Zakon o općem upravnom postupku i novo službeničko

zakonodavstvo u državnoj upravi i lokalnoj samoupravi

Doc. dr. sc. Gordana Marčetić

Pravni fakultet Zagreb

Novi ZUP •  U odnosu na postojeći ZUP donosi poboljšanje u

pogledu pojednostavljenja i smanjenja odredbi, veće preglednosti, rekonstrukcije i smanjenja broja pravnih lijekova, uvođenja nekih novih instituta i metoda postupanja itd., ali u osnovi zadržava tradicionalni duh.

•  Utjecaj novog ZUP-a na službeničko zakonodavstvo i službenički sustav osobito je vidljiv u odredbama o:

- elektroničkoj komunikaciji - zaštiti prava službenika kroz postojeći sustav pravnih

lijekova - članku 23. st. 2. ZUP-a koji propisuje potrebne

kvalifikacije službenih osoba za vođenje upravnog postupka.

Službeničko zakonodavstvo u državnoj upravi

•  Zakon o državnim službenicima (ZODS) stupio na snagu 1.1.2006. •  Nedostaci ZODS-a: Nema jasno usmjerenje, nije postavljen temelj za kvalitetan i

profesionalan službenički sustav, određena područja službeničkog sustava su izostavljena ili djelomice regulirana, temeljni elementi službeničkog sustava nisu regulirani ili su samo spomenuti i prepušteni sekundarnom zakonodavstvu itd.

•  Prednosti ZODS-a: Uvođenje ustrojstvenih jedinica za službeničke odnose u

državnim tijelima i utemeljenje Odbora za državnu službu (ODS) kao neovisnog tijela za rješavanje žalbi državnih službenika. Iniciranje procesa depolitizacije i profesionalizacije rukovodećeg osoblja (prijelazni čl. 151. ZODS) Vlada usporava 2008. donoseći dopunu Uredbe o klasifikaciji radnih mjesta iz 2007. kojom snižava kriterije za imenovanje rukovodećeg osoblja.

ZUP i ZODS •  Rješenja iz službeničkih odnosa su upravni akti (čl. 63. st. 3. ZODS-

a) pa se na njih primjenjuje ZUP i ZUS. •  Protiv prvostupanjskog rješenja stranka ima pravo izjaviti žalbu

drugostupanjskom tijelu, ako zakonom žalba nije isključena (čl. 105. st. 1. ZUP-a).

•  ZODS je usklađen i s važećim i s novim ZUP-om jer po prvi puta u područje službeničkih odnosa uvodi stvarno odlučivanje u dva stupnja.

•  O pravima i obvezama službenika kao i o prestanku službe u prvom stupnju odlučuje rješenjem čelnik tijela (čl. 63. st. 1. ZODS-a), a protiv rješenja čelnika može se izjaviti žalba Odboru za državnu službu kao drugostupanjskom tijelu.

•  Postupci utvrđivanja odgovornosti službenika za povrede službene dužnosti vode se u I. i II. stupnju na razini službeničkih sudova.

Uloga ODS-a u primjeni ZODS-a

•  Postupanje Iº i IIº tijela po žalbi slično je riješeno i u važećem i u novom ZUP-u.

•  Razlika → novi ZUP potiče IIº tijelo da samo riješi upravnu stvar. Do sada je ta mogućnost u praksi sudova rijetko korištena.

•  ODS najčešće poništava rješenja zbog nedovoljnog ili neodgovarajućeg obrazloženja koje nije sukladno čl. 209. važećeg ZUP-a, kao i zbog raznih procesnih pogrešaka koje su mogle utjecati na meritum stvari.

•  Praksa ODS-a je slična praksi ostalih IIº tijela – vraća predmete na ponovni postupak Iº tijelu.

•  Potrebno je mijenjati praksu u smislu aktivnijeg pristupa IIº tijela da sama meritorno rješavaju upravne stvari.

ODS - način završetka drugostupanjskog postupka

Vrsta 2006. 2007. 2008. do 5/2009. Žalba se odbacuje 18 39 18 7 Oglašava rješenje ništavim 350 2 3 1 Žalba se odbija 210 733 449 52 Poništava i vraća na ponovni postupak 216 394 346 34 Poništava i donosi novo rješenje 18 25 14 1 Obustavlja se postupak 24 30 71 5 Ustupa se na nadležno postupanje 25 14 3 / Ukupno 861 1237 904 100

Službeničko zakonodavstvo u lokalnoj i regionalnoj samoupravi

•  Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (ZSLPS) donijet je 2008.

•  Sličan ZODS-u u pogledu pristupa i nedostataka. Većim dijelom se bavi formalnim i tehničkim, a ne sadržajnim pitanjima službeničkog sustava (izostaje regulacija temeljnih instituta službeničkog sustava)

•  Različitosti u odnosu na ZODS su minorne (neke su odredbe izostavljene, a neke temeljitije regulirane), osim u pogledu dosega službeničkog zakonodavstva (uključeni su i namještenici) što nije korisno s aspekta jedinstvenosti upravnog sustava i prilagodbe EU standardima.

•  Mogući problemi u primjeni odredbe čl. 5. st. 1. ZSLPS-a (i svih kasnijih odredbi koje iz nje proizlaze) na organizacijskoj i profesionalnoj razini.

Primjena ZUP-a u JLS •  Mogući problemi u tumačenju ZUP-a na razini

terminologije koja je više prilagođena tijelima državne uprave nego JLPS. Izraz iz ZUP-a "čelnik tijela“ moguće je tumačiti kao pročelnik ili općinski načelnik / gradonačelnik / župan (N/G/Ž).

•  Opasnosti različitog tumačenja termina: nejedinstvenost postupanja u praksi, mogućnost daljnje politizacije lokalne samouprave itd.

•  E- uprava i elektronička komunikacija je teško provediva na razini svih lokalnih i regionalnih jedinica (osobito izražen problem u manjim i siromašnijim općinama koji nemaju educirane službenike ni infrastrukturu).

ZUP i ZSLPS •  ZSLPS uvodi dvostupanjsko odlučivanje o pravima, obvezama i

odgovornostima službenika. U Iº odlučuje pročelnik (ili osoba koju on ovlasti), a u IIº N/G/Ž.

•  U slučaju pročelnika ne postoji dvostupanjsko odlučivanje (odlučuje N/G/Ž).

•  Ključno pitanje: Možemo li N/G/Ž-e koji su politički dužnosnici smatrati nepristranim i stručnim drugostupanjskim tijelom za rješavanje o pravima i obvezama službenika, odnosno prvostupanjskim tijelom za odlučivanje o pravima i obvezama pročelnika?

•  U pogledu utvrđivanja odgovornosti službenika ZSLPS zauzima drugačiji (i pravilan) pristup uvodeći kolegijalna, profesionalna tijela - službeničke sudove na području županija i GZ-a (velikim gradovima i sjedištima županija daje istu mogućnost).

•  Zašto ZSPLS nema jedinstven i dosljedan pristup u pogledu odlučivanja o pravima i obvezama službenika, s jedne strane, te odgovornostima službenika, s druge strane?

Praktična pitanja primjene odredbi ZUP-a, ZODS-a i ZSLPS-a

•  Službena osoba (čl. 23. ZUP-a) Službene osobe koje vode postupak ili rješavaju u upravnim

stvarima u javnopravnim tijelima moraju imati “odgovarajuću stručnu spremu, potrebno radno iskustvo i položen državni stručni ispit“, a vođenje postupka ili rješavanje o upravnim stvarima treba biti navedeno u opisu poslova sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela.

Primjena ove odredbe je vrlo dvojbena, osobito na razini malih lokalnih jedinica u kojima kronično nedostaje profesionalnog osoblja, ali i na razini državne uprave (na poslovima upravnog postupka često nisu zaposleni dipl. pravnici ili upravni pravnici, nedostatan sustav osposobljavanja itd.).

•  Javni natječaj (čl. 51. ZODS-a i čl. 17-25. ZSLPS-a)

U državnoj upravi neujednačena i nedosljedna praksa u provođenju natječajnog postupka (kod testiranja kandidata, izbora kandidata s liste koji se obavljaju na temelju pokazanih rezultata na testiranju /čl. 51. st. 2. ZODS-a/ samo u slučaju službenika koji nisu na rukovodećim položajima itd.)

Vrlo detaljne odredbe o natječaju u ZSLPS-u otvaraju niz mogućih problema u praksi lokalnih/regionalnih jedinica (primjena odredbi iz ZUP-a i ZSLPS-a o elektroničkoj komunikaciji s građanima, uloga natječajnog povjerenstva u natječajnom postupku, (ne)obvezatnost rang-liste kandidata za pročelnika, odnosno N/G/Ž-e itd.)

•  Žalba (čl. 105-121. ZUP-a) i zaštita prava pročelnika u JLPS

ZUP načelno propisuje pravo žalbe (kao temeljnog pravnog lijeka) protiv prvostupanjskog rješenja drugostupanjskom tijelu ako zakonom žalba nije isključena.

Zašto ZSLPS onemogućava pravo na žalbu pročelnicima kada se odlučuje o njihovom razrješenju i imenovanju te drugim pravima i obvezama (čl. 6. st. 3. ZSLPS-a), a istovremeno propisuje da su sva rješenja kojima se odlučuje o pravima i obvezama službenika i pročelnika upravni akti (čl. 5. st. 4. ZSLPS-a)? Pročelnici mogu samo pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom koji u pravilu ne provodi dokazni postupak niti meritorno rješava stvari.

Nedefiniran i/ili dvojaki status pročelnika – službenici / politički imenovane osobe?( Slično je pitanje statusa rukovoditelja u DU).

Hvala na pažnji !