De koppeling van Risicomanagement en Integrale Veiligheid ...€¦ · Dit integraal...

De koppeling van risicomanagement en integrale veiligheid

Titel: Thesis MCPM Status: Definitief Pagina 1 van 105

Versie 1.0 Auteur: A.W.Maranus

Datum: 1 januari 2015 Bestandsnaam: De koppeling van risicomanagement en integrale veiligheid

'Een enkeling kan het niet alleen, alleen velen die zich op het juiste moment met elkaar verenigen'. (J. W. von Goethe)

'Een enkeling kan het niet alleen, alleen velen die zich op het juiste moment met elkaar verenigen.’ (J.W. von Goethe)

De koppeling van Risicomanagement en Integrale Veiligheid in ´kleine´ gemeenten (bijna de helft van de Nederlandse gemeenten heeft tussen de 20.000 en 50.000 inwoners)





Voorblad/meldingsformulier

Naam: André Maranus

Studentennummer: 326150

Adres: Nijverheidstraat 22 4416 BW KRUININGEN

Geboortedatum: 22-09-1973

Mailadres: werk: [email protected] privé: [email protected]

Telefoon: werk: 0650 977 915 privé: 0640 006 102

Opleiding: Master of Crisis and Public Order Management (MCPM) vierde leergang

Naam Decaan: drs. E. Braakhekke

Leeropdrachttitel: Masterthesis

Leeropdrachtnummer: Examenopdracht 2 (schrijven en verdedigen van Masterthesis MCPM)

Datum: 1 januari 2015

Onderwerp: risicomanagement en integrale veiligheid in Nederlandse gemeenten

Instituut Fysieke Veiligheid Kemperbergerweg 783 Postbus 7010 6801 HA Arnhem www.ifv.nl www.mastercpm.nl

Politieacademie Arnhemseweg 348 7334 AC Apeldoorn

Secretariaat MCPM Instituut Fysieke Veiligheid Postbus 7010 6816 RW Arnhem [email protected]

Politieacademie Postbus 834 7301 BB Apeldoorn

mailto:[email protected]


http://www.ifv.nl/

http://www.mastercpm.nl/


3

Metafoor Dat mieren samenwerken is niet nieuw, maar wat, als een overstroming het nest overvalt? Een beetje

hypothetisch, maar dat is wel wat enkele wetenschappers van de universiteit van het Georgia Institute of Technology een tijdlang heeft bezig gehouden. Het leverde ook iets op, namelijk het

bewijs dat de mier zelfs in de meest benarde situatie nog samenwerkt om tot een oplossing te komen. De wetenschappers deponeerden groepjes levende mieren in het water en observeerden vervolgens wat er gebeurde. In enkele minuten vormden de mieren een soort van vlotachtige constructie door

zich aan elkaar vast te klampen en gebruik te maken van hun waterafstotende huid. Op deze manier bleken ze in staat om te blijven drijven! Nu zul je denken dat in een vlot met meerdere laagjes mieren

de ondersten wel zullen verzuipen, maar niets bleek minder waar. De hele constructie van het vlot was zo, dat er een luchtbel onder het vlot ontstond. Door deze luchtbel konden ook de mieren die aan

de onderkant van het vlot lagen, nog ademen. Geniaal. (Mlot, 2011)

Uiteindelijk moet de werkvloer het doen. Vertrouw erop dat de werkvloer het werk ook doet. Mieren treden niet gecoördineerd op. Ze besluiten gedistribueerd en het ziet er uit dat het gecoördineerd is. Spelregel is: eten moet naar het nest. Met een rups die naar het nest loopt, gebeurt niets. Een organisatie met goede procedures gaat hiervan uit! Dus niet de

coördinatie maar met het coördinerende mechanisme op zich. (Helsloot, 2013)





Inhoud Leeswijzer ...........................................................................................................................................5 Samenvatting ......................................................................................................................................6 Hoofdstuk 1 - Opzet onderzoek ...........................................................................................................9

1.1 - Inleiding, projectkader en probleemstelling.............................................................................9 1.2 - Doelstelling, vraagstelling en deelvragen ............................................................................... 10 1.3 - Uitgangspunten, modellering en afbakening ......................................................................... 11 1.4 - Methoden en technieken ...................................................................................................... 12

Hoofdstuk 2 - Bronnenonderzoek ..................................................................................................... 17

2.1 - Risicomanagement gemeenten ............................................................................................. 17 2.2 - Integrale veiligheid gemeenten ............................................................................................. 17 2.3 - Risicobeheersing ihkv integrale veiligheid gemeenten ........................................................... 18 2.4 - Andere factoren en risicobeheersing van gemeenten ............................................................ 19

Hoofdstuk 3 – Methodiek van het onderzoek (als voorbereiding op het veldonderzoek) ................... 22

3.1 - Criteria risicomanagement (RM), Integrale veiligheid (IV), conceptueel model ...................... 22 3.2 - Triangulatie van bronnenonderzoek ter voorbereiding van het veldonderzoek ...................... 23 3.3 - Het meten van risicobeheersing van gemeenten ................................................................... 27 3.4 - Hypothesen ten aanzien van de relatie risicomanagement en integrale veiligheid ................. 33

Hoofdstuk 4 – Veldonderzoek (empirie) ............................................................................................ 37

4.1 - Beeld en risicoprofiel van de vijf gemeenten ......................................................................... 37 4.2 - Resultaten documentenonderzoeken .................................................................................... 40 4.3 - Resultaten interviews ............................................................................................................ 42

Hoofdstuk 5 - Analyse ....................................................................................................................... 46

5.1 - Analyse van de onderzoeksresultaten ................................................................................... 46 5.2 - Toetsing van de hypothesen en het conceptueel model ........................................................ 52

Hoofdstuk 6 – Resultaten onderzoek................................................................................................. 54

6.1 - Conclusies en aanbevelingen ................................................................................................. 55 6.2 - Ontwerpbeleid RM & IV ........................................................................................................ 57

Bijlage bronnenonderzoek risicomanagement gemeenten (paragraaf 2.1) ........................................ 63 Bijlage bronnenonderzoek integrale veiligheid (paragraaf 2.2) .......................................................... 67 Bijlage bronnenonderzoek risicobeheersing integrale veiligheid gemeenten (paragraaf 2.3) ............. 70 Bijlage bronnenonderzoek andere factoren en risicobeheersing van gemeenten (paragraaf 2.4) ...... 74 Bijlage omschrijving van de gemeenten ............................................................................................ 79 Bijlage operationalisering van indicatoren ten bate van het veldonderzoek...................................... 83 Bijlage resultaten documentenonderzoeken (paragraaf 4.2) ............................................................. 89 Bijlage resultaten interviews (paragraaf 4.3) ..................................................................................... 96 Bijlage literatuurlijst en andere informatiebronnen ......................................................................... 102





Leeswijzer

In de volgende tabel wordt het algemene overzicht van onderwerpen en resultaten per hoofdstuk gekoppeld aan de onderzoeksfasen. Het onderzoek is opgebouwd uit de volgende stappen:

Stap 1 - Opzet van het onderzoek, de wetenschappelijke methodiek Stap 2 - Bronnenonderzoek, deze stap geeft de resultaten weer van het bronnenonderzoek Stap 3 - Methodiek van het onderzoek, de wetenschappelijke basis van meten Stap 4 - Empirie, de resultaten van het veldonderzoek Stap 5 - Analyse, de verwerking en wetenschappelijke verantwoording van de resultaten Stap 6 - Resultaten van het onderzoek

De scriptie is op iteratieve basis opgesteld, dus tijdens het schrijven van het rapport zijn eerdere hoofdstukken aangepast en is de onderzoeker gekomen tot de zes genoemde hoofdstukken met bijbehorende indeling in fasen. Vanwege de aanvankelijke omvang van het rapport is de volgende informatie vermeld in de bijlagen. De totale omvang van het bronnenonderzoek, de operationalisering van indicatoren (de vragenlijsten voor de interviews), de totaalweergave van de resultaten van het documentenonderzoek en van de interviews.





Samenvatting Risicomanagement in gemeenten is voor zover de onderzoeker heeft gevonden, niet eerder in verband gebracht of onderzocht met het integraal veiligheidsbeleid van gemeenten. Het integraal veiligheidsbeleid is een product van de gemeenten. Dit integraal veiligheidsbeleid is compleet naar inhoud, evenwicht tussen de veiligheidsschakels en de gedeelde verantwoordelijkheid (VNG, 2010). Risicomanagement in gemeenten gaat over het beheersen van risico’s die een gemeente loopt. De scriptie behelst een onderzoek naar de koppeling tussen risicomanagement en het integraal veiligheidsbeleid. Dit staat centraal in het onderzoek. In dit onderzoek is de koppeling nader onderzocht aan de hand van de situatie in vijf gemeenten aan de hand van de volgende probleemstelling. In hoeverre kan risicomanagement een meerwaarde kan geven voor het integraal veiligheidsbeleid en hoe is dit gesteld in de gemeenten Tholen, Steenbergen, Halderberge, Rucphen en Woensdrecht? Het onderzoek is opgebouwd aan de hand van een aantal deelvragen. De deelvragen zijn beantwoord door een bronnenonderzoek en een veldonderzoek. In het kader van het bronnenonderzoek zijn diverse onderzoeken, studies en artikelen geanalyseerd. Het bronnenonderzoek levert een bijdrage aan de beantwoording van de theoretische deelvragen. Op basis van het bronnenonderzoek is een conceptueel model uitgewerkt en geoperationaliseerd. Daarbij is aangegeven hoe de begrippen en factoren precies gemeten zijn in het empirische deel van het onderzoek: de casestudie. Daarbij zijn de vijf gemeenten doorgelicht op het verband tussen risicomanagement en integrale veiligheid. De casestudie had het doel de empirische deelvragen te beantwoorden. Deze invulling van het onderzoek helpt om de validiteit en de betrouwbaarheid te borgen. De theorie (bronnenonderzoek) is gecombineerd met veldonderzoek (Yin, 2003, p. 74). Het veldonderzoek is naast een documentenstudie en dossieranalyse vormgegeven door interviews. Deze zijn semigestructureerd vormgegeven met open vragen. Dit type interview geeft de onderzoeker de gelegenheid om de volgorde en toepasbaarheid van de vragen te wijzigen al naar gelang de context van de situatie. Indien nodig zijn vragen worden weggelaten of kan nadere uitleg worden gevraagd (Robson, 1993 p.231). Uiteraard is de informatie geselecteerd op validiteit en bruikbaarheid. Aan de hand van het empirisch onderzoek kan geen verband worden aangetoond tussen de effectuering van risicomanagement binnen gemeenten en de mate van integrale veiligheid. Het risicomanagement wordt veelal financieel ingestoken en is minder gericht op het treffen van beheersmaatregelen in het kader van integrale veiligheid. Bijna logischerwijs geeft de provincie een goedkeurende analyse af voor zover het de financiële bedrijfsvoering betreft en het structurele evenwicht in de meerjarenbegroting. De provincies als toezichthouder van de gemeenten voeren geen controle uit op de risicobeheersing in het algemeen of risicobeheersing op het gebied van veiligheid in het bijzonder. Dus het toezicht van de provincies houdt niet in dat de integrale veiligheid op orde is. In de lijn van de verwachting scoren de gemeenten niet universeel positief op de veiligheidscriteria. Zo is de fysieke veiligheid lager dan het landelijk gemiddelde en scoort het onderdeel bedrijven en veiligheid matig. Dit wordt door de ambtenaren openbare orde en veiligheid onderkend, maar door de controllers niet opgepakt in termen van risicomanagement.





De indruk ontstaat, dat er nog een kloof bestaat tussen financieel risicomanagement en integrale veiligheid. Het risicomanagement is binnen de gemeenten financieel ingestoken en bereikt de wereld van integrale veiligheid niet optimaal.

Binnen de empirische bevindingen zijn verder de volgende verbanden te onderkennen. Gemeenten waarvan de controllers een negatievere perceptie hebben over het monitoren van risico’s, scoren ook lager in de publiciteit van kostenbaten analyses. De gemeenten waarvan de controllers een negatievere perceptie hebben van transparantie van bestuur, scoren ook lager in de publiciteit van kostenbaten analyses.

Dit onderzoek toont aan dat geen van de gemeenten het integraal risicomanagement op orde heeft, het algemeen niveau van risicobeheersing op het gebied van integrale veiligheid is op orde. Het veronderstelde verband in de hypothese is niet aangetoond aan de hand van het onderzoek. Uit het onderzoek zijn wel de volgende conclusies te trekken:

1. De overheid is zelfs verantwoordelijk voor risico’s die niet te voorspellen zijn. Iedere overheidsorganisatie heeft daarom de neiging het belang van risicomanagement te onderstrepen, maar er is niet veel kennis over de doeltreffendheid van risicomanagement. Dit ontbreken van kennis over de doeltreffendheid van risicomanagement zouden de gemeenten moeten communiceren en zich dientengevolge bescheiden opstellen. Daarnaast is het als overheid noodzakelijk de beperkingen te publiceren. Controle op het manifesteren van risico’s moet plaats moeten maken voor het faciliteren bij het omgaan met veiligheidsrisico’s door de burgers zelf. Zelfredzaamheid is daarom een goede beweging. Vooral burgers serieus nemen en hen eventueel faciliteren bij het reageren op gemanifesteerde risico’s. Ook hiervoor moet de gemeente betrouwbaar, open en eerlijk communiceren over onzekere risico’s (Bruinooge et al, 2012).

2. De paradox is de volgende. De kern van risicomanagement is openheid en transparantie, om een mogelijke overdaad aan beheersmaatregelen en, in het kader van integrale veiligheid, schijnveiligheid te voorkomen. Binnen de politiek-bestuurlijke wereld is echter symboliek belangrijk (Helsloot, 2014), omdat men van oudsher de overheid ziet als eerst aangewezen orgaan op het gebied van veiligheid en daarmee hoeder van de burgers. De schijn van totale veiligheid gaat ten koste van een open en eerlijke kostenbaten afweging en zelfwerkzaamheid van de burger. Dit normatieve kader is opgesteld op basis van de literatuur.

3. De relatie met de burger en de reflectie op de meerwaarde voor deze burger zou uitgangspunt moeten zijn bij alle discussies vanuit gemeenten en veiligheidsregio’s. Het gaat om klantwaardedenken als uitgangspunt bij de beheersing van risico’s (in relatie tot integrale veiligheid) van gemeenten in Nederland. Het klantwaardedenken vanuit het perspectief van de risicobenadering houdt in dat de gemeente de burger als klant risicobewust moet maken van (onveilig) gedrag.

Op basis van de conclusies zijn de volgende aanbevelingen geformuleerd:

1. Overkoepelend risicomanagement binnen alle gemeenten is aan te bevelen. Dit op basis van het feit dat de vijf onderzochte gemeenten op het gebied van het risicoprofiel en op basis van integrale veiligheid voor 90% overeenkomen. Samen optrekken en opzetten van overkoepelend risicomanagement door middel van het implementeren van het risicomanagementsysteem In het onderzoek is naar voren gekomen dat ISO 31000 een logische keuze zou zijn.

2. Een integrale afweging van risico’s binnen fysieke veiligheid en sociale veiligheid en transparantie over de risico’s richting de burgers is aan te bevelen. Door de integrale afweging van de fysieke en sociale risico’s is een beter overzicht gegarandeerd en daardoor





kan het bestuur betere keuzes maken, welke mitigerende maatregelen genomen moeten worden en welke restrisico’s blijven bestaan. Door een integrale afweging van risico’s kunnen gemeenten transparant zijn over de risico’s die burgers lopen, omdat deze simpelweg in beeld zijn gebracht.

3. Het is aan te bevelen om transparant om te gaan met de financiële risico’s binnen de gemeente en die proactief te publiceren. Dit geldt niet alleen voor de financiële risico’s die de gemeente als organisatie loopt, maar ook voor de wijze waarop het gemeenschapsgeld wordt aangewend. Vervolgens transparantie in de afweging van risico’s op basis waarvan de mitigerende maatregelen genomen zijn. Een ontwikkeling moet plaatsvinden van financieel gefragmenteerd risicomanagement per gemeente naar integraal financieel risicomanagement. Transparantie over de integrale risico’s biedt de gemeente de mogelijkheid beter te bepalen tot op welke hoogte de mitigatie kan plaatsvinden en op welke momenten en gebieden de burger zelf aan zet is.

Het ontwerpbeleid is gefundeerd op de uitkomsten van het onderzoek en is op hoofdlijnen als volgt. Dynes en Quarantelli concludeerden in het algemeen dat organisaties, die zowel qua taak als qua organisatievorm weinig afwijken van de norm, gemiddeld genomen het meest succesvol optreden. De veiligheidsregio’s van Nederland zijn de hofleveranciers op het gebied van veiligheid. Dit betreft vooralsnog fysieke veiligheid. Veiligheid beoogt het structureel wegnemen van onveiligheid; vanuit deze invalshoek is sociale veiligheid dus ook een product van de veiligheidsregio. De missie van deze ‘nieuwe’ veiligheidsregio is: ‘Het voorkomen, beperken en bestrijden van bedreigingen van de basisstructuren of van de fundamentele waarden en normen van een fysiek, financieel en sociaal systeem binnen de regio.’ Waarom het ontwerpbeleid uit de thesis niet zal worden uitgevoerd? Organisaties werken over het algemeen goed samen, als het gaat om het bereiken van een gelijk doel. Voorwaarde voor deze harmonie op organisatieniveau is dat geen der professionele organisaties in haar autonomie wordt aangetast. Autonomie wordt niet verruild voor effectiviteit en efficiency. Wanneer samenwerking cruciaal is voor de effectiviteit en efficiency van een veiligheidsstelsel, dienen de verschillende organisatieonderdelen onder één bestuur of ambtelijke leiding te vallen om deze samenwerking af te dwingen. Een robuust veiligheidsstelsel is zo ingericht dat er geen samenwerking nodig is tussen actoren die niet onder één bestuur vallen. (Helsloot, 2014). Volgens Helsloot is het huidige systeem (hoe inefficiënt en ineffectief ook) is voor alle partijen het meest eenvoudige; politici kunnen vertrouwen op hun normale symbolische aanpak, ook al vergt dit dossier dat eigenlijk niet. Burgers hoeven niet na te denken over hun eigen verantwoordelijkheid en kunnen onweersproken boos zijn over situaties van onveiligheid. Veiligheidsprofessionals hoeven niet buiten de eigen professie te denken en kunnen het eigen belang van het eigen beroep onder de vlag van de noodzaak tot absolute veiligheid ongeclausuleerd naar voren brengen. De media hoeven tenslotte geen tijd te verliezen met het uitzoeken en in beeld brengen van nuances (Helsloot, 2014).





Hoofdstuk 1 - Opzet onderzoek

Paragraaf 1.1 - Inleiding, projectkader en probleemstelling

Fase 1 Opzet onderzoek (Fase 1.1 )

In deze paragraaf is de inleiding, het projectkader en de probleemstelling beschreven. Inleiding Risicomanagement staat op de gemeentelijke agenda, terwijl ook integrale veiligheid een onderwerp is, waar vrijwel iedere gemeente invulling aan probeert te geven. De koppeling van integrale veiligheid van gemeenten en risicomanagement is in Nederland niet eerder in beeld gebracht. Dit onderzoek zal ingaan op de mogelijke bijdrage aan de kwaliteit van integraal veiligheidsbeleid door risicomanagement. Het beleid van de overheid in deze heeft tot doel het gedrag van burgers en organisaties te beïnvloeden. Dat moet dan wel op basis van de beginselen van behoorlijk bestuur. De overheid moet zich conform deze beginselen tegenover die burgers en organisaties legitimeren en verantwoorden. Projectkader Het projectkader van het thesisontwerp behelst onder andere de beschrijving van het probleem en de probleemstelling. Integraal veiligheidsbeleid van gemeenten Integrale veiligheid kan vorm worden gegeven op basis van de Handreiking Integraal Veiligheidsbeleid van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Bij de opstelling van integraal veiligheidsbeleid zou idealiter een risicoanalyse moeten worden uitgevoerd, waarbij de subjectieve en objectieve risico’s worden gewogen en geprioriteerd. Een risicoanalyse is een onderdeel van risicomanagement. Deze thesis gaat over de koppeling tussen risicomanagement en integraal veiligheidsbeleid. Samenhang integrale veiligheid borgen door risicomanagement Uit dit onderzoek moet blijken dat door ontbreken risicomanagement de samenhang van integrale veiligheid waarschijnlijk onvoldoende is geborgd. Het borgen van verwachtingen maakt afspraken expliciet en verwachtingen duidelijk. Probleemstelling De probleemstelling is tot stand gekomen vanuit verwondering; waarom wordt er geen gebruik gemaakt van een risicomanagementsysteem bij de opstelling door gemeenten van een integraal veiligheidsbeleid? Integraal veiligheidsbeleid is gestoeld op een risicoanalyse. De risicoanalyse geeft de objectieve (cijfers) en de subjectieve (gevoel) risico’s weer. De risico’s worden omgezet naar beleid zonder dat gemeenten de risico’s aanpakt en blijft volgen door middel van een risicomanagementsysteem. Deze verwondering leidt tot de probleemstelling: in hoeverre kan risicomanagement een meerwaarde kan geven voor het integraal veiligheidsbeleid en hoe is dit gesteld in de gemeenten Tholen, Steenbergen, Halderberge, Rucphen en Woensdrecht?





Paragraaf 1.2 - Doelstelling, vraagstelling en deelvragen


In deze paragraaf is de doelstelling en de vraagstelling beschreven en zijn de deelvragen geformuleerd. Doel van het onderzoek Het doel van het onderzoek luidt als volgt: aanbevelingen doen om risico´s van gemeenten in het kader van integrale veiligheid effectief en efficiënt te beheersen, door gebruik te maken van risicomanagement. Door…

inzicht in de huidige vormgeving van de integrale veiligheidsplannen van gemeenten

inzicht in de gewenste vormgeving van de integrale veiligheidsplannen van gemeenten

inzicht in de toegevoegde waarde van risicomanagement bij het vormgeven van integrale veiligheid van gemeenten

inzicht in welk risicomanagementsysteem het beste gebruikt kan worden bij de vormgeving van het integraal veiligheidsbeleid van gemeenten

inzicht op welke wijze risicomanagement bij de vormgeving van het integrale veiligheidsbeleid van gemeenten geïmplementeerd kan worden

Om een antwoord te kunnen vinden op de probleemstelling van het onderzoek zijn een aantal daarop gebaseerde deelvragen geformuleerd. Deelvragen Theoretische deelvragen begripsvorming.

Wat wordt onder het begrip risicomanagement verstaan en wat betekent dit voor gemeenten?

Wat wordt onder het begrip integrale veiligheid verstaan en wat betekent dit voor gemeenten?

Op welke risico’s richt integrale veiligheid zich en hoe worden deze beheerst? Theoretische deelvragen in de relatie risicomanagement, integrale veiligheid en andere factoren.

Wat is de relatie tussen risicomanagement en integrale veiligheid en wat is het effect op de risicobeheersing? Welke andere factoren spelen een rol?

Hoe kan de relatie tussen risicomanagement, integrale veiligheid en de andere factoren worden gemeten?

Empirische deelvragen risicomanagement en integrale veiligheid in de praktijk.

Wat is de huidige situatie aangaande risicomanagement, integrale veiligheid en de andere factoren, en voldoen deze aan de criteria?

Welke andere factoren kunnen worden geduid en in hoeverre beïnvloeden deze de relatie tussen risicomanagement en integrale veiligheid binnen de gemeenten?

Hoe en in hoeverre worden de meest relevante risico’s aangaande integrale veiligheid binnen de gemeenten beheerst?

Implementatie risicobeheersing.

Welk verband kan er worden gelegd tussen risicomanagement en integrale veiligheid binnen gemeenten? Wat zijn de conclusies en aanbevelingen om risicomanagement toepasbaar te





maken en te implementeren binnen de gemeenten en tot welk effect in termen van integrale veiligheid leidt dit?

Paragraaf 1.3 - Uitgangspunten, modellering en afbakening


In deze paragraaf zijn de uitgangspunten, de modellering van het onderzoek en de afbakening omschreven. De van de onderzoeker benadering vindt plaats op basis van het voorkomen van inbreuk op objectieve en subjectieve veiligheid.

Wat: integrale veiligheid vormgegeven door integraal veiligheidsbeleid op basis van de handreiking integraal veiligheidsbeleid van gemeenten door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).

Wat: het kwalitatief borgen van het behalen van doelstellingen door risicomanagement.

Wat: integraal veiligheidsbeleid kwalitatief borgen door risicomanagement.

Wie: gemeenten in Nederland, in casu 5 gemeenten met >20.000/<50.000 inwoners.

Waar: Nederlandse gemeenten; in verband met de huidige wetgeving is het een specifiek Nederlands probleem.

Figuur 1 Filtering integrale veiligheid van gemeenten in Nederland (Verschuren & Doorewaard, 2007). Het onderzoek en de modellering van het onderzoek Onderzoek doen gaat uit van veronderstellingen. Deze zijn gedachten over hoe de te onderzoeken processen verlopen of zouden moeten verlopen. Deze veronderstellingen zijn doorgaans impliciet. Men gaat er van uit, dat de veronderstellingen tot het algemeen gedachtegoed behoren en dat deze (al dan niet terecht) niet ter discussie hoeven te worden gesteld. Het expliciteren van de veronderstellingen gebeurt aan de hand van een conceptueel model. In dit schema worden de concepten en hun onderlinge relaties weergegeven.

integraal veiligheidsbeleid van gemeenten in Nederland (VNG-beleid)

Integraal veiligheidsbeleid kwalitatief borgen door risicomanagement

Integrale veiligheid gemeenten in Nederland

Kwalitatief borgen van het behalen van doelstellingen door risicomanagement





Figuur 2 Het conceptueel model van het onderzoek (Verschuren & Doorewaard, 2007). Zie figuur 7 en vervolg op pagina 35. Bovenstaande opzet moet in de praktijk worden getoetst. De toetsing vindt plaats aan de hand van criteria. Deze zijn tot stand gekomen door het coderen van de kernwoorden uit de thesis. Vervolgens wordt een selectie gemaakt van criteria met de meest waarschijnlijke invloed. Vooraf wordt aangegeven wat wordt gemeten, daarnaast wordt aangegeven wanneer een bepaalde praktijksituatie precies voldoet aan de gestelde criteria en wanneer niet. Deze koppeling wordt gemaakt door operationele indicatoren. Uiteraard mogen de verschillende concepten niet worden voorzien van dezelfde indicatoren. Dit zou immers tot consequentie hebben, dat voldoen aan de criteria automatisch inhoudt dat er doelmatig wordt gehandeld. Afbakening De gebruikte definitie: van een begrip tot haalbare proporties. De vraag, hoe de risicobenadering in het buitenland wordt toegepast en welke voordelen en effecten die oplevert, valt buiten de scope van dit onderzoek. De reden is dat Nederland specifieke omstandigheden kent ten aanzien van weten regelgeving, en dat er daarnaast sprake is van een andere cultuur; best practices in het buitenland zijn niet zonder meer toepasbaar in Nederland. Verder is er onvoldoende tijd om hieraan de juiste aandacht te besteden. Dit onderzoek beperkt zich tot het Nederlandse openbaar bestuur en, meer specifiek, de Nederlandse gemeentelijke organisatie. Het onderzoek heeft betrekking op het tijdvak 2013 en 2014. Paragraaf 1.4 - Methoden en technieken


In deze paragraaf zijn de methode en de technieken van onderzoek omschreven. Deze paragraaf bevat tevens een overzicht van de resultaten per fase van het onderzoek en het onderzoeksmodel. Bronnenonderzoek In het kader van het bronnenonderzoek zijn diverse onderzoeken, studies en artikelen geanalyseerd. Het bronnenonderzoek levert een bijdrage aan de beantwoording van de theoretische deelvragen.

Beheersing van risico’s (in relatie tot integrale

veiligheid) van gemeenten in Nederland

Risicomanagement van gemeenten in Nederland

Andere factoren die een rol spelen





Figuur 3 Mindmap gebieden thesis. Het bronnenonderzoek omvat de volgende gebieden:

-Risiscomanagement -Risicomanagement-modellen

-Integrale veiligheid -Integrale veiligheidsplannen gemeenten

-Best practices integrale veiligheid en risicomanagement

- Andere factoren en risicobeheersing

Op basis van het bronnenonderzoek is een conceptueel model uitgewerkt en geoperationaliseerd. Daarbij is aangegeven hoe de begrippen en factoren precies gemeten zijn in het empirische deel van het onderzoek: de casestudie. Casestudie In dit onderzoek wordt naast het bronnenonderzoek een casestudie uitgevoerd. Daarbij worden vijf gemeenten doorgelicht op het verband tussen risicomanagement en integrale veiligheid. Tijdens de casestudie zullen documenten worden geanalyseerd en zullen interviews worden afgenomen. De casestudie heeft tot doel de empirische deelvragen te beantwoorden. Deze invulling van het onderzoek helpt om de validiteit en de betrouwbaarheid te borgen. De theorie (bronnenonderzoek) wordt gecombineerd met veldonderzoek (Yin, 2003, p. 74). Het veldonderzoek wordt naast een documentenstudie en dossieranalyse vormgegeven door interviews. Deze worden semigestructureerd vormgegeven met open vragen. Dit type interview geeft de onderzoeker de gelegenheid om de volgorde en toepasbaarheid van de vragen te wijzigen al naar gelang de context van de situatie. Indien nodig kunnen vragen worden weggelaten of kan nadere uitleg worden gevraagd (Robson, 1993 p.231). Uiteraard wordt de informatie geselecteerd op validiteit en bruikbaarheid. Betrouwbaarheid en validiteit Als definitie van betrouwbaarheid is genomen: de mate waarin men erop kan vertrouwen dat de onderzochte bronnen waar en relevant zijn (Verschuren & Doorewaard, 2007). Een belangrijke voorwaarde is dat de informatiebronnen worden geverifieerd. Om dit te borgen wordt gebruik gemaakt van geverifieerde bronnen. In de thesis wordt verwezen van welke informatiebron gebruik is gemaakt. Als definitie voor validiteit wordt ernaar gekeken of de onderzoeksresultaten en het te meten verschijnsel met elkaar overeenkomen. De validiteit is of men meet wat men zou moeten meten (Verschuren & Doorewaard, 2007). De waargenomen resultaten worden met elkaar vergeleken, geduid en getoetst. Binnen het onderzoek wordt gebruik gemaakt van triangulatie (uitleg volgt). Interne validiteit (Cronbach, 1955) is de mate waarin variabelen in een wetenschappelijk onderzoek een causale relatie met elkaar hebben, waarbij in het algemeen onderzoeksresultaten niet aan zogenaamde onderzoeksartefacten moeten worden toegeschreven. De resultaten van de thesis worden intern gevalideerd en zijn daarmee geldig voor de onderzochte doelgroep.





Externe validiteit (Mook, 2001) betekent in hoeverre de resultaten van een bepaald onderzoek of een test zijn te generaliseren. Als bepaalde resultaten extern valide zijn, wil dit zeggen dat de resultaten kunnen worden gegeneraliseerd en dus voor een grotere groep dan slechts de testdoelgroep zullen gelden. De resultaten van de thesis zijn pas na aanvullend onderzoek ook van toepassing op vergelijkbare doelgroepen in Nederland. Triangulatie De triangulatie metafoor is afkomstig uit de militaire strategie die gebruik maakt van meerdere referentiepunten om de exacte positie van een object te lokaliseren. ‘Triangulation is broadly defined by Denzin (1978: 291) as the combination of methodologies in the study of the same phenomenon.’ (Todd, 2006 p.602). Binnen de wetenschap is het gebruik van triangulatie als eerste door Campbell en Fiske in 1959 omschreven. Zij ontwikkelden het idee van ‘multiple operationism’. De argumentatie was om in het validatieproces meer dan een methode te gebruiken, teneinde er zeker van te zijn dat de varianten de resultaten bevestigen. ‘Thus, different measures of the same construct were shown to yield similar results.’ (Todd, 2006 p.607). Trianguleren biedt de onderzoeker meerdere voordelen:

hij kan meer zekerheid krijgen over de resultaten

het kan alternatieve manieren van onderzoek stimuleren

het kan helpen om afwijkende resultaten te ontdekken en te beschrijven

het verrijkt het resultaat door andere en een ander soort resultaten te bereiken

het integreert theorieën en synchroniseert deze

het is een test ten aanzien van verschillende theorieën en methoden. Methoden- en bronnentriangulatie Het kwalitatieve onderzoek vereist methoden- en bronnentriangulatie om de waarnemingsresultaten te kunnen vergelijken en te duiden. De diepgang van de ‘research cases’ wordt bereikt door te werken met verschillende vormen van data-generering. De methodetriangulatie wordt geborgd door gebruik te maken van diverse methoden, individuele interviews en inhoudsanalyse van audiovisueel en tekstueel materiaal. De bronnentriangulatie wordt geborgd door gebruik te maken van inhoudelijk deskundigen, informanten, vakliteratuur, scripties, universitaire bibliotheken en weten regelgeving. Stipulatie (Verschuren & Doorewaard, 2007) In het onderzoek zijn niet zonder meer de definities uit de literatuur overgenomen. Stipulatie heeft twee doelen: 1. duidelijkheid verkrijgen ten aanzien van ‘de werkelijkheid’ die onder de definitie valt 2. aansluiting vinden bij de doelen vraagstelling van het onderzoek. De hieronder genoemde punten vormen de basis bij het stipuleren van de definities.

In het onderzoek wordt gesproken over het integraal veiligheidsbeleid in gemeenten. In dit onderzoek betreft dit altijd een verwijzing naar de te nemen stappen op basis van het integrale veiligheidsbeleid, opgesteld door de Vereniging van Nederlandse gemeenten.

In dit onderzoek wordt studie verricht naar het integraal veiligheidsbeleid van gemeenten, naar het effectief en efficiënt richten, inrichten en laten verrichten door risicomanagement.

In dit onderzoek verstaat de onderzoeker onder de onderzoeksobjecten de gemeenten Tholen, Halderberge, Steenbergen, Rucphen en Woensdrecht.





De insteek van het onderzoek van de thesis is om op basis een bedrijfskundige achtergrond inzicht te geven van risicomanagement binnen gemeenten.

Risicoanalyse en maatregelen om de risico’s te beperken De risico’s voor het onderzoek zijn vooral gelegen in het feit dat de onderzoeksopdrachten te weinig zijn afgebakend en onvoldoende scherp zijn gesteld. Daardoor is het niet mogelijk om binnen de gestelde tijd het onderzoek af te ronden. Met name haalbaarheid, uitvoerbaarheid, tijdspanne en scherpe vraagstellingen zijn een aantal kritische succesfactoren, die vooraf zijn beoordeeld om te bepalen of het onderzoek binnen de gestelde tijd kan worden afgerond. Het onderzoeksmodel en onderzoeksvragen Het onderzoek wordt verdeeld in verschillende fasen. In iedere fase vinden weer deelonderzoeken plaats. De vraagstelling en de daaruit gedestilleerde onderliggende vragen zijn weggezet in de verschillende fasen. De output van de ene fase is de input voor de volgende. De fasen en de onderzoeksvragen zijn iteratief. Pas bij de afronding van het onderzoek zijn de resultaten definitief. Op de volgende pagina staat het onderzoeksmodel weergegeven.

Titel: Risicomanagement en Integrale Veiligheid Gemeenten Status: Definitief Pagina 16 van 98



16

Figuur 5 onderzoeksmodel

Fase 1 Opzet onderzoek Fase 2 Bronnenonderzoek Fase 3 Methodiek van het onderzoek Fase 4 Empirie Fase 5 Analyse

Inleiding, bedrijfskader projectkader

Opdracht, doel en verantwoording onderzoek

Methodologie, theorie, in the box en out of the box

Beeld en risicoprofiel van de vijf gemeenten

Hypothesen

Criteria risicomanagement (RM), Integrale veiligheid (IV) conceptueel model & uitwerking van het conceptueel model

Same

nvattin

g

Intervisie met thesisbegeleider en afstemming met klankbordgroep

Ontwerpbeleid RM & IV

Herzien het ontwerpbeleid

Analyse van de resultaten van het onderzoek

Fase 6 Resultaten van het onderzoek

Figuur 4 Onderzoeksmodel thesis integrale veiligheid van gemeenten en risicomanagement

Risicobeheersing ihkv integrale veiligheid gemeenten

Optiekvorming van het onderzoek

Integrale veiligheid gemeenten

Andere factoren en (het meten) risicobeheersing van gemeenten

Risicomanagement gemeenten

Triangulaties en gewenste situatie

Resultaten documentenonderzoek en interviews

Conclusies en aanbevelingen

Toetsing van de hypothesen en het conceptueel model

Operationele indicatoren Invullen van tabel criteria





17

Hoofdstuk 2 - Bronnenonderzoek

In dit hoofdstuk is het bronnenonderzoek weergegeven. De insteek van het onderzoek van de thesis is om op basis een bedrijfskundige achtergrond inzicht te geven van risicomanagement binnen gemeenten. Paragraaf 2.1 - Risicomanagement gemeenten

Fase 2 Bronnenonderzoek (Fase 2.1 )

Deze paragraaf beschrijft de beantwoording van de deelvraag: wat wordt verstaan onder 1. Het begrip risicomanagement en 2. wat betekent dit voor gemeenten? Zie bijlage voor de volledige beschrijving van paragraaf 2.1. Iedere zichzelf respecterende overheidsorganisatie heeft de neiging om het belang van risicomanagement te onderstrepen. Aan de hand van literatuurstudie blijkt dat er niet veel kennis is over de doeltreffendheid van risicomanagement. De risicomanagementnorm ISO 31000 blijkt op basis van onderzoek de best practice, het biedt de mogelijkheid om risicomanagement gefragmenteerd en gefaseerd in te voeren. Dit komt de noodzakelijke cultuurverandering ten goede. 1. Risicomanagement is geen doel op zich, maar een middel tot een doel. Door medewerkers te betrekken in het doorlopen van het proces raken zij betrokken. Het proces dient er juist voor te zorgen, dat de risico’s zo objectief mogelijk worden benaderd. Enige mate van subjectiviteit blijft altijd bestaan. Daarbij is uiteraard de voorbeeldfunctie van managers belangrijk. Kernelementen zijn:

eigendomsgevoel risicomanagement

samenwerken om doelen te bereiken

betrokkenheid bij het tot stand komen en in stand houden van risicomanagement

bewustwording belang risicomanagement

verantwoordelijk voelen voor risicomanagement

toewijding aan (deel) projecten van risicomanagement. 2. Het is van essentieel belang dat iedereen de waarde van risicomanagement inziet; niet afrekenen op gemaakte fouten, maar leren als organisatie en anticiperen op negatieve en positieve risico’s. Door menselijk falen, zoals simpele fouten of vergissingen, kunnen beheersingsmaatregelen, al dan niet bewust, worden omzeild of terzijde geschoven. Deze beperkingen weerhouden de gemeenten van absolute zekerheid ten aanzien van de realisatie van de organisatiedoelen. Gemeenten zouden beter door risicomanagers gewezen moeten worden op hun interpretatie van rapporten en op de wijze van besluitvorming. Kernwoorden van risicomanagement zijn: geen afrekencultuur van de organisatie, draagvlak voor risicomanagement, rekening houden met (on)bewust menselijk falen. Kern: (het doorlopen van) de zes stappen van risicomanagement. Paragraaf 2.2 - Integrale veiligheid gemeenten


Deze paragraaf beschrijft de beantwoording van onderstaande deelvragen: wat wordt verstaan onder 1. het begrip integrale veiligheid en 2. wat betekent dit voor gemeenten? Zie bijlage voor de volledige beschrijving van paragraaf 2.2.





1. Integrale veiligheid heeft niet alleen een inhoudelijke dimensie maar ook een organisatorische. Het inhoudsaspect verwijst naar de noodzaak om evenwicht te realiseren tussen de verschillende onderdelen van de veiligheidsketen. Het organisatieaspect verwijst naar de noodzaak om niet alleen als publieke actor het veiligheidsbeleid te verbeteren, maar om dat te doen in gedeelde verantwoordelijkheid: publieke sector, private sector en de burgers zelf. Integrale veiligheid kan dus worden getypeerd als: compleet naar inhoud, evenwicht tussen de veiligheidsschakels en gedeelde verantwoordelijkheid (VNG, 2010). 2. De rol van de gemeente ten aanzien van het lokaal veiligheidsbeleid verandert. Het is de bedoeling dat de aansturing van de politie op het lokaal veiligheidsbeleid wordt versterkt. In plaats van lokale jaarwerkplannen zal de politie zich laten leiden door lokale prioriteitstelling. Deze zijn vermeld in de lokale integrale veiligheidsplannen van de gemeenten. Een goed integraal veiligheidsbeleid kenmerkt zich door de volgende criteria:

a. Systematiek. Hierbij gaat om het verkrijgen van inzicht in de veiligheidssituatie en –risico’s door middel van het verzamelen van informatie en gegevens, het stellen van prioriteiten, het formuleren van maatregelen of projecten, het maken en uitvoeren van actieplannen en het evalueren van de resultaten. b. Samenhang. Een veiligheidsprobleem vraagt veelal om meerdere maatregelen en er zijn meerdere instanties bij de aanpak betrokken. Deze maatregelen zullen onderling moeten worden afgestemd. c. Samenwerking. Bij het opstellen en uitvoeren van het integraal veiligheidsbeleid spelen verschillende instanties van binnen en buiten de gemeentelijke organisatie een rol. Om tot goede en doeltreffende oplossingen te komen voor veiligheidsproblemen is algemene betrokkenheid en gestructureerde vormen van samenwerking noodzakelijk.

Kernwoorden van integrale veiligheid zijn: de systematiek van het veiligheidsbeleid, de samenhang van maatregelen van het beleid en de samenwerking bij het opstellen en uitvoeren van het beleid. Kern: de vijf velden van integraal veiligheidsbeleid volgens de vereniging van Nederlandse gemeenten. Paragraaf 2.3 - Risicobeheersing in het kader van integrale veiligheid gemeenten


Deze paragraaf beschrijft de beantwoording van de deelvragen: 1. op welke risico’s richt zich integrale veiligheid en 2. hoe worden deze risico’s beheerst? Zie bijlage voor de volledige beschrijving van paragraaf 2.3. Het handelen van de overheid in een risicomaatschappij is niet alleen een kwestie van rekensommen en risicocommunicatie. De overheid moet ook haar verantwoordelijkheid nemen en verantwoording afleggen over keuzes die worden gemaakt. Een sluitende logica blijkt daarbij steeds moeilijker stand te houden. Een rationele benadering leidt tot een reductie van het vraagstuk en veronderstelt enkelvoudige causaliteit, terwijl het risico in werkelijkheid meer lagen bevat en veel meer beladen is. Het is juist de beladenheid die emoties introduceert. Ingegeven door mensen die hun eigen ervaring van risico’s niet erkend zien door de rationele benadering van de overheid. De mensen voelen zich weggezet door kille cijfers. De overheid maakt een paradigmashift mee van de maakbaarheid naar de kwetsbaarheid. Dit is voor de overheid en voor de burgers wennen en een nog niet geïncorporeerd proces.





1. Risicomanagement in gemeenten is niet eerder in verband gebracht of onderzocht met het integraal veiligheidsbeleid van gemeenten. Het integraal veiligheidsbeleid is een product van de gemeenten, risicomanagement in gemeenten gaat over het beheersen van risico’s die een gemeente loopt. Integrale veiligheid zou zich ook moeten richten op risico’s van het risicomanagement(systeem)proces : de daadwerkelijke oorzaak van de crisis bestaat uit twee factoren: a. het missen van signalen die het bestaan van dit soort risicovolle gebeurtenissen aantoont, en b. het onvoldoende aandacht hebben voor het zelfstandig dan wel gezamenlijk optreden van zulke gebeurtenissen en de schade die deze kunnen veroorzaken. 2. De sleutel is het signaleren van mogelijke risico’s in het risicomanagementproces zelf. Een eigenschap van deze aanpak is dat activiteiten een ‘menselijke maat’ hebben; managers hoeven alleen hun eigen ‘scope of control’ te kunnen overzien en de verplichtingen c.q. verwachtingen die zij hebben ten aanzien van anderen, al dan niet binnen de eigen organisatie (Joosten, Smulders, 2013). Door TNO is een experiment gestart waarin deze methodiek wordt uitgeprobeerd in de praktijk. Het beoogt de bijbehorende risico’s van het niet halen van de doelstellingen of verplichtingen expliciet en bestuurbaar te maken. De invulling vindt als volgt plaats: - De bestuurders koppelen aan doelstellingen (dus risico’s). - Van het in kaart brengen daarvan is het welslagen afhankelijk. - De signalen inventariseren en risico’s benoemen, om vervolgens actie te ondernemen. Gevolg hiervan is dat zij, ook als zij onderdeel zijn van complexe, genetwerkte samenwerkingsverbanden, steeds ‘in control’ zijn, omdat expliciet is gemaakt over welke risico’s zij afspraken moeten maken en duidelijk is met wie dat moet worden afgestemd. Kernwoorden van integrale veiligheid zijn: bestuurders koppelen aan risico’s van veiligheidsdoelstellingen, inzicht waar het welslagen van afhankelijk is, signaleren, inventariseren en benoemen van eventuele ‘Black Swans’ en ‘Perfect Storms’, vervolgens direct actie ondernemen en het publiekelijk duiden van het veiligheidsrisico met het oog op het kwetsbaarheidparadigma. Overwegingen aangaande de paragrafen 2.1, 2.2 en 2.3. De suggestie van controle door de instrumentele inzet van het integraal veiligheidsplan en het risicomanagement van gemeenten. Het openbaar bestuur heeft de neiging om zich publiekelijk te fragmenteren op het terrein van de fysieke veiligheid. In dit onderzoek is er geen reden gevonden om te bepalen waarom dit niet geldt voor sociale veiligheid. Het belast zowel het vertrouwen van de burger in het bestuur als de relatie tussen lagere en hogere overheden. ‘Onderzoek en ervaring laat zien dat de burger in zijn hart een risicorealist is. Daarom kan de bestuurder dat ook zijn.’ (Helsloot, 2007). In casu: het integraal veiligheidsplan en de risicomanagementsystemen zijn instrumenten die tot nu toe instrumenteel ingezet worden. Met het integraal veiligheidsplan wordt de suggestie van een ‘in control’ verklaring gegeven, evenals met een risicomanagementsysteem over de interne bedrijfsvoering. Dit is de basis en het vertrekpunt om paragraaf 2.4 vorm te geven. Risicobeheersing van gemeenten zonder de instrumentele inzet van het integraal veiligheidsplan en een risicomanagementsysteem. Paragraaf 2.4 - Andere factoren en risicobeheersing van gemeenten


Deze paragraaf beschrijft de beantwoording van de deelvragen: 1. wat is de relatie tussen risicomanagement en integrale veiligheid, 2. wat is het effect op de risicobeheersing en 3. welke andere factoren spelen een rol? Zie bijlage voor de volledige beschrijving van paragraaf 2.4.





1. Het beleid moet meer in verbinding staan met de samenleving, door redelijk en integer overheidsbeleid van gemeenten. Controle zal plaats moeten maken voor het faciliteren bij het omgaan met veiligheidsrisico’s door de burgers zelf. ‘Ooit, toen je iets overkwam, was het je eigen schuld.’ (Helsloot 2014). Na de tweede wereldoorlog hebben we naar de cultuur aanvaard: het is altijd het systeem, het is nooit je eigen schuld. Nu kijken we allemaal naar de overheid, die is zelfs verantwoordelijk voor de preventie van onzekere risico’s, het voorzorgprincipe. De overheid is verantwoordelijk voor de dingen, die we niet weten. De gedachte gaat uit van een onbeperktheid aan middelen en het is iemand anders die het moet voorkomen. Zelfredzaamheid is een goede beweging. We moeten daarbij bescheiden zijn en onze beperkingen ook communiceren (Helsloot, 2014). 2. Goed risicomanagement leidt tot bewust risico’s nemen in verhouding tot de doelstellingen van gemeenten, zodat veiligheidsrisico’s de organisatie niet overkomen, maar een keuze zijn. Aan crises liggen vele oorzaken ten grondslag. Duurzame veiligheid ontstaat niet door aan één knop te draaien (Wijnands, 2013). Uitgangspunt is dat de burger in beginsel mee wil werken, mits hij maar serieus wordt genomen en met respect behandeld. Hiervoor zal de overheid betrouwbaar, open en eerlijk moeten communiceren over onzekere risico’s (Bruinooge et al, 2012). De Gezondheidsraad en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid omvatten dit als het voorzorgprincipe. Dit impliceert een proces. Daarin hebben burgers, bedrijven en instellingen een rol te spelen, samen met de overheid. De overheid moet redelijk alert en in redelijke mate onderzoek doen. En daarnaast contacten onderhouden met wetenschappers in binnen- en buitenland. Vooral burgers serieus nemen en hen eventueel faciliteren. 3. Uit de voorgaande paragrafen en de beantwoording van de eerste twee vragen zijn de volgende andere factoren af te leiden. De gemeente moet transparant zijn over de risico's en de mate van risicobeheersing in het kader van integrale veiligheid. Verder moet de gemeente beslissen op basis van een kostenbaten analyse. De planning en control binnen de gemeente speelt hierbij een belangrijke rol als onafhankelijk orgaan van de reguliere organisatie. Overwegingen aangaande de paragrafen 2.1, 2.2, 2.3 en 2.4. Risicomanagement en integrale veiligheid met crisisbeheersing als gemene deler. Als gemeenten maar lang genoeg wachten, wordt risicomanagement vanzelf crisismanagement, met alle gevolgen van dien. Deze matrix, ook wel Eisenhowerschema genoemd, is een model dat zich laat typeren door de beroemde uitspraak van Eisenhower: ‘Urgente zaken zijn zelden belangrijk en belangrijke zaken zijn zelden urgent.’ De essentie van de matrix is dat de prioriteiten goed gesteld moeten worden, anders wordt van crisis naar crisis gewerkt zonder progressie. Als zaken maar lang genoeg blijven liggen, worden ze vanzelf urgent en belangrijk en moeten deze zaken alsnog worden opgepakt.





Urgent Niet urgent

Belangrijk (1) (2)

Niet belangrijk (3) (4)

Figuur 6 Eisenhowermatrix en projectie vanuit optiek thesis Deelconclusie aangaande de paragrafen 2.1, 2.2, 2.3 en 2.4. Toegevoegde waarde van de beheersing van de veiligheidsrisico’s wordt gevonden in verbetering van de efficiency van kwaliteit en in een beter imago van openbare orde en veiligheid bij bestuurders en burgers van gemeenten. Risicomanagement is geen garantie tegen het zich manifesteren van risico’s, omdat volledige beheersing een mythe is. De Bijlmerramp en de Herculesramp hebben gezorgd voor een cultuuromslag, aldus Helsloot (2014). ‘We durven niet meer te zeggen; dat is pech….’ Bovendien leidt maximaal operationeel risicomanagement niet tot maximale toegevoegde waarde, maar tot een auditexplosie, die meer kost dan oplevert. We hebben een soort van wensdenken over hoe het zou moeten. Het kan toch niet zo zijn dat… Vanuit het wensdenken ontstaan plannen en oefeningen, waarbij de harde check met de realiteit uitblijft. De kernboodschap moet meer bescheidenheid zijn, daarna kunnen we onze taak bij veiligheid beter vervullen, aldus Helsloot (2014).

Risicobeheersing op basis van wat de overheid leert wat de burgers kunnen

Crisisbeheersing op basis van de subsidiariteitsgedachte

Managen van veiligheidsrisico’s en integrale veiligheid zonder visie. De essentie is dat bestuurders te snel verantwoordelijkheden (en problemen) naar hun publieke organisaties toe trekken, die niet goed kunnen worden ingevuld

Geen tijd, geen geld voor risico-management en integrale veiligheid; andere dossiers gaan voor…





Hoofdstuk 3 – Methodiek van het onderzoek (als voorbereiding op het veldonderzoek)

In dit hoofdstuk is de opzet van het conceptueel model en de hypothesen als volgt vorm gegeven:

Inhoud paragraaf Paragraaf

Criteria risicomanagement (RM), Integrale veiligheid (IV) en het conceptueel model

Paragraaf 3.1 Criteria risicomanagement (RM), Integrale veiligheid (IV), conceptueel model (Fase 3.1 )

Operationaliseren van het conceptueel model op basis van triangulatie om te komen tot de gewenste situatie

Paragraaf 3.2 Triangulatie van bronnenonderzoek ter voorbereiding van het veldonderzoek (Fase 3.2.1)

Operationalisering van criteria RM, IV en andere factoren

Paragraaf 3.3 Het meten van risicobeheersing van gemeenten (Fase 3.2.2)

Hypothesen ten aanzien van de relatie risicomanagement (RM), integrale veiligheid (IV)

Paragraaf 3.4 Hypothesen ten aanzien van de relatie RM en IV (Fase 3.3)

Paragraaf 3.1 - Criteria risicomanagement (RM), Integrale veiligheid (IV), conceptueel model

Fase 3 Methodiek van het onderzoek (Fase 3.1 )

In deze paragraaf wordt het conceptueel model vormgegeven. Vervolgens zijn op basis van het conceptueel model de criteria opgesteld. Conceptueel model Onderzoek gaat meestal uit van veronderstellingen. Deze zijn gedachten over hoe de te onderzoeken processen verlopen of zouden moeten verlopen. Deze veronderstellingen zijn doorgaans impliciet; men gaat er van uit dat zij tot het algemeen gedachtegoed behoren en dat ze niet meer ter discussie hoeven te worden gesteld. Het expliciteren van de veronderstellingen gebeurt aan de hand van een conceptueel model. In dit schema worden de concepten en hun onderlinge relaties weergegeven. (Verschuren & Doorewaard, 2007).

Figuur 7 Het conceptueel model van het onderzoek (Verschuren & Doorewaard, 2007) De bovenstaande opzet moet in de praktijk worden getoetst. De toetsing vindt plaats aan de hand van criteria, die tot stand zijn gekomen door middel van het benoemen van de kernwoorden uit de

Beheersing van risico’s (in relatie tot integrale

veiligheid) van gemeenten in Nederland

Risicomanagement van gemeenten in Nederland

Andere factoren die een rol spelen





thesis (dit benoemen van kernwoorden noemt men coderen). De criteria zijn tot stand gekomen op basis van de triangulatie benoemd in paragraaf 3.2. Vervolgens wordt een selectie gemaakt van criteria met de meest waarschijnlijke invloed. Vooraf wordt aangegeven wat wordt gemeten, daarnaast wordt aangegeven wanneer een bepaalde praktijksituatie precies voldoet aan de gestelde criteria en wanneer niet. Deze koppeling wordt gemaakt door operationele indicatoren. Uiteraard mogen de verschillende concepten niet worden voorzien van dezelfde indicatoren. Dit zou immers tot consequentie hebben dat voldoen aan de criteria automatisch inhoudt dat er doelmatig wordt gehandeld.

Figuur 8 Criteria binnen het conceptueel model van het onderzoek (Verschuren & Doorewaard, 2007) Tabel 1 Criteria op basis van coderen van de literatuurstudie

Categorie RM

Categorie IV

Categorie AF

Criteria van risicomanagement van gemeenten op basis van de zes stappen van het risicomanagementsysteem ISO 31000.

Criteria van integale veiligheid van gemeenten zijn de indicatoren op basis van de vijf veiligheidsvelden als best-practice, geadviseerd door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2013).

Criteria van de andere factoren zijn de indicatoren publiciteit en de positie van de controller.

Paragraaf 3.2 - Triangulatie van bronnenonderzoek ter voorbereiding van het veldonderzoek

Fase 3 Methodiek van het onderzoek (Fase 3.2.1 )

In deze paragraaf vindt bronnentriangulatie plaats in relatie tot de operationalisering (op basis van de literatuur). Zo ontstaan operationele indicatoren om de gewenste situatie te bepalen, die de input leveren voor het operationaliseren van het conceptueel model. Om overzicht te houden hoe de thesis is opgebouwd en om te komen tot de bronnentriangulatie is onderstaand overzicht opgesteld.

Criteria integrale veiligheid (IV)

van gemeenten in Nederland

Criteria risicomanagement (RM)

van gemeenten in Nederland

Criteria andere factoren die een rol spelen (AF)





Paragraaf 1.1

(Fase 1.1 ) Inleiding, projectkader en probleemstelling

Paragraaf 1.2

(Fase 1.2) Doelstelling, vraagstelling en deelvragen

Paragraaf 1.3 Paragraaf 1.4

(Fase 1.3) Uitgangspunten, modellering en afbakening (Fase 1.4) Methoden en technieken

Paragraaf 1.1

(Fase 1.1 ) Inleiding, projectkader en probleemstelling

Paragraaf 2.1 (Fase 2.1) Risicomanagement gemeenten: Wat wordt onder het begrip risicomanagement verstaan en wat betekent dit voor gemeenten?

Paragraaf 2.2 Paragraaf 2.3 Paragraaf 2.4

(Fase 2.2) Integrale veiligheid gemeenten: Wat wordt onder het begrip integrale veiligheid verstaan en wat betekent dit voor gemeenten? (Fase 2.3) Risicobeheersing in het kader van integrale veiligheid gemeenten: Op welke risico’s richt integrale veiligheid zich en hoe worden deze beheerst? (Fase 2.4) Andere factoren en risicobeheersing van gemeenten: Wat is de relatie tussen risicomanagement en integrale veiligheid en wat is het effect op de risicobeheersing? Welke andere factoren spelen een rol?

Op basis van bovenstaande triangulatie worden operationele indicatoren geanalyseerd als input voor het operationaliseren van het conceptuele model.

Triangulatie bronnenonderzoek De triangulatie is vormgegeven op basis van de invalshoeken van de thesis. Dat zijn de volgende: risicomanagement (paragraaf 2.1), integrale veiligheid (paragraaf 2.2) en risicobeheersing (paragraaf 2.3). De argumentatie om triangulatie te gebruiken is om in het validatieproces meer dan een methode te gebruiken teneinde er zeker van te zijn dat de varianten de resultaten bevestigen. De bronnentriangulatie wordt geborgd door gebruik te maken van inhoudelijk deskundigen, informanten, vakliteratuur, scripties, universitaire bibliotheken en weten regelgeving.

Triangulatie bronnenonderzoek paragraaf 2.1 (risicomanagement) t.o.v paragraaf 2.2, 2.3 en 2.4 Het is van belang bij het opstellen en invullen van het integraal veiligheidsbeleid het evenwicht te bewaren tussen de veiligheidsschakels en de verantwoordelijkheid. Doelstelling is niet af te rekenen op gemaakte fouten, maar als organisatie te leren en te anticiperen op negatieve en positieve risico´s. De risicomanagementnorm ISO 31000 blijkt op basis van iteratief onderzoek de best-practice, deze norm biedt de mogelijkheid om risicomanagement gefragmenteerd en gefaseerd in te voeren.

Triangulatie

Bro

nn

eno

nd

erzo

ek

Bro

nn

eno

nd

erzo

ek

Bronnenonderzoek





Triangulatie bronnenonderzoek paragraaf 2.2 (integrale veiligheid) t.o.v paragraaf 2.1, 2.3 en 2.4 Een goed integraal veiligheidsbeleid kenmerkt zich door een systematiek gebaseerd op kwetsbaarheid. De samenhang van maatregelen in het beleid moet niet alleen gebaseerd zijn op kille cijfers (de mensen voelen zich anders weggezet). De samenwerking bij het opstellen en uitvoeren van het beleid moet zijn gebaseerd op signaleren, inventariseren en benoemen van eventuele ‘Black Swans’ en ‘Perfect Storms’. Vervolgens dient direct actie te worden ondernomen om publiekelijk het veiligheidsrisico met het oog op het kwetsbaarheidparadigma te duiden. Triangulatie bronnenonderzoek paragraaf 2.3 (risicobeheersing) t.o.v paragraaf 2.1, 2.2 en 2.4 De gemeente moet transparant zijn over de risico's en de mate van risicobeheersing in het kader van integrale veiligheid. Verder moet de gemeente beslissen op basis van een kostenbaten analyse. Planning en controle spelen hierbij een belangrijke rol als onafhankelijk orgaan van de reguliere organisatie. De burger wil meewerken, mits hij maar serieus wordt genomen en met respect behandeld. De overheid zal betrouwbaar, open en eerlijk moeten communiceren over (onzekere) risico’s.

Deelconclusies van de bronnenonderzoek triangulaties

1. Iedere overheidsorganisatie heeft de neiging het belang van risicomanagement te onderstrepen, er is echter niet veel kennis over de doeltreffendheid van risicomanagement.

2. De overheid is zelf verantwoordelijk voor risico’s die we niet kennen. We moeten risico’s communiceren en bescheiden zijn. Daarnaast is het als overheid noodzakelijk de beperkingen te communiceren (Helsloot, 2014).

3. Controle zal plaats moeten maken voor het faciliteren bij het omgaan met veiligheidsrisico’s door de burgers zelf. Zelfredzaamheid is een goede beweging. Vooral burgers serieus nemen en hen eventueel faciliteren. Hiervoor zal de overheid betrouwbaar, open en eerlijk moeten communiceren over onzekere risico’s (Bruinooge et al, 2012).

Methodetriangulatie om te komen tot de gewenste situatie (iteratief opgezet) De methodetriangulatie is opgesteld aan de hand van de resultaten van de volgende drie elementen van het onderzoek.

1. Resultaten veldonderzoek aan de hand van interviews 2. Resultaten veldonderzoek aan de hand van documenten 3. Resultaat triangulatie bronnenonderzoek

Dit gedeelte is dus iteratief opgesteld.

Vergelijking bronnenonderzoek met interviews De verwachting van risicomanagement op basis van de literatuur is dat het voor alle gemeenten alertheid oplevert, minder onverwachte ad-hoc situaties, minder fouten binnen de organisatie, et cetera. Risicomanagement zorgt ervoor dat de organisatie op gecontroleerde en bewuste wijze meer grote risico’s kan nemen, onder andere op het gebied van veiligheid. De literatuur wijkt hierin af door de beleving van de respondenten, er is onvoldoende besef dat door het accepteren van complexiteit een overdaad aan veiligheid-beheersingsmaatregelen wordt voorkomen. Een goede balans tussen risico’s nemen en maatregelen treffen stelt de organisatie in staat om met een beperkte hoeveelheid

do

cum

ente

n

on

derzo

ek

bro

nn

en

on

der

zoek

triangulatie

interviews





procedures en regels meer resultaat te bewerkstelligen. Inzicht hierin en communicatie hierover sterkt het vertrouwen van toezichthouders en andere stakeholders. Vergelijking bronnenonderzoek met documenten Er is een significant verschil aantoonbaar in de perceptie van de respondenten en de gegevens op basis van Documentenonderzoek. De respondenten verwarren een risicomanagementinformatiesysteem met risicomanagement in het algemeen. Een risicomanagementinformatiesysteem als bijvoorbeeld NARIS houdt voor organisaties hun risicoprofiel bij. Hieruit kan eenvoudig managementinformatie worden geproduceerd. In Nederland gebruiken meer dan 150 gemeenten NARIS, onder andere ten behoeve van het opstellen van de paragraaf Weerstandsvermogen. Daarnaast heerst er verwarring over financieel risicomanagement en bedrijfskundig risicomanagement. De respondenten zien financieel risicomanagement aan voor bedrijfskundig risicomanagement. Alle modellen, zoals COSO, ISO 31000 et cetera, zijn meer een gedachtegoed dan hoe risicomanagement ingericht dient te worden. Vergelijking documenten met bronnenonderzoek Het resultaat van risicomanagement is moeilijk te meten en daarmee moeilijk te achterhalen door documentenonderzoek, omdat de situatie waarbij een risico is te voorkomen, zich niet voordoet. Men kan dus ook niet de voorkomen schade meten. Op basis van documentenonderzoek blijkt dat risico en resultaat hand in hand gaan. Goed risicomanagement stelt organisaties in staat om gecontroleerd meer risico’s aan te gaan om daarmee per saldo een beter resultaat te realiseren. In de praktijk blijkt dat betere resultaten ontstaan door afnemende faalkosten, slimmere beheersing en toegenomen motivatie onder de medewerkers als gevolg van toegenomen onderling vertrouwen. Risicomanagement zal daarmee alleen in organisaties, waarin alle incidenten gemeld en besproken worden, aantoonbaar als motor van de vooruitgang aangewezen kunnen worden. Dit is een significant verschil tussen de literatuur en de uitkomsten van het documentenonderzoek.

Deelconclusie methodetriangulatie De paradox is de volgende. De kern van risicomanagement is openheid en transparantie, om een overdaad aan beheersmaatregelen en, in het kader van integrale veiligheid, schijnveiligheid te voorkomen. Binnen de politiek-bestuurlijke wereld is echter symboliek belangrijk, omdat men van oudsher de overheid ziet als eerst aangewezen orgaan op het gebied van veiligheid en daarmee als hoeder van de burgers. De schijn van totale veiligheid gaat ten koste van een open en eerlijke kostenbaten afweging en de zelfredzaamheid van de burger. Dit normatieve kader is opgesteld op basis van de literatuur. Gewenste situatie Effectieve beheersing van gemanifesteerde veiligheidsrisico’s door bundeling van risicomanagement en efficiënte integrale veiligheid in gemeenten door publieke co-waardecreatie (als gemeenten gezamenlijk optrekken en publieke waarde nastreven). Operationaliseren van het conceptueel model op basis van triangulatie Op basis van bovenstaande triangulatie worden operationele indicatoren geanalyseerd als input voor het operationaliseren van het conceptueel model. De operationele indicatoren zijn iteratief opgesteld, verdere uitleg volgt in paragraaf 3.3.





Tabel 2 Operationele indicatoren gekoppeld aan de criteria

Categorie Voorgeschreven criterium (vanuit het conceptueel model)

Operationele indicator (op basis van triangulatie)

Risicomanagement (RM)

Zes stappen van het risicomanagementsysteem ISO 31000

Risicomanagement wordt beleidsmatig vormgegeven en verwerkt in bedrijfsstructuur en processen van de gemeenten. De risico's worden in kaart gebracht, geagendeerd en beheerst door implementatie van mitigerende maatregelen. Risico's worden systematisch en cyclisch benaderd om onzekerheid aangaande risico's te managen.

Integrale veiligheid (IV)

De vijf veiligheidsvelden als best-practice geadviseerd door de Vereniging van Nederlandse gemeenten (2013)

De interne en externe klant van de gemeente is bewust bekwaam (gemaakt) aangaande zijn of haar bijdrage in het te vertonen gedrag om risico´s in het kader van de crisisbeheersing van gemeenten effectief en efficiënt te beheersen.

Andere factoren (AF) I. transparantie van bestuur II. publiciteit kostenbaten analyse III. positie van de controller

Het bestuur is overtuigd van het belang van een weloverwogen en transparante bijdrage aan veiligheid en neemt zijn verantwoordelijkheid.

Risicobeheersings-niveau gemeenten

Statistische gegevens van incidenten van de vijf gemeenten

De verwachting is dat als voldaan wordt aan alle criteria het risicobeheersingsniveau stijgt door minder incidenten, verhoging van de veiligheidsbeleving en verhoging van de zelfredzaamheid en het zelfmanagement.

Deelconclusie operationalisering conceptueel model De relatie met de burger (het proces) en de reflectie (de inhoud) op de meerwaarde voor deze burger zou uitgangspunt moeten zijn bij alle discussies vanuit gemeenten en veiligheidsregio’s. Een kwestie van klantwaarde-denken als uitgangspunt bij de beheersing van risico’s (in relatie tot integrale veiligheid) van gemeenten in Nederland. Vanuit deze risicobenadering moet de gemeente de burger als klanten risicobewust maken van (onveilig) gedrag. Paragraaf 3.3 - Het meten van risicobeheersing van gemeenten

Fase 3 Methodiek van het onderzoek (Fase 3.2.2)

In deze paragraaf zijn de criteria van risicomanagement, integrale veiligheid en andere factoren uitgewerkt om te komen tot operationele indicatoren op basis waarvan een selectie kan worden gemaakt met de meest waarschijnlijke invloed op risicobeheersing. Hiermee wordt de volgende





deelvraag beantwoord: hoe kan de relatie tussen risicomanagement, integrale veiligheid en de andere factoren worden gemeten? Operationalisering risicomanagement > criteria 6 stappen van risicomanagment (ISO 31000) De beoogde reikwijdte van ISO 31000: ‘Alle typen risico’s op alle denkbare niveaus van een organisatie. Van Arbo-risico’s verbonden aan een bepaalde machine tot strategische risico’s op concernniveau.’ Volgens de ISO 31000 is risicomanagement erop gericht, goed inzicht te krijgen in de componenten van risico’s, en maatregelen te treffen om de negatieve gevolgen tegen te gaan en de kansen optimaal te benutten.

Figuur 9 Risicomanagementprocessen Het begrippenkader van ISO 31000 Risicomanagement omvat ‘de gecoördineerde activiteiten om een organisatie te sturen en te beheersen met betrekking tot de risico’s.’ Deze definitie is rechtstreeks ontleend aan de definitie voor kwaliteitsmanagement uit ISO 9001. Kwaliteits- en milieu-management worden te vaak als aparte systemen in een organisatie geïmplementeerd. Volgens de principes van ISO 31000 is risicomanagement pas effectief als het integraal onderdeel is van alle processen in de organisatie. Vandaar de term ‘Risk management framework’. Het gaat daarbij om ‘de grondbeginselen en organisatorische maatregelen die ervoor zorg dragen dat risicomanagement door de gehele organisatie wordt toegepast.’ Dit framework moet in de gehele organisatie worden toegepast, van de strategische doelstellingen tot de operationele activiteiten.





Figuur 10 Kans en impact - bron: www.ies-resilience.co.uk

Figuur 11 Scoringsmodel risicobeoordeling. Bron: www.gsa-risk.com Het risicomanagementproces omvat ‘de systematische aanpak om risico’s te identificeren, te analyseren, te evalueren, te behandelen en te monitoren, maar ook de consultatie en communicatie gedurende dat proces.’ Het framework zorgt ervoor dat de resultaten van afzonderlijke risicomanagementprocessen indien nodig worden geconsolideerd op het juiste organisatieniveau. Risicomanagement heeft alles te maken met een goed zicht en inzicht in wat er speelt in de omgeving van een organisatie en met de communicatie over en weer met belanghebbende partijen. Dit is terug te vinden in het feit dat ISO 31000 begrippen definieert als externe en interne context, communicatie, consultatie en stakeholders.

Risk-appetite ‘Risk-appetite: the strategic balancing act’ gaat over de intrigerende vraag, welke risico’s een organisatie bereid is te nemen bij het streven naar waardecreatie. Bron: www.nkcc.nl/

http://www.nkcc.nl/





Criteria zijn de zes stappen van het risicomanagementsysteem: het vaststellen van de doelstelling van een organisatie, het identificeren van risico's die de doelstelling negatief kunnen beïnvloeden, het inschatten van de kans dat risico's zich manifesteren, het bepalen van de mate waarin risico's worden aanvaard, het treffen van preventieve en repressieve maatregelen om risico's te beheersen en het monitoren van risico’s en de maatregelen. Om te bepalen welke criteria de meeste invloed hebben op risicobeheersing is een tabel opgesteld met indicatoren. Deze indicatoren zijn een algemene uitwerking van de criteria. Tabel 3 Uitwerking van indicatoren van risicomanagement

Criteria Indicatoren

1. Het vaststellen van de doelstelling van een organisatie

Doelstellingen zijn niet, gedeeltelijke of volledig vastgelegd

2. Het identificeren van risico's die de doelstelling negatief kunnen beinvloeden

Risico's die de doelstellingen bedreigen worden niet, gedeeltelijk of volledig geïdentificeerd

3. Het inschatten van de kans dat risico's zich manifesteren en de impact daarvan

De kans dat risico's zich manifesteren worden niet, gedeeltelijk of volledig ingeschat

4. Risk-appetite: het bepalen van de mate waarin risico's aanvaard worden

De mate van aanvaarding van de risico's wordt niet, gedeeltelijk of volledig bepaald

5. Het treffen van preventieve en repressieve maatregelen om risico's te beheersen

Men treft geen, gedeeltelijk of volledig preventieve en repressieve maatregelen om risico's te beheersen

6. Het monitoren van risico's en de maatregelen Risico's worden niet, gedeeltelijk of volledig gemonitord

Zie bijlage operationalisering van indicatoren voor een volledig overzicht van de vragenlijsten van het veldonderzoek. Operationalisering integrale veiligheid > Criteria vijf veiligheidsvelden (Kernbeleid Veiligheid) De huidige veiligheidssituatie kan in twee opzichten worden geanalyseerd ter voorbereiding van het nieuwe veiligheidsbeleid. Er kan worden gekeken naar de huidige veiligheidsproblematiek (aantastingen van de veiligheid) en naar de huidige veiligheidsaanpak en verbeterpunten daarin. Beide zijn nodig; alleen zicht op de ‘harde’ veiligheidsgegevens verschaft onvoldoende basis voor het bepalen van de hoofdlijnen van de nieuwe aanpak, aangezien dan niet zichtbaar is op welke wijze en met welke intensiteit reeds wordt ingezet op de veiligheidsthema’s. De vijf veiligheidsvelden van Kernbeleid Veiligheid op hoofdlijnen zijn als volgt:

1. veilige woon- en leefomgeving 2. bedrijvigheid en veiligheid 3. jeugd en veiligheid 4. fysieke veiligheid 5. integriteit en veiligheid

De veiligheidsanalyse betreft het inventariseren van de risico’s aangaande de vijf veiligheidsvelden als best-practice op advies van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (2013). In deze thesis staan de criteria voor integrale veiligheid van gemeenten in het algemeen, zoals gehanteerd voor de gemeente Tholen.





Om te bepalen welke criteria de meeste invloed hebben op risicobeheersing is een tabel opgesteld met indicatoren. Deze zijn een algemene uitwerking van de criteria. Tabel 4 Uitwerking van indicatoren integrale veiligheid


a. Veilige woon- en leefomgeving

dit betreft de veiligheid in de alledaagse woon- en leefomgeving, de woning, de straat, de buurt, de wijk; indicatoren voor de veiligheid op dit veld zijn de sociale kwaliteit in de buurt (inclusief overlast), de fysieke kwaliteit van de woonomgeving (inclusief verloedering), criminaliteit/objectieve veiligheid (inclusief diverse vormen van geweld) en veiligheidsgevoel/subjectieve veiligheid

b. Bedrijvigheid en veiligheid

dit betreft de sociale veiligheid rond winkel- en horecavoorzieningen en bij evenementen en op bedrijventerreinen

c. Jeugd en veiligheid

hierbinnen vallen jeugdoverlast en –criminaliteit, jeugd & alcohol en ‘veilig in en om de school’

d. Fysieke veiligheid

hierbinnen vallen de ‘klassieke’ fysieke veiligheidsthema’s: verkeersveiligheid, brandveiligheid (preventieve en repressieve brandweerzorg), externe veiligheid (veiligheid rond inrichtingen met en vervoer van gevaarlijke stoffen) en de voorbereiding op rampenbestrijding (in het bijzonder de gemeentelijke kolom)

e. Integriteit en veiligheid

binnen dit veld vallen maatschappelijke verschijnselen die haaks staan op fundamentele regels van onze samenleving en in die zin de integriteit bedreigen; het gaat dan vooral om ‘radicalisering en polarisatie’ en vormen van georganiseerde criminaliteit.

Zie bijlage openrationalisatie van indicatoren voor een volledig overzicht van de vragenlijsten van het veldonderzoek. Operationalisering andere factoren > Criteria planning en controle (transparantie van bestuur, publiciteit, kostenbaten analyse en de positie van controller) “Laat het meer aan de maatschappij over, als de overheid ingrijpt wordt het meestal erger. Belonen werkt wel, de vraag moet zijn: waar kunnen we ons als overheid zinvol inzetten” (Helsloot, 2014). Regels dienen volgens L. Paape (2012) niet te gedetailleerd te zijn, maar een ‘principle based’ benadering te volgen. Iedere onderneming is uniek en dient zijn eigen risicomanagementsysteem te ontwikkelen dat is toegesneden op de eisen die de omgeving stelt en continuïteit dient te waarborgen. Die regels dienen te worden voorafgegaan door gedegen onderzoek. De eigen verantwoordelijkheid van organisaties en burgers dient daarbij voorop te staan. KPMG schreef een rapport ’Hypegiaphobia’ geheten; dit betekent angst om eigen verantwoordelijkheid te nemen. In dat rapport staat de zin: ‘De precieze definitie van ‘in control’ is niet zo belangrijk; waar het om gaat is dat het thema ‘in control’ in ruime zin moet worden opgevat. De resultaten van crisisbeheersing als output van risicobeheersing (crisis en crisisbeheersing als input). De politieke keuze voor duurzame risicobeheersing (budgettaire ruimte voor veiligheid) kan worden gemeten aan de hand van risicobeleid (KPMG, 2008). Een voorstel voor herijkt risicobeleid staat gemeld in het boek ‘Risico’s en redelijkheid’ (Helsloot, Hanekamp, Pieterman, 2013). - Ga uit van transparant bestuur en accepteer kleine risico’s openlijk en democratisch. - Beslis op basis van kostenbaten analyse Bovenstaande punten zijn samen te vatten door de mate van transparantie van bestuur.





- Leg maximum vast voor kosten veiligheidsbeleid. - Geef geïnformeerd de burgers de mogelijkheid om vrijwillig extra risico te nemen. - Slachtoffers van rampen zijn gewone slachtoffers en hebben dus geen extra recht in vergelijking met slachtoffers dagelijkse ongevallen. Bovenstaande punten zijn samen te vatten door de mate van de publiciteit kostenbaten analyse van een gemeente. Genoemde voorstellen zijn de best-practice om de relatie risicomanagement en integrale veiligheid ‘principle based’ vorm te geven en achteraf te kunnen meten. De concerncontrollers zijn doorgaans gepositioneerd binnen een stafafdeling die direct verbonden is aan de functie van algemeen directeur. Concerncontrollers vervullen soms tevens de functie van hoofd financieel-economische zaken of directeur middelen; dit kan leiden tot een dubbele petten probleem. In enkele gevallen treffen we de controller geheel los van de ambtelijke organisatie aan. Hij bevindt zich dan direct onder het bestuur en staat in die zin naast de algemeen directeur (Anderson, 2011, P143). Iedere positionering van de controller levert voor- en nadelen op (Anderson, 2011, P144). Het meest haalbare voor de controller is het besef dat er veel is wat de planning- en controlefunctie niet ziet en niet kent en dat de doelmatigheid, die wordt gerealiseerd, lang niet door iedereen als doelmatig wordt gezien (Anderson, 2011, P193). De invloed en positie van de controller speelt bij transparantie van bestuur en publiciteit van de kostenbaten analyse een belangrijke rol. Tabel 5 Uitwerking van indicatoren andere factoren (op basis van codering van de kernwoorden paragraaf 2)


I. transparantie van bestuur

De gemeente is transparant over de risico's en de mate van risicobeheersing in het kader van integrale veiligheid

II. publiciteit kostenbaten analyse

De gemeente beslist op basis van kostenbaten analyse en de gemeente accepteert kleine risico’s niet openlijk en democratisch

III. positie van de controller

De controller is onafhankelijk van de reguliere organisatie en rapporteert rechtstreeks aan B&W.

Zie bijlage operationalisering van indicatoren voor een volledig overzicht van de vragenlijsten van het veldonderzoek. Onderstaande tabel geeft een totaaloverzicht van de uitwerking van de indicatoren die in deze paragraaf beschreven zijn. Tabel 6 Selectie van op criteria gebaseerde indicatoren met de meest waarschijnlijke invloed

Op criteria gebaseerde indicatoren RM (C1)

Op criteria gebaseerde indicatoren AF (C2)

Op criteria gebaseerde indicatoren IV (C3)

Criteria van risicomanagement van gemeenten op basis van de zes stappen van het risicomanagementsysteem ISO 31000

Criteria van de andere factoren zijn de indicatoren publiciteit en de positie van de controler

Criteria van integale veiligheid van gemeenten zijn de indicatoren op basis van de vijf veiligheidsvelden als best-practice geadviseerd door de VNG (2013)





Op criteria gebaseerde indicatoren RM (C1)

Op criteria gebaseerde indicatoren AF (C2)

Op criteria gebaseerde indicatoren IV (C3)

1. het vaststellen van de doelstelling van een organisatie

I. transparantie van bestuur a. veilige woon- en leefomgeving

2. het identificeren van risico's die de doelstelling negatief kunnen beïnvloeden

II. publiciteit kostenbaten analyse

b. bedrijvigheid en veiligheid

3. het inschatten van de kans dat risico's zich manifesteren en de impact daarvan

III. positie van de controller c. jeugd en veiligheid

4. risk-appetite: het bepalen van de mate waarin risico's aanvaard worden

d. fysieke veiligheid

5. het treffen van preventieve en repressieve maatregelen om risico's te beheersen

e. integriteit en veiligheid

6. het monitoren van risico's en de maatregelen

Paragraaf 3.4 - Hypothesen ten aanzien van de relatie risicomanagement en integrale veiligheid

Fase 3 Methodiek van het onderzoek (Fase 3.3)

Deze paragraaf maakt een selectie van de op criteria gebaseerde indicatoren die de meest invloed hebben op de beheersing van risico’s. Deze paragraaf bevat tevens de hypothese, gebaseerd op de hoofd- en deelvragen. De relatie tussen risicomanagement en integrale veiligheid en andere factoren die een rol spelen, en het effect op de risicobeheersing wordt inzichtelijk gemaakt met behulp van operationalisering van de criteria door het multiconceptueel model (als vervolg op paragraaf 3.1). Tabel 7 Selectie van criteria met de meest waarschijnlijke invloed, weergegeven in het multiconceptueel model Criterium (C1) risicomanagement (RM)

Criterium (C2) andere factoren

Criterium (C3) integrale veiligheid (IV)

zes stappen van risicomanagement

A transparantie B publiciteit C positie controller

vijf velden van integrale veiligheid





Figuur 12 Operationalisering criteria door het multi-conceptuele model 1 van 2

Figuur 13 Operationalisering criteria door het multiconceptueel model 2 van 2 Nadere concretisering binnen de operationalisering is noodzakelijk om het onderzoek te objectiveren. Hiervoor worden normen gebruikt. Die zijn gebaseerd op alle punten die gerelateerd zijn aan veiligheid. De operationalisering is gestoeld op producten van de gemeente. Dit zijn planning- en controleproducten (kadernota, begroting, programmarapportage, bestuursrapportage, jaarrekening en de programmabegroting. Het kan voorkomen dat sommige veiligheidsvelden versnipperd terugkomen. Binnen de genoemde producten vindt een selectie plaats. Hypothese Een hypothese is een stelling die (nog) niet bewezen is en die dient als het beginpunt van een theorie, een verklaring of een afleiding. Het is mogelijk zeer veel aanwijzingen te verzamelen die een hypothese steunen, maar een enkel negatief uitvallend experiment is voldoende om de hypothese te ontkrachten. Met behulp van criteria wordt de doelstelling door middel van hypothesen geoperationaliseerd (Verschuren & Doorewaard, 2007). Doelstelling Aanbevelingen doen om risico´s voor gemeenten in het kader van de crisisbeheersing effectief en efficiënt te beheersen door gebruik te maken van risicomanagement. Hypothese Als wordt voldaan aan C1 en als C2 wordt gehanteerd is het risicobeheersingniveau (gemeten aan de hand van C3) op het gebied van integrale veiligheid afdoende geborgd.

C3 IV 1. risicobeheersingniveau aan de

hand van vijf velden van integrale veiligheid

A1 RM C1 zes stappen van risicomanagement

A2 AF 2. C2

A transparantie B publiciteit

3. C positie controller

C3 criteria integrale veiligheid

A1 C1 criteria

risicomanagement

A2 C2 andere factoren die een rol spelen





De operationele indicatoren zijn opgesteld op basis van de triangulatie en worden gebruikt als input voor de operationalisering van het conceptueel model. Daarnaast moet het risicobeheersingsniveau meetbaar worden gemaakt om de hypothese te toetsen en ter vermijding van een cirkelredenering (Verschuren & Doorewaard, 2007). Stelling:

Het risicobeheersingsniveau integrale veiligheid wordt gemeten aan de hand van objectieve en subjectieve gegevens over de veiligheidsituatie, waaronder het ondermijningsbeeld van het regionale informatie en expertise centrum (RIEC), operationeel en tactisch veiligheidsbeeld van de politie en de veiligheidsmonitor. De verwachting is dat, als wordt voldaan aan alle criteria, de subjectieve veiligheid (veiligheidsbeleving) en de objectieve veiligheid (cijfermatig beeld van de veiligheid) is verhoogd. Andersom gesteld: als niet wordt voldaan aan de genoemde criteria blijft de veiligheid gelijk of stijgt de onveiligheid.

Bovengenoemde stelling is niet ideaal vanwege het feit dat daarmee de aanwezigheid van risico's niet wordt afgedekt; het kan een kwestie van geluk zijn. Op basis van de triangulatie zijn operationele indicatoren geanalyseerd als input voor de operationalisering van het conceptueel model. Tabel 8 Aan de criteria te koppelen operationele indicatoren (iteratief opgesteld)

Categorie Voorgeschreven criterium (vanuit het conceptueel model)

Operationele indicator (op basis van literatuurstudie)

RM zes stappen van risicomanagement

indicatoren gebaseerd op literatuurstudie

IV vijf velden van integrale veiligheid


AF A transparantie B publiciteit C positie controller


Verantwoorden keuzen: operationalisering van indicatoren in de bijlage geplaatst De volgende tabellen zijn in verband met de leesbaarheid en de omvang van de thesis in de bijlage geplaatst. Deze tabellen zijn de vragenlijsten van het veldonderzoek (omvang 5 pagina’s).

Tabel operationalisering van indicatoren risicomanagement ten aanzien van veiligheidsbeleid

Tabel operationalisering van indicatoren integrale veiligheid Tabel operationalisering indicatoren van de andere factoren.

Verantwoorden keuzen: overwegingen ter voorbereiding op het veldonderzoek Bijna de helft van de Nederlandse gemeenten heeft nu tussen de 20.000 en 50.000 inwoners. In de nieuwe kabinetsplannen ligt de gewenste ondergrens voor gemeenten op 100.000 inwoners. In 2013 voldeden 27 gemeenten daaraan (Zorgatlas, 2014). Het is cruciaal de legitimiteit te borgen van gemeenten met 20.000 en 50.000 inwoners door niet-symbolisch veiligheidsbeleid en transparant risicomanagement.





Door de keuze voor deze elementen met meest waarschijnlijke invloed kan de afbakening ten aanzien van de keuze voor de gemeente Tholen worden verruimd. Daarnaast geeft het tijdframe ook de mogelijkheid om de scope te vergroten. Vooral het aantal gemeenten met minder dan 20.000 inwoners is sterk afgenomen. In dit onderzoek ligt het voor de hand dat de gemeente Tholen met 25538 inwoners (2011) het uitgangspunt is. Het criterium voor de overige gemeenten is plus of min 20%, dus gemeenten afgerond tussen de 20000 en 31000 inwoners. Dit geeft ook de ruimte om de gemeente Tholen te vergelijken met vier

gelijksoortige gemeenten: Halderberge, Steenbergen, Rucphen en Woensdrecht. Dit gebeurt op basis van de cijfers van 2013.

Tholen: de gemeente Tholen heeft 25.540 inwoners (ondermijningsbeeld de Markiezaten, 2013, P80).

Halderberge: in Halderberge wonen 29.325 mensen (ondermijningsbeeld de Markiezaten, 2013, P80).

Steenbergen: in de gemeente Steenbergen staan 23.354 mensen ingeschreven (ondermijningsbeeld de Markiezaten, 2013, P81).

Rucphen: in de gemeente Rucphen wonen 22.320 (ondermijningsbeeld de Markiezaten, 2013, P82).

Woensdrecht: in Woensdrecht wonen in 21.675 mensen (ondermijningsbeeld de Markiezaten, 2013, P83).





Hoofdstuk 4 – Veldonderzoek (empirie)

In dit hoofdstuk is de opzet van het onderzoek als volgt vorm gegeven

Empirie Subhoofdstuk

Beeld en risicoprofiel van de gemeenten Tholen, Halderberge, Steenbergen, Rucphen en Woensdrecht

Paragraaf 4.1 Beeld en risicoprofiel van de vijf gemeenten (Fase 4.1)

Resultaten documentenonderzoek in het kader van de deskresearch

Paragraaf 4.2 Resultaten documentenonderzoeken (Fase 4.2)

Resultaten interviews in het kader van het veldonderzoek

Paragraaf 4.3 Resultaten interviews (Fase 4.3)

Paragraaf 4.1 - Beeld en risicoprofiel van de vijf gemeenten

Fase 4 Empirie (Fase 4.1 )

In deze paragraaf is het beeld en het risicoprofiel in het kort weergegeven van de gemeenten Tholen, Halderberge, Steenbergen, Rucphen en Woensdrecht, zie bijlage voor de volledige beschrijving van het beeld en risicoprofiel. Tholen De gemeente Tholen heeft in 2012 25.540 inwoners (ondermijningsbeeld de Markiezaten, 2013, P80). Het risicoprofiel overlast en onveiligheid is weergegeven in onderstaande figuur. Dat deel van de ‘overlast’ en onveiligheid dat niet uit deze gemeentelijke kenmerken verklaard kan worden, is weergegeven in het staafje ‘Onverklaard’. Onder andere de invloed van het gemeentelijke veiligheidsbeleid maakt hier deel van uit.

Figuur 14 Risicoprofiel overlast en onveiligheid Tholen – (bron: www.waarstaatjegemeente.nl) Halderberge In Halderberge wonen in 2012 29.325 mensen (ondermijningsbeeld de Markiezaten, 2013, P80). Het risicoprofiel overlast en onveiligheid is weergegeven in onderstaande afbeelding. Dat deel van de ‘Overlast’ en onveiligheid dat niet uit deze gemeentelijke kenmerken verklaard kan worden, is weergegeven in het staafje ‘Onverklaard’. Onder andere de invloed van het gemeentelijke veiligheidsbeleid maakt hier deel van uit.





Figuur 15 Risicoprofiel overlast en onveiligheid Halderberge – (bron: www.waarstaatjegemeente.nl) Steenbergen In de gemeente Steenbergen staan in 2012 23.354 mensen ingeschreven (ondermijningsbeeld de Markiezaten, 2013, P81). Het risicoprofiel overlast en onveiligheid is weergegeven in onderstaande afbeelding. Dat deel van de ‘Overlast’ en onveiligheid dat niet uit deze gemeentelijke kenmerken verklaard kan worden, is weergegeven in het staafje ‘Onverklaard’. Onder andere de invloed van het gemeentelijke veiligheidsbeleid maakt hier deel van uit.

Figuur 16 Risicoprofiel overlast en onveiligheid Halderberge – (bron: www.waarstaatjegemeente.nl) Rucphen In de gemeente Rucphen wonen in 2012 22.320 mensen (ondermijningsbeeld de Markiezaten, 2013, P82). Het risicoprofiel overlast en onveiligheid is weergegeven in onderstaande afbeelding. Dat deel van de ‘Overlast’ en onveiligheid dat niet uit deze gemeentelijke kenmerken verklaard kan worden, is weergegeven in het staafje ‘Onverklaard’. Onder andere de invloed van het gemeentelijke veiligheidsbeleid maakt hier deel van uit.





Figuur 17 Risicoprofiel overlast en onveiligheid Rucphen - bron: www.waarstaatjegemeente.nl Woensdrecht In Woensdrecht wonen in 2012 21.675 mensen (ondermijningsbeeld de Markiezaten, 2013, P83. Het risicoprofiel overlast en onveiligheid is weergegeven in onderstaande afbeelding. Dat deel van de ‘Overlast’ en onveiligheid dat niet uit deze gemeentelijke kenmerken verklaard kan worden, is weergegeven in het staafje ‘Onverklaard’. Onder andere de invloed van het gemeentelijke veiligheidsbeleid maakt hier deel van uit.

Figuur 18 Risicoprofiel overlast en onveiligheid Woensdrecht – (bron: www.waarstaatjegemeente.nl) In de volgende twee paragrafen zijn de antwoorden op de volgende deelvragen geformuleerd.

Wat is de huidige situatie aangaande risicomanagement, integrale veiligheid en de andere factoren van de gemeenten en voldoet deze aan de criteria?

Welke andere factoren kunnen worden geduid en in hoeverre beïnvloeden deze de relatie tussen risicomanagement en integrale veiligheid binnen gemeenten?

In hoeverre worden de meest relevante risico’s aangaande integrale veiligheid binnen de gemeenten beheerst?

http://www.waarstaatjegemeente.nl/





Paragraaf 4.2 - Resultaten documentenonderzoeken

Fase 4 Empirie (Fase 4.2)

In deze paragraaf zijn de resultaten van het documentenonderzoek weergegeven. De resultaten zijn inzichtelijk gemaakt aan de hand van dekresearch naar relevante documenten, zie bijlage voor de volledige weergave. De scores zijn als volgt weergegeven.

Score Indicator Beeld

Positief (voldoet volledig aan de norm)

Groen

Middelmatig (voldoet gedeeltelijk aan de norm)

Geel

Negatief (voldoet niet aan de norm)

Rood

Resultaat documentenonderzoek integrale veiligheid Tabel 9 Resultaten veldonderzoek van indicatoren integrale veiligheid op basis van documentenonderzoek

Criteria/indicatoren integrale veiligheid

Score gemeente Tholen

Score gemeente Halderberge

Score gemeente Steenbergen

Score gemeente Rucphen

Score gemeente Woensdrecht






Resultaat documentenonderzoek risicomanagement Tabel 10 Resultaten van indicatoren algemeen niveau van risicomanagement ten aanzien van de doelstellingen van de organisatie (dus niet alleen veiligheidsbeleid), op basis documentenonderzoek.

Criteria/indicatoren risicomanagement






1. vaststellen doelstellingen

2. identificeren risico's

3. inschatten kans &





impact

4. Risk-appetite

5. Beheers-maatregelen

6. Monitoren van risico's

Financiële positie gemeenten Het beeld van de financiële positie is gebaseerd op het weerstandsvermogen en de weerstandscapaciteit. Het weerstandsvermogen heeft alleen betrekking op de reservepositie (vermogen). Deze staat vermeld in de paragraaf weerstandsvermogen van de jaarrekening 2013. Dit is een verplicht voorgeschreven paragraaf op basis van het besluit begroting en verantwoording (BBV), in iedere jaarrekening en begroting van een gemeente. De weerstandscapaciteit betreft naast de reservepositie ook baten en lasten. De bekendste baten en lasten zijn onbenutte belastingcapaciteit en de raming onvoorziene uitgaven.

Tholen. Uit de paragraaf blijkt dat Tholen gebruik maakt van het risicomanagementsysteem NARIS van het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement. De ratio weerstandsvermogen ultimo 2013 (risico’s uitgedrukt in een percentage van de weerstandscapaciteit) bedraagt 1,4. Afgaande op de in de paragraaf opgenomen waarderingstabel is met deze ratio sprake van voldoende weerstandsvermogen. De weerstandscapaciteit eind 2013 bedraagt € 5,3 miljoen. Bron: Provincie Zeeland.

Halderberge. De gemeente Halderberge geeft aan een weerstandscapaciteit te hebben van € 11,9 miljoen. Dit bestaat uit € 7,5 miljoen algemene reserve en € 2,4 miljoen onbenutte belastingcapaciteit. De risico’s zijn bepaald op € 15,9 miljoen. Dit betekent een ratio van 0,75. De gemeente merkt dit aan als onvoldoende, hetgeen de toezichthouder bevestigt. De gemeente doet wel aan risicomanagement, maar geeft niet aan met welk systeem. Bron: Provincie Brabant.

Steenbergen. De gemeente Steenbergen geeft aan een weerstandscapaciteit te hebben van € 1,8 miljoen. Dit bestaat uit € 1,5 miljoen risicoreserve en € 0,3 miljoen onbenutte belastingcapaciteit. De risico’s zijn bepaald op € 1,6 miljoen. Dit resulteert in een ratio van 1,1. Aangezien de ratio tussen de 1,0 en 1,4 ligt, acht de gemeente de weerstandscapaciteit voldoende om de risico’s af te kunnen dekken. Steenbergen maakt gebruik van het NARIS systeem. Bron: Provincie Brabant.

Rucphen. De gemeente Rucphen geeft aan een weerstandscapaciteit te hebben van € 10,8 miljoen. Dit bestaat uit de algemene reserve en de reserve grondexploitatie. De risico’s zijn bepaald op € 8,1 miljoen. De gemeente acht de weerstandscapaciteit ruim voldoende om de risico’s af te kunnen dekken omdat niet alle risico’s zich tegelijkertijd en in maximale omvang zullen voordoen. De toezichthouder deelt deze mening. De gemeente geeft niet aan welk systeem van risicomanagement gebruikt wordt. Bron: Provincie Brabant.

Woensdrecht. De gemeente Woensdrecht geeft aan een weerstandscapaciteit te hebben van € 8 miljoen. Dit bestaat uit € 7 miljoen vrij aanwendbaar deel van de algemene reserve en € 1 miljoen onbenutte belastingcapaciteit. De risico’s zijn bepaald op € 5,1 miljoen. De gemeente





typeert de weerstandscapaciteit als uitstekend. Bij de gemeente Woensdrecht is nog geen gestructureerd systeem van risicomanagement. Ook is er nog geen beleid vastgesteld. Een groot aantal risico’s is als PM gekwantificeerd. De accountant geeft daarom geen oordeel of er voldoende weerstandscapaciteit aanwezig is om de risico’s op te kunnen vangen. De toezichthouder is ook niet in staat om een oordeel te geven. Bron: Provincie Brabant.

Resultaat documentenonderzoek andere factoren Tabel 11 Resultaten veldonderzoek van indicatoren andere factoren op basis van documentenonderzoek

Criteria/indicatoren andere factoren






I transparantie van bestuur

II publiciteit kostenbaten analyse

III positie van de controller

Paragraaf 4.3 - Resultaten interviews

Fase 4 Empirie (Fase 4.3)

In deze paragraaf zijn de resultaten van de interviews weergegeven. De resultaten zijn inzichtelijk gemaakt aan de hand van de uitkomsten, zie bijlage voor de volledige weergave. De scores zijn als volgt weergegeven.



Groen


Geel


Rood

Resultaat interviews integrale veiligheid In onderstaande tabel zijn de resultaten weergegeven van de indicatoren op het gebied van integraal veiligheidsbeleid aan de hand van de vijf velden van integrale veiligheid uit de handreiking kernbeleid veiligheid. De scores zijn weergegeven op basis van het beeld van de ambtenaren openbare orde en veiligheid van de betreffende gemeente.





Datum interview Naam van de ambtenaar openbare orde en veiligheid (AOV)

Gemeente

15 juli 2014 Y. van Loon Halderberge

15 juli 2014 J. van den Hof Steenberge

16 juli 2014 R. Timmermans Woensdrecht

16 juli 2014 A. van den Berg Rucphen

17 juli 2014 J. de Groen Tholen

Tabel 12 Resultaten veldonderzoek van indicatoren integrale veiligheid op basis van interviews, dus onderstaande weergave is de optiek van de ambtenaren openbare orde en veiligheid








C (gevoel 7,4)

F

B (gevoel

6.5)

F

B (gevoel

6.9)

F

B (gevoel 6.8)

F

B (gevoel

6.3)

F


A (KVO

geen interesse)

D (KVU

uitgaan nvt)

A (KVO

geen interesse)

D (KVU

uitgaan nvt)

B (KVO

gedeeltelijk)

F

C

D (KVU

uitgaan nvt)

A (KVO te

duur)

D (KVU

uitgaan nvt) c. Jeugd en veiligheid

C

F

C

F

C

E (Veilige

school gedeeltelijk)

A (GHB

gebruik)

F

C

F

d. Fysieke veiligheid C

F

C

F

C

F

B

(verkeer)

F

C

F

e. Integriteit en veiligheid C

E

C

F

C

F

B (criminele groep)

F

C

E

Op basis van interviews en documentenonderzoek blijkt dat alle gemeenten op het gebied van risicomanagement van integraal veiligheidsbeleid onvoldoende scoren. In onderstaande tabel geldt de score voor alle gemeenten. Dit is de reden dat geen onderscheid per gemeente is aangebracht. Tabel 13 Resultaten van indicatoren risicomanagement ten aanzien van doelstellingen van integraal veiligheidsbeleid op basis van interviews met AOV-ers.













3. inschatten kans & impact

4. risk-appetite

5. beheers-maatregelen

6. monitoren van risico's

Verantwoorden keuzen: overwegingen op basis van het eerste deel van het veldonderzoek Het eerste deel van het veldonderzoek betreft de interviews van de ambtenaren openbare orde en veiligheid en eigen onderzoek. Het tweede deel van het onderzoek betreft de interviews van de controllers van de gemeenten. Resultaat interviews risicomanagement Op basis van bovengenoemde bevindingen zijn de vragen op het gebied van risicomanagement veralgemeniseerd. Concreet: er zijn vragen gesteld in hoeverre er sprake is van risicomanagement in het algemeen, dus breder dan alleen veiligheid. Ofwel: is er bij u sprake van risicomanagement en in welke mate? Datum interview Naam van de controller Gemeente

23 juli 2014 A. Moerland Tholen

24 juli 2014 F. Scheerder Halderberge

12 augustus 2014 J. Heijnen Steenberge

12 augustus 2014 M. Geleijnse Rucphen

19 augustus 2014 I. Raaijmakers Woensdrecht

Tabel 14 Resultaten van indicatoren algemeen niveau van risicomanagement ten aanzien van de doelstellingen van de organisatie (dus niet alleen veiligheidsbeleid), op basis van interviews met controllers








2. identifi-ceren risico's


4. risk-appetite







Tabel 15 Resultaten veldonderzoek van indicatoren andere factoren op basis van interviews, dus onderstaande weergave is het beeld van de controllers










In hoofdstuk 5 en 6 is de implementatie van risicobeheersing uitgewerkt aan de hand van de volgende deelvragen:

Welk verband kan er worden gelegd tussen risicomanagement en integrale veiligheid binnen gemeenten?

Wat zijn de conclusies en aanbevelingen om risicomanagement toepasbaar te maken en te implementeren binnen de gemeente en tot welk effect in termen van integrale veiligheid leidt dit?





Hoofdstuk 5 - Analyse

In dit hoofdstuk is de opzet van het onderzoek als volgt vorm gegeven.

Analyse Subhoofdstuk

Analyse van de resultaten veldonderzoek in vergelijking met de deskresearch

Paragraaf 5.1 Analyse van de onderzoeksresultaten (fase 5.1)

Invullen van tabelcriteria, toetsing van de hypothesen en het conceptueel model en beschrijving van de gewenste situatie

Paragraaf 5.2 Toetsing van de hypothesen en het conceptueel model (Fase 5.2)

Paragraaf 5.1 - Analyse van de onderzoeksresultaten

Fase 5 Analyse (Fase 5.1 )

In deze paragraaf zijn de resultaten van hoofdstuk 4 met elkaar vergeleken en geanalyseerd. Tabel 16 Resultaten veldonderzoek van indicatoren integrale veiligheid op basis van documenten

Criteria/indi-cator integrale veiligheid







b. Bedrijvig-heid en veiligheid




integriteitsbeleid)

(criminele groep)

(integriteitsbeleid)


Criteria/indicator integrale veiligheid







C (gevoel

7,4)

F

B (gevoel

6.5)

F

B (gevoel

6.9)

F

B (gevoel 6.8)

F

B (gevoel

6.3)

F b. Bedrijvigheid en veiligheid

A (KVO

geen interesse)

A (KVO

geen interesse) B (KVO

gedeeltelijk)

C A (KVO te

duur)





Keurmerk veilig uitgaan = KVU /keurmerk veilig ondernemen = KVO

D (KVU

uitgaan nvt) D (KVU

uitgaan nvt) F D (KVU

uitgaan nvt) D (KVU

uitgaan nvt) c. Jeugd en veiligheid

C

F

C

F

C

E (veilige


A (GHB

gebruik)

F

C

F


C

F

C

F

C

F

B

(verkeer)

F

C

F


C

E

C

F

C

F

B (criminele groep)

F

C

E

Analyse situatie integrale veiligheid van de vijf gemeenten De vijf gemeenten scoren ten aanzien van veiligheidsgevoel en WOS- en geweldsfeiten gunstig ten opzichte van het landelijk gemiddelde. Het gedrag van bewoners is echter suboptimaal vanwege onvoldoende besef van criminele gedragingen. Dat biedt kansen voor inbrekers, zeker in combinatie met de ligging van wijken of gemeenten aan uitvalswegen. Geen van de gemeenten kent een criminele jeugdgroep, er is echter wel sprake van crimineel gedrag van jongeren. Het drank- en drugsgebruik van de gemeenten is onder het landelijk gemiddelde. Een uitzondering is het GHB-gebruik in de gemeente Rucphen. De gemeenten zetten met succes actief in op jeugdgroepen. De best-practice ten aanzien van jeugdgroepen wordt door de gemeenten actief gedeeld. Alle gemeenten zijn actief aan de slag met veiligheid op scholen. Het convenant schoolveiligheid is een doelmatig middel om veiligheid naar, op en rond school doelgericht aan te pakken. Dit hebben alle gemeenten goed voor elkaar. Keurmerk veilig ondernemen en keurmerk veilig uitgaan is in geen van de genoemde gemeenten prioriteit. Van een structureel uitgaansleven is in geen van de gemeenten sprake. De reden hiervan is dat in de omgeving grote plaatsen zijn met uitgaansgelegenheden. Het keurmerk veilig ondernemen is in geen van de gemeenten een noodzakelijk middel. Ondanks de welwillendheid van gemeenten is het bedrijfsleven van mening dat het keurmerk of te duur is, men heeft geen interesse of er zijn onvoldoende deelnemers. Alle gemeenten hebben hun algemeen beleid ten aanzien van veiligheid op bedrijventerreinen en ten aanzien van horecagelegenheden op orde. Het aantal doden door vervoersongevallen ligt in de vijf gemeenten boven het landelijk gemiddelde. Dit beeld komt niet overeen met het beeld van de ambtenaren openbare orde en veiligheid van de gemeenten, die zich baseren op cijfers van de brandweer. Dus: het aantal verkeersongevallen ligt onder het landelijk gemiddelde, echter het aantal doden door vervoersongevallen ligt boven het landelijk gemiddelde. Het is noodzakelijk hierop in te zetten en het als gemeente niet alleen als taak van de veiligheidsregio te zien.





Tabel 18 Resultaten van indicatoren algemeen niveau van risicomanagement op basis van documentenonderzoek

Criteria/indicator risicomanagement









4. risk-appetite



Tabel 19 Resultaten van indicatoren risicomanagement ten aanzien van doelstellingen van integraal veiligheidsbeleid op basis van interviews met AOV-ers en de controllers

Criteria/indicator risicomanagement






1. vaststellen doelstellingen, beeld van de AOV-ers

1. vaststellen doelstellingen, beeld van de controllers

2. identificeren risico's, beeld van de AOV-ers

2. identificeren risico's, beeld van de controllers

3. inschatten kans & impact, beeld van de AOV-ers

3. inschatten kans & impact, beeld van de controllers

4. risk-appetite, beeld van de AOV-ers

4. risk-appetite, beeld van de controllers

5. beheers-maatregelen, beeld





van de AOV-ers

5. beheers-maatregelen, beeld van de controllers

6. monitoren van risico's, beeld van de AOV-ers

6. monitoren van risico's, beeld van de controllers

Analyse situatie risicomanagement van de vijf gemeenten Vanuit hun belevingswereld heeft elke gemeente een actief risicomanagement beleid. Echter, vanuit bedrijfskundig risicomanagement oogpunt voldoet geen enkele gemeente aan integraal risicomanagement op bedrijfskundig en corporate niveau. Op basis van documentenonderzoek blijkt dat in geen van de P&C stukken een integrale afweging plaatsvindt van de risico’s die de doelstellingen kunnen bedreigen. Risicomanagement wordt instrumenteel en verplicht ingezet op basis van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten hierna te noemen, BBV. De paragraaf in de planning&controlestukken heet volgens het BBV: weerstandsvermogen en risicobeheersing. Op bedrijfskundige basis worden bij geen van de gemeenten de risico’s geïdentificeerd. Risico’s worden bepaald, maar niet op basis van de doelstellingen. Daarbij is het verleden richtinggevend voor de toekomst. Een analyse ten aanzien van risico’s en de baten voert geen van de gemeenten uit. Uiteraard hebben gemeenten operationele maatregelen getroffen zoals verzekeren. Kleine risico's worden veelal niet afgedekt. Voor zover er geen verzekeringen, voorzieningen of andere maatregelen zijn getroffen om het (financiële) risico af te dekken, vormt de weerstandscapaciteit de buffer om de risico’s op te vangen. Bij geen van de gemeenten worden de vier mitigerende elementen integraal overwogen (accepteren, overdragen, vermijden of verminderen). Met name financiële mensen kijken alleen naar de cijfers, maar niet op corporate niveau. Tabel 20 Resultaten veldonderzoek van indicatoren andere factoren op basis van documentenonderzoek

Criteria/indicator andere factoren













Tabel 21 Resultaten veldonderzoek van indicatoren andere factoren op basis van interviews, dus onderstaande weergave is het beeld van de controllers.

Criteria/indicator andere factoren






I transparantie van bestuur, beeld van de controllers

II publiciteit kostenbaten analyse, beeld van de controllers

III positie van de controller, beeld van de controllers

Analyse situatie andere factoren van de vijf gemeenten Iedere gemeente pleegt uiteraard transparant te zijn over de mate van risicobeheersing. Het publiceren van P&C stukken acht men voldoende, zodat iedereen kennis kan nemen van de financiële risico’s die de organisatie loopt. Een integrale afweging van risico’s vindt niet plaats, waardoor men automatisch ook niet transparant kan zijn. Alle controllers hebben de bevoegdheid rechtstreeks aan B&W te rapporteren. De gemeente Woensdrecht en Steenbergen voldoen hieraan. Geen van de gemeenten publiceert openlijk over in welke mate risico’s worden gemitigeerd. De paragraaf weerstandsvermogen in de begroting is een verplicht nummer, waar alleen de gemeenteraad vragen over stelt. Geen van de gemeenten heeft belang bij het publiceren van de ondergrens aan risicomitigerende maatregelen, oftewel, op welk moment de maatschappij zelf aan zet is, of dat de gemeente het gemeenschapsgeld zal aanwenden als het de organisatie betreft. Van publiceren van deze ondergrens op basis van deze kostenweging is geen sprake. Deelconclusies veldonderzoek aan de hand van deelvragen empirie Deelvragen risicomanagement en integrale veiligheid in de praktijk.

1. Wat is de huidige situatie aangaande risicomanagement, integrale veiligheid en andere factoren van de gemeenten en voldoet dit aan de criteria?

2. Welke andere factoren zijn er en in welke mate beïnvloeden deze de relatie tussen risicomanagement en integrale veiligheid in de gemeenten?

3. In hoeverre worden de meest relevante risico’s aangaande integrale veiligheid binnen de gemeenten beheerst?

1. Wat opvalt is dat de gemeenten Tholen, Steenbergen, Woensdrecht, Halderberge en Rucphen opvallend op elkaar lijken als het gaat om de onderwerpen van de thesis. Dit zijn de veiligheidsbeleving, het veiligheidsbeeld en het risicomanagement. De meest relevante risico's op het gebied van integrale veiligheid worden beheerst. Geen van de gemeenten scoort een onvoldoende op het gebied van integrale veiligheid. Het aantal vervoerslachtoffers ligt echter boven het landelijk





gemiddelde. De perceptie van de gemeenteraad, het college van B&W en de inwoners is dat het eigenlijk allemaal wel meevalt. Op het gebied van integrale veiligheid is dit inderdaad het geval, met als uitzondering de situatie aangaande vervoersslachtoffers. Op het gebied van risicomanagement klopt dit beeld niet. Het beheersen van risico’s daarentegen vindt niet plaats op basis van integraal risicomanagement. Alle gemeenten denken risicomanagement te hebben op basis van een paragraaf weerstandsvermogen in de begroting. Echter, geen van de gemeenten heeft integraal risicomanagement op bedrijfskundig niveau. Een algemene deler is dat op basis van de bevindingen op het gebied van risicomanagement en veiligheid, de gemeenten voor minimaal 90% met elkaar overeenkomen. 2. Transparantie van bestuur: iedere gemeente pleegt uiteraard transparant te zijn over de mate van risicobeheersing. Het publiceren van P&C stukken acht men voldoende, zodat iedereen kennis kan nemen van de financiële risico’s die de organisatie loopt. Een integrale afweging van risico’s vindt niet plaats, waardoor men er automatisch ook niet transparant in kan zijn. Publiciteit kostenbaten analyse: geen van de gemeenten publiceert openlijk over in welke mate risico’s worden gemitigeerd. De paragraaf weerstandsvermogen in de begroting is een verplicht nummer, waar alleen de gemeenteraad vragen over stelt. Geen van de gemeenten heeft belang bij het publiceren van de ondergrens aan risicomitigerende maatregelen, oftewel, op welk moment de maatschappij zelf aan zet is, of dat de gemeente het gemeenschapsgeld zal aanwenden als het de organisatie betreft. Van publiceren van deze ondergrens op basis van deze kostenweging is geen sprake. 3. De meest relevante risico's op het gebied van integrale veiligheid worden beheerst. Geen van de gemeenten scoort een onvoldoende op het gebied van integrale veiligheid. Het beheersen van risico's vindt niet plaats op basis van integraal risicomanagement. Alle gemeenten denken risicomanagement te hebben op basis van een paragraaf weerstandsvermogen in de begroting. Echter, geen van de gemeenten heeft integraal risicomanagement op bedrijfskundig niveau. De perceptie van controllers kan in de praktijk dus wezenlijk afwijken van de realistische status van risicomanagement. Controllers hebben eerder een financieel besef dan een besef van integrale veiligheid. Een financiële insteek houdt dus niet in, dat de integrale veiligheid op orde is. De gemeente Woensdrecht heeft als enige de ambitie om integraal risicomanagement op te zetten voor de gehele organisatie op bedrijfskundig niveau, dus ook voor risicobeheersing op het gebied van veiligheid. Ook hier voldoet het risicomanagement echter niet aan de criteria die daaraan gesteld zouden moeten worden. Aan de hand van het empirisch onderzoek kan geen verband worden aangetoond tussen de effectuering van risicomanagement binnen gemeenten en de mate van integrale veiligheid. Het risicomanagement wordt veelal financieel ingestoken en is minder gericht op het treffen van beheersmaatregelen in het kader van integrale veiligheid. Bijna logischerwijs geeft de provincie een goedkeurende analyse af voor zover het de financiële bedrijfsvoering betreft en het structurele evenwicht in de meerjarenbegroting. De provincie Zeeland als toezichthouder voor de gemeente Tholen en de provincie Brabant als toezichthouder van de gemeenten Steenbergen, Halderberge, Rucphen en Woensdrecht stellen dat het weerstandsvermogen op orde is met als uitzondering het niveau van het weerstandsniveau van





Halderberge en het niet goed kunnen beoordelen van het weerstandsniveau van de gemeente Woensdrecht. De provincies als toezichthouder van de gemeenten voeren geen controle uit op de risicobeheersing in het algemeen of risicobeheersing op het gebied van veiligheid in het bijzonder. Dus het toezicht van de provincies houdt niet in dat de integrale veiligheid op orde is. In de lijn van de verwachting scoren de gemeenten niet universeel positief op de veiligheidscriteria. Zo is de fysieke veiligheid lager dan het landelijk gemiddelde en scoort het onderdeel bedrijven en veiligheid matig (zie tabellen boven). Dit wordt door de ambtenaren openbare orde en veiligheid onderkend, maar door de controllers niet opgepakt in termen van risicomanagement. De indruk ontstaat, dat er nog een kloof bestaat tussen financieel risicomanagement en integrale veiligheid. Het risicomanagement is binnen de gemeenten financieel ingestoken en bereikt de wereld van integrale veiligheid niet optimaal.

Binnen de empirische bevindingen zijn verder de volgende verbanden te onderkennen. 1. Gemeenten waarvan de controllers een negatievere perceptie hebben over het monitoren van risico’s, scoren ook lager in de publiciteit van kostenbaten analyses. 2. De gemeenten waarvan de controllers een negatievere perceptie hebben van transparantie van bestuur, scoren ook lager in de publiciteit van kostenbaten analyses.

Paragraaf 5.2 - Toetsing van de hypothesen en het conceptueel model

Fase 5 Analyse (Fase 5.2 )

In deze paragraaf is de hypothese en het conceptueel model getoetst. Toetsing hypothese en conceptueel model Onderzoek doen houdt ook in dat de mogelijkheid wordt geboden het tegendeel van een gehanteerde veronderstelling aan te tonen. Het normenkader zelf zal dus ter discussie moeten worden gesteld en de basis hiervoor wordt in de conceptualisering van het onderzoek gelegd of juist ontnomen. Een verkeerde conceptualisering leidt in essentie enkel tot bevestiging, een juiste conceptualisering kan tot bevestiging, maar ook tot aanpassing van de criteria leiden. De gevolgen hiervan kunnen zeer groot zijn. Waar een matige conceptualisering leidt tot het advies om de praktijk aan te passen en in lijn te brengen met de normen, leidt een gedegen conceptualisering juist tot aanpassing van de normen en continuering van de praktijk. Het behoeft geen betoog dat dit tot zeer strijdige aanbevelingen kan leiden (Anderson, 2013).





Hypothese Als wordt voldaan aan C1 en C2 is het risicobeheersingsniveau (gemeten aan de hand van C3) op het gebied van integrale veiligheid afdoende geborgd. Het risicobeheersingniveau integrale veiligheid is meetbaar gemaakt om de hypothese te toetsen, teneinde te voorkomen dat er een cirkelredenering ontstaat. Het risicobeheersingsniveau integrale veiligheid wordt gemeten aan de hand van objectieve en subjectieve gegevens over de veiligheidsituatie, waaronder het ondermijningsbeeld van het regionale informatie en expertise centrum (RIEC), operationeel en tactisch veiligheidsbeeld van de politie en de veiligheidsmonitor. De verwachting is dat, als wordt voldaan aan alle criteria, de subjectieve veiligheid (veiligheidsbeleving) en de objectieve veiligheid (cijfermatig beeld van de veiligheid) is verhoogd. Andersom gesteld: als niet wordt voldaan aan de genoemde criteria, blijft de veiligheid gelijk of stijgt de onveiligheid. Hypothese Als wordt voldaan aan C1 en C2 is het risicobeheersingniveau (gemeten aan de hand van C3) op het gebied van integrale veiligheid afdoende geborgd. De onderstaande indeling geeft de werkwijze weer, zoals in de voorgaande hoofdstukken beschreven. Tabel 22 Opbouw van de toetsingswijze criteria en hypothesen

Categorie Operationele indicator Resultaat documenten onderzoek

Resultaat veldonderzoek (optiek respondenten)

C1 RM A zes stappen van risicomanagement

dit blijkt financieel risicomanagement

C2 AF A transparantie

publicatie van P&C stukken

B publiciteit publicatie van P&C stukken

C positie controller

C3 IV

A risicobeheersingniveau aan de hand van vijf velden van integrale veiligheid

A3 IV 4. C3 5. risicobeheersingniveau aan de

hand van vijf velden van integrale veiligheid

A1 RM C1 zes stappen van risicomanagement

A2 AF 6. C2

A transparantie B publiciteit

7. C positie controller





1. Een algemene deler is dat op basis van de bevindingen op het gebied van risicomanagement

en veiligheid, de gemeenten voor minimaal 90% met elkaar overeenkomen. De beheersing van risico’s vindt niet plaats op basis van integraal risicomanagement. Alle gemeenten denken risicomanagement te hebben op basis van een paragraaf weerstandsvermogen in de begroting. Echter, geen van de gemeenten heeft integraal risicomanagement op bedrijfskundig niveau.

2. Iedere gemeente pleegt uiteraard transparant te zijn over de mate van risicobeheersing. Het publiceren van P&C stukken acht men voldoende, zodat iedereen kennis kan nemen van de financiële risico’s die de organisatie loopt. Een integrale afweging van risico’s vindt niet plaats, waardoor men automatisch ook niet transparant kan zijn.

3. Geen van de gemeenten heeft belang bij de publicatie van de ondergrens aan risicomitigerende maatregelen, oftewel, op welk moment de maatschappij zelf aan zet is of dat de gemeente het gemeenschapsgeld zal aanwenden als het de organisatie betreft. Van publiceren van deze ondergrens op basis van deze kostenweging is geen sprake.

4. Het ontbreekt aan een aanwijsbare correlatie tussen de toepassing van de zes stappen van risicomanagement en de andere factoren en het effect op het risicobeheersingniveau aan de hand van vijf velden van integrale veiligheid. Dit is gelegen in het feit dat bij geen van de gemeenten sprake is van risicomanagement op het gebied van integrale veiligheid en integraal risicomanagement op bedrijfskundig niveau.

Dit onderzoek toont aan dat geen van de gemeenten het integraal risicomanagement op orde heeft, het algemeen niveau van risicobeheersing op het gebied van integrale veiligheid is op orde. Het veronderstelde verband in de hypothese kan niet aangetoond worden.





Hoofdstuk 6 – Resultaten onderzoek

In dit hoofdstuk is de opzet van het onderzoek als volgt vorm gegeven:

Resultaten onderzoek Subhoofdstuk

Conclusies en aanbevelingen Paragraaf 6.1 Conclusies en aanbevelingen (Fase 6.1)

Ontwerpbeleid risicomanagement en integrale veiligheid gemeenten

Paragraaf 6.2 Ontwerpbeleid RM & IV (Fase 6.2)

Paragraaf 6.1 - Conclusies en aanbevelingen

Fase 6 Resultaten onderzoek (Fase 6.1)

In deze paragraaf zijn de conclusies en aanbevelingen beschreven. De perceptie van controllers kan in de praktijk wezenlijk afwijken van de realistische status van risicomanagement. Controllers hebben eerder een financieel besef dan een besef van integrale veiligheid. Een financiële insteek houdt dus niet in, dat de integrale veiligheid op orde is. De gemeente Woensdrecht heeft als enige de ambitie om integraal risicomanagement op te zetten voor de gehele organisatie op bedrijfskundig niveau, dus ook voor risicobeheersing op het gebied van veiligheid. Ook hier voldoet het risicomanagement echter niet aan de criteria die daaraan gesteld zouden moeten worden. Aan de hand van het empirisch onderzoek kan geen verband worden aangetoond tussen de effectuering van risicomanagement binnen gemeenten en de mate van integrale veiligheid. Het risicomanagement wordt veelal financieel ingestoken en is minder gericht op het treffen van beheersmaatregelen in het kader van integrale veiligheid. Bijna logischerwijs geeft de provincie een goedkeurende analyse af voor zover het de financiële bedrijfsvoering betreft en het structurele evenwicht in de meerjarenbegroting. De provincie Zeeland als toezichthouder voor de gemeente Tholen en de provincie Brabant als toezichthouder van de gemeenten Steenbergen, Halderberge, Rucphen en Woensdrecht stellen dat het weerstandsvermogen op orde is met als uitzondering het niveau van het weerstandsniveau van Halderberge en het niet goed kunnen beoordelen van het weerstandsniveau van de gemeente Woensdrecht. De provincies als toezichthouder van de gemeenten voeren geen controle uit op de risicobeheersing in het algemeen of risicobeheersing op het gebied van veiligheid in het bijzonder. Dus het toezicht van de provincies houdt niet in dat de integrale veiligheid op orde is. In de lijn van de verwachting scoren de gemeenten niet universeel positief op de veiligheidscriteria. Zo is de fysieke veiligheid lager dan het landelijk gemiddelde en scoort het onderdeel bedrijven en veiligheid matig (zie tabellen boven). Dit wordt door de ambtenaren openbare orde en veiligheid onderkend, maar door de controllers niet opgepakt in termen van risicomanagement. De indruk ontstaat, dat er nog een kloof bestaat tussen financieel risicomanagement en integrale veiligheid. Het risicomanagement is binnen de gemeenten financieel ingestoken en bereikt de wereld van integrale veiligheid niet optimaal.





Binnen de empirische bevindingen zijn verder de volgende verbanden te onderkennen. Gemeenten waarvan de controllers een negatievere perceptie hebben over het monitoren van risico’s, scoren ook lager op het publiceren van de kostenbaten analyses. De gemeenten waarvan de controllers een negatievere perceptie hebben van transparantie van bestuur, scoren ook lager in de publiciteit van kostenbaten analyses. Uit het onderzoek als geheel zijn de volgende conclusies te trekken:

1. De overheid is zelfs verantwoordelijk voor risico’s die niet te voorspellen zijn. Iedere overheidsorganisatie heeft daarom de neiging het belang van risicomanagement te onderstrepen, maar er is niet veel kennis over de doeltreffendheid van risicomanagement. Dit ontbreken van kennis over de doeltreffendheid van risicomanagement zouden de gemeenten moeten communiceren en zich dientengevolge bescheiden opstellen. Daarnaast is het als overheid noodzakelijk de beperkingen te publiceren. Controle op het manifesteren van risico’s moet plaats moeten maken voor het faciliteren bij het omgaan met veiligheidsrisico’s door de burgers zelf. Zelfredzaamheid is daarom een goede beweging. Vooral burgers serieus nemen en hen eventueel faciliteren bij het reageren op gemanifesteerde risico’s. Ook hiervoor moet de gemeente betrouwbaar, open en eerlijk communiceren over onzekere risico’s (Bruinooge et al, 2012).

2. De paradox is de volgende. De kern van risicomanagement is openheid en transparantie, om een mogelijke overdaad aan beheersmaatregelen en, in het kader van integrale veiligheid, schijnveiligheid te voorkomen. Binnen de politiek-bestuurlijke wereld is echter symboliek belangrijk (Helsloot, 2014), omdat men van oudsher de overheid ziet als eerst aangewezen orgaan op het gebied van veiligheid en daarmee hoeder van de burgers. De schijn van totale veiligheid gaat ten koste van een open en eerlijke kostenbaten afweging en zelfwerkzaamheid van de burger. Dit normatieve kader is opgesteld op basis van de literatuur.

3. De relatie met de burger en de reflectie op de meerwaarde voor deze burger zou uitgangspunt moeten zijn bij alle discussies vanuit gemeenten en veiligheidsregio’s. Het gaat om klantwaardedenken als uitgangspunt bij de beheersing van risico’s (in relatie tot integrale veiligheid) van gemeenten in Nederland. Het klantwaardedenken vanuit het perspectief van de risicobenadering houdt in dat de gemeente de burger als klant risicobewust moet maken van (onveilig) gedrag.

Beschrijving van de aanbevelingen Toegevoegde waarde van de beheersing van de risico’s wordt dikwijls gevonden in een verbetering van de kwaliteit van efficiency en in een beter imago bij stakeholders. Risicomanagement is geen garantie tegen falen, omdat volledige beheersing een mythe is. Bovendien leidt maximaal operationeel risicomanagement niet tot maximale toegevoegde waarde, maar eerder tot een auditexplosie, die meer kost dan oplevert. Goed risicomanagement leidt tot bewust risico nemen in verhouding tot de doelstellingen (www.veiligheid.org, 2013), zodat risico’s de organisatie niet overkomen, maar een keuze zijn. Met dit in het achterhoofd zijn de volgende aanbevelingen geformuleerd.

1. Overkoepelend risicomanagement binnen alle gemeenten is aan te bevelen. Dit op basis van het feit dat de vijf onderzochte gemeenten op het gebied van het risicoprofiel en op basis van integrale veiligheid voor 90% overeenkomen. Samen optrekken en opzetten van overkoepelend risicomanagement door middel van het implementeren van het





risicomanagementsysteem In het onderzoek is naar voren gekomen dat ISO 31000 een logische keuze zou zijn.

2. Een integrale afweging van risico’s binnen fysieke veiligheid en sociale veiligheid en transparantie over de risico’s richting de burgers is aan te bevelen. Door de integrale afweging van de fysieke en sociale risico’s is een beter overzicht gegarandeerd en daardoor kan het bestuur betere keuzes maken, welke mitigerende maatregelen genomen moeten worden en welke restrisico’s blijven bestaan. Door een integrale afweging van risico’s kunnen gemeenten transparant zijn over de risico’s die burgers lopen, omdat deze simpelweg in beeld zijn gebracht.

3. Het is aan te bevelen om transparant om te gaan met de financiële risico’s binnen de gemeente en die proactief te publiceren. Dit geldt niet alleen voor de financiële risico’s die de gemeente als organisatie loopt, maar ook voor de wijze waarop het gemeenschapsgeld wordt aangewend. Vervolgens transparantie in de afweging van risico’s op basis waarvan de mitigerende maatregelen genomen zijn. Een ontwikkeling moet plaatsvinden van financieel gefragmenteerd risicomanagement per gemeente naar integraal financieel risicomanagement. Transparantie over de integrale risico’s biedt de gemeente de mogelijkheid beter te bepalen tot op welke hoogte de mitigatie kan plaatsvinden en op welke momenten en gebieden de burger zelf aan zet is.

Het ontwerpbeleid is gefundeerd op de uitkomsten van het onderzoek en is op hoofdlijnen als volgt. Dynes en Quarantelli concludeerden in het algemeen dat organisaties, die zowel qua taak als qua organisatievorm weinig afwijken van de norm, gemiddeld genomen het meest succesvol optreden. De veiligheidsregio’s van Nederland zijn de hofleveranciers op het gebied van veiligheid. Dit betreft vooralsnog fysieke veiligheid op het gebied van risicobeheersing en repressie. Veiligheid beoogt het structureel wegnemen van onveiligheid; vanuit deze invalshoek is sociale veiligheid dus ook een product van de veiligheidsregio. De missie van deze ‘nieuwe’ veiligheidsregio is: ‘Het voorkomen, beperken en bestrijden van bedreigingen van de basisstructuren of van de fundamentele waarden en normen van een fysiek, financieel en sociaal systeem binnen de regio.’ Paragraaf 6.2 - Ontwerpbeleid RM & IV

Fase 6 Resultaten onderzoek (Fase 6.2 )

In deze paragraaf is het ontwerpbeleid risicomanagement en integrale veiligheid gemeenten beschreven. De aanbevelingen omgezet naar aanbevelingen die kunnen worden ingezet voor het ontwerpbeleid zijn als volgt:

Aanbeveling 1 Het verdient aanbeveling om risicomanagement uit het financiële kader te trekken en te verbreden naar integrale veiligheid. Dit betekent een andere focus en rol van de controller en een verbinding die gemaakt moet worden tussen de wereld van controllers en de wereld van ambtenaren openbare orde en veiligheid. Transparant risicomanagement en niet-symbolisch fysiek en sociaal veiligheidsbeleid helpt om de legitimiteit van gemeenten met 20.000 en 50.000 inwoners (>20k/<50k) te borgen. Aanbeveling 2 Versterking van de risicobeheersing geeft vorm aan het in kaart brengen en adviseren, benoemen en het (laten) wegnemen van bronnen van structurele onveiligheid. Onder andere





de Onderzoeksraad voor Veiligheid heeft gaandeweg geleerd dat, door tal van oorzaken, veiligheid niet die aandacht krijgt die zij verdient. Risicobeheersing is het meest cruciale onderdeel van gemeenten om een gedegen kostenbaten afweging te maken, in termen van publieke waarde. Om dit te bewerkstelligen moet er een paradigmashift plaatsvinden naar een kwetsbaarheidsopstelling als overheid.

Optiek vanuit de paradox van gevaar- en crisisbeheersing Hoe meer veiligheid, hoe erger we paradoxaal een inbreuk daarop ervaren. Dat ziet men goed terug in de onderzoeken. Dit blijkt ook uit onderzoek van het CBS (Bron: www.cbs.nl). Mensen die met minder criminaliteit te maken hebben, voelen zich minder veilig. Dus: hoe veiliger het gemaakt wordt, hoe onveiliger men het zal gaan vinden. Des te harder wordt geschreeuwd om maatregelen. Zo wordt veiligheid een obsessie. En de portemonnee steeds leger. Dit fenomeen is direct in de dagelijkse praktijk op het werk te Tholen terug te zien. “Het gevoel van onveiligheid heeft te maken met leven in een ingewikkelde, onoverzichtelijke wereld,” zegt Christien Brinkgreve, hoogleraar sociale wetenschappen in Utrecht. Haar laatste boek, ‘Het verlangen naar gezag' (Atlas contact 2012), gaat daarover. Het afbrokkelen van oude zekerheden, de verzuilde samenleving, de kerk, de sociale klasse, de vaste baan. “Het houvast is weg. Mensen voelen zich daardoor machteloos, alsof ze hun beschutting kwijt zijn.” Het is daarnaast een soort van ‘van twee walletjes’ willen eten. De overheid maakt zich enorm druk over onze veiligheid. En ook over dat de burgers daar geen enkele last van mogen hebben. Men mag, nee men moet, vliegtuigpassagiers controleren op plofschoenen en andere terroristische dreigingen, maar onze eigen vlucht moet natuurlijk geen vertraging oplopen, en ze moeten ons al helemaal niet bepotelen. (Roorda, 2012) Dit is de zogenaamde veiligheidsparadox. Uit literatuurstudie blijkt dat die veiligheidsparadox in zijn uitleg verassend genoeg meerdere varianten kent.

1. De huidige maatschappelijke cultuur vraagt om optimale individuele vrijheid binnen maximale collectieve veiligheid (bron: onder andere www.politieenwetenschap.nl/ gemeentelijke veiligheidsindex). 2. Door veiligheidverhogende maatregelen neemt de veiligheid vaak af. (bron: Rosmuller, N., 2005, Analyse van dodelijke brandweerongevallen in Nederland van 1946-2003; classificatie naar tijdsdruk en aard van de inzet). 3. Door een enorme technologische ontwikkeling heeft de samenleving veel materiële zekerheden gekregen. De samenleving is echter tot een risicosamenleving verworden, omdat de technologische ontwikkeling zijn eigen risico’s niet meer kan beheersen (Beck, 1992). Een grote materiële zekerheid gaat dus gepaard met grote, veelal onzichtbare risico´s (Boutellier, 2005, 49).

Optiek vanuit de optiek van de maakbare samenleving en de paradigma’s De utopie van de maakbare samenleving doet zich steeds meer gelden. Binnen de MCPM opleiding wordt geleerd hoe het maakbaarheidsparadigma verschuift naar het kwetsbaarheidsparadigma. (Bron: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, (2008), onzekere veiligheid). Het houdt de erkenning in, dat we in een samenleving leven, die niet perfect is en ook niet perfect te krijgen is. Rampen zullen er blijven, net als ongelukken en criminaliteit. Het principiële verschil tussen het idee van maakbaarheid en het idee van kwetsbaarheid is dat bij het eerste gewerkt wordt vanuit

http://www.cbs.nl/





het ideaal om het kwaad en de ellende uit te bannen, terwijl bij het kwetsbaarheidparadigma het de opgave is om te leren omgaan met ellende en tegenslag, die er ontegenzeggelijk zijn of gaan komen. Scenariodenken kan helpen bij het vormgeven van het kwetsbaarheidparadigma. Nadere aandacht zal de eigen verantwoordelijkheid van de burgers moeten krijgen. Immers, een burger is niet alleen ‘afnemer’ van (on)veiligheid, maar ook ‘medeproducent’. In de communicatie en de verdere uitwerking van gerelateerde thema’s en activiteiten moet hier specifiek aandacht aan worden besteed. De burger zal zich bewuster moeten worden van de eigen verantwoordelijkheid, zelfredzaamheid en de consequenties van zijn keuzen en handelen, en de beperkingen daarvan moeten accepteren. Handelingsverlegenheid komt in de literatuur weinig voor. Handelingsverlegenheid houdt in dat de professional niet handelt of weet te handelen, ondanks dat er zorgen of signalen zijn. (Van der Meer, 2010). In mijn beeld draagt handelingsverlegenheid de volgende paradox in zich: handelingen en bepaalde vormen van handelingen zijn juist een bron van escalatie en vormen zo een drempel om tot handelen over te gaan. Het kwetsbaarheidparadigma is een onderdeel van de handelingsverlegenheid. Het besef om te gaan met ellende en tegenslag kan de handelingsverlegenheid van professionals uitdagen om te handelen en de (on)bekende risico’s te incasseren. (On)veiligheid en veiligheidsbeleving zijn maatschappelijke thema's die zeker de laatste decennia hoog op de politiek-bestuurlijke agenda staan. Beide thema's mogen zich in grote publieke en publicitaire belangstelling verheugen. Met enige regelmaat worden dag- en weekbladen gevuld met landelijke en lokale overzichten van de toestand van de veiligheid, veelal toegespitst op de criminaliteit of (georganiseerde) misdaad. Dit is ook terug te vinden binnen de gemeenten. De meeropbrengsten van risicomitigerende maatregelen worden minder. Dat effect is goed te zien in het autoverkeer. De invoering van de verkeersdrempels en veiliger wegen (bv tweebaans in zeeland) scheelde veel mensenlevens. Maar de opeenvolgende maatregelen zoals het derde remlicht en de voorlichtingscampagnes hebben steeds minder resultaat, misschien wel tot er een restcategorie verkeerslachtoffers overblijft, die niet gereduceerd kan worden (een maatschappelijk aanvaardbaar risico). Dat is een normaal verschijnsel. Restrisico’s blijven namelijk altijd bestaan, al was het maar vanwege de menselijke achteloosheid, slordigheid...Een terechte vraag werpt zich op of de aanbevelingen uit de thesis (dus datgene wat niet door de gemeente wordt gedaan bij het risicobeleid) restrisico’s zijn. Dit argument zullen gemeenten als muziek in de oren klinken om alles te laten zoals het is om geen verbeteringen door te moeten voeren. Optiek risicobeheersing >20k/<50k gemeenten Risicomanagement van gemeenten is niet eerder in verband gebracht of onderzocht binnen het integraal veiligheidsbeleid van gemeenten. Het integraal veiligheidsbeleid is een product van de gemeenten, risicomanagement in gemeenten gaat over het beheersen van risico’s die een gemeente loopt. Dynes en Quarantelli concludeerden dat organisaties, die zowel qua taak als qua organisatievorm weinig afwijken van het normale, gemiddeld genomen het meest succesvol optreden. De veiligheidsregio’s van Nederland zijn de hofleveranciers op het gebied van veiligheid. Dit betreft vooralsnog fysieke veiligheid. Veiligheid beoogt het structureel wegnemen van onveiligheid; vanuit





deze invalshoek is sociale veiligheid ook een product van de veiligheidsregio…. De volwassen missie van een veiligheidsregio is: ‘Het voorkomen, beperken en bestrijden van bedreigingen van de basisstructuren of van de fundamentele waarden en normen van een sociaal en fysiek systeem binnen de regio.’ Dit zal in de optiek van de gemeenten en veiligheidsregio’s een vreemde redenering zijn, om alles te laten zoals het is om niet naar zichzelf te moeten kijken. Het ontwerpbeleid risicobeheersing >20k/<50k gemeenten kent de volgende producten: Vanuit de invalshoek van de thesis risicomanagement (RM), integrale veiligheid (IV) en andere factoren (AF).

1. RM: risicomanagementsysteem. ISO 31000 als best practice van risicomanagement in gemeenten, gefaciliteerd en gelegitimeerd als ín control´ verklaring door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de veiligheidsregio’s.

2. IV: bruine sociale veiligheidskolom. Openbare orde en veiligheid in gemeenten als bruine kolom naast de oranje kolom (bevolkingszorg) binnen de veiligheidsregio.

3. AF: paarse veiligheidsmanagement kolom. Van financieel gefragmenteerd risicomanagement per gemeente naar integraal risicomanagement binnen de veiligheidsregio.

1. Het middel risicomanagementsysteem RM ISO 31000 als best practice van risicomanagement in gemeenten, gefaciliteerd en gelegitimeerd als ín control´ verklaring door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de veiligheidsregio’s. Het RMS is bedoeld om als organisatie ‘in control’ te komen van de risico’s. Door allereerst de risico’s te inventariseren, te analyseren, te prioriteren en vervolgens te mitigeren, door het risico over te dragen (verzekeren), zelf dragen of te verminderen of te vermijden door andere keuzen te maken. Het implementeren van een RMS gaat vooral om het proces, waarbij er nagedacht wordt over risico’s waardoor er bewustwording ontstaat van de risico’s. Dit proces is uiteindelijk waar het om gaat, omdat een RMS op zichzelf geen mitigerende maatregel is. Gemeenten met risicomanagement doen het niet beter of slechter op het gebied van het beheersen van risico’s. De bewustwording van risico’s en daarmee de houding wordt wel beïnvloed. Met deze gedachte is het toepassen van RMS in gemeenten een legitiem middel. 2. Bruine sociale veiligheidskolom IV Openbare orde en veiligheid in gemeenten als bruine kolom naast de oranje kolom (bevolkingszorg) binnen de veiligheidsregio. De oranje kolom, waarin de bevolkingszorg is geregeld, komt onvoldoende tot zijn recht, onder andere door onvoldoende capaciteit en doordat de brandweer de grootste entiteit is binnen de veiligheidsregio´s. De oranje kolom is vooral nog lokaal gesitueerd, doordat de officier van dienst dikwijls wordt uitgevoerd door de ambtenaar rampenbestrijding of de ambtenaar openbare orde en veiligheid. Bevolkingszorg hoort bij reguliere inzetten óp straat´ en, in opgeschaalde vorm, binnen groter verband onder de GRIP structuur. De dagelijkse voorbereiding van de oranje kolom in termen van opleiden, oefenen, trainen van het werk en de deelprocessen van de gemeenten vindt plaats binnen de veiligheidsregio´s. De ambtenaar openbare orde en veiligheid of de coördinator integrale veiligheid houdt zich met name bezig met openbare ordevraagstukken. Het gaat hier om voorbereiding van overleg, advisering van de burgemeester, behandeling van overlastzaken et cetera. De overdracht van de oranje kolom en openbare orde en veiligheid van gemeenten naar de veiligheidsregio als verlengd lokaal bestuur heeft op diverse terreinen meerwaarde. De gemeente krijgt meer ´body´ doordat openbare orde en veiligheid (OOV) binnen de veiligheidsregio een grote entiteit vormt en dus meer specialistisch, gefundeerd en afgestemd kan adviseren en informeren van





de burgemeester, en optreden als OVD bevolkingszorg (oranje kolom) of als ambtenaar OOV, gedetacheerd vanuit de veiligheidsregio. Voorbereiding en optreden bij crises en rampen is bij uitstek een taak van de veiligheidsregio´s.

Speerpunten voor de bruine kolom zijn:

bewaken van vitale belangen en kernwaarden van de samenleving door regie op initiatieven uit het publieke domein en door voort te borduren op bestaande structuren (afwijkende procedures gebruikt men niet)

onderzoek, advies en uitvoering geven aan het behoud van het publieke vertrouwen in de responsfase als kernwaarde

uitvoering geven aan crisisbeheersing in gemeenten in het geval van minicrisis, crisis en rampenbestrijding op basis van specialisatie (datgene wat geroutineerd is, doen wij meestal goed)

de acties van de bruine kolom zijn gericht op de operationele prestatie en voorkomen symbolisch handelen door het afdwingen van efficiency boven professionalisering

de bruine kolom geeft invulling aan de subsidiariteitgedachte bij het activeren van de bevolking door ‘coping capacity’ te stimuleren

uitgangspunt van de bruine kolom is alles organiseren rondom veerkracht (de strategie als er minder zicht is op de potentiële risico’s en er ook geen duidelijk antwoord is om deze te keren).

Kennis over wat te doen > voorspelbaarheid van de verandering

Gering Groot

Hoog Meer anticipatie dan veerkracht

Anticipatie (als basis van risicomanagement)

Laag Veerkracht (als basis van crisisbeheersing)

Meer veerkracht dan anticipatie

3. Paarse veiligheidsmanagement kolom AF Van financieel gefragmenteerd risicomanagement per gemeente naar integraal risicomanagement binnen de veiligheidsregio. Het in kaart brengen van onveiligheid ofwel de risico’s die doelstellingen bedreigen, noemt men risicomanagement. Risicomanagement borgt het behalen van doelstellingen waaronder die van het wegnemen van alle vormen van onveiligheid. Op het gebied van risicomanagement denkt men al te vaak aan financiële risico’s, zo blijkt uit dit onderzoek. Op zich is dit niet vreemd; financiële instellingen en de afdeling financiën van gemeenten hebben de verplichting tot het op orde maken en houden van de financiële huishouding en gebruiken daarvoor het instrument risicomanagement. Een bredere blik waarbij risicomanagement een rol speelt ten aanzien van inhoudelijke vraagstukken, of beter nog, het koppelen van financiële risico’s aan inhoudelijke risico’s, vormt de renderende wijze van inrichting van het risicomanagement en daarmee het veiligheidsmanagement. Ten aanzien van sociale veiligheid is men als kleine gemeente (20.000-50.000 inwoners) preventief op zichzelf aangewezen en repressief op de politie. Risicomanagement en integrale/sociale veiligheid is te groot voor het servet van kleine gemeenten en te klein voor het tafellaken van (weer) een nieuwe gemeenschappelijke regeling. Het idee dat de Veiligheidsregio ook een rol krijgt op het gebied van sociale veiligheid en risicomanagement is gezien het voornoemde een logische keuze.





Speerpunten voor de paarse kolom zijn:

onderzoek, advies en uitvoering geven aan de wijze waarop kostenbaten analyses kunnen worden ingezet voor algemeen beleid en in het bijzonder voor de schakels van de veiligheidsketen ten aanzien van het fysieke en sociale veiligheidsbeleid

onderzoek, advies en uitvoering geven aan de beïnvloedbaarheid van maatschappelijke en bestuurlijke acceptatie van risico’s en de betekenis daarvan voor algemeen beleid en in het bijzonder voor de schakels van de veiligheidsketen ten aanzien van het fysieke en sociale veiligheidsbeleid

onderzoek, advies en uitvoering geven aan het verbeteren van operationele prestaties en het voorkomen van symbolisch overheidsbeleid in het algemeen en in het bijzonder voor de schakels van de veiligheidsketen ten aanzien van het fysieke en sociale veiligheidsbeleid

het bewaken van nuchter en kosteneffectief overheidsbeleid in het algemeen en in het bijzonder op het gebied van het fysieke en sociale veiligheidsbeleid. Risicobeheersing op basis van wat de overheid leert met betrekking tot wat de burgers zelf kunnen

uitgangspunt van de paarse kolom is alles organiseren rondom anticiperen, de strategie van als risico’s duidelijk zijn en in kaart zijn gebracht en er tegelijkertijd een antwoord is hoe eventuele risico’s te beteugelen.

Kennis over wat te doen > voorspelbaarheid van de verandering

Gering Groot

Hoog Meer anticipatie dan veerkracht

Anticipatie (als basis van risicomanagement)

Laag Veerkracht (als basis van crisisbeheersing)

Meer veerkracht dan anticipatie

Waarom het ontwerpbeleid uit de thesis niet zal worden uitgevoerd? Organisaties werken over het algemeen goed samen, als het gaat om het bereiken van een gelijk doel. Voorwaarde voor deze harmonie op organisatieniveau is dat geen der professionele organisaties in haar autonomie wordt aangetast. Autonomie wordt niet verruild voor effectiviteit en efficiency. Wanneer samenwerking cruciaal is voor de effectiviteit en efficiency van een veiligheidsstelsel, dienen de verschillende organisatieonderdelen onder één bestuur of ambtelijke leiding te vallen om deze samenwerking af te dwingen. Een robuust veiligheidsstelsel is zo ingericht dat er geen samenwerking nodig is tussen actoren die niet onder één bestuur vallen. (Helsloot, 2014). Volgens Helsloot is het huidige systeem (hoe inefficiënt en ineffectief ook) is voor alle partijen het meest eenvoudige; politici kunnen vertrouwen op hun normale symbolische aanpak, ook al vergt dit dossier dat eigenlijk niet. Burgers hoeven niet na te denken over hun eigen verantwoordelijkheid en kunnen onweersproken boos zijn over situaties van onveiligheid. Veiligheidsprofessionals hoeven niet buiten de eigen professie te denken en kunnen het eigen belang van het eigen beroep onder de vlag van de noodzaak tot absolute veiligheid ongeclausuleerd naar voren brengen. De media hoeven tenslotte geen tijd te verliezen met het uitzoeken en in beeld brengen van nuances (Helsloot, 2014).





Bijlage bronnenonderzoek risicomanagement gemeenten (paragraaf 2.1)

Deze bijlage beschrijft de achtergrond als basis voor de beantwoording van de deelvraag: wat wordt onder het begrip risicomanagement verstaan en wat betekent dit voor gemeenten? Risicomanagement is als term voor het eerst geïntroduceerd in 1956 (Claes, 2007). Dit is qua vernieuwing slechts betrekkelijk, want risicomanagement is al zo oud als er organisaties zijn (Vaughan, 1996, p. 2). Risicomanagement is gewoonweg onmisbaar, gezien zijn doel: de beveiliging van de doelstellingen van de onderneming (Hoffmann, 1985). Risicomanagement is het borgen van het behalen van die doelstellingen. De belangrijkste bijdrage aan risicomanagement was de Sarbanes Oxley Act in 2002, een wettelijke verplichting voor beursgenoteerde bedrijven (Miller, et al., 2008). De risicoanalyse maakt onderdeel uit van risicomanagementsystemen en op haar beurt weer onderdeel van risicomanagement in het algemeen. Het blijkt dat er onderzoek is uitgevoerd naar het effect van lokaal risicomanagement bij gemeenten. Het hierna volgende beschrijft risicomanagement binnen gemeenten in Nederland. De risico’s beheersen is niet alleen noodzakelijk, maar ook nuttig. In de beginfase geven weten regelgeving een duidelijke impuls aan de beheersing van risico’s (operationeel risicomanagement), mogelijk versterkt door incidenten met een negatieve publiciteit. Vervolgens kan het beleid opschuiven van defensief naar offensief (lesstof Haagse Hoge School, 2011). Risicomanagement heeft de laatste decennia een steeds prominentere plaats ingenomen. Daardoor heeft er een verruiming plaats gevonden in termen van het begrip zelf en de oorsprong van verschillende vormen van risicomanagement (Mikes, 2011). Boekhouders, consultants en controllers zijn meer en meer betrokken bij risicomanagement (Anderson, 2006, Fone en Young, 2000). Sinds 1992 is risicomanagement uitgegroeid tot een geaccepteerd fenomeen binnen particuliere organisaties; het wordt algemeen beschouwd als ‘een manier om de toekomst op een zeer specifieke manier beheersbaar te maken’(Miller, 2008, p. 943). Fone en Young geven de volgende definitie: ‘Risico is de variatie van de resultaten rond een verwachting.’ (Fone, Young, 2000, p. 2). Claes richt zich met name op het negatieve effect: ‘Risico is de mogelijkheid dat, in een bepaalde periode, aan de situatie en de positieve verwachtingen niet zal worden voldaan.’ (Claes, 2007). Deze twee fundamentele elementen zijn de basis voor de volgende definitie: risico = kans x effect. Deze wordt gebruikt in de praktijk van het openbaar bestuur. Lokale overheden, zoals gemeenten, hebben niet alleen de verantwoordelijkheid voor een goed beheer van de interne organisatie; zij moeten ook voldoende maatschappelijk verantwoord ondernemen. Dit laatste heeft gevolgen voor het beheer in termen van risico’s. Het gaat hierbij om natuurrampen, besmetting en macro-economische ontwikkelingen (Anderson, Klaassen, Maks, 2012). In het hierna volgende worden drie risicomanagementmodellen tegen het licht gehouden, ISO 31000, AS/NZ 4360 en COSO. Uitleg over deze modellen volgt in de navolgende tekst.

Van de risicomanagementmodellen is het COSO-model door de meeste landen ter wereld verwerkt in lokale normen en wetten. Eerst bij particuliere organisaties, vervolgens bij overheidsorganisaties





(Mikes, 2009, blz. 19). Het meest bekende model is dat van de zeven fasen: de identificatie van risico's, de analyse van kans en effect, de ontwikkeling van een risicobeperkingsstrategie, de monitoring van risicofactoren, het plan voor de onvoorziene gebeurtenissen, het beheersen en het oplossen van een crisis (Raz en Michael, 2001). Alle fasen van risicomanagement zijn van even groot belang, hoewel de inventarisatiefase niet altijd voldoende aandacht krijgt (Aritua et al., 2011, p. 304). ‘Paape et al’ schrijven dit: ‘Waarom was COSO aanvaard en uiteindelijk gepromoot als de wereldstandaard? Het was meer door de afwezigheid van een ander 'blijkbaar consistent' model. (Paape et al, 2009, p.27).

De AS/NZS 4360 is een belangrijk uitgangspunt voor de ISO 31000. Dit blijkt onder andere uit het feit dat ISO 31000 hetzelfde risicomanagementproces heeft als AS/NZS 4360. De deelnemers aan de opzet van ISO 31000 kwamen dan ook uit Japan en Australië. Een verschil is dat de AS/NZS 4360 vooral het risicomanagementproces beschrijft, terwijl ISO 31000 drie onderdelen helder onderscheidt:

principes voor risicomanagement

raamwerk voor risicomanagement

risicomanagementproces. De implementatie van ISO 31000 borgt een generieke opzet van risicomanagement in de organisatie, en niet alleen het proces, maar ook het framework. Dit blijkt met name uit de principes van ISO 31000:

risicomanagement draagt bij aan de verbetering van de organisatie en voegt waarde toe

risicomanagement is een integraal onderdeel van de besluitvormingsprocessen en vormt zo mede de basis voor keuzes

operationalisering van de begrippen van het raamwerk en proces

het past bij de context van de organisatie en volgt de veranderingen

het is een systematisch proces dat gestructureerd op gezette tijden plaatsvindt

het is transparant en houdt rekening met menselijke en culturele factoren. De ISO 31000 is in tegenstelling tot AS/NZS 4360 geen managementsysteemnorm, maar een framework. Dit blijkt uit de beoogde reikwijdte van ISO 31000, zijnde alle typen risico’s op alle denkbare niveaus van een organisatie. Van arbeidsrisico’s, verbonden aan een bepaalde machine, tot strategische risico’s op concernniveau. Volgens de ISO 31000 is risicomanagement erop gericht goed inzicht te krijgen in de componenten van risico’s en maatregelen te treffen om de negatieve gevolgen tegen te gaan en de kansen optimaal te benutten. ISO 31000 is een framework, omdat de opstellers er van uitgaan dat het geen nut heeft risicoprofielen op te stellen als de verschillende gebruikers van elkaar niet weten, welke risico’s men loopt. Peter L. Bernstein (1998) benoemt dit als volgt: ‘Uncertainty is scary. Hard as we try to behave rationally, our emotions often push us to seek shelter from unpleasent surprises.’ De cyclische processen van de verschillende componenten van ISO 31000 vertonen veel overeenstemming met de structuur en de organisatie van ‘ISO-managementsystemen’. Andere gerelateerde ISO normen voor het managen van risico’s zijn:

ISO 14021 machineveiligheid

ISO 14971 medische hulpmiddelen

ISO 17776 offshore installaties

IEC 62198 risico’s in projecten





ISO 9001 kwaliteitsmanagement

ISO 14001 milieumanagement. Deze bieden organisaties een kader voor het managen van bepaalde type risico’s, ook al wordt dat in die normen niet expliciet benoemd. Vanwege bovenstaande overeenkomsten tussen AS/NZS 4360 en ISO 31000 wordt de verdere vergelijking voortgezet tussen COSO en ISO 31000.

Vergelijking COSO en ISO 31000 Als COSO en ISO 31000 nader worden onderzocht op verschillen, wordt duidelijk dat beide benaderingen voordelen en nadelen opleveren. Het blijkt dat de essentie van ISO 31000 en COSO overeenkomt. Met essentie wordt bedoeld, dat zowel COSO als ISO 31000 integraal risicomanagement willen bewerkstelligen. Tabel 23 Vergelijking tussen COSO en ISO 31000

Element COSO ISO 31000

Volledigheid ++ +++

Generieke toepasbaarheid in organisaties

++ +++

Bruikbaarheid + ++

Integratie in bedrijfsvoering ++ +++

Extern onderzoek/beoordeling +/- -

Zowel de COSO als de ISO 31000 bieden bruikbare ondersteuning om integraal risicomanagement te implementeren. Beide standaarden omvatten een standaard voor de meest belangrijke aspecten van een uitgebreid risicomanagementsysteem. Beide systemen kunnen organisaties helpen om de potentiële voordelen van het implementeren van integraal risicomanagement te realiseren. Mikes omschrijft de doeltreffendheid van risicomanagement als volgt; ‘Paradoxically, the growth of risk management is often stimulated by what appear to be its failures.’ (Mikes, 2011, p. 226). In 2010 is een studie uitgevoerd naar risicomanagement bij gemeenten van de grote steden. De studie suggereert, dat een adequate vorm van risicomanagement de autoriteiten niet helpt wanneer het gaat om het beheren van grootschalige projecten (Pol, 2011, Paape et al., 2009). Prof. dr. Ir. J.I.M. Halman (2008) zegt hierover het volgende: ‘Risicomanagement gaat niet over het voorspellen van de toekomst, maar over beheersing van risico’s door te kijken naar de toekomst.’ Ieder zichzelf respecterende overheidsorganisatie heeft de neiging om het belang van risicomanagement te onderstrepen. Aan de hand van literatuurstudie blijkt dat er niet veel kennis is over de doeltreffendheid van risicomanagement. Veel auteurs benadrukken het belang en beschrijven de verschillende fasen van risicomanagementsystemen op basis waarvan risico’s zijn geïdentificeerd. In het algemeen is er weinig aandacht voor het daadwerkelijke effect van risicomangement (Chapman, 2001, Fone en Young, 2000). De heren Dr. R.J. Anderson, Dr. H.L. Klaassen en Dr. H. Maks





stellen het volgende over de beheersing van risico’s. Het beheer van risico’s is over het algemeen ingedeeld volgens de toenemende kans op de gebeurtenis en de toenemende hoeveelheid schade die deze kan veroorzaken. Dit resulteert volgens de heren in de volgende matrix: Tabel 24 Categorieën waarschijnlijkheid en gevolg (Anderson, Klaassen, Maks, 2012)

Schade minimaal Veel schade

Waarschijnlijkheid laag 1 2 Meest gehanteerde object van risicomanagement

Waarschijnlijkheid hoog 3 4

Volgens de heren Dr. R.J. Anderson, Dr. H.L. Klaassen en Dr. H. Maks moet de aandacht van het bestuur van elke organisatie gericht zijn op categorienummer 2. De lage frequentie van voorkomen betekent dat de kans op deze risico's zeer onvoorspelbaar is, terwijl de gevolgen aanzienlijk kunnen zijn.





Bijlage bronnenonderzoek integrale veiligheid (paragraaf 2.2)

Deze bijlage beschrijft de achtergrond als basis voor de beantwoording van onderstaande deelvraag: wat wordt onder het begrip integrale veiligheid verstaan en wat betekent dit voor gemeenten? Het begrip ‘veiligheid’ is een verzamelterm waar heel wat gemeentelijke activiteiten onder te rangschikken zijn. Veiligheid wordt volgens kernbeleid veiligheid van gemeenten, volgens de Vereniging van Nederlandse Gemeenten als volgt omschreven:

Het aanwezig zijn van een zekere mate van ordening en rust in het publieke domein; van bescherming van leven, gezondheid en goederen tegen acute of dreigende aantastingen. Onveiligheid is te omschrijven als alles wat hierop inbreuk maakt. Die inbreuken op de veiligheid kunnen feitelijke aantastingen betreffen (objectief), maar kennen ook gevoelens van onveiligheid (subjectief). Daarom wordt een onderscheid gemaakt tussen objectieve en subjectieve veiligheid. Deze invulling van het begrip (on)veiligheid is compleet, maar ook erg breed. Integrale veiligheid richt zich op veiligheidsrisico’s die inbreuk maken op objectieve, dus feitelijke aantastingen van de veiligheid ,en subjectieve veiligheid, het veiligheidsgevoel (www.overheid.nl, 2013).

Het gaat bij veiligheid zowel om een klassiek grondrecht (de burger moet worden beschermd), als om een sociaal grondrecht (de overheid moet de veiligheid collectief bevorderen). Uit de Grondwet en internationale verdragen vloeien positieve verplichtingen voort om garant te staan voor een bepaald niveau van veiligheid en risicoafdekking. ‘Juist in die combinatie van recht en plicht tot bescherming zit de angel’ volgens Beatrice de Graaf, hoogleraar conflict en veiligheid, Universiteit van Leiden, en Marjolein B.A. van Asselt, raadslid Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en hoogleraar Risk governance, Universiteit Maastricht. Om te kunnen spreken van integrale veiligheid moet er samenwerking zijn tussen diverse partners zoals de overheid, maatschappelijke organisaties, bedrijven, burgers en moeten de verschillende aspecten van de veiligheidsketen (preparatie, preventie, reactie en nazorg) in het geding zijn. Dit brengt meteen de twee essentiële en constitutieve componenten van een integraal veiligheidsbeleid in beeld. Pleysier S., 2008:

Een integraal veiligheidsbeleid is allereerst integratief en inclusief; integrale veiligheid streeft naar een allesomvattende aanpak die rekening houdt met alle mogelijke factoren die de veiligheid kunnen bedreigen of bevorderen. Hierbij is een aanpak gewenst die proactie, preventie, repressie en nazorg nauw op elkaar laat aansluiten. Een veiligheidsbeleid handelt niet enkel incidenten af, maar pakt ook achterliggende problemen aan. Een tweede component vloeit daar logisch uit voort: de zorg voor veiligheid is het laatste decennium verschoven van een nagenoeg exclusieve taak van de politie naar een gedeelde verantwoordelijkheid tussen een groot aantal publieke en private partijen.

In het algemeen wordt onder lokaal integraal veiligheidsbeleid verstaan, het op een systematische en samenhangende manier werken aan behoud of verbetering van veiligheid in al haar facetten, onder de coördinatie, regie en sturende rol van het lokale bestuur. Het op een goede manier inhoud geven aan dit beleid betekent, dat steeds opnieuw de veiligheid in de gemeente moet worden gemeten en waar mogelijk moet worden verbeterd (VNG, 2014).





Door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en met ministerie van BZK is de Handreiking Kernbeleid Veiligheid opgesteld. Dit is een stappenplan om te komen tot integraal veiligheidsbeleid. Volgens dit kernbeleid bespreekt de Gemeenteraad op basis van de veiligheidsanalyse van het College (hierin worden ook externe partners betrokken) eerst de doelen van het lokale beleid. Daarna wordt een concept integraal veiligheidsbeleid opgesteld, die de Gemeenteraad vaststelt. Vervolgens volgt de uitvoeringsfase, waarbij het College concrete afspraken maakt met de betrokken organisaties en instellingen. De Gemeenteraad controleert tussentijds en achteraf de uitvoering van het veiligheidsbeleid. Door deze werkwijze versterkt men de positie van de Gemeenteraad op het gebied van integrale veiligheid. Daarnaast wordt maximaal draagvlak gecreëerd bij de betrokken partners. Inhoudelijk bestaat het Integraal Veiligheidsbeleid uit vijf veiligheidsvelden, te weten: veilige woon- en leefomgeving, bedrijvigheid en veiligheid, jeugd en veiligheid, fysieke veiligheid, integriteit en veiligheid (VNG, 2010). De Handreiking Kernbeleid Veiligheid gaat uit van een integraal veiligheidsbeleid, dat op hoofdlijnen in de volgende stappen wordt onderverdeeld: de startnotitie, de veiligheidsanalyse, de prioritering, het integraal veiligheidsplan, het uitvoeringsplan. De veiligheidsanalyse betreft het inventariseren van de risico’s aangaande de vijf veiligheidsvelden. Een ander woord voor veiligheidsanalyse is risicoanalyse. De koppeling van het integraal veiligheidsplan van gemeenten en de risicoanalyse is onderdeel van het onderzoek.

Figuur 19 Integraal veiligheidsbeleid (IVB) van gemeenten (VNG, 2010) Inwoners en medewerkers van gemeente, hulp- en dienstverlenende organisaties, bedrijven, scholen, politie, brandweer en overige organisaties, zijn ieder voor zich en gezamenlijk verantwoordelijk voor de veiligheid in de hele gemeente (VNG, 2010). Ingetrokken wetsvoorstel regierol gemeenten, 4 juni 2013. De officiële naam van het wetsvoorstel luidde 'Wijziging van de Gemeentewet in verband met de versteviging van de regierol van de gemeente ten aanzien van het lokaal veiligheidsbeleid' en dateerde van 13 augustus 2010. Dit wetsvoorstel beoogde de regierol van de gemeenten op het terrein van lokale veiligheid te verstevigen. Het wetsvoorstel is op 4 juni 2013 ingetrokken. Artikel 148a gemeentewet:

1. De raad stelt tenminste eenmaal in de vier jaar een integraal veiligheidsplan vast.





2. Het integraal veiligheidsplan bevat in ieder geval de doelen die de gemeente op het terrein van de veiligheid nastreeft, de resultaten die daartoe binnen de looptijd van het plan worden beoogd, de inspanningen die de gemeente zal leveren voor het behalen van die resultaten en de inspanningen die daarbij van anderen worden verwacht. 3. Het integraal veiligheidsplan wordt vastgesteld op basis van een analyse van de lokale veiligheidssituatie en de verwachte ontwikkelingen in de eerstvolgende vier jaar, waarbij in ieder geval ook gebruik wordt gemaakt van gegevens en ervaringen van de politie, het openbaar ministerie. 4. Het integraal veiligheidsplan kan tussentijds worden gewijzigd.

De bedoeling van dit wetsvoorstel was met twee maatregelen de lokale regierol van gemeenten op het terrein van lokale veiligheid te verstevigen. Zo zou de Gemeenteraad verplicht worden een integraal veiligheidsplan vast te stellen én er zou een specifieke rol (zorgplicht) komen voor de Burgemeester om zijn natuurlijke gezagspositie te versterken. De behandeling van het wetsvoorstel Regierol gemeenten (wijziging Gemeentewet in verband met het verstevigen regierol) werd in oktober 2011 door de Tweede Kamer uitgesteld, vanwege de samenhang met het wetsvoorstel Politiewet 2012 (centrum voor criminaliteitspreventie en veiligheid, 2013).

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30880-13.html





Bijlage bronnenonderzoek risicobeheersing in het kader van integrale veiligheid gemeenten (paragraaf 2.3)

Deze bijlage beschrijft de achtergrond als basis voor de beantwoording van de deelvraag: op welke risico’s richt integrale veiligheid zich en hoe worden deze risico’s beheerst? Landelijke politieke keuzen in de afgelopen jaren (politiek klimaat) en trends van de overheid op het gebied van risicobeheersing hebben de volgende ontwikkelingen doorgemaakt. Omgaan met risico’s in de jaren ‘80 – ‘90 vorige eeuw. Socioloog Ulrich Beck formuleerde in 1986 het begrip ‘risicosamenleving’; door de complexiteit en het ontwikkelingsniveau van de moderne samenleving worden er systematisch risico’s geproduceerd. Al eerder werd duidelijk dat continue blootstelling aan (al dan niet kleine hoeveelheden) bepaalde stoffen (zoals oplosmiddelen, asbest, fijnstof) uiteindelijk ook negatieve gevolgen voor de gezondheid heeft. Geconfronteerd met optredende ongerustheid over de ‘nieuwe’ risico’s bij de burgers reageerde de overheid met beleid (een visie en een daarmee samenhangend pakket beperkende maatregelen) zoals opgeschreven in de nota ‘omgaan met risico’s’ (1989). Hoewel de nieuwe beleidsvisie, oppervlakkig bezien, technocratisch van aard is, was de overheid zich ook toen al bewust van het feit dat de mensen een risico anders ervaren dan het wetenschappelijke getal beschrijft. Er werd ook gezocht naar methoden om de mate van ernst, die de mens ervaart bij een ongeluk/ramp, in de normstelling via rekenregels te verdisconteren, aldus dr. D.W.G Jung, manager directie veiligheid en risico’s, ministerie Infrastructuur en Milieu. Een belangrijk gegeven is dat de maatschappelijke acceptatie van risico’s steeds minder wordt bepaald door de resultaten van wetenschappelijke beoordeling en normen, en steeds meer wordt beïnvloed door de mate waarin de risico’s beheersbaar zijn en of er sprake is van keuzevrijheid. Ook ziet men volgens de heer dr. D.W.G Jung een verandering in de (ambivalente) verwachtingen in de samenleving ten aanzien van de regulerende rol van de overheid. Zo wordt enerzijds een terugtredende overheid en anderzijds een adequaat optredende overheid verwacht. De roep om regulering, als zich een probleem voordoet, blijft klinken (Jung, 2013). De kabinetsvisie ‘Nuchter omgaan met risico’s’ (met gevoel voor onzekerheden)uit 2006 grijpt alleen al qua naam terug op de gememoreerde beleidsvisie uit 1989. De reden om met de nieuwe visie te komen, had uiteraard te maken met de trends en ontwikkelingen. Het kabinet gaf in ‘Nuchter omgaan met risico’s’ aan dat de politiek zichzelf en de burgers houvast moet geven door duidelijk te maken welke (proces)aspecten van wezenlijk belang zijn bij het nuchter omgaan met complexe vraagstukken. Dat houvast wordt gezocht in (proces)aspecten:

kiezen voor een transparant politiek besluitvormingsproces

de verantwoordelijkheden van overheid, bedrijfsleven en burgers expliciet maken bij die besluiten

voor zover mogelijk de gevaren en risico’s van een activiteit nadrukkelijk wegen tegen de maatschappelijke kosten en baten van die activiteit

de burger meer dan in het verleden in een vroegtijdig stadium betrekken bij de beleidsvorming





de mogelijke stapeling (cumulatie) van risico’s bij besluitvorming mee laten wegen. 2013-2014, omgaan met onzekerheden Het politieke besluitvormingsproces en de maatschappelijke acceptatie van de uitkomsten van dat proces varen er wel bij als die onzekerheden kleiner worden. Wetenschappers van allerlei pluimage kunnen daaraan meewerken, bijvoorbeeld door processen zoals risicoperceptie en risicoacceptatie en ook risicocommunicatie beter te doorgronden. Ook ervaringen met (burger)participatie bij besluitvorming en de doorwerking daarvan zijn van belang. Omgaan met risico’s is meer dan ooit omgaan met onzekerheden, aldus Jung (2013). Alex Brenninkmeijer (‘Behoorlijk omgaan met onzekere risico’s, in magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing 11 (2013), nr. 3, 39-39) concludeerde als voorzitter van de tijdelijke raadsgroep signalering (ingesteld door het ministerie van Infrastructuur en Milieu) bijvoorbeeld dat de overheid geen centrale rol zou moeten claimen bij het signaleren en afwegen van onzekere risico’s, maar juist als facilitator moet optreden van bedrijven, instellingen en burgers. Tijdens de colleges in januari 2014 roept I. Helsloot op onszelf bloot te stellen aan de realiteit. De overheid wil aan de ene kant alles dichttimmeren en aan de andere kant professionele ruimte bieden. In de praktijk laat het onverlet dat:

burgers worden gered door zichzelf of medeburgers

burgers zich niet voorbereiden, alleen voor de laatste ramp. Loslaten en bescheidenheid is voor de overheid een erg lastige opgave. De realiteit is dat we het als overheid niet alleen kunnen. Het is een moreel dilemma, want het gaat mis en je voelt je geroepen om er iets aan te doen. Terwijl men weet dat de situatie bij overheidsingrijpen dikwijls niet verbetert. Er is geloof voor nodig in de samenleving. Een enorme opgave voor ons allemaal, aldus I. Helsloot (2014). Zoals eerder beschreven is veiligheid een veelomvattend begrip. Gemeenten gebruiken met name de definitie zoals door de landelijke overheid is opgesteld: veiligheid is de gewenste mate van ordening en rust in het openbare leven en de gewenste mate van bescherming van leven, gezondheid en goederen tegen acute of dreigende aantastingen. Onveiligheid is alles wat daarop inbreuk maakt. Die inbreuken op veiligheid kunnen feitelijke aantastingen betreffen van situaties zoals diefstal en brand (objectieve onveiligheid), maar kunnen ook risico’s en gevoelens van onveiligheid (subjectieve onveiligheid) betreffen (overheid.nl, 2013). De gemeente Maassluis hanteert de volgende definitie van risicobeheersing: ‘Risico is de kans op het optreden van een gebeurtenis die negatieve gevolgen voor de lokale autoriteit heeft.’ (Maassluis, lokale autoriteit, risico beheer memorandum, 2013 p. 6). Deze definitie is geschikt, gezien de nadruk op mogelijk negatieve gevolgen vanuit het perspectief van de lokale overheid. Het beleid moet op regelmatige basis worden geëvalueerd en herzien met betrekking tot de veranderende omstandigheden (Claes, 2007, p. 14, Vaughan, 1996, p. 34, Aritua et al., 2011, p. 303). ‘In het algemeen dreigt er een risico wanneer het gevaar oplevert voor de fundamentele doelstellingen van de organisatie.’ (Claes, 2007, blz. 54). Door de heren Dr. R.J. Anderson, Dr. H.L. Klaassen en Dr. H. Maks is in 2012 is onderzoek gedaan naar het effect van lokaal risicomanagement bij gemeenten. Het onderzoek suggereert dat de perceptie van risico's en de houding ten aanzien van deze risico's eigenlijk de meest belangrijke factoren zijn.





‘Dus de perceptie en de houding ten aanzien van de risico’s is belangrijker dan de implementatie van risicomanagement.’ (Anderson, Klaassen, Maks, 2012). Ten aanzien van de beheersing van risico’s in het kader van integrale veiligheid is er geen reden om te veronderstellen, dat het anders zou zijn. De resultaten van dit onderzoek geven de betrekkelijkheid aan van risicomanagement. Het betekent niet dat risicomanagement niet de moeite waard is. Risicomanagement van gemeenten is niet eerder in verband gebracht of onderzocht met het integraal veiligheidsbeleid van gemeenten. Het integraal veiligheidsbeleid is een product van de gemeenten, risicomanagement van gemeenten gaat over het beheersen van risico’s die gemeenten lopen. Het is voor gemeenten niet eenvoudig om op een eenvoudige en verantwoorde wijze met veiligheidsrisico’s om te gaan. De zomer van 2012 leidde tot onrust, wantrouwen en onzekerheid bij de burgers van het Utrechtse Kanaleneiland. Tijdens de Q-koorts periode (2007-2009) werd de overheid verweten niet alert te reageren op signalen en slecht over de risico’s te hebben gecommuniceerd. Het omgaan met deze onzekere risico’s is gecompliceerd (Brenninkmeijer, 2013). Aangaande veiligheidsrisico’s moet de overheid vaak complexe belangen afwegen. Het gaat daarbij niet alleen om het opsporen en identificeren van risico’s, maar ook om het stellen van prioriteiten, zowel bij de analyse als bij de aanpak. De media zijn degene die altijd over de schouder meekijken en fungeren als scherprechter. Achteraf blijkt deze scherprechter gelijk te hebben door te stellen dat een bepaald risico voorzienbaar was. Nationale Ombudsman, dr. Alex Brenninkmeijer, acht het verstandig de rol van de overheid bij deze taken opnieuw te bepalen (Brenninkmeijer, 2013). Het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting (nationale veiligheid) door het waarborgen van de vitale belangen en kernwaarden van onze samenleving, is de kern van de Strategie Nationale Veiligheid. Rampen en crises vormen een bedreiging die ons dwingen risico’s te inventariseren, voorbereidingen te treffen, te voorzien in een doortastende respons en maatwerk te bieden bij de nazorg. Een verkenning van een aantal scenario’s van de Nationale Risicobeoordeling – waarin steeds een inschatting wordt gemaakt van de gevolgen van een gebeurtenis – laat zien dat de psychosociale hulpverlening (PSH) altijd een prioriteit zou moeten zijn (Dückers, 2013). In de nationale risicobeoordeling (NRB) van 2013 zijn vier thema’s geselecteerd:

cyberhacktivisme

risico van daden door een geweldadige eenling

grootschalige, meerdaagse rellen

wapenbeheersing door een falende staat. Hier kan niet door 408 gemeenten individueel op worden voorbereid, het moet landelijk worden vormgegeven. Dit pleit voor samenwerking op landelijk niveau. ‘In de huidige moderne, complexe samenleving vindt de detectie van risico’s plaats in netwerken met vele spelers die met eigen belangen een bepaalde dynamiek veroorzaken; van complete stilte tot heftige aandacht.’ (Brenninkmeijer, 2013). Emoties zijn een inherent verschijnsel bij het omgaan met risico´s. De overheid benadert risico’s in termen van oorzaak en gevolg, statistiek en kansberekening, techniek en beheersing. Dit blijkt





volgens dr. Alex Brennikmeijer echter een steeds moeilijker begaanbaar en ook ineffectief pad. Daarnaast zijn er de excuses van ‘Black Swans1’ en ‘Perfect Storms2’ ‘Black Swans’ zijn gebeurtenissen die niet eerder zijn waargenomen en waarvan dus ook niet bekend is, dat ze kunnen voorkomen. ‘Perfect Storms’ zijn gebeurtenissen die het gevolg zijn van een onwaarschijnlijke samenloop van omstandigheden, die elk voor zich bekend en hanteerbaar zijn, maar in hun samenhang een calamiteit opleveren. Echte ‘black swans’ of een echte ‘perfect storm’ kan geëxcuseerd worden volgens Paté-Cornell. In het reguliere risicomanagementproces dienen de andere potentiële risicovolle gebeurtenissen opgevangen te worden. ‘Dus niet zozeer het voorkomen maar het beheersen van de gevolgen van de risicovolle gebeurtenis.’ (Paté-Cornell, 2012). Het kan voorkomen dat door het bewust of onbewust negeren van beschikbare singalen gebeurtenissen onterecht worden bestempeld als ‘black swan’ of ‘perfect storm’. Hiermee worden ze onterecht geëxcuseerd. Gevolg is dat er weliswaar actie wordt ondernomen om de schade te beperken en te herstellen, maar dat het falende risicomanagement niet wordt verbeterd (Paté-Cornell, 2012). Volgens Paté-Cornell (2012) zou het reguliere risicomanagementproces de signalen van ‘Black Swans’ en ‘Perfect Storms’ moeten oppakken, maar een analyse van Rieks Joosten en André Smulders laat zien, dat het herkennen van en acteren op zulke signalen allesbehalve gemeengoed is. Dat lijkt volgens Rieks Joosten en André Smulders een belangrijk risico van het risicomanagementproces. Om dit risico te kunnen adresseren is een nieuwe manier van denken over risico’s nodig, en een bijbehorend nieuw risicomanagementproces (Joosten, Smulders, 2013). Volgens Rieks Joosten en André Smulders (2013) heeft dit binnen TNO geleid tot een nieuwe aanpak. Deze neemt de doelstellingen of de (wettelijke) verplichtingen op de verschillende bestuurslagen als uitgangspunt.

1 De term ‘Black Swan’ is ontleend aan een gelijknamig boek van Nassim Taleb, waarin de auteur onbekende gebeurtenissen vergelijkt met

de ontdekking van zwarte zwanen door Nederlandse ontdekkingsreizigers in het 17e eeuwse Australië, terwijl in Europa tot dan toe alleen

witte zwanen voorkwamen.

2 De term ‘Perfect Storm’ is ontleend aan het boek ‘The Perfect Storm’ van Sebastian Junger, waarin de auteur beschrijft hoe een samenloop van gebeurtenissen die elk goed bekend en hanteerbaar zijn, leidt tot een calamiteit van buitengew one proporties. Het doet denken aan de watersnoodramp van 1953, waarin een samenloop van zwakke dijken, een zuidwesterstorm en springtij tot een calamiteit leidden. Dit is vergelijkbaar met de ‘Swiss Cheese’ metafoor (Reason 1990).





Bijlage bronnenonderzoek andere factoren en risicobeheersing van gemeenten (paragraaf 2.4)

Deze bijlage beschrijft de achtergrond als basis voor de beantwoording van de deelvragen: wat is de relatie tussen risicomanagement en integrale veiligheid, wat is het effect op de risicobeheersing en welke andere factoren spelen een rol? Deze paragraaf is gebaseerd op het boek uit 2012, ‘Hier onveilig? Onmogelijk!’ van Prof. dr. P. van Vollenhoven. Wat is veiligheid? Van Vollenhoven beschouwt veiligheid als een afspraak die wij maken over welke risico’s wij met betrekking tot een bepaald onderwerp moeten of willen beheersen. ‘Veiligheid is risicomanagement!’. Prof. dr. P. van Vollenhoven geeft aan dat de burgers voor hun veiligheid steeds afhankelijker zijn geworden van het veiligheidsbeleid van ondernemingen en organisaties. Zeker nu de laatste jaren zo enorm het accent is gelegd op de eigen verantwoordelijkheid. De veiligheidsvisie –veiligheid als taak van de overheid alleen– wijzigde fundamenteel, nationaal en internationaal, in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw. In Nederland werd deze fundamentele wijziging ingeluid door de Commissie Roethof, die zich in de jaren tachtig boog over de aanpak van kleine criminaliteit. Uit veel onderzoeken van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid blijkt grote onduidelijkheid te bestaan over die eigen verantwoordelijkheid. Deze onduidelijkheid vindt Prof. dr. P. van Vollenhoven voor de samenleving onaanvaardbaar. Zonder die duidelijkheid komt veiligheid anders in een soort casinospel terecht van ‘het kan goed of het kan slecht gaan’. ‘Over de kerntaak van de overheid voor veiligheid bestaat eigenlijk geen discussie. Die berust in principe op twee pijlers, de wetgeving en het toezicht op de weten regelgeving.’ (Vollenhoven, 2012). Zelfregulering of, met andere woorden, ‘laat het aan de sector zelf over’ betekent in de praktijk dat het onderwerp veiligheid minder wordt vastgelegd in wetgeving en meer vorm krijgt in de normen en de richtlijnen van de sector zelf. De conclusie is dan ook dat de overheid in het tijdperk van de zelfregulering het zicht op de veiligheid aan het verliezen is. Dit geldt helaas ook voor de risicovolle sectoren. Kortom, de zinsnede dat veiligheid een kerntaak van de overheid is, wordt langzamerhand een misleidende uitspraak (Vollenhoven, 2012). In de praktijk is de samenleving door deze gang van zaken voor zijn veiligheid veel afhankelijker geworden van het veiligheidsbeleid van een onderneming of een organisatie (Vollenhoven, 2012). Prof. dr. P. van Vollenhoven is van mening dat de overheid absoluut niet alleen de veiligheid kan garanderen of waarborgen. Hij is het eens met de visie: ‘je moet het aan de sector zelf overlaten’. Maar de kerntaak van de overheid voor veiligheid houdt dan wel in dat de overheid op dit gebied veel meer als veiligheidsregisseur moet gaan optreden, dus de regie in handen moet nemen. De Onderzoeksraad voor de Veiligheid hanteert als referentiekader, dat iedere organisatie of onderneming dient te beschikken over een risico-inventarisatie die moet zijn gebaseerd op vigerende weten regelgeving, op de normen en richtlijnen van de sector zelf, en ook op de eigen regels van de organisatie of de regels, die voortvloeien uit het eigen ‘vinger aan de pols beleid’ (Vollenhoven, 2012). Als veiligheid een kerntaak van de overheid is, en burgers, ondernemingen en organisaties hiervoor mede verantwoordelijk zijn, dan zal de overheid toch duidelijk moeten maken wat men van die ondernemingen en organisaties op dit gebied verwacht. Dat verwachtingspatroon moet men ook





kunnen controleren (Vollenhoven, 2012). ‘Zelfregulering mag niet uitmonden in een tijdperk van ik kijk wel of het mij uitkomt.’ De soms weinig kritische houding van organisaties of ondernemingen ten opzichte van het onderwerp veiligheid ofwel het risicomanagement, met daarbij de gebrekkig functionerende correctiemechanismen, zowel intern als extern, vragen naar de mening van Prof. dr. P. van Vollenhoven eens te meer onze aandacht, nu wij leven in het tijdperk van zelfregulering; het tijdperk van ‘laat het aan de sector over’ en ‘geen betutteling, maar een overheid op afstand!’ Daar heeft Prof. dr. P. van Vollenhoven geen problemen mee, maar het is goed om in gedachten te houden, dat het een taak van de overheid is en blijft om haar burgers te beschermen en te beveiligen. Deze overheidstaak is niet overdraagbaar en blijft voorbehouden aan de staat. Zo is dat ook in internationale verdragen vastgesteld. ‘Een overheid op afstand’ valt alleen in de praktijk te realiseren als organisaties kunnen aantonen dat zij de veiligheid ook daadwerkelijk beheersen en blijven beheersen.’ (Vollenhoven, 2012). De Onderzoeksraad voor de Veiligheid hanteert het volgende referentiekader. 1. de relevante regelgeving 2. aanvullende richtlijnen 3. de invulling van de eigen verantwoordelijkheid voor veiligheidsmanagement. De essentie van veiligheidsmanagement is het organiseren en organisatorisch verankeren van een wijze van werken, waarbij risico’s worden geïnventariseerd, aantoonbaar en realistisch worden aangepakt, de aanpak wordt uitgevoerd en gemonitord en er naar aanleiding van evaluaties permanent aandacht is voor mogelijkheden voor verbeteringen (Vollenhoven, 2012). Prof. dr. P. van Vollenhoven heeft in 2010 de verantwoordelijke minister voorgesteld om de beginselen, die de Onderzoeksraad voor de Veiligheid hanteert met betrekking tot het inhoud geven aan de eigen verantwoordelijkheid voor veiligheid bij ondernemingen en organisaties, vast te leggen in een zogenaamde veiligheidswet. Allereerst schept zo’n wet duidelijkheid over wat men van een organisatie op dat gebied mag verwachten. Tevens schept zo’n wet voor het eerst de mogelijkheid om te controleren of organisaties ook daadwerkelijk aan hun eigen verantwoordelijkheid inhoud geven, wat nu in de meeste gevallen niet mogelijk is (Vollenhoven, 2012). Hoogleraar Helsloot (2014), wil eerst kijken hoe het in de praktijk uitwerkt. Ketenaansprakelijkheid werkt, veiligheidswet zal niet werken. Van Vollenhoven (2012) vindt dat het eerst geregeld moet zijn in een veiligheidswet. In de tuinbouw heeft ketenaansprakelijkheid gewerkt volgens Helsloot. Positie en rol van gemeenten bij veiligheidsrisico’s. De overheid heeft een zorgplicht als het gaat om het waarborgen van de veiligheid. De overheid regelt, plant, vergunt, handhaaft en houdt toezicht op vrijwel alles wat van belang kan zijn voor de veiligheid. De overheid is ‘regulateur’, met alle verantwoordelijkheden die dit met zich meebrengt. In dit opzicht is de burger in de moderne samenleving vrijwel volledig afhankelijk van de overheid. Door de hoeveelheid en wijdvertakte netwerken aangaande veiligheidsrisico’s is het nauwelijks mogelijk een centrale rol te spelen bij de analyse en weging van risico’s. De snelheid en mate van communicatie over risico’s verloopt door internet en moderne media vele malen sneller dan de overheid kan organiseren. De volledigheid, concreetheid en eenduidigheid van informatie is moeilijk te controleren, en ook snel weer achterhaald. Een rol claimen als centrale gezaghebbende positie is om deze reden niet verstandig volgens de Nationale ombudsman (Brenninkmeijer, 2013). De nadruk moet liggen op faciliteren (in plaats van organiseren en controleren). Over het uitgangspunt van openbaarheid zegt minister-president Rutte: ‘Zeg het als je iets niet weet.’





Risicobeheersing en de zelfredzaamheid volgens het kabinet Het kabinet onderkent de eigen kracht van burgers en ondernemers bij het veiliger maken van hun leefomgeving. De overheid zou in ieder geval stelselmatig en regelmatig moeten nagaan wat de samenleving zelf kan bijdragen aan publieke opgaven (loslaten) in plaats van klakkeloos zelf in de aanbodstand te schieten, aldus ir. P.Th. Gelton, directeur weerbaarheidsverhoging, NCTV. De essentie van de kabinetsnota (Kabinetsstandpunt inzake Doe democratie 9, juli 20113/2013-0000395433) luidt als volgt. Het is voor top down denkers een ontnuchterende realiteit dat onder Nederlandse burgers tegenwoordig meer expertise schuilgaat dan in het overheidsapparaat of in de volksvertegenwoordiging. Het argument van kennissuperioriteit gaat dus steeds minder op als rechtvaardiging, dat overheden nodig zijn om collectieve verantwoordelijkheid te dragen. Bovendien is er bij een tekort aan zelfredzaamheid van burgers ook nog een niet te onderschatten bron van ‘samenredzaamheid’ beschikbaar. Daarbij is de beschikbaarheid van ICT, in de vorm van sociale media en internet, een hefboom die de collectieve ruimte van burgers uitbreidt van fysieke naar virtuele gemeenschappen. De rode draad in de kabinetsnota is dat de subsidiariteitgedachte ook bij dit onderwerp voorop staat: ‘maatschappelijk initiatief is van de samenleving, totdat het niet meer zonder bijdrage of ingrijpen van de overheid kan’ (Kabinetsstandpunt inzake Doe democratie, 9 juli 2013/2013-0000395433). De andere kant van de medaille is dat burgers 1000 keer meer vrijwillige risico’s accepteren dan onvrijwillige (Starr, 1966). Veiligheidsmaatregelen alleen leveren niet automatisch een groter veiligheidsgevoel op. Door zelf actief bij te dragen aan eigen en andermans veiligheid verstevigen burgers en bedrijven de grip op de eigen veilige leefomgeving en wordt de objectieve en subjectieve veiligheid vergroot. Burgerinitiatieven, een actieve participatie van burgers bij overheidsinstrumenten en een groter veiligheidsbewustzijn van burgers en ondernemers zijn sterk motiverende en duurzame fatoren. De rijksoverheid ziet de ‘doe-democratie’ als een ‘nauwelijks te stuiten krachtige ontwikkeling’. Overheden en maatschappelijke organisaties zullen zich moeten inspannen om de transitie in de verhouding met de samenleving te volgen of zelfs voor te blijven. Maar de drijvende kracht zal van de samenleving uitgaan, aldus de nota. Het succes of falen van actief burgerschap en zelfredzaamheid op het gebied van veiligheid ligt daarmee mede bij de professional en het bestuurlijke plafond. In de toekomst gaat het er niet zozeer om dat de overheid weet wat de burgers willen, maar dat zij leren geloven wat burgers kunnen. De overheid wordt daarmee een meedenker in plaats van bedenker (Kabinetsstandpunt inzake Doe democratie 9 juli 20113/2013-0000395433). Hoogleraar I. Helsloot heeft een andere kijk op het activeren van de burger. ‘Je moet op heel veel manieren constateren dat de burger niet te activeren is!’ (Helsloot, 2014). Burgers zijn realistisch en hebben nul vertrouwen. De enige trigger is; ‘We zijn er niet voor je als overheid!’ (Helsloot, 2014). Al die tegenstrijdigheden en verwarring verdienen een grondiger afweging. Risicobeheersing en de werking van ‘control’ binnen gemeenten. Hoe verleidelijk ook in termen van ‘control’, het kiezen van een organisatiebrede doelstelling als startpunt voor ‘control’, ontkent het bestaan van individuele en conflicterende doelstellingen en zal in de realiteit dan ook niet werken als ‘control’concept (Anderson, 2011, P26). Natuurlijk wordt het verschil ten opzichte van de basislijn als effect geclaimd, maar feitelijk is dit dus niet juist. Het probleem is, dat niemand goed weet hoe de 0-situatie zich zou hebben ontwikkeld (Anderson, 2011,





P37). Effectiviteit heeft als begrip enkel inhoud in relatie tot de doelstellingen en voorkeuren van actoren. Als deze actoren verschillende voorkeuren hebben, zullen zij de effectiviteit van een maatregel ook verschillend beoordelen (Anderson, 2011, P39). De manier van kijken is volstrekt bepalend voor de probleemperceptie en de gekozen oplossingsrichting. De indruk ontstaat, dat redeneringen op een bepaalde manier worden opgezet, omdat de bijpassende oplossing erg goed uitkomt (Anderson, 2011, P43). Als de realisatie afwijkt van de norm, zou men verwachten dat men gaat ingrijpen. Processen zullen dan moeten worden bijgestuurd. In de praktijk past men echter liever de norm aan. Als de realisatie gaat leiden tot budgetoverschrijding, dan past men dus eerder de budgetten aan dan de processen. Als de realisatie achterblijft op de planning, moet er budget bij. Als de realisatie voorloopt op de planning, kan er echter geen budget af, want dan zou het gevaar ontstaan dat de doelstellingen niet gehaald worden (Anderson, 2011, P45). In alle gevallen speelt het ‘onderbuikgevoel’ een belangrijke rol en emotie loopt als rode draad door budgetbeslissingen, die in de publieke sector worden genomen (Anderson, 2011, P62). Waar precies de scheiding ligt of zou moeten liggen tussen individuele en publieke verantwoordelijkheid, is een vraag die bijna nooit meer wordt gesteld. Naast bestuurders vinden ook ambtenaren het prettig een thema tot de publieke verantwoordelijkheid te rekenen. Dat houdt immers extra werk, extra bestaansrecht en ook extra budget in. Het gesignaleerde wantrouwen in de publieke sector komt in essentie doordat bestuurders en ambtenaren te snel verantwoordelijkheden (en problemen) naar hun publieke organisaties trekken om er vervolgens achter te komen, dat de verantwoordelijkheden niet goed kunnen worden ingevuld en de problemen niet goed kunnen worden opgelost (Anderson, 2011, P66). Burgers kunnen het concept van ‘kans maal effect’ niet begrijpen (Wagenaar, Fischoff). Het volgende deel gaat over de controle op risico´s (kans maal effect) binnen gemeenten. Dit is een taak van de controller. Dit is onderdeel van het onderzoek. Risicobeheersing en de inrichting van de planning- en controlfunctie Van de basisgedachte dat de planning- en controlfunctie bijna alwetend is en in staat om vanuit organisatiebrede doelstellingen bestuurders en managers aan te sturen, komt in de praktijk van de publieke sector niet veel terecht. Men zou planning en ‘control’ beter kunnen baseren op realistische veronderstellingen. De eerste is dan, dat de mensen zich eerder laten leiden door hun individuele doelstellingen dan door organisatiebrede abstracties. De tweede is, dat de planning- en controlfunctie een zeer beperkt beeld heeft en geeft van het reilen en zeilen van de organisatie. Informatie schiet bijzonder tekort, wordt soms bewust verdraaid en achtergehouden, kan niet goed worden geanalyseerd, laat staan voorzien van actie. De meest haalbare wetenschap van een planning- en controlefunctionaris is misschien wel het besef dat er nog veel is, dat hij niet weet en niet ziet (Anderson, 2011, P47). De conclusie is dan ook, dat beleid niet dient om een probleem op te lossen, maar om een probleem te creëren dat de moeite waard is om opgelost te worden. Ook hier spelen individuele voorkeuren een zeer sterke rol. De planning- en controlefunctie zou hier de nodige reflectie op kunnen leveren. Vanuit deze functie zou continu gevraagd moeten worden op welke samenhang het voorgestelde beleid is gebaseerd en in hoeverre het beleid nog wel zin heeft. Juist omdat ambtenaren en bestuurders baat hebben bij een voorgestelde oplossingsrichting, een bepaalde maatregel of beleid, bestaat bij hen niet de directe noodzaak om deze oplossing periodiek van reflectie te voorzien.





Hier zou een taak kunnen zijn weggelegd voor de controller binnen de overheidsorganisatie. Deze functionaris zou het gevoerde beleid periodiek en systematisch op doelmatigheid en doeltreffendheid kunnen doorlichten. De reflectie daarop is precies waar de planning- en controlefunctie over gaat. Bij het ontwerp van deze functie zal de controller zich beter kunnen baseren op veronderstellingen die valide zijn in de praktijk. Inderdaad houdt dit in dat de controller eerst en vooral zijn eigen veronderstellingen op validiteit zal moeten toetsen (Anderson, 2011, P47). Risicobeheersing en de rol van de public controller ‘Control’ houdt in het normale taalgebruik in dat je zegt wat je doet en doet wat je zegt. ‘Control’ staat dus voor het bereiken van wat men wil. ‘Good control means that management can be reasonable confident that no major, unpleasant surprises will occur’. Perfecte controle wil zeggen: het bij de vastgestelde strategie behalen van het theoretische maximale resultaat in termen, waarin dit is gedefinieerd. Doorgaans wordt ‘control’ in eerste instantie geassocieerd met financiën. ‘Control’ werd uitgebreid naar de gehele bedrijfsvoering. Terwijl later ook de primaire processen in de risico’s daarbinnen objecten van ‘control’ werden. De laatste tijd wordt ‘control’ geacht notie te nemen van de externe omgeving en de dynamiek buiten de organisatie (Anderson, 2011, P122). De controllerfunctie ontleed Om de grote verscheidenheid die tussen public controllers bestaat enigszins te ordenen, kan een aantal variabelen binnen de controllerfunctie onderscheiden worden. De mate waarin de controller een leidende dan wel een ondersteunende rol vervult. De strikt financiële invulling van de functie tot een strikt niet-financiële functie. Ten aanzien van de taken kan een indeling worden gemaakt in transactieverwerking, planning en controle en tot beslissingsondersteuning. Het primaire belang van de controller: als corporate policeman en/of als bedrijfskundig advocate. Organisatorische positionering van de controller: centraal of een decentrale positie. (Anderson, 2011, P124). Een controller zal zich zelden kunnen permitteren een structureel leidende en dirigistische grondhouding aan te nemen tegenover de actoren om hem heen (Anderson, 2011, P130). In essentie legt de managementcontroller de relatie tussen geld en de verschillende activiteiten van een organisatie. De oorspronkelijke bureaucratie begon steeds meer plaats te maken voor netwerkachtige constructies en deze omlag heeft directe invloed gehad op de rol van de controller (Anderson, 2011, P135). Een slimme controller richt zich nu minder op de output van een proces, en veeleer op de processen zelf die uiteindelijk kunnen leiden tot deze output (Anderson, 2011, P138).





Bijlage omschrijving van de gemeenten

Tholen De gemeente Tholen is de enige Zeeuwse en gereformeerde gemeente in De Markiezaten. De gemeente bestaat uit acht woonkernen en vier buurtschappen. De woonkernen zijn: • Tholen • St.-Annaland • St.-Maartensdijk • Oud-Vossemeer • St. Philipsland • Scherpenisse • Stavenisse • Poortvliet De gemeente ligt op de voormalige eilanden Tholen en Sint Philipsland. Er lopen geen snelwegen over of naar de gemeente die aan de oostzijde grenst aan Bergen op Zoom en Steenbergen en aan de noordzijde is het verbonden met Goeree-Overflakkee. Inwoners, afkomst en nationaliteit De gemeente Tholen heeft in 2012 25.540 inwoners. Van hen zijn 1.923 allochtoon. Slechts 725 mensen (2,8 procent) zijn niet-westers allochtoon. Deze kleine groep van 725 mensen komt uit diverse herkomstgroeperingen waar alleen de Marokkaanse herkomst opvalt (tweehonderd mensen, 27,6 procent). Echter, op de totale bevolking vormt deze groep slechts 0,8 procent. 2 procent van de bevolking heeft een niet-Nederlandse nationaliteit, van wie 62,1 procent uit de Europese Unie komt. Met deze lage percentages kunnen we stellen dat dit een zeer homogene gemeente betreft. Samen met Rucphen heeft Tholen het laagste gemiddelde inkomen per inkomstenontvanger in het district. Echter, waar Rucphen relatief weinig huishoudens met laag inkomen heeft en relatief veel met een hoger inkomen, zit Tholen hierbij ongeveer op de nationale norm. Het gemiddeld aantal personenauto’s per huishouden ligt bovendien net iets lager dan in Rucphen. Stedelijk gebied Op de stedelijkheidschaal scoort Tholen een 5 (niet stedelijk). Dit betekent dat er minder dan 500 adressen per vierkante kilometer zijn. Hiermee is Tholen de meest landelijke gemeente van het district. Het is dan ook niet verrassend dat het niet-stedelijk bodemgebruik hoog ligt, 90 procent. Dit betreft voornamelijk agrarisch terrein. Tholen heeft nominaal het grootste aantal agrarische bedrijven (290 in 2008). Naast agricultuur heeft Tholen ook procentueel een redelijk grote industrie (31 procent van de bedrijfsvestingen in 2008 heeft dit als activiteit). Het aantal koopwoningen is wel het een-na-hoogste in het district, na Woensdrecht met 68 procent. Risico’s en criminaliteit Wat betreft leegstand scoort Tholen relatief hoog (4,5 procent) maar in de context van het Zeeuwse gemiddelde van 5,5 procent (waar het Noord-Brabantse 3,6 procent is) is dit verklaarbaar. De gemeente heeft een BIBOB-beleid vastgesteld. Geregistreerde misdrijven liggen in Tholen het laagst van het district met 38,7 per duizend inwoners. Hier zitten relatief veel vernielingen bij (24 procent). Er is een woonwagenkamp waar ongeveer vijftien mensen wonen. Er zijn geen vergunde growshops, coffeeshops of vergunde prostitutiebedrijven in de gemeente (ondermijningsbeeld de Markiezaten, 2013, P80) Halderberge Halderberge is één gemeente sinds de herindeling van de provincie Noord-Brabant in 1997. De gemeente bestaat uit vijf kernen: • Hoeven • Bosschenhoofd • Oud Gastel • Oudenbosch • Stampersgat.





Inwoners, afkomst en nationaliteit In Halderberge wonen in 2012 29.325 mensen. Van hen zijn 3.715 allochtoon, van wie 1.928 (6,6 procent) niet-westerse allochtoon. Van deze groep heeft de grootste groepering een Marokkaanse achtergrond (42 procent), gevolgd door een Turkse (13 procent) en Surinaamse ( 9 procent). In deze gemeente is er duidelijk ook sprake van een herkomstgroepering die het grootste deel van de niet-westerse allochtonen uitmaakt. Echter, het percentage niet-westerse allochtonen ligt zo laag in de gemeente dat de groep allochtonen met een Marokkaanse achtergrond slechts op 2,8 procent van de totale bevolking komt. Dit is iets hoger dan landelijk, maar niet heel opvallend (2,2 procent). Het aantal personen met een niet-Nederlandse nationaliteit bedraagt slechts 976, wat neerkomt op 3,3 procent van de bevolking; van deze kleine groep heeft 41,6 procent een nationaliteit uit de Europese Unie. Hiervan komt het gemiddelde inkomen per ontvanger op 29.900 euro. Dit is heel gemiddeld voor het district. Het aantal huishoudens met een laag inkomen ligt in verhouding tot de rest van Nederland laag met 34 procent in Halderberge vergeleken met 40 procent landelijk. Stedelijk gebied Halderberge scoort een 4 (matig stedelijk) als stedelijk gebied. 63 procent van de woningvoorraad is koopwoning. Een kwart van de bedrijven heeft industriële activiteiten, dit is iets meer dan het landelijk gemiddelde maar niet opvallend in het district. Het overgrote merendeel van het bodemgebruik is agrarisch, wat met 260 agrarische bedrijven niet verrassend is (ondermijningsbeeld de Markiezaten, 2013, P80) Steenbergen Door de gemeente Steenbergen loopt geen snelweg. De gemeente heeft N-wegen richting Zeeland, Bergen op Zoom en Roosendaal. Bij Dinteloord begint (of eindigt) de A29 in de richting van Rotterdam. De gemeente grenst aan Tholen, Moerdijk, Roosendaal en het Volkerak. De gemeente bestaat uit zes kernen: • De Heen • Kruisland • Welberg • Dinteloord en Prinsenland • Nieuw-Vossemeer • Steenbergen. Inwoners, afkomst en nationaliteit In de gemeente Steenbergen staan in 2012 23.354 mensen ingeschreven. Van hen is 2.165 allochtoon (9,3 procent) maar slechts 695 (2,9 procent) niet-westers allochtoon. Deze groep bestaat voor 21,4 procent uit mensen met een Surinaamse achtergrond en is verder verdeeld over zeer diverse herkomstgroeperingen. Van de bevolking hebben 608 mensen (2,6 procent) een niet-Nederlandse nationaliteit. Bijna tweederde van hen heeft een nationaliteit uit de Europese Unie. Ook Steenbergen lijkt een homogene bevolking te hebben. Het inkomen per inkomensontvanger komt gemiddeld uit op 29.200 euro, wat in de buurt komt van het landelijke gemiddelde (29.800) voor 2010. Stedelijk gebied Als stedelijk gebied scoort Steenbergen een 4 (weinig stedelijk). Dit is heel gemiddeld voor het district. Er zijn niet opvallend veel mensen met erg hoge of lage inkomens en ook het aantal koopwoningen komt overeen met het landelijk gemiddelde. Steenbergen heeft het hoogste percentage niet-stedelijk bodemgebruik (92 procent) wat grotendeels (87 procent) wordt gebruikt als agrarisch terrein. Binnen de gemeente liggen drie bedrijventerreinen. Risico’s en criminaliteit De gemeente heeft een BIBOB-beleid vastgesteld. Met leegstand scoort Steenbergen rond het gemiddelde. In de gemeente zitten geen vergunde prostitutiebedrijven of coffeeshops, wel zijn er





twee vergunde growshops. Steenbergen scoort laag met een totaal van 48,5 geregistreerde misdrijven per duizend mensen per jaar. In deze misdrijven zitten geen opvallende uitschieters. Er is een woonwagenkamp in de gemeente waar tussen de dertig en veertig mensen wonen. (ondermijningsbeeld de Markiezaten, 2013, P81) Rucphen De gemeente Rucphen is historisch gevormd uit verschillende kernen die vaak ook (deels) bij andere gemeenten hebben gehoord. De gemeente ligt net ten oosten van Roosendaal en is bereikbaar via de A58. Nu bestaat de gemeente uit: • Schijf • Sprundel • St. Willebrord • Rucphen • Zegge. Inwoners, afkomst en nationaliteit In de gemeente Rucphen wonen in 2012 22.320 inwoners. 7,7 Procent (1708 mensen) zijn allochtoon. Van hen zijn 477 (2,1 procent) niet-westers allochtoon. Ook deze kleine groep is zeer verdeeld over verschillende herkomstgroeperingen. Er zijn drie groepen die relatief groter zijn: 15,3 procent heeft een Marokkaanse achtergrond, 13,8 procent heeft een Surinaamse en 12,6 procent heeft een Somalische achtergrond. Echter, nominaal gaat dit over groepen van rond de 70 mensen. 431 mensen (1,9 procent) hebben een niet-Nederlandse nationaliteit, van wie meer dan de helft (256) wel een nationaliteit uit de Europese Unie heeft. Hoewel het gemiddeld inkomen met 27.400 euro per ontvanger (2010) in het district hekkensluiter is (samen met Tholen), is het aantal huishoudens met een laag inkomen beduidend lager dan in de stedelijke gebieden van het district (35 procent vergeleken met gemiddeld 40 procent). Stedelijk gebied Het aantal adressen per vierkante kilometer leidt in de gemeente Rucphen tot een score van 4 (matig stedelijk). 65 procent van de woningen is koopwoning. Opvallend aan Rucphen is dat het stroomverbruik flink boven het nationaal gemiddelde van 3300 kWh ligt, het is namelijk 4050kWh, waarmee het ook veruit het hoogst in De Markiezaten is. Dit heeft mogelijk te maken met het feit dat Rucphen ook bovengemiddeld veel industrie heeft: 38 procent van de bedrijven heeft industriële activiteiten waar het landelijk gemiddeld 20 procent is. Het bodemgebruik is uiteraard overwegend niet stedelijk, waarvan agrarisch terrein het grootste deel is. Echter, Rucphen heeft als een van drie gemeenten ook een flink stuk (20 procent) ‘bos en open natuurlijk terrein’. Dit komt door de Rucphensche Bosschen die tot de grens met België lopen. Risico’s en criminaliteit De gemeente heeft een BIBOB-beleid vastgesteld. De leegstand is 3,7 procent van de woningvoorraad, wat niet opvallend hoog is. Er zitten in Rucphen geen vergunde grow- of coffeeshops. Wel is er een vergunning verleend aan een seksinrichting. Dit betreft parenclub Mistique. Er zijn twee woonwagenlocaties in de gemeente waar rond de zestig mensen wonen. Met 3,7 procent leegstand in 2011 zit Rucphen rond het gemiddelde van Noord-Brabant (3,6 procent). Het aantal misdrijven in Rucphen ligt onder het landelijk gemiddelde met 50,5 misdrijven per duizend inwoners. Hiervan is de helft een vermogensmisdrijf. 12 Procent valt in de categorie gewelds- en seksueel misdrijf, 2 procent in de categorie drugsmisdrijf. (ondermijningsbeeld de Markiezaten, 2013, P82) Woensdrecht De gemeente Woensdrecht bestaat sinds de herindeling in 1997 uit de vier kernen: • Putte • Hoogerheide/Woensdrecht • Huijbergen • Ossendrecht.





Inwoners, afkomst en nationaliteit In Woensdrecht wonen in 2012 21.675 mensen. Van hen is 4.083 allochtoon, waarvan slechts 2,7 procent (593) niet-westers allochtoon. Hiervan hebben de grootste groepen een Surinaamse (13,3 procent), Turkse (13,2 procent) of Chinese (11,3 procent) achtergrond. 6,1 Procent van de bevolking heeft een niet-Nederlandse nationaliteit, wat relatief hoog is. Van hen is 83 procent echter wel uit de Europese Unie afkomstig. 75 procent van de niet-Nederlanders heeft de Belgische nationaliteit. Woensdrecht heeft het hoogste percentage koopwoningen uit de regio met 71 procent. De inkomensverdeling in Woensdrecht is normaal zonder opvallende uitschieters. Stedelijk gebied Als stedelijk gebied scoort Woensdrecht een 4 (matig stedelijk). Enorm opvallend aan Woensdrecht is dat van de 86 procent niet-stedelijk bodemgebruik, de helft ‘bos en open natuurlijk terrein’ is. De bedrijfsvestigingen in de gemeente zijn normaal verdeeld. Wel is het opvallend dat Woensdrecht relatief weinig agrarische bedrijven heeft (120). Dit is waarschijnlijk het gevolg van het grote deel bos en open natuurlijk terrein, waardoor er minder landbouwgrond overblijft. Er is ook een vliegbasis van de luchtmacht, vliegbasis Woensdrecht. Risico’s en criminaliteit Er is BIBOB-beleid vastgesteld. Er zijn in de gemeente vijf vergunde prostitutiebedrijven. Er zijn geen vergunde grow- of coffeeshops. De leegstand in Woensdrecht is in verhouding tot andere Noord-Brabantse gemeenten relatief hoog (4,5 procent vergeleken met 3,6 procent). De gemeente Woensdrecht heeft geen woonwagenkampen. Met 52,9 geregistreerde misdrijven per duizend inwoners heeft Woensdrecht geen hoge criminaliteitscijfers. 3 Procent is een drugsmisdrijf en 9 procent valt in de categorie gewelds- en seksuele misdrijven. (ondermijningsbeeld de Markiezaten, 2013, P83)





Bijlage operationalisering van indicatoren ten bate van het veldonderzoek

Tabel 25 Operationalisering van indicatoren risicomanagement ten aanzien van veiligheidsbeleid

Criteria

Indicator gemeente 1





1. Het vaststellen van de doelstelling van een organisatie

Hoe stelt de gemeente de doelstellingen met betrekking tot veiligheidsbeleid vast in relatie tot de risico’s om deze doelstellingen te bereiken?

a) Bij het bepalen van doelstellingen met betrekking tot veiligheid worden per doelstelling de risico’s afgewogen.

b) De afdelingen worden geheel, gedeeltelijk of niet betrokken bij het bepalen van de doelstellingen die betrekking hebben op veiligheid (in verband met draagvlak en kennis van risico’s).

c) De resultaten van deze stap zijn kort, helder en begrijpelijk beschreven.

Negatieve score op alle drie elementen geeft een rode markering. Een score van 2 van de 3 geeft een gele markering. Een positieve score op alle drie elementen geeft een groene score. Het meten vindt plaats aan de hand van een interview met de controller. De uitkomsten worden vergeleken met programmabegroting en P&C producten

2. Het identificeren van risico's die de doelstelling negatief kunnen beïnvloeden

Hoe identificeert de gemeente de risico’s die de doelstelling met betrekking tot veiligheidsbeleid negatief kunnen beïnvloeden?

a) Integrale inventarisatie risico’s in relatie tot veiligheid bij alle afdelingen.

b) Worden alle afdelingen, sommige afdelingen of geen afdelingen betrokken bij de inventarisatie van de risico’s met betrekking tot veiligheid?

c) De resultaten van deze stap zijn kort, helder en begrijpbaar beschreven.

Negatieve score op alle drie elementen geeft een rode markering. Een score van 2 van de 3 geeft een gele markering. Een positieve score op alle drie elementen geeft een groene score. Het meten vindt plaats aan de hand van een interview met de controller. De uitkomsten worden vergeleken met programmabegroting en P&C producten

3. Het inschatten van de kans dat risico's zich manifesteren en de impact daarvan

Hoe schat de gemeente de impact en de kans in van risico’s met betrekking tot veiligheidsbeleid?

a) Inschatten van de kans, omvang en de impact omgezet in een bedrag per risico.

b) Het inschatten van de kans van de risico’s; dat het zich manifesteert wordt integraal afgewogen en bij deze afweging worden alle afdelingen, sommige afdelingen of geen afdelingen betrokken.

c) De resultaten van deze stap zijn kort, helder en begrijpelijk beschreven.

Negatieve score op alle drie elementen geeft een rode markering. Een





score van 2 van de 3 geeft een gele markering. Een positieve score op alle drie elementen geeft een groene score. Het meten vindt plaats aan de hand van een interview met de controller. De uitkomsten worden vergeleken met programmabegroting en P&C producten

4. Risk-appetite, het bepalen van de mate waarin risico's aanvaard worden

Hoe staat de gemeente tegenover het nemen van risico’s met betrekking tot veiligheidsbeleid? Is de gemeente risicomijdend of juist niet? Dit wordt gewogen aan de hand van een aantal stellingen. Stellingen:

a) kleine risico’s (groene vlakken) worden geaccepteerd, er wordt hiervoor geen operationele maatregel of voorziening getroffen. (verzekeren, afspraken, etc.)

b) niet alle mediumrisico’s (gele vlakken) worden gemitigeerd door operationele maatregelen.

c) niet alle grote risico’s (rode vlakken) worden gemitigeerd door voorzieningen en er is een algemene dekkingsreserve aanwezig. Er is een voorziening getroffen die aansluit op het risicobedrag.

Positieve score op alle drie elementen geeft een grote Risk-appetite. Een postieve score op twee elementen geeft een medium Risk-appetite. Een negatieve score op alle drie elementen geeft een kleine Risk-appetite als uitkomst. Het meten vindt plaats op basis van een interview met de controller aan de hand van stellingen. De uitkomsten worden vergeleken met programmabegroting en P&C producten.

5. Het treffen van preventieve en repressieve maatregelen om risico's te beheersen

Welke preventieve en repressieve maatregelen heeft de gemeente getroffen om de risico’s met betrekking tot het veiligheidsbeleid te beheersen?

a) Welke maatregelen worden in operationele zin genomen om het risico ten aanzien van veiligheid af te dekken? Operationele maatregelen (verzekeren, afspraken, etc.), afspraken met aannemers, financiers, ontwikkelaars, et cetera?

b) Is er een voorziening getroffen voor dit risico ten aanzien van veiligheid? Sluit deze voorziening aan op het ingeschatte risicobedrag?

c) Algemene reserve. Is er een algemene dekkingsreserve aanwezig? Negatieve score op alle drie elementen geeft een rode markering. Een score van 2 van de 3 geeft een gele markering. Een positieve score op alle drie de elementen geeft een groene score. Het meten vindt plaats aan de hand van een interview met de controller. De uitkomsten worden vergeleken met de paragraaf weerstandsvermogen in de programmabegroting en P&C producten.

6. Het monitoren van risico's en de maatregelen

Hoe monitort de gemeente risico’s met betrekking tot het veiligheidsbeleid en hoe monitort de gemeente het resultaat van de genomen maatregelen?

a) Risico’s met betrekking tot veiligheid en het effect van de maatregelen worden gemonitord.

b) Het monitoren van risico’s en de maatregelen worden integraal afgewogen, bij deze afweging worden alle afdelingen, sommige afdelingen of geen afdelingen betrokken.

c) De resultaten van deze stap zijn kort, helder en begrijpelijk





beschreven. Negatieve score op alle drie elementen geeft een rode markering. Een score van 2 van de 3 geeft een gele markering. Een positieve score op alle drie elementen geeft een groene score. Het meten vindt plaats aan de hand van een interview met de controller. De uitkomsten worden vergeleken met programmabegroting en P&C producten.

Tabel 26 Operationalisering van indicatoren integrale veiligheid

Criteria Indicator gemeente 1






Veiligheidsgevoel score van 0-10 en het aantal WOS*- en geweldsfeiten 2010-2013 binnen de gemeente.

a) Veiligheidsgevoel score lager dan het cijfer 5 b) Veiligheidsgevoel score tussen het cijfer 5 en 7 c) Veiligheidsgevoel score boven het cijfer 7

Een score bij punt ‘a’ geeft een rode markering. Een score bij punt ‘b’ geeft een gele markering. Een score bij punt ‘c’ geeft een groene score.

d) Het aantal WOS en geweldsfeiten ligt relatief gezien boven het landelijk gemiddelde.

e) Het aantal WOS en geweldsfeiten ligt relatief gezien gelijk aan het landelijk gemiddelde.

f) Het aantal WOS en geweldsfeiten ligt relatief gezien onder het landelijk gemiddelde.

Een score bij punt ‘d’ geeft een rode markering. Een score bij punt ‘e’ geeft een gele markering. Een score bij punt ‘f’ geeft een groene score. Het meten vindt plaats aan de hand van een interview met de ambtenaar openbare orde en veiligheid. De uitkomsten worden vergeleken met het integraal veiligheidsplan van de betreffende gemeente en het veiligheidsbeeld.


Keurmerk veilig ondernemen en keurmerk veilig uitgaan is niet, gedeeltelijk of geheel geïmplementeerd. De gemeente heeft:

a) keurmerk veilig ondernemen niet geïmplementeerd b) keurmerk veilig ondernemen is gedeeltelijk geïmplementeerd c) keurmerk veilig ondernemen is volledig geïmplementeerd


d) keurmerk veilig uitgaan niet geïmplementeerd e) keurmerk veilig uitgaan is gedeeltelijk geïmplementeerd f) keurmerk veilig uitgaan is volledig geïmplementeerd



Aantal criminele jeugdgroepen, het drank- en drugsgebruik is onder, gelijk of meer dan landelijk gemiddelde, convenant schoolveiligheid is actueel en wordt nageleefd.

a) Het aantal criminele jeugdgroepen en het drank- en drugsgebruik is boven





het landelijk gemiddelde. b) Het aantal criminele jeugdgroepen en het drank- en drugsgebruik is gelijk

aan het landelijk gemiddelde. c) Het aantal criminele jeugdgroepen en het drank- en drugsgebruik is onder

het landelijk gemiddelde. Een score bij punt ‘a’ geeft een rode markering. Een score bij punt ‘b’ geeft een gele markering. Een score bij punt ‘c’ geeft een groene score.

d) Het convenant schoolveiligheid is niet actueel en wordt niet nageleefd. e) Het convenant schoolveiligheid is gedeeltelijk actueel en wordt gedeeltelijk

nageleefd (volledig actueel en gedeeltelijke naleving valt ook onder deze score).

f) Het convenant schoolveiligheid is volledig actueel en wordt nageleefd. Een score bij punt ‘d’ geeft een rode markering. Een score bij punt ‘e’ geeft een gele markering. Een score bij punt ‘f’ geeft een groene score. Het meten vindt plaats aan de hand van een interview met de ambtenaar openbare orde en veiligheid. De uitkomsten worden vergeleken met het integraal veiligheidsplan van de betreffende gemeente en het veiligheidsbeeld.


Verkeersongevallen en branden is onder, gelijk of meer in relatie tot de overige gemeenten.

a) Het aantal verkeersongevallen is boven het landelijk gemiddelde. b) Het aantal verkeersongevallen is gelijk aan het landelijk gemiddelde. c) Het aantal verkeersongevallen is onder het landelijk gemiddelde.


d) Het aantal branden is boven het landelijk gemiddelde. e) Het aantal branden is gelijk aan het landelijk gemiddelde. f) Het aantal branden is onder het aantal landelijk gemiddelde.



Er is geen, gedeeltelijk of sprake van geradicaliseerde groeperingen en/of georganiseerde criminele groeperingen. De mate van actief BIBOB beleid en integriteitsbeleid in relatie tot de overige gemeenten.

a) Er is sprake van geradicaliseerde groeperingen en georganiseerde criminele groeperingen.

b) Er is geen sprake van geradicaliseerde groeperingen en wel sprake van georganiseerde criminele groeperingen // Er is sprake van geradicaliseerde groeperingen en geen sprake van georganiseerde criminele groeperingen.

c) Er is geen sprake van geradicaliseerde groeperingen en geen sprake van georganiseerde criminele groeperingen.


d) Er is geen actief BIBOB beleid en geen integriteitsbeleid. e) Er is sprake van BIBOB beleid en geen sprake van integriteitsbeleid // Er is

geen sprake van BIBOB beleid en wel sprake van integriteitsbeleid.





f) Er is actief BIBOB beleid en integriteitsbeleid. Een score bij punt ‘d’ geeft een rode markering. Een score bij punt ‘e’ geeft een gele markering. Een score bij punt ‘f’ geeft een groene score. Het meten vindt plaats aan de hand van een interview met de ambtenaar openbare orde en veiligheid. De uitkomsten worden vergeleken met het integraal veiligheidsplan van de betreffende gemeente en het veiligheidsbeeld.

*WOS Woninginbraken, overvallen en straatroof in getallen.

Tabel 27 operationalisering indicatoren van de andere factoren

Criteria Indicator gemeente 1





I Transparantie van bestuur

De gemeente is niet, gedeeltelijk of volledig transparant over de risico’s met betrekking tot veiligheidsbeleid en de mate risicobeheersing in het kader van integrale veiligheid. De gemeente is:

a) niet transparant over de risico's en de mate van risicobeheersing in het kader van integrale veiligheid

b) gedeeltelijk transparant over de risico's en de mate van risicobeheersing in het kader van integrale veiligheid

c) volledig transparant over de risico's en de mate van risicobeheersing in het kader van integrale veiligheid.

Een score bij punt ‘a’ geeft een rode markering. Een score bij punt ‘b’ geeft een gele markering. Een score bij punt ‘c’ geeft een groene score. Het meten vindt plaats aan de hand van een interview met de ambtenaar openbare orde en veiligheid en de controller. De uitkomsten worden vergeleken met voorbeelden van berichtgeving aan de burgers via media.

II Publiciteit kostenbaten analyse

De gemeente beslist op basis van kostenbaten analyse ten aanzien van veiligheidsbeleid en de gemeente accepteert niet, gedeeltelijk of volledig kleine risico’s niet openlijk en democratisch. De gemeente:

a) publiceert kleine risico’s niet openlijk en democratisch b) publiceert gedeeltelijk kleine risico’s openlijk en democratisch c) publiceert kleine risico’s openlijk en democratisch.

Een score bij punt ‘a’ geeft een rode markering. Een score bij punt ‘b’ geeft een gele markering. Een score bij punt ‘c’ geeft een groene score. Het meten vindt plaats aan de hand van een interview met de ambtenaar openbare orde en veiligheid en de controller. De uitkomsten worden vergeleken met voorbeelden van berichtgeving aan de burgers via media.

III Positie van de controller

De controller is niet, gedeeltelijk of geheel onafhankelijk van reguliere organisatie en rapporteert niet, gedeeltelijk of geheel rechtstreeks aan B&W. De controller:

a) is niet onafhankelijk van de reguliere organisatie en rapporteert niet rechtstreeks aan MT/Directeur

b) is gedeeltelijk onafhankelijk van de reguliere organisatie en rapporteert gedeeltelijk rechtstreeks aan MT/Directeur

c) is geheel onafhankelijk van de reguliere organisatie en rapporteert rechtstreeks aan MT/Directeur

Een score bij punt ‘a’ geeft een rode markering. Een score bij punt ‘b’ geeft een gele markering. Een score bij punt ‘c’ geeft een groene score. Der controller:

d) rapporteert niet rechtstreeks aan B&W





e) rapporteert gedeeltelijk rechtstreeks aan B&W f) rapporteert volledig rechtreeks aan B&W

Een score bij punt ‘d’ geeft een rode markering. Een score bij punt ‘e’ geeft een gele markering. Een score bij punt ‘f’ geeft een groene score. Het meten vindt plaats aan de hand van een interview met de controller. De uitkomsten worden vergeleken met voorbeelden, zoals rechtstreekse berichtgeving van de controller aan het B&W, hoe de controller inhoud geeft aan de onafhankelijkheid.





Bijlage resultaten documentenonderzoeken (paragraaf 4.2)

In deze bijlage zijn de resultaten van het documentenonderzoek volledig weergegeven. De resultaten zijn inzichtelijk gemaakt aan de hand van dekresearch naar relevante documenten. In verband met de leesbaarheid van deze bijlage is dezelfde structuur gehanteerd als in paragraaf 4.2. De scores zijn als volgt weergegeven.



Groen


Geel


Rood

Resultaat documentenonderzoek integrale veiligheid Tabel 28 Resultaten veldonderzoek van indicatoren integrale veiligheid op basis van documentenonderzoek








Resultaat documenten-onderzoek

De vijf gemeenten scoren ten aanzien van veiligheidsgevoel en WOS- en geweldsfeiten gunstig ten opzichte van het landelijke gemiddelde. Het gedrag van bewoners is echter suboptimaal vanwege onvoldoende besef van criminele gedragingen. Dat biedt kansen voor inbrekers, zeker in combinatie met de ligging van wijken of gemeenten aan uitvalswegen. Bron: ondermijningsbeeld, CBS en www.waarstaatjegemeente.nl



Keurmerk veilig ondernemen en keurmerk veilig uitgaan is in geen van de genoemde gemeenten prioriteit. Van een structureel uitgaansleven is in geen van de gemeenten sprake. De reden hiervan is dat in de omgeving grote plaatsen zijn met uitgaansgelegenheden. Het keurmerk veilig ondernemen is in geen van de gemeenten een noodzakelijk middel. Ondanks de welwillendheid van gemeenten is het bedrijfsleven van mening dat het keurmerk of te duur is, men heeft geen interesse of er zijn onvoldoende deelnemers. Alle gemeenten hebben hun algemeen beleid ten aanzien van veiligheid op bedrijventerreinen en ten aanzien van horecagelegenheden op orde. Dit feit in ogenschouw nemende en omdat keurmerken geen doel zijn maar een middel scoren alle gemeenten matig op dit onderwerp. Bron: ondermijningsbeeld, CBS en waarstaatjegemeente.nl







Geen van de gemeenten kent een criminele jeugdgroep, er is echter wel sprake van crimineel gedrag van jongeren. Een uitzondering is het GHB-gebruik in de gemeente Rucphen. Het drank en drugsgebruik van de gemeenten is onder het landelijk gemiddelde. De gemeenten zetten met succes actief in op jeugdgroepen. De best-practice ten aanzien van jeugdgroepen wordt door de gemeenten actief gedeeld. Alle gemeenten zijn actief aan de slag met veiligheid op scholen. Het convenant schoolveiligheid is een goed middel om veiligheid naar, op en rond school doelgericht op te pakken. Dit hebben alle gemeenten goed voor elkaar. Bron: documenten jeugd en veiligheid van de vijf gemeenten.



Het aantal binnenbranden ligt onder het landelijk gemiddelde. Op basis van onderzoek blijkt dat het aantal branden in de betreffende gemeenten in vergelijking met gemeenten met een inwoneraantal tussen de 20.000 en 50.000 onder het landelijk gemiddelde ligt. Het aantal verkeersongevallen ligt ook onder het landelijk gemiddelde, echter, het aantal doden door vervoersongevallen ligt boven het landelijke gemiddelde. Het is noodzakelijk hierop in te zetten en het als gemeente niet alleen als taak van de veiligheidsregio te zien. Bron: CBS en lokale documentatie.


(criminele groep)


Er is in geen van de gemeenten sprake van een geradicaliseerde groepering. In de gemeente Rucphen is een criminele groep actief. Alle gemeenten hebben een actief en geactualiseerd BIBOB beleid. Ten aanzien van ondermijnende criminaliteit is een gezamenlijk actief BIBOB- en integriteitsbeleid een noodzakelijke investering op het gebied van veiligheid. Bron: lokale documentatie.

Het veiligheidsbeeld van integrale veiligheid van de vijf gemeenten Een onderzoek naar het niveau van integrale veiligheid van de gemeenten Halderberge, Rucphen, Steenbergen, Tholen en Woensdrecht geeft het onderstaande beeld.

Figuur 20 Geregistreerde criminaliteit 2013. Bron: CBS





Figuur 21 (On)veiligheidsbeleving, politiedistrict de Markiezaten (generiek van toepassing voor de vijf gemeenten) Bron: CBS

Figuur 22 Brandmeldingen binnenbrand, november 2013 (generiek van toepassing voor de vijf gemeenten) Bron: CBS





Figuur 23 Sterfte door vervoersongevallen – (bron: www.zorgatlas.nl) In Nederland zijn volgens de CBS Doodsoorzakenstatistiek in de periode 2009 tot en met 2012 2.804 personen door vervoersongevallen overleden. Dat zijn jaarlijks gemiddeld 701 sterfgevallen (ongeveer 0,4 sterfgevallen per 10.000 inwoners per jaar). De sterfte door vervoersongevallen valt onder sterfte door ongevallen. In de kaart is de gestandaardiseerde sterfte weergegeven waarbij gecorrigeerd is voor verschillen in leeftijd en geslacht. De zo verkregen waarden worden CMF's genoemd (Comparitive Mortality Figures). De sterfte in heel Nederland is gesteld op 100.

Veiligheidsbeeld Zeeland-West-Brabant 18 december 2014 geeft het volgende weer. Het aantal dodelijke slachtoffers ten gevolge van een verkeersongeval kwam in 2014 op 63 (2013: 54). Opvallend daarbij is de toename in Zeeland van 17 in 2013 naar 29 dit jaar. Het aantal verkeersgewonden nam in 2014 met 1096 licht toe ten opzichte van 2013. Toen raakten 1056 personen gewond bij een verkeersongeval. Resultaat documentenonderzoek risicomanagement Tabel 29 Resultaten van indicatoren algemeen niveau van risicomanagement ten aanzien van de doelstellingen van de organisatie (dus niet alleen veiligheidsbeleid), op basis documentenonderzoek.









Vanuit de belevingswereld van de controllers heeft elke gemeente een actief risicomanagement beleid. Echter, vanuit het normenkader risicomanagement, vermeld in deze thesis, voldoet geen enkele gemeente aan integraal risicomanagement. Risicomanagement is gestoeld op financiële consequenties.

http://www.zorgatlas.nl/gezondheid-en-ziekte/sterfte/sterfte-naar-doodsoorzaken/vervoersongevallen/#reference_4453

http://www.zorgatlas.nl/gezondheid-en-ziekte/sterfte/sterfte-naar-doodsoorzaken/ongevallen/#breadcrumb







Op basis van documentenonderzoek blijkt dat in geen van de P&C stukken een integrale afweging plaatsvindt van de risico’s die de doelstellingen kunnen bedreigen. Risicomanagement wordt instrumenteel en verplicht ingezet op basis van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten hierna te noemen, BBV. De paragraaf in de planning&controlestukken heet volgens het BBV ‘weerstandsvermogen’ en ‘risicobeheersing’. De risico’s worden wel geïdentificeerd, vooral met als doel het borgen van het behalen van financiële resultaten.



De gemeenten voldoen op dit moment aan de eisen die het BBV op dit vlak stelt (zoals vastgesteld door de rekenkamer in het rekenkamerrapport risicomanagement). Risico’s worden bepaald, echter niet op basis van de doelstellingen van de organisatie. Daarbij is het verleden richtinggevend voor de toekomst. Voor de financiële risico’s geldt een systematiek die is vastgelegd in de nota weerstandsvermogen en risicomanagement.

4. Risk-appetite


Deze stap bepaalt of de gemeente de risico’s ten aanzien van de aangegane doelstellingen accepteert of dat de gemeente mitigerende maatregelen neemt om tot op een bepaald niveau de doelstellingen te borgen. Geen van de gemeenten voert deze stap als zodanig uit en men legt geen verband met de overige velden van risicomanagement. Een analyse ten aanzien van risico’s en de baten voert geen van de gemeente uit. De vertaling vindt direct plaats naar financiële consequenties van risico’s.

5. Beheers-maatregelen


Gemeenten hebben operationele maatregelen getroffen zoals verzekeren, opstal, politiek molest et cetera. Diverse beheersmaatregelen worden toegepast. Kleine risico's worden veelal niet afgedekt. Voor zover er geen verzekeringen, voorzieningen of andere maatregelen zijn getroffen om het (financiële) risico af te dekken, vormt de weerstandscapaciteit de buffer om de risico’s op te vangen. Bij geen van de gemeenten overweegt men op basis van de vier mitigerende elementen (accepteren, overdragen, vermijden of verminderen).

6. Monitoren van risico's


De organisatie op zich is niet gestoeld op basis van de legitimiteit en de maatschappelijke waarde van producten, geborgd door stap 6 van risicomanagement. Bij geen van de gemeenten wordt het rendement van risicomanagement geanalyseerd. Geen van de gemeenten analyseert de risico’s die de legitimiteit en waarde van producten bedreigen.

Financiële positie gemeenten Het beeld van de financiële positie is gebaseerd op het weerstandsvermogen en de weerstandscapaciteit. Het weerstandsvermogen heeft alleen betrekking op de reservepositie





(vermogen). Deze staat vermeld in de paragraaf weerstandsvermogen van de jaarrekening 2013. Dit is een verplicht voorgeschreven paragraaf op basis van het besluit begroting en verantwoording (BBV), in iedere jaarrekening en begroting van een gemeente. De weerstandscapaciteit betreft naast de reservepositie ook baten en lasten. De bekendste baten en lasten zijn onbenutte belastingcapaciteit en de raming onvoorziene uitgaven.

Tholen. Uit de paragraaf blijkt dat Tholen gebruik maakt van het risicomanagementsysteem NARIS van het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement. De ratio weerstandsvermogen ultimo 2013 (risico’s uitgedrukt in een percentage van de weerstandscapaciteit) bedraagt 1,4. Afgaande op de in de paragraaf opgenomen waarderingstabel is met deze ratio sprake van voldoende weerstandsvermogen. De weerstandscapaciteit eind 2013 bedraagt € 5,3 miljoen. Bron: Provincie Zeeland.

Halderberge. De gemeente Halderberge geeft aan een weerstandscapaciteit te hebben van € 11,9 miljoen. Dit bestaat uit € 7,5 miljoen algemene reserve en € 2,4 miljoen onbenutte belastingcapaciteit. De risico’s zijn bepaald op € 15,9 miljoen. Dit betekent een ratio van 0,75. De gemeente merkt dit aan als onvoldoende, hetgeen de toezichthouder bevestigt. De gemeente doet wel aan risicomanagement, maar geeft niet aan met welk systeem. Bron: Provincie Brabant.

Steenbergen. De gemeente Steenbergen geeft aan een weerstandscapaciteit te hebben van € 1,8 miljoen. Dit bestaat uit € 1,5 miljoen risicoreserve en € 0,3 miljoen onbenutte belastingcapaciteit. De risico’s zijn bepaald op € 1,6 miljoen. Dit resulteert in een ratio van 1,1. Aangezien de ratio tussen de 1,0 en 1,4 ligt, acht de gemeente de weerstandscapaciteit voldoende om de risico’s af te kunnen dekken. Steenbergen maakt gebruik van het NARIS systeem. Bron: Provincie Brabant.

Rucphen. De gemeente Rucphen geeft aan een weerstandscapaciteit te hebben van € 10,8 miljoen. Dit bestaat uit de algemene reserve en de reserve grondexploitatie. De risico’s zijn bepaald op € 8,1 miljoen. De gemeente acht de weerstandscapaciteit ruim voldoende om de risico’s af te kunnen dekken omdat niet alle risico’s zich tegelijkertijd en in maximale omvang zullen voordoen. De toezichthouder deelt deze mening. De gemeente geeft niet aan welk systeem van risicomanagement gebruikt wordt. Bron: Provincie Brabant.

Woensdrecht. De gemeente Woensdrecht geeft aan een weerstandscapaciteit te hebben van € 8 miljoen. Dit bestaat uit € 7 miljoen vrij aanwendbaar deel van de algemene reserve en € 1 miljoen onbenutte belastingcapaciteit. De risico’s zijn bepaald op € 5,1 miljoen. De gemeente typeert de weerstandscapaciteit als uitstekend. Bij de gemeente Woensdrecht is nog geen gestructureerd systeem van risicomanagement. Ook is er nog geen beleid vastgesteld. Een groot aantal risico’s is als PM gekwantificeerd. De accountant geeft daarom geen oordeel of er voldoende weerstandscapaciteit aanwezig is om de risico’s op te kunnen vangen. De toezichthouder is ook niet in staat om een oordeel te geven. Bron: Provincie Brabant.

Resultaat documentenonderzoek andere factoren Tabel 30 Resultaten veldonderzoek van indicatoren andere factoren op basis van documentenonderzoek













Iedere gemeente acht zich transparant over de mate van risicobeheersing. Het publiceren van stukken acht men voldoende, zodat iedereen kennis kan nemen van de financiële risico’s die de organisatie loopt. Een integrale afweging van veiligheidsrisico’s vindt niet plaats, waardoor men er automatisch ook niet transparant in kan zijn.



Geen van de gemeenten publiceert openlijk over in welke mate risico’s worden gemitigeerd. De paragraaf weerstandsvermogen in de begroting is een verplichting op basis van de wetgeving vermeld in het BBV. Uit documentenonderzoek blijkt dat van een kostenbaten afweging geen sprake is, dus kan men ook niet de resultaten van deze afweging publiceren.



Een controller hoort de zaken voor te spiegelen zoals ze zijn, dit kan alleen in een onafhankelijke positie. Alle controllers hebben de bevoegdheid rechtstreeks aan B&W te rapporteren. De gemeenten voldoen hieraan.





Bijlage resultaten interviews (paragraaf 4.3)

In deze bijlage paragraaf zijn de resultaten van de interviews volledig weergegeven. De resultaten zijn inzichtelijk gemaakt aan de hand van de uitkomsten. In verband met de leesbaarheid van deze bijlage is dezelfde structuur gehanteerd als in paragraaf 4.3. De scores zijn als volgt weergegeven.



Groen


Geel


Rood

Resultaat interviews integrale veiligheid In onderstaande tabel zijn de resultaten weergegeven van de indicatoren op het gebied van integraal veiligheidsbeleid aan de hand van de vijf velden van integrale veiligheid uit de handreiking kernbeleid veiligheid. De scores zijn weergegeven op basis van het beeld van de ambtenaren openbare orde en veiligheid van de betreffende gemeente. Datum interview Naam van de ambtenaar openbare

orde en veiligheid (AOV) Gemeente

15 juli 2014 Y. van Loon Halderberge

15 juli 2014 J. van den Hof Steenberge

16 juli 2014 R. Timmermans Woensdrecht

16 juli 2014 A. van den Berg Rucphen

17 juli 2014 J. de Groen Tholen








a. Veilige woon- en leefomgeving C

(gevoel 7,4)

F

B (gevoel

6.5)

F

B (gevoel

6.9)

F

B (gevoel 6.8)

F

B (gevoel

6.3)

F b. Bedrijvigheid en veiligheid

A (KVO

geen interesse)

D (KVU

uitgaan nvt)

A (KVO

geen interesse)

D (KVU

uitgaan nvt)

B (KVO

gedeeltelijk)

F

C

D (KVU

uitgaan nvt)

A (KVO te

duur)

D (KVU

uitgaan nvt) c. Jeugd en veiligheid C

F

C

F

C

E (Veilige


A (GHB

gebruik)

F

C

F






C

F

C

F

C

F

B

(verkeer)

F

C

F


C

E

C

F

C

F

B (criminele groep)

F

C

E

Op basis van interviews en documentenonderzoek blijkt dat alle gemeenten op het gebied van risicomanagement van integraal veiligheidsbeleid onvoldoende scoren. In onderstaande tabel geldt de score voor alle gemeenten. Dit is de reden dat geen onderscheid per gemeente is aangebracht. Tabel 32 Resultaten van indicatoren risicomanagement ten aanzien van doelstellingen van integraal veiligheidsbeleid op basis van interviews met AOV-ers.








Beeld AOV-ers Risico’s worden wel in kaart gebracht om inzicht te krijgen in de financiële gevolgen en wat het weerstandsvermogen moet zijn, maar niet in relatie tot doelstellingen met betrekking tot het veiligheidsbeleid.


Beeld AOV-ers De afweging van risico’s die worden uitgevoerd betreft vooral de financiële risico’s die een gemeente loopt. Geen van de gemeenten kent een risicomanagementsysteem zoals COSO of ISO 31000.


Beeld AOV-ers Bij het opstellen van een integraal veiligheidsbeleid is in alle gemeenten meer de aanpak beschreven. De risico’s worden repressief opgepakt, niet vooraf gewogen. Als er zich een calamiteit voordoet, wordt de post onvoorzien of de algemene reserve aangesproken.

4. risk-appetite

Beeld AOV-ers Als er problemen zijn binnen een project ten aanzien van veiligheid worden deze problemen opgelost binnen het projectbudget. Daarnaast heeft iedere gemeente een apart budget voor veiligheid binnen de gemeente.


Beeld AOV-ers Alle gemeenten kennen een andere benadering voor het behalen van doelstellingen op het gebied van integrale veiligheid. Vermeld wordt de uiterste best te doen om doelstellingen te halen. Integrale veiligheid is vooral gebaseerd op repressief optreden, dus het oplossen van problemen.






Beeld AOV-ers Risicomanagement is gestoeld op financiële overwegingen, niet op inhoudelijke basis. Uiteraard is er een algemene dekking en de post ‘Onvoorzien’ wordt altijd meegenomen. Extra kosten van een project worden dus opgelost door gebruik van ‘Onvoorzien’.

Verantwoorden keuzen: overwegingen op basis van het eerste deel van het veldonderzoek Het eerste deel van het veldonderzoek betreft de interviews van de ambtenaren openbare orde en veiligheid en eigen onderzoek. Het tweede deel van het onderzoek betreft de interviews van de controllers van de gemeenten. Resultaat interviews risicomanagement Op basis van bovengenoemde bevindingen zijn de vragen op het gebied van risicomanagement veralgemeniseerd. Concreet: er zijn vragen gesteld in hoeverre er sprake is van risicomanagement in het algemeen, dus breder dan alleen veiligheid. Ofwel: is er bij u sprake van risicomanagement en in welke mate? Datum interview Naam van de controller Gemeente

23 juli 2014 A. Moerland Tholen

24 juli 2014 F. Scheerder Halderberge

12 augustus 2014 J. Heijnen Steenberge

12 augustus 2014 M. Geleijnse Rucphen

19 augustus 2014 I. Raaijmakers Woensdrecht

Tabel 33 Resultaten van indicatoren algemeen niveau van risicomanagement ten aanzien van de doelstellingen van de organisatie (dus niet alleen veiligheidsbeleid), op basis van interviews met controllers








Beeld controllers

Er is een beleidsnotitie risicomanagement uit 2008. De gemeenteraad besteedt met name veel aandacht aan de mate van risicobeheersing op het gebied van grondexploitatie.

Negatieve (financiële) effecten (financiële schade). Voor zover het gaat om financiële risico’s gelden a, b en c.

De heersende opvatting van het begrip risico is de kans dat er zich een gebeurtenis voordoet waarbij er sprake is van negatieve (financiële) effecten (financiële schade).

Het afwegen van risico’s per (beleids)doelstelling is niet procedureel vastgelegd. beleidsnotitie risicomanagement en weerstands-vermogen uit 2006.

Eigenlijk onvoldoende. Het koppelen van risico’s aan doelstellingen vindt niet plaats.

2. identifi-ceren risico's

Beeld controllers

In 2008 zijn de afdelingen betrokken bij RM. De gemeente werkt met NARIS, een risicomanagement-systeem, dat o.a.

Niet financiële risico’s worden - voor zover van toepassing -opgenomen in de B&W-adviesnota en/of

De inventarisatie van de risico’s t.b.v. de paragraaf weerstands-vermogen geschiedt twee keer per jaar (programma-

De inventarisatie van de risico’s t.b.v. de paragraaf weerstands-vermogen geschiedt centraal door de afdeling

De risico’s worden wel geïdentificeerd, vooral met als doel het borgen van het behalen van financiële resultaten.





handig is om de financiële risico´s die een gemeente loopt, te bepalen.

raadsvoorstellen. Ze komen niet centraal (in bijvoorbeeld een afzonderlijke paragraaf) terug in de P&C-stukken.

begroting en de jaarrekening door het afdelingshoofd, financieel consulent en de controller.

Staf/Concern-control, in samenwerking met de afdeling Middelen.


Beeld controllers

De begroting heeft een paragraaf risicomanagement. Elk jaar worden opnieuw de risico´s gewogen en indien nodig bijgesteld op basis van eerder opgesteld risicobeeld.

De afdelingen leveren informatie aan, de afdeling concernzaken toetst en verwerkt de informatie in de paragraaf weerstands-vermogen en risicobeheersing.

Voor de financiële risico’s geldt een systematiek die is vastgelegd in de Nota risicomanagement en weerstands-vermogen 2011.

Bij de begroting, kadernota en jaarstukken wordt gerapporteerd over de (financiële) risico’s in de paragraaf weerstands-vermogen & risicobeheersing.

Risico’s worden bepaald, echter niet op basis van de doelstellingen. Daarbij is het verleden richtinggevend voor de toekomst. (financieel risicomanagement vindt plaats, bedrijfskundig risicomanagement niet)

4. risk-appetite

Beeld controllers

Kleine risico's worden veelal niet afgedekt. De koppeling met de strategische doelstellingen wordt onvoldoende gelegd. De afweging op het gebied van strategische doelstellingen ontbreekt.

Het (soortgelijk) model wordt toegepast voor de (financiële) risico’s die te kwantificeren zijn en opgenomen zijn in de paragraaf weerstands-vermogen & risicomanagement.

Voorziene bedragen minder dan 25.000 euro neemt de gemeente niet mee in de berekening van het weerstands-vermogen, dit moet door de lopende exploitatie opgevangen worden.

Diverse beheersmaat-regelen worden toegepast. Kleine risico's worden veelal niet afgedekt. De koppeling met de strategische doelstellingen wordt onvoldoende gelegd.

Deze stap wordt niet als zodanig uitgevoerd. De stap bepaalt of je de risico’s accepteert of dat je mitigerende maatregelen neemt tot een bepaald niveau om de doelstellingen te borgen.


Beeld controllers

Deze stap wordt uitgevoerd op basis van een vertaling naar financiële consequenties van risico’s. Uiteraard heeft de gemeente operationele maatregelen getroffen zoals verzekeren. Doet zich onverhoopt toch een groot risico voor, dan vangt de gemeente Tholen dit op met de beschikbare weerstands-capaciteit.

Voor zover mogelijk worden er maatregelen voorgesteld (bijvoorbeeld voorzieningen treffen, verzekeren of bezuinigen).

Naast de algemene reserve heeft de gemeente Steenbergen als buffer een reserve die ze risicoreserve noemt. Op basis van de periodieke berekening van de benodigde weerstands-capaciteit wordt de hoogte van de risicoreserve bepaald.

Deze stap wordt uitgevoerd op basis van een vertaling naar financiële consequenties van risico’s. Doet zich onverhoopt toch een groot risico voor, dan vangt de gemeente Rucphen dit op met de beschikbare weerstands-capaciteit.

Risicomanagement is gestoeld op financiële consequenties. Uiteraard worden er voorzieningen getroffen en zijn er bestemmings-reserves.


Beeld controllers

Deze stap wordt niet op deze wijze

In de jaarstukken wordt naast een

Twee keer per jaar, met het opstellen

De heersende opvatting van het

De nota weerstands-





uitgevoerd. De koppeling met de strategische doelstellingen wordt onvoldoende gelegd. Jaarlijks met het opstellen van de jaarrekening wordt geanalyseerd, welke risico's zich hebben voorgedaan en welke maatregelen hebben gewerkt.

actualisatie van de risico’s ook teruggeblikt op de risico’s zoals opgenomen in de begroting. Voor zover het gaat om financiële risico’s gelden a, b en c.

van de programma-begroting en de jaarrekening wordt geanalyseerd, welke risico's zich hebben voorgedaan en welke maatregelen hebben gewerkt. Op basis hiervan vindt eventueel bijstelling plaats. Hierbij wordt onder andere gekeken of de weerstands-capaciteit is aangesproken.

begrip risico is de kans dat er zich een gebeurtenis voordoet waarbij er sprake is van negatieve (financiële) effecten (financiële schade).

vermogen en de weerstands-capaciteit met ratio, moet nog worden vastgesteld. Van een volledige risicobeheersing op bedrijfskundig niveau is geen sprake (evenals de andere vier gemeenten overigens).

Tabel 34 Resultaten veldonderzoek van indicatoren andere factoren op basis van interviews, dus onderstaande weergave is het beeld van de controllers








Beeld controllers De grondslag voor de overwegingen zijn terug te vinden, maar niet voldoende transparant. Antwoord b,

Antwoord b, de paragraaf weerstands-vermogen & risicobeheersing is opgenomen in de begroting, kadernota en jaarstukken. Deze stukken zijn openbaar.

Antwoord c, De grondslag voor de overwegingen zijn terug te vinden, maar niet voldoende transparant. De P&C stukken zijn openbaar.

Antwoord b, de paragraaf weerstands-vermogen & risicobeheersing is opgenomen in de begroting, kadernota en jaarstukken. Deze stukken zijn openbaar.

Antwoord c. Dit blijkt uit de P&C stukken en gesprekken met financiële commissie.


Beeld controllers Antwoord a. Er is geen beleid ten aanzien van kosten weging. Van een weging van risico’s op basis van een kostenbaten beleid is geen sprake. Van publiceren van de ondergrens op basis van deze kostenweging is geen sprake.

Antwoord b. Risico’s met een hoog risicoprofiel (kans x impact) worden voor zover ze te kwantificeren zijn, opgenomen in de paragraaf weerstands-vermogen in de begroting, kadernota en jaarstukken.

Antwoord c. De gemeente publiceert de top 10 risico’s in de paragraaf weerstands-vermogen en risicobeheersing.

Antwoord a. Er is geen beleid ten aanzien van kosten-weging. Van een weging van risico’s op basis van een kostenbaten beleid is geen sprake. Van publiceren van de ondergrens op basis van deze kosten weging is geen sprake.

Dit doet de gemeente niet.


Beeld controllers Antwoord c, de controller rapporteert rechtstreeks aan het MT.

Antwoord c, de controller rapporteert rechtstreeks aan het MT en/of het

Antwoord C. De controller heeft de mogelijkheid rechtstreeks naar het college te

De directeur is tevens controller en rapporteert rechtstreeks aan het MT.

Antwoord c, de controller rapporteert rechtstreeks aan het MT.





college van B&W. rapporteren. Van die mogelijkheid wordt alleen als het niet anders kan gebruik gemaakt.

Antwoord b.

Beeld controllers Antwoord f, als voorbeeld noemt Arjan Moerland dat wel eerst het MT op de hoogte wordt gebracht.

Antwoord f, de concerncontroller kan gevraagd en ongevraagd het MT/de directie en het college adviseren.

Antwoord f, de concerncontroller kan gevraagd en ongevraagd het MT/de directie en het college adviseren.

De controller zal nooit de algemeen directeur passeren. Men probeert te voorkomen dat het nodig is dat het in het college gerapporteerd wordt. Antwoord d.

Antwoord d. De controller heeft de bevoegdheid rechtstreeks aan B&W te rapporteren, op het moment dat de controller zaken constateert die niet door de beugel kunnen.





Bijlage literatuurlijst en andere informatiebronnen

Bibliografie Monografieën/ Wetenschappelijke literatuur Adang, O.M.J., (2008) Leren van en voor openbare orde handhaving, tijdschrift voor politie, lesstof MCPM Adang, O.M.J. (2008) Openbare orde handhaving, artikel lesstof MCPM Anderson, R.J., (2011) In control of uit de hand, planning en control in de publieke praktijk, Kluwer Deventer Anderson, R.J., H.L. Klaassen, H.L., Maks, H., (2012) Effectiveness of local authority risk management Asselt, van, M.B.A., (2007) Risk governance, Over omgaan met onzekerheid en mogelijke toekomsten, oratie universiteit Maastricht. Baarda, d. G. (2009). Basisboek kwalitatief onderzoek. Groningen/Houten: Noordhof Uitgevers. Bernstein, P. L., (1998) Against the gods, the remarkable story of risk, John Wiley & Sons, Inc. Bouckaert G., Auwers T., (1999), Prestaties meten in de overheid, Overheidsmanagement nr. 5, Die Keure, Brugge. Boutellier, H., (2008). Veiligheidsutopie, Veiligheid; Studies over inhoud organisatie en maatregelen. Brons, R., Madern, M., Zaal, L., & Landman, W. (2006). Basisvereisten Crisismanagement, de decentrale normen benoemd. Den Haag. Landelijk beraad crisisbeheersing. Brenninkmeijer, A., ‘Behoorlijk omgaan met onzekere risico’s’, in Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing 11 (2013), nr. 3, Brenninkmeijer, A., Nationale Ombudsman, 2013 magazine Nationale veiligheid en crisisbeheersing, steller Nationaal coördinator terrorismebestrijding en veiligheid, ministerie van veiligheid en justitie Bruijn, H. H., (2012), Procesmanagement, over procesontwerp en besluitvorming. Den Haag: SDU uitgevers. Cronbach, L. J., (1955), Construct Validity in Psychological Tests, Psychological Bulletin . Denkers, F. (2011) Eigenrichting uit medemenselijkheid. Deming, W. Edwards (1986). Out of the Crisis. MIT Press Dückers, M., magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2013. Arq Psychotrauma Duin, M. van (2011) Veerkrachtige crisisbeheersing, nuchter over het bijzondere, Apeldoorn, Doorewaard, P. V. (2007). Het ontwerpen van een onderzoek. Den Haag: LEMMA. Politieacademie en Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV) Expert Group Sander Banus, Marcel Mennen, Cisca Stom, RIVM, Centrum Veiligheid Goulding, C., (1999), Grounded Theory: some reflections on paradigm, procedures and misconceptions, University of Wolverhampton. Hardin, R. (2002). Trust and Trustworthiness. P. 1-5. Hekster, O. (2005). Beelden van Macht p.8. Helsloot, J.C., Hanekamp, J.C., Pieterman, R., Risico´s en redelijkheid; waarom doen wij dingen: realiteitswaarde?! Helsloot, I. (2007). Voorbij de symboliek: Over de noodzaak van een rationeel perspectief op fysiek veiligheidsbeleid. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.

Helsloot, I. (2012). Veiligheid als (bij)product. Over beleidsontwikkeling in interactie tussen bestuurders, adviseurs en narrige burgers: inaugurele rede Heuvelhof, H. d. (2011). Management in netwerken, over veranderen in een multi-actorcontext. Boom Lemma uitgevers: Den Haag.





Heuvelhof, H. d. (2011). Management in netwerken, over veranderen in een multi-actorencontext. Den Haag: Boom Lemma uitgevers. Joosten, R., André Smulders, A., magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2013. Jones T.H., D. C.-9. (2013, augustus 2). Opgeroepen op augustus 16, 2013, van Wikipedia: http://nl.wikipedia.org/wiki/Mieren Jong, W. R. (2009). Als het op communiceren aankomt, crisiscommunicattie voor (loco) burgemeesters. Jong, W., Regtvoort, F., & Siepel, H. (2009). Als het op communiceren aankomt, crisiscommunicatie voor (loco)burgemeesters. Den Haag. Kasperson, R.E. (1992). Social distrust as a factor in siting hazardous facilities and communication risks. Journal of Social Issues. Lam. J. (James), (2007), Operational Risk Management — Beyond Compliance to Value Creation, James Lam & Associates, Inc, Waltham. Leeuw H.F. de, (2005), management van onderzoek, van Gorcum. Masaaki Imai (2002), Kaizen-het stap voor stap bezig zijn met het verbeteren van een product op dienst. De filosofie achter het Japanse succes. Deventer, Kluwer Meacham, J., (1983), Wisdom and the context of knowledge; knowing that one doesn’t know in D. Kuhn and Meacham, J., eds. On the development of developmental psychology. Basel, Switserland; Karger Mikes, A. (2008). Risk Management and Calculative Cultures. http://ssrn.com/abstract=1138636. Mook, D. G. (2001). Psychological Research. The Ideas Behind the Methods, . New York: W. W. Norton & Company, Inc. Nathan J. Mlot, C. A.-F.-a. (2011, april 26). Opgeroepen op augustus 16, 2013, van Wetenschap 24: http://www.wetenschap24.nl/nieuws/artikelen/2011/april/Vuurmieren-in-het-water.html Paté-Cornell, E., ‘On ‘Black Swans’ and ‘Perfect Storms’: Risk Analysis and Management When Statistics Are Not Enough, in: Risk Analysis, 32 (2012), 1823–1833. Leen Paape, L., ‘in control’ verklaringen: gebakken lucht of een te koesteren fenomeen? Rede in verkorte vorm uitgesproken op 25 juni 2008 ter gelegenheid van de aanvaarding van het ambt van hoogleraar Bestuurlijke Informatieverzorging aan Nyenrode Bedrijfskundig Universiteit Pleysier S., (2008). Integrale Veiligheid’ als dogma? Grenzen aan het heersende veiligheidsdiscours In. Tijdschrift voor Veiligheid , jg. 7, nr.1,. Reicher, S, (2004) et al_ An integrated approach to crowd psychology and public order policing. Reicher,S, (2004) et al. Knowledge Based Public Order Policing. Reason, J., ‘The Contribution of Latent Human Failures to the Breakdown of Complex Systems’, in: Philosophical Transactions of the Royal Society of London. Series B, Biological Sciences 327 (1990-04-12, 1241), 475–484. Robson, C., (1993), Real world research. A research for and practitioner-researchers. Oxford, Blakwell Publishers Rosenthal, U. (1980). De machtsparadox: latente machtsuitoefening en geanticipeerde reacties, in Beleid en Maatschappij, vol 7 P. 292-296. Saunders, M., Lewis, P. and Thornhill, A., (2003), Research methods for bedrijfskundig students. 3rd edition, Prentice Hall, Finantopical Times. Scholtens, A., (2007) Samenwerken in crisisbeheersing, lectorale rede. Todd, D. J. (2006). Mixing qualitative and Quantitative Methods: Triangulation in action. Cornell university http://www.jstor.org/ Verschuren, P.J.M., & Doorewaard, H. (2007). Het ontwerpen van een onderzoek. Utrecht: Lemma. Vollenhoven, van P., (2012), hier onveilig? Onmogelijk!, uitgeverij Balans, Amsterdam





Vos, K. de, (2006) Brainstormen 50.000 Ideeën per dag, Amsterdam: Pearson Education Benelux. VNG, B. (2010). Kernbeleid veiligheid, handreiking voor gemeenten. Den Haag: Excelsior. Weber, M.E.A., Weggeman, M.C.D.P. & Aken, J.E. van (2011). Developing what customers really need, Involving customers in innovations. International Journal of Innovation and Technology Management, submitted / in press. TU Eindhoven Wijnands, J., directeur Veiligheidsbeleid, ministerie van Buitenlandse Zaken, magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing augustus 2013. Yin, R.K., (2003) case study research, design and methods, thousand oaks, sage publications. Bedrijfskundig-practice artikelen Cebeon, Onderzoekstraject OOV: herijking verdeling gemeentefonds en BDUR, februari 2007. Cap Gemini Nederland B.V., (2010) Trends in Veiligheid 2010, samen werken aan veiligheid september 2010. Commissie Bruinooge (2012), Rapport Bevolkingszorg op Orde. Hoorn, J., (2012), Politie in een kwetsbare samenleving. Nikkels, L., Graaff, D., Schildmeijer R., (2005) eindrapport naar een veiliger gemeente. Vademecum Gemeentesecretaris, (2008) 2e herziene druk. Organisatiemodel Integrale Veiligheid in gemeente. Wet- en regelgeving Wijziging van de Gemeentewet in verband met de versteviging van de regierol van de gemeente ten aanzien van het lokaal veiligheidsbeleid Het verslag van het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel door de vaste commissie voor BZK van 19 oktober 2010 en de nota van minister Donner en staatssecretaris Teeven n.a.v. dit verslag van 5 januari 2011. Websites http://www.hetccv.nl/dossiers/integraal-veiligheidsbeleid/index http://www.hetccv.nl/binaries/content/assets/ccv/dossiers/integraal-veiligheidsbeleid/kst_32459_2_wetsvoorstel.pdf http://www.cbs.nl/ http://www.ssrn.com http://www.narcis.nl/ http://123management.nl/0/010_strategie/a120_strategie_03_KSF_BSC.html http://www.scienceofthetime.com http://www.veiligheid.org/ http://www.tcpm.nl/2011/02/safety-management/ http://www.evmi.nl/ http://www.executiveforum.net/pdfs/simons.pdf http://www.Midmarketplace.com/ http://www.hbr.org./ http://www.wrr.nl/ http://www.jstor.org/ http://wisdomofthepubliek.nl/toekomstbeelden/innovatie-en-kennisontwikkeling http://www.vng.nl/onderwerpenindex/veiligheid/kernbeleid-veiligheid/kernbeleid-veiligheid#tools http://www.zorgatlas.nl/thema-s/gebiedsindelingen-en-topografie/gebiedsindelingen/gemeenten/ http://www.waarstaatjegemeente.nl http://www.tcpm.nl/2011/02/safety-management/

http://www.cbs.nl/

http://www.ssrn.com/

http://www.narcis.nl/

http://123management.nl/0/010_strategie/a120_strategie_03_KSF_BSC.html

http://www.scienceofthetime.com/

http://www.veiligheid.org/

http://www.tcpm.nl/2011/02/safety-management/

http://www.evmi.nl/

http://www.executiveforum.net/pdfs/simons.pdf

http://www.midmarketplace.com/

http://www.hbr.org/

http://www.wrr.nl/

http://www.jstor.org/

http://wisdomofthecrowd.nl/toekomstbeelden/innovatie-en-kennisontwikkeling/nieuwe-ontwikkelingen/

http://www.vng.nl/onderwerpenindex/veiligheid/kernbeleid-veiligheid/kernbeleid-veiligheid#tools

http://www.zorgatlas.nl/thema-s/gebiedsindelingen-en-topografie/gebiedsindelingen/gemeenten/

http://www.waarstaatjegemeente.nl/

http://www.tcpm.nl/2011/02/safety-management/

De koppeling van Risicomanagement en Integrale Veiligheid ...€¦ · Dit integraal...

Documents

Transcript of De koppeling van Risicomanagement en Integrale Veiligheid ...€¦ · Dit integraal...