J O S É M A R Í A G A R C Í A G A R D U Ñ O*

* Doctor en Educación (Ohio University, 1991)Catedrático de la Universidad Autónoma de Morelos

LA ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN

EDUCATIVA: ALGUNAS LECCIONES QUE

NOS DEJA SU EVOLUCIÓN EN LOS ESTADOS

UNIDOS Y MÉXICO

Abstract

The purpose of this study was toanalyze the evolvement of educationaladministration in the United States ofAmerica and in Mexico. The author revi-ses similarities and differences betweenthe meaning educational administrationand gestión educativa; it is concluded thatboth concepts have similar meanings.Later the paper analyzes the earlydevelopment of educational administra-tion in the United States, the influence ofphilosophical doctrines in the shape ofthe discipline and of administrativetheoretical approaches and how thoseapproaches were incorporated intoeducational administration as well. Thesecond part of the paper is dedicated toanalyze the early development of edu-

Resumen

El propósito de este trabajo fue anali-zar la evolución de la gestión o adminis-tración educativa en los Estados Uni-dos y en México. El autor revisa lassemejanzas y diferencias de los concep-tos administración educativa y gestióneducativa y concluye que éstos son se-mejantes en su significado. Posterior-mente analiza los inicios del cultivo dela disciplina de administración educati-va en los EU, la influencia de las co-rrientes filosóficas en la conformaciónde la disciplina, los enfoques del pensa-miento administrativo y su incorpora-ción a la administración educativa y lascaracterísticas del currículum de estu-dios. En la segunda parte del trabajo elautor analiza los inicios y desarrollo de

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cational administration in Mexico,starting with the work of whom might beconsidered the founder of the discipline:Rafael Ramirez, back in 30s and 40s ofthe XX century. Later on the analysesjumped to the early 90s to review theeducational administration policyemerged from the national educationalreform called Programa de Moderniza-ción Educativa which triggered thecontinuation of the study of educationaladministration interrupted it for almosthalf a century.

Key words: educational administration,evolvement, Mexico, Estados Unidos,Rafael Ramírez, Programa de Moderni-zación Educativa.

la gestión educativa en México,a partir de los trabajos de quien puedeser considerado el fundador de la disci-plina en México: Rafael Ramírez, y lareanudación del estudio y cultivo dela gestión a partir de la reforma educati-va conocida como Programa de Mo-dernización Educativa, ya que fue vir-tualmente interrumpido durante casimedio siglo.

Palabras clave: administración educati-va, gestión educativa, desarrollo, Esta-dos Unidos, México Rafael Ramírez,Programa de Modernización Educativa.

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El propósito de este trabajo es presentar un panorama de laevolución de la administración educativa en Estados Unidosy en México. Los puntos principales que se abordarán

incluyen: los inicios de la disciplina, su evolución, el desarrollo de lainvestigación y el currículum en los Estados Unidos, así como losinicios y desarrollo de la gestión educativa en México. El análisis dela administración educativa en Estados Unidos es relevante por lassiguientes razones: a) en ese país la administración educativa tienemás de 125 años de existencia; b) la mayoría de los avances teóricossobre administración se han originado en ese país, y c) laadministración educativa anglosajona ha tenido influencia en laadministración o gestión educativa española, la cual ha sido laprincipal fuente de inspiración teórica de la naciente gestióneducativa mexicana.

¿ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA O GESTIÓNEDUCATIVA?

ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA

Pocos textos estadounidenses dedican espacio y tinta a definir quées la administración educativa. Probablemente este fenómeno noocurre debido a la ambigüedad conceptual de la disciplina, sino másbien por el acuerdo que se ha logrado. La mayoría de los textos deadministración educativa de ese país están más interesados en definirla teoría administrativa que la administración educativa. Autorescomo Campbell y Sergiovianni son de los pocos que le ha dedicadocierto espacio a la discusión del concepto. Campbell y colaboradores(1971) señalan que los administradores desempeñan cuatro funciones

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básicas: a) clarificar e influir en el desarrollo de las metas y políticaseducativas, b) estimular y dirigir el desarrollo de los programasdiseñados para el logro de las metas, c) establecer y coordinar laplaneación e implantación de los programas, y d) adquirir yadministrar los recursos materiales y financieros para apoyar laorganización escolar en el desarrollo de sus programas.

Estas funciones no son nuevas, fueron establecidas a principiosde siglo por el ingeniero de minas francés Henri Fayol. Sin embargo,Sergiovianni y colaboradores (1992) definen el concepto de unamanera más general. Para ellos, la administración (incluyendo laeducativa) se define como el proceso de trabajo con y a través dela gente para lograr eficientemente las metas organizacionales. Enambas definiciones están implícitos los conceptos clásicos de laadministración: planear, organizar, dirigir, coordinar y controlar.

Siguiendo a Appleby (1949), Sergiovianni y colaboradoresestablecen diferencias muy finas entre administración ymanagement; su distinción radica en el lugar que ocupan en elorganigrama: la administración se sitúa en los rangos altos y elmanagement en los medios o inferiores. Para estos autores lasáreas críticas de responsabilidad de los administradores educativosson: logro de metas, mantenimiento de los patrones culturales de laescuela, mantenimiento interno y adaptación externa. Las habilidadesque requieren se ubican en lo técnico, humano y conceptual.

A partir de la década de los 80, como producto de los movi-mientos de reforma educativa y de los resultados de investigacionesen esta disciplina en Estados Unidos, ha sido común la unión delconcepto de la administración educativa con el de liderazgo en losprogramas curriculares y en la denominación de los administradoresde la educación. Al director de escuela se le comenzó a llamar líderescolar. Con la adición de este concepto se quiso enfatizar la im-portancia de las funciones de liderazgo sobre las de administración.

De acuerdo con Sergiovianni y colaboradores (1992), el trabajode un director escolar es coordinar, dirigir y apoyar el trabajo de

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otros de acuerdo con objetivos definidos, evaluar el desempeño,proveer o gestionar recursos, construir un clima psicológico ade-cuado, resolver conflictos de los profesores, etcétera.

Por otra parte, el concepto de liderazgo es más amplio e incluyela preocupación por la valía de los objetivos del centro escolar y suimpacto en la sociedad; además, el líder provee a sus colaboradoresde una visión hacia donde se quiere llegar. La visión se refiere a lacapacidad de crear y comunicar un punto de vista sobre el estadodeseable de la organización e induce el compromiso entre losmiembros del centro escolar.

GESTIÓN EDUCATIVA

El Diccionario de la Lengua Española (Real Academia Española,1992) define gestión como: “acción y efecto de gestionar”, y gestionarcomo: “hacer diligencias conducentes al logro de un negocio o deun deseo cualquiera”. Algunas acepciones del concepto administrar,que proporciona el mismo diccionario, son: “gobernar, ejercer laautoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lohabitan; dirigir una institución”. En la lengua española administrarconnota ejercer las funciones administrativas de una manera másvertical y posiblemente a esto se deba que se ha preferido denominara la administración educativa anglosajona como gestión educativa.Sin embargo, podrá verse que administración, de acuerdo a comola definen los estadounidenses, es más parecida al término españolde gestión que al de administración.

Cabe señalar que entre diversos autores (españoles y latino-americanos) no existe una relativa uniformidad en el manejo deltérmino. En México, el concepto llegó a través del enfoque no direc-tivo de Rogers y de los autores franceses, representativos del análisis

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institucional y autogestión pedagógica. Para Lapassade (1977), laautogestión pedagógica se refiere a la posibilidad de que los edu-candos decidan en qué debe consistir su formación y que ellos ladirijan. Definición algo semejante a las posturas de Neill en su escuelade Summerhill.

Es probable que uno de los primero autores en abordar lagestión educativa fue Sánchez Horcajo (1979), quien asocia la gestióncon participación democrática y la define —la gestión— en términosde sus operaciones, las cuales están inspiradas en Fayol: planificar,organizar, dirigir, coordinar, presupuestar, supervisar, evaluar ycontrolar. Nuevamente, se aprecia que estas funciones de la gestiónson muy similares a las de la administración educativa que planteaSergiovianni . La diferencia se encuentra en que la gestión, comoposteriormente la define el autor, está asociada con la participaciónen la administración de los administrados, como él les llama.

En México, uno de los primeros trabajos que utilizó el términogestión pedagógica fue el publicado por Ezpeleta y Furlán (1992),producto del seminario internacional: La gestión pedagógica delos planteles escolares: práctica, problemas y perspectivasanalíticas, llevado a cabo en la Ciudad de México y que reuniótrabajos de investigadores mexicanos, latinoamericanos y españoles.En esa misma obra Furlán, Landesman y Pasillas (1992) definen lagestión pedagógica: “Más que ajustarse a la idea de administración,se aproxima a la idea de gobierno y más puntualmente a la idea departicipación colectiva por parte de los miembros de una organizaciónen los procesos de diseño, decisión y evaluación del funcionamientode la misma” (p. 141).

Gimeno Sacristán (1992) emplea la definición de Husen y en-tiende la gestión escolar como: “El conjunto de servicios que prestanla personas dentro de las organizaciones dedicadas al empleo, quese diferencia de las actividades no relacionadas con los componentes

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no humanos de la organización, como los locales, finanzas yequipamientos” (p. 66).

En las definiciones anteriores puede observarse que existenconceptos comunes: la gestión implica participación y estárelacionada con el factor humano. Una de las definiciones máscompletas del término la propone el español Antúnez (1998ª) —elcreador y difusor del proyecto escolar—, quien señala que laexpresión, por sí misma, no sirve para explicar de manera suficientey precisa el alcance de las situaciones que representa. Y entiendela gestión:

Como el conjunto de acciones de movilización de recursos orientadas a la

consecución de unos objetivos planteados a un determinado plazo.

El hecho de movilizar recursos (personas, tiempo, dinero, materiales, etc.)

implica planificar actuaciones, distribuir tareas y responsabilidades, dirigir,

coordinar y evaluar los procesos y resultados (p. 61).

Como podrá observarse, la definición del término gestión queda Antúnez coincide con la definición de administración educativaestadounidense. Por lo tanto, puede afirmarse que existe similituden el significado de ambos términos.

LA EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓNEDUCATIVA EN LOS ESTADOS UNIDOS1

La administración educativa en los Estados Unidos tiene más de125 años de existencia. Se acredita a William Harold Payne,superintendente escolar de Adrian, Michigan, el haber escrito en1875 el primer libro de administración escolar Chapters on school

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supervision. Este libro estuvo prologado por William Harris,superintedente de las escuelas de San Luis, Missouri. En el prefaciodel libro, Payne deploró el hecho de que hasta ese momento no sehabía publicado ni siquiera lo más elemental sobre el arte cuyaimportancia puede ser difícilmente sobrestimada. A partir de lapublicación de ese libro, dio inicio un gran movimiento dinámico yprometedor en la construcción de la disciplina de la administracióneducativa. Ambos superintendentes fueron los líderes del movimientode la nueva disciplina y consideraban que la administración y lasciencias de la educación debían estar apoyadas por los logros quese obtuvieran en su estudio e investigación. Sin embargo, el libro dePayne no era teórico; más bien se dedicaba a analizar el fenómenoadministrativo desde el punto de vista de un practicanteexperimentado. Posteriormente (1888) Payne se mudó a laUniversidad de Michigan para dirigir el primer departamento deeducación de los Estados Unidos.

Cuadro 1. Orígenes filosóficos y difusores de la perspectiva científicaen administración, 1875-1985

Periodo Orígenes Perspectivas Difusores yde conceptos sobre la ciencia adaptadores

1875-1900 Hegel, Platón, Especulativa Payne, HarrisAristóteles

1901-1925 Comte, Spencer Positivista Rice

1926-1950 Dewey Pragmática, Deweypositivista

1951-1966 Filósofos del Lógico-positivista Halpin,Círculo de Viena Getzels, Griffiths

1967-1985 Kuhn, Husserl, Post-positivista, Griffiths,Escuela de fenomenológica, Greenfield, Bates,Frankfurt crítica Foster

Fuente: Culberston, Jack (1988). “A century’s quest for knowledge base”, en N. J.Boyan (Ed.). Handbook of research on educational administration, NuevaYork, Longman, pp. 3-26.

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Desde esa época hasta nuestros días, la administracióneducativa ha experimentado varias etapas. Como puede apreciarseen el cuadro 1, la evolución de la administración ha estado ligada aldesarrollo de la filosofía y las ciencias sociales. La obra de Payne yHarris estuvo fuertemente influida por las filosofías hegeliana ygriega. Harris, influido por las ideas de Herbart, creó el primerjardín de niños en los Estados Unidos y fue fundador de el Journalof Speculative Philosophy, dedicado a estudiar el pensamientohegeliano. En 1889 Payne crea el primer curso de administracióneducativa; el segundo fue instituido en 1897 por James Rusell, decanodel Teachers College de la Universidad de Columbia.

Posteriormente, como ocurrió en la ciencias sociales, laadministración se ligó al movimiento positivista con el fin de alcanzarel estatus respetable de ciencia. Uno de los representantes de esemovimiento fue Joseph Rice, pediatra-educador, quien realizó laprimera investigación empírica —con más de 50 000 alumnos—sobre el tiempo dedicado a la enseñanza de la ortografía. Otrosrepresentantes del positivismo en la administración fueron Cubberlyy Strayer; quienes investigaron la realidad de la administración através de la técnica de encuestas, el razonamiento inductivo y análisiscomparativo de datos. Sin embargo, en palabras de Cubberly, losmétodos y técnicas que tenían para realizar sus estudios era aúnlimitados.

Aunque Dewey comenzó a escribir y experimentar sobre laconstrucción de las ciencias de la educación desde la última décadadel siglo XIX , sus escritos más importantes fueron publicados en lasegunda década del siglo XX; para este autor la ciencia sólo puededesarrollarse en contextos prácticos, por ello los problemas de lasciencias de la educación siempre residen en la práctica. Sus ideastuvieron eco en los investigadores y profesores dedicados al cultivo

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de la administración educativa como los citados Strayer y Cubberlyy otros importantes académicos, como Mort y Sears. Ellos se adhi-rieron a la idea de que los investigadores y practicantes de laadministración debían estar en un contacto estrecho. Estos autoresmezclaban en sus trabajos de investigación las ideas positivistascon la filosofía pragmatista de Dewey.

Otra idea de este autor, que se fue incorporando en la prácticay la investigación de la administración educativa y que sigue vigentehasta nuestros días, es que la educación es un acto de reflexión enla acción y sobre la acción (Dewey, 1993). Estas ideas no sólo sonuna de las estrategias fundamentales para la enseñanza de laadministración, sino también para el desarrollo y formación de losprofesores.

Por otra parte, las obras de Schön (1992) han extendido elconcepto de reflexión. Para este autor, la reflexión en la acciónposee una función crítica y da lugar a un experimento in situ:“Ideamos y probamos nuevas acciones que intentan explorar losfenómenos recién observados, verificamos nuestra comprensiónprovisional de los mismos o afirmamos los pasos que hemos seguidopara que las cosas vayan mejor” (Schön, 1992, p. 38).

De acuerdo con Willover (1994), uno de los más importantesestudiosos sobre la teoría de la administración educativa durante ladécada de los 50, la administración educativa, como se estudiaba yenseñaba en las universidades estadounidenses, puso más énfasisen las ciencias sociales como fuente de conceptos y teoríasrelevantes y con ello se amplió el panorama de la disciplina. Losfilósofos del Círculo de Viena, con la lógica simbólica y las ideas deRussell y Whitehead tuvieron gran influencia.

En 1947 se formó el Consejo Cooperativo en AdministraciónEducativa (CPEA), auspiciado por la Kellogg Foundation, el cualtenía el propósito de mejorar los programas preparatorios de

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administración educativa; también en esta década hizo su apariciónla teoría de sistemas en la investigación.

Ante el crecimiento acelerado del CPEA, en 1956 se fundó elUCEA, que es el Consejo Universitario de Administración Educativa,el cual agrupó a 36 universidades que ofrecían el doctorado enadministración educativa (Sergiovianni y colaboradores, 1992).

Durante la década de los 60 y hasta nuestros días la adminis-tración educativa se caracteriza por su variedad de teorías y enfo-ques, sin la predominancia de uno sobre otro (Willover, 1994), y enlas décadas de los 70 y 80 la administración educativa incorporó lateoría crítica de la Escuela de Frankfurt, la fenomenología y losmétodos etnográficos derivados de los trabajos de la sociologíainterpretativa. Además de los trabajo de Griffiths y Greenfield,Foster (1986) hizo una importante crítica sobre el estado de laadministración educativa. El autor cuestionó el rigor científiconeopositivista y la habilidad de la disciplina para hacer contribucionessignificativas; sin embargo, la contribución de los seguidores deesta corriente ha sido más en la crítica de la teoría que en lainvestigación (Culberston, 1988).

Uno de los trabajos representativos de la incorporación de laetnografía en la disciplina es el de Wolcott (1973): El hombre en laoficina del director, estudio dedicado a investigar las actividadesdel director de una escuela preparatoria.

Actualmente, las corrientes del neopositivismo y la teoríacrítica —representada por la Escuela de Frankfurt—, la fenome-nología y la sociología siguen coexistiendo en la administracióneducativa. Así, Willover (1994) afirma que las expectativas que setenían en los 60, acerca de la contribución de las ciencias socialesa la administración, eran muy altas. El autor avizora la coexistenciadel neopositivismo y el análisis crítico en la administración.

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LA INCORPORACIÓN Y DESARROLLODEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVOEN LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA

De acuerdo con March (citado en Sergiovianni y colaboradores,1992), la administración educativa ha sido una disciplina parásita,pues gran parte de sus conceptos provienen de otras disciplinas.En ese sentido, y como ya fue analizado en parte, la administracióneducativa ha estado muy influida por la filosofía y las cienciassociales; entre esas disciplinas, las que han tenido mayor influenciahan sido la psicología, la sociología y la antropología. Otra graninfluencia ha provenido del pensamiento o disciplinas administrativas,la cual se ha acoplado con la teoría organizacional proveniente dela sociología; en consecuencia, las grandes escuelas del pensamientoadministrativo fueron incorporadas al estudio de la administracióneducativa.

Hay consenso en que, en general, existen tres grandes escue-las: la clásica, la de relaciones humanas y la de las ciencias delcomportamiento administrativo. Lunneburg y Ornstein (2000)resumieron los elementos conceptuales clave, los procedimientosy algunos de sus principales contribuidores a esas tres escuelas depensamiento (cuadro 2).

Los estudiosos de la administración educativa estadounidensepronto incorporaron a la administración escolar las ideas de Taylory las fusionaron con la filosofía positivista de la época. PosiblementeJoseph Rice fue uno de los más conspicuos defensores de laadministración científica de la escuela; abogaba por hacer de lasescuelas centros más eficientes a través de la eliminación deldesperdicio en el currículo y por el entrenamiento de los profesores(García, 1995). Franklin (1982) plantea que las ideas básicas deleficientismo social son tres: a) la principal meta es la educación

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vocacional y a la adaptación social en oposición a la educaciónmental tradicional; b) la diferenciación del currículo mediante lasegmentación de los cursos, con el fin de preparar alumnos dediferentes niveles de habilidad para diferentes ocupaciones, y c) eldiseño curricular a través de la elaboración científica del currículo,la cual combina los principios de la psicología conductista y los dela administración científica.

Aunque el enfoque de las relaciones humanas, el cual nació apartir de los estudios de Elton Mayo McGregor, Maslow y otros,no tuvo una influencia muy visible dentro de la administracióneducativa, ha estado presente en su enseñanza. Esta aproximaciónfue precedente del enfoque de ciencias del comportamiento bajo elcual se han realizado investigaciones sobre la motivación de losprofesores y directores: el liderazgo (de contingencia, situacional,transaccional y transformacional), la concepción de la escuela comosistema social, la aplicación del desarrollo organizacional en laescuela y el estudio de la cultura escolar, entre otros (cuadro 2).

LA INCORPORACIÓN DE LA TEORÍAORGANIZACIONAL

Aunque los autores estadounidenses no resaltan la importancia dela incorporación de la teoría organizacional en la investigación yenseñanza de la administración educativa, su importancia fue crucial,a grado tal que se ha constituido en el fundamento de la enseñanzade la disciplina.

El concebir a la escuela como una organización social, lasideas de Weber sobre burocracia, el desarrollo de la teoría desistemas, la concepción de que los sistemas sociales son sistemasvivos y abiertos y el análisis de la estructura organizacional abrieron

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una nueva perspectiva en el análisis de la gestión escolar. Actual-mente uno de los paradigmas dominantes en el análisisorganizacional es la aplicación de metáforas organizacionales(Morgan, 1998), que constituyen una estrategia muy eficaz paracomprender la realidad compleja y paradójica de las organizacionesescolares.

Así, el análisis de la realidad escolar como una máquina(burocrática), como organismo vivo (sistemas) o en términos deconflicto y poder (como sistema político), entre otros, ha contribuidoa la comprensión de la realidad multifacética de las organizacionesescolares.

Periodo

Teoríaorganizacionalclásica

Elementosadministrativos

LiderazgoOrganizaciónProducciónProceso

Autoridad

AdministraciónRecompensaEstructura

Contribuidores yconceptos básicos

Taylor (estudios de tiempos ymovimientos), supervisor funcional

Fayol (cinco funciones), 14 principios deadministraciónWeber (burocracia ideal)

Cuadro 2. Reseña de los Tres Principales Enfoquesen el Pensamiento Administrativo

Enfoque derelacioneshumanas

Mayo (estudios de Hawthorne) tendenciassubyancentes; Lewin (dinámica de grupos);Lewin, Lippit y Whyte (estudios deliderazgo); Rogers (terapia centrada en elcliente); Moreno (técnica sociométrica);Whyte (relaciones humanas industriarestaurantera

LiderazgoOrganizaciónProducciónProceso

Autoridad

AdministraciónRecompensa

Estructura

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Fuente:Lunenburg, Fred y Ornstein, Allan, Educational administration, 3a. ed.Belmont, California, Wadsworth, 2000.

Enfoque deciencias delcomportamiento

Barnard (sistemas cooperativos); Bakke(proceso de fusión); Argyris (actualizaciónóptima, el individuo y la organización);Getzels y Guba (teoría social de sistemas,nomotético e ideográfico); Maslow (jerar-quía de necesidades); Herzberg (motivación,teoría de la higiene); Mac Gregor (teoría X

y Y); Likert (sistemas 1-4); Halpin y Crof(climas abiertos y cerrados); Blake yMouton (grid —rejilla— de liderazgo);Vroom (motivación, teoría de la expectan-cia); Etzioni (teoría del acatamiento);Mintzberg (estructura de las organizacio-nes); Hersey y Blanchard (liderazgo situa-cional); Bennis (liderazgo); Bass (liderazgotransformacional); Senge (organizacionesque aprenden); Bolman y Deal (reestruc-turación de organizaciones)

Consideración detodos los elementosprincipales con unfuerte énfasis en elliderazgo decontingencia,cultura, liderazgotransformacional yteoría de sistemas

LOS COMPONENTES DEL CURRÍCULUMACTUAL EN ADMINISTRACIÓN EDUCATIVAY SU ENSEÑANZA EN LOS ESTADOS UNIDOS

El currículum y la enseñanza de la administración educativa en losEstados Unidos son casi tan antiguos como la disciplina, pues elprimer curso universitario de administración fue ofrecido por Payneen 1879 y los primeros doctores (Ellwood Cubberly y George Strayer)se graduaron en el Teachers College, de la Universidad de Columbia,en 1905 (Murphy y Hallinger, 1987).

Las características distintivas del currículum estadounidensehan sido el esfuerzo por incorporar los avances de la investigación,

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tanto de la propia disciplina como de la administración general; elconocimiento práctico generado por los propios actores escolaresy una relación muy estrecha entre las necesidades y demandas dela escuela.

El cuadro 3 presenta las principales áreas que conforman elcurrículum actual. No se realizó una distinción entre los cursos demaestría y doctorado debido a que las diferencias principales entreambos posgrados estriban en que en el segundo se incluye unafuerte carga de cursos en metodología y mayor profundidad en lateoría.

Cuadro 3. Principales ejes curriculares y cursos representativosde los programas de posgrado en Administración

Educativa en Estados Unidos

Eje Cursos representativos

Teoría y comportamiento Fundamentos de la administraciónorganizacional Teoría organizacional

Cultura organizacionalCambio organizacionalAnálisis organizacional

Liderazgo Teoría del liderazgoLiderazgo educativoLiderazgo en administraciónProblemas de liderazgo

Supervisión y dirección Supervisión del currículumLa superintendenciaLa direcciónSupervisión educativaManejo de conflictosContrato colectivoAdministración de recursos humanos

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Financiamiento, legislación y política Financiamiento de la educacióneducativa La escuela y la legislación educativa

La legislación y el administradoreducativoAnálisis político de la educación

Internado y prácticas Internado en administraciónPortafolios en administración

Nuevas tecnologías Tecnología computacional enadministración educativaAplicaciones computacionales enadministración educativa

Fuente:Diversos programas de posgrado de universidades estadounidenses. Universityof Cincinnati, Websites in educational administration y la propia experienciadel autor. Disponibles en www.uc.edu./resource/edadminwebsites.htm, consultadoen julio de 2002.

Como podrá observarse, los ejes curriculares están asociadoscon la teoría de la administración y su práctica. En el doctorado seincluyen de tres a cuatro cursos sobre metodología cuantitativay cualitativa; pero a diferencia de los doctorados europeos y mexi-canos, los estadounidenses se caracterizan por una carga y ofertaabundante de cursos. La población que ingresa a estos programasen su mayoría está compuesta por maestros y directores de escuelaque desean hacer una carrera en la administración. Es común quepara la contratación o nombramiento de un director de escuelabásica se exija el grado de maestría en administración, y para el desuperintendente, el de doctorado. Por esa razón la demanda quetienen estos programas es muy grande.

Los más de cien años de enseñanza de la administración enEstados Unidos ha permitido crear un método muy semejante y,podría decirse, universal. Este método se caracteriza por unaenseñanza reflexiva (en la mayoría de los casos) la cual incluye, enla generalidad de los cursos, el estudio de casos, observaciones,

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análisis y proyectos basados en la realidad escolar inmediata, quegeneralmente es el centro de trabajo de la mayoría de los estudian-tes. Muchos programas exigen como requisito de ingreso que losalumnos tengan algún tipo de experiencia laboral. Ello parece natural,puesto que el estudiante requiere una reflexión basada en granparte en su experiencia laboral inmediata.

PANORAMA GENERAL DE LA GESTIÓNEDUCATIVA EN MÉXICO

LOS INICIOS

Aunque no hay investigaciones al respecto, es probable que losprimeros libros que se escribieron sobre el tema fueron el de LuisH. Monroy, publicado en 1941 y titulado Organización escolar,2 ylos del ilustre educador Rafael Ramírez. Con el libro Supervisiónde la escuela rural (Ramírez, 1963a), el Instituto Federal deCapacitación del Magisterio inauguró la colección BibliotecaPedagógica de Perfeccionamiento Profesional, dirigida por VíctorGallo Martínez; esta colección de libros para el maestro, a juicio dequien esto escribe y tomando en cuenta el contexto de un país conmenos de la mitad de habitantes y población escolar actual, aún noha sido superada en términos de su utilidad, alcance y producciónde textos por autores nacionales. El siguiente libro de Rafael Ramírezpublicado en esta colección fue el número cinco: Organización yadministración de las escuelas rurales (Ramírez, 1963b).

En esa colección hubo otros títulos relacionados con el tema,como: Principios y técnicas de la supervisión escolar. Asimismo,en la colección Capacitación del mismo instituto se publicaron

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algunos libros sobre el tema, como el del propio Víctor Gallo:Organización y administración escolares (libro y cuaderno detrabajo), los cuales valdría la pena revisar para analizar con mayordetalle la evolución de la gestión y la administración educativa enMéxico.

Parece que en nuestro país hasta ahora no se han creadotextos como los de Rafael Ramírez, los cuales transmitían las basesconceptuales del objeto de estudio y la sabiduría administrativa ypedagógica del autor y, sobre todo, las bases firmes de un modelopropio de gestión educativa. Es probable que tardaremos algunosaños en superarlos, pues actualmente hay pocas obras y estudiosque se dediquen a analizar las características propias de la gestióneducativa mexicana y que recuperen la sabiduría administrativa delos buenos directores y supervisores. El cuadro 4 ilustra los temasprincipales de las dos obras del profesor Ramírez. Si se quisieraactualizar a nuestro tiempo los temas que tratan sus obras, no seríadifícil hacerlo, pues la mayoría siguen vigentes.

Cuadro 4. Principales temas tratadosen las obras de Rafael Ramírez.

Supervisión Organización y administración de la educación rural de la escuela rural

Naturaleza de la supervisión Organización y funciones de laescuela rural

Objetivos y funciones de la escuelarural

Supervisión de la escuela rural Organización de la educación dela comunidad tomada como un todo

La supervisión como actividad: Organización de la educaciónfilosófica, científica, cooperativa, formal de adultosplaneada, creadora Organización de la escuela para la

educación formal de los niños

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La supervisión debe ser efectiva Organización del trabajo docente

Funciones de la supervisión Organización de programas de: salud,mejoramiento del hogar campesino,vida doméstica rural, educacióneconómica de las masas rurales

Técnica de la supervisión Organización del programa deinstrucción

Preparación del supervisor Las excursiones escolares y la niñezrevolucionaria

Mejoramiento profesional del La inauguración de las clases y el primersupervisor día de escuela

Evaluación del supervisor Cómo organizar la mutua cooperaciónque debe existir entre los hogares y laescuela

Organización del supervisión La organización de maestros

El problema de la supervisión de Mejoramiento de la educación rural pormaterias especiales medio de las pruebas educacionales

La dirección y administración de laescuela y el autogobierno (niños)

Fuentes: Ramírez, Rafael, Supervisión de la escuela rural, México, SEP, InstitutoFederal de Capacitación del Magisterio, (Biblioteca Pedagógica dePerfeccionamiento Profesional), núm.1, 1963.

Ramírez, Rafael, Organización y administración de las escuelas rurales, México,SEP, Instituto Federal de Capacitación del Magisterio, (Biblioteca Pedagógicade Perfeccionamiento Profesional), núm. 5, 1963.

Es probable que el estudio sobre la supervisión y admi-nistración escolar en México se remonta, al menos, a las décadasde los 30 y 40; décadas en las que Rafael Ramírez produjo susideas y reflexiones sobre la gestión educativa. Durante las décadas

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de los 50 y 60, el tema fue objeto sistemático de estudio en loscursos de perfeccionamiento profesional (concepto más idóneo queel de capacitación) y en los de capacitación para los maestros enservicio que no habían cursado estudios de normal. Al parecerhubo una interrupción abrupta, pues no hay indicios que en lasdécadas siguientes fuera un objeto importante de estudio y de loscursos de capacitación ofrecidos al magisterio, lo que lleva a pensarque la tarea emprendida por Ramírez quedó interrumpida e incon-clusa durante casi medio siglo.

Desde la época de los inicios de la gestión en México, lasescuelas normales han incluido textos sobre organización escolarde la escuela primaria. Probablemente la tarea continuó en 1979

cuando la Dirección General de Educación Primaria de la SEP realizóun diagnóstico de la situación de la supervisión y concluyó que eraurgente unificar criterios en torno a la función supervisora y normarsus lineamiento (citado en Arriaga, 1996).

LA CREACIÓN DE PROGRAMAS CURRICULARESDE ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA

La creación de la Universidad Pedagógica Nacional, en 1979, marcaun hito en la gestión educativa al abrir los primeros programas delicenciatura y maestría en administración educativa. Posteriormente,a finales de esa década y principios de la siguiente, la UniversidadAnáhuac y la Universidad de las Américas de Puebla, crearon sen-dos programas de licenciatura en esa área; sin embargo, ambasinstituciones cancelaron sus programas a finales de la década delos 90, debido a que en las instituciones privadas la demanda real dematrícula en el área de educación es mínima y aún es menos enuna disciplina emergente, como la administración educativa, pues

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dado el desarrollo de la disciplina y de la demanda real de susegresados, aún no se ha profesionalizado el campo de trabajo. En elterreno del desarrollo del currículum y su enseñanza, la adminis-tración o gestión educativa se ha visto limitada por diversos agentes.

FACTORES QUE AFECTAN EL DESARROLLODEL CURRÍCULUM Y LA ENSEÑANZADE LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA

Diversos factores influyen sobre el desarrollo de la disciplina, entreellos: a) la necesidad real de programas de administración o gestióneducativa; b) la preparación y experiencia profesional de los docentesen la disciplina; c) pertinencia del diseño curricular; d) la enseñanzade la administración, y e) la carencia de investigación en el área.

LA NECESIDAD REAL DE PROGRAMASDE ADMINISTRACIÓN

La gestión educativa es un campo emergente en México, al contrariode lo que sucede en países desarrollados, como los anglosajones, oen otros, como España, que han realizado cambios estructurales ensus formas de gobierno; de modo que a partir de la aperturademocrática las regiones españolas gozan de mayor autonomía entodos los sentidos.

El desarrollo de la administración o gestión educativa estáasociada a la capacidad de participar en la toma de decisiones quetienen diversos actores.

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En el México de los 80 y principios de los 90, prácticamentesólo la Secretaría de Educación Pública (SEP) y el Sindicato Nacionalde Trabajadores de la Educación (SNTE) tenían capacidad de tomardecisiones, y aunque la desconcentración administrativa se inicioen el sexenio de José López Portillo (1976-1982), el poder de la to-ma de decisiones seguía concentrado en el gobierno central. Enresumen, cuando estos programas curriculares aparecieron enMéxico, el país seguía gobernado por un sólo partido y los cambios,innovaciones y toma de decisiones en la educación eran patrimoniode muy pocos actores; por consiguiente, la centralización nofavoreció el desarrollo de los programas ni la profesionalización dela carrera de administrador de la educación y los egresados hantenido dificultades para encontrar empleo en actividadesrelacionadas con la carrera que estudiaron.

LA PREPARACIÓN Y EXPERIENCIA PROFESIONALDE LOS DOCENTES EN LA DISCIPLINADE LA GESTIÓN EDUCATIVA

Ante un campo emergente, sin antecedentes directos en nuestropaís, fue natural que los profesores de la nueva disciplina provinierande otros campos de conocimiento: administración pública, admi-nistración de empresas, sociología, psicología o pedagogía, por citarlos más concurridos.

Es probable que los intereses y formación de esos docentesles llevó a transmitir a sus alumnos un campo fragmentado de loque es la disciplina, pues cada grupo la puede concebir desde laperspectiva que le da su profesión de origen y su experienciaprofesional.

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LA PERTINENCIA DEL DISEÑO CURRICULAR

Durante la década de los 80 y principios de la siguiente, los contactosinternacionales en el área de la gestión fueron escasos y ya queeran poco frecuentes la pluralidad de la formación de los docentesen el área y la investigación y el trabajo de campo en las escuelas,el resultado fue un currículum limitado, tanto en la formación dehabilidades como en la pertinencia de los cursos incluidos en loscurrículos, pues pocos de ellos se relacionaban directamente con ladisciplina.

En un análisis somero del currículum de la Licenciatura enAdministración de la Universidad Pedagógica Nacional (UPN),realizado por el autor a mediados de los 90, se encontró que menosde 30% de los cursos que aparecían en el mapa curricular teníanuna relación directa con el campo de conocimiento de la adminis-tración; por otro lado, el programa de maestría de la misma instituciónera similar al de licenciatura. Esto parece natural, la disciplina esnueva y las oportunidades de preparación y de intercambio quetienen los docentes ha sido limitada.

Los currículos de la UPN no son la excepción: la mayoría delas instituciones públicas y privadas que ofrecen programas deposgrado enfrentan problemas semejantes. Si se analizan a la luzde lo que es la administración o gestión escolar, es difícil encontraruna relación directa con la disciplina, pues varios programas incluyencursos de presupuestación, procuración de fondos y relacionespúblicas y otros tantos de disciplinas diferentes.

En el posgrado, el autor tiene conocimiento de, al menos, dosexcepciones: una de ellas es el programa de Maestría en Educaciónde la Universidad de las Américas, creado en 1991; el otro es el dela Universidad Autónoma de Morelos, ya que reflejan en esenciauna parte representativa de la disciplina: incluyen cursos deintroducción a la administración, teoría organizacional, planeación,

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supervisión y administración, y evaluación de recursos humanos.Sin embargo, el problema mayor que enfrentan estas institucionesno es el currículum, sino encontrar profesores que dominen ladisciplina y tengan experiencia en el mundo de la escuela; como sesabe, esta combinación aún no es frecuente en los programas deadministración o gestión.

En el medio internacional es común que los programas dedoctorado, incluso algunos de maestría, en gestión incluyan uninternado, generalmente de un semestre de duración, o el desarrollode prácticas supervisadas; esto con el fin de que los futuros admi-nistradores tengan contacto con la realidad laboral y que desarrolleny practiquen las habilidades aprendidas durante su formación; perodadas las limitaciones en el diseño de los programas, en México nose han incorporado al currículum y sería muy conveniente hacerlo,pues médicos, nutriólogos, abogados y estudiantes de otrasprofesiones lo hacen. Valdría mucho la pena que esta alternativase incorporara en los programas de administración o gestióneducativa.

LA ENSEÑANZA DE LA ADMINISTRACIÓN

Si se revisa el siglo de experiencia de los Estados Unidos en estecampo, y los más de 25 años de países como España, se encontraríaque la enseñanza de la administración se ha alimentado de al menostres vertientes: una ha sido la experiencia y contacto de los profesorescon el medio escolar; otra es, con base en la anterior, el desarrollode la capacidad de reflexionar con los alumnos la realidad escolar aluz de los conceptos y estudios sobre la disciplina, y la última hasido la utilización de los estudios de caso en la enseñanza. Puestoque los estudios de caso son narraciones sobre una situación o

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problema, usualmente real, se emplean para facilitar a los alumnosexperimentar a través de los ojos de los protagonistas de la narraciónel tipo de problemas que ellos pudieran enfrentar en sus propiasvidas profesionales (Kennedy y Scott, 1985). Esta herramienta, tanimportante para la comprensión del fenómeno administrativo, segúnla experiencia del autor, no se ha empleado con frecuencia en laenseñanza de la administración o gestión educativa en México. Elproblema no sólo ha sido la falta de familiaridad con la utilidaddidáctica de los estudios de caso en la administración educativa,sino también la dificultad real de escribir casos apropiados a nuestrarealidad cultural y educativa.

De acuerdo con la experiencia personal, como alumno y do-cente de esta disciplina, el método ideal de enseñanza, pero no elúnico, es el reflexivo; pues permite que a partir de los contenidos ode la propia experiencia de los alumnos se propicie la reflexiónsobre el problema o concepto que se está tratando; además favorecela discusión sobre cómo ese problema se refleja en la realidad de laescuela, con lo que el alumno aventura hipótesis y posibles solucionesy realiza ejercicios, reales o simulados, de la aplicación de estosconceptos.

Bajo esta modalidad de enseñanza, es común que la evaluaciónde varios cursos se haga mediante el análisis de casos reales y dela realización de proyectos relacionados con los problemas osituaciones escolares. Los alumnos, de algún modo, realizan ciertotipo de investigación-acción.

Otro problema que enfrenta la enseñanza de la gestión escolocar los programas en el rango de licenciatura. Sin embargo, enla licenciatura es poco frecuente encontrar alumnos con experiencialaboral en la escuela; por consiguiente, es más difícil propiciar lareflexión sobre el objeto de estudio o el problema. Esta dificultadse podría paliar empleando estudios de caso como herramientadidáctica, mediante prácticas y con un internado al final de la carrera.

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LA CARENCIA DE INVESTIGACIONES

La investigación sobre gestión educativa y su difusión aún sonlimitadas, por lo que un currículum en esta disciplina no puedeenriquecerse sin la producción de investigación. Si bien lainvestigación y trabajos de otros países son muy importantes, laenseñanza queda trunca si no se produce y emplea investigaciónrealizada en el medio o sistema educativo donde esté insertado elcurrículum, pues dificulta que el estudiante y profesor reflexionencon más fundamento sobre la realidad escolar; además, sininvestigación propia a la cual mirar como ejemplo, es más difíciladquirir habilidades metodológicas de investigación y realizar untrabajo de tesis.

La excepción a esta realidad ha sido el trabajo de investigaciónrealizado por el Departamento de Investigación Educativa (DIE)del Instituto Politécnico Nacional (IPN). El trabajo de Elsie Rockell,De huellas, bardas y veredas (1982), realizado a principios de los80, probablemente marcó la pauta para que en los 90 esta instituciónretomara el tema; de modo que el DIE ha sido pionero en lainvestigación sobre esta naciente disciplina.

EL NACIMIENTO DE LA NUEVAGESTIÓN EDUCATIVA

El Programa para la Modernización Educativa, emprendido durantela administración salinista, y el Programa de Desarrollo Educativo1995-2000, de la administración zedillista, fueron la piedra de toquepara que resurgiera el interés en la gestión, el cual se manifestó entres áreas: a) el nacimiento de la investigación y estudio de la gestión

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educativa; b) la inclusión de la gestión dentro de la política educativade la SEP y algunas secretarías de educación estatales.

INVESTIGACIÓN Y PUBLICACIONES SOBREGESTIÓN EDUCATIVA EN LA EDUCACIÓN BÁSICA

Las principales áreas de interés en la investigación han sido losconsejos técnicos, la supervisión y el trabajo del director; sin embargo,sería difícil hacer una revisión exhaustiva de la totalidad de lostrabajos realizados, por lo que en esta oportunidad se analizarán losmás importantes.

Al parecer, el primer trabajo de esta nueva época fue el deEzpeleta (1990), el cual formó parte de los aportes del DIE alPrograma para la Modernización Educativa, según acota la autora.Aunque en este primer trabajo no se emplea el término gestión, lainvestigación realizada corresponde a esa área. Así, Ezpeleta develala estructura jerárquico-burocrática de los consejos técnicos yrecomienda se realicen transformaciones radicales en sus estructu-ras y manejo. Asimismo, la investigación toca otros temas importan-tes, como la supervisión y el reconocimiento a la tarea profesionaldel maestro.

Por su parte, Fierro y Rojo (1994) publicaron un trabajo en elcual proponen que el consejo técnico sea un espacio de formaciónde maestros y de fortalecimiento de la gestión pedagógica.

Ezpeleta, en colaboración con Alfredo Furlán, (Ezpeleta yFurlán, 1992) hace la compilación de los trabajos presentados en elseminario internacional La gestión pedagógica de los plantelesescolares: práctica, problemas y perspectiva analíticas,celebrado en la ciudad de México en 1991. En este texto seencuentran por primera vez los términos gestión pedagógica y

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gestión escolar. Los trabajos compilados son de autores mexicanos,españoles y sudamericanos, y el libro se dedica al análisis conceptualy de experiencias de México y otros países; sin embargo, a pesarde la riqueza del material, los trabajos tienen posturas diferentes enrelación con el término y no analizan las posibles diferencias entregestión pedagógica y gestión escolar, lo cual puede revelar el estadoemergente en que se encontraba la disciplina.

De relevancia también fue el realizado por el DIE (Ezpeleta yWiess, 1994) sobre la evaluación del impacto del Programa paraabatir el rezago educativo, en el que uno de los apartados estádedicado a la supervisión, donde los autores señalan que la super-visión representa un obstáculo para la enseñanza en las escuelasdel medio rural indígena.

Ese mismo año (1994) apareció el trabajo de Isaías Álvarez(citado en Arriaga, 1996) sobre el fortalecimiento de la supervisiónde la educación básica para el DF. El estudio encontró que lasprincipales dificultades que tienen los supervisores para realizar sulabor son: la excesiva carga administrativa, falta de preparación yactualización del supervisor y la falta de integración entre el personalde las escuelas y el supervisor.

A su vez, Margarita Zorrilla (Zorrilla, 1995) coordinó un trabajocon los supervisores del Estado de Aguascalientes; ahí la autoranarra la experiencia exitosa en la renovación del trabajo de lossupervisores por medio de una participación colegiada.

En relación con los directores, destacan los trabajos dePastrana (1997) y Sandoval (2001). El primero estudió la trama entrela dirección y la organización de la escuela primaria; el segundodedica un capítulo al análisis de la gestión de la escuela secundaria.La autora retoma parte de los trabajos de Ezpeleta, así como delbrasileño Namo de Mello, publicados en la obra citada de Ezpeletay Furlán (1992).

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La UPN es otra institución que ha impulsado el estudio de lagestión educativa y cabe resaltar el interés que le han dado al temalos simposios de psicología educativa y educación básica organizadospor la Academia de Psicología y el Grupo de Gestión de la UPN

Ajusco. Dentro de los trabajos de ese grupo, Lucía Rivera (Rivera,2001, noviembre) realizó una investigación sobre la gestión escolaren las secundarias técnicas y en los directores y supervisores deeducación preescolar y primaria. La autora concluye que sonmuchos lo temas que hay que indagar y propone una amplia agendade investigación sobre el tema.

Los textos nacionales sobre gestión son raros. Durante ladécada pasada se publicaron algunos, pero pocos de ellos reflejanel estado de la disciplina y analizan la realidad escolar nacional a laluz de esos conceptos. Tal vez el mejor texto que se ha publicadorecientemente sobre el tema es el de Mercedes Torres Estrella(Torres, 2001), el cual aborda desde un enfoque teórico-práctico lasfunciones del directivo como líder. En él se dejan ver las influenciasinternacionales recientes sobre el tema; sin embargo, el caminopor recorrer es largo y el siguiente paso será enriquecer este tipode textos con investigaciones y estudios de caso para que losaspectos analizados cobren mayor significado en el análisis de lagestión educativa mexicana; es decir, el trabajo director requierealudir y ser interpelado por hallazgos, problemas y situaciones quese experimentan en nuestras escuelas.

Es probable que varios trabajos importantes, entre ellos tesisde posgrado, no estén citados aquí; sin embargo, no deben sermuchos los ausentes, ya que el estado de la investigación sobre elárea es pobre, sobre todo si se toman en consideración el tamaño yla complejidad del sistema educativo, y aunque existen avances, lainvestigación en gestión educativa sigue siendo una asignaturapendiente en términos de la líneas de investigación que se han abiertoy en la cantidad de investigaciones producidas.

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Cabe señalar que la investigación en esta área, como se apre-cia en los trabajos mencionados, es de tipo empírico, fundamental-mente de corte cualitativo y en proyectos de investigación-acción.

LA INCLUSIÓN DE LA GESTIÓN DENTRO DE LAPOLÍTICA EDUCATIVA DE LA SEP Y ALGUNASSECRETARÍAS DE EDUCACIÓN ESTATALES

La SEP, junto con las secretarías estatales de educación, ha sido elprincipal impulsor del movimiento de gestión educativa.

La política educativa plasmada en el Programa para laModernización Educativa, ampliada y refinada en el Programade Desarrollo Educativo 1995-2000, otorgó gran importancia almejoramiento de la calidad educativa. Este último programa señalaque: “para elevar la calidad de la educación es necesario que lasescuelas tengan un marco de gestión que (incluya) márgenesde autonomía, participación de la comunidad, apoyo institucionaly regulación normativa” (Poder Ejecutivo Federal, citado en SEP,1997 p. 9).

El Programa señala que: “el proyecto escolar se convierte enla herramienta organizativo-formativa mediante el cual las escuelasdefinen sus objetivos, establecen sus metas y generan compromisoscompartidos” (Poder Ejecutivo Federal, 1996, p. 44).

De lo anterior deriva uno de los primeros productos de esapolítica: la publicación de la Guía del Director (SEP, 1992), la cualno resultó propiamente una guía, como su título indica, sino unaantología de lecturas sobre diferentes temas educativos.

En 1993 la SEP (SEP, 1995), a través de la Dirección General deInvestigación Educativa, con apoyo del CONACYT, convocó y apoyóla realización de proyectos de investigación educativa. Entre los

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temas considerados estaba la gestión escolar y varios investigadores,algunos de ellos de las unidades de la UPN, abordaron temas como:dirección eficaz y la organización del tiempo. Los temas fueroninteresantes, pero la calidad técnico-metodológica y el marcoconceptual de la mayoría de los proyectos fue heterogénea y, talvez, limitada.

La publicación del libro de Silvia Schmelkes —patrocinadapor la SEP— Hacia una mejor calidad de nuestras escuelas(Schmelkes, 1995, originalmente publicado en 1992) y la adopcióndel proyecto escolar como la herramienta más importante para laorganización de la escuela, señalaron el derrotero de la innovaciónen gestión educativa en el país. Entonces surgió el acuerdo en lapolítica educativa de que la gestión educativa contribuye a elevarla calidad de la educación. Una parte del libro está dedicada aseñalar cómo el liderazgo del director contribuye a elevar la calidadde los centros escolares. La autora, con su magistral claridad, integralos resultados de sus investigaciones con el enfoque de calidadtotal y la investigación internacional sobre efectividad escolarrealizada en los países sajones. Como consecuencia, las políticaspúblicas recientes revaloraron la importancia del trabajo del directory del supervisor en la calidad de la educación. Este hecho serefuerza con la publicación masiva del libro (50,000 ejemplares).

En esta misma época surgen proyectos para reforzar lafunción supervisora, como los de Álvarez (1994), Zorrilla (1995) yde varias secretarías estatales.

Como podrá observarse, aunque a finales de los 70, con elnacimiento de la UPN y el diagnóstico de la supervisión escolar, sereinicia el estudio de la gestión educativa, fue a partir del Programade Modernización Educativa que se estimuló la investigaciónsobre el tema; es decir, hasta cierto punto el trabajo de gestión deRafael Ramírez se vio interrumpido durante medio siglo.

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EL PROYECTO ESCOLAR

De acuerdo con su creador (Antúnez, 1998b), “el proyecto escolares el instrumento que recoge y comunica una propuesta integralpara dirigir y orientar coherentemente los procesos de intervencióneducativa que se desarrollan en una institución escolar” (pp. 19-20).Esta propuesta de la educación española ha sido el aporte másrelevante de la SEP a la gestión de la educación básica. De acuerdocon sus promotores (SEP, 1997), el proyecto escolar es:

Un conjunto de actividades articuladas que todos los miembros de unaescuela —director, maestros, alumnos y padres de familia— realizan con lafinalidad de cumplir con el propósito fundamental de la institución: promoveren los alumnos la adquisición de nuevos conocimientos, habilidades yactitudes, y facilitarles las herramientas necesarias para aplicarloscreativamente.

Un definición semejante aparece en el libro de circulaciónnacional El proyecto escolar (SEP, 1999a). El proyecto escolar,afirma el documento, es una herramienta para transformar laescuela y elevar calidad de la educación. Para ello, el proyectoconsidera dos herramientas fundamentales: la participación y elconsenso. Participación de la escuela y comunidad en la construc-ción del proyecto y consenso sobre los acuerdos para llevarlo acabo. Esta obra señala que el marco de referencia es la misión dela escuela primaria (propósitos educativos básicos).

La herramienta técnico-metodológica indispensable para llevara cabo el proyecto es la elaboración del diagnóstico. Al respecto,la SEP publicó un libro claro y conciso de cómo realizar esediagnóstico: ¿Cómo conocer mejor nuestra escuela? (SEP, 1999b),el cual contó con la asesoría de Serafín Antúnez, Silvia Schmelkesy Justa Ezpeleta. La obra, desde el punto de vista didáctico, esinsuperable.

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LIMITACIONES DEL PROYECTO ESCOLAR

A pesar del enorme impacto de esta innovación, del éxito notableque ha tenido su adopción por las escuelas de educación básica delpaís y de su posible éxito en el mejoramiento de la calidad educativa,el proyecto escolar parece una tarea incompleta y limitada debido alas siguientes razones:

Fines del Proyecto

El proyecto escolar (SEP, 1999a) busca el mejoramiento de la escuelaa través de la realización de los principios señalados en el artículotercero constitucional y la Ley General de Educación, y se operaa través de la realización de los objetivos de los planes y programade estudio de cada ciclo; sin embargo, el proyecto no señalalineamientos o políticas que guíen a las escuelas para otorgarprioridad en algunos objetivos, pues en la práctica es muy difícilconsiderar a todos los objetivos como prioritarios; por otro lado,tanto Schmelkes (1995) como el propio proyecto escolar (1999)señalan que uno de los fines es transformar la escuela; sin embargo,no se define con claridad qué se entiende por ese concepto.

Es decir, cada política educativa tiene valores y principiosfilosóficos subyacentes, pero el proyecto escolar no señala conclaridad cuáles son esos principios. Los documentos hablan depromover la autonomía y la participación colegiada, de los padres yla comunidad; empero, no se abunda mucho en lo que significantales conceptos.

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Limitaciones Estructurales para Operarlo

El proyecto escolar español y su movimiento de gestión tienen comouna de sus finalidades importantes el desarrollo de la autonomíaescolar. Antúnez (1998b) clasifica la autonomía en pedagógica,administrativa y financiera; pero en nuestro país se ha entendidoque el proyecto escolar es sólo para otorgar a las escuelas autonomíapedagógica en términos de la prioridad de los objetivos curricularesy los métodos de enseñanza, pero esa autonomía es limitada. Laplena realización del proyecto escolar requiere que se realicencambios estructurales en la normatividad; específicamente en losreglamentos de trabajo, la descarga administrativa a las escuelas yzonas escolares y en el rediseño de las funciones de los directoresy supervisores, pues estos directivos están sobrecargados de trabajoadministrativo y conceden poca autonomía a sus subordinados parala realización de su trabajo porque los propios reglamentos ydisposiciones administrativas así lo señalan. Al respecto, hay indiciosmuy positivos de que esta situación puede y está cambiando.

Recientemente, la Dirección de Servicios Educativos deIztapalapa, Distrito Federal, ha diseñado procedimientos para reducirel papeleo e informes administrativos que los directores y maestrosse veían obligados a entregar a la supervisión (SEP, 2001).

Posteriormente, cuando la descentralización avance, setendrán que hacer modificaciones estructurales en los procedi-mientos para asignar, obtener y emplear los recursos financierosque las escuelas requieren, así como otorgarles autonomía paraseleccionar y contratar al personal docente y administrativo (si al-gún día el SNTE lo permite).

Otra limitación estructural muy importante —y de las másdifíciles de resolver— es la carga excesiva de trabajo administrativoque tienen las escuelas y la corta duración de la jornada escolar:cuatro horas y media son insuficientes para cumplir con los objetivos

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de los programas, del proyecto escolar y del consejo técnico, conla administración de la cooperativa y de los fondo de ahorro, confestivales y demás tareas que se realizan en la escuela.

Desde los años 70 se sabe que el desarrollo del aprendizajeestá determinado por el tiempo que se le destina; es decir, no podráhaber calidad en las escuelas si no se amplía el horario escolar —digamos hasta las 15:00 horas—, se desaparece el turno vespertinoy el doble turno que hace estragos en la calidad de la enseñanza yen la salud de los maestros. Se debe convertir a la noble profesiónde maestro de educación básica en un trabajo de tiempo completo,pero que los profesores ganen lo equivalente al doble turno. Así,los alumnos podrían tener clases de 8:00 a 13:00 ó 13:30 horas y elresto del tiempo los maestros lo podrían dedicar a realizar conmayor holgura y dedicación los programas derivados del proyectoescolar, a preparar sus clases, realizar reuniones de consejo técnicosin afectar a los alumnos, atender a los padres, etcétera.

Estimaciones realizadas por la SEP (1997) señalan que el tiempoefectivo destinado a la enseñanza es reducido y que una terceraparte de la jornada se dedica a cuestiones de organización y controlescolar. Con este tiempo tan limitado es probable que el proyectoescolar sea una carga administrativa más y no un plan para mejorarla calidad de la escuela; por lo que no es viable —ni moralmentelegítimo— pedir a la escuela que cambie internamente si la SEP nocambia su estructura, pues la actual impide que los centros escolaresrealicen sus objetivos y superen los problemas que afectan la calidadde la educación.

Limitaciones Técnicas

Las bases técnico-metodológicas del proyecto escolar son eldiagnóstico y la evaluación. A pesar de que el libro publicado por la

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SEP (SEP, 1999b) es, desde el punto de vista didáctico, insuperable,no es una herramienta suficiente como para que, a partir de su lec-tura, los maestros y directores emprendan la realización de undiagnóstico fundamentado de los problemas que afectan la calidadde los servicios escolares. Es necesario que el proyecto escolarvaya acompañado de cursos y talleres de desarrollo profesional ocapacitación para que conozcan y practiquen las técnicas dediagnóstico y evaluación apropiadas. La carencia de apoyo técnicoproduce en los profesores inseguridad y sentimientos de abandona-dos en esta empresa tan importante.

Otra buena medida para superar estas limitaciones sería que,como lo han hecho los españoles (Antúnez y Gairín, 1998), se pu-blicaran y difundieran entre los maestros casos ejemplares deproyectos escolares. Ello sería un poderoso agente socializador delas prácticas exitosas de algunas escuelas.

COMENTARIOS FINALES

Este trabajo intentó presentar una panorámica del desarrollo de laadministración o gestión educativa en los Estados Unidos y México.Tomando en cuenta sus ámbitos de acción, la administracióneducativa y la gestión educativa son conceptos sinónimos y podríanemplearse de manera indistinta.

La administración educativa en los Estados Unidos tiene unalarga historia y se ha convertido en un campo profesional en laeducación, con identidad propia. En nuestro país, el camino porrecorrer es aún largo, pero esperanzador. En el desarrollo incipientede la disciplina, tres entidades han jugado un papel importante: elDIE, la SEP y la Universidad Pedagógica.

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Se podría avanzar con mayor celeridad en el desarrollo de lagestión educativa si se continúa desarrollando la investigación, seenriquece el currículum, se mejora su enseñanza y se fomenta elintercambio de profesores e investigadores, ya que los conceptos eideas de otros países sobre esta disciplina son elementos necesarios—pero no suficientes— para construir una propia.

Como lo han hecho los españoles con los textos, ideas einvestigaciones de los Estados Unidos y de Inglaterra, nosotrosdebemos recrear y reinterpretar esas ideas a la luz de nuestrapropia realidad e idiosincracia. Los elementos fundamentales parallevar a cabo esa tarea ya comenzaron a darse desde la década delos 90, pero se podrían acelerar si se le da mayor importancia a lainvestigación empírica, se renuevan los currículos y se empleancon más frecuencia los estudios de caso como instrumento básicopara la enseñanza de la gestión.

Finalmente, el proyecto escolar ha sido la innovación másimportante en el campo de la gestión educativa; sin embargo, tienelimitaciones estructurales y técnicas que deben superarse para quecumpla el cometido de mejorar la calidad de la escuela.

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NOTAS

1. Esta sección está basada en gran parte en la obra de Culberston(1988), a menos que se indique lo contrario.

2. Libro de Luis H. Monroy, citado en la bibliografía de uno de loslibros de Ramírez: Organización y administración de escuelasrurales, SEP, México, (Biblioteca Pedagógica de Perfec-cionamiento del Magisterio), No. 5.