceso a otros satisfactores básicos como el agua potable, la vivienda , la salud y el aprovechamiento biológico de los alimentos .

La desnutrición es la mejor muestra de la incapacidad del sistema socioeconómico y político para garantizar a toda la comunidad una seguridad nutriciona\. Esta se entiende como "el acceso regular -en el tiempo y en el espacio- a los elementos necesarios para dar pleno desarrollo a las potencialidades biológicas de todos los individuos de la sociedad , cualquiera sea su status socio-económico y cualquiera su localización geográfica" .1

Colombia no se aparta del caso general de los países latinoamericanos, donde el problema alimentario no ha sido completamente resuelto. Un sector no despreciable de la población , todavía no tiene acceso a los elementos indispensables para satisfacer sus necesidades básicas .

El problema alimentario es tanto de disponibilidad como de acceso a los alimentos; siendo este último el más difícil de resolver. En este trabajo se pretende mostrar cómo el problema es más de acceso que de disponibilidad . Es decir, en Colombia. pese a las dificultades del aparato productivo agrícola y agroindustrial para generar alimentos a bajo costo, ya pesar de las equivocadas políticas macroeconómicas que estimulan más la producción para el mercado externo , la disponibilidad per cápita de alimentos no ha presentado un desmejoramiento en los últimos 25 años . Sin embargo, la desnutrición es un fenómeno presente en la sociedad colombiana cualesquiera sea la medida utilizada para cuantificarla ; y a pesar de los avances logrados en los últimos 15 años en materia de nutrición , todavía hay cifras preocupantes de desnutrición, especialmente en la población menor de 5 años (niños) .

2. INDICADORES DE DESNUTRICION

2. J. Adecuaciones de proteínas y calorías

Son muy contradictorios y polémicos los indicadores existentes en Colombia para medir la desnutrición . Los datos utilizados para varios períodos no son comparables. los métodos utilizados son diferentes y los patrones para medir las adecuaciones calórico-proteícas se prestan a una gran discusión ,

2. Alejandro Sche jtman. Aná lisis integral del problema a limentario y nutricional en América Latina. Estudios Rura les Latinoame ricanos. Bogotá. Vo lumen 6 No. 2-3. mayo-diciembre de 1983. p . 143.

10

especialmente por los resultados obtenidos desde el punto de vista de las recomendaciones.

La principal polémica ha girado en torno al concepto de la brecha calórico-proteica, en cuanto ha sido comúnmente aceptado (siguiendo algunos autores norteamericanos y al Banco Mundial) que un indicador muy aproximado de nutrición óptima es el consumo adecuado de solo calorías, es decir. que cuando se cierra la brecha de calorías, se cierra también automáticamente las brechas de todos los demás nutrientes. OchoaJ ha llamado la atención sobre el peligro de esta conceptualización, pues ella, "ha conducido en primer lugar, a aceptar como válidos, unos diagnósticos subestimados de la desnutrición real. .. En segundo lugar, ha permitido inferir entonces, que el problema de la desnutrición es un problema exclusivo de calorías, lo cual tiene un inmenso atractivo polltico: las calorías son el nutriente más barato después del oxígeno del aire (un bien libre) y del agua (un bien casi libre)" . Más específicamente se atribuye el déficit de. proteínas a la utilización de éstas como calorías, según el IFPRI (International Food policy Research Institute).

En el ensayo de Ochoa se demuestra la existencia de una sustituibilidad entre calorías y proteínas , pero no viceversa , es decir , las calorías no pueden convertirse en proteínas , o sea que una deficiencia en calorías no se puede satisfacer con proteínas. Además, se indica cómo el primer nutriente en satisfacerse cuando aumenta el ingreso, únicamente son las calorías , y cómo a partir de tal nivel de ingreso, los 7 principales nutrientes deficitarios en la dieta colombiana (según la recomendación que se tome son: proteínas. calcio , hierro, riboflavina, niacina, vitamina A y tiamina) , solo podrían satisfacerse con un nivel de ingreso aproximadamente cuatro veces mayor que el necesario para satisfacer solo calorías .

Los indicadores de consumo de nutrientes parecen los más adecuados para medir la desnutrición , sin embargo, tienen el problema de las recomendaciones para medir los grados de adecuación~; pues dependiendo de ellas, el grado de desnutrición será alto o bajo.

En encuestas realizadas por el ICBF (1963-67) las adecuaciones fueron del 86% en calorías y 80% en proteínas , siendo mayores en las áreas urbanas

3. Mario Ochoa. Hambre y desnutrición en Colombia. n Problemas Agrarios Colombianos. Bogotá, CEGA - Siglo XXI , 1986.

4. La adecuación se mide en términos generales comparando la cantidad diaria consumida de cada nutriente por hogar , con la recomendación diaria para el mismo nutriente por hogar.

11

con relación a las rurales . Se presentaba sobresaturación en vitamina C y hierro , e inadecuaciones en los demás nutrientes .~

A principios de los setentas , utilizando dietas de costo mínimo , el CEDE y el lIT hicieron estimativos globales de consumo de nutrientes," cuyos resultados resume Ochoa así: alrededor del 40% de las familias recibían ingresos por debajo de la canasta de costo mínimo (barre ra del ingreso) y por tanto presentaban algún grado de desnutrición ; y un 76% en las cuatro principales ciudades del país tenían un gasto en alimentos inferior al costo de la dieta mínima , es decir , tenían déficit de algún nutriente .

Posteriormente , García , utilizando la teoría de las calorías estimó que un 40% de la población colombiana podría considerarse desnutrida en 1972, cifra que no se había modificado para 1978.7 García utiliza 10 estratos de ingresos en su análisis y toma como referencia el consumo de calorías recomendado por el ICBF para 1977; los grupos I y II (menores ingresos) del sector urbano y el 1, II Y lB del no urbano los cataloga como desnutridos, por no alcanzar el consumo mínimo de calorías (40% de la población colombiana en 1972 ).

La Encuesta Nacional de Alimentación realizada en 1981 confirma algunas de las apreciaciones anteriores . El cuadro No . 1.1 resume los resultados del aporte diario de calorías y prote ínas en equivalente adulto de calorías (EAC)," en un primer análisis realizado por Franz Pardo de dicha Encuesta , tomando como base la disponibilidad de los a limentos.

Si se considera como patrón la recomendación diaria energética de la FAO/OMS para un adulto, de 3.000 kilocalorías , se deduce que la población ubicada en los tres primeros quintiles (60% de la población) , no alcanza el

). ICBF. Resumen de las Encuestas Alimentarias rea lizadas por el Instituto Nacional de Nutrición de 1963- 1965 . Bogotá. 1968.

Ó. Mario Ochoa. Bienestar Econó mico y Consumo de "-limentos. Tesis de G rado, Facultad de Economía Universidad de los Andes. Bogotá, 1973; e liT. Metodologías para un Análisis Multidisciplinario de la Desnutrición. Bogotá. 1972,3 volúmenes. Martha P. Pérez y Rosario León. Un enfoque microeconómico acerca del consumo de alimentos. Tesis de Grado . Facultad de Economía. Universidad de los Andes, Bogotá, 198 1. Eduardo Pacheco. Comentarios sobre algunos aspectos de nutrición. Tesis de Grado . Facultad de Economía, Universidad de los Andes, Bogotá. 1974.

7. Jorge García . La situación de desnutrición en Colombia. Desarrolo y Sociedad No. 4. CEDE, Universidad de los Andes. Bogotá, julio de 1980.

8. El equivalente adulto de calorías ho mogeniza las fa mil ias al tener en cuenta el número , edad. sexo y estado fisio lógico de sus integrantes. Permite eliminar las distorsiones que se presentan al comparar familias por sus in¡!rC'<"< percápita o por el consumo percápita de alimentos o nutrientes.

12

mínimo de consumo de calorías, con grave deficiencia en el primer quintil donde la adecuación solo es del 63% yen el segundo llega aI85 .8% . Los estratos de mayores ingresos consumen más de la recomendación . El promedio nacional está un 8.3% por debajo de lo recomendado .

CUADRO No. 1.1.

APORTE DIARIO DE CALaRlAS y PROTEINAS DE LOS ALIMENTOS ADQUIRIDOS POR LOS HOGAR ES.

EN EQUIVALENTE ADULTO, SEGUN NIVELES DE INGR ESO TOTAL NACIONAL

Niveles de ingreso (quintiles) Promed io Concepto Nacional

11 III IV V

Aporte diario de calorías 1.904 2.576 2.961 3.197 3.119 2.75 1 Aporte diario de proteínas (gr) 40.3 60.0 74.3 82 .8 84.9 68.4

FUENTE: Elaborado con base en los cuadros Nos . 43 y 44 del estudio de Franz Pardo: La situación socioalimentaria de la población colombiana. Encuesta Nacional de Alimentación , Nutrición y Vivienda. DANEDNP-DRI- PAN-1981. Bogotá, julio 1984.

En proteínas , tomando la recomendación para un adulto (ajustado a puntaje químico de 0.60), de 70 gramos día , el aporte es excesivamente inadecuado para el 20% más pobre de la población donde solo se alcanza el 57 .5% de lo recomendado , siendo re lativamente inadecuado para el siguiente 20% (85.7% de lo recomendado) y marcadamente excesivo en los estratos IV y V . El promedio nacional está muy cerca de lo recomendado (97 .7%), es decir, hay más deficiencia en calorías que en proteínas.

Un análisis posterior y más minucioso de los datos de la Encuesta de 1981 realizado por la Universidad Javeriana" y usando el valor consumidor arroja

9. Irma Escobar , Edgar Rodríguez. María Eugenia Romero. Hábitos Alimentarios de la Población Colombiana . Universidad Javeriana, Programa de Alimentación y Nutrición . Bogotá . julio de 1985. Tanto este estudio como el de Franz Pardo, siguen las recomendaciones americanas (National Academy Council. Recommended Dietary Allowances. Ninth Revised edition.

13

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algunas diferencias importantes con el de Franz Pardo. Las diferencias radican en que Pardo toma en cuenta la disponibilidad de alimentos para los hogares y el estudio de la Javeriana, se acerca más al consumo efectivo realizado por los miembros de la familia, al tener en cuenta las ponderaciones por comidas. Pero la situación nutricional descrita no cambia en sus aspectos fundamentales. En el análisis de la Javeriana, el promedio de adecuación en calorías es de 98.5% (Pardo 91.7%) y en proteínas de 104.4% (Pardo 97.7%) ; pero es importante considerar que los promedios nacionales enmascaran realidades diferentes según regiones y niveles de ingreso . Los cuadros 1.2, 1.3 Y 1.4 resumen los resultados según adecuaciones de calorías, proteínas y vitaminas en el estudio de la Javeriana.

La adecuación de calorías es más alta en las zonas rurales que urbanas (99.4vs 98.0) y está por encima del 100% en las Regiones Atlántica y Pacífica, la más baja se encuentra en Bogotá (92 .0). En proteínas es un poco más alta en las áreas urbanas (106.8 vs 99.6), solamente en la zona rural de la región Pacífica la adecuación está por debajo de lOO (86 .6) en la zona rural. 1"

Las adecuaciones en calcio se encuentran en un 52.2% siendo todavía más bajo en la zona rural (46.6%); por regiones, la Pacífica es la de más baja adecuación (44.8) y Bogotá la más alta (59.3% ). En hierro la adecuación está por encima de 100 (108.7) Y solamente en la región Atlántica está por debajo de 100 siendo más baja en su zona rural. Las adecuaciones en Vitamina A , Tiamina, Riboflavina y Niacina están todas por debajo de 100, siendo la vitamina A la más deficiente de ellas, con niveles del 45.2% en la zona rural ; solamente en Ribotlavina , Bogotá alcanza el 100.0%. La adecuación en Vitamina C está en un 217.0% siendo siempre mayor en la zona rural que en la urbana ; la de menor índice es la Región Central (167 .9%). Los autores advierten que en cuanto a nutrientes, el análisis no tiene en cuenta las pérdidas en vitaminas por el proceso de cocción al considerar los alimentos crudos, lo cual refleja altas adecuaciones ."

Un panorama diferente se presenta al considerar los niveles de adecuación por distribución de los hogares (Cuadro No . 1.3.). En calorías se observa que un 31.7% de los hogares tiene una adecuación por debajo del 80%,

Washington 1980) para calorías y proteínas. con modificaciones para calcio y vitamina A. donde se utilizan las de FAO/OMS. La diferencia de las adecuaciones radica en que el estudio de la Javeriana incorpora además del equivalente adulto , e l va lor consumidor para obtener la recomendación ajustada a la asistencia de cada uno de los miembros familiares a las diferentes comidas diarias , siendo por e llo sus resultados más precisos que los de Franz Pardo. El valor consumidor es la ponderación otorgada a cada comida en día (ejemplo. desayuno O. JO, medias nueves 0.05, almuerzo 0.40 ... etc.) .

JO. Irma Escobar. et al, op. cil. p.49

11. Ibid. pp . 50-51.

15

CUADRO No. 1.3

DISTRIBUCION PORCENTUAL DE LOS HOGARES SEGUN NIVELES DE ADECUACION DE CALORIAS

EN EL CONSUMOÓPOR REGION y ZONA. COL MBIA 1981

NIVELES DE ADECUACION ('Yo)

REGION/ZONA

ATLANTlCA Urbana Rural

ORIENTAL Urbana Rural

BOGOTA

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FUENTE: [rma Escobar , et al, op. cit.

16

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un 21 % está entre 80-99% y 47.3% está en 100% o más; en otros términos un 52.7% de los hogares no alcanza la recomendación mínima de calorías y una proporción muy baja (6,1 %) está por debajo del 50% . Llama la atención el hecho de que en Bogotá un 57.7% de los hogares estén por debajo de la recomendación y que un 10.4% tenga menos del 50%. En proteínas, pese a que el promedio está por encima del 100%, se observa (Cuadro No. 1.4) un 44.5% de los hogares por debajo del 100% ; un 28 .5% por debajo del 80% de adecuación y un 16.1 % que está entre 80-99%. La región Oriental presenta el mayor número de hogares (51.4%) por debajo del 100% yen Bogotá un 40%; igualmente es llamativo que Bogotá tenga un 13% de hogares con adecuaciones de proteínas por debajo del 50% .

Mientras en las zonas urbanas e141. 7% de los hogares están por debajo de las recomendaciones en proteínas, en las rurales lo están eI50.2%; y en calorías los hogares del área rural están en un 51 .3% por debajo de lo recomendado , mientras en la urbana lo están el 53 .4%. Estos datos en cierta forma contradicen el conocido mito de que los campesinos por tener a su disposición buena parte de los alimentos que consumen, se alimentan mejor que los habitantes citadinos de igual condición de ingresos. Ese mito era válido cuando había economía campesina de casi autosuficiencia con pocos vínculos al mercado , no hoy cuando los pequeños agricultores venden cerca del 75% de su producción , generando desbalances en su dieta alimentaria .

Como hechos dignos de señalar en las demás adecuaciones se pueden citar ' 2 : 1) en calcio un 58.9% de los hogares presentan adecuaciones por debajo del 50% siendo crítica la situación en la región Pacífica donde e167. 9% de los hogares está en esa situación yen la Atlántica el 60.1 %; 2) en hierro , el 54.7% de los hogares está por debajo del 100% y un 35% por debajo del 80% de la adecuación; la situación peor se encuentra en la Costa Atlántica donde un 70.9% no alcanza las recomendaciones; 3) en Vitamina A el 58.5% de los hogares presenta adecuaciones por debajo del 50%, la región Oriental presenta los índices de adecuación más bajos ; 4) en Tiamina el 53.7% de hogares tiene adecuaciones por debajo del 80% y las deficiencias mayores están en la Costa Atlántica; 5) un 50.6% de hogares tiene adecuaciones en Riboflavina por debajo del 80% ; 6) cerca de un 50% de los hogares tienen adecuaciones por debajo del promedio en Niacina y en la Región Central el 52% presenta niveles de adecuación por debajo del 80% ; 7) hay cerca de un 25% de los hogares con adecuación en Vitaminas C por debajo del 100% yen la Región Central este porcentaje llega al 45% .

Las cifras anteriores muestran lo engañoso que son los promedios nacionales y por tanto lo peligroso de tomar decisiones de políticas alimentarias con base en ellos , como probablemente fue el caso de desmonte del PAN en el cual tuvo mucho que ver el resultado de la Encuesta de 1981.

12. Ibid . pp . 52-54 .

17

CUADRO No. 1.4

DISTRIBUCION PORCENTUAL DE LOS HOGARES SEGUN NIVELES DE ADECUACION DE PROTEINAS

EN EL CONSUMO, POR REGION y ZONA. COLOMBIA , 1981

REGION/ZONA

ATLANTICA Urbana Rural

ORIENTAL Urbana Rural

BOGOTA

CENTRAL Urbana Rural

PACIFICA Urbana Rural

TOTAL Urbana Rural

NIVELES DE

-50

4.7 3.2 6.9

13.2 13.2 13.2

13.0

10.9 11.1 10.6

11.6 7.6

18.4

10.7 10.0 12.2

50-59

2.9 2.5 3.7

4.3 5.0 3.7

3.3

4.0 4.0 4.2

6.8 3.9

11.8

4.3 3.7 5.5

FUENTE: Irma Escobar, et al, op. cit.

18

ADECUACION (%)

60-79

10.5 9.6

12.0

15.3 14.9 15.6

14.2

12.8 12.5 13.6

14.8 14.3 15.7

13.5 13.1 14.3

80-99

16.7 17.9 14.9

18.5 17 .2 19.8

10.1

18.3 16.7 21.4

14.8 14.5 15.3

16.1 15 .0 18.3

100 Y más

65.2 66 .9 62.5

48.6 49 .7 47 .6

59.4

53.9 55 .8 50.2

52.0 59.7 38.8

55.5 58.3 49 .8

Una aproximación todavía más interesante a las adecuaciones, es la que suministra el análisis por estratos de ingresos . En los cuadros Nos. 1.5 y 1.6 se puede observar la asociación entre niveles de adecuación e ingresos: los hogares de menor ingreso tienden a ser los de menor adecuación y viceversa. En calorías , e156.1 % de los hogares de más bajo nivel de ingreso tienen una adecuación por debajo del 100% , mientras que en los de mayor ingreso solo el 44.1 % están por debajo de ese nivel. En proteínas es más notoria la diferencia: en el estrato bajo de ingresos el 53.4% de hogares no alcanza al 100% de la adecuación , en tanto que en el estrato superior solo el 21.9% está en esa situación ; ello se explica en buena parte porque las proteínas son más caras que las calorías y la brecha calórico-proteína es mayor en los hogares con ingresos más bajos. Los autores concluyen que los hogares residentes en el área urbana tienen una mejor adecuación de proteínas , Vitamina A, Calcio y Riboflavina; mientras los de zonas rurales la tienen en Tiamina y Vitamina C , no encontrándose diferenciación por zonas (al considerar el ingreso) en cuanto a calorías, hierro y niacina. ' 3

Un análisis de las hojas de Balance de Alimentos del ICBF entre 1973-83 muestra , grosso modo , un mejoramiento paulatino en la adecuación de calorías y proteínas , calcio , hierro y vitamina C. La evolución del consumo aparente percápita de calorías y proteínas por grupos de alimentos , elaborada por Planeación Nacional , también señala un resultado similar como lo indica el cuadro No. 1.7.

CUADRO No. 1.7

CONSUMO APARENTE PER CAP ITA PROMEDIO DE CALORIAS y PROTEINAS

Año Calorías Proteínas Unidad/día Gr./día

1960 1.925 45.9 1965 1.807 44.3 1970 1.876 43 .9 1975 2.218 46.4 1980 2.484 55 .0 1982 2.322 56.1

FUENTE: DNP-UEA-DC. Resumen del cuadro citado por Alvaro Silva. Situación y tendencias en la disponibilidad y consumo de alimentos. 11 Congreso Colombiano de Nutrición y Dietética. Bogotá , octubre de 1983.

13. Irma Escobar, el al , op. cil.

19

CUADRO No. 1.5

DISTRIBUCION PORCENTUAL DE LOS HOGARES SEGUN NIVELES DE ADECUACION DE CALORIAS

EN EL CONSUMO POR NIVELES DE INGRESO POR ZONA COLOMBIA 1981

NIVELES DE ADECUACION(%)

($)

NIVELES INGRESO/ZONA -50 50-59 60-79 80-99 100 Y más

-5 .310 TOTAL 12.4 5.4 16.7 21.5 43.9 Urbano 12.6 4.7 18.4 22.8 41.5

Rural 12.2 6.1 15.2 20.4 46.1

5.310-10.000 TOTAL 7.7 8.7 17.0 21.1 45.4 Urbana 8.2 11.2 17.5 21.6 41.5

Rural 6.8 4.1 16.1 20.2 52.9

10.001-15.000 TOTAL 8.3 7.0 16.1 19.7 48.9 Urbana 9.8 5.9 16.1 18.6 49.6

Rural 4.4 9.7 16.1 22 .6 47.3

15 .001-20.000 TOTAL 6.4 6.2 14.5 17 .3 55.6 Urbana 7.2 6.8 15.1 18.6 52.4

Rural 3.1 4.2 12.1 12.4 68.3

20.001-40.000 TOTAL 6.1 3.4 17.1 19.9 53.6 Urbana 6.7 4.2 17.5 19.9 51.6

Rural 3.5 15.2 19.5 61.8

40.0001 Y más TOTAL 3.6 3.1 13 .8 23.6 55.9 Urbana 2.2 2.9 14.2 23.7 57.0

Rural 13.4 4.7 11.3 22 .7 47.9

FUENTE: Irma Escobar, et al, op. cit.

20

CUADRO No. 1.6

DISTRIBUCION PORCENTUAL DE LOS HOGARES SEGUN NIVELES DE ADECUACION DE PROTEINAS EN EL CONSUMO , POR NIVELES DE INGRESO POR

ZONA. COLOMBIA 1981

NIVELES DE ADECUACION (%)

($)

NIVELES INGRESO/ZONA -50 50-59 60-79 80-99 100 Y más

-5 .310 TOTAL 16.8 6.0 14.6 16.0 46.6 Urbana 18.7 4.7 13 .0 15 .6 48.8

Rural 15.0 7.3 16.0 16.4 45 .3

5.310-10.000 TOTAL 10.4 4.9 16.2 17.3 51.2 Urbana 9.7 4.5 17.3 17.0 51.5

Rural 11.7 5.9 14.1 17 .9 50.5

10.001-15.000 TOTAL 9.3 3.9 12.0 17.2 57.6 Urbana 11.0 2.9 10.1 16.2 59.8

Rural 4.7 6.5 16.9 19.9 52.0

15.001-20.000 TOTAL 8.4 2.8 10.7 13.1 65 .1 Urbana 8.6 3.5 12.0 13.0 63 .0

Rural 7.5 5.3 13.7 73.5

20. O 1-40.000 TOTAL 5.4 2.1 12.3 12.9 67.3 Urbana 5.9 2.4 13.1 14.0 64.6

Rural 3.5 0.8 8.7 8.3 78.7

40.001 Y más TOTAL 1.5 2.3 6.3 10.8 79.1 Urbana 1.7 2.7 5.3 9.0 81.4

Rural 13.4 24.1 62.4

FUENTE: lrma Escobar, et al , op. cit .

21

Los cereales han aumentado como fuente de proteínas y lo mismo las carnes y huevo; en cambio, hasta 1982 la leche disminuye como aportan te de proteínas por el estancamiento en su producción hasta 1980. Los cereales también han incrementado su participación como aportantes de calorías, igualmente aceites y azúcar; mientras las leguminosas van adquiriendo cada vez un peso mayor como fuentes de calorías.

2.2 Desnutrición infantil

Los indicadores antropométricos (talla para la edad, peso para la edad, y peso para la talla), aunque no son los mejores para ver el estado nutricional en forma dinámica, tampoco dejan bien parado al sistema socioeconómico colombiano. El Estudio Nacional de Salud realizado entre 1977-80,14 encontró siguiendo las clasificaciones de la OMS para medir la desnutrición global (peso para edad) , que aproximadamente 611 .596 niños (menores de 5 años) estaban desnutridos, o sea el 19.4% de la población infantil. De ellos, 533.102 (16.9%) tenían desnutrición leve; 62.718 (2.0%) desnutrición moderada y 15.776 (0.5%) desnutrición severa. De otra parte, 622 .309 niños (19.7%) se encontraban a riesgo de desnutrición, o con posibilidades relativas altas de que un episodio de enfermedad u otra agresión ambiental los precipitara a la desnutrición o al retardo franco en el crecimiento.

Al considerar la desnutrición crónica (talla para la edad) el resultado es: 788.516 niños menores de 5 años con retardo franco en el crecimiento estatural (25 .9% de la población infantil); el 18% presenta retardo leve, eI5.3% moderado y el 1.9% severo; a riesgo estaban 481.408 (15 .8%). En cuanto a la desnutrición aguda (peso para la talla), había en ese mismo grupo de edad 182.676 niños (6%); eI5.2% la tenía leve, y 0.8% moderada; no se encontró desnutrición aguda severa; a riesgo estaban 323.138 (10.7%) .

Si se combina la clasificación talla/edad y peso/talla, recomendada por la OMS, el resultado es: 130.879 (4.3%) niños tenían desnutrición aguda; 51.797 (1.7%) desnutrición crónica y aguda y 736.719 (24 .2%) desnutrición crónica no aguda (retraso de crecimiento en talla , con un peso adecuado para la talla).

Por regiones, el problema global de la desnutrición no muestra diferenciaciones apreciables, excepto en la región Oriental (Boyacá, Cundinamarca,

14. Ministerio de Salud. Instituto Nacional de Salud . Asociación Colombiana de Facultades de Medicina . Estudio Nacional de Salud . Situación Nutricional de la población colombiana en 1977-80. Volumen 1: Resultados Antropométricos y de Laboratorio. Comparación con 1965-66. Bogotá. julio de 1982.

Ver también José Obdulio Mora . La desnutrición infantil en Colombia , 1965-1980: Resultados del Estudio Nacional de Salud . 11 Congreso Colombiano de Nutrición y Dietética , VI Encuentro Nacional de Nutricionistas y Dietistas . Bogotá , octubre de 1983.

22

Meta, Norte de Santander y Santander) donde la prevalencia de la desnutrición global es un poco mayor (23.5%); allí también la desnutrición crónica (retardo total en el crecimiento) es la más alta (30.0%) siendo Bogotá la más baja. La desnutrición aguda no presenta diferenciaciones de interés por regiones.

En el Estudio Nacional de Salud, la desnutrición es más alta en la población rural dispersa y en concentraciones menores de 2.500 habitantes, es decir en las zonas rurales; la desnutrición global llega allf al 24. 7% y la cronica al 34.1 % en los menores de 5 años. Por otra parte , la desnutrición aumenta con el tamaño de la familia y disminuye con el aumento del ingreso, llegando la crónica al 40% en los estratos de más bajos ingresos. Igualmente, en las familias sin acueducto la prevalencia es casi el doble.

En cuanto a los adultos, una de cada siete personas (13.9% en hombres, 13.5% en mujeres) presentó deficiencia ponderal indicativa de sub-nutrición, observándose cierta tendencia al sobrepeso y la obesidad. Aquí también, la deficiencia ponderal fué mayor en la zona rural, especialmente en los varones (13.7% ).'5

Pero hubo un hallazgo significativo en el Estudio Nacional de Salud como lo señala el Dr. Obdulio Mora: un mejoramiento en la situación nutricional de los niños menores de 5 años a través de los últimos 12-15 años, comparando los resultados del Estudio de 1977-80 con la Investigación Nacional de Morbilidad en 1965-66. '6 En efecto, la disminución observada en el período de referencia fué del 20% en la prevalencia de desnutrición y del 25% en la prevalencia del retardo en el crecimiento. Este mejoramiento estuvo indudablemente asociado a múltiples factores: aumentos en el ingreso percápita, rápida transición demográfica, acelerada urbanización, disminuciones en la tasa de mortalidad, aumento del nivel educacional, adecuada disponibilidad global de alimentos, mejoramiento en los servicios y viviendas, la creación del Sistema Nacional de Salud y otros. '7

El mejoramiento en la situación nutricional se presentó especialmente en las áreas rurales y en pequeñas y medianas zonas urbanas; pero en las ciudades de 100.000 habitantes y más se dió un fenómeno distinto: un aumento de la prevalencia de desnutrición global en menores de 5 años y una reducción no significativa en el retardo del crecimiento. Ello indica que el problema de

15. La deficiencia ponderal o bajo peso se obtiene comparando el peso observado con el "deseable" .

16. Debe tenerse algún cuidado con estas dos comparaciones, ya que como lo anota Mario Ochoa, en dicho período la base poblacional cambió drásticamente por la aplicación de políticas de planificación familiar .

17. Ministerio de Salud , op. cit.

23

la desnutrición, aunque no ha dejado de ser "un problema eminentemente rural" , comienza a asociarse también con el deterioro de la calidad de la vida en los grandes centros, donde la tugurización y el hacinamiento de la población, está relacionado con el desempleo, la delincuencia , el desorden social y familiar, y los bajos niveles de ingreso de los pobladores rurales que migran a las ciudades, donde al parecer se deteriora la situación nutricional de los niños.

En conclusión, la desnutrición aún nos acompaña y afecta a porcentajes no despreciables de la población, siendo muy preocupantes en los niños. Se ha presentado un mejoramiento en la situación, que de mantenerse al ritmo que lo hizo en los últimos quince años y si no se presentan programas agresivos del gobierno para mejorar la satisfacción de las necesidades básicas y el ingreso de los menos favorecidos , al terminar este siglo todavía tendremos una desnutrición infantil de por lo menos entre el 10 y 15%.

La desnutrición está directamente asociada a factores ambientales, así como lo está con el nivel de ingreso , el tamaño de las familias y el nivel de instrucción; según el Estudio Nacional de Salud . Por ello , conviene anotar los datos revelados por la Encuesta Nacional de Alimentación de 1981 , para que el lector se forme un cuadro más completo de la situación de los colombianos.

El analfabetismo ascendía al 15 .6% en 1981 , con altos índices en las zonas rurales (30.2%) en la población de 15 años y más. El nivel de educación es relativamente pobre: sólo un 6.8% de la población tenía secundaria completa y un 4.6% estudios a nivel superior , con una situación muy precaria en las zonas rurales (solo 1.4% había cursado secundaria completa y 0.3% estudios a nivel superior). La prevalencia nacional de diarrea en menores de 5 años ascendió a 20.1 % y la de síntomas respiratorios aI48%. De 4.276.994 viviendas registradas , aproximadamente la mitad (45 .4%) disponían de menos de 3 cuartos (en la zona rural el 57.2%). A nivel nacional, solo el 17 .8% de los hogares contaba con los cuatro servicios básicos , (acueducto , alcantarillado, energía y teléfono) y el37 .6% con los tres primeros; el 21 .1 % carecía por completo de estos servicios. En las zonas urbanas , cerca de 1/4 de las viviendas tenía los cuatro servicios y algo más de la mitad los tres primeros; en las áreas rurales , el 60% de los hogares carecía de tales servicios . En las zonas urbanas solo un 5.3% de las viviendas carecía de sanitario, mientras en la rural esta cifra llegaba al 58.0% , y solo un 11.2% de los hogares rurales tenían sanitario vinculado a alcantarillado , en las áreas urbanas esta situación cubría e183.1 % de las viviendas . En lo rural predomina el sanitario conectado a pozo séptico (17 .6%) y la letrina de hoyo (13 .2% ).18

18. Franz Pardo T. La situación Socioalimentaria de la Población Colombiana . op. cit.

24

También la desnutrición tiene marcada preferencia por niños cuyas viviendas no tienen sistemas adecuados de disposición de basuras, el Estudio Nacional de Salud indica que solamente el 13.8% de las viviendas donde residen niños menores de 5 años, cumplen con esa adecuación y casi todas son de zonas urbanas. Cuando el sistema es adecuado, la desnutrición es solamente de 9.7%, cifra dos veces menor que cuando el sistema es inadecuado (22%). La convivencia con animales domésticos también tiene relación con la desnutrición .

3. PATRON DE CONSUMO

La Encuesta Nacional de Alimentación , Nutrición y Vivienda realizada en 1981'9 indica que el arroz, la cebolla, la papa, la carne y el plátano son consumidos por más del 80% de los hogares , mientras que las aves, el pescado, la leche en polvo y los quesos los consumen menos del 30% de las familias . En general, los productos de mayor consumo provienen directamente del campo y no de la industria de alimentos ; el patrón de consumo se conforma pues con artículos que todavía no han sufrido un procesamiento industrial, excepto procesos primarios simples como la molienda y la pasteurización.

En Bogotá , que puede considerarse representativo del consumo urbano de alimentos, en el grupo 1 (bajos ingresos) los alimentos no procesados son eI73 .8% de los consumos y los procesados solo el 26.2% . En el grupo 11 (niveles de ingresos medios) los no procesados llegan al 72.7% y los procesados al 27 .3% de la canasta del DANE. 20

De otra parte, la mayoría de los alimentos consumidos son de procedencia nacional. Los alimentos importados son un porcentaje que han fluctuado entre un 2.9% y un 8.3% del total de importaciones de bienes realizadas por el país entre 1976-83 (clasificación CVODE). Como porcentaje de los bienes de consumo importados , los alimentos han representado entre un 23 .6% y un 46.8%; especialmente elevados en el período de políticas neoliberales. El cuadro No. 1.8 da una idea mejor de la representatividad de los alimentos introducidos desde el exterior, sin contar el contrabando que tiene momentos de auge y decadencia muy ocasionales y por zonas fronterizas . Estas importaciones no tendría mucho de particular si no se tratara de artículos que se pueden producir en el país. El cuadro No. 1.9 revela hasta qué grado el

19. Franz Pardo T . op. cit.

20. Se considera aquí como procesados, aquellos alimentos que han pasado por procesos secundarios de industrialización como la leche en polvo , harinas, pan , pastas, galletas, salsa de tomate , azúcar, chocolate, sal , aceites , etc. En los no procesados se incluyen los que han pasado por procesos primarios tales como el arroz (molienda), carnes (mataderos) , panel a y leche pasteurizada.

25

CUADRO No. 1.8

IMPORTACIONES DE ALIMENTOS Millones de dólares

Importación de Importación de Total Importa-Importaciones alimentos pro- alimentos no ciones de ali-

Años totales cesados procesados mentos. %

1970 843.0 23.7 23.1 46.8 5.5

1971 929.4 36.3 47 .3 83.6 9.0

1972 858.9 25.6 38 .1 63.7 7.4

1973 1.061.5 44.0 74.0 118.0 11.1

1974 1.597.2 78.7 103.7 182.4 11.4

1975 1.494.8 58.3 71.3 129.6 8.6

1976 1.708.1 98.0 98.5 196.5 11.5

1977 2.028.3 131.2 100.8 232.0 11.4

1978 2.836.3 161.9 113.0 274.9 9.7

1979 3.233.2 187.0 116.4 303.4 9.4

1980 4.662.6 220.5 268.1 488.6 10.5

1981 5.199.1 308.3 168.0 476.3 9.2

1982 5.477.7 273.6 252.9 526.5 9.6

1983 4.968.1 197.3 292.1 489.4 9.8

FUENTE: Elaborado con información de los Anuarios de Comercio Exterior.

26

CUADRO No. 1.9

PARTICIPACION PORCENTUAL EN EL GASTO POR LA ADQUISICION DE LOS ALIMENTOS

DE MAYOR DEMANDA

Porcentaje sobre el Total del gasto en Alimentos Alimentos Total Nacional Urbano Rural

Carnes y huevos 23 .7 25.2 20.3 Leche y derivados 10.3 10.6 9.2 Azúcar y panel a 6.6 5.7 8.7 Arroz 6.1 5.6 7.2 Aceites y Grasas 5.9 4.0 5.5 Yuca 4.9 1.3 3.7 Papa 4.9 4.2 6.7 Plátano 4.9 3.8 7.6 Pan 3.2 3.8 1.6 Maíz 2.6 2.1 3.9 Cebolla 2.1 2.1 2.0 Fríjol 2.0 2.0 2.2 Chocolate 1.7 1.8 1.7 Tomate 1.5 1.6 1.2 Café 1.5 1.3 1.8 Naranja 1.3 1.4 1.1 Pastas 1.2 1.1 1.5 Arveja 1.2 1.3 1.0 Banano 1.0 1.0 1.1 Zanahoria 0.8 0.9 0.6 Lenteja 0 .7 0.8 0.5 Trigo 0.5 0.4 0 .7 Guayaba 0.5 0.5 0.3 Otros 10.9 17.5 9.9

TOTAL 100.0 100.0 100.0

FUENTE: Franz Pardo Téllez. Encuesta Nacional de Alimentación, Nutrición y Vivienda. DANE-DNP-DRI-PAN 1981. 1. La situación socioalimentaria de la población colombiana , Bogotá, julio de 1984.

27

sistema alimentario colombiano ha sido incapaz de ofrecer una disponibilidad alimentaria en bienes esenciales. Como la muestra el cuadro No. 1.8, aún en la época de crisis y restricciones cambiarias, los alimentos importados llegaron casi a US$ 500 millones en 1983 y US$ 526 en 1982. El auge importador es notorio a partir de 1975 y afecta a todos los bienes; pero los alimentos crecieron más que los otros bienes, excepto durante 1980-82.

La importación de alimentos procesados (enlatados y otros) registró crecimientos más altos que los no procesados en toda la década de los setentas y hasta 1982. Sin embargo durante 1979-83 los no procesados tuvieron un mayor auge, posiblemente como reflejo de la crisis agrícola que empezó a gestarse en el último quinquenio de los 70's. En el período de mayor euforia importadora (1975-79) los productos de mayor crecimiento en importaciones fueron: enlatados de pescado (43 .2% anual), alimentos diversos procesados (35.3% anual) y conservas de frutas y verduras (12.9% anual). Durante 1979-83 crecen más los diversos (13 % ) Y conservas de frutas y verduras (I 1.8%) en tanto que disminuye la introducción de enlatados de pescado (-5.4% anual) debido a la crisis en el Grupo Andino y las restricciones que puso el país a los productos de Ecuador y Perú. 2 1 En los no procesados, el auge se refleja en frutas (manzanas y duraznos) y pescado.

Lo anterior es un indicio aunque parcial, de que a partir de 1975 se crearon condiciones propicias para empezar a modificar los patrones de consumo de las clases media y alta; imitando los consumos de países más desarrollados. Estos intentos, que fructifican con las bonanzas, tienen implicaciones perversas para el desarrollo, en cuanto desvían recursos de divisas que deberían emplease en fortalecer el aparato productivo nacional y el sistema alimentario, mediante la importación de bienes de capital. También se crean presiones ante los gobiernos para mantener esas importaciones que contribuyen a engrosar las ganancias extraordinarias de la clase comerciante. Por otra parte, desestimulan la producción nacional y reducen el mercado interno para la industria nacional de alimentos, en cuanto se produce una sustitucion del producto nacional por el extranjero y se desproteje la industria.

Si el auge de las importaciones de alimentos hubiera continuado con la fuerza de la época de bonanza (1975-79), el país no solo hubiera modificado en forma importante los patrones de consumo de algunos sectores; también habría perdido parte de su seguridad alimentaria y su autonomía en el manejo del problema alimentario. Lo anterior se verifica fácilmente al observar, que aunque la disponibilidad percápita de alimentos ha aumentado, la parte importada de ella ha crecido. En términos de proteínas y calorías, las impor-

21. Estos datos proceden de un documento elaborado por el autor para la CEPAUF AO sobre el Sistema Alimentario Colombiano.

28

tadones de alimentos representaban en 1960 e14% y 4.4% de la disponibilidad y pasaron al 13.9 Y 17% respectivamente en 1982. 22

En el cuadro No . 1.9 se puede visualizar mejor el tipo de bienes que conforma el patrón básico de consumo de los colombianos , tanto en lo urbano como en lo rural. Las carnes y huevos, leche y derivados, azúcar y panela, arroz, aceites y grasas, yuca , papa y plátano , se llevan cerca de las 2/3 partes del gasto de los hogares en alimentos. A nivel urbano y rural no son muchas las diferencias, si no fuera porque la yuca, el plátano, la panela y la papa , pesan más en el gasto rural .

Sin embargo, existe un alto grado de variabilidad en las dietas regionales y entre lo urbano y lo rural. El cuadro No. 1.10 señala esa heterogeneidad para las 5 grandes regiones, siendo fácil observar que los cereales se consumen menos en la región oriental, el arroz es importante en ambas Costas, el maíz es típico del área Andina , el trigo es esencialmente urbano y los tubérculos y plátanos son más importantes en la región Atlántica y Pacífica ; mientras la papa está radicada en las zonas frías del oriente, Bogotá y sur del país . El consumo de hortalizas es muy reducido en la Costa Atlántica y alto en Bogotá y las frutas se consumen más en Bogotá y la Costa Atlántica. Carnes, pescado y huevos , tienen un peso predominante en el gasto en todas las regiones, siendo más acentuado en la Central donde no existe un desarrollo ganadero con ventajas comparativas como en la Costa Atlántica y Llanos Orientales donde el producto es más barato; en la Costa el consumo percápita de carne y pescado es muy superior al de Bogotá.

La leche se consume poco en la región Pacífica y el azúcar más en la Central donde se ubica la industria azucarera. Los aceites tienen más o menos la misma importancia en las áreas urbanas y rurales y la leche también en la región Atlántica y Oriental , siendo marcadamente de consumo urbano en la Central y Pacífica . El fríjol es típico de la región Central siguiendo el patrón de consumo del maíz, productos que generalmente provienen de pequeños agricultores que lo cultivan en asocio Y

El poder disponer de todos los climas durante todo el año permite una producción diversificada que conforma dietas muy variadas , ello se facilita con los traspasos de excendentes a zonas deficitarias mediante la conformación de mercados nacionales en cereales, carnes y alimentos procesados ,

22. Alvaro Silva. Situación y tendencias en la disponibilidad y consumo de alimentos. Ponencia en el 11 Congreso colombiano de Nutrición y Dietética . Bogotá, octubre de 1983.

23. Estos aspectos pueden ampliarse en : Luis R . Sanit , Libardo Rivas , Myriam C. Duque y Carlos Sué . Food consumption patterns in Colombia-Across - Sectional Analysis ofthe DANEDRI 1981 Household Survey (mimeog.) , Cali , 1984 y Franz Pardo . La Situación Socioalimentaria , Op. cit.

29

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ayudados por el avance de los medios de transporte. La excepción la constituyen algunas hortalizas y frutas que operan todavía en mercados locales.

Entre los primeros años de la década pasada y la presente, se han producido cambios leves en el patrón de consumo, visibles por el hecho de que las carnes, cereales, aceites y grasas y pescado, han aumentado su participación en los valores reales consumidos; mientras los lácteos, frutas y verduras, tubérculos, azúcar , café, te y cacao la han disminuído. Estos datos estarían indicando cierto mejoramiento en la calidad nutricional de los bienes consumidos; lo cual es consecuente con el mejoramiento de los índices globales de nutrición.

El estudio de la Universidad Javeriana sobre hábitos alimentarios, trae bastantes detalles sobre las principales preparaciones consumidas en los hogares, tanto a nivel nacional como por zonas . 24 Los cuadron Nos . 1.11 y 1.12 son un buen resumen de las preparaciones de mayor consumo que tipifican los hábitos y dietas de los colombianos.

En general, un porcentaje alto de los hogares consume preparaciones a base de arroz (73.0%) Y hechas fuera de casa (62.4%) que incluyen básicamente pan, bizcochos, galletas y gaseosas; el consumo de chocolate es alto (48.5%) igual el de agua de panel a (43 .5%) y carne de vacuno (43.1 %). Más de la cuarta parte de los hogares consumen preparaciones alimentarias con café tinto, plátano, café con leche, huevos, papa, arepas, caldos y jugos de frutas. En las zonas urbanas es más frecuente el consumo de preparaciones hechas fuera de casa, café con leche, huevos, jugo de frutas y ensalada de verduras; mientras en la zona rural se prepara más café tinto, sancocho , yuca ñame , mazamorra y pescado. Las sopas son un hábito enraizado en las costumbres alimentarias colombianas y su mayor uso y diversidad de preparaciones se encuentra en las áreas rurales.

Si se quisiera caracterizar los hábitos alimentarias regionales, estos podrían sintetizar según las preparaciones más importantes2S así:

1) Costa AtlántiCa: arroz seco, café con leche, preparaciones fuera de casa, plátano, carne de vacuno, café tinto , yuca , ñame, sopas de carne, huevos , juegos de frutas.

2) Región Oriental : caldos , arroz seco , preparaciones fuera de casa, agua de panela, papa, chocolate, café con leche, café tinto, carne de vacuno.

24. Irrna Escobar, et al , op. cit. pp . 56-79 Y cuadros 8.1 a 8.25 .

25 . Ibid. pp. 60-63 .

31

32

CUADRO No. 1.11

PREPARACIONES DE MAYOR CONSUMO EN EL PAIS y POR ZONA COLOMBIA 1981

HOGARES CONSUMIDORES

PREPARACIONES URBANO RURAL TOTAL % % %

Arroz 77.0 64.9 73 .0 Preparaciones hechas fuera de casa 74.9 37.2 62.4 Chocolate 52.2 40.9 48.5 Agua de panela 42 .4 45.7 43 .5 Carne de vacuno 47.2 34.9 43 .1 Café tinto 34.1 SO.5 39.5 Plátano 40.1 34.0 38.1 Café con leche 39.6 25.7 35.0 Huevos 40.8 21.9 34.6 Papa 33.1 25 .6 30.6 Arepas de maíz 28.2 32.8 29.7 Caldos 25 .2 32.2 27.5 Jugos de frutas 33.2 8.7 25.1 Fríjoles 19.3 23.0 20.5 Sancochos 16.3 26.6 19.7 Alimento natural 18.9 16.4 18.1 Sopa de pastas 12.6 16.2 13.8 Yuca y ñame 7.9 21.8 12.5 Ensaladas de verduras 15.0 4:8 11.6 Arroz con otros ingredientes 7.5 9.3 8.1 Sopas de arroz 6.1 9.6 7.3 Pastas 8.3 5.0 7.2 Sopas de carnes varias 7.5 5.4 6.8 Tetero leche para bebé 7.7 4.3 6.6 Sopa de maíz 5.1 8.5 6.2 Sopa de otros cereales 5.2 7.5 6.0 Mazamorras 3.6 7.2 4.8 Pescados y marisco~ 3.0 7.1 4.4

FUENTE: Irma Escobar, et al , op. cit.

CUADRO No. 1.12

PREPARACIONES DE MA YOR CONSUMO (PRIMERAS CINCO PREPARACIONES DE MAYOR

CONSUMO POR REGION y TIPO DE COMIDA) COLOMBIA 1981.

REGlON DESAYUNO % ALMUERZO % COMIDA

Atlántica Café con leche 62.2 Sopas varias 33.5 Arroz seco Café tinto 46.2 Arroz seco 28.0 Carne de vacuno prep. hechas fue-rade casa 43.7 Jugo de fruta 12.9 Plátano plátano 33.6 Prep. hechas fue- Arroz con otros

ra de casa 12.4 Yuca-ñame 36.4 Carne vacuno 11.3 Prep. hechas fue-

radecasa

Oriental Caldos 64.4 Arroz seco 4\.9 Arroz seco Prep. hechas fue-rade casa 45 .3 Papa 33.7 Agua de panela Chocolate 37.8 Agua de panela 23 .1 Papa Café tinto 25 .7 Carne de vacuno 18.3 Carne de vacuno Café con leche 25 .1 Jugos de frutas 17.4 Prep. hechas fue-

ra de casa

Bogotá Prep. hechas fue-ra de casa 79.1 Arroz seco 58.8 Arroz seco Chocolate 59.4 Papa 40.8 Papa Caldos 39.2 Jugo de frutas 30.3 Agua de panela Huevos 36.8 Carne de vacuno 26.6 Carne de vacuno Café con leche 26.6 Agua de panela 15.6 Prep. hechas fue-

radecasa

Central Chocolate 79.7 Arroz seco 53.6 Arroz seco Arepas de ma íz 67 .5 Agua de panela 34.7 Fríjoles Prep. hechas fue-ra de casa 45 .5 Carne de vacuno 23 .5 Agua de panela Huevos 30.3 Sancochos 22.6 Carne de vacuno Agua de panela 28.8 Plátano 17.0 Plátano

Pacífica prep. hechas fue-ra de casa 48.6 Arroz seco 63 .2 Arroz seco Café tinto 37.7 Sancochos 31.5 Plátano Chocolate 32.5 Jugos de frutas 24.0 Agua de panela Huevos 24.0 Papa 15.9 Carne de vacuno Café con leche 19.0 Carne de vacuno 15.7 Café tinto

FUENTE: Irma Escobar , et al, op , cit.

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33

3) Bogotá D.E.: preparaciones fuera de casa, arroz seco, chocolate, papa, caldos, huevos, agua de panela , café con leche, jugo de frutas, carne de vacuno y café tinto.

4) Región Central: chocolate, arroz seco, arepas de maíz, agua de panela , carne de vacuno, preparaciones hechas fuera de casa, fríjoles , mazamorra , yuca.

5) Región Pacífica: arroz seco, preparaciones hechas fuera de casa, café tinto, plátano, sancochos, carne de vacuno, chocolate , agua de panela , papa, huevos.

Esta información es útil , no solo para conocer los hábitos alimentarios regionales y por tipos de comidas (desayuno, almuerzo, comida), sino también para efectos de programación y estímulo de la producción, adecuación de mecanismos de distribución de los alimentos y políticas de precios. Si embargo, Colombia nunca ha considerado en los programas agrícolas (cuando éstos se han hecho) los hábitos de los consumidores, dejándose llevar por las imperfectas fuerzas del mercado que traducen la inequitativa distribución del ingreso, sin que por dicho camino se pueda entrar a orientar la producción hacia los sectores más necesitados, donde la desnutrición hace de las suyas .

4. EL GASTO EN ALIMENTOS

Según el DANE, los colombianos de menor nivel de ingresos afrontaban una canasta familiar en 1983 donde el gasto de alimentos representaba el 52.7% y la clase media el 39.4% . Considerando el salario mínimo en las zonas urbanas, las familias de clase baja debieron dedicar al trabajo en promedio 2.3 personas para cubrir el gasto total de la canasta familiar y 1.2 personas para los alimentos.26 Este gasto varía según las ciudades y para la clase baja va desde un 52% de la canasta familiar en Bogotá, hasta un 58.2% en Pasto, y como se sabe va disminuyendo relativamente a media que crece el ingreso. En las zonas urbanas el porcentaje del gasto dedicado a los alimentos es menor que en las rurales , básicamente por el mayor nivel de ingresos en las ciudades. En las rurales el gasto está condicionado por el auto-consumo que es muy importante como se aprecia en el Cuadro No. 1.13.

En la economía campesina , el promedio del auto-consumo es cerca del 26.3% en la Costa Atlántica y del 29% en la zona Andina, pero alcanza cifras mayores en algunos departamentos según encuentas realizadas por CEGA. Según la Encuesta Nacional de Alimentación DANE-DNP-DRIPAN , el auto-consumo rural es elevado en plátano , yuca, frutales , huevos,

26. ICBF. Hoja de Blllance y Canasta Familiar de Alimentos. Colombia, 1983.

34

CUADRO No. 1.13

AUTOCONSUMO DE LOS PRINCIPALES ALIMENTOS EN COLOMBIA . 1981

Porcentajes de Autocons. Total de Autoconsumo Volumen en toneladas

Productos Total Urbano Rural Total Nacional Total Rural

Cereales y derivados arroz 6.0 4.1 9.6 49.834 27.394 maíz 16.4 4.8 29.0 67 .571 56.990 trigo 8.6 5.6 12 .7 6.399 3.983 pan 5.8 4.9 10.7 14 .300 4.002

Tubérculos y plátanos papa 8.8 4.2 18.5 103.719 70.069 plátano 34.7 13 .8 65.8 498 .357 379.447 yuca 40.3 12 .7 62.1 213.778 183.754

Leguminosas arveja 9.1 5.1 20.8 8.906 5.208 lenteja 2.5 2.4 3.1 1.067 216 fríjol 12 .7 5.0 27.8 19.168 14.155 habas 32.9 13.4 58.1 9. 107 7.001

Hortalizas 11.1 5.9 28 .8 97.046 58.297 Frutales 30.4 15 .9 75 .0 391.101 240.574

Carnes, Pescados, Huevos carne de vacunos 3.5 3.0 4.5 22 .880 8.291 huevos 25 .0 8.6 70.8 39.979 29.733 aves 18 .0 7.8 67.9 8.466 5.396 pescado 22 .2 11.2 46.1 15.726 15 .726 carne de cerdo 4.3 3.2 1.233 196

Aceites y grasas aceite vegetal 3.7 3.5 4.3 6.002 1.681 grasas 3.7 3.6 7.1 6.029 1.998

Leche y productos lácteos leche líquida 24.7 68.7 338.009 281.926 quesos 25.5 51.7 13.136 9.171 otros lácteos 42 .0 61.0 7.744 6.783

Azúcares y dulces azúcar 5.9 12 .2 24. 111 13. 164 chocolate 5.7 9.2 3.920 1.690 panela 8.4 13 .3 53.887 38.084

FUENTE: Elaborado por el autor con base en estadísticas de la Encuesta DANE. -DNP-DRI-PAN. 1981.

35

aves y leche alcanzando hasta el 60% en volúmenes ; está entre el 20 y 60% en habas, pescado, quesos, maíz, fríjol y hortalizas; y es menor del 15% en arroz, trigo, lentejas, carne de vacuno y cerdo , azúcares y dulces . Las familias campesinas tienen así una autonomía importante en algunos consumos; pero la tendencia ha sido disminuirla con la vinculación al mercado a través de la venta de productos para sus necesidades monetarias; ello ha sido típico en la zona Andina y en la cafetera. Este proceso no mejora la situación nutricional del campesinado, de allí la importancia de una estrategia encaminada a mantener los auto-consumos rurales, en aras de una mejor seguridad nutricional y alimentaria. Ello es especialmente claro en aquellas unidades productivas que Schejtman califica de autosustentables a largo plazo , en cuanto están en condiciones de aumentar los rendimientos a partir de la adopción y especificación de normas técnicas generales adaptadas a su medio ecológico; desarrollo de infraestructura y medidas de reorganización parcelaria y de dotaciones complementarias. 27

Tanto las estadísticas del DANE , como la encuesta de Consumo DANEDNP-DRI-PAN , señalan que la carne, leche y huevos representan algo más de la tercera parte de la inversión familiar en alimentos. Para la zona urbana este grupo de productos se lleva eI35.8% del gasto en alimentos y en la rural el 29.5%; le siguen en importancia en la zona urbana : el azúcar , la panela , el arroz, la papa , aceites y grasas, pan, plátano y maíz; entre ellos representan el 65% del gasto. En el área rural siguen en importancia el azúcar y panela, plátano , arroz, papa, aceites y grasas , maíz , yuca y fríjol , con e175% incluyendo carne y lácteos2K

De acuerdo con la encuesta de consumo DANE-DNP-DRI-PAN, los hogares gastan aproximadamente la mitad de su ingreso en alimentos , y cuando el salario corresponde al mínimo o menos , el gasto llega a superar el 100% (lo que se explica, según la encuesta, por una subestimación del ingreso; o porque los hogares quedan debiendo parte de la compra) . La Ley de Engels es perfectamente verificada en los datos del cuadro No . 1.14. Por otra parte , en la zona urbana, los hogares gastan el 47% de su ingreso en alimentos y en la rural el 55.9% en promedio .

En el cuadro No . 1.15 se da una visión del gasto en alimentos por quintiles de ingreso . El quintil 1 gasta el 91 .0% de su ingreso en alimentos, mientras que el último quintil gasta eI32.5% . Estos datos indican la importancia que para los sectores de bajos ingresos tiene el mantener una adecuada y barata disponibilidad de alimentos . Cualquier aumento en los precios de los ali-

27 . Alejandro Schejtman . Campesi nado y Seguridad Alimentaria . División Agrícola Conjunta CEPAUFAO. Taller de trabajo sobre "Política y Programas para aumentar la producción de la agricultura campesina en América Latina·-. México , 1985

28. Fraz Pardo T ., Op . cit .

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mentos afecta significativamente el consumo de otros bienes y servicios , frenando la ampliación del mercado interno .

Las estadísticas del DANE sobre consumo final de los hogares,N indican que en el período 1975-80 hubo un auge de la demanda que alcanzó a un 5.2% promedio anual en alimentos y 5.6% en el total de bienes consumidos. Para 1980-82, época de crisis, la demanda de alimentos se redujo a un 1.9% anual y la del total de bienes y servicios al 2.0% .

En general , la dinámica de la demanda de alimentos ha estado por debajo de la demanda total, lo cual es normal en una economía en crecimiento. Se observan algunos fenómenos de interés: 1) la demanda por azúcar y bebidas no alcohólicas decrece en la crisis; 2) los productos más afectados por la crisis pero con crecimientos positivos son: tabaco, tubérculos, carnes, frutas y verduras, aceites y mantecas y bebidas no alcohólicas; 3) los consumos que más crecieron durante la prosperidad (1975-80) fueron : tubérculos, frutas y verduras, aceites y grasas , otros alimentos ; y bebidas no alcohólicas; 4) en la prosperidad las carnes y leches no modificaron su ritmo de crecimiento; el pan y cereales y el pescado disminuyeron. Estos fenómenos tienen su explicación en una variada gama de razones difíciles de precisar; entre ellos, los

CUADRO No. I.IS

INGRESO MONETARIO Y GASTO MENSUAL EN COMPRA DE ALIMENTOS. SEGUN NIVELES DE INGRESO

POR QUINTILES. TOTAL NACIONAL al

Promedio de ingreso Promedio de Ga to % del gasto en Quintilesde in- monetario mensual mensual en ali- relación con el greso $ menlos . ingreso

Total Nacional 16.477 9.34K 56.8 I 6.049 5.507 91.0 JI 9.485 K.512 K9 .7 III 11.244 1} .38ó 83 .5 IV 14.347 1O.49ó 73.2 V 35 .666 11 .583 32.5

al Cuando el gasto en alimentos era superior al ingreso se asimiló al ingreso. Cálculos realizados en el Centro Internacional de Agricultura Tropical.

Tomado de Franz Pardo Téllez. op. cit.

29. DANE. Cuentas Nacionales. 1975-82 .

38

gustos de los consumidores, las políticas de precios e importaciones , el reparto del crecimiento del ingreso entre distintas clases sociales, etc.

No existe información sobre el consumo de las familias en restaurantes , cafés y hoteles. El único dato lo trae Cuentas Nacionales en forma agregada , y no es posible saber cuánto es alimentos , bebidas y otros servicios . Sin embargo , por la información, este gasto es muy reducido: representó el 3.6% de todo el consumo final de las familias en el período 1970-75; el 2.4% en 1975-80 y el 1. 3 % durante 1980-82; curiosamente va disminuyendo a medida que crece el ingreso , pero se afecta bastante en la crisis .

39

CAPITULO 11

LOS RECURSOS PRODUCTIVOS

1. IMPORTANCIA DE LA AGRICULTURA

El sistema alimentario colombiano se fundamenta en la agricultura y la industria de alimentos como subsectores claves de la estructura productiva . Todo el sistema alimentario aportaba en 1960, el 37.8% del PIB nacional y para 1982 el 35.0% , situación que no debe haberse modificado hacia 1985, dado el deterioro que sufrieron a raíz de la crisis , los sectores dinámicos de la industria no alimentaria . El subsector agropecuario ha venido disminuyendo su participación en el sistema alimentario, en la misma forma como lo hace en la generación del PIB a medida que crece el ingreso . En 1960 representaba e176. 7% de todo el sistema alimentario y en 1982 el 66.6% ; es decir 2/3 partes de este sistema están comandados por la actividad productiva agropecuaria .

Por su parte, la industria de alimentos ha ido aumentando su participación en el sistema alimentario, de 6.1 % en 1960 a 10.0% en 1982. Entre la agricultura y la industria de alimentos , se genera un poco más de 3/4 del PIB aíimentario del país (cuadro No. 2.1).

Si consideramos que la agricultura y la industria alimentaria conforman el sector productivo alimentario , se concluye que los alimentos se generan aproximadamente en un 87% en la agricultura y un 13% en la industria, I considerando solamente su oferta interna. Se constituye así un sistema alimentario fundamentado más en una economía agrícola que en una industrial , dándole a la agricultura una connotación especial que la hace merecedora de una mayor atención de parte del Estado .

1. Esta apreciación contiene un pequelio error en cuanto incluye en la agricultura, producciones que no son alimentos (algodón, fique, flores, maderas) .

41

CUADRO No. 2.1

PARTIClPACION DEL SISTEMA ALIMENTARIO EN LA ECONOMIA

(porcentajes)

Participación Participación Sectores 1960 en el total 1982 en el total

Agropecuario y pesca \1 29.0 76.7 23.3 66.6

Industria de alimentos 2.3 6.1 3.5 10.0 (excluyendo bebidas)

Comercio de alimentos 5.0 13 .2 5.9 16.8

Otros servicios 1.5 4.0 1.7 4.8

TOTAL(%) 37.8 34.4

Derechos y otros im-puestos sobre impor-taciones de alimentos o materias primas para producir alimentos 0.6 1.8

GRAN TOTAL 37.8 100.0 35.0 100.0

FUENTE: DNP-UEA-DC. Con base en Banco de la República, Cuentas Nacionales para 1960 y DANE, Cuentas Nacionales 1970-1981. Esta información está publicada en la Revista de Planeación y Desarrollo Vol. XVI , No . 1, Enero-Marzo 1984, artículo de Alvaro Silva, R . AIbornóz, 1. Martínez y M. Cabal "Situación y tendencias en la disponibilidad de alimentos" .

11 Se refiere a la parte del sector agropecuario que entra al sistema de alimentos e incluye el consumo intermedio respectivo .

42

Un estimativo preliminar indica que el sistema alimentario daba ocupación acerca de 3.100.000 personas en 1982, o sea 43.6% de todo el empleo generado por el sistema económico. La agricultura empleada cerca del 81.3%, la industria alimentaria el 2.5%, el comercio de alimentos 12.6% y otros servicios el 3.6% .

Las cifras anteriores bastan para señalar la importancia de la agricultura en el sistema alimentario colombiano, y justifican considerar los recursos que sirven de sostén a esa armazón productiva vinculada estrechamente con la industria procesadora de alimentos . Así el lector pueda formarse una opinión acerca de si el problema alimentario en Colombia está relacionado o no , con una insuficiencia de recursos naturales y humanos, o si por el contrario , el problema radica en el tipo de manejo que se hace de los mismos.

2. DISPONmILIDAD DE TIERRAS, AGUA Y CLIMA

Colombia tiene una posición privilegiada para la producción en el trópico desde el punto de vista del clima y de sus recursos naturales, por su gran diversidad. Sin embargo, estos recursos no se han utilizado en forma homogénea y con la misma intensidad, concentrándose el desarrollo y el poblamiento en algunas áreas , con repercusiones negativas sobre el uso de los recursos y sobre la conservación de sus características productivas .

El desarrollo agrícola se ha concentrado básicamente en la zona andina , que es una amplia región protegida de los vientos húmedos en los Océanos Pacífico y Atlántico por la apertura que hace en abanico el sistema montañoso de los Andes al entrar a Colombia. Esta zona cubre el 15% del área del país y hace un aporte a la producción agrícola estimado en un 75%;2 tiene dos estaciones secas y lluviosas que le permiten obtener dos cosechas al año yen ella habitaba el 67% de la población según el censo de 1974. Se ha descuidado entonces el trópico que constituye el otro 85% del país, con lluvias erráticas , excesivas o escasas, temperatura y humedades extremas , y suelos o muy fuertes o degradados . El trópico, si no dispone de riego , presenta altos riesgos para la producción.

La gran diversidad de climas es un atributo favorable para el desarrollo de la agricultura . Según Iregui , e165% del territorio colombiano corresponde a la zona caliente húmeda (bosque húmedo y muy húmedo tropical) , que es el ambiente menos apto para la agricultura; un 10.2% a caliente seca , un 6.7% a fría , un 6.6% a templada húmeda , un 6.1 % a pluvial, 2.8% a zonas con alturas mayores de 3.000 m. , un 1.4% a templada seca , un 0.4% al Valle del Cauea (considerado por separado por sus condiciones excepcionales de topografía, suelos yaguas subterráneas) y 0.9% a desértica . Descartando zo-

2. Alvaro Iregui , Alfonso Samper Uribe . Apuntes sobre el Sector Agrícola en Colombia . Bogotá, noviembre de 1981.

43

nas de alturas mayores de 3.000 metros, la zona pluvial de lluvias excesivas , la desértica y la caliente húmeda , queda un 25% del territorio colombiano con un ambiente climático propicio para la agricultura , o sea unos 28 millones de hectáreas según Iregui. Pero desde la óptica de los suelos, no todo ese 25% es apto totalmente para una actividad productiva .

En un estudio reciente elaborado por el IGAC en colaboración con el ICA3 se indica que el país tiene 33.6 millones de hectáreas para la producción agropecuaria (cuadro No. 2.2), distribuída en 14.3 para agricultura y 19.2 para ganadería; además existen 11 millones de hectáreas con cobertura permanente de bosque protector-productor que tendrían posibilidades agropecuarias. Esta información sobre disponibilidad de suelos aptos para la agricultura y ganadería , refuerza la opinión de que en la actualidad el país tiene recursos naturales suficientes para hacer frente a una mayor demanda alimentaria interna y externa . Sin embargo , la disponibilidad de tierras para una agricultura moderna y de gran escala es limitada y se requieren grandes inversiones para ampliar la frontera agrícola no aprovechada.

De acuerdo con el cuadro No. 2.2, las tierras aptas para agricultura y ganadería se distribuyen así: 42.8% para agricultura y 51.2% para ganadería. Estas tierras son el 29.4% del territorio nacional (12 .6% la agricultura y 16.8% la ganadería) , lo que indicaría que el país no puede disponer de más allá del 30% de su territorio para producir alimentos . Además , de las tierras disponibles para agricultura solo un 24.3% puede utilizarse en cultivos con riego , y un 43% puede considerarse corno tierra apta para una agricultura mecanizada o de tierras planas (riego + tierras planas de secano). El restante 57% son tierras de ladera con pocas posibilidades de mecanización dentro de la tecnología actual.

EI7.3% de las tierras del país son aptas para el desarrollo de una ganadería extensiva o semiintensiva , con pastos mejorados especialmente en las zonas colinadas del Caribe y en la altillanura plana de la Orinoquia . La ganadería extensiva se ubica en la Orinoquía mal drenada y en las laderas de la cordillera y ocupan el 4.3% del país . Las tierras para ganadería muy extensiva ocupan eI5 .2% del territorio nacional y se ubican principalmente en la Orinoquia disectada ("Serranía") yen gran parte del Llano. ' Los 19.2 millones de hectáreas aptas para desarrollos ganaderos son el 16.8% del país y se distribuyen así: la ganadería semiintensiva ocupa el 43 .3%, la extensiva el 25.7% y la muy extensiva el 31 % restante .

3. Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Instituto Colombiano Agropecuario. Zonificación Agroecológica de Colombia. Memoria Explicativa, Bogotá 1985. Ver también SACo Análisis de la problemática de los usos agropecuarios del suelo y recomendaciones . Revista Nacional de Agricultura No . 872 . Bogotá , septiembre de 198 1.

4. IGAC-ICA. Op. cit.

44

CUADRO No. 2.2

AREAS CON VOCACION AGRICOLA y GANADERA

Areas

1. Agricultura a) Agricultura de riego b) Agricultura de secano

- Tierras planas - cultivos transitorios - Tierras de ladera

Cultivos transitorios . Cultivos semipermanentes , permanentes y

transitorios en multiestrato

2. Ganadería Ganadería extensiva a semiextensiva con cultivos transitorios y semi permanentes

Ganadería extensiva

Ganadería muy extensiva

TOTAL AGRICULTURA YGANADERIA

Superficie (Has.)

14.362.867 3.499.000

2.692.450

190.342

7.981.075

19.251.400

8.342.625

4.942.725

5.966.050

33.614.267

FUENTE: IGAC, ICA. Zonificación Agroecológica de Colombia, op. cit.

CUADRO No. 2.3

APTITUD PRODUCfIV A DE LOS SUELOS SEGUN CLIMAS

Clima Agricultura % Ganadería % Total %

Cálido 6.204 .733 43 .5 18.644.850 96 .1 24 .849.583 73 .8 Medio 7.413.525 51.9 50.650 0.3 7.464.175 22.2 Frío 610.275 4.3 699 .125 3.6 1.309.400 3.9 Muy frío 45 .500 0.3 45.500 0.1

FUENTE: SAC. Análisis de la problemática de los suelos , op . cit. y PLAN-TRA-ICA.

45

La aptitud productiva de los suelos según climas, es de acuerdo con el IGAC-ICA la presentada en el cuadro No. 2.3.

La mayor parte de las tierras con vocación ganadera se encuentran en las zonas más tropicales, mientras las de vocación agrícola se distribuye más uniformemente entre el trópico y el clima medio, siendo las tierras de clima frío las menos abundantes para el desarrolo agrícola y ganadero. Los mejores suelos para cultivos transitorios según el ICA, se encuentran en climas cálidos. También se observa que la agricultura de secano para cultivos transitorios dispone de tierras muy limitadas (3 .057 .342 Has.) en relación con la de secano para cultivos permanentes (7.717.691 Has.), y que la agricultura con posibilidades de riego alcanza casi 3.5 millones de has., lo que estaría indicando que actualmente hay unas 2.8 millones de hectáreas con potencial de riego no utilizadas (el área con riego es aproximadamente de 600.000 has.).

Observando la variación de áreas en cultivos transitorios según OPSA, se ve que ésta ha estado fluctuando entre 1.7 Y 2.0 millones de hectáreas al año , lo cual indica la existencia de limitan tes en adecuación de tierras y en infraestructura para ampliar la frontera , haciendo que cuando se amplían unos cultivos, necesariamente se reduzcan otros. ~

Es importante señalar que los mejores suelos agrícolas (planos) se encuentran básicamente en el Valle del Cauca , el Cesar , Bolívar, Cundinamarca, Tolima, Córdoba , Magdalena, Guajira y el Meta , con una distribución más o menos uniforme exceptuando Valle y el Cesar que tienen según Iregui cerca de un 30% del total de suelos planos para riego . Pero como se vé , no hay un continuo geográfico que facilite una agricultura mecanizada a gran escala como la existente en Estados Unidos, Argentina o Brasil. Ello puede ayudar a explicar por qué en Colombia se ha ido consolidando una agricultura de tamaño mediano .

De acuerdo a un análisis hecho por Alvaro I regui para 9.167.984 hectáreas de uso agrícola ,' los suelos por zonas ecológicas se distribuyen así: el27 .2% están en zona caliente seca, 34.7% en caliente húmeda, 24 .9% en templada húmeda , 4.1 % en templada seca , 1.6% en el Valle del Cauca , 1.6% en la zona pluvial, 5.2% en clima frío y 0.8% en páramo. La conclusión derivada de estos datos es que con excepción de la zona ecológica templada húmeda (zona cafetera) y los valles secos del Magdalena y del Valle del Cauca , los suelos agrícolas están comprendidos en un 50% en el verdadero trópico , que es precisamente el que menos se ha desarrolaldo desde el punto de vista de la investigación y la producción .

5. SACo Op. cit.

6. Este análisis se encuentra en el trabajo presentado por Armando L10reda a la XXXVI Asamblea General de la ANDI en Cali en agosto de 1980. "El Desarrollo Agrícola y la Agroindustria en Colombia". El área comprende los suelos de clase I a IV inclusive.

46

Si se consideran las áreas registradas por el Ministerio de Agricultura para 26 cultivos incluyendo el café , como tierras aprovechadas, en 1984 solo estaban utilizando unos 4 millones de hectáreas. Si se tiene en cuenta que parte de las tierras aptas para ganadería se usan parcialmente en agricultura y viceversa, que hay tierras en descanso , y que los datos del Ministerio dejan por fuera algunas áreas en producción en economías campesinas, pudiera decirse en forma aproximada que el país utiliza un poco más de 6 millones de hectáreas en agricultura . Ello indica aproximadamente que solo se estaría utilizando el 42% de los suelos agrícolas , existiendo todavía un potencial de producción bastante interesante . Sin embargo, debe considerarse que la ganadería está haciendo un uso importante de suelos con vocación agrícola, lo cual haría necesaria una política de uso del suelo más racional que libere tierras en ganadería y aumente la oferta para agricultura. Además, parte de los suelos agrícolas ya están degradados (erosión, desertificación , urbanización), lo que haría menor la disponibilidad aparentemente holgada de las 14.3 millones de hectáreas ya señaladas .

Igualmente, ese hace mal uso del suelo (tierras en ganadería que debiera estar en agricultura y viceversa) se refleja también en el hecho de que en suelos de bajo contenido de nutrientes y materia orgánica, como en los Llanos , se saquen dos cosechas seguidas de cereale sin rotación con leguminosas, lo que se agrava, como anota la SAC, por las excesivas condiciones climáticas. Estas prácticas implican no solo mayores costos de producción , también inversiones mayores para la conservación en el futuro.

No puede afirmarse ligeramente que el país no tiene tierra apropiada para producir más ; buena parte del suelo agrícola no utilizado se encuentra en la zona tropical por fuera del área andina , donde se requieren inversiones importantes en infraestructura y manejo de los recursos hídricos para poder manejar sin muchos riesgos la producción . Parodiando la hazaña realizada por los antioqueños en el siglo XIX y principios de éste, cuando colonizaron la zona andina montañosa con un morral al hombro conteniendo solo un hacha , un machete y un trozo de panela ; hoy los colombianos deben prepararse para una hazaña similar: conquistar y domeñar el trópico , pero con un morral cargado de tecnología y capital ; ese es el reto hacia el futuro . Pero también lo es el de recuperar las tierras ya incorporadas y degradadas por la colonización espontánea y aún dirigida , por la fuerte presión poblacional en la zona andina , la fragmentación de la pequeña propiedad, y el no uso de prácticas de labranza mínima , terrazas, siembras en franja , y otras en las zonas de ladera. '

Por otra parte, el país dispone de suficientes recursos hídricos para el desarrollo de su agricultura , con excepción de algunas áreas muy secas en la Costa Atlántica. Sin embargo, son relativamente escasas las áreas con riego

7. SACo Op. cit.

47

controlado, dejando la mayor parte de la agricultura sometida a la acción de la naturaleza , especialmente al comportamiento de las lluvias.

En 1983 existían 25 distritos de riego, 23 de ellos administrados por el HIMA T con 257.128 hectáreas dotadas de obras principales de riego y/o drenaje; obras realizadas básicamente entre 1961-1971 , que correspondían a cerca del 10% del área cultivada en 1971. De las 257.128 has , solo 178.369 (69%) contaban con obras terciarias para su adecuada utilización , el resto tenía obras principales pero parcialmente beneficiadas (78.732 has) ; de éstas 110.194 estaban equipadas con estructuras de riego y drenaje y 68.202 tenían únicamente estructuras de drenaje .8 En el país existen alrededor de 650.000 hectáreas con obras de adecuación para riego y drenaje ; 260.000 a cargo del HIMA T , 365 .000 de particulares y 25 .000 con administración mixta (CAR, CVc. . . ) .

Estas cifras indican un atraso notorio en obras de adecuación en el país , siendo ello más crítico cuando se considera que no todas esas obras o distritos de riego están en plena operación . Por ejemplo , de los administrados por e l HIMAT, de 113 .000 has. beneficiadas con riego , solo se aprovechaban 80.400 en 1983, y de las 127.000 has. beneficiadas con drenaje , solo se operaban 110.800. Ese atraso solo está empezando a romperse en los últimos tres años , después de casi doce años de inactividad en inversiones estatales y de un continuo deterioro de las obras construidas . Solo las áreas regables dependientes de los proyectos hidroeléctricos pueden llegar a 1.800.000 hectáreas , según estudios de ISA y Planeación Nacional : es decir tres veces lo actual. No es pues la disponibilidad de recursos hídricos un limitante para la agricultura ; lo viene siendo en cuanto el país no ha realizado las inversiones requeridas para aumentar la eficiencia productiva y disminuir los riesgos de la naturaleza.

3. LOS RECURSOS EN LA GANADERIA

De acuerdo con el ICA-IGAC: el país tiene 19.4 millones de hectáreas aptas para el desarrollo de la ganadería , de las cuales 8.4 millones permiten una ganadería semiintensiva (con cultivos) , cerca de 5.0 millones una ganadería extensiva y 6.0 millones una muy extensiva . El 96% de esta tierra se encuentra en clima cálido , eI3.6% en clima frío y el 0.4% en clima medio ; es decir , el potencial ganadero del país se halla circunscrito a zonas tropicales por fuera de la zona andina (excepción de algunos valles inte randinos) .

8. HIMA T. Plan Nacional de Adecuación de T ie rras . Documento de Trabajo , marzo de 1984 . Ver tambié n Absalón Machado : La Reforma Agraria . Una Mirada Retrospectiva. XIX Congreso Nacional de G anaderos , Cartagena junio de 1984 .

9. IG AC-ICA. Op. cil.

48

El Diagnóstico Tecnológico del ICA de 1980 señala que el país estaba utilizando en ganadería de carne unos 13.9 millones de hectáreas y en ganadería de leche 2.9 millones , para un total de 16.8 millones de hectáreas ; lo cual constituye un uso del 86% del potencial de suelos. Esta ganadería se encuentra ubicada básicamente en la zona del Caribe y la Orinoquia , áreas planas con suelos de escasa capacidad productiva , que dan origen a una ganadería extensiva en fincas relativamente grandes.

El país tiene actualmente una población ganadera (bovinos) de unos 20.4 millones de cabezas y el hato ganadero ha estado relativamente estancado en los últimos 15 años, pues su crecimiento anual ha sido del 2.0%.10 El inventario de vacas era de unos 7.9 millones en 1984, en 1975 era de 7.4 millones y no se observa un fortalecimiento de la capacidad productiva del hato. En los últimos ciclos ganaderos se ha ido destruyendo parte del capital representado en hembras por la descapitalización que ha sufrido la ganadería y las urgencias de liquidez de los ganaderos, que obliga a sacrificar hembras más allá de lo necesario en una situación normal de precios de la carne. La productividad del hato se refleja en la edad media de sacrificio la cual se ha mantenido en los últimos 15 años entre 33 y 35 meses , después de haber dado un salto importante en relación a la existente en los años cincuentas cuando ascendía a 55 meses. El salto tecnológico se produjo entre 1953 y hasta 1972, pero a partir de allí se nota un relativo estancamiento, tanto en la edad media de sacrificio como en las tasas de extracción (entre 16 y 17%) , aunque la natalidad sobre vacas ha pasado de 0.54 en 1970 a 0.58 en 1984, lo cual constituye un aumento muy precario .

La carga de animales por hectárea fluctúa según las regiones , pero en el conjunto llega a 1.1 . animal por hectárea , según las hectáreas identificadas por el JCA como de uso actual en ganadería . Esta carga por hectárea es relativamente baja y podría aumentarse significativamente con una ganadería más intensiva en aquellas regiones donde ello es posible por la calidad de los suelos, el mejoramiento de los pastos y prácticas de alimentación animal.

El CIAT indica que en los años setentas, la carga por hectárea era de 0.87 en la Costa Atlántica , de 0.65 en el Valle del rio Magdalena ; 0.85 en el Valle del Cauca y 0.27 en los Llanos Orientales ; con posibilidades de aumentos en todas las zonas. 11 Si se consideran las cifras del ICA y se hace un supuesto moderado sobre la capacidad de carga por hectáreas según la capacidad de los suelos, se llega fácilmente a la conclusión de que el país podría tener con los suelos actuales y la tecnología hoy disponible , un hato de cerca de 27.3

10. Luis Lorente . Evolución reciente y perspectivas de la ganadería en Colombia. Coyuntura Agropecuaria , CEGA, Segundo trimestre de 1984.

11 . Recd Hertford , Gustavo Nores . Caracterización del sector ganadero de Colombia 1953-1975 . CIAT, Cali , 1982.

49

millones de cabezas de ganado (cuadro No. 2.4) en lugar de los 20.4 millones actuales. Ello implicaría mejoras tecnológicas simples sin mayores costos, excepto en el Caribe y los Llanos Orientales donde se requieren obras importantes para el manejo del agua.

CUADRO No. 2.4

POTENCIAL DE LOS SUELOS EN GANADERIA

Has . con Capacidad Cabezas de Concepto aptitud de carga ganado

Ganadería semiintensiva 8.435.200 2.5 21.088.000

Ganadería extensiva 4.993.375 1.0 4.993.375

Ganadería muy extensiva 5.966.050 0.2 1.193.210

TOTAL 19.394.625 1.65 27.274.585

FUENTE: ICA , PLANTRA 1984, Y cálculos del autor.

La ganadería muestra que el país tiene recursos suficientes para generar una producción de carne y leche que supera ampliamente la capacidad de consumo de la población , pudiendo exportar excedentes. El país es autosuficiente en producción de carne y leche , el problema no es de oferta sino de demanda; los consumos percápita de ambos productos están por debajo de las recomendaciones y alcanzan niveles bajos si se les compara con países de igual nivel de ingreso . Por otra parte, hay un problema de costos de producción que afecta al consumo por el lado de los precios , es decir, existen dificultades con la tecnología y los sistemas de producción utilizados , que se traducen en costos relativamente altos impidiendo un mayor consumo interno y la competencia con el exterior; por ello la ganadería ha ido creciendo lentamente y se encuentra con un hato frenado en su expansión por las dificultades del mercado.

4. DISTRIBUCION DEL RECURSO TIERRA

Si bien existe todavía tierra apta para el desarrollo de actividades productivas, ésta no está bien distribuída , configurándose situaciones sociales conflictivas en reg1<?nes muy delimitadas , especialmente en áreas de colonización.

50

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65. 0

61

74.6

53

1.95

7.09

4 73

.361

84

.m

2.2

\3.8

34

102.

221

136.

006

3.19

3.08

0 50

a

100

28.4

47

32.9

23

1.67

6.48

4 33

.006

38

.203

1.

942

.903

45

.894

62

.155

3.

136.

664

100

a 20

0 16

.262

19

.418

2.

139.

059

18.4

37

22.0

17

2.42

0.27

4 24

.166

34

.487

3

.293

.682

20

0 a

SOO

9.55

1 11

.530

2

.674

.797

10

.981

13

.257

3

.036

.353

12

.614

1'1

.034

3.

714.

278

SOO

a 1.

000

2.41

4 3.

162

1.73

0.85

8 2.

737

3.5&

6 1.

970.

405

2.76

1 4

.856

1.

840.

438

más

de

1.00

0 1.

236

1.69

5 2.

875

.589

1.

326

1.81

9 3.

084

.295

1.

168

1.88

9 3.

349

.299

Sum

as

986

.955

1.

106.

075

15.8

95.6

57

945

.528

1.

060.

8&6

17 .3

72.0

03.0

1.

254.

219

1.58

3.14

8 22

.233

.038

FU

EN

TE

: L

uis

Lor

ente

, A

rman

do

Sal

azar

, A

ngel

a G

allo

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istr

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edad

Rur

al e

n C

olom

bia.

Min

iste

rio

de A

gric

ultu

ra

CE

GA

Bog

otá.

198

5.

Tomando como referencia el estudio de CEGA12 en zonas compatibles para efectos de comparación de los datos catastrales de 1984 con los censos de 1960 y 1970, Y que cubren el 62% de la superficie total nacional registrada, se observa que la inequitativa distribución de la propiedad rural se conserva . (Cuadro No. 2.5) .

Para 1984, 1.324.721 propietarios con menos de 20 hectáreas (el 83 .6% ), tenían 3.705 .594 has . (el 16.7% ), mientras 6.745 propietarios (el 0.4% ) disponían de 5.189.737 has. (el 23 .3% ). Si bien es cierto que en el período 1970-84 el crecimiento mayor se presentó en los tamaños entre 3 y 200 has . fortaleciéndose la mediana propiedad (especialmente entre 50 y 100 has . en cuanto superficie y de 20 a 50 has . en número de predios) con un decaimiento en los tamaños mayores, la estructura de la propiedad no ha sufrido cambios significativos. En efecto como lo indica el cuadro No . 2.6los índices de Lorentz permanecen casi inmodificables con una leve disminución para 1984. Pese a los procesos de reforma agraria de los años sesentas , el país no ha tenido la voluntad política de modificar y adecuar la estructura de la propiedad para lograr un desarrollo más equilibrado y con menos tensiones sociales.

La desigualdad relativa no se ha modificado en los últimos 24 años en términos de predios , y alcanza grados diferentes según grandes zonas, siendo mayor en las zonas de expansión y mixtas y me nor en las estables (cuadro No. 2.7).

La idea del gran latifundio tradicional , con grandes extensiones de tierras subutilizadas , es necesario revaluarla hoya la luz de los datos arrojados por el estudio de CEGA. Si bien es cierto que existen 11.327.878 has . en predios mayores de 500 has. , también lo es que solo un 0.3% de esta tierra se considera muy buena , 1.2% y 2.9% de mediana calidad ; es decir el 95.6% de la tierra en predios mejores de 500 has., está por fuera de cualquier posibilidad de utilizarla para fines pr~ductivos (cuadro No . 2.8) .

Como lo indica el cuadro, de las 11 .327 .878 has . en predios mayores de 500 has ., el 30.5% pertenece a la Nación y asimilables, eI4.8% a comunidades indígenas y religiosas y el 64 .7% a particulares . De las tierras en manos de particulares (mayores de 500 has.) solo un 6.5%, es decir 474.466 has., son susceptibles de uso en la agricultura o ganadería , yen su mayoría (65% de ellas) són tierras de mediana calidad. De las tierras en manos de la Nación, en predios superiores a 500 has . y que contabilizan 3.454.827 has. en las regiones cubiertas por el estudio de CEGA (se excluye Antioquia , Cho-

12. Luis Lorente , Armando Salazar, Angela Gallo . Distribución de la propiedad rura l en Colombia 1960-1984. CEGA -Ministerio de Agricultura , Bogotá 1985.

52

CUADRO No. 2.6.

ZONAS COMPATIBLES. INDICES DE CONCENTRACION DE LORENTZ 11

Años

1960 1970 1984

Predios Superficie 21

85.19% 85.04% 83.93%

FUENTE: Luis Lorente, et al, op. cit.

Explot. Superficie 21

83.25% 83.55% 82.25%

11 Estos índices miden la desigualdad relativa, más bien que la concentración. 21 Calculados mediante interpolación gráfica. Error máximo de 0.02 puntos por exceso o por defecto.

CUADRO No. 2.7

INDICES DE CONCENTRACION DE LORENTZ

Zonas

Estables 11 Mixtas 21 De expansión 3/ Resto del catastro

1970

82.92% 86.32% 90.73%

FUENTE: Luis Lorente, et al, op. cit. p. 45.

1984

81.17% 84.66% 89.75% 85.45%

11 Costa Atlántica (Atlántico, Bolívar, Córdoba, Sucre) , zona cafetera (Caldas, Quindío , Risaralda), Huila, Valle del Cauca.

21 Cesar, Magdalena , Magdalena Medio (Boyacá, Cundinamarca , Santander) , Tolima.

31 Meta , Caquetá, Cauca , Nariño, Norte de Santander.

53

CUADRO No. 2.8

TOTAL NACIONAL DEL CATASTRO EN PREDIOS SUPERIORES A 500 Has CALIDAD DE TIERRAS POR TIPO DE PROPIETARIO

(Superficie en Hectáreas)

CALIDAD DE TOTAL NACIONY COMUNID PRIVADOS TIERRA CATASTRO ASIMILABLES INDIG. Y RELIG.

Hectáreas % Hedáreu % Hedáreu % Hedáreu %

EXCELENTE 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 MUY BUENA 34123.0 0.3 0.0 0.0 0.0 0.0 34123.0 0.5 BUENA 138209.9 1.2 5003.4 0.1 1525.6 0.3 131680.8 1.8 MEDIANA 329142.9 2.9 20480.4 0.6 0.0 0.0 308662.5 4.2 REGULAR 1264806.0 11.2 113351.5 3.3 7572.9 1.4 1143881.5 15 .6 MALA 2369043.3 20.9 404271 .8 11.7 40863 .3 7.5 1923908.2 26:3 MUY MALA 3396924.4 30.0 1056038.1 30.6 85667.3 15.7 2255218.9 30.8 IMPRODUCTIV A 3654914.5 32.3 1751929.2 50.7 411549.0 75 .2 1491436.3 20.4 TOTAL TIERRAS 11187163.9 98.8 3351074.5 97 .0 547178.2 100.0 7288911.3 99.5 AGUAS 140714.5 1.2 103752.6 3.0 0.0 0.0 36961.9 0.5 TOTAL 11327878.4 100.0 3454827.1 100.0 547178.2 100.0 7325873.1 100.0

• No incluye Antioquia, Chocó, Amazonas, Guainfa , Guaviare, Vaupés, Vichada .

TOTAL NACIONAL DEL CATASTRO EN PREDIOS SUPERIORES A 500 Has. EQUIVALENTE DE LA TIERRA EN UNIDADES FAMILIARES

CALIDAD DE TOTAL NACIONY COMUNlDIN PRIVADOS TIERRA CATASTRO ASIMILABLES DlG. Y RELIG.

UnlclFam. % UnIcIFam. % Unid Fam. % UnIcI. Fam %

EXCELENTE O 0.0 O 0.0 O 0.0 O 0.0 MUY BUENA 3412 3.1 O 0.0 O 0.0 3412 3.5 BUENA 10631 9.6 385 3.3 117 13.0 10129 10.3 MEDIANA 20571 18.6 1280 11.1 O 0.0 19291 19.7 REGULAR 52699 47.6 4723 40.9 315 34.9 47661 48.6 MALA 14807 13.4 2527 21.9 256 28.4 12024 12.3 MUY MALA 8492 7.7 2640 22.8 214 23.7 5638 5.7 IMPRODUCfIV A O 0.0 O 0.0 O 0.0 O 0.0 TOTAL UNIDADESFAM. 110612 100.0 11555 100.0 902 100.0 98155 100.0

USO POTENCIAL (Típico)

Excelente y Muy Buena: apta para agricultura moderna sin restricciones . Buena : apta para monocultivos con restricciones Mediana : agricultura campesina Regular : pastos mejorados y algunos cultivos permanentes Mala : pastos naturales o bosque artificial Muy Mala : bosque natural.

FUENTE: Luis Lorente , Armando SaJazar, Angela Gallo , Distribución de la Propiedad Rural en Colombia. Ministerio de Agricultura-CEGA . Bogotá 1985.

54

có, Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada), solo un 0.7 es decir 25.483 has. serían susceptiblesd de uso agrícola y pecuario, siendo en su mayoría de mediana calidad ll •

s. LOS RECURSOS PESQUEROS

El país dispone de un área de 988.00 Km2 correspondientes a la Zona Económica Exclusiva (ZEE) en sus dos mares, además de las numerosas masas de agua continentales, en la Amazonia, Orinoquia y otras cuencas hidrográficas, para el desarrollo de la pesca. Además tiene 112.615 has. de embalses que pueden utilizarse para la producción pesquera. l'

Aunque no existe una información cierta sobre el potencial pesquero marítimo, las 260.000 toneladas métricas/año sugeridas por el Proyecto INDERENA-FAO, que no incluye datos sobre peces costeros, tiburón, atún, ni crustáceos y moluscos, es un buen indicador de la riqueza pesquera actualmente desaprovechada. De los totales estimados en pesca marítima y continental, solo se captura un 20% y se estima que el 90% del abastecimiento del mercado nacional de productos pesqueros proviene de pescadores artesanales. 15

Las aguas estuarinas tienen un gran potencial para el desarrollo de la pesca artesanal y el cultivo de especies como la Piangua, jaiba y otras de interés comercial. En ostra, solo la Ciénaga Grande de Santa Marta puede llegar a producir 170.000 toneladas métricas/año . El país dispone de suficientes zonas estuarinas y lagunares para incrementar el cultivo de ostras, almeja, camarón, langosta, róbalo, mojarra , bagre y otras especies.

El país tiene recursos naturales aptos para el desarrollo de una industria de camarones en cautiverio, que pueden llegar a superar ampliamente los que ya aprovechan los ecuatorianos. En la Costa Pacífica existe aproximadamente una zona de 80.000 has . en la zona costera del Cabo Manglares; entre Boca Salahonda y Buenaventura hay una extensa zona de aproximadamente 250 kms de larga por 10 a 30 kms de ancho con abundante agua dulce.

13. Las tierras de mediana calidad se definen como aquellos suelos planos con limitaciones no corregibles, o suelos pendientes con limitaciones manejables. Cuando son planos sirven para un número limitado de cultivos y para pastos . Cuando son pendientes sirven para cultivos permanentes y pastos . En una escala de productibilidad de 1 a 100, estos suelos tendrían un puntaje de 52 a 61. Ver Luis Lorente, et al, op. cit. pp. 525- 526.

14. DNP. Lineamientos de política para el fomento pesquero. CON PES. Documento DNP-2. Il9-UEA, Bogotá , 19 de julio de 1984. Ver también COLCIENCIAS-DNP. Plan de Desarrollo de las Ciencias y las Tecnologías del Mar en Colombia , Bogotá, 1980.

15. Ssobre la problemática de la pesca artesanal , ver Ministerio de Agricultura . Diagnóstico de la pesca artesanal en Colombia. Bogotá , mayo de 1983. También la Revista Cayuco, Organo informativo de la Asociación Nacional de Pescadores Artesanales de Colombia , ANPAC.

55

En la Costa Atlántica las áreas más indicadas para el desarrollo del cultivo del camarón son Punta Caribana en el Golfo de Urabá (30.000 has.) zona de Moñitos (Córdoba) con aproximadamente 10.000 has., zona de Boca Tinajones con 5.000 has., desembocadura del Canal del Dique con cerca de 10.000 has. no continuas y Boca de Ceniza. Todas estas zonas, aunque tienen algunos limitan tes (físicos, climáticos, hidrobiológicos, infraestructura, sociales) son aptas en un alto porcentaje para el montaje de una industria camaronera.

La riqueza de los recursos hidrobiológicos del país , permite igualmente el desarrollo de la acuicultura en una amplia extensión . El sólo uso de las aguas de los Llanos Orientales daría para multiplicar por más de lOO veces la actual producción pesquera continental.

En este caso , como en el de otros productos , el problema no es la falta de recursos naturales para la producción de alimentos ricos en proteínas. Existe un potencial productivo muy grande esperando que la tecnología y la capacidad humana, le permitan cumplir el objetivo fundamental de satisfacer las necesidades de consumo de la población y al mismo tiempo conservar los recursos básicos. Es necesario señalar que por falta de una política pesquera, el país tiene Iimitantes tecnológicos y de capacitación para el manejo de estos recursos ; además no se dispone de recurso financieros para explotarlos y no se ha hecho de ello un negocio estable .

6. LOS RECURSO FINANCIEROS

Es frecuente escuchar la que,ia de agricultores y ganaderos sobre la insuficiencia de crédito para financiar la producción. Ello aparentemente es cierto si se mira desde el punto de vista del porcentaje de los costos de producción financiados por los bancos y del capital propio que deben poner los productores , en circunstancias de una baja capacidad de capitalización en el sector , como ha sido frecuente en los últimos 10 años . Si disminuye el capital propio disponible del agricultor, el volumen de crédito que puede solicitar disminuye en una proporción semejante y el área cultivable también se reduce. 16

Sin embargo, al analizar las cifras de crédito institucional otorgado al sector , se puede observar que los recursos han venido aumentando en términos reales;con pocas excepciones (años 1979, 1980 Y 1981) . Incluso en los años más recientes , cuando la crisis económica hizo crecer la producción agrícola a una tasa promedio de solo el 1 %, el crédito estuvo aumentando en forma significativa (cuadro No. 2.9), con la excepción del otorgado por la Caja Agraria que ha implicado un desmejoramiento apreciable de la financiación

16. Ver al respecto: Alberto Supelano y Absal6n Machado C. Crédito para Agricultura y áreas financiadas 1975-82. Volumen l. Capítulo 111 . CEGA , Bogotá , mayo de 1984.

56

para la economía campesina , llegándose a una disminución del área financiada por esta institución de 558.538 hectáreas entre 1975-82. 11

No se ha desmejorado la situación del sector en cuanto al porcentaje de la producción financiada con crédito institucional , la cual ascendió en 1984 al 15 .6% cuando hace 10 años era del 11.4% (cuadro No. 2.10) . En la relación del crédito con los costos básicos (suma del consumo intermedio sectorial más la remuneración a los asalariados) , se observa igualmente un progreso a partir de 1981 , ya que después de un descenso entre 1979-81 cuando el crédito llegó a financiar solo el 23 .2% (promedio 1979-81) de los costos básicos , en los últimos 3 años (1982-84) el promedio ha sido del 28.4% . El mismo fenómeno anterior de mejoramiento se tiene al comparar el crédito con el PIB agropecuario (cuadro No . 2.10) . Lo único que pudiera decirse en el sentido de la poca capacidad financiera disponible para el sector, es que estos porcentajes podrían ser más elevados ; sin embargo no es fácil precisar cuál debe ser el porcentaje mínimo indicado de los costos que debe financiar el crédito , o el indicador adecuado sobre crédito/valor de la producción. , en una economía como la colombiana . No se puede entonces argumentar que el aparato productivo agrícola , no ha tenido una corriente de recursos financieros importante . Que ella sea insuficiente en si es otro problema, como también lo es el hecho difícil de cuantificar , de la desviación de parte de estos recursos hacia otras actividades más lucrativas. Si han existido deficiencias de producción no se le puede atribuir al crédito toda la culpabilidad; son más razones estructurales al interior del sector y por fuera de él (rentabilidad , productividad , inversión pública , mercados , seguridad ,. etc.) los que explican esos altibajos.

7. INVERSION PUBLICA

De todos los indicadores disponibles sobre las potencialidades del sector agropecuario , los referentes a la inversión pública son quizás los que muestran un deterioro notable , con consecuencias muy desfavorables para la agricultura . El cuadro No. 2.11 es bien ilustrativo: en 1970 se destinaba al sector eI9.9% del presupuesto nacional; en 1984 solo el 3.3% ; el gasto público agropecuario solo representaba en 1984 el 2.6% del PIB agropecuario , después de haber estado en el 5.4% en 1970.

Las cifras reflejan un descuido inexplicable del Estado para atender a la actividad productora de alimentos, materias primas para la industria y divisas. Ello ha hecho que actividades como la investigación se reduzcan y deterioren en momentos que el país más requiere de una alta eficiencia en la producción para compensar el elevado costo que involucra el modelo tecnológico utilizado en nuestra agricultura; además de la imperiosa necesidad de generar tecnologías que eliminen la alta dependencia de insumos importados.

17. Ibid . pp. 45-47 .

57

AÑO

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

CUADRO No. 2.9

EVOLUCION DEL VALOR REAL DEL CREDITO AGROPECUARIO.

POR FUENTES: 1975- 984 (En pesos constantes de 1975) 11

FFAP CAJA AGRARIA OTROS· TOTAL

6.075 5.864 3.042 14.981

4.702 5.139 3.185 13.024

5.240 4.895 2.860 12.995

6.587 6.244 2.845 15.676

7.476 5.645 2.867 15.989

7.671 5.139 2.635 15.445

7.882 5.538 2.476 15.896

7.770 6.014 2.157 15.941

8.530 7.175 2.002 17.707

9.344 ·8 .080 1.660 19.084

10.366 6.954 1.528 18.848

11 Se usó como deflactor el Indice de Precios al por mayor del Comercio en General del Banco de la República .

• Incluye: Prodesarrollo, Incora y recursos propios Banco Ganadero .

FUENTE: Banco de la República , División de Sistemas de la Caja Agraria y DANE para FFAP, Caja Agraria y Otros, respectivamente. Cálculos CEGA.

58

AÑO

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

CUADRO No. 2.10

EVOLUCION DEL CREDITO AGROPECUARIO EN RELACION CON EL VALOR DE LA PRODUCCION BRUTA, LOS COSTOS

BASICOS y EL PIB SECTORIAL

CRED. AGROPECUARIO CRED. AGROPECUARIO CREDITO

Valor de la Produc. Costos Básicos 11 PIB % %

12,3 28,4 14.3

11,4 26,4 13.4

11,0 26,0 12.7

12,0 28,2 13.6

12,2 25,2 14.0

12,3 23,8 14.1

12,8 23,1 15.1

12,7 22,7 15.1

14,5 26,8 17.1

15,8 29,4 18.5

15,6 29,0 18.4

11 Valor del consumo interno más remuneración a los asalariados.

FUENTE: Cálculos CEGA con base en Cuentas nacionales de Colombia del DANE.

59

CUADRO No. 2.11

EVOLUCION DEL GASTO PUBLICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO EN RELACION CON EL PRESUPUESTO NACIONAL Y EL PIB

SECTORlAL 1970 - 1984.

PIB Presupuesto Gasto Público (3)/(1 ) (3)/(2) Año Agropecuario Nacional. Agropecuario 11

(1) (2) (3) % %

1970 33 .308 18.238 1.812 5,4 9,9

1971 36.663 22.291 1.546 4,2 6,9

1972 45 .755 24 .064 1.742 3,8 7,2

1973 58.672 29.302 1.830 3,1 6,2

1974 78.604 36.018 2.225 2,8 6,2

1975 96.766 49.018 2.755 2,8 5,6

1976 125.76 52.796 2.776 2 ,2 5,3

1977 179.34 72.784 3.293 1,8 4 ,5

1978 209.550 101.143 3.849 1,8 3,8

1979 255.190 151.511 5.001 2 ,0 3,3

1980 305 .718 195 .117 6.668 2,2 3,4

1981 381.639 263.862 8.459 2,2 3,2

1982 468.621 331.480 10.215 2,2 3,1

1983 568.572 401 .852 14.145 2,5 3,5

1984 670. 347E 528.950 17.325 2,6 3 ,3

11 Incluye ejecución del presupuesto nacional y recursos propios de los Institutos del sector.

E : Estimación Preliminar.

FUENTE: Con base en datos obtenidos de : Ministerio de Agricultura. La Financia-ción del Sector Agropecuario, Bogotá, abril de 1985, cálculos CEGA .

60

La inversión en distritos de riego también se paralizó en los últimos 10 años, y solo se ha logrado con muchas dificultades empezar a recuperar obras que estaban abandonadas o no se habían terminado, aunque en 1985 fué necesario postergar para 1986 algunas obras por falta de recursos.

El financiamiento de la inversión sectorial ha sido bastante irregular en los últimos años y las asignaciones para inversión no sólo han decrecido en su participación en el presupuesto de inversión total de la Nación , sino también en términos reales (cuadro No. 2.12). Si se excluyen las rentas con destinación específica , la prioridad del Estado en la asignación de recursos , ha sido financiar funcionamiento y el servicio de la deuda , con lo cual ha descuidado la inversión.

Los servicios del Estado hacia la agricultura y ganadería son muy precarios y allí podría encontrarse con una de las causas mayores de la débil estructura del aparato productivo y su incapacidad para producir alimentos baratos. Las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Agricultura dependen en un alto porcentaje de los recursos provenientes del presupuesto nacional , dada su débil estructura de recursos propios . Las dificultades fiscales que se vienen presentando desde 1980, han obligado al sector agropecuario público a recurrir con mayor frecuencia , al crédito externo para poder desarrollar proyectos de inversión; pero ello ha hecho que esos créditos obedezcan a las prioridades internas de las entidades y no consulten una coherencia del conjunto de la inversión estatal en el sector. 18

Un hecho sobresaliente , que seguramente causará dificultades adicionales al Estado en su manejo del sector agropecuario , es el creciente endeudamiento externo de las entidades públicas (lCA, IDEMA , INCORA, HIMAT). Los servicios básicos de investigación, transferencia de tecnología, mercadeo y construcción de infraestructura física y social, se están financiando con inversión extranjera. El sector Público se está endeudando con una carga muy seria para las próximas generaciones y con graves riesgos en la autonomía que deben tener las entidades para manejar sus recursos y proyectos. Además la orientación de los recursos está guiada por criterios que no siempre obedecen a las prioridades y necesidades de la comunidad.

En el cuadro No. 2.13 se observa la evolución de los créditos externos contratados y el servicio de la deuda sectorial a cargo de la Nación. En el período 1970-84 el gobierno contrató créditos externos para el sector por US$ 590.1 millones, de los cuales el 73 .5% (US$ 434.0 millones) se contrataron en los años 1970-77 y fueron destinados a entidades distintas del ICA, el INDERENA Y el HIMAT. Ello explica que los créditos externos obtenidos por las propias entidades en el período 1979-83 (US$ 129.4 millones), se concentren y beneficien a las tres entidades señaladas.

18. Ministerio de Agricultura. División de Recursos Financieros. La Financiación del sector agropecuario. Bogotá, abril de 1985 . Ver además la interesante tesis de grado (Magister en

61

CUADRO No. 2.12

EJECUCION DE RECURSOS DE PRESUPUESTO NACIONAL - INVERSION 1970-84

Inversión Sector % participación % variación inversión Agropecuario en el Sector Sector Agropecuario

Años (Millones de $) Agropecuario a precios constantes de 1975

1970 1.017 14.4

1971 1.053 10.8 -6.1

1972 1.179 12.4 0.6

1973 1.118 8.0 -17.7 1974 1.116 6.1 -20.5 1975 1.116 4.2 -20.2 1976 1.072 6.5 -17.2

1977 1.274 5.1 -1.6

1978 2.328 7.3 41.6 1979 2.881 5.7 9.2 1980 4.456 6.9 30.4

1981 4.986 6.2 -10.5 1982 5.937 6.3 -5 .7

1983 8.386 8.5 26.5

1984 9.888 7.4 3.8

FUENTE: Tomado de los cuadros Nos. 6 y 7 de la Tesis de Humberto Sisa.

62

El Gasto Público en el Sector Agropecuario. Bogotá, Universidad Nacional, 1985.

CUADRO No. 2.13

CREDITO EXTERNO y SERVICIO DE LA DEUDA EN EL SECTOR AGROPECUARIO

Crédito Externo (Millones de dólares)

Servicio de la Deuda Años externa Sectorial

a cargo de a cargo de a cargo de la Nación la Nación las Entidades Total (Millones de $)

1970 31.2 1.0 32.2 S.f . 1971 36.1 36.1 S.l. 1972 45.8 19.8 65 .6 102.8

1973 8.9 8.9 185 .0 1974 6.0 6.0 235 .6 1975 140.5 2.2 142.7 328.0 1976 88.5 3.4 91.9 426.9 1977 77.0 77.0 506.9 1978 610.9

1979 20.0 20.0 757.5

1980 1.122.8

1981 1.294.1

1982 140.4 46.0 186.4 1.607.1

1983 15.7 63.4 79.1 2.256.4

1984 S.1.

TOTAL 590.1 155.8 745.9 9.434.0

FUENTE: Elaborado por Humberto Sisa , op. cit . , Cuadros Nos. 35, 36 Y 37 con base en informes financieros de la Contraloría.

63

El aumento del servicio de la deuda a cargo de la Nación , es muy notorio a partir de 1980 y ascendió a $ 2.256 millones en 1983, y como dice Humberto Sisa , en el caso de las entidades ese servicio ascendía ya a $ 692 millones en 1984 "con el agravante de que este valor hace parte del presupuesto de inversión de las entidades , y de que este crédito externo directo ha tenido una mala administración , los préstamos han sido excesivos y se ha hecho un ineficiente uso de los fondos obtenidos . Esta deuda podrá limitar la inversión sectorial en el corto y mediano plazo . .. ". \ 9

El déficit fiscal de los últimos años afectó seriamente al sector agropecuario: el Plan de Inversiones 1984-86 contemplaba para la actividad agropecuaria $ 98.618 millones, pero fué reajustado con el Plan de Rehabilitación y la agudización del déficit , a $ 54.137; con lo cual el sector dejó de percibir $ 44.481 millones , afectándose básicamente los proyectos especiales , que se disminuyeron en $ 42.640 millones. 2o

El documento del Ministerio de Agricultura hace una precisión muy útil en relación con lo anterior: "El debilitamiento progresivo de los recursos de Presupuesto Nacional ha ocasionado que el costo de oportunidad de los proyectos de inversión que adelanta el sector agropecuario se haga cada vez más alto y se tenga cada vez menos capacidad para atender la demanda de los servicios y la ejecución de los nuevos programas de prioridad en el gobierno. Se ha tenido que recurrir cada más a la financiación de proyectos con Crédito Externo a cargo de las entidades o de la Nación , pero se está llegando a un punto donde la selección de esos proyectos comienza a hacerse demasiado competitiva y de extrema rigidez frente a la escasez de recursos de contrapartida y las cuantías que el pago del servicio de la deuda va adquiriendo". 2\

8. DISPONIBILIDAD DE MAQUINARIA AGRlCOLA

A partir de 1970 se ha producido un retroceso en la mecanización agrícola del país, vista ésta a través del parque de tractores y las importaciones de combinadas . Este retroceso se traduce indudablemente en la productividad y es indicativo especialmente , de la pérdida de dinamismo de la capitalización del sector agropecuario .

Economía) de Humberto Sisa . El gasto Público en el Sector Agropecuario. Universidad Nacional , Bogotá, octubre de 1985.

19. Humberto Sisa , op . cit. p. 95 .

20. Ibid . pp. 82-83. Los proyectos especiales son financiados generalmente con crédito externo y son de especial interés del gobierno.

21. Ibid . p. 26.

64

De otra parte, la maquinaria agrícola usada en la agricultura colombiana (tractores y combinadas) es completamente importada y el sector agropecuario sufre los efectos de las variaciones de precios en el mercado internacional, lo cual se refuerza con aumentos de costos por la devaluación Y altos márgenes de comercialización, con el resultado de un equipo muy costoso para los agricultores. Este costo se ve aumentado además por el mal servicio prestado por las firmas importadoras y el alto precios de los repuestos. En realidad no ha existido en los últimos 20 años, una política sobre maquinaria agrícola, que permita racionalizar la importación de marcas, los servicios de maquinaria, los precios, márgenes de comercialización, precios de los repuestos y medidas tendientes a disminuir el costo de la maquinaria para las labores productivas del campo.

Los índices sobre tractores por hectárea dejan mucho que desear en la agricultura colombiana (cuadro No. 2.14) y el grado de mecanización es aún muy bajo en comparación con otros países y no se puede afirmar que los agricultores y ganaderos tengan un inventario de equipos que les permita responder a los retos del mercado interno y externo en términos de eficiencia y productividad. Aunque si bien es cierto que países como Colombia no pueden lanzarse a una modernización total de su agricultura por los problemas sociales que crea la incapacidad de la economía de absorber más empleos; no puede desconocerse que sus índices de mecanización son bajos y pueden aumentarse en algunas zonas planas, buscando en ellas alternativas de empleo en la agricultura , transporte, servicios, agroindustrias y otras actividades.

CUADRO No. 2.14

PARQUE DE TRACfORES

Número Tractores Total tractores/ha Potencia Años de por de agricultura total

tractores 11 hectárea comercial H.P.

1950 4.6600 0019 0.0172 186.400 1960 15.2650 0046 0.0225 718.981 1970 18.8140 0051 0.0183 1.098.737 1980 19.3930 0047 0.0187 1.260.545 1984 18.4030 0063 0.0204 1.196.195

FUENTE: Cálculos CEGA. 11 Suponiendo una vida útil promedia de 10 años.

65

El parque de tractores ascendía en 1984 a 18.403 unidades, pero en 1980 era de 19.393 y en 1970 de 18.814; es decir, no se ha avanzado pues la potencia de ese parque solo creció de 1.098.737 Hp en 1970 a 1.196.195 en 1984 (cuadro No. 2.14). Las importaciones de tractores y combinadas (cuadro No. 2.15) son también un buen indicador de la pérdida de dinamismo de la mecanización y el reflejo de serios problemas de capitalización del agro, y del creciente aumento de los precios de la maquinaria acelerados con la devaluación de 1984 y 1985.

CUADRO No. 2.15

IMPORTACION DE MAQUINARIA AGRICOLA

Tracto res Combinadas Años Número Núme ro

1975 2. 148 237 1976 1.990 157 1977 3.070 49 1978 3.557 153 1979 1.992 11 9 1980 2.3 16 64 198 1 2.87 1 31 1982 2.579 93 1983 1.810 86 1984 507 13

FU ENTE: María Clara Espinoza. El retroceso de la mecanización agrícola . Coyuntura Agropecuaria. CEGA . Te rce r trimestre de 1984 y registros de l INCOM EX para 1985.

Se estimó que del total de tractores importados . un 7% se dedicó a actividades diferentes y la cifra indicada es el result ado de esa deducción.

En Colombia la maquinaria agrícola está gravada con altos impuestos. Si en 1980 la agricultura pagaba en promedio por sus equipos importados un 19% en impuestos, en 1985 la tasa promedio subió al 59% con los gravámenes adicionales de 8 puntos de la ley 50 de 1984, el aumento en derechos arancelarios, el IV A Y aumentos en impuestos de timbre (Ley 68 de 1983).22Esto ha hecho que los precios de la maquinaria adquieran niveles inaccesibles para los 19ricultores: un tractor de 90 caballos que valía $ 2.650.000 en junio de 1984 estaba costando en febrero de 1986 $ 5.940.000, un crecimiento mayor del 100% en año y medio; y una combinada que valía $ 8.850.000 en junio de 1984, costaba $ 13.854.000 a comienzos de 1986. Estos aumentos y costos tan elevados han frenado las importaciones de equi-

22. El Tiempo , Mecanización: recurso olvidado para el campo. Sección Tierras y Ganados. febrero 22 de 1986.

66

pos con un evidente deterioro y absolescencia del parque actual, y presiones sobre los precios de los productos agrícolas . Las anteriores apreciaciones sobre la descapitalización del campo, se confirman igualmente con los datos sobre formación bruta de capital fijo en el sector agropecuario que trae las Cuentas Nacionales . En efecto, como se indica en el cuadro No. 2.16, entre .1970 -1983 el índice de capitalización solo llegó a 122.7 (base 1970 = lOO) en la agricultura , mientras en toda la economía alcanzó a 195 .9; la relación entre ambos pasó de 6.4 en 1970 a 4.0 en 1983.

9. INFRAESTRUCTURA DE COMERCIALIZACION

La infraestructura para la comercialización ha mejorado en términos generales en la última década , pero aún es insuficiente en centros de acopio , almacenamiento de perecederos , red frigorífica , equipos para manejo de inventarios e inclusive en vías para movilizar los productos de algunas zonas . En 1979, Planeación Nacional reconocía que existe subinversión pública "que resulta en altos costos de comercialización para los participantes privados y en un deficiente funcionamiento del mercado nacional de alimentos". 2J

En almacenamiento de granos se han logrado mejoras importantes, el IDEMA aumentó su red en los setentas en un 67% . Según el censo realizado por el .Ministerio en 1983, la capacidad de almacenamiento y de secamiento era de 3.6 y 1.4 millones de toneladas por cosecha respectivamente (cuadro No. 2.17). Esta capacidad referida al volumen de producción de granos que oscila entre 1.3 Y 2. O millones de toneladas por cosecha, indica un exceso en la capacidad instalada de almacenamiento a nivel nacional y un déficit en secamiento. 2<

A nivel agregado el almacenamiento es suficiente para el manejo de las cosechas y las existencias , pero se presentan desequilibrios a nivel regional , deficiencias en centros de acopio local y regiones agropecuarias "nuevas" que no cuentan con esta infraestructura . A nivel nacional el problema parece resulto pero "miles de agricultores enfrentan riesgos de deterioro de calidad de sus granos y una baja capacidad de negociación al no disponer de instalaciones de secamiento y almacenamiento propios y de oportuno acceso a los mismos" . 25

23. DNP. Política Agropecuaria y el sistema de alimentos. Diagnóstico, 2 volúmenes. Documento de trabajo DNP-UEA-013, junio 12 de 1979, p. 151 .

24. SACo Agricultura: Horizonte 2.000 (Documento de trabajo) XXIII Congreso Agrario Nacional. Cartagena, noviembre 27-30 de 1985, p. 25.

25. DNP. op. cit.

67

CUADRO No. 2.16

FORMACION BRUTA DE CAPITAL FIJO (MAQUINARIA Y EQUIPO) A PRECIOS DE 1975

(Millones de pesos)

Total Agropecuaria Años (1) Indice (2) Indice (2)/(1)

1970 17.039 100.0 1.089 100.0 6.4

1971 19.280 113.1 1.759 161 .5 9.1

1972 18.293 107.3 731 67 .1 4.0

1973 18.451 108.3 824 75.7 4.5

1974 20.520 120.4 1.062 97.5 5.2

1975 19.809 116.2 1.224 112.4 6.2

1976 20.683 121.4 1.234 113.3 6.0

1977 21.082 123.7 1.312 120.5 6.2

1978 24.400 143.2 1.421 130.5 5.8

1979 26.314 154.4 898 82.5 3.4

1980 30.693 180.1 1.796 164.9 5.8

1981 32.881 193.0 1.834 168.4 5.6

1982 32.692 191.9 1.421 130.5 4.3

1983 (P) 33.379 195.9 1.336 122.7 4.0

FUENTE: DANE. Cuentas Nacionales de Colombia. 1970-83, cálculos del autor.

68

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El 39% del almacenamiento está en centros de consumo, yen las zonas de producción solo se encuentra el 24%, el otro 29.3% está ubicado en otros municipios diferentes a las principales capitales y puertos. Las instalaciones de secamiento de granos se concentran en los departamentos de Huila, Tolima y Valle que aportan cerca del 40% de la producción; solo un 17.5% se ubica en centros de consumo. En todas las zonas de producción hay déficit de secamiento según lo observa la SACo 26

Esta distribución de la capacidad instalada de almacenamiento y secamiento, está relacionada con su propiedad. La mayor proporción está en manos de la industria procesadora y los Almacenes Generales de Depósito (sector bancario) que tienden a ubicarse en centros regionales de acopio y principales centros de consumo. Los agricultores o sus organizaciones disponen de una baja dotación, siendo la infraestructura a nivel de finca, prácticamente inexistente.

Además de estas fallas estructurales , hay problemas en el sistema de almacenamiento. Fuera de que al IDEMA le sobra capacidad en algunas zonas y no la utiliza, los productores o el sector privado no disponen de ella, yademás la información que se maneja para las decisiones de formar inventarios adolece de mucha imprecisión ; tampoco existen incentivos para acumular existencias mínimas de largo plazo que garanticen seguridad alimentaria en situaciones coyunturales inesperadas. Por otra parte, aunque el costo de almacenamiento está subsidiado respecto a las tasas de interés del mercado, todavía es muy alto . El crédito otorgado a través de bonos de prenda para almacenamiento está muy orientado al sector industrial; en 1978 por ejemplo , el 89% de los bonos los utilizó la industria alimentaria, los agricultores solo el 1 % y el 9% era usado por el IDEMA y 1 % por empresas comerciales. El redescuento se concentra en unas pocas firmas; en 1978, cuatro empresas tenían el 46.6% de los redescuentos y ocho empresas el 59.1 %; una sola empresa obtuvo el 18.6% del cupo. Por otra parte, los bonos de prenda favorecen unos pocos productos: algodón , cebada, tabaco y cacao. 27

Uno de los medios más importantes para facilitar el desarrollo de la producción y su vinculación con los mercados , son los diferentes tipos de transporte. En Colombia los costos de transporte son muy elevados, especialmente el de carreteras por donde se moviliza más del 90% de la carga agropecuaria. El transporte fluvial que según la SAC podría ser ocho veces más económico, solo moviliza el 2% de la producción agropecuaria y el férreo que

26. SACo Ibid. ver también Alvaro Silva, Roberto Albornoz. "El comercio de alimentos en Colombia. Revista de Planeación y Desarrollo. Vol. IX , No . 1, enero-abril de 1979.

27 . Alvaro Silva , Roberto Monsalvo y Gabriel Montes. El Almacenamiento de Productos Agropecuarios en Colombia. Revista de Planeación y Desarrollo. Vol. XI , No. 3, septiembrediciembre de 1979.

70

podría ser cinco veces más barato que el carretero, solo transporta e18% de la carga. 28

Este fenómeno se debe a que el transporte fluvial y férrero es lento, de baja escala y los sistemas de transbordo costosos, elevándose el costo de capital y almacenamiento, además del deterioro que genera el manejo de productos, como lo indica la SACo Ello a su vez es resultado de la baja inversión en vías , equipos y puertos o estaciones "de manera que hay un enorme rezago tecnológico y administrativo en estos modos para manejar la carga masiva y rápidamente" . 29 La inversión en transporte fluvial representa solamente e15% de los recursos dedicados a infraestructura de transporte, pese a que el país tiene 8.158 kms. de vías fluviales navegables, algo similar al total de carreteras pavimentadas. La longitud de la red férrea nacional asciende a 3.255 kms. , de los cuales solo 2.622 están actualmente en explotación y desde 1971 se presenta un continuo descenso de la movilización de carga por ferrocarril. Indica la SAC cómo este medio de transporte férrero ha perdido su capacidad competitiva y de complemento de la movilización por carretera "por su casi nula inversión en equipo, vías y estaciones, debido a la ineficiencia administrativa y altos costos de funcionamiento que por décadas ha soportado. Cerca del 70% del presupuesto de los ferrocarriles se destinó a cubrir los gastos de personal, mientras que en inversión solo se ejecutó e15% en el período 1970-84". 30

De las vías carreteables (unos 105 mil kms.) solo un 10% están pavimentadas y las troncales en su mayoría se extienden norte-sur con adecuada comunicación, pero las comunicaciones transversales en el sur son deficientes y no han permitido un mayor desarrollo del Caquetá y suroeste del Meta, ni una integración a menor costo con los Llanos Orientales. La red secundaria que tiene la función de abrir posibilidades de comercialización a las zonas agropecuarias, tienen una cobertura muy limitada con excepción de los departamentos cafeteros: Valle, Tolima, Huila y Santander. En la Costa Atlántica hay departamentos como Sucre, Córdoba y Cesar, que tiene más de un millón de hectáreas con potencial agropecuario, y están desprovistos de esta red secundaria.

El parque automotor para transporte de carga se estima en 79.000 unidades con vehículos básicamente de poca capacidad y depreciados; las unidades con capacidad superior a las 20 toneladas solo representan eI5%, la edad del parque supera los 15 años. J I

28. SACo Agricultura : Horizonte año 2.000, Op. Cit. p.42

29. Ibid . p. 42 .

30. Ibid. p. 44 .

31. Ibid. pp. 45-46

71

Por su parte, la infraestructura de acopio es aún deficiente, el Ministerio de Agricultura identificó en 1984 la necesidad de construir otros 33 centros de acopio regionales y 37 primarios, reconstruir, adaptar y construir 47 plazas de mercado y realizar inversiones para procesamiento y transformación primaria por $ 759 millones. En total, los requerimientos ascienden a $ 3.093 millones en 1984, unos US$ 300 millones .32

32. Ministerio de Agricultura. Bases para la creación del Fondo Financiero para Mercadeo Agropecuario. Documento de discusión . Bogotá. abril de 1984.

72

CAPITULO III

PRODUCCION y COMERCIALIZACION DE ALIMENTOS

1. EVOLUCION DE LA PRODUCCION

La producción agropecuaria se ha clasificado en dos categorías: 1) los productos de consumo humano directo l y 2) los de consumo industrial. En el cuadro No. 3.1 se incluye un resumen de los volúmenes de producción entre 1973-85 para los principales 24 productos agrícolas y el gráfico 3.1 muestra su comportamiento en índices .

De acuerdo a esas cifras se puede concluir que la distribución de la producción entre materias primas industriales y bienes de consumo directo , no ha cambiado en los últimos 15 años y conserva en promedio un 12% para las primeras y 88% para las segundas. Desde este punto de vista, la producción agrícola muestra en general una gran estabilidad en su estructura productiva.

El crecimiento de la producción ha sido del 2.2% promedio anual entre 1973-85; del 2.2% para el grupo de consumo directo y del 2.4% para materias primas industriales. Entre 1973-79, época de prosperidad y bonanza cafetera , los crecimientos fueron del 4.85% anual para el total de bienes ; y del 4.8 y 5.3% para los dos grupos . En los años de crisis (1980-85) la producción creció al 1 % anual en el total y en ambos grupos . En general la producción ha venido deteriorándose en los últimos años en comparación con la década anterior cuando su crecimiento estuvo por encima del incremento demográfico . Este deterioro obedece tanto a la crisis en el mercado internacional que frenó las exportaciones , como a la contracción de la demanda interna y

1. Se incluye el azúcar que es más industrial que rural , pero cuyo co nsumo directo por los hogares es mayor que el de la industria.

73

CUADRO No. 3.1

PRODUCCION AGRICOLA EN COLOMBIA 1973-85 (Miles de toneladas)

Consumo humano directo Consumo Industrial Años Total Volumen % Volumen %

1973 12.068.1 10.626.3 88.0 1.441.8 12.0 1974 12.706.7 11 .139.5 87.7 1.567.2 12.3 1975 13.073.4 11 .360.1 87.0 1.713.3 13.0 1976 13.518.4 11.896.8 88.0 1.621.6 12.0 1977 11.508.2 9.724.1 84.5 1. 784.1 15 .5 1978 15 .593 .1 13.674.9 87.7 1.918.2 12.3 1979 16.037.3 14.072.4 87.7 1.964.9 12.3 1980 16.181.8 14.178.4 87.6 2.003.4 12.4 1981 16.435.4 14.392.4 87.6 2.043.0 12.4 1982 16.242 .7 14.381.1 88.5 1.861.6 11.5 1983 15 .817.8 13.896.8 87.8 1.921.0 12.2 1984 15 .794.7 13.914.4 88.0 1.880.3 12.0 1985 15 .708.1 13.789.6 87.8 1.918.5 12.2

FUENTE: Elaborado con base en información del Ministerio de Agricultura .

el desestímulo producido por la existencia de actividades más rentables que la agricultura. Pero también es importante señalar , que esta crisis tiene su origen en la desatención que el Estado colombiano ha mantenido a la agricultura desde mediados de los 70's, reflejada en una caída significativa de la inversión pública , la falta de una política agraria continua y coherente y la pérdida de capacidad del Ministerio de Agricultura para solucionar los problemas del sector.

Las materias primas para la industria alimentaria , crecieron en promedio más que los bienes para consumo directo . Sin embargo, el hecho más sobresaliente es la inestabilidad en la producción de alimentos básicos de la dieta colombiana y de los sectores de más bajo ingreso , en comparación con la destinada a la exportación . La producción de bienes exportables como café , banano , azúcar y algodón , creció en promedio al 4.8% entre 1973-85, al 7.16% entre 1973-79 Y al 0.1 % entre 1980-85 , crecimiento que se hace mayor si se incluyen las flores . En cambio , un grupo de productos como maíz , fríjol, papa , trigo , arroz , yuca, plátano y panela crecieron entre 1973-85 al 1.75%, y en los otros períodos indicados al 5.76% y -2 .3% respectivamente. Estos índices (gráfico 3.2) confirman la existencia de un modelo que concentra recursos en la producción para el mercado internacional en detrimento de la dirigida al consumo interno . La crisis ha afectado más intensamente los bienes de consumo más popular, que en buena parte exceptuando arroz, provienen de pequeños agricultores de economía campesina .

74

GRAFICO N'l. 3.1 EVOLUCION DE LA PRODUCCION AGRICOLA

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12 !5

12 O

11 !5

110

10!5

100

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1973 1974 197!5 19n 1977 197e 1979 lieo liel 1ge2 1ge3 1984 IN!5

FUENTE : Cuodro NI 3.1

75

Los productos exportables representaron en promedio un 18.1 % del volumen total de la producción entre 1973-79 y durante 1980-85 eI21.3% 2; observándose la tendencia al crecimiento de lo exportado, excepto durante 1980-85 cuando la crisis de los mercados mundiales impiden un mayor flujo de divisas por exportaciones.

Por otra parte, es notorio que el país exporta más aquellos bienes dirigidos a alimentar directamente la agroindustria internacional que bienes de consumo directo , y también artículos suntuarios como las flores. En términos de valores, el peso de los bienes exportables sobre el valor de la producción , es todavía mayor, dada la importancia y el monto de los ingresos que genera el café y los demás exportables, cuando se valoran a precios internacionales.

La producción pecuaria (cuadro No. 3.2) muestra un comportamiento más estable que la agrícola; su crecimiento ha sido de un 5.1 % en todo el período 1973-85 y aparentemente la crisis 1980-85 no la afectó tanto como a la agricultura. La producción de pollo y huevos ha sido la más dinámica con promedios deI9 .0% en los 70s y de 3.8% en los ochentas; la leche estuvo estancada hasta 1979 cuando se liberaron los precios y la carne de vacunos ha crecido al 1.8% en los últimos cinco años. En la producción pesquera se observa un descuido notorio , con tendencia más bien a disminuir (las cifras además son poco confiables) . En pesca sólo se exporta la producción de langostinos y en vacuno se logra colocar en el mercado externo un porcentaje muy bajo que ha tendido a reducirse en los últimos años.

A diferencia de la producción agrícola, la pecuaria se destina en su mayoría al mercado interno , siendo una fuente importante de proteínas , aunque en e l caso de los vacunos, el costo por kg . de proteína es mucho mayor en comparación con el de las proteínas vegetales producidas en una hectárea .

En términos generales, el comportamiento de la producción es medianamente aceptable , con problemas notorios en productos que han incrementado las importaciones hasta 1985 (maíz, sorgo, fríjol , trigo, cebada, arveja, lenteja, soya). Lo importante es señalar que el país ha venido aumentando la disponibilidad de alimentos con base en importaciones, con crecimientos importantes en la producción de algunos rubros agrícolas a costa de otros. Además, el país ha dispuesto de las divisas necesarias para garantizar el suministro , así éste haya sido caótico en algunas coyunturas. Por otra parte , cuando se han presentado coyunturas de precios altos en los alimentos, se ha visto que la agricultura responde aumentando la oferta, pese a todos los problemas que se presentan para la inversión en el campo. El aumento en la disponibilidad de productos no significa una oferta nutricional adecuada desde

2. Si se n,ide e l porcentaje de las exportaciones en e l to tal de la producción, ese porcentaje es un poco menor porque no toda la producción de los bienes exportables se va para el mercado externo (caso de algodón. azúcar especialmente).

76

CUADRO No. 3.2

PRODUCCION PECUARIA (Miles toneladas)

Años Carne de Carne de Leche Huevos Pescados y Total bovinos 11 pollo líquida 31 41 mariscos 51

1973 385 .9 48.4 1.527.0 111.3 95.1 2.140.7 1974 388.7 56.8 1.594.0 102.6 53.7 2.195.8 1975 442.1 61.5 1.716.0 127.7 66.6 2.413.9 1976 456.9 71.5 1.729.0 137.5 75.1 2.470.0 1977 456.0 78.1 1.734.0 173.0 63 .9 2.505.0 1978 483 .7 88.2 1.879.0 181.2 79.6 2.711.7 1979 537.0 98.3 2.002.0 208.3 63.4 2.909.0 1980 591.8 103.9 2.098.0 187.0 76.2 3.056.9 1981 636.3 111 .6 2.321.0 188.6 93 .8 3.351 .3 1982 605.8 125 .0 2.490.0 190.3 64.6 3.457.7 1983 604.8 134.9 2.647.0 193.6 55 .021 3.635 .3 1984 646.3 137.3 2.782 .0 199.3 57.5 (E) 3.822.4 1985 (E) 647.7 141.5 2.852.0 209 .2 57.5 3.907.9

FUENTE: Elaborado con información del DANE, Propollo, Cicolac y Ministerio de Agricultura .

11 Se utilizó el sacrificio registrado por el DANE en peso vivo y se le aplicó un factor promedio de conversión a carne de 0.53 . 21 Estimado. 31 Se supuso equivalente el litro al Kg . 41 Se tomó el número de unidades producidas y se les aplicó un promedio de 55 gr. por unidad . 51 Según datos del INDERENA publicados por el Ministerio de Agricultura en Estadísticas Agropecuarias , No. 12, julio de 1984, para 1975-83 comprende solo desembarques registrados .

NOTA: La suma de las producciones indicadas en este cuadro es un ejercicio indicativo para mostrar la evolución de los volúmenes totales de producción . El lector debe ser cuidadoso en ello, pues en rigor no tiene sentido sumar toneladas de carne con toneladas de leche, dada su diferente composición de proteínas, calorías y otros .

el punto de vista de las necesidades de la sociedad ; pues como ya se indicó, muchos consumidores solo tienen acceso a los alimentos de más baja calidad nutricional, por problemas de ingreso.

Las principales cadenas alimenticias, como oleaginosas, cereales , carnes y lácteos, tienen serios problemas de manejo y orientación , y aunque en algunas de ellas la producción haya mostrado dinámica, ello no indica necesariamente la existencia de una política agrícola acertada y consistente con las necesidades sociales . El país no puede contentarse y despreocuparse del pro-

77

GRAFICO N'l 3 . 2 PRODUCCION DE BIENES BASICOS

y EXPORTABLES Indlce Vol úme n Fíalco

78

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180

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O~--~--r--'---.---r--.---r-~---.---r--~--r--'--1973 11174 197!! 11176 11177 11178 11179 11180 1981 1982 1983 1984 198!!

FUENTE : E laborado con Información del Ministerio .e AGricultura.

NOTA : En loa productos de exportación no .. incluyen loa flore.

por la dificultad para cuentlfi car vOlú",en ...

blema alimenticio porque tenga en coyuntura especiales divisas para importar los déficit de alimentos. Al contrario, este hecho debe preocuparnos en cuanto muestra la incapacidad del Estado y de toda sociedad para aprovechar bien sus recursos naturales y humanos, orientando las inversiones a lo que puede ser deseable en condiciones de una mayor autonomía alimenticia.

Debe preocupar también la política de fomentar exportaciones sin disponer de instrumentos para mejorar y aumentar la producción destinada al mercado interno, lo que paralelamente debiera estar acompañado de políticas redistributivas para facilitar un mayor accceso a los alimentos

2. PROCEDENCIA DE LA PRODUCCION

No hay en Colombia estadísticas que permitan cuantificar o aproximarse a la procedencia de la producción según se trate de pequeños, medianos o grandes agricultores en la agricultura comercial o capitalista; y mucho menos en economía campesina.

Planeación Nacional estimó en forma bastante burda , que en 1972 la agricultura tradicional (asimilada a campesina) producía eI45.8% de la producción de los 25 principales cultivos y la moderna el 52.4%. De los productos alimenticios de consumo directo, los pequeños productores tradicionales aportan el 53%.3 Una década después, la misma entidad en un documento justificativo del DRI y sin precisar la metodología , indicó que los campesinos definidos como los que tienen menos de 20 has. , contribuían en 1981 con el 44.1% de la producción agrícola y un 34.63% del PIB agropecuario, yel 7.6% del PIS de la economía. Como en el caso anterior no se incluyó a la ganadería. 4

Aquí presentamos un estimativo propio , tomando como referencia el autoconsumo rural registrado en la Encuesta de Alimentación y Nutrición de 1981 y las áreas financiadas por Caja Agraria y el Fondo Agropecuario , incluyendo el sector pecuario. Somos conscientes de que este estimativo sigue siendo burdo , pero puede ser indicativo de magnitudes. Aquí se usan dos estimaciones , una máxima que adopta el criterio de áreas financiadas por el FFAP y una mínima que considera el autoconsumo y áreas financiadas por la Caja Agraria.

Según los cálculos presentados en el cuadro resumen No. 3.3, la economía campesina aportaría entre un 26.4% del volumen de la producción y un

3. Departamento Nacional de Planeación . Agricultura tradicional y moderna en Colombia . Consideraciones sobre el dualismo tecnológico . Bogotá 1972. (Mimeo.).

4. Departamento Nacional de Planeación . Diagnóstico del subsector campesino o tradicional. Documento DNP- UEA , 1982.

79

CUADRO No. 3.3

VOLUMEN DE PRODUCCION PROVENIENTE DE LA ECONOMIA CAMPESINA EN 1981.

(Toneladas)

Producción Producción Producción Concepto total campesina % campesina

mínimo máximo

Producción Agrícola 17.255.398 4.558.870 26.4 7.534.080 43 .7

Producción Pecuaria 3.246.046 1.123.2 10 34 .6 1.389.338 42.8

TOTAL 20.501.444 5.682.080 27.7 8.923.418 43.5

FUENTE: Cálculos del autor

43 .7% , en los principales 25 productos agrícolas. En bienes de consumo humano directo , el aporte estaría entre un 27.4% y un 46.4% yen los que van a la industria como materias primas , entre un 19.3 y un 22.8%.

En la producción pecuaria el aporte campesino estaría entre un 34.6% y un 42.8% . Si se suman los volúmenes de agricultura y ganadería (aunque ello no es lo más indicado) el aporte de la economía campesina se situaría entre un 27 .7 y un 43 .5%. Del total de bienes producidos por los campesinos , el 80% como mínimo son productos agrícolas y el 19.8% provienen de actividades pecuarias incluyendo la pesca .

CUADRO No. 3.4

V ALOR DE LA PRODUCCION PROVENIENTE DE LA ECONOMIA CAMPESINA EN 1981

(Millones $)

Producción Producción Producción Concepto Total Campesina % Campesina %

mínimo máximo

Producción agrícola 279.644 70 .306 25 .1 114.310 40.8

Producción pecuaria 146.298 39.983 27.3 49.115 33.6

TOTAL 425 .942 110.289 25 .9 163.425 38.4

FUENTE: Cálculos del autor.

.80

Si se traducen a valores los estimativos anteriores, usando los precios al productor utilizados por el DANE y DNP, se llega a la situación que presenta el cuadro No. 3.4: la agricultura campesina había producido en 1981 entre un 25.1 y un 40.8% del valor de la producción agrícola; en el caso de bienes de consumo humano directo el aporte estaría entre un 25.4 y un 47 .0% yen materias primas industriales entre 24.5 y un 28.0% . En ganadería el aporte campesino ascendería a un 27.3 Y 33.6% . Para ambas producciones la contribución de los campesinos estaría entre el 25.9 Y el 38.4% del valor de lo producido. Comparando estas cifras con el valor bruto de la producción del sector agropecuario en 1981 y conservando las mismas relaciones insumo-producto que tiene todo el sector, se concluye que la economía campesina genera entre el 23.4 y el 34. 7% del PIB del sector agropecuario; o entre el5.1 yel 7.6% del PIB total del país .

Como se ve, la importancia productiva de los campesinos todavía es apreciable; pero no se tienen elementos que permitan hacer un seguimiento de la evolución de dicha producción, aunque casi todos los indicadores muestran que ella tiende a perder peso en la producción total del sector agropecuario. En efecto , las áreas financiadas por la Caja Agraria entre 1975-82 a pequeños agricultores, registró una disminu~ión de 463.826 has. (excluyendo café) afectando principalmente cultivos de la agricultura tradicional (maíz, yuca, plátano, ajonjolí y caña panelera); ello representó una caída del 43% del área que se financiaba en 1975.5

3. COMERCIALlZACION

El sistema alimentario adolece de fallas notorias en los procesos de comercialización y distribución de los productos, empezando por las dificultades de acopio en las zonas rurales, donde los centros de acopio están diseminados y no son suficientes para atender las necesidades de los productores.

Los más perjudicados son los pequeños agricultores que venden sus productos directamente en pueblos o pequeños poblados , o a través de intermediarios que penetran a las fincas a comprar volúmenes reducidos y frente a los cuales no tienen poder de negociación . Su participación en el mercado se hace sin una información que les permita conocer los precios y sus tendencias. Estos productores venden sus productos por lo general por debajo de su costo de producción, regalando parte de su trabajo a la sociedad.

Los agentes comerciales en las áreas rurales (acopiadores, transportadores y mayoristas) , que a veces son campesinos con un pequeño capital , asumen los riesgos de la comercialización con altos márgenes; pero no tienen

5. Alberto Supelano, Absal6n Machado. Crédito para agricultura y áreas financiadas 1975-82, Op. cit.

81

capacidad de hacer inversiones para mejorar el sistema de comercialización. 6 Las deficiencias en la infraestructura de acopio rural genera altas pérdidas físicas y de calidad en productos perecederos que se traducen en bajos precios para los productores y un costo excesivo para los consumidores.

Los pequeños centros de acopio rurales diseminados, generalmente no tienen una relación con los centros regionales de acopio . Los acopiadores conforman oligopsonios a nivel microregional con mayores dificultades para los productores.

Los agricultores comerciales tienen menos dificultades y se enfrentan a centros de acopio mayores en áreas urbanas; pero su capacidad individual de negociación es también reducida y solo se logra aumentar a través de la organización gremial o la formación de cooperativas. También carecen de infraestructura en finca para almacenar, secar y procesar sus productos, excepto aquellos integrados a la industria molinera, como en el caso frecuente de los arroceros. Sin embargo, éstos tienen a diferencia de los campesinos mayores posibilidades en la comercialización, en cuanto disponen de mayor información, conocen mejor las tendencias del mercado, tienen acceso a la bolsa agropecuaria, a los centros de acopio del IDEMA, a las centrales mayoristas o a las industrias procesadoras . El suministro de insumos y servicios para la producción conlleva también dificultades para los productores en algunas regiones.

La acción del Estado en el acopio rural ha sido históricamente reducida y se ha concentrado en la agricultura comercial a través del IDEMA con puestos de compra y plantas de secamiento y almacenamiento. Su acción en perecederos ha sido prácticamente nula y los precios de sustentación solo cubren los cereales y oleaginosas, aunque en los tres últimos años se han estado realizando esfuerzos para ayudar a mercadear los productos de los campesinos, especialmente con un programa de creación de centros de acopio de doble vía ejecutado por IDEMA en zonas de rehabilitación y a través de los mercados móviles que coordina el DRI con otras instituciones en Bogotá , y Empresas Públicas en otras ciudades. 7 Estos mercados han beneficiado a los consumidores de estratos populares en Cali, Manizales y Pereira y en menor grado en Bogotá donde el beneficio mayor parece estar recayendo en los proveedores que son generalmente mayoristas de Corabastos.

Sin embargo la cobertura de los mercados móviles es reducida en la distribución de alimentos pues por este canal solo se comercializaba en 1985 el

6. Ministerio de Agricultura , División de Análisis de Políticas. Comercialización rural. Documentos de discusión . marzo de 1984.

7. Sin embargo la eficiencia del IDEMA en la construcción de estos centros de doble vía ha sido muy pobre , así ; durante 1984 perdió la posibilidad de usar $ 100 millones en ese programa por razones puramente operativas .

82

2.5% de las ventas totales de alimentos en Bogotá, Cali, Manizales y Pereira .8 Además la participación de los productores es reducida, excepto en Manizales.

Una acción importante en la organización de la comercialización es la que cumple el Programa de Desarrollo y Diversificación de Zonas Cafeteras con los productores en materia de acopio, selección, empaque y transporte a centros de consumo con vínculos a supermercados creados por el grupo Cafetero. En el Plan Quinquenal de dicho Programa se prevé la creación de 22 centros de acopio primario y 12 regionales.

El Estado ha hecho más énfasis en el acopio urbano que en el rural y más en la agricultura comercial. Hoy , los problemas de acopio son muy similares, si no los mismos de hace 10 años, cuando el Ministerio hizo un primer diagnóstico de la problemática de la comercialización.

El acopio urbano se conforma en mercados terminales y mercados regionales de acopio; los primeros cubren las ciudades con mayor número de habitantes (Bogotá , Cali, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Pereira y Cúcuta) y los regionales a ciudades intermedias. Ambos acopios están ligados estrechamente con una gran coordinación de mercados mayoristas a nivel nacional, conformándose un mercado nacional de alimentos en granos y alimentos procesados y mercados regionales y locales en perecederos (excepto carne, leche, pescado, pollo. huevos). Sin embargo, pese a esta integración todavía se observan desequilibrios regionales en los precios de algunos productos por imperfecciones en el mercado, deficiencias en la información, altos grados de concentración y colusiones. 9 Las centrales mayoristas, la Bolsa Agropecuaria, el avance de la red vial, el desarrollo de los medios de comunicación y la fijación de precios de sustentación únicos por el IDEMA, han facilitado la integración de los mercados.

Pero el desarrollo de la esfera mayorista no ha sido homogénea y presenta en general una escasa integración con la producción. Los centros mayoristas urbanos se han construído sin la participación de los productores, como estructuras desvinculadas del acopio rural , sin una coordinación institucional. Las centrales mayoristas surgieron a comienzos de los setentas para concentrar la oferta y separar el mercado mayorista del detallista en las principales ciudades; pero algunos de ellos como Corabastos en Bogotá han realizado

8. Jairo Ramírez Rojas, Carlos Ariel Otálvaro. Evaluación de los Programas de Mercados Móviles y Proveeduría de Tenderos. Revista SAC No. 872, septiembre 1985.

9. DNP, Mercados Mayoristas de Alimentos. Diagnóstico , 2 volúmenes. Bogotá, Documento DNP-UEA-DC-OlO, octubre de 1979.

83

otras acciones sin éxito , y otras exitosas como Coratiendas. 'o La Central de Bogotá construída en parte importante con dineros públicos, no ha actuado con una orientación definida, diversificándose y alejándose de sus objetivos. Allí el comercio mayorista se ha mezclado nuevamente con el detallista , y los directores de la Central no tienen un control sobre dicho proceso, que ha sido auspiciado en cierta forma por políticos incrustados en la Central y consentido por las autoridades que poco poder ejercen en la Junta Directiva , donde los mayoristas son los más fuertes. COFIAGRO, que tenía un buen número de acciones en la Central permitiendo un mayor poder del Ministerio en la Junta, vendió dichas acciones para cubrir sus pérdidas operaciones y de capital, dejando al Ministerio con una presencia casi nominal en Corabastos.

Sin embargo, no debe desconocerse que las Centrales han logrado reducir las pérdidas físicas, los costos de manipuleo y transporte y han mejorado en muchos casos las condiciones de formación de precios; pero también, como lo reconoce el Ministerio, tienden a conformarse como empresas comerciales "con servicios monopolizados y sin medios que faciliten la interrelación entre productores y consumidores. Unos pocos comerciantes manejan el mercado en todos sus componentes , ganan al interior de las Centrales el poder de la decisión a través de concentración de acciones y de un número mayor de representantes en las Juntas Directivas" ." Los productores no han encontrado en las Centrales los mecanismos que les permiten tener allí espacios para la venta de sus productos , ni garantías para permanecer en ellas a través de asociaciones.

En realidad, el Estado privilegió la construcción de infraestructura en grandes centros urbanos en beneficio de los mayoristas, descuidando la articulación con la distribución detallista y con los productores rurales. El poder de los mayoristas se agudiza por la tendencia a las integraciones hacia atrás (transporte intermunicipal, procesamiento y producción) y hacia adelante (mayoristas de línea amplia que se integran con detallistas a través del transporte urbano , servicios, y asesoría técnica)Y

10. Detallado análisis de Corabastos se puede consultar en Alvaro Silva. Evaluación de reformas de mercadeo de alimentos adelantados por Corabastos . Bogotá 1975. Ver también Ruth Suárez. Análisis de la Corporación de Abastos de Bogotá . CEGA. 1983.

ll . Ministerio de Agricultura. División de Análisis de Políticas . Distribución mayorista . Documentos de discusión, enero de 1984.

12. Laura GÓmez. El sistema de mercadeo de productos agrícolas. Revista Carta Financiera . marzo-junio de 1978.

84

4. D1STRlBUCION

La distribución de los alimentos en las áreas rurales ha sido muy poco estudiada en el país y no se conoce su dinámica, ni las modalidades e interrelaciones con la distribución urbana y el acopio rural. Además , la acción del Estado en este campo ha sido prácticamente nula y solo podría señalarse recientemente la intención del IDEMA de crear centros de acopio de doble vía para distribuir bienes en zonas de rehabilitación, y algunas acciones en territorios nacionales con despensas móviles a través de ríos navegables.

En general , la distribución de bienes en las áreas rurales se realiza a partir de poblados entre 1.500 y 10.000 habitantes y centros primarios mayores (hasta 50.000 habitantes) , de donde se surten los pobladores rurales de bienes esenciales , insumas y crédito y servicios. Estos centros surten a su vez a poblados menores y así la cadena continúa hasta las tiendas rurales o fondas , llegando al área rural dispersa donde se distribuyen pequeños volúmenes y con altos costos . Los mercados semanales periódicos son el mecanismo más expresivo de todo ese proceso , alrededor del cual gira casi toda la actividad económica y social de las áreas rurales.

A nivel urbano , la distribución se inicia desde los centros mayoristas y la industria de alimentos , a través de canales que irrigan los productos en cadenas detallistas, tenderos individuales, supermercados , plazas de mercado y mercados móviles. La distribución se caracteriza aquí por un marcado dualismo tenológico con dos polos opuestos; la tienda tradicional o negocio familiar que atiende sectores de bajos ingresos y un sector moderno especializado con desarrollo tecnológicos , constituidos por supermercados , autoservicios y cadenas integradas , que atiende a sectores de medianos y altos ingresos .

El Estado participa muy marginalmente en la distribución de alimentos y lo hace básicamente a través del IDEMA , cuya participación en las ventas totales de bienes en 1982 (consumo final de los hogares) solo alcanzó a un 0.6% , siendo ésta del 2% en el caso del consumo de alimentos de los hogares . Esta participación ha venido descendiendo, pues era del 4.6% en el período de 1970-75 y bajó a 3.8% en 1980. Ello ha obedecido por una parte a la precaria disponibilidad de recursos del Instituto , a la acumulación de pérdidas y a la falta de definición de una política que determine con claridad cuál debiera ser la participación del Estado en la distribución de alimentos en un país como Colombia; lo cual es causa de continuos conflictos entre el IDEMA Y la industria de alimentos.

Además de los mercados móviles, en cuya coordinación y apoyo intervienen varias entidades del Estado , puede señalarse el servicio de las plazas de mercados públicos donde se expenden una gran variedad de productos , especialmente perecederos , facilitando el regateo de precios y donde se atien-

85

de todo tipo de consumidores. En ciudades mayores , la distribución minorista se mezcla con la mayorista como en Corabastos-Bogotá; en otras se han organizado los comerciantes detallistas concentrándose en sitios especiales , como el caso de "plaza minoritaria" en Medellfn.

El sector moderno de la distribución urbana se ha expandido rápidamente en ciudades grandes y medianas, así mismo, ha crecido el sector detallista subsidiado , o "mercado social" a través de Cajas de Compensación Familiar como COLSUBSIDIO , CAFAM y otras ; las cuales compiten con las cadenas de distribución privadas , cooperativas de consumo, etc . Como innovaciones recientes en la distribución detallista privada , merece destacarse la operación de Coratiendas en Bogotá, Asotiendas en Cali y las Proveedurías de Tenderos que está impulsando el DRI y otras entidades como la Fundación Carvajal en algunas ciudades, para abaratar el costo de las adquisiciones y ventas que hacen las tiendas individuales de carácter tradicional. La atomización de los detallistas obedece a la facilidad de entrada y salida de los competidores, al alto desempleo que obliga a buscar oficios alternativos , al escaso capital e inversión requeridos; además de no requerir habilidades administrativas especiales.

Las cadenas integradas de distribución detallista, cuya principal manifestación son los supermercados y autoservicios, alcanzan a cubrir cerca del 15% de las ventas de alimentos en el país y se han desarrollado con bastante dinámica en los últimos 15 años , manejando líneas amplias de productos. En estas cadenas participan supermercados especializados en alimentos como Carulla y almacenes por departamentos donde los alimentos no son el mayor rubro de ventas como el Ley , Tia , Exito y otros . Algunas cadenas como Carulla han avanzado en hacer contratos con agricultores para el suministro de productos clasificados.

Las Cajas de Compensación , tienen los precios más bajos del mercado , excepto en productos muy perecederos. Estas Cajas que debieran administrar el subsidio familiar, entregando a los afiliados el subsidio en dinero o en especie y en servicios, se han convertido en empresas comercializadoras de alimentos y de otros productos , 13 configurando un conflicto con el gremio de los comerciantes, FENALCO. CAFAM y COLSUBSIDIO participan en el 60% del total de las ventas de las Cajas de Compensación del país y en 1982 las 26 principales Cajas del país realizaron ventas brutas por $ 65.000 millones, que equivalen al 3.6% del consumo final total de los hogares en ese año , según Cuentas Nacionales .

13. Según FENALCO de Cundinamarca , CAF AM dedica el81 % de sus ingresos a la actividad de mercadeo y 5% para servicios sociales; mientras que COLSUBSIDIO dedica el 67% y 10.4 respectivamente.

86

Mucho se especula con la existencia de elevados márgenes de comercialización en alimentos; sin embargo el Censo del Comercio de 1967 mostró que esos márgenes se encontraban en términos generales al nivel de los del comercio de otro tipo de productos o aún por debajo. A menudo se olvida que al margen bruto debe deducirse los costos de comercialización (transporte, empaque, manejo, almacenamiento), pérdidas físicas y otros. Los márgenes minoristas son mucho más altos en perecederos que en granos y procesados y en general el margen de los mayoristas es mayor que el de los detallistas.

Las pérdidas postcosecha influyen mucho en los márgenes y fluctúan en el caso de pérdidas físicas entre un 18.6% en ajos y cebollas y el 0.2% en piñas. Si se consideran las pérdidas en calidad, se llega a un promedio del 25% en frutas y verduras con porcentajes reducidos en granos. 14

Entre 1970-80 los márgenes globales del comercio aumentaron , pues la tasa de crecimiento del valor de la producción del comercio fue del 5.8% anual , mientras la economía creció aI5.2%. Este incremento, se debe según Planeación Nacional, al aumento en los costos de transporte, bancos y seguros. 15 Igualmente, Yesid Castro ha sugerido que el aumento de márgenes se presentó en los mayoristas y no en los detallistas. 16

La Federación de Cafeteros usando precios al productor, calculó en 1982 los márgenes de comercialización para 20 productos perecederos en Bogotá , Cali y Medellín , con estos resultados: el margen total promedio fue de 65 .3% en Bogotá, 62.5% en Cali y 56.1 % en Medellín. 11 Los datos suministrados por la Federación de Cafeteros indican que , del precio pagado por los consumidores en perecederos en épocas de cosecha , más de la mitad se destina a cubrir costos y utilidades de intermediación , y que los márgenes más altos corresponden a productos que vienen de otros departamentos, como el caso del aguacate , la arracacha , el banano , el limón , la piña y el plátano en Bogotá. Otros estudios muestran que los márgenes se contraen en períodos de precios altos y aumentan cuando los precios bajan .

14. Ver ICBF. Hoja de Balance y Canasta Familiar de Alimentos . Colombia 1983.

15. DNP. Plan Sectorial del Comercio Interno. Versión concertada . Bogotá 1983.

16. Yesid Castro . Determinantes del Margen de Comercialización en Productos Perecederos. Revista de la SAC No. 863 , Junio de 1983.

17. Federación Nacional de Cafeteros. Series de precios de productos agrícolas perecederos, Nos. 9, 10y 11.

87

CAPITULO IV

LA INDUSTRIA DE ALIMENTOS

1. CARACTERISTICAS GENERALES

En este capítulo se hace referencia al sector procesador de materias primas agropecuarias , reconocido en la Clasificación Internacional Uniforme como industria de alimentos (Código 311- 312). No se hace una mención específica sobre la agroindustria , que es un concepto mucho más amplio en cuanto involucra posibilidades de integraciones de la industria con la agricultura y con el proceso de comercialización . '

La industria de alimentos en Colombia ha ido ganando importancia en el sistema alimentario y participaba en 1982 con un 9% del valor producido en dicho sistema. Esta mayor importancia se genera en un proceso normal , donde los valores producidos por fuera de la agricultura adquieren una mayor dinámica que la producción agrícola misma, dándose un aumento de la participación de la industria alimentaria , mientras la agricultura va perdiendo importancia relativa, no solo al interior del sistema alimentario, también en toda la economía. El hecho de que esta industria solo representa un 9% del sistema alimentario , indica que dicho sector tiene unas posibilidades de crecimiento bastante importantes en el futuro a medida que crezca el ingreso. Sin embargo este crecimiento está condicionado por el desarrollo de la agricultura y la ganadería , que son las fuentes básicas de sus materias primas .

l. Una discusión conceptual sobre agroindustria puede consultarse en : 1) Isidro Planella, el. al. Agroindustria , Fundamentos y conceptos básicos. IICA , Bogotá , abril de 1982. 2) Absalón Machado C. Ensayos sobre agroindustria. INCORA-CEGA , Bogotá 1985. y 3) Isidro Planella. La agroindustria en Colombia, Revisión-Análisis Bibliográfico , Segunda Edición . IICA, Bogotá,1985 .

89

La participación de la industria de alimentos (lA) en el PIB ha venido descendiendo a medida que progresa el desarrollo industrial. En 1960-64 aportaba el 25 .7% de la producción industrial y en 1980-82 el 22.8%, siendo el sector más importante de la industria manufacturera , seguido por la industria de bebidas (9.5% del PIB industrial) y el sector textil (7.8% del PIB industrial) . La producción de alimentos ocupa el primer lugar en el sector industrial por su aporte a la producción , al consumo intermedio , al valor agregado; la generación de empleo y al número de establecimientos. Los principales agregados de la lA se indican en el cuadro No . 4.1.

C UADRO No. 4. 1

INDUSTRIA D E ALIM E NTOS PRINCIPALES AGREGADOS (Millones de $)

1971 1975 1979 1980 1981 1982

No . de establecimientos 1.057 1. 176 1.220 1.2 14 1.2 12 1. 246 Empleo (número) 47 .589 63 .924 75.92 1 75. 185 74. 911 76.210 Valor de la producción 15.438 5 1.237 143.745 172 .334 210.915 271. 047 Consumo irte rmedio 11.533 39.069 106.858 127.376 155 .078 200. 144 Valor agregado 3.950 12. 167 36.887 44 .958 55 .837 70.903 Sueldos y salarios 822 2. 120 7. 186 8.457 11.067 12. 159 Prestaciones sociales 301 959 3.642 4.846 6.500 9.369

FU E NTE: DAN E Industria Manufacturera . Varios números.

1983

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339.42 1 248.885 90.536 18. 184 10.042

Pese a la importancia de la lA, no ha existido una política consistente que permita orientar y desarrollar esta industria, dándole la proyección que se merece por su papel de generadora de alimentos . Dentro de la estructura institucional del Estado este sector no tiene una ubicación específica y se le trata como un sector industrial más . El Ministerio de Desarrollo , a quien corresponde la definición y orientación de políticas industriales , no tiene en su estructura administrativa y técnica una instancia para el manejo de los problemas específicos de la industria alimentaria. En su manejo se ve involucrado el Ministerio de Agricultura por la importancia de las materias primas agropecuarias, viéndose este Ministerio comprometido en la solución de problemas que son de resorte del Ministerio de Desarrollo . A su vez, entre estos dos entes no existe coordinación , generándose permanentes conflictos del Estado con los industriales y los agricultores .

El desarrollo de la lA se inició desde principios del siglo , pero solo a partir de la segunda guerra mundial empezó a diversificarse y a generar una estructura productiva sólida, con base en medianas y grandes empresas que fueron desplazando los pequeños negocios artesanales. En ese proceso se produjo una concentración de la producción similar al resto de la industria. Esta tendencia a la concentración ha sido resultado del manejo de políticas macroe-

90

conómicas, de las tendencias naturales del mercado y de la estructura nacional de la distribución del ingreso y la riqueza.

El cuadro No. 4.2 aporta índices de concentración bastante elocuentes. Las pequeñas empresas que ocupan más de 10 personas eran en 1971 el 61.0% de los establecimientos y en 1982 el 56.4% pero al mismo tiempo su producción pasó del 5.4% al 3.7%; el empleo generado por esas pequeñas industrias también bajó del 22.8% al 16.5% . Las empresas medianas redujeron su participación en el empleo (de 37.7 a 33.6%), y en el valor de la producción de un 31.1 % a 26.3%. Las empresas más grandes que producen más de $ 50 millones al año han crecido en forma muy significativa: el valor producido pasó del 62.9% en 1971 al 70.0% en 1982, el empleo generado aumentó del 39.5% al 49.9% del total, y el número de establecimiento del 7.9% aI9.8% .

En la Encuesta Manufacturera de 1983 se estableció que las empresas de la industria de alimentos que contratan menos de 10 personas (las más pequeñas) solo generaban el 1.1 % del valor de la producción, el ~.O% del empleo y solo el 0.7% del valor agregado de toda la lA. Pero también se observa el fenómeno de que este pequeño subsector productor de alimentos procesados (establecimientos artesanales) ocupa el primer lugar en la industria manufacturera de los establecimientos más pequeños, llegando a generar el 27.8% del valor de la producción de toda la industria manufacturera que emplea menos de 10 personas por empresa .

Esta concentración se consolidó especialmente durante la década de 1970 y su grado varía al interior de cada uno de los subsectores. Los sub sectores donde es mayor el grado de concentración son: leche en polvo, aceites y grasas (competencia oligopsónica) , chocolates y preparados a base de cacao, confitería , galletería , industria de carnes, industria azucarera (competencia oligopsónica), conservas de frutas y legumbres (salsa de tomate, mayonesa), industria pesquera y alimentos para animales. Los sectores de mayor competencia son: industria molinera, panificación, conservas (excepto salsa de tomate, mayonesa), industria de lácteos (excepto leche en polvo y leche para infantes) y algunos alimentos diversos (excepto avenas y expandidos de cereales) .

Desde el punto de vista técnico, de manejo de capital y de eficiencia en el mercado, la concentración puede ser necesaria, pero no lo es si se mira la posición de los consumidores y su poder de regateo frente a los industriales. En realidad, en Colombia la Asociación de Consumidores no tiene suficiente capacidad técnica ni influencia decisiva sobre los consumidores para afrontar los aumentos en precios, las especulaciones en el mercado y los reclamos por mala calidad o por problemas sanitarios. La concentración exagerada en algunas subramas industriales que raya casi en el monopolio, no conviene a una política de seguridad alimentaria, porque dificulta el manejo de los pre-

91

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9.

cios , la regulación y abastecimiento del mercado , y además, se presta a prácticas desleales de comercio, abuso de poder y corrupción. Por ello , el Estado debería crear estfmulos para aumentar la competencia y la eficiencia en un sector tan estratégico como la industria de alimentos , como alternativa a una permanente intervención y control, que además de ser ineficiente y costosa , le resta dinámica al desarrollo industrial.

La concentración hacia grandes empresas coincide con la consolidación de importantes grupos de capital nacional que han diversificado su producción en la industria alimentaria , y que ejercen un control importante en algunas ramas. Es el caso del grupo Postobón con 16 empresas al final de los 70s (básicamente bebidas); el grupo Manuelita con 10 (azúcar y mieles); el grupo Moris Gutt con 7, y Compañía Nacional de Chocolates con 7.

La industria de alimentos encuentra su principal cuello de botella para su expansión en dos elementos: el problema agrario y la estructura de la distribución del ingreso . En cuanto al primero , es bien claro que un sector industrial cuyas materias primas en un 90% o más provenienen de la actividad agropecuaria , no puede desarrollarse y ampliar su mercado cuando se encuentra con una agricultura poco eficiente y con un sistema de comercialización que le entrega materias primas caras , de calidad no uniforme y en volúmenes fluctuantes . En otros términos , mientras no se resuelva el problema agrario, la lA no tendrá un desarrollo seguro , existen bastantes experiencias históricas de esta situación en otros países , que muestran claramente la vinculación entre esos dos procesos . Colombia no ha resuelto del todo su problema agrario y el manejo que se le ha dado a la agricultura no ha permitido que ésta sea eficiente y normalice sus volúmenes de producción ofreciendo alimentos baratos , sin que se quiebren los agricultores .

La inequitativa distribución del ingreso también frena el desarrollo industrial en cuanto restringe la demanda y tiende a crear un consumo elitista. No es solamente lo costoso de las materias primas lo que define una producción de alimentos procesados como elitista , la concentración del ingreso también hace orientar la industria a la satisfacción del consumo de los sectores más privilegiados .

Lo anterior tiene consecuencias notorias en la incapacidad de la industria de alimentos para competir con el exterior en la gran mayoría de sus productos , y en la facilidad que tiene el país de consolidar la importación de alimentos que compiten fácilmente con la producción nacional, cuando no es el contrabando el que azota dicha producción .

Podría decirse que el problema agrario, la distribución del ingreso y los escolIos institucionales (la falta de ubicación de la industria en la estructura del Estado , y de definición de políticas) son los tres elementos que deciden la suerte de la industria de alimentos en Colombia. No basta resolver uno de

93

ellos, los tres están interrelacionados y requieren una concepción y manejo diferentes al tradicional, para que la lA pueda en realidad aprovechar su mercado interno, exportar y cumplir el papel de suministrar alimentos baratos a la mayoría de la población.

2. UBICACION GEOGRAFICA

La industria de alimentos ha tendi lo a ubicarse tradicionalmente en los mayores centros de consumo, obedeciendo a las pautas del mercado nacional, no así a las del comercio internciona\. Desde sus inicios, la industria se radicó en los principales centros urbanos, donde encuentra infraestructura y servicios apropiados para su desarrollo. La ubicación cerca de las fuentes de suministro de materias primas, excepto la industria azucarera y la producción de aceite de palma, no ha sido la característica de la industria. 2

Las principales regiones productoras son en su orden de importancia en 1983: el departamento del Valle del Cauca, 27.9% de la producción, el Distrito Especial de Bogotá-Soacha 20.0% ; el departamento de Antioquia 11.8%, el departamento del Atlántico 8.8% y el departamento de Cundinamarca el 7.4%. Estas cinco áreas geográficas producen el 75.9% de los alimentos industrializados y corresponden a los departamentos de mayor desarrollo económico y donde está más concentrada la población urbana . Esta distribución geográfica no se ha modificado en los últimos 10 años; pero se nota un avance en la concentración en estas áreas, pues en 1972 ellas producían eI71.8% del valor de la producción.

Por áreas metropolitanas, la industria se distribuyó en 1983 así: Bogotá D. E. -Soacha 20.0%, Medellín- Valle de Aburrá 10.9%, Cali-Yumbo 8.1 % y Barranquilla-Soledad 8.3%. Estas 4 áreas metropolitanas generaron el 47.3% de la producción en 1983; el resto se distribuye en centros urbanos medianos (principales capitales de departamentos como Bucaramanga, Manizales, Pereira y Cartagena) , con un 14.6%, Y el restante 38.1 % se disemina en otros centros menores por todo el país. En relación con el año 1979, las áreas metropolitanas han aumentado su participación, los centros medianos se han fortalecido y los centros menores han disminuído su aporte del 42% al 38.1 % .3

Un hecho importante lo constituye la circunstancia de que la industria alimentaria está muy concentrada en las capitales de los departamentos. Por ejemplo, Medellín, Manizales, Barranquilla, Bucaramanga y Cartagena ,

2. Absalón Machado C. La industria de alimentos en Colombia. Revista de la Asociación Nacional de Industriales, ANDI , No . 62 , Bogotá 1962.

3. DANE. Industria Manufacturera varios años y 1983.

94

producen más del 90% de los alimentos industrializados que se generan en los respectivos departamentos a que pertenecen esas ciudades . Solamente se observa una descentralización importante en el departamento del Valle, donde sólo se produjo eI29.2% en Cali en 1983, por el peso que tienen los ingenios azucareros ubicados en las áreas rurales; Pereira y Bogotá son casos intermedios .

3. DESTINO DE LA PRODUCCION

La mayoría de los alimentos procesados se consumen en el país. En 1982, sólo se exportó eI4 .3% de la producción y las importaciones de procesados fueron eI6.0% de la producción y eI2.8% del total del consumo final de alimentos de los hogares. En el período 1974-82, las exportaciones de procesados representaron en promedio eI6.9% del valor de la producción; es decir , la industria de alimentos en Colombia ha fundamentado su desarrollo básicamente sobre el mercado interno. Sus exportaciones no han logrado transpasar en forma significativa sus fronteras geográficas , debido a la poca capacidad competitiva en el mercado internacional derivada del alto costo de producción interno de las materias primas agropecuarias y de la falta de un desarrollo agrícola más eficiente. En otros términos Colombia no ha realizado aún una revolución agrícola (en el sentido productivo) , para integrarse al mercado mundial con grandes exportaciones de alimentos procesados. De otra parte , el 90% de la producción de alimentos industrializados se dirige al consumo humano y el 10% a alimentación animal , especialmente a la avicultura .

La mayoría de las exportaciones de alimentos realizadas por Colombia consiste de productos agrícolas no procesados, excluyendo café, flores y algodón . En 1983 , Colombia exportó alimentos (excluído café) por US$ 351.9 millones; de los cuales el 38.6% fueron procesados. De éstos , el 58.0% fueron de azúcar y confitería , y el 27.9% de preparados alimenticios diversos.

4. COMPOSICION SECTORIAL DE LA INDUSTRIA DE ALIMENTOS

Los seis subsectores más importantes en la industria de alimentos fueron en su orden en 1983: molinería , aceites y grasas, industria azucarera , lácteos , alimentos para animales , y alimentos diversos (cuadro No. 4.3). Ellos aportan eI79.3% de la producción , ocupan eI65 .5% de la mano de obra, generan e173 . 7% del valor agregado y constituyen el 58.5% del número de establecimientos. Se han presentado algunos cambios importantes en la participación de estos sectores así: en 1971 la industria de lácteos ocupaba el 40. lugar y aún lo conserva después de haber bajado al 50. a fines de los 70s; los alimentos para animales estaban en el lugar 80 . y avanzaron al 50. por el gran desarrollo de la avicultura en la pasada década ; la industria de carnes pasó del 80. lugar en 1972 a170 . en 1983 sin mayores avances y los compuestos dietéticos han pasado al último lugar después de haber ocupado el 100. siendo superados por el envasado y conservación de vegetales.

95

CUADRO No. 4.3

SECfORES IMPORTANTES DE LA INDUSTRIA DE ALIMENTOS 1983

Participación % en el total

No. de esta- Personal Valor de la Valor blecimientos ocupado producción agregado

Molinería 26.7 19.8 24.5 17.1 Aceites y grasas 3.4 8.3 14.0 14.9 Industria Azucarera 4.3 14.1 13.0 17.6 Fabricación de lácteos 8.0 10.9 10.8 9.0 Alimentos para animales 5.3 4.3 10. 1 5.0 Alimentos diversos 10.8 8.1 6.9 10.1

Subtotal 58.5 65.5 79.3 73 .7 Industria de carnes 6.3 9.1 6.8 5.9 Productos Panadería 28.2 17.7 6.6 10.7 Chocolate y confitería 4.6 5.2 5.2 7.4 Conservas de frutas y legum . 1.5 1.6 1.3 1.7 Industria pesquera 0.7 0.7 0.5 0.5 Compuestos dietéticos 0.2 0.2 0.3 0.1

Subtotal 41.5 34.5 20.7 26.3

TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0

FUENTE: Elaborado con base en DANE. Industria Manufacturera.

La industria pesquera , y la de conservas de frutas y legumbres, han ocupado tradicionalmente los últimos lugares , pese a la disponibilidad de recursos marinos e hidrobiológicos que tiene el país, y la diversidad de climas y ambientes ecológicos propicios para un desarrollo de la producción de frutas y verduras. Es curioso que el país haya desarrollado en forma intensa sectores como la molinería, alimentos para animales y aceites y grasas, que dependen de un porcentaje importante de la importación de materias primas agropecuarias; mientras ha descuidado el desarrollo de sectores como la pesca , las conservas vegetales y la industria de chocolates y confites, donde hay posibilidades de disponer de suficientes materias primas y competir con el exterior. Se ve entonces cómo el desarrollo de la industria de alimentos en Colombia no ha contado con una orientación definida , ni con prioridades desde el punto de vista del consumo y la nutrición; ha sido el mercado el que ha fijado sus pautas de desarrollo. Una política de seguridad alimentaria debería orientar el sector hacia productos de mayor consumo popular con base en un desarrollo agrícola eficiente y especializar otros que tengan ventajas comparativas para el mercado internacional.

96

El valor agregado generado por los seis subsectores más importantes, indica el grado de desarrollo tecnológico de la industria de alimentos en Colombia. El cuadro No . 4.4 indica que, exceptuando la industria de aceites y grasas y la azucarera, los otros sub sectores generan un valor agregado por debajo del promedio de toda la industria de alimentos . En otros términos, los subsectores que han alcanzado mayor desarrollo , son ramas industriales que generan poco valor agregado y utilizan tecnologías todavía muy sencillas. Este hecho hace pensar que la industria alimentaria se ha acomodado en cierta forma a una situación de baja capacidad de compra , pues cualquier agregación mayor de valores genera un consumo muy elitista en sectores de altos ingresos. También indica que nuestra industria todavía está transitando por una fase preliminar de su desarollo , y que con pocas excepciones ha avanzado hacia tecnologías sofisticadas .

CUADRO No. 4.4

VALOR AGREGADO COMO PORCENTAJE DE LA PRODUCCION

Productos de molinería Aceites y grasas Industria azucarera Fabricación de lácteos Alimentos para animales Alimentos diversos

Promedio de la Industria de Alimentos

Promedio de la Industria Manufacturera

1979

19.45 21.06 36.36 24.08 12.48

25.7

43.6

1982 1983

18.76 18.56 26.00 28.22 32.79 35.90 23.77 22.00 12.10 13.06

26.1 26.7

40 .2 39.9

FUENTE: Absalón MachadoC. Op. cit. para 1979yDANE, IndustriaManufacturera 1982 , 1983.

5. LAS RELACIONES CON LA AGRICULTURA

La industria de alimentos adquirió desde sus comienzos una connotación netamente urbana y siguió el ritmo de la ampliación del mercado interno a través de la sustitución de importaciones , acudiendo en algunos casos a la importación de materias primas. Este desarrollo se hizo apoyado con un significativo avance de la agricultura comercial en los años sesenta y hasta mediados de la década de 1970. Se conformó un patrón de desarrollo agroindustrial , donde la industria de alimentos (con excepción del azúcar y la palma africana) ha tenido hasta ahora un contacto indirecto con la agricultura a través del mercado .

97

Como lo anotábamos en otra oportunidad "se siguió el camino más fácil: intervenir donde había mercados, infraestructura y servicios. Esta facilidad aceleró el crecimiento, pero también creó un problema serio que hoy pesa fuertemente en los procesos agroindustriales: la industria de alimentos se desarrolló a espaldas del sector agrícola; no hubo una coordinación productiva; fue el mercado el orientador del proceso con obvias distorsiones creadas por una acumulación desarticulada. En esas circunstancias, la agricultura no se benefició del desarrollo industrial y la industria no pudo sacar más ventajas de su mercado interno , en cuanto la agricultura no le suministró siempre una oferta regular, a precios que hicieron factible la transformación de las materias primas para beneficio de amplios sectores de la población , creándose un consumo elitista. Igualmente, esta falta de coordinación intersectorial no le facilitó a ninguno de los dos sectores crear una infraestructura productiva capaz de competir en el mercado internacional , estrechando sus márgenes de crecimiento y circunscribiéndola en un mercado interno que evoluciona lentamente y con muchas dificultades" . 4

No es difícil adivinar la multitud de conflictos que acarrea la descoordinació n productiva mencionada. Los industriales mantienen conflictos con los agricultores en materias como la definición de precios, formas de pago de las cosechas , importaciones de materias primas; también los agricultores se enfrentan a los comerciantes , a las mismas entidades del Estado que importan , como en el caso del IDEMA. El Estado participa en estos conflictos a veces como instrumento conciliador , otras veces es él mismo quien provoca los conflictos por el manejo de las políticas o por adopción de políticas equivocadas. El que sufre finalmente las consecuencias del manejo de los conflictos es el consumidor que es inerme y no tiene un gremio organizado que lo defienda .

A fines de los años setentas se fue creando conciencia sobre la necesidad de integrar más la agricultura con la industria a través de procesos agroindustriales con integración horizontal y vertical. Existen iniciativas privadas que están desarrollando este enfoque integrador , y ocasionalmente el Estado ha impulsado algunos proyectos en ese sentido, buscando una mayor participación de los agricultores en los beneficios del desarrollo agroindustrial. Pero es temprano para identificar una vía de desarrollo agroindustrial más definida en el país que se aparte del patrón clásico de desarrollo de la industria de alimentos.

La vinculación de la industria con el mercado interno y el sector agropecuario es muy significativa, en cuanto su consumo intermedio alcanza al 74% del valor de la producción, y de éste un 91.4% corresponde a compras

4. Absalón Machado C. Desarrollos recientes de la agroindustria en Colombia. En Ensayos sobre Agroindustria. INCORA-CEGA , Bogotá. julio de 1984. p. 97 .

98

de materias primas, materiales y empaques, que en su mayoría son productos agropecuarios. A su vez, el consumo de materias primas y materiales de origen importado por la industria de alimentos es bastante reducido en comparación con el total de la industria manufacturera. De acuerdo al cuadro No. 4.5, la industria de alimentos importaba en promedio el 10% de sus materias primas en el período 1973-79, porcentaje que aumentó al 14.2% en 1982, año de un auge importador inusitado, aunque disminuyó en 1983. La industria manufacturera importaba el 24. 9% de sus materias primas y pasó a importar el 27.8% en 1982 y 27.0% en 1983. Este relativamente pequeño grado de dependencia del exterior es variable por subsectores; alto en aceites y grasas, compuestos dietéticos, alimentos diversos, productos de panadería y molinería, y muy bajo en carnes, lácteos , productos pesqueros e industria azucarera.

CUADRO No. 4.5

VALOR DEL CONSUMO DE MATERIAS PRIMAS Y MATERIALES DE ORIGEN IMPORTADO EN LA INDUSTRIA

DE ALIMENTOS (porcentajes)

Sectores Industriales Promedio Año 1973-79 1979 1982 1'83

1. Industria de Alimentos (total) 10.0 8.6 14.2 12.7 Productos cárnicos 1.7 1.8 1.7 2.2 Productos lácteos 3.5 2.2 2.5 4. 1 Conservas de frutas y legumbres 9 .1 9.7 11.7 10.8 Productos pesqueros 0.02 0.05 2.7 3.0 Aceites y grasas 20.4 34 .8 41.6 38.4 Molinería 12.9 12.2 18.5 15.7 Productos de Panadería 11.5 14.4 13.0 11.6 Industria azucarera 2. 1 0.05 0.04 0.04 Chocolates y confitería 25.2 9.9 8.0 3.5 Alimentos diversos 5.4 5.6 12.8 12.2 Alimentos para animales 4.4 4.0 6.8 17. 1 Compuestos dietéticos y otros 18.3 15.1 19.2 66.0

2. Industria Manufacturera (total) 24.9 26.2 27.8 27.0

FUENTE: Absalón Machado C. La Industria de Alimentos en Colombia. Revista ANDI , No. 62, 1982 Y DANE, Industria Manufacturera 1983.

99

6. PARTICIPACION DEL SECTOR PUBLICO, PRIVADO Y DEL CAPIT AL TRANSNACIONAL.

El Estado no participa directamente en la producción de alimentos en Colombia , esta función se le ha dejado exclusivamente al sector privado. La única actividad donde pudiera considerar e una intervención estatal en la producción , es la participación del Instituto de Fomento Industrial - [FI- en la inversión de algunas empresas; es el caso del sector pesquero con la empresa Vikingos y Copescol , y en cereales con la inversión en el Complejo Agroindustrial de CATSA. Sin embargo , estas inversiones en general no ascienden a más del 30% del capital y el IFI trata de transferirlas al sector privado una vez la empresa se consolide. No hay una estadística sobre cuánto representa esta inversión , pero un estimativo burdo indica que ella no supera el 0.5% del valor de la producción de la industria de alimentos.

El capital extranjero está participando en este subsector industrial , especialmente a partir de la segunda guerra mundial , cuando llegaron las inversiones del grupo Nestlé en lácteos , la Corn Products International en procesamiento de maíz, Purina en alimentos para animales y Ouaker en avena ; posteriormente se introdujo Unilever en aceites y grasas, Kellog's con expandido de cereales , la Beatrice Foods en dulces y expandio , la Borden en lácteos, la Standar Brand Inc en saborizantes y colorantes para alimentos y la Warner Lambert en producción de chicles Adams . Algunas de estas inversiones y empresas lograron consolidarse en sus respectivos sectores, otras salieron y dejaron el campo al capital nacional . Los grupos consolidados que participan en forma importante hoy son: Nestlé , Purina, Ouaker, la Corn Products Corporation , Unilever y la Borden.

La participación de la inversión directa extrajera no pasa del 20% en la industria de alimentos. En 1973, de las 17 empresas más grandes , sólo 4 eran extranjeras y el total de la inversión extranjera en alimentos bebidas y tabaco alcanzaba e19% de la inversión en la industria manufacturera. s El Banco de la República la estimó en 10.6% para 1975 y el DANE en 16.4% , Silva Colmenares la estimó en 20%.6 Los datos parecen coincidir en que la inversión extranjera es relativamente baja en alimentos si se le compara con otros sectores industriales . A finales de--l975 existían 38 empresas en el sector de alimentos con algún capital extrajero , que tenía un registro un US$ 39 millones incluyendo bebidas y tabaco. Los cuatro grupos nacionales más importantes en alimentos , (Postobón, Manuelita , Moris Gutt y Cía Nacional de

5. Véase Konrad Maller. Inversiones extranjeras en la economía colombiana . Ediciones Hombre Nuevo , Medellín , 1977.

6. Ver Julio Silva Colmenares . Los verdaderos dueños del país. Fondo Editorial Suramericano . Bogotá , 1977. p . 301 Y DANE , Inversión extranjera en la industria manufacturera colombiana. Boletín de Estadística No. 302, p . 160.

100

Chocolates) superaban en 1977 en más de cinco veces el patrimonio neto del conjunto de empresas extranjeras del sector yen casi cuatro veces el capital suscrito .7

En los últimos años, la inversión extranjera ha sido poco significativa y prácticamente no ha llegado nuevo capital; se ha consolidado el existente y se ha adoptado el sistema de licencias de producción para introducir marcas extranjeras de alimentos, con la asesoría técnica de las empresas matrices . Este estancamiento en la penetración de capital extrajero se ha producido en un período donde se consolidan importantes grupos y conglomerados de capital nacional en la industria alimentaria , que han impedido una mayor participación extranjera en el mercado interno, a diferencia de lo que sucede en países como México, Brasil , Perú y Venezuela . De otra parte, la inversión extranjera se ha retirado de la actividad agropecuaria, donde fue frecuente hasta los años sesentas, siendo el banano el producto más connotado por la presencia de la United Fruit Company.

7. Juan Manuel Castells . Operaciones de las empresas extranjeras en Colombia, La industria Manufacturera y el sector de alimentos. Universidad Autónoma de Guadalajara, México , 1980.

101

CAPITULO V

VULNERABILIDAD Y DEPENDENCIA ALIMENTARIA

1. EL PATRON DE DEPENDENCIA ALIMENTARIA

Pese a que Colombia muestra unos índices de producción agregados mejores que los de otros países de América Latina de igual grado de desarrollo, y que dispone de recursos productivos suficientes para generar una producción que atienda las necesidades de su población e incluso excedentes para el exterior, se caracteriza por una creciente dependencia alimentaria. Esta situación muestra el grado de incapacidad del Estado para organizar y orientar el aparato productivo hacia un manejo más autónomo de decisiones relacionadas con las necesidades esenciales.

El sistema alimentario colombiano es vulnerable por la dependencia en la importación de insumos y maquinaria para el sector agropecuario, equipos y materias primas para la industria de alimentos y productos básicos de la canasta familiar como fríjol y trigo. Además, la vulnerabilidad se ha visto incrementada por la pesada carga de la deuda externa que deja en condiciones precarias al fondo de divisas para atender las necesidades de proyectos de desarrollo, lo cual conlleva a un mayor esfuerzo exportador en el sector agropecuario con detrimento de la producción de bienes de consumo para el mercado interno.

La vinculación del sistema alimentario con el mercado mundial data del siglo XIX cuando se iniciaron las exportaciones de café; se acentuó con la crisis de los años treintas cuando la sustitución de importaciones obligó a comprar materias primas y equipos en el exterior, y se ha consolidado después de la segunda guerra mundial cuando el país empezó a importar en forma creciente productos como trigo, aceites y grasas y leche en polvo, a través del Programa de Excedentes Norteamericanos LP- 480. Por otra parte, los vínculos con las exportaciones se fortalecieron con las ventas de excedentes de algodón, azúcar , banano, flores, carne de vacuno y langostinos después de

103

los sesentas, y como una necesidad diversificadora para disminuír la dependencia monoexportadora. Igualmente, el dinámico desarrollo de la agricultura en los años sesentas creó las bases para el establecimiento de filiales y subsidiarias de grandes compañías transnacionales productoras de agroquímicos que echaron raíces importando materias primas; a tiempo que se importaban tractores, combinadas y material de transporte .

La industria de alimentos también importó maquinaria , equipos y materias primas a partir de la segunda posguerra, pero su participación en las exportaciones fue muy precaria, generando un balance comercial negativo.

El desarrollo agrícola e industrial ha implicado una dependencia tecnológica del exterior que se refleja en las importaciones de insumos , maquinaria y materias primas, la cual imposibilita un mayor desarrollo del mercado interno. Alvaro Balcázar describe con bastante precisión los efectos de este proceso:

"En la medida que la dependecia tecnológica trasciende el aspecto del conocimiento científico y cobra lugar en los patrones de suministro de los insumos en los cuales se materializa la tecnología, puede convertirse en un factor que , además de provocar cierto grado de desarticulación intersectorial del aparato económico (por ejemplo agricultura - industria) introduce limitaciones estructurales para el pleno aprovechamiento de los recursos domésticos disponibles, especialmente mano de obra" .

"En efecto, cuando el desarrollo tecnológico de la agricultura se basa en la incorporación de insumos producidos fuera del aparato productivo doméstico, inevitablemente se externaliza el efecto más importante del cambio tecnológico sobre el crecimiento económico: la diversificación de la producción y el mercado. En estas condiciones, los más beneficiados -por no decir los únicos- son los países que desempeñan el papel de proveedores de tecnología , puesto que ellos reciben casi todo el estímulo al crecimiento económico derivado de la difusión internacional de la nueva tecnología . Entre tanto , los países compradores aumentan su dependencia debido a la desarticulación que experimenta su estructura productiva , lo que a su vez limita sus posibilidades de crecimiento económico autosostenido" . I

Los efectos de esta dependencia tecnológica se agravan por la incapacidad iel aparato productivo para absorber y dar empleo a la mano de obra disponible; lo cual es más nocivo cuando los insumos y maquinaria importados son ahorradores netos del factor trabajo, impidiendo que haya un factor de compensación al no existir industrias que produzcan dichos insumos y maquinarias.

1. Alvaro Balcázar. Tecnología y crisis de la agricultura en Colombia . Revista Economía Colombiana. Nos. 175-176, noviembre- diciembre de 1985.

104

A partir de los sesentas se estructuró una industria productora de semillas que ha impedido que la dependencia alimentaria sea todavía mayor. Hoy sin embargo , se importan semillas por unos US$ 5 millones y todavía se traen híbridos (sorgo) en lugar del material parental que ahorraría divisas al país. En avicultura , la importación de pié de cria así como de vacunas y vitaminas , hacen que esta industria tenga una dependencia muy grande del exterior.

Los vínculos del sistema alimentario con el exterior se han acentuado a partir de los sesentas, cuando se conforma a nivel internacional un sistema alimentario mundial liderado por Estados Unidos y grandes empresas agroindustriales de carácter trasnacional. A este sistema mundial se articulan los sistemas locales cumpliendo dos funciones esenciales: servir de mercado o campo de realización de las mercancías producidas en los sistemas alimentarios de los países más desarrollados y servir como proveedores de materias primas para esos sistemas. Ambas funciones se traducen en una mayor dependencia alimentaria de nuestros economía y ayudan al proceso de acumulación en los países más desarrollados.

Colombia no ha sido ajena a este patrón de desarrollo y las políticas macroeconómicas de los últimos 30 años han facilitado el funcionamiento de dicho modelo dependiente.

El modelo anterior se fortaleció a partir de 1975 y hasta 1982 cuando la bonanza cafetera , marimbera y coquera, aumentaron considerablemente el fondo de divisas , coincidiendo con una corriente librecambista que abrió las compuertas de la importación de alimentos procesados y agrícolas con grave deterioro del sector productivo , a falta de políticas internas que compensaran los efectos de ese proceso . En ese período el país estuvo perdiendo parte de su autonomía alimentaria, haciéndose más vulnerable, a tiempo que se concentró la distribución del ingreso y los sectores menos favorecidos sufrieron las consecuencias de un proceso inflacionario interno que menguó su poca capacidad de compra, con riesgos mayores en su seguridad nutricional.

A partir de 1980, la crisis hace más aguda la vulnerabilidad , porque el deterioro del aparato productivo se hace notorio , y debe suplir!>e con importaciones lo que éste ha dejado de producir. Además, solo a partir de 1984 se toman medidas para frenar el auge importador e iniciar una política sustitutiva en algunos alimentos como fríjol , sorgo y maíz, poniendo a su vez freno a las importaciones de enlatados. Estas decisiones estuvieron muy condicionadas por la amenaza de crisis cambiaria donde el problema de la deuda externa era el elemento fundamental. Pero , una retrospectiva de todo el proceso muestra que el país ha hecho muy poco -por no decir que nada- para aumentar su autonomía alimentaria o para evitar la creciente vulnerabilidad del sistema alimentario , amenazado hoy por los grandes avances que se están produciendo en la genética y la biotecnología en los países desarrollados, que reforzará la posición de éstos como potencias alimentarias con la consecuen-

105

te mayor dependencia alimentaria nuestra, en la medida que se configure un monopolio genético, que ya se vislumbra.

2. INDICADORES DE VULNERABILIDAD EXTERNA

Una manera de globalizar la vinculación externa del sistema alimentario , consiste en establecerla para cada una de las instancias del sistema (agricultura, industria y consumidores). La agricultura importa semillas, fertilizantes, plaguicidas y bienes de capital. Las importaciones de semillas alcanzaron en los últimos cinco años (hasta 1983) un promedio del 2.0% del total de las importaciones de la agricultura, los fertilizantes el 42.0% , los plaguicidas el 26.6% y los bienes de capital el 29.4%. El sector es poco dependiente en semillas, importa el 100% de plaguicidas (ingredientes activos), maquinaria pesada (tractores y combinadas); y en fertilizantes su dependencia es de cerca del 80% .

Las importaciones del sector agropecuario, necesarias para su funcionamiento en 1983 (exceptuando la avicultura y pesca) alcanzaron a US$ 217 millones y crecieron a un promedio del 21.5% anual entre 1975-80 y al 12.8% entre 1975-83 (Cuadro No. 5.1) . Este crecimiento es varias veces superior al del sector agropecuario, reflejando dos fenómenos: por un lado el descuido del país en la producción de insumos, especialmente fertilizantes (urea), y por otro un crecimiento acelerado en los precios de insumos y maquinaria importados. 2 Las importaciones de fertilizantes y maquinaria fueron las más dinámicas, y las cifras revelan un creciente grado de dependencia del exterior.

Si se comparan estas importaciones con las exportaciones del sector, el asunto no parecería tan grave, pues se exportan valores varias veces superiores a lo que se debe importar, obteniéndose una balanza positiva en el comercio exterior, por el peso del café (cuadro No. 5.2). Las exportaciones va· riaron al 10.2% anual entre 1975-83 en tanto que las importaciones crecie· ron aI12.8%, lo que muestra una mayor dinámica de la vulnerabilidad externa .

Al comparar las importaciones con el valor de la producción, se observa que ellas no superan eI2.8% de lo que produce el sector agropecuario, siendo el grado de vulnerabilidad poco preocupante desde esta óptica. Por otro lado, las importaciones se llevan el 12% de las divisas que genera el sector (1981-1983) con una tendencia a crecer en relación con años anteriores donde no se superaba el 8%. Todas estos indicadores muestran una mayor de-

2. En los dos últimos años 1984 y 1985, los precios de fertilizantes y sus materias primas así como de los plaguicidas en el mercado internacional se han mantenido bajos , siendo probable que conservan esa tendencia ante la caída espectacular del precio del petróleo.

106

CUADRO No. 5.1

IMPORTACIONES DEL SECfOR AGROPECUARIO (miles de dólares)

Años Semillas Fertilizantes 1/ P1aguicidas JI Bienes de capital !S/ Total

1975 1.248.9 16.164.4 21 36.427.4 29 .000.0 82.841.6

1976 4.219.7 12.720.8 38.008 .3 30.700.0 85 .648.8

1977 2.092 .7 40.227.8 39.128.5 44.000.0 125 .449.0

1978 1.476.7 63.628.4 50.576.2 54.200.0 169.881 .3

1979 2.045.4 53.777.4 46.097 .5 39.300.0 141.220.3

1980 4.832 .5 97 .186.5 53 .971 .2 63.100.0 219.090.2

1981 4.613 .1 88.381. O 51.375 .6 66. 100.0 210.469.8

1982 3.264.4 106.287 .6 61.797 .3 68.300.0 239.649.3

1983 6.044.4 85 .003.8 60.000.0 4/ 66.000.0 217.048.2

FUENTE: Elaborado con base en DANE Anuario de Comercio Exterior e Infor-mes sobre insumos del Instituto Colombiano Agropecuario .

11 Se refiere a materias primas para fertilizantes y algunos productos terminados .

21 Corresponde a importaciones de rubros superiores a US$ 1 millón .

31 Corresponde a los ingredientes activos importados. Valores FOS.

41 Estimado.

51 Corresponde a máquinas y herramientas. otro equipo para agricultura, material de transporte y tracción (clasificación CUODE) .

pendencia externa de la agricultura, pese a que ella misma tiene capacidad para pagarse sus importaciones . De otro lado , las importaciones de la agricultura no superan e15% del total de las que hace el país. El balance comercial es positivo en la agricultura y es defícil que se deteriore en el corto o mediano plazo mientras el café tenga un peso tan decisivo en la generación de divisas , y menos cuando se vive de bonanzas causadas por factores climáticos en otros países cafeteros .

Estos indicadores macroeconómicos de la agricultura no pueden ocultar la preocupación por la dependencia que tiene el país en la importación de insumas, maquinaria y algunas semillas , pié de cria para avicultura , que aunque

107

Años

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

CUADRO No. 5.2

EXPORTACIONES DEL SECfOR AGROPECUARIO (miles dólares)

Café Alimentos No. Alimentos Total

671.783 84.339 112.000 868.122

962.205 83.505 106.831 1.045.710

1.497.724 90.761 110.000 1.698.485

1.991.113 120.346 106.585 2.218.044

2.022.031 127.634 132.601 2.282.266

2.359.931 139.529 209.536 2.708.996

1.374.136 103.474 284.145 1.761.755

1.561.494 163.343 167.557 1.892.394

1.507.179 223.067 210.888 1.941.134

FUENTE: Cálculos DNP-UEA con base en DANE, Anuarios de Comer-cio Exterior.

cuantitativamente no son un escándolo económico, cualitativamente son de mucha importancia. Las transnacionales de agroquímicos son las dueñas absolutas del mercado, controlan la tecnología y la distribución, siendo difícil la competencia. En 1981 , cuatro empresas controlaban e158.1 % de las ventas de plaguicidas líquidos en Colombia (Dow Química de Colombia, Rom and Haas, Basf Quimica y Proficol) y cuatro empresas vendían el 64.2% de los plaguicidas sólidos (Hoesch , Rohm an Haas , Proficol y DuPont). El sector agropecuario está así en manos de las empresas trasnacionales productoras de insumos y maquinaria. Siendo la agricultura la columna vertebral del sistema alimentario , es difícil ocultar la poca autonomía que tiene Colombia para manejar su producción de alimentos , al estar ligada a un patrón tecnológico costoso que genera una gran dependencia.

Por el lado de la industria de alimentos , la dependencia cualitativa es menor, siendo más fácil superar los vínculos con las importaciones de materias primas agrícolas, materiales, envases y maquinaria . En términos cuantitativos su dependencia es mayor pues sus importaciones son un porcentaje mayor de su producción . Las importaciones por licencias globales son un buen indicador de las compras de equipos de esta industria; y en conjunto la industria alimentaria no importa más allá del 8% del valor de su producción (cuadro No. 5.3) ; siendo más importante la dependencia en relación con materias primas que en maquinaria y equipo.

108

CUADRO No. 5.3

IMPORTACIONES PARA LA INDUSTRIA DE ALIMENTOS (millones de dólares)

Materias primas y Producción Productos Inter- Equipos y bienes Industria % de las

Años medios alimenticios 11 de Capital 21 Total de Aliment. importaciones

1976 123.4 10.6 134.0 1.929.6 6.9

1977 116.7 27.9 144.6 2.217.6 6.5

1978 150.7 55 .8 206.5 2.661.7 7.7

1979 171.2 48.6 219.8 3.378.3 6.5

1980 261 .2 22.5 283 .7 3.645.0 7.8

1981 247.3 29.2 276.5 3.870.7 7.1

1982 304.2 22.0 326.2 4.229 .2 7.7

1983 302.7 31.6 334.3 4.121.7 8.1

FUENTE: Elaborado con base en DANE: Anuarios de Comercio Exterior, INCO-MEX y DANE: Industria Manufacturera (varios números) . Para la pro-ducción industrial se usó el tipo promedio anual de la tasa de cambio .

11 Corresponde a la clasificación CUODE (posición 51) .

2/ INCOMEX. Tabulado de licencias globales para Alimentos , bebidas y tabaco. Estas importaciones son representativas para la industria de alimentos en por lo menos el 85% ; por ello al tomar bebidas y tabaco pueden considerarse como representativas para el total.

El sector agroindustrial también exporta productos procesados, pero su balance comercial es negativo (excepto en 1975, 1976 Y 1980) , pues el valor exportado es poco significativo en relación con lo importado. La industria alimentaria , a diferencia de la agricultura es deficitaria en su comercio exterior , aunque si se excluyera el café de la segunda , ambos quedarían en la misma situación. Las cifras muestran un deterioro de la capacidad competitiva del país en alimentos procesados y un crecimiento mayor de sus importaciones con una debilidad en la dinámica exportadora . En ello ha jugado papel importante la sobrevaluación del peso frente al dólar por lo menos hasta 1984, los altos costos de la producción agropecuaria que encarecen los productos industrializados, también la falta de una mentalidad exportadora y de mecanismos que consoliden algunas ventajas comparativas en el largo plazo.

109

Años

1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983

CUADRO No. 5.4

DEPENDENCIA EN EL CONSUMO DE ALIMENTOS Millones $

Importaciones de productos alimenticios 1/

1.7000 (E) 1.899 3.167 8.994 6.294 7.246 8.858 9.990

10.460

Consumo total Alimentos hogares 2/

103.779 131.800 177.316 212 .625 271.889 353.089 452 .377 575 .219 591 .325

%

1.6 1.4 1.8 4 .2 2.3 2.0 1.9 1.7 1.8

11 Corresponde a la clasificación CVODE, Productos alimenticios . Con base en DANE, Anuarios de Comercio Exterior.

2/ Con base en DANE. Cuentas Nacionales de Colombia 1970-82. Excluye bebidas y tabaco.

E: Estimado.

En cuanto al consumo de los hogares (bienes alimenticios de consumo directo que no pasan por la industria) las importaciones son relativamente bajas (cuadro No. 5.4) y no llegan a un 6.5% del consumo total de alimentos que realizan las familias. El problema de la dependencia alimentaria no se encuentra pues en las importaciones de alimentos finales (procesadas o no) que se hacen para los hogares y que entran directamente a los supermercados y sitios de distribución; la dependencia está en los vínculos de la agricultura y la industria con el mercado externo; pero los consumidores son quienes finalmente sienten sus efectos.

La vulnerabilidad de todo el sistema se resume en el Cuadro No. 5.5. Las importaciones para el sector agrícola y de productos agropecuarios representan en promedio un 11 .2% del total de importaciones del país entre 1975-83 , lo que aparentemente no representa un gasto de divisas preocupante. Pero 10 es si se considera que Colombia tiene capacidad y recursos para producir buena parte de los bienes que importa, tal vez con la excepción de pi aguicidas y maquinaria agrícola pesada. Lo más preocupante es que esas importaciones se llevan 1/5 de las exportaciones del mismo sector agropecuario, y han mostrado una tendencia a crecer.

110

-

CU

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S.S

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1975

17

3.5

05

10.0

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8.65

0 16

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19

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200.

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101.

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1978

44

0.66

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3.7

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183

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198.

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1980

52

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19

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1982

53

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99

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99

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1983

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11 I

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Todo el sistema alimentario importaba en 1975 unos US$ 238.6 millones y US$ 758 millones en 1983, con un máximo de US$ 826 en 1982. Las importaciones totales para el sistema crecieron a un promedio del 15.5% anual durante 1975-83, mientras el total de importaciones del país creció al 16.2% ; es decir , en el agregado el sistema alimentario siguió las pautas importadoras de toda la economía. Pero entre 1975-80 las compras externas para el sistema alimentario crecieron al 26 .7% y los totales del país aI25 .5% , es decir , por encima del promedio. En la crisis (1980-83) crecieron menos las del sistema alimentario que las totales (-01 anual Vs. 2.1 % ) .3

Las importaciones para el sistema alimentario representaron en promedio el 17.6% del total de importaciones del país , con un mínimo de 16.0% en 1975 y un máximo de 23.6% en 1978. Desde el punto de vista de las exportaciones, el grado de vulnerabilidad es más diciente , pues el promedio de divisas que destina el país para el funcionamiento de su sistema alimentario es del 20.9% . Nuevamente este 20.9% no sería preocupante si el país tuviera una dinámica exportadora permanente que le suministrara con bastante seguridad un fondo de divisas apropiado. La preocupación debe ser el ritmo de crecimiento de esas importaciones y la facilidad con que el país abre las compuertas a las mercancías extranjeras cuando siente un pasajero alivio en su situación cambiaria . Entre 1975-80 el país gastó el 18.5% de sus divisas en sostener el sistema alimentario , entre 1980-83 ese gasto fue del 24.2% , casi la cuarta parte de las divisas . Por fortuna , la crisis de divisas que afloró contundentemente en 1984 frenó esta tendencia .

El problema se hace más agudo si se contempla 10 que el país está gastando para atender su deuda externa, 10 cual constituye una amenaza para su seguridad alimentaria. La atención de la deuda se está llevando entre e135% y 40% de las divisas y ha tendido a crecer en los últimos años. Entre el servicio de la deuda y las importaciones para el sistema alimentario , el país gastó en 1982 US$ 2.418 millones , o sea el 45.5% de los ingresos corrientes de la balanza de pagos, con lo cual se disminuyeron apreciablemente las posibilidades de impulsar un mayor desarrollo en la economía colombiana. '

La vulnerabilidad alimentaria se aumenta relativamente en la medida que el país deba destinar un porcentaje mayor de divisas al pago de la deuda externa y sus ingresos de divisas sigan siendo inestables y poco dinámicos. En definitiva, estos procesos aumentan la vulnerabilidad de todo el sistema económico y social y hacen que el problema alimentario y de endeudamiento exterior se conviertan en los dos elementos claves del manejo económico

3. Absalón Machado C. El sistema alimentario colombiano . Coyuntura Agropecuaria . CEGA, Vol. 2 No . 3, noviembre de 1985.

4. Ibid .

112

que requieren la mayor atención posible. La bonanza cafetera actual es una buena oportunidad para que el país medite seriamente sobre estos dos problemas y decida invertir buena parte de los excedentes en fortalecer el aparato productivo alimentario y atender deuda externa más costosa y de corto plazo, para darle mayor holgura y autonomía al país.

El balance global de las importaciones y exportaciones de todo el sistema alimentario (cuadro No. 5.6) es positivo si se considera el café, y negativo si se le excluye , siendo así crecientemente negativo hasta 1982. Las importaciones de todas maneras crecen más que las exportaciones incluyendo el café entre 1975-83; entre 1980-83 las importaciones solo disminuyen al 0.1 % anual mientras las exportaciones decrecieron al 12% , 10 que muestra la gravedad de la crisis que ha afectado a Colombia y la fortaleza de la tendencia importadora frente a la debilidad exportadora. ElJo preocupa hacia el futuro , porque muestra que los intereses comerciales importadores son más fuertes ante el Estado que los provenientes de los agricultores e industriales.

CUADRO No. 5.6

BALANCE DEL SISTEMA ALIMENTARIO COLOMBIANO (miles de dólares)

Año Importaciones Exportaciones Balance Balance

sin café 1/

1975 238.650 941.100 702.450 30.667

1976 312.265 1.167.756 855.491 -106.714

1977 411.310 1.708.338 1.297.028 -200.696

1978 670.244 2.248.848 1.578.604 -412.509

1979 593.695 2.344.703 1.751.008 -271 .023

1980 778.452 2.822.584 2.044.132 -315.799

1981 760.234 1.735.937 975.703 -398.433

1982 826.399 1.914.050 1.087.651 -473.843

1983 758.058 1.924.590 1.166.532 -339.668

FUENTE: Cuadros Nos. 5.4 y 5.5 y Anuarios de Comercio Exterior.

11 En sentido estricto debería deducirse las importaciones de insumos que hace el sector cafetero. Esa infonnación no estuvo disponible .

113

El café sigue siendo el guardián del sistema alimentario colombiano; pues aún en la crisis de divisas ha podido apoyar las importaciones que requiere la agricultura, la industria de alimentos y los bienes que van directamente al consumidor. Este hecho no debe entenderse como una defensa total de la expansión del cultivo del café, como un mecanismo para ganar soberanía y autonomía. Aqui prima más la convicción de que el sector exportador debe diversificarse sin descuidar el café, introduciendo nuevos productos al mercado internacional y descargando un poco el peso y la responsabilidad que tiene la agricultura en la guardia de la propia seguridad alimentaria. El café debe mantener sus ventajas comparativas como lo ha hecho hasta el presente, haciéndose cada vez más fuerte para poder competir. Las bonanzas cafeteras no deben estimular alegremente el cultivo porque ya el país tiene experiencias sobre lo difícil y costoso del manejo de una sobreproducción en períodos de 4 y 5 años, por aumentos incontrolados en las siembras. Parodiando la conocida frase de Ñito Restrepo "Colombia es café o no es" pronunciada en 1928, y que hoy aparece todavía como válida dadas las circunstancias de desarrollo del país, pudiera decirse que el sistema alimentario colombiano es con café y no lo es sin él. Esta situación es la que debiera modificarse en un largo plazo con la diversificación de exportaciones en productos que puedan tener un sólido fundamento competitivo.

Finalmente hagamos alguna referencia a la autosuficiencia alimentaria como un indicador de la vulnerabilidad que tiene el país en materia de alimentos. Si se compara la producción nacional con la disponibilidad de productos se obtiene un coeficiente de autosuficiencia bastante representativo como el del cuadro No. 5.7. En cereales el coeficiente disminuye en el tiempo y pasa de 93.0 en 1960 a 73.8 en 1983 con un mejoramiento en 1985 por la restricción a las importaciones y mejoras en algunas cosechas . La tendencia ha sido aumentar la dependencia del exterior en cereales. Si no hubiera sido por el impresionante aumento de la producción de arroz, el grado de dependencia alcanzaría hoy niveles escandalosos. El coeficiente de autosuficiencia en trigo pasó de 54.6 a 18.7 en solo una década (1960-70) y bajó a 10.5 en 1985 , lo que muestra el efecto de la política de excedentes baratos norteamericanos. También se deterioró el de maíz y sorgo y en forma impresionante la cebada entre 1980-83 a raíz, como se sabe , del fracaso de una semilla promovida por Bavaria que arruinó a la mayoría de los agricultores y que coincidió curiosamente con una baja en los precios internacionales de la cebada; siendo mejor importarla que producirla .

En oleaginosas la dependencia importadora tampoco es nueva ; en 1970 el grado de autosuficiencia solo llegaba a 65 .7% Y para 1983 había bajado a 53.9%, aunque mejoró en 1985 , y de no haber sido por el dinámico crecimiento de la producción de palma africana, la vulnerabilidad hubiera sido mayor. La carne de vacunos y lácteos han mostrado coeficientes de autosuficiencia bastante satisfactorios; el fríjol tiende a desmejorar , aunque en 1986 parece que se logrará nuevamente la autosuficiencia por una política de buenos precios en 1985 y la decisión de no importar.

114

CUADRO No. 5.7

CUADRO DE AUTOSUFICIENCIA AGROPECUARIA

Coeficiente de autosuficiencia 11

1960 1970 1980 1983 1985

Cereales 93.0 83.2 75.9 73.8 78.0 Arroz 100.0 91.8 102.3 100.0 102.5 Maíz 100.0 95.4 81.6 92.6 92 .7 Trigo 54.6 18.7 6.6 9.6 10.5 Sorgo 100.0 84.0 68.6 75 .3 78.6 Cebada 100.0 83 .6 73 .9 19.0 34.5

Oleaginosas Aceites y grasas S.D. 65.7 51.9 53.9 63.6

Lácteos Leche 99 .7 99 .9 97 .6 98.3 99.9

Cárnicos Carne vacuno 100.0 107.6 101.7 102.3 100.6 Pescado S.D. 106.0 104.3 105 .2 NO

Otros Fríjol 100.0 83 .0 95 .3 74.0 95.5

FUENTE: Para 1960 y 1970 calculado con base en DNP. Política Agrope-cuaria y el Sistema de Alimentos. Diagnóstico. Cuadros Anexo 1 y 2. Bogotá, junio 12 de 1979. Documento DNP-UEA . Para 1980 y 1983 cálculos del autor con base en DANE: Anuarios de Comercio Exterior y Ministerio de Agricultura .

1/ Definido como el cuociente entre la producción nacional y la disponibili-dad .

115

CAPITULO VI

POLITICA ALIMENTARIA

1. POLITICA DE INVESTIGACION EN CIENCIA Y TECNOLOGIA DE ALIMENTOS Y NUTRICION

Al iniciarse los años setentas había bastante claridad en la comunidad científica sobre la naturaleza del problema alimentario y nutricional en Colombia ; sobre ello se trató de conformar una estructura de investigación que contaba con un mecanismo institucional aparentemente adecuado para alcanzar los objetivos propuestos.

En efecto , en 1972/73 COLCIENCIAS creó el Comité Nacional de Investigación en Tecnología de Alimentos y Nutrición, como un grupo asesor (Comité Nacional) con el fin de establecer un diagnóstico sobre el estado de la investigación en dicha área y formular un programa nacional de investigación en tecnología de alimentos y nutrición , a través del cual se orientaran y distribuyeran los recursos disponibles . El Comité Nacional preparó un documento l donde se señalaba que los principales problemas nutricionales del país eran la desnutrición proteico-calórica infantil, la subnutrición del adulto y las anemias ferroprivas , indicando que las causas más protuberantes de la desnutrición eran los bajos ingresos de la población y la baja disponibilidad de alimentos.

El Comité Nacional buscaba identificar el aporte que podía hacer la investigación en tecnología de alimentos y áreas afines , a la solución de la desnutrición proteico-calórica . Se trataba de "poner en práctica soluciones que contrarresten la baja disponibilidad de alimentos y la baja capacidad de

1. COLCIENCIAS. Bases para un Programa Nacional de Investigaciones en Tecnología de Alimentos y Nutrición . Tercera Versión , Bogotá , julio de 1973.

117

compra aprovechando la tecnología de producción y adaptación, haciendo a la vez que más balanceada la alimentación, más funcionales los alimentos, para que cumplan las exigencias del consumidor en forma adecuada y económica". 2 Teniendo en cuenta las limitaciones estructurales para solucionar a fondo el problema nutricional, el Comité Nacional adoptó la estrategia de ver cómo era la tecnología capaz de transformar una sustancia de la mera categoría de nutritiva a una superior, la del alimento aceptable, cuyos costos y medios de distribución permitieran llegar a los grupos de población más carentes de una buena nutrición.

Las alternativas que se eligieron fueron básicamente :

1. Producción , preservación, distribución e industrialización adecuada de proteínas convencionales (carnes, leche, pescados, leguminosas, oleaginosas, cereales).

2. Producción de alimentos procesados con mejor calidad de proteína y costo bajo.

3. Selección, adecuación y utilización de vehículos nuevos para suministrar proteína (productos azucarados , almidones, azúcares, jugos de frutas) .

4. Utilización de nuevas fuentes de proteínas o de proteínas no convencionales.

Siguiendo una metodología de selección de proyectos con base en criterios sociales, económicos y de operatividad que permitían fijar prioridades , el Comité Nacional identificó unos 70 proyectos de investigación prioritarios, incluyendo los de soporte.

El Comité Nacional estuvo actualizando su diagnóstico y prioridad hasta 1983 cuando dejó de funcionar, sin que se presentaran cambios fundamentales en el diagnóstico del problema y en las recomendaciones . En la última versión de 1983\ y teniendo en cuenta los estudios realizados en el país en los últimos años sobre la situación nutricional y de salud , y la evolución de la producción y comercialización de alimentos, se plantea la necesidad de utilizar el enfoque integral y sistémico para diagnosticar el problema alimentario y nutricional, ubicándolo dentro del concepto de seguridad alimentaria . En esta última versión se enfocan de manera primordial los problemas que afectan a la población infantil y pre-escolar, y el establecimiento de un sistema de vigilancia nutricional integrado al sistema alimentario.

2. Ibid

3. COLCIENCIAS. Programa de Investigación y Desarrollo Tecnológico en Alimentos y Nutrición . Documento de Trabajo , Bogotá, octubre de 1983.

118

El Programa Nacional de Investigación en Tecnología de Alimentos y Nutrición (El Programa) elaborado por el Comité Nacional, no siempre contó con un marco general de políticos que hicieran viable su realización. En el Plan de las Cuatro Estrategias (1970-74) no se encuentra una precisión sobre una política científico-tecnológica que diera vía libre a los proyectos identificados , ni una política alimentaria nacional. Allf se propone continuar con la ayuda alimentaria externa y con las acciones del ICBF en atención a madres embarazadas y niños hasta los 14 años, además de aumentar la productividad agrícola para apoyar la construcción de vivienda en el sector urbano.

Fue solo en el Plan para Cerrar la Brecha, (1974-78), cuando El Programa cuenta una política macroeconómica y social, que le da soporte a las recomendaciones. Allí el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición, PAN, coloca el bienestar alimentario y nutricional como una prioridad nacional impostergable , desmontando la ayuda alimentaria externa .' El gráfico No . 6.1 ilustra bien los componentes del PAN Y el lugar de la investigación en tecnología de alimentos, así no la haya mencionado en forma explícita y solo haga referencia directa a servicios de información , extensión, investigación, desarrollo y asistencia técnica para la pequeña y mediana industria en áreas prioritarias como la industria de alimentos . Solo a partir de 1975, el Programa elaborado en 1972-73, tuvo un decidido apoyo gubernamental, siendo la investigación realizada hasta 1980 impulsada básicamente por las necesidades del PAN.

El Plan de Integración Nacional, PIN, (1978-82), conserva formalmente los postulados del PAN, yel Programa sigue teniendo un apoyo explícito de las políticas gubernamentales, con un capítulo del PIN dedicado a la Polftica de Ciencia y Tecnología con el fin de fortalecer la capacidad investigativa y estimular un amplio proceso de innovación tecnológica . El PIN toma como suyo y como área de interés El Programa elaborado desde 1972-73 por COLCIENCIAS , es decir , solo al terminar la década del setenta , El Programa obtiene un reconocimiento explícito en un Plan de Desarrollo. Sin embargo , es paradójico que cuando se da este reconocimiento, el PAN que era soporte del Programa, empiece a encontrar grandes escollos para su continuación. En efecto , a partir de 1980 se inicia el desmonte del PAN.

El Plan Nacional de Desarrollo Cambio con Equidad (1982-86), incluye también un capítulo específico sobre Ciencia y Tecnología, indicando que la generación de ciencia y tecnologfa propias debe convertirse en un propósito nacional. Se estructuró un Plan de Concertación Nacional en Ciencia y Tec-

4. El Comité Nacional asesoró al PAN en la identificación de los proyectos de investigación y capacitación que requería dicho Plan para cumplir sus objetivos, Ver COLCIENCIAS. Comité Nacional de Investigación en Tecnología de Alimentos y Nutrición. Necesidades de Investigación y de Formación de Personal para el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición de Colombia , Bogotá , diciembre de 1976.

119

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nologíaS donde se especifica el Programa de Investigación en Alimentación y Nutrición . El Programa abarca el estudio de problemas propios de las ciencias y tecnologías de alimentos y nutrición que atañen a los diferentes subsistemas del sistema alimentario: industria de alimentos, comercialización y distribución , consumo y nutrición. Se señalan explícitamente como prioritarios los proyectos y actividades en: a) diseño de políticas de nutrición ; b) estudio de nuevos productos y tecnologías aplicables a los recursos agropecuarios propios del país ; c) producción de alimentos básicos de alto contenido proteico y de bajo costo ; d) tipificación de cosechas , almacenamiento , empaque y transporte ; e) control de calidad de los alimentos y sus contaminantes; f) vigilancia alimentaria y nutricionaJ en aspectos productivos e institucionales.

Como se indica más adelante , desafortunadamente este Plan de Concertación en Ciencias y Tecnología formulado en 1983 , se hace cuando ya se ha desmontado completamente el PAN. El Programa de COLCIENCIAS (versión de 1983) se queda prácticamente congelado ante la reestructuración que se inicia en COLCIENCIAS y la crisis de recursos gubernamentales para investigación que obliga a recurrir al crédito externo . El Comité Nacional , creado en 1972, deja de funcionar en 1983, desaparecen desde el punto de vista operativo los últimos vestigios del PAN . El desmonte PAN, dejó al país huérfano de una política de alimentaCIón y nutrición, donde tuviera cabida El Programa de COLCIENCIAS .

Una muestra significativa del flujo y reflujo de la investigación en Ciencia y Tecnologúa de Alimentos , son los proyectos financiados por COLCIENCIAS a partir de 1970 y los temas predominantes, excluyendo aquellos directamente relacionados con el sector salud. Desde 1969 a 1984, COLCIENCIAS financió 65 proyectos en 17 entidades ; el mayor auge de proyectos se presenta en 1977-78 a raíz del PAN, notándose un descenso en 1979 y 1980 Y una leve recuperación hasta 1983 (cuadro No . 6.1).

Como se observa en el cuadro , la investigación se ha concentrado en el Instituto de Investigaciones Tecnológicas , lIT, la Universidad Nacional, la Universidad del Valle y la Universidad Industrial de Santander, donde se realiza el 74% de los proyectos financiados . Además éstos se concentran en actividades de apoyo y química de alimentos (14 y 13 respectivamente), procesamiento secundario (13) y primario (6) , transporte y almacenamiento fuera de finca (6) , cosecha y manejo (6), distribución y mercadeo (6) .6

5. COLCIENCIAS. Ministerio de Educación , Departamento Nacional de Planeación . Plan de Concertación Nacional en Ciencia y Tecnología para el Desarrollo . Bogotá, 1983-86.

6. Esta clasificación sigue el término "fases de post-producción", utilizado por el CIID en sus proyectos. Ver R.S. Forrest , W. Edwardson , S. Vogel , and G . Yaciuk . FoodySystems. AnAccount or the Postproduction Systems Program Supported by the lntemational Development Research Center. rDRC- 146e. Ottawa, Canada 1979.

121

Años

1969

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

TOTAL

CUADRO No. 6.1

PROYECfOS FINANCIADOS POR COLCIENCIAS EN POST-PRODUCCION

Número de Entidades Ejecutoras Proyectos

2 l. Instituto de Investigaciones Tecnológicas

2 2. Universidad del Valle .

1 3. Universidad Nacional

2 Sede Medellín : 2

5 Sede Bogotá :7

3

6 4. Universidad Industrial de Santander

4 5. Universidad Tecnológica del Magdalena

10 6. Instituto Colombiano Agropecuario

8

4 7. Universidad del Tolima

2 8. Universidad de Antioquia

6

4 9. Universidad de Los Andes

6 10. Otras entidades (*)

65

( *) Se refiere a las siguientes 8 entidades , cada una con un proyecto: - ICONTEC, Asociación Colombiana de Control de Calidad

Númerode Proyectos

21

10

9

8

4

2

1

1

1

8

65

- FICITEC,. INCOMEX, Asesoría y Gestión Cia. Ltda., FINES , Ministerio de Agricultura, INDERENA.

FUENTE: Elaborado con base en: COLCIENCIAS. Proyectos de Investigación financiados por COLCIENCIAS 1962-1982 y actualización hecha por el autor .

122

Desde el punto de vista de los productos, los proyectos se concentraron en alimentos en general (32), cereales (12), productos de origen animal especialmente pesca (7), oleaginosas (6), frutas y hortalizas (6) Y en menor medida en raíces y tubérculos . No hubo sino un proyecto dedicado a consumo y hábitos alimentarios y ninguno destinado a tratar aspectos estructurales que definen la problemática alimentaria y nutriciona\. Conviene señalar que el PAN hizo un esfuerzo por disponer de información básica sobre la situación nutricional y el consumo de alimentos , con un intento fallido en 1977 y 1979 cuando se realizó un encuesta en 11 departamentos (lo correspondiente a consumo de alimentos y medidas antropométricas resultaron inservibles por descuidos en la recolección y crítica de la información). Pero entre 1977-80 el Ministerio de Salud y posteriormente la Encuesta Nacional de Alimentación, Nutrición y Vivienda DANE-DNP-DRI-1981 , aportó información valiosa sobre estos tópicos.

COLCIENCIAS hizo esfuerzos encomiables en la identificación de los problemas (Comité Nacional) y de programas y proyectos, pero hubo fallas notorias en la promoción de proyectos hacia la comunidad científica y tecnológica y hacia los usuarios de la investigación , especialmente el sector industria\. 7

Otros factores explican el poco alcance de la investigación realizada, y configuran situaciones casi estructurales que indican realmente la carencia en el país de un política de investigación que contenga mecanismos y recursos para orientarla y allanar los diferentes obstáculos que se le presenten. Entre estos factores pueden señalarse: 1) Lentos y complicados trámites en COLCIENCIAS para la aprobación y evaluación de los proyectos y los desembolsos monetarios; 2) carencia de infraestructura de investigación en la mayoría de las universidades de provincia; 3) falta de una política definida y continua de investigación en las universidades; 4) falta de programas de capacitación para los investigadores y de intercambios con el exterior; 5) carencia de un mecanismo permanente de evaluación por parte de COLCIENCIAS y de los mismos centros o grupos de investigación , para identificar los problemas que obstaculizan las tareas de investigación; 6) celos institucionales que impiden la realización de proyectos conjuntos y la necesaria coordinación ; 7) desvinculación con los usuarios desde el momento mismo que se elabora el proyecto; 8) trabas administrativas en las universidades.

El ICFES por su parte, está financiando desde 1982, infraestructura, investigación y actividades de apoyo a universidades públicas y privadas, con

7. A partir de 1984 especialmente , COLCIENClAS ha estado reestructurando los Comités Asesores y los mecanismos de promoción de proyectos , tratando de involucrar más a los usuarios y lograr que éstos concreten en proyectos de inversión los resultados de las investigaciones . Estos cambios en los métodos de trabajo de COLCIENCIAS, mejorarán mucho en el futuro la eficiencia de la investigación en el país.

123

base en el decreto 2281 de agosto de 1982. Pese a disponer de 3 fondos y varias acciones complementarias , el JCFES no tiene una política definida que oriente a las actividades en la búsqueda de proyectos prioritarios por área .

De las entidades que realizan investigación en el área de la alimentación , merecen señalarse el lIT y el ICBF por sus logros, pero también por sus fracasos .

El lIT trabaja en áreas diversas dentro del sector de alimentos y es la entidad con mayor conocimiento en la tecnología de alimentos. Su trabajo es muy amplio y ha cubierto en los últimos 20 años temas como: 1) envases y empaques, especialmente para transporte de frutas (cajas plegables) ; 2) control de calidad de alimentos; 3) tecnologías de procesamiento industrial de frutas (cuenta con planta piloto); 4) a partir de 1969 inició con la OEA estudios en cereales, farináceos , oleaginosas y leguminosas , que permitieron introducir mejoras nutricionales al producto final ; se destaca la tecnología para elaborar Provesol (proteína soluble de soya) o proteínas vegetales solubles y texturizadas , expandidos y bienestarina; 5) con Holanda se desarrollaron proyectos para utilización de proteína de soya para consumo humano y harinas compuestas donde se sustituye harina de trigo por arroz hasta un 17% con enriquecimiento de harina de soya en la elaboración del pan; 6) pérdidas postcosecha; 7) tecnologías de deshidratación de vegetales ; 8) tecnologías para procesamiento de caña para panela , entre otros .8

El lIT destina 1/3 de sus recursos al área de los alimentos y presta asesoría a la industria alimentaria. Sin embargo, muchas de las tecnologías desarrolladas no han tenido una aplicación práctica . Ello ha obedecido tanto a factores económicos y de mercado, como a la carencia de políticas gubernamentales que hagan factible la inversión, además de la falta de un mecanismo que permita a este instituto una vinculación mejor con los usuarios potenciales de la investigación así muchos de sus proyectos hayan sido bastante útiles a la industria. Este instituto no cuenta tampoco con un mecanismo formal de comunicación y coordinación con las universidades y otros centros de investigación que le permita evitar la duplicación de esfuerzos y romper celos institucionales. Además , se encuentra actualmente en una crisis financiera que requiere un apoyo estatal fuerte .

Los proyectos andinos de desarrollo tecnológico, (PADT de alimentos) impulsados por la Junta del Acuerdo de Cartagena a partir de 1979 y hasta 1983 , vinieron a romper el estancamiento que se produjo en la investigación relacionada con el área de alimentos. Estos proyectos se concretaron en los países del Grupo Andino, en propuestas de producción de un extensor de leche, desarrollo de alimentos infantiles, producción de pan y pastas con hari-

8. Ver información al respecto en varios números de la Revista Tecnología del lIT.

124

nas compuestas, el montaje de una red de información alimentaria y el establecimiento de proyectos pilotos de complementación alimentaria en los países y la definición de un programa de aprovechamiento de recursos pesqueros. 9 Aunque por razones económicas (costo de materias primas) y políticas (falta de planes alimentarios de apoyo) estos proyectos se concretaron en muy pocas inversiones en producción de alimentos en la subregión, sin embargo aumentaron el conocimiento científico-tecnológico de los países y estimularon la investigación y el intercambio de experiencias y conocimientos subregionales.

En el caso del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, también se han presentado descontinuidades en los mecanismos de programación y realización de investigaciones relacionadas con la nutrición. En dicho instituto operó una Subdirección de Investigaciones en Nutrición que cumplió un papel importante en el montaje y ejecución del PAN; pero también desapareció al término de los años setentas y muy poco se conoce sobre lo que hace el ICBF actualmente en investigación. Sus técnicos más capacitados en ese entonces , que acumularon una buena experiencia en la planificación nutricional , prestan hoy sus servicios a empresas privadas, ante la falta de instancias y estímulos en el sector oficial.

2. POLITICAS AGRARIAS

Las políticas agrarias se encuentran entremezcladas con intentos de políticas alimentarias entre 1975-82, sin embargo la política agraria ha prevalecido sobre la alimentaria en los últimos 25 años y por ello se tratan aquí separadamente .lo La política agraria hace referencia especialmente a problemas de producción y comercialización de productos agropecuarios y a elementos estructurales del sector agrícola, que son parte del sistema producción-distribución-consumo de alimentos, teniendo en cuenta las relaciones con la problemática nutricional.

En Colombia pueden distinguirse fácilmente tres estilos de políticas agrarias a partir de 1960: a) el reformismo agrario, b) el desarrollismo agrícola, c) el intento de proteccionismo agrícola .

9. Ver: Junta del Acuerdo de Cartagena. Catálogo de Documentos y publicaciones del PADT- Alimentos , donde se rediseñan 161 documentos y trabajos originados en dicho proyecto. Los PADTalimentos fueron creados mediante la Decisión 126 (Febrero de 1978) de la Comisión de la Junta del Acuerdo de Cartagena , como un instrumento de generación, asimilación, adaptación y transferencia de conocimientos científicos y tecnológicos, orientados a contribuir a la solución del problema alimentario-nutricional de la subregión.

10. Esta sección está basada fundamentalmente en una ponencia presentada por el autor en el Seminario sobre Políticas , Estrategias y Tecnología Rural , bajo el título : Resultados e impactos de las estrategias globales y específicas sobre el medio rural: el caso de Colombia. La Paz, Bolivia, febrero de 1985.

125

El Reformismo Agrario se practica durante 1960-72, fundamentado en una reforma agraria , dentro de un esquema de industrialización por sustitución de importaciones. Esta política busca una mayor producción y productividad, removiendo los obstáculos de la tenencia de la tierra y de relaciones de producción precapitalista . Sin embargo , el reformismo agrario no modificó la estructura de la propiedad rural , la cual siguió concentrándose durante los años sesentas, y tampoco logró una recomposición de las economías campesinas, que sufrieron un acelerado proceso de descomposición en esa década.

El reformismo fue complementado con una política de fomento agrícola (pero no de desarrollo rural) y con una adecuación del aparato institucional , abriendo nuevos cauces a la acumulación de capital en el campo. No fue una política articulada a un esquema más global de desarrollo pues se enmarcó en una óptica sectorialista con intentos formales de redistribución . Esta política no resolvió el problema agrario para la sociedad , pero sí lo hizo para el capital. Sus resultados fueron básicamente: mayor desarrollo del capitalismo en el campo, dinamización de la inversión pública en el sector agropecuario , aumentos importantes en productividad, aceleración de los flujos migratorios campo-ciudad, aumentos en producción y expansión de la frontera agrícola , lento crecimiento de las importaciones de alimentos (excepto trigo) , aumento moderado de los precios , racionalización del uso de herramientas de programación y del aparato institucional, e~casa redistribución de la propiedad , creación de una efímera organización campesina tutelada por el Estado , y un mayor control de éste sobre los procesos agrarios.

En el período 1972-82 y más específicamente a partir de 1974, se implementa otro estilo para el agro, enmarcado dentro de un concepto más amplio de crecimiento y en una concepción desarrollista que sigue de cerca los postulados del neoliberalismo o escuela de Chicago. Se practica un crecimiento más permisivo , buscando una mayor libertad en el uso de sus recursos desde un punto de vista del mercado y de la necesidad de una mayor acumulación , en un esquema que acentúa el modelo modernizan te de la agricultura.

Durante el desarrollismo agrícola , el sector agropecuario se va adaptando al esquema más general de política neoliberal y no hay tratamiento sectorial separado para el manejo de la agricultura . Para contrarrestar en parte los efectos previstos de esta política que privilegia la agricultura para la exportación e induce a los pequeños productores más eficientes a lanzarse al mercado de alimentos a competir, se diseña un Plan Nacional de Alimentación y Nutrición , PAN , con un Programa de Desarrollo Rural integrado D RI , para los pequeños agricultores de economía campesina.

En el período señalado, se practica una política neoliberal a medias que sin embargo alcanza a producir serios daños en el aparato productivo . Se

126

fortalece y privilegia el desarrollo del sector financiero especulativo; lo cual acentúa y crea graves desequilibrios en la inversión de capital. Igualmente, se promueve la eficiencia según el concepto de ventajas comparativas , desprotegiendo las actividades "ineficientes", elimando subsidios y controles de precios, promoviendo las exportaciones, liberando las importaciones, y reduciendo los gravámenes arancelarios.

El desarrollismo agrícola en Colombia produjo los siguientes resultados: 1) se conservó la estructura de distribución de la propiedad rural, al no practicarse ninguna política de tierras, los precios de la tierra alcanzaron niveles que no hacían factible su uso en la producción; 2) se perdió la visión estructural de los problemas agrarios dándoles un manejo coyuntural y casuístico con descoordinación institucional y sectorial, y una desarticulación de todo el aparato productivo; 3) desprotección a la agricultura con disminución de su rentabilidad y apertura de un espacio en el mercado interno a productos agrícolas y alimentos importados con una tasa de cambio sobrevaluada; 4) explotación de la agricultura por el sector financiero; 5) pérdida de poder del Ministerio de Agricultura frente a los demás organismos del Estado; 6) desacumulación en la agricultura y flujo de sus excedentes al sector financiero; 7) inflación de precios de los alimentos; 8) desarticulación de las organizaciones agrarias y carencia de una política social para el campo; 9) disminución de la inversión pública en el agro ; y 10) manejo monetario de las tasas de interés para la agricultura. El gráfico No. 6.2 indica el grado de deterioro de la acumulación en la agricultura , la inestabilidad de la misma en la industria y la fuerte acumulación en el sector financiero y el comercio, a costa de los sectores productivos , especialmente a partir de 1975.

En colombia, un superávit permanente de la balanza de pagos, entre 1975-79, no permitió una aplicación completa de las políticas neoliberales, por el control de los efectos de la monetización de las divisas del sector privado, especialmente cafetero. Sin embargo, el neoliberalismo afectó y deterioró el aparato productivo, con la política de sobrevaluación cambiaria, que hizo más barato y fácil importar alimentos, que producirlos internamente. Ello empezó a deteriorar la autonomía relativa que había ganado el sistema alimentario en los años sesentas.

A partir de 1980, la crisis que sobreviene en el mercado internacional e interno , hace cambiar de rumbo las políticas neoliberal, introduciéndole ajustes para afrontar la caída en el flujo de divisas y un déficit fiscal que empieza a aflorar con gran dinamismo. Se trata entonces de reactivar la economía, y practicar una política de gasto público con financiamiento externo, pero la tasa de cambio continuó sobrevaluada y las importaciones de alimentos siguieron a niveles más altos, no compatibles con una situación de crisis. Hasta 1982, el desarrollismo estuvo desprotegiendo la producción interna de alimentos agudizando la pobreza rural y los problemas sociales en el campo; acentuando los desequilibrios en las tasa de rentabilidad sectoriales; dete-

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riorando la seguridad alimentarias, y generando un alza en el precio de los alimentos.

A partir de 1982, el gobierno actual practica una política de proteccionismo agrícola sin política alimentaria . La preocupación básica ha sido la de recuperar el aparato productivo en crisis , en lugar de apoyar programas de distribucióin subsidiada de alimentos , pero se regresa a una ayuda alimentaria externa modificada (con menos paternalismo) .

El Plan de Desarrollo Cambio con Equidad (1982-86) busca reactivar la demanda interna a través de la recuperación de la inversión en el sector productivo y un reordenamiento del sector financiero , pero con una mayor apertura a la inversión extranjera. Considera la construcción de vivienda como elemento reactivador de la demanda interna , apoyada con incrementos de productividad en el agro , dando preferencia a la producción de alimentos mediante una protección arancelaria al mercado agrícola e industrial. Esos fueron los postulados iniciales del actual gobierno .

Las primeras medidas de política agraria e industrial estuvieron encaminadas a recuperar el aparato productivo , a buscar una mayor integración agricultura-industria , a reactivar la investigación para el sector, a resolver los problemas financieros de la Caja Agraria y el IDEMA ; a dar mayores incentivos a las exportaciones y a encauzar mayores recursos para el Programa DRJ. II Sin embargo, la política proteccionista no contenía elementos redistributivos sobre la propiedad rural , aunque sí muchas intenciones de practica una política social en el campo, acompañada de la introducción de mecanismos políticos para lograr una apertura democrática.

Sin embargo , la crisis cambiaria, el abultado déficit fiscal y las dificultades de reapertura del crédito externo, obligaron al gobierno a introducir un ajuste en la política macroeconómica , que cambió radicalmente la política inicial . Este cambio , conocido como la política de ajuste , fue indudablemente presionado tanto por la situación de crisis interna , como por las reglas de juego impuestas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial para tener acceso al crédito externo. El crédito externo era el único instrumento que permitía aliviar temporalmente el pago de la deuda externa, contener la caída en las reservas de divisas, y facilitar recursos para la inversión pública .

La política de ajuste (recetario del FMI) iniciada en 1984 y acentuada en 1985 , y cuya continuidad se ha mantenido en 1986, contiene varios elemen-

11. DNP. Plan de Desarrollo Cambio con Equidad 1982-86. Ver también la Memoria del Ministro de Agricultura 1982-83 y 1983- 84. Por otra parte, para un resumen de las medidas tomadas ver: DNP. Síntesis de Diagnóstico y Política Agropecuaria . Documento de Trabajo DNPUEA-34. Bogotá, noviembre 14 de 1884.

129

tos fundamentales que dejan por fuera cualquier posibilidad de una política alimentaria integral que tienda a mejorar la seguridad alimentaria nacional e individual . Es decir , esta política impuesta por organismos internacionales y por la crisis interna , deteriora el sistema alimentario colombiano y la capacidad del Estado para tener una mayor autonomía en el manejo del problema alimentario . Los elementos básicos de esa política de ajuste son :

1) La política de ajuste es un nuevo Plan de Desarrollo , donde las exportaciones se constituyen en el elemento estratégico , dándoles toda prioridad en cuanto al uso de recursos y servicios del Estado.

2) El manejo prudente del gasto público (déficit fiscal) , con una política de aumentos salariales oficiales por debajo del nivel de inflación , mantiene la demanda agregada a un nivel bajo , especialmente en 1984 y 1985.

3) Se regresa a una mayor libertad de las tasas de interés en el mercado fi nanciero, a la eliminación de subsidios, aumento en el precio de los servicios públicos y de la gasolina. Los efectos del ajuste son tan fuertes para las clases populares que el gobierno se ve obligado a poner ciertos frenos a esas alzas a mediados de 1985.

4) Como instrumentos de la política de comercio exterior, se implementa una mayor devaluación , aumento en los aranceles para importación de materias primas , cobro del impuesto de valor agregado (IV A) a la importación de maquinaria y equipo , establecimiento de plazos mayores para el pago de las importaciones; facilidades para importar materias primas destinadas a productos de exportación libres de gravámenes y financiados con crédito externo ; fortalecimiento de líneas de crédito para exportación con una mayor tasa de interés , paso a licencia previa de más o menos el 60% de los item arancelarios para 1986, antes en régimen de prohibida ; y se pretende una libertad de exportaciones así se disminuya el abastecimiento interno. 12

5) Se practica un mayor estímulo a la inversión extranjera.

La política de ajuste no deja de ser contradictoria y deja a un lado casi la mayoría, sino todos, los postulados sobre política social de este gobierno; pese a que el señor presidente haya señalado que en el último tercio de su gobierno dará una gran prioridad a la cuestión social , apoyado en el crédi to externo. Sin embargo, los efectos del ajuste (el viejo neoliberalismo disfrazado) sobre los sectores populares, no serán fáciles de contrarestar en tan cor-

12. Según la Directiva deIINCOMEX, a febrero de 1986 se había trasladado del régimen de prohibida importación al de licencia previa 759 posiciones arancelarias y de este último al de libre importación 1.788 item. Los traslados a libres corresponden a materias primas, repuestos , partes y piezas y bienes de capital que no presentan conflicto con la producción nacional.

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to término. Esta política de ajuste, afecta duramente al sector agropecuario dedicado a la producción de bienes para el mercado interno, pero en cambio beneficia bastante al sector agroexportador con la aceleración de la devaluación en 1984-85 y la serie de estímulos a las exportaciones. Los agricultores tuvieron que soportar a fines de 1984 y durante 1985, un mayor costo de los insumos y maquinarias importados, mayores impuestos por avalúos catastrales, y la disminución de los servicios de las entidades gubernamentales que atienden al sector por la escasez de sus presupuestos. Solo a mediados de 1985 se empezaron a desmontar algunos gravámenes a la importación de bienes esenciales para la agricultura , aunque se mantuvo el control de precios para varios alimentos.

La política de ajuste, en lo referente a la agricultura , produce los siguientes efectos previsibles: 1) disminución de la oferta de alimentos para el mercado interno y aumento de la exportable ; 2) un mayor deterioro de la economía campesina y agudización de la polarización agricultura comercial-economía campesina con mayores tensiones sociales en el campo; 3) incremento en los costos de producción agropecuarios y 4) una mayor presión campesina para discutir sobre reforma agraria.

Sin embargo, los efectos totales del ajuste no son aún fáciles de predecir, hasta no conocer los condicionamientos que el BIRF le pondrá al país en la contratación de un crédito sectorial de US$ 250 millones que se está negociando desde 1985 y debe estar listo para desembolsos durante 1986. Ya los gremios del sector agropecuario han emitido eñales de alerta sobre estos condicionamientos que al parecer lograrían una ingerencia bastante fuerte del BIRF en los lineamientos de la política agraria , en cuanto le pone limitantes a la acción de algunos insitutos y da pie para que se aumenten las importaciones de alimentos .

3. POLlTICAS DE ALlMENT ACION y NUTRICION

Antes de 1974/75, se practicaron en Colombia políticas en el sector de salud y nutrición, pero no políticas alimentarias . Las actividades en nutrición se iniciaron en 1943 con la creación del Laboratorio de Estudios de Nutrición del Instituto Nacional de Higiene que luego se convirtió en el Instituto Nacional de Nutrición, dedicado en ese entonces a la investigación del bocio endémico , a elaborar la tabla de composición de alimentos, a algunas encuestas alimentarias y labores en educación nutricional. IJ

13. Adela Morales de Look . Descripción y análisis de las políticas de alimetación y nutrición en Colombia (1975-84) dentro de un esquema de sistema alimentario y nutricional. Tesis de grado. Programa de Maestría en Alimentación y Nutrición . Bogotá , Universidad javeriana. febrero de 1985 . Otro documento donde se pueden consultar detalles sobre este tema es el de Julia Elvira Betancurt y otros: Evolución Histórica de los Sistemas de Alimentación y Nutrición en Colombia 1944-1968. Programa post-grado en Alimentación y Nutrición . Bogotá 1984.

131

Después , la ley 14 de 1963 dió al Instituto Nacional de Nutrición el carácter de establecimiento público , con patrimonio y administración propios, recibiendo asesoría de la OPS/OMS, UNICEF y el Programa Mundial de Alimentos , P.M.A. En 1964 se organizó el PINA (Programa Integrado de Nutrición Aplicada) para realizar acciones conjuntas entre el gobierno y las agencias internacionales tendientes al mejoramiento del estado nutricional , mediante la coordinación de acciones en salud, agricultura, educación yacción comunal.

En 1968 se creó el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) como la entidad rectora en nutrición y el Instituto Nacional de Salud pasó a ser una de sus dependencias. En los años sesentas y por lo menos hasta 1974 cuando se formula el PAN , prevalecen las acciones dirigidas principalmente a mejorar aspectos incluídos dentro del componente aprovechamiento biológico , haciendo gran énfasis en educación nutricional. Sin embargo, no había una concepción de sistema alimentario y por ello predominaba un enfoque salubrista en las acciones de nutrición , con actividades básicamente de complementación alimentaria. Además , el gran peso de la ayuda alimentaria externa marcaba bastante la concepción sobre el problema alimentario y nutricional. 14

La ayuda alimentaria externa se había iniciado en 1954 y alcanzó volúmenes apreciables en los años sesentas y hasta 1975 cuando las mismas agencias internacionales decidieron disminuirla para atender otros países más necesitados , hecho que a su vez coincidió con una decisión política del gobierno colombiano para sustituir dicha ayuda con el Plan Nacional de Alimentación y Nutrición . Las donaciones recibidas eran coordinadas por el Programa Nacional de Educación Nutricional y Complementación Alimentaria -PRONENCA , el cual utilizó para su ejecución la estructura del Programa PINA .'~

El eje central del PAN fue el desmonte de la ayuda alimentaria externa , la cual era sustituída por producción privada nacional , a través del Programa DRI y el de Cupones. Además el ICBF se comprometía a continuar los programas de complementación alimentaria, recibiendo crédito externo y mayores recursos nacionales para producir y distribuir bienestariana (mezcla vegetal) y mantener una planta en Cartago para producir bienestarina precocida. El desmonte se programó entre 1975-1978, pero conservando la cobertura que tenía la ayuda externa.

14. Adela Morales. op. cit., pp . 68-70.

15. DNP. Documento DNP-1.455 UDS-PAN, Bogotá , octubre 20 de 1977. Mayores detalles sobre la ayuda alimentaria se encuentran en Absalón Machado: El Plan Nacional de Alimentación y Nutrición y la Industria de Alimentos . Revista ANDI No . 53, Bogotá , 1983. Ver también DNP-PAN "El desmonte de la ayuda alimentaria externa" Un resumen (rev 2) (Mimeog) Bogotá , agosto de 1979.

132

La decisión del desmonte , fue realmente acordado con las agencias internacionales , y aunque no fue una decisión unilateral de Colombia, si constituyó un quiebre radical en el manejo y definición de políticas alimentarias , pues el país tenía suficiente capacidad productiva para suplir las necesidades que atendía la ayuda externa. Además, corno lo han demostrado fehacientemente varios estudios, esa ayuda estaba perjudicando la producción nacional de bienes agrícolas , ya que paralelamente a ella se aplicaba la Ley Pública 480 de Estados Unidos , en su parte comercial (venta de excendentes agrícolas a bajos precios y condiciones blandas de financiación).

El PAN empezó a ejecutarse a partir de 1975 bajo la coordinación del Departamento Nacional de Planeación, con el objetivo básico de atender el estado nutricional de los grupos socioeconómicos más deprimidos y con la meta de atender el 30% más pobre de la población .

El PAN se puso en marcha en julio de 1976 mediante una estrategia integrada que atendía la producción de alimentos básicos a través del Programa DRI, Y la introducción de alimentos de alto valor nutricional que se distribuían subsidiados a través de boletos y un mejor aprovechamiento biológico de los mismos. El PAN era una estrategia que introducía por primera vez en el país un manejo integral del problema alimentario , combinando los aspectos de producción , comercialización , industrialización de alimentos , distribución subsidiaria , educación nutricional , fomento lactancia materna, atención primaria en salud, provisión de servicios básicos y otros .

Las realizaciones básicas del PAN pueden observarse en el cuadro No . 6.2 que no requiere mayores comentarios . El PAN fue efectivamente apoyado por los dos planes de desarrollo 1974-78 y 1978-82, pero con más énfasis en el primero que en el segundo. Empezó a desmontarse en forma definitiva al término del segundo período y básicamente durante 1982 , cuando se terminaron los contratos con el BIRF y la AID .

Por su parte, el Programa DRI se inició corno un complemento del PAN en 1976 con el objetivo general de desarrollar la producción campesina, aumentar la oferta de alimentos y elevar el ingreso y bienestar de los pequeños productores. Sus acciones básicas han sido: crédito , desarrollo y transferencia de tecnología, capacitación, mercadeo, vías , electrificación, salud y saneamiento , educación y nutrición . El DRI se ha finaciado con recursos internos y crédito del BID , BIRF Y Agencia Canadiense para el Desarrollo , ACDI. Las inversiones hasta 1983 ascendían en el sector productivo a $ 6.433 millones, distribuídos en un 45 .3% para desarrollo tecnológico , 43.4 % en crédito y 11.3% en recursos naturales , con una atención directa de 87.602 usuarios (un 8% más o menos de la población objetivo) y 306.722 hectáreas en 296 municipios. En 1983, el DRI estaba atendiendo 70.000 usuarios con crédito y asistencia técnica en 74.000 has ., y 147.000 has . sin crédito.

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A partir de 1980, el PAN se fusionó con el DRl, cambiando la óptica del Programa , es decir el PAN que era el elemento fundamental de la estrategia, pasa a un lugar secundario (empieza el desmonte) y el DRI ocupa la preferencia; el programa se denomina entonces DRI-PAN . En 1982, el PAN desaparece y queda solo el DRI , el cual pasa entre 1983/84 de Planeación Nacional al Ministerio de Agricultura , y del énfasis en la producción se pasa al de la comercialización (mercados móviles) .

Las evaluaciones que se han hecho de uno de los instrumentos básicos del PAN, como lo fue el programa de boletos de distribución subsidiada de alimentos, muestran los siguiente: 1) El PAN pudo hacer nutrición a un costo bajo desde el punto de vista logístico y social ; 2) el programa de boletos funcionaba satisfactoriamente en términos de bajos costos promedio por beneficiario efectivo ($ 71 por año , para un promedio de $ 1.010 en subsidios); 3) la población máxima objetivo (niños menores de 5 años y madres embarazadas o en período de lactancia dentro del 30% más pobre de la población de los departamentos comprendidos en la fase 1 y 11) fue atendida solo en un 14%, yen 19% si se tiene en cuenta solamente la infraestructura de puestos de salud y promotoras ; al finalizar 1982 se estaban atendiendo cerca de 110.000 beneficiarios ; 4) el proyecto piloto del Cauca mostró que tanto el valor inicial del subsidio, así como los ajustes sucesivos que tuvo, fueron insuficientes para garantizar una dieta constante que cerrara las brechas de calorías, proteínas y de 6 nutrientes básicos . 16 La evaluación demostró no sólo que no se detectó ningún impacto nutricional del Programa de boletos en términos de variaciones de los patrones antropométricos de los niños, sino que además, un peso ($) adicional de ingreso proveniente de boletos actuaba exactamente igual a un peso ($) adicional proveniente de otras fuentes respecto al consumo de alimentos; 5) los programas de agua potable y los de saneamiento ambiental y provisión de facilidades sanitarias a nivel de hogar , disminuyen significativamente la ocurrencia de diarreas y tienen un impacto positivo sobre el peso y el crecimiento de los niños . 17

En un documento generado en la Dirección General del DRIIP AN en diciembre de 19821

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16. La evaluación mostró que las brechas de todas los nutrientes , además de ser superiores a la calórica , se cierran a una velocidad menor ante un incremento en el ingreso , ya sea éste en forma de boletos o de dinero en efectivo .

17. Ver al respecto el resumen de la evaluación presentada por PAN-DRI en el Taller Interinstitucional sobre Nutrición y Seguridad Alimentaria . Girardot , noviembre de 1984: " Resumen de la Evaluación del Programa de Boletos". Igualmente: PAN , "Evaluación del Programa de Boletos", documento DNP-PAN- DRI , abril de 1982 y Per Pinstrup Anderson . "El impacto Nutricional del PAN en el Cauca". Informe de Asesoría para el PAN-DRI . IFPRI Washington D .C. , enero de 1984.

18. Dirección General DRIIPAN. Los Programas de pancoger y boletos y la reubicación geográfica del DRl: relación con las nuevas orientaciones del Programa DRUPAN, Bogotá , diciembre 21 de 1982.

135

DRI con los criterios siguientes: 1) el DRI no es la solución adecuada para ciertas zonas y extensiones de parcelas y para cierto grado de dispersión de acciones y 2) los programas de Pancoger y Boletos son inoperantes técnicamente, no constituyen la solución adecuada a los problemas de disponibilidad y tenencia de la tierra en el agro y de empleo e ingreso en la urbe y, por consiguiente, de los problemas asociados de subconsumo de alimentos , desnutrición y extrema pobreza como se ha observado en las comunidades afectadas. Además, se dice que el desmonte se justifica por la incapacidad de ampliar la cobertura (de 2.200.000 beneficiarios programados en la distribución subsidiada solo se había atendido a 130.000) y porque sus objetivos nutricionales se han imposibilitado por la insuficiencia del subsidio y pobreza de los alimentos elegidos, y el deterioro de la dieta respecto a otros nutrientes básicos .

Como se ve , el gobierno (los técnicos) había llegado a la convicción , al término de 1982 y en los inicios del gobierno de Betancurt , que el PAN era un programa ineficiente para resolver los problemas de nutrición a través de subsidios a la producción (huertos de pan coger) y el consumo de alimentos. En cuanto al programa de huertas de pancoger se dijo textualmente "el Programa de Pancoger no solo, no era capaz de garantizar la autosuficiencia alimentaria y nutricional a nivel de la parcela familiar , sino que el ingreso generado por la venta de los productos era bastante inferior al costo involucrado por beneficiario/año"; y sobre los boletos: "El costo social de buscar objetivos con métodos de dudosa rentabilidad social , es un argumento de por si poderoso , para justificar el desmontet del mismo" .

No hubo una evaluación de impacto del PAN que sirviera de base para su desmonte ; todas las evaluaciones realizadas fueron solamente de proceso y ejecución de fondos (número de beneficiarios , recursos invertidos y acciones realizadas) . Además por no existir esta evaluación, los técnicos no tuvieron argumentos para impedir la terminación de la distribución subsidiada de alimentos.

Sin embargo , no se dieron en 1982 otras alternativas, el PAN se desmontó sin pena ni gloria, no hubo una protesta ni un reclamo; había perdido apoyo político (lo tuvo en el gobierno de López cuando se visualizaba como una alternativa para producir alimentos baratos). La preocupación del nuevo gobierno , era más la de recuperar el aparato productivo, que la de apoyar programas de distribución subsidiada de alimentos , a tiempo que cuestionaba la poca efectividad del DRI para resolver los problemas de comercialización de los pequeños agricultores y buscaba un uso más eficiente de los recursos en productos con ventajas comparativas . 19 Se regresó nuevamente a la ayuda ,

19. El DRI debe ubicarse según el documento de la Dirección General del DRI , en áreas con una reconocida producción de excedentes comercializables , a fin de evitar la costosa dispersión de esfuerzos y de respetar la exitosa vocación de ciertas áreas como la cafetera .

136

alimentaria que se quiso borrar del mapa a partir de 1975 , y que el ICBF nunca pudo sustituir con una producción interna de alimentos (Bienestarina) pese a haber construido una planta especial para ello en Cartago , que no pudo operar.

El PAN era una estrategia alimentaria que chocaba con algunos de los postulados neoliberales puestos en práctica a partir de 1974. En la medida que la política macroeconómica neoliberal se fue consolidando hasta 1982, la estrategia alimentaria fue perdiendo piso en medio de las contradicciones del manejo económico y social. Desde sus inicios , el PAN enfrentó dificultades y muy rápidamente su manejo administrativo se fue enredando , dentro de una entidad como Planeación Nacional , que se vió envuelta en la ejecución de dicho plan .

Desde sus inicios , se desvertebró la concepción inicial global del PAN ; al separarse operativamente el Programa DRI del mismo PAN . Este último se destinó a cubrir los departamentos que quedaron excluídos de los beneficios del DRI , desapareciendo del PAN los componentes de producción y comercialización , quedando así el PAN como un Subprograma de producción y distribución subsidiada de alimentos procesados de alto valor nutricional , donde no tenían cabida los productos provenientes de los beneficiarios DRI. 20

La concepción integral del problema alimentarla desapareció en el Plan de Desarrollo Cambio con Equidad , se regresó a la situación de comienzos de la década de 1970, pese a los efectos notorios de la política neoliberal y la creciente dependencia alimentaria , agudizada precisa y paradójicamente en el período 1974-82, cuando se aplicó el PAN . Las políticas macroeconómicas del nuevo Plan de Desarrollo reflejan una orientación hacia la reactivación económica , desplazándose políticamente cualquier mención o alternativa de política alimentaria . Por otra parte , la agudización de la crisis durante 1983 y 1984 deterioró aún más el Programa DRI y produjo un vacio institucional que solo se resolvió cuando el Ministerio de Agricultura decidió crear el Fondo de Desarrollo Rural para manejar dicho programa .

21 abandono que fue caracterizando el manejo de la problemática agraria por el Estado a partir de 1975 , la liberalidad en la importación de alimentos en la época de bonanza, la tendencia a disminuir o eliminar todo tipo de subsidios en la economía , la inflación en los precios de los alimentos , el desestímulo a la inversión en el sector productivo y la permisividad y estímulo al sector financiero y especulativo, y la falta de una visión a más largo plazo sobre el manejo de la economía , se conjugaron todos para deteriorar las bases del PAN y acabarlo .

20. Lucia Tarazona de Niño. El PAN , la nueva versión de la vieja caridad . Carta Financiera No. 50. Bogotá , julio-septiembre de 1981.

137

El D RI se inició como parte del PAN Y como una estrategia de producción de alimentos, aunque funcionaba separada operativamente del PAN. En el gobierno de Turbay se le concibe más como una política asistencial y en el de Belisario Betancur se perfila como la política hacia los campesinos2 1 complementada con el Plan de Rehabilitación en algunas áreas específicas.

La evaluación global de DRI indica que este programa ha sido realmente insignificante dentro de la producción nacional de alimentos (no financia más del 6% del área total que se financia para pequeños agricultores) ; su acción en comercialización ha sido muy pobre y de allí el énfasis a partir de 1983 en esta área: como corolario, su acción sobre los precios de los alimentos es casi insignificante. Las evaluaciones muestran limitantes de orden estructural , dentro de los cuales se destaca la baja disponibilidad de tierras y las formas precarias de tenencia. Desde el punto de vista social , se han logrado avances significativos en algunos distritos pero éstos son pequeños si se comparan con las necesidades. Estos resultados muestran que a pesar de haber dado una atención a algunos sectores del campesinado, como política alternativa a una verdadera reforma agraria, a la economía campesina no se le ha reconocido un espacio socioeconómico en el país , pese a los enunciados de los Planes de Desarrollo sobre su gran importancia c<>mo productora de alimentos.

A corto plazo y durante el gobierno, de Belisario no se visualizaron alternativas de una política alimentaria. La idea surgida en el Grupo Andino de un Sistema Andino de Seguridad Alimentaria (Decisión 182) mediante el cual se sugiere a los países la creación de Sistemas Nacionales de Seguridad Alimentaria, y para lo cual deberán elaborar individualmente un Plan Alimentario Nacional que esté involucrado en las políticas macroeconómicas de los países, parece ser lo único que podría despertar nuevamente el interés por el tema.

Sin embargo, ese Plan Alimentario no tiene en Colombian una cabeza visible que lo impulse y pueda coordinar las acciones que le competen. Hoy está ubicado en el Ministerio de Agricultura , pero éste no tiene capacidad ni poder para comprometer a otras instituciones en el desarrollo , ni para convencer a las instancias políticas sobre la importancia del mismo. Aunque dos de los candidatos presidenciales presentaron ideas sobre seguridad alimentaria en sus plataformas políticas, la verdad es que no existe un planteamiento coherente y definido sobre lo que se haría en materia de política alimentaria , en el presente cuatrenio.

21. Ministerio de Agricultura DRI-PAN. Evaluación del Programa DR11976-83 (Algunas hipotesis) División de Evaluación . Borrador para discusión . Bogotá , junio 22 de 1984. Ver también : Breve informe sobre los resultados de las evaluaciones del Programa DRI 1976-83. División de Evaluación. Bogotá , septiembre 25 de 1984.

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Si el país continúa supeditando el manejo de variables esenciales a los postulados y condicionamiento del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, como lo ha hecho en los últimos dos años, es difícil pensar en la posibilidad de una política alimentaria que vele por la seguridad nutricional de los consumidores más desfavorecidos y por los seguridad alimentaria del país, que implica una mayor autonomía de Colombia en el concierto internacional. 22

Finalmente, a partir de 1982 se revive la ayuda alimentaria externa con un menor paternalismo y un mayor costo para el usuario. 2J Esto representa un retroceso funesto en un país que dispone de suficientes recursos productivos para suministrar alimentos y que acaba de intentar una política alimentaria donde el desmonte de la ayuda externa era un pilar esencial. Actualmente, la ayuda alimentaria externa se distribuye a través del Programa de Complementación Alimentaria y Desarrollo Económico y Social (CADESOC) , donde participa el ICBF, entidad que ha demostrado su incapacidad para producir la bienestarina y coadyuvar a la definición de una política alimentaria .

Tanto la política de ajuste que practica Colombia como la ayuda alimentaria , son dos viejos lobos con un nuevo ropaje: la dependencia alimentaria y el neoliberalismo. Ambos están condicionados por la deuda externa, yarraigados en la estructura de la economía colombiana con el asentimiento de un Estado y una sociedad que parece haber perdido las riendas de su destino.

22. Sobre la política de ajuste y los condicionamientos del FMI y el BIRFse puede consultar: 1) Colombia y el FMI. Revista Económia Colombiana . Serie Documentos . Separata No . 6. marzo - abril de 1985; 2) varios artículos sobre el FMI y el ajuste económico . Revista Economía Colombiana Nos. 167-168, marzo- abril de 1985; 3) Declaraciones del presidente de la SAC al Tiempo , febrero 17 de 1986; 4) El Tiempo "Modifican el crédito por USS 250 millones con BIRF", febrero 18/86 y 5) FENALCE: " Por qué están inconformes los agricultores colombianos? El Tiempo, febrero 15 de 1986, 6) Gabriel Rosa Vega . A propósito del crédito para el Sector Agropecuario. Revista Nueva Frontera No. 570, febrero de 1986.

23 . Ver al respecto: Dirección General del DRI-PAN. Los programas de Pancoger y Boletos y la reubicación geográfica del DRI; relación con las nuevas orientaciones del Programa , DRIPAN, diciembre de 1982.

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CAPITULOVn

ELEMENTOS PARA UNA PROPUESTA

Un lector desprevenido puede encontrar fácilmente en este trabajo varias sugerencias sobre lo que el país debiera hacer para resolver su problema alimentario . Pero no es fácil abordar las soluciones por la complejidad del tema y su relación con un sinnúmero de elementos que tocan toda la estructura de la economía y la sociedad, y el modelo de desarrollo que ha venido siguiendo el país.

Sería muy cómodo decir simplemente que cambiemos el modelo de desarrollo y con ello solucionamos el problema alimentario : esa es una posición en cierto modo ingenua por la poca viabilidad política que tiene en Colombia , pero al mismo tiempo no permite presentar soluciones concretas dentro de un proceso de cambio que puede durar muchos años .

El problema alimentario es en realidad un conjunto complejo e interrelacionado de elementos estructurales y coyunturales constitutivos de la disponibilidad y el acceso a los alimentos , que interactúan entre sí , y están inmersos en una realidd socioeconómica y política que les fija unos límites o un espacio determinado. Por ello , lo alimentario trasciende lo económico y lo social y se sitúa en el campo mismo de la política. Toca tanto la estructura del Estado como de las clases ; la estructura productiva y de distribución del ingreso , y no lo olvidemos , el tipo de relaciones del país con las grandes potencias y los organismos internacionales . Así es, porque se trata en último té rmino de un problema que define nuestra capacidad para reproducirnos sin tensiones sociales y con un grado relativo de autonomía .

De otra parte, la solución del problema alimentario apunta a resolver el acceso a los bienes esenciales para satisfacer una de las necesidades más elementales de los seres vivos: la alimentación. Si el país no es capaz de solucionar para las grandes mayorías de la población el acceso a los bienes esencia-

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les , difícilmente podremos caminar seguros hacia el futuro , y la paz económica y social será un mero enunciado sin contenido real.

La existencia de índices todavía altos de desnutrición en la población infantil y de porcentajes importantes de la población que no alcanzan las recomendaciones mínimas de consumo de proteínas (40%) y de calorías (60%), contrasta fuertemente con el mejoramiento de los grandes agregados macroe<;ünómicos en los últimos años , con excepción por supuesto del reciente período de crisis. El país se llena de optimismo cuando las esferas oficiales anuncian el mejoramiento de la balanza de pagos , el aumento en las reservas internacionales , la disminución del déficit fiscal, el control de la expansión de los medios de pago , el consentimiento de los organismos internacionales para otorgar más crédito al país o la confianza que expresan los banqueros internacionales sobre la recuperación económica interna . Pero todos estos agregados le ponen un velo a otras realidades, y la clase dirigente del país pareciera se ntirse muy satisfecha con el mejoramiento de esas variables macroeconómicas , sin interesarle mucho lo que se esconde detrás de ellas .

Poco hacemos los colombianos con mostrar índices macroeconómicos satisfactorios y en ascenso, si un porcentaje importante de nuestros conciudadanos todavía se debate en la pobreza y lucha por satisfacer las necesidades más elementales, sin alcanzar realmente sus propósitos .

La solución del problema alimentario en Colombia será una realidad cuando se inicie un proceso simultáneo de reformas que conforman un solo paquete interrelacionado. Aquí se presenta una propuesta en e e sentido , indicando la necesidad de empezar a desmenuzar y concretar los mecanismos para llegar a desarrollar las políticas que se proponen , en lo cual deberán participar grupos multidisciplinarios de profesionales y políticos . Si algo muestra la experiencia en el manejo de estos problemas , es la necesidad que tienen los técnicos de vincular la clase política al análisis de los problemas y a la búsqueda de soluciones. Es indispensable romper el divorcio entre la técnica y la política , para alcanzar objetivos prioritarios y encontrarle viabilidad a las soluciones que se proponen . Ya es hora de que los economistas entendamos ese principio elemental para no continuar desaprovechando las capacidades de los técnicos y frustrando sus aspiraciones.

Los elementos de la propuesta, están fundamentados en la información y las apreciaciones que se han involucrado a este trabajo , y se señalan a continuación:

l . Parece necesario insistir en que no conocemos aún en toda su dimensión cuál es nuestro problema alimentario, sus órdenes de magnitud, sus relaciones con el problema agrario , su dinámica y evolución, sus relaciones con la política macroeconómica y sectorial , sus vínculos con el mercado mundial y con las relaciones de Colombia con la grandes potencias económi-

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cas y los organismos internacionales de financiación y regulación monetaria. Tampoco están claramente especificados y medidos, los limitan tes estructurales y conyunturales del problema alimentario, ni cual es la responsabilidad del Estado y del sector privado en la generación del problema; ni cuáles son los indicadores que permiten establecer alertas sobre el deterioro de la situación alimentaria en el país y los mecanismos para contrarrestarlo. En fín, es necesario generar un proceso de conocimiento, análisis y discusión permanente sobre el problema para poder tratarlo de manera adecuada. No se trata de utilizar el tiempo en diagnósticos permanentes sin llegar a las soluciones ; se busca evaluar el conocimiento que tenemos para ponerlo a disposición de quienes tienen la responsabilidad de tomar decisiones; complementando esos diagnósticos con estudios específicos cuando sea necesario.

Esa labor requiere de continuidad institucional. Por ello se sugiere crear un grupo técnico permanente para el estudio y análisis de la problemática alimentaria, que tenga capacidad para transmitir a la instancia de lo político, señales de alerta sobre la evolución del sistema alimentario y sus problemas; además de mantener un debate permanente sobre el tema. El grupo deberá ubicarse en el Departamento Nacional de Planeación y adquirir cierta autonomía de tal manera que no quede sujeto a los vaivenes de los cambios de ' funcionarios de turno. Debe conformarse con profersionales de distintas disciplinas y con bastante autoridad y conocimiento del tema.

El grupo contaría con un sitema de vigilancia alimentaria y nutricional , operado regionalmente pero coordinado a nivel nacional. La vigilancia alimentaria y nutricional es un proceso permanente de análisis e interpretación de información relevante que se genera en salud , educación, agricultura, industria , trabajo , economía y otros sectores relacionados, seguido de una difusión inmediata para la acción. En otros términos, debe promoverse esa vigilancia como un proceso integrador de recursos sectoriales para el análisis continuo de la problemática alimenticia y nutricional , de sus factores multicausales y de las acciones dirigidas a su corrección. I

Debe empezar con el montaje de un sistema de información sencillo y ágil donde se manejan indicadores estratégicos y claves sobre seguridad alimentaria , que dé señales de alerta cuando haya algún indicio de deterioro. El sistema debe permitir la transmisión , a la instancia de lo político y a los órganos de decisión en materia de políticas macroeconómicas, sectoriales y específicas, de recomendaciones precisas para contener a tiempo una tendencia perniciosa o perturbadora de la seguridad alimentaria, o la toma de acciones inmediatas para resolver el problema.

1. Véase , Organización Panamericana de la Salud, Organización Mundial de la Salud , Informe del grupo de consulta OPSlOMS, sobre vigilancia alimentaria y nutricional. Reunión celebrada en la ciudad de Guatemala , 5 y 6 de abril de 1984, p . 8 Y 9.

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El grupo de técnicos podría depender directamente de la Presidencia de la República , ubicados en el Departamento Nacional de Planeción , para que tenga acceso a todos los órganos de decisión y ejecución del Estado . Con la creación de este grupo se daría un primer paso institucional para llegar a un programa alimentario, sin que necesariamente éste sea prerrequisito para establecer el grupo.

2. Emprender reformas institucionales al interior del aparato del Estado , para capacitar a organismos como el Ministerio de Agricultura y Desarrollo , para orientar el aparato productivo y crear una dinámica de inversión productiva que capacite al país para garantizar una oferta de alimentos barata y permanente , y para competir en el mercado internacional.

En efecto , el Ministerio de Agricultura ha perdido su capacidad de formular políticas , coordinar su ejecución y evaluarlas. Su estructura administrativa y técnica se ha deteriorado y es absoleta hoya la luz de la problemática y la complejidad de los elementos que intervienen en las relaciones de la agricultura con el mercado interno y externo . Este Ministerio, además de reforzar su capacidad de planeación y formulación de políticas , debe descentralizar su acción y modernizar sus sistemas operativos para defender la política sectorial ante las instancias públicas que deciden políticas macroeconómicas de tal manera que ambas sean coherentes.

En la problemática alimentaria , la inadecuación institucional del aparato del Estado para entender el problema , manejarlo y hacerle su seguimiento , es un limitante muy serio para obtener seguridad alimentaria; así es en el caso de Colombia y muchos países de América Latina . Antes que pensar en elaborar grandes planes alimentarios y gastar recursos y tiempo en su montaje e intentos de operación , para que sólo perduren si acaso un período presidencial y causen una gran frustración a los técnicos , es preferible primero fortalecer a un ministerio como el de Agricultura , Desarrollo , Trabajo y Salud , para que puedan llevar adelante programas y proyectos específicos, definir prioridades , establecer mecanismos de seguimiento y evaluación , y reforzar su capacidad de coordinación para la ejecución .

En Colombia , la experiencia es suficientemente ilustrativa en el sentido de que planes o programas que implican como lo alimentario , un sistema complejo de coordinación institucional y de participación de innumerables entidades donde los funcionarios están cambiando continuamente y se trabaja con criterios diferentes , conduce a una permanente frustración . Lo primero es modernizar y adecuar las entidades para que puedan desarrollar esos programas casi que por su propia iniciativa y como parte de sus funciones y objetivos. Este es uno de los retos institucionales que debe enfrentar el país si quiere buscar una mayor seguridad alimentaria y nutricional. El problema no se reduce sólo al Ministerio como tal , también cubre a las entidades que están bajo su jurisdicción.

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3. Afrontar el reto tecnológico tratando de superar los atrasos en que se ha incurrido en los últimos 15 años, y preparse rápidamente para asimilar la nueva tecnología que está empezando a difundirse parcialmente, conocida como la biotecnología .

Esta decisión implica grandes inversiones del Estado y del sector privado en investigación , y sobre todo la identificación de mecanismos para tener acceso al nuevo conocimiento tecnológico , que tiene como premisa un monopolio del conocimiento genético por parte de los países más desarrollados , y especialmente de grandes empresas privadas interesadas en comercializar la tecnología . El acceso a esta nueva tecnología y a todos sus desarrollos, y la posibilidad de generar algún conocimiento tecnológico propio en cuestiones básicas de nuestros sistemas de producción , se convierte en un elemento clave para el buen funcionamiento del sistema alimentario y para garantizar a la población bienes alimentarios que sean compatibles con sus niveles de ingreso y los hábitos de consumo.

4. Emprender una reforma agraria que se fundamente más en la instrumentación de mecanismos para aumentar la eficiencia productiva y de la comercialización, y genere una capitalización del sector productivo buscando un equilibrio relativo entre la agricultura comercial y la economía campesina .

Esta reforma implica grandes inversiones en infraestructura social rural , fortalecimiento de los municipios y apertura de canales democráticos para la participación de la población rural en la decisiones que afectan su situación socioeconómica.

Esta reforma agraria conlleva también la reestructuración de la propiedad rural en zonas donde es evidente la subutilización de las tierras , y situaciones sociales conflictivas como resultado de los desequilibrios entre la posesión de recursos y la presión de la población. No se trata de seguir fragmentando la propiedad rural, recreando una economía campesina incapaz de reproducirse y mejorar sus niveles de vida; se busca asentar a los campesinos en propiedades que garanticen cierto nivel mínimo de generación de excedentes , apoyados con una presencia efectiva del Estado, a través de programas de desarrollo rural.

Indudablemente, el problema de la disponibilidad de alimentos tiene en parte que ver con el uso de los recursos productivos. Si la tierra se utiliza mal, la producción se afecta y sus costos son mayores; por ello una política de tierras sería parte integrante de la reforma agraria y de una política alimentaria. Pero la política de tierras no debe entenderse como un problema de distribución de la propiedad, más bien debe referirse a su utilización . La distribución solo es factible en áreas muy específicas, pero no como política general, pues el problema agrario hoy no está tanto en la estructura de te-

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nencia de la tierra, sino más bien en la capacidad del sistema para ampliar el mercado a los productos agrícolas, utilizar la tecnología, para absorber la mano de obra excedente.y lograr una permanente capitalización del campo. En cierta forma se trata de resolver el problema agrario para el capital , pero también para la sociedad y la economía campesina .

A la economía campesina debe abrírsele un espacio socioeconómico más definido, creándole condiciones para que permanezca con un nivel de ingresos y de vida digno , mientras el sistema se capacita para ofrecer alternativas de trabajo a aquellos pobladores rurales que van saliendo del campo como resultado del proceso de desarrollo . La mediana propiedad debe fortalecerse como un buen soporte del aparato productivo agropecuario. Sin embargo, el Estado debe implantar mecanismos para lograr que la sociedad le reconozca a los campesinos el esfuerzo de su trabajo a través de políticas de precios y comercialización para sus productos, sin que ello implique incrementar los precios de los alimentos más allá de lo que puede soportar el mercado. A la alternativa casi única que tienen hoy los campesinos de producir alimentos baratos, debe agregarse otras que les permitan cultivar productos en los que el mercado interno y externo está en capacidad de pagar mejores precios y dar lugar a algunos excedentes monetarios.

En otros téminos se trata de que los campesinos exploten las ventajas comparativas que puedan tener para producir bienes, no necesariamente alimentarios , en donde es difícil que les compita el capital , y que se orienten a los sectores medios y de mayores ingresos, aquí o en el exterior. Producir alimentos baratos a costa de la pobreza de los campesinos , no es hoy una política apropiada .

Esta reforma agraria , que contendría una política productiva, una política de tierras , una de comercialización y una campesinista, debería resolver el problema agrario para el capital y la sociedad y garantizar un espacio socioeconómico a la economía campesina; logrando un equilibrio social en el campo. Se trata a fin de cuentas de hacer un uso mejor de los recursos productivo en bien de la seguridad alimentaria, sin conflictos sociales.

5. Promover un estilo de desarrollo agroindustrial que conduzca a un reparto más equitativo del excedente productivo entre agricultores, industriales , comerciantes y consumidores. La agroindustria con diferentes grados de integración debe contar con estímulos, tratando de que participe más el capital nacional que el extranjero, especialmente cuando se trata de una agroindustria alimentaria. La economía campesina también puede encontrar en la agroindustria algunos elementos para mejorar su nivel de ingresos, cuando los campesinos logren agruparse para la comercialización y el manejo de sus productos con la ayuda del Estado .

6. Buscar una disminución de la dependencia alimentaria a través de una política de comercio exterior que sea compatible con una de promoción de la

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producción para el consumo interno. Más específicamente, el país debe definir una política de autosuficiencia relativa que le permita competir en el mercado internacional sin deteriorar la disponibilidad de alimentos para su mercado interno. Primero debe satisfacer la demanda interna de alimentos antes que el mercado internacional, y con bienes que produzca el país.

Una estrategia de sustitución de importaciones de !>ienes e insumos agrícolas, es un mecanismo apropiado para ello. El país puede emprender la producción de algunos fertilizantes y acelerar el proceso de adopción de tecnología en la producción de pié de cria para avicultura, drogas y vacunas y algunos plaguicidas. Esta producción de insumos, al disminuír la dependencia cualitativa que tiene el sector agropecuario, le daría mayor seguridad y confianza al sistema alimentario colombiano.

Dentro de la estrategia de sustitución de importaciones agrícolas y de insumos, y de promoción de exportaciones conservando la prioridad del abastecimiento del mercado interno en alimentos con producción nacional, debe buscarse una diversificación del comercio exterior para que el sector agropecuario comparta cada vez más la responsabilidad de generar divisas con otros sectores de la economía (industria manufacturera, sector minero, hidrocarburos y turismo).

En la medida que se pueda generar más divisas sin sacrificar el abastecimiento alimentario interno, sea con exportaciones y/o sustitución de importaciones, el país evitaría comprometer su política agrícola con organismos como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial; lograría autonomía en sus políticas sectoriales y evitaría al mismo tiempo endeudarse más allá de lo necesario .

Pero también la política de comercio exterior podría adaptar mecanismos para subsidiar en parte la producción de alimentos; estableciendo un tipo de cambio diferencial para las importaciones de insumos, equipos y maquinarias para el aparato productivo alimentario. Este solo subsidio podría perfectamente eliminar otros como las tasas de interés de los créditos agropecuarios (excepto economía campesina). De todas maneras se requeriría una política de regulación de los márgenes de comercialización en los insumos, maquinaria y otros elementos y materias primas importadas, para que el subsidio sea afectivo y se rebajen los costos de producción y los precios de los alimentos.

7. Las anteriores estrategias y políticas requieren necesariamente una política macroeconómica que promueva una mejor distribución del ingreso y respete las prioridades del aparato productivo alimentario y las políticas sectoriales que la conforman. Cualquier política alimentaria debe enmarcarse en una política macroeconómlca de mediano y largo plazo, que permita efectivamente proyectar la inversión en el aparato productivo alimentario.

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Esta obra se terminó de imprimir el día 15 de Febrero de 1987

en los talleres gráficos de la Empresa Editorial Univenidad Nacional

Bogotá, Colombia

COLECCION FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS

ABSALON MACHADO

Este libro hace una aproximación al problema al imentario en Colombia, señalando la diversidad de factores de carácter económico, social e institucional , constitutivos de uno de los problemas más importantes que debe resolver el pa ís en los próximos años, y que como se indica en esta obra, es de carácter estructural y no coyuntural.

El debate sobre la cuestión alimentaria planteado aqu í está guiado por la tesis de que el problema alimentario en Colombia no radica en una insuficiencia de recursos sino más bien en la pobre administración que el país hace de ellos, en la dependencia alimentaria, en la vulnerabil idad del sistema alimentario, en la inequitativa distri bución del ingreso y la inadecuación institucional reflejada en la carencia de políticas agrarias y alimentarias coherentes y continuas. La propuesta que hace el autor para que el pa ís se decida a afrontar la complejidad de ese problema, indudablemente contribuirá a abrir un debate sobre el tema.

El autor es Profesor Asociado en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia, en Bogotá, y Miembro de Número de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas. Ha publicado varias obras como: El Café, de la Aparcer fa al Capitalismo (1977) ; El Problema Agrario y sus Soluciones (1980) ; La Industria de Alimentos (1982); Ensayos sobre Agroindustria (1984); Problemas Agrarios Colombianos (Coordinador, 1986). Pol íticas Agrarias en Colombia 1900-1960 (1986) .

DISENO CARA TUl" MARTA GRANADOS

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

EL PROBLEMA ALIMENTARIO EN COLOMBIAdebate que el país necesita sobre su problema alimentario y la...

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