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Formação dos Estados
• Teoria do Impulso Associativo Natural: As sociedades se
formariam de maneira natural, pois esse impulso de
associação seria intrínseco ao ser humano.
• Teoria Contratualista: As sociedades se formariam devido
à necessidade e à conveniência da formação de grupos,
como uma forma de favorecimento mútuo encontrada
pelos indivíduos. Em outras palavras, o Estado seria
concebido a partir da escolha racional dos indivíduos em
prol de um pacto, estabelecido como forma de superar os
conflitos gerados pelo instinto anti-social do homem ou
pacificar seus problemas de convivência.
FO
RM
AÇ
ÃO
DO
S E
ST
AD
OS
INDIVÍDUO ISOLADO
AGRUPAMENTO SOCIAL BÁSICO
SOCIEDADE PRIMITIVA
SOCIEDADE COMPLEXA
NAÇÃO
ESTADO
Nação política e juridicamente organizada
Domínio da
Teoria do
Impulso
Associativo
Natural
Domínio das
Teorias
Contratualistas
Nação x Estado
• Nações: em seu conceito primário, representam o
conjunto de indivíduos que têm vínculos sociais e
identitários, não necessariamente associados a um
território específico. Por isso, pode-se mencionar a Nação
Islâmica, que não se refere a um Estado específico.
• Estado: encerra a ideia de uma organização política e
jurídica que prevalece sobre um determinado espaço
geográfico, habitado por uma sociedade em que os
indivíduos se submetem à vontade coletiva - originando,
assim, um poder supremo que denominamos soberania.
Formas de Surgimento
• Modo Originário: o Estado surge diretamente do meio
nacional, sem decorrer de nenhum outro Estado
previamente constituído.
• Modo Secundário: o Estado também surge do meio nacional,
mas por intermédio de vários Estados ou partes que almejem
constituir uma unidade, como ocorre, por exemplo, na
constituição das federações. (Pode se dar por meio de fusões
ou desmembramento de Estados!).
• Modo Derivado: o Estado forma-se a partir do seu exterior,
mediante processos de descolonização, reconhecimento dos
direitos de soberania (ex.: Austrália) ou ação de entidade
supranacional (ex.: Israel).
Questão de Prova (Esaf)
(Esaf/2008) Indique a opção que completa corretamente as
lacunas das frases a seguir:
Há três modos pelos quais historicamente se formam os
Estados:
Os modos ______________ em que a formação é
inteiramente nova, o Estado nasce diretamente da
população e do país; os modos _____________, quando a
formação se produz por influências externas e os modos
______________, quando vários Estados se unem para
formar um novo Estado ou quando um se fraciona para
formar um outro.
Questão de Prova (Esaf)
a) originários – derivados – secundários
b) derivados – contratuais – originários
c) contratuais – derivados – naturais
d) naturais – originários – derivados
e) secundários – naturais – originários
A
Formação dos Estados
• O Estado Moderno se inicia com o Absolutismo
monárquico, que consegue obter a concentração de poder
nas mãos do soberano e, com isso, permite o
estabelecimento de unidades nacionais.
• Há concentração dos poderes militares, econômicos e
burocráticos - em outras palavras, trata-se da
monopolização do poder, que é um dos elementos
fundamentais do Estado moderno.
Formação dos Estados
Fatores que possibilitaram a monopolização crescente do
poder:
• Criação de um exército permanente, formado por membros
remunerados dispostos em uma estrutura hierárquica com
comando centralizado;
• Estabelecimento de uma burocracia composta por quadros
profissionais permanentes;
• Implantação de um sistema tributário para assegurar o fluxo de
receitas para o soberano;
• Estabelecimento de uma ordem jurídica válida por todo o
território.
Funções do Estado
Doutrina da divisão de poderes - ou, como muitos preferem, da
divisão das funções a cargo do Poder Estatal:
• PODER LEGISLATIVO: Estabelecimento de normas gerais
que irão reger o funcionamento da sociedade, definindo
parâmetros de atuação para governo e sociedade, em termos
abstratos, não direcionados a casos específicos e concretos;
• PODER EXECUTIVO: Execução das normas estatuídas pelo
Legislativo, como expressão da vontade soberana do Estado;
• PODER JUDICIÁRIO: Deslindar os conflitos que podem
surgir na sociedade, assegurando a melhor aplicação das
normas gerais e abstratas aos casos concretos.
Funções do Estado
Montesquieu estabeleceu a doutrina da separação dos poderes, a
partir dos seguintes fundamentos:
• Cada função básica do Estado deverá ser exercida por um
titular diferente, evitando-se a concentração em uma só pessoa
ou órgão;
• Cada um dos três poderes deverá atuar de forma independente,
mas vinculada aos outros, de forma a estabelecerem
mecanismos mútuos de controle.
Dessa forma, foi estabelecido o sistema de "FREIOS E
CONTRAPESOS" (em inglês, "checks and balances"), em
que cada poder oferece limites à atuação do outro.
Sociedade Moderna Conjunto de indivíduos e grupos com características,
aptidões, interesses, formações, capacidades e recursos
próprios e diferenciados, em permanente e complexa
interação, com comportamentos direcionados à satisfação
de suas necessidades específicas.
DIFERENCIAÇÃO CONFLITO
Sociedade Moderna
CONFLITO
COERÇÃO
POLÍTICA
Procedimentos que visam permitir
a “convivência entre diferentes”
(Hannah Arendt)
Polity, Politics, Policy
A dimensão institucional “polity”: “se refere à ordem do sistema
político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura
institucional do sistema político-administrativo”
A dimensão processual “politics”: “tem-se em vista o processo
político, freqüentemente de caráter conflituoso, no que diz
respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de
distribuição”
A dimensão material “policy”: “refere-se aos conteúdos
concretos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos
problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões
políticas”
(Klaus Frey)
Políticas Públicas “As políticas públicas (policies) são outputs, resultantes da
atividades política (politics)”
“Uma política pública geralmente envolve mais do que uma
decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas
para implementar as decisões tomadas.”
“Embora uma política pública implique decisão política, nem
toda decisão política chega a constituir uma política pública.”
(Graças Rua)
POLÍTICAS PÚBLICAS: OUTPUTS DO SISTEMA POLÍTICO
OUTPUTS
WITHINPUTS
inputs
inputs Processamento
pelo sistema
político
Incentivos /
Estímulos
Externos
Incentivos /
Estímulos
Internos
Apoios e Demandas
DECISÕES POLÍTICAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
O Papel do Governo
Relatório das Contas de Governo (TCU)
PIB per capita CT PIB per capita CT
1. Noruega 82.276 59% 18. Coreia 21.653 29%
2. Irlanda 59.940 37% 19. Portugal 21.102 43%
3. Suica 59.475 34% 20. Chile 9.881 21%
4. Dinamarca 56.923 55% 21. Mexico 9.693 20%
5. Suecia 49.554 56% 22. Russia 9.103 24%
6. Finlandia 46.836 53% 23. Uruguai 7.297 23%
7. Estados Unidos 46.674 28% 24. Brasil 7.107 35%
8. Reino Unido 45.922 41% 25. Argentina 6.617 29%
9. Canada 43.404 33% 26. Africa do Sul 5.922 24%
10. Australia 42.864 31% 27. Colombia 4.377 18%
11. Franca 41.940 50% 28. Equador 3.335 16%
12. Alemanha 40.480 44% 29. China 2.560 21%
13. Italia 35.963 46% 30. Egito 1.771 28%
14. Japao 34.287 27% 31. Bolivia 1.352 20%
15. Espanha 32.153 41% 32. Nigéria 1.153 11%
16. Nova Zelandia 30.453 36% 33. India 942 12%
17. Israel 23.990 37%
Países Países
Questão de Prova
O gasto público social é o instrumento central dos governos para a
promoção da equidade na distribuição das oportunidades de acesso ao
produto social e para a melhoria da distribuição da renda numa
sociedade. Entre as assertivas abaixo, que versam sobre o gasto público
social, assinale a única incorreta.
a) Os efeitos redistributivos do gasto público social são determinados
pela magnitude e pela forma de financiamento deste.
b) No Brasil, o gasto social direto representa o maior item do dispêndio
não financeiro do governo federal.
c) O Brasil é um país de renda per capta relativamente baixa, mas tem
alcançado uma arrecadação tributária equivalente à de países ricos.
Questão de Prova
d) Embora quase metade da carga tributária brasileira seja composta de
contribuições diretamente vinculadas a gastos na área social, persiste no
Brasil uma das mais extremas situações de desigualdade de renda do
mundo.
e) A maior parcela dos recursos alocados na área social é absorvida pela
previdência social – o regime geral da previdência social e o regime
jurídico único para os funcionários federais.
A
Governo x APU
Segundo Hely Lopes Meirelles:
• A Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para
por em prática as opções políticas do Governo.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
• Em sentido objetivo ou material, a administração pública pode
ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado
desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a
consecução dos interesses coletivos.
• Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir
Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de
pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função
administrativa do Estado.
Administração Pública
“A administração pública no sentido mais amplo é todo o
sistema de governo, todo o conjunto de idéias, atitudes,
normas, processos, instituições e outras formas de conduta
humana, que determinam:
a) como se distribui e se exerce a autoridade política;
b) como se atendem aos interesses públicos.
Este é o âmbito da ciência política, esboçada gradualmente
desde a antigüidade, em longa evolução que tem acumulado
um acervo de interpretações bastante rico”
(AMATO MUÑOZ)
Administração Pública
Com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995,
adotou-se o seguinte conceito para a administração pública:
“É todo o aparelho do Estado pré-orientado à
realização de seus serviços, visando à satisfação das
necessidades coletivas”
Exercício - Cespe
A administração pública evoluiu por meio de três
modelos básicos: assistencialista, burocrático e
gerencial.
E
Administração Pública
Patrimonialista
“O Patrimonialismo significa a incapacidade ou a
relutância do poder absolutista em distinguir entre o
patrimônio público e os seus bens privados.”
“A administração patrimonialista é caracterizada
pela dificuldade de definição do que venha ser o
patrimônio público e o privado, o que pode permitir
a proliferação de nepotismo e de corrupção.”
(BRESSER PEREIRA)
Administração Pública
Patrimonialista
Historicamente, este tipo de administração
corresponde ao Estado absolutista, que prevaleceu
até o século XVIII (justificado por filósofos como
Jean Bodin e Thomas Hobbes).
Hobbes: No início, os homens viviam em estado
natural, sem lei que os submetesse. O Estado, para
ele, nada mais era que o resultado de um contrato
pelo qual os homens cediam todos os direitos ao rei,
que fosse forte o bastante para protegê-los.
Administração Pública
Patrimonialista
O aparelho do Estado funciona como uma extensão
do poder do soberano, e os seus auxiliares,
servidores, possuem status de nobreza real.
Os cargos são considerados prebendas.
A res publica não é diferenciada das res principis.
A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo
de administração.
Administração Pública
Patrimonialista
No século XVIII, a burguesia estava cada vez mais
rica e ansiava pelo poder político, que não conseguira
alcançar na ajuda aos reis contra os senhores feudais.
Ao fim do período, levantou-se contra a monarquia
absolutista e as classes privilegiadas, nobreza e alto
clero.
Foi a Revolução Industrial que permitiu à burguesia
desenvolver o máximo de suas potencialidades e
possibilitar o surgimento dos Estados democráticos.
Administração Pública
Patrimonialista
Fim do absolutismo associado à ideia de Estado, que
até então era fundamentada no rei como soberano.
Surge a ideia de nação, onde os déspotas esclarecidos
perceberam que existia o povo que fazia parte de seu
patrimônio e de sua riqueza.
Administração Pública
Patrimonialista: Declínio (1)
Causas que levaram à formação da administração
pública burocrática:
Processo de racionalização capitalista (Weber)
◦ As organizações complexas, privadas e públicas,
devem profissionalizar sua gestão, padronizar os
métodos administrativos e buscar maior eficácia
em suas ações, em termos de estrutura hierárquica
e qualificação dos funcionários.
Administração Pública
Patrimonialista: Declínio (2)
Expansão do papel do Estado
No início: exército regular e tributação eficiente.
Expansão:
◦ Direitos de propriedade, proteção legal.
◦ Atividades regulatórias e investimento em infra-
estrutura.
◦ Nos países em desenvolvimento, o Estado como
vetor do desenvolvimento dependeu da constituição
de uma burocracia meritocrática.
Administração Pública
Patrimonialista: Declínio (3)
Ampliação da liberal-democracia e surgimento de
políticas públicas para garantir direitos sociais
O liberalismo tornou-se liberal democracia com a
ampliação do sufrágio, levando a políticas sociais,
que demandavam uma burocracia profissional.
A democracia e ampliação dos direitos tornou mais
igualitário o acesso aos cargos públicos.
A criação da burocracia esteve no centro dos
conflitos da montagem da liberal democracia até a
sua transformação em democracia.
Administração Pública
Patrimonialista: Declínio (4)
Em muitos casos, houve a criação de outra lealdade
patrimonial, a clientelista, cujo objetivo era retribuir
com cargos públicos aos apoios recebidos.
Isso ocorreu nos Estados Unidos, na Inglaterra, no
Brasil.
Administração Pública
Burocrática
Surge na segunda metade do século XIX, na época do
Estado liberal, como forma de combater a corrupção
e o nepotismo patrimonialista.
Os controles administrativos visando evitar a
corrupção e o nepotismo são sempre a priori.
Parte-se de uma desconfiança prévia nos
administradores públicos e nos cidadãos.
São sempre necessários controles rígidos dos
processos (ex.: admissão de pessoal, compras).
Administração Pública
Burocrática
O controle transforma-se na própria razão de ser do
funcionário. O Estado volta-se para si mesmo,
perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à
sociedade.
A qualidade fundamental da administração pública
burocrática é a efetividade no controle dos abusos.
Seus defeitos: a ineficiência, a auto-referência, a
incapacidade de voltar-se para o serviço aos
cidadãos.
Administração Pública
Burocrática
Estes defeitos não foram determinantes na época do
surgimento da administração pública burocrática
porque os serviços do Estado eram muito reduzidos.
O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar
a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.
Caráter legal (normas)
Caráter racional
Comunicação formal
Impessoalidade
Valorização da hierarquia
Autoridade formal
Separação entre Política e Administração
Administração Pública
Burocrática: Características
Padronização de procedimentos
Meritocracia
Valorização da qualificação técnica
Especialização
Profissionalização dos indivíduos
Previsibilidade dos comportamentos
Administração Pública
Burocrática: Características
Redução de custos e erros
Comunicação eficiente
Decisões rápidas
Minimização de atritos
Estabilidade e confiabilidade
Benefícios para os trabalhadores
Eficiência da organização no alcance de seus
objetivos
Administração Pública
Burocrática: Vantagens
Internalização das regras
Excesso de formalismo e de conformidade às normas
Resistência a mudança
Despersonalização dos relacionamentos
Valorização excessiva da autoridade
Despreocupação com os resultados
Perda da capacidade de inovação
Administração Pública
Burocrática: Disfunções
O modelo de administração pública burocrática é
comumente citado como modelo burocrático
weberiano, pois foi Max Weber o primeiro a
descrever uma estrutura burocrática em sua forma
típica ideal.
Weber considerava a burocracia imprescindível para
a racionalização das atividades estatais, o que a
classe política não conseguiria fazer sozinha; mas
temia que a burocracia tivesse poder demasiado e
sempre propôs um controle político.
Administração Pública
Burocrática
Não há um único modelo de administração
burocrática.
Fatores que podem influenciar a constituição do
modelo burocrático:
◦ Cultura política: o sentido da meritocracia
◦ Modelo de construção capitalista
◦ Relações entre Estado e Sociedade
Administração Pública
Burocrática
Problemas Endógenos:
◦ A separação entre Política e Administração
◦ O fortalecimento do formalismo
◦ Uma evolução em prol do insulamento
◦ Os problemas de desempenho
Administração Pública
Burocrática: Declínio (1)
Desafios mundiais a partir de 1970:
◦ Crise do Estado: crise fiscal e enfraquecimento do
poder estatal frente à globalização
◦ Transformações tecnológicas e produtivas, que
exigem um Estado mais ágil e eficiente
◦ Mudanças sociais e culturais aumentaram as
demandas por direitos e novas políticas estatais
◦ Democratização e ampliação da esfera pública,
aumentando o número de atores sociais relevantes
Administração Pública
Burocrática: Declínio (2)
Exercício - Cespe
No que concerne ao pensamento de Max Weber, julgue
o item seguinte. O patrimonialismo normal inibe a
economia racional não apenas por sua política
financeira, mas também por peculiaridades de sua
administração, entre as quais se pode citar a ausência
típica de um quadro de funcionários com qualificação
profissional formal.
C
Exercício - Esaf
Ao longo de sua história, a administração pública assume
formatos diferentes, sendo os mais característicos o
patrimonialista, o burocrático e o gerencial. Assinale a opção que
indica corretamente a descrição das características da
administração pública feita no texto a seguir.
O governo caracteriza-se pela interpermeabilidade dos
patrimônios público e privado, o nepotismo e o clientelismo. A
partir dos processos de democratização, institui-se uma
administração que usa, como instrumentos, os princípios de um
serviço público profissional e de um sistema administrativo
impessoal, formal e racional.
Exercício - Esaf
a) Patrimonialista e gerencial
b) Patrimonialista e burocrático
c) Burocrático e gerencial
d) Patrimonialista, burocrático e gerencial
e) Burocrático
B
Administração Pública
Gerencial
Surge na segunda metade do século XX, como
resposta à expansão das funções econômicas e sociais
do Estado e ao desenvolvimento tecnológico e à
globalização da economia mundial.
A eficiência da administração pública, com a
necessidade de reduzir custos e aumentar a
qualidade dos serviços, em benefício do cidadão,
torna-se essencial.
Administração Pública
Gerencial
A reforma do aparelho do Estado passa a ser
orientada predominantemente pelos valores da
eficiência e qualidade na prestação de serviços
públicos.
Começa a se desenvolver uma cultura gerencial nas
organizações.
Administração Pública
Gerencial
A administração pública gerencial constitui um
avanço e um certo rompimento com a burocrática.
A administração pública gerencial conserva da
anterior, embora flexibilizando, alguns princípios
fundamentais (meritocracia, carreiras, avaliação de
desempenho, treinamentos sistemáticos).
A diferença fundamental está na forma de controle,
que deixa de basear-se nos processos e concentra-se
nos objetivos e resultados.
Administração Pública
Gerencial
Estratégias:
1. Definição precisa dos objetivos que o
administrador público deverá atingir em sua
unidade.
2. Garantia de autonomia do administrador na
gestão dos recursos humanos, materiais e
financeiros à sua disposição para atingir os
objetivos contratados.
3. Controle a posteriori dos resultados.
Administração Pública
Gerencial
Propõe-se a competição administrada no interior do
próprio Estado, quando há a possibilidade de
concorrência entre as unidades.
Quanto às estruturas organizacionais, buscam-se a
descentralização e a redução dos níveis hierárquicos.
A administração pública deve ser permeável à maior
participação dos agentes privados e das organizações
da sociedade civil.
Adm. Pública x Adm. Privada
A administração pública gerencial inspira-se na
administração de empresas, mas não pode ser confundida
com ela.
A receita das empresas depende dos pagamentos que os
clientes fazem livremente; a receita do Estado provém de
impostos.
O mercado controla a administração das empresas; a
sociedade controla a administração pública.
A administração de empresas está voltada para o lucro
privado; a administração pública gerencial está explícita e
diretamente voltada para o interesse público.
Administração Pública
Gerencial
A administração pública gerencial vê o cidadão como
contribuinte de impostos e como cliente dos seus
serviços.
Os resultados da ação do Estado são considerados
bons se as necessidades do cidadão-cliente estão
sendo atendidas, e não apenas porque os processos
administrativos estão sob controle e são seguros.
Administração Pública
Gerencial
O paradigma gerencial contemporâneo é
fundamentado nos princípios da confiança e da
descentralização da decisão.
Demanda formas flexíveis de gestão, horizontalização
de estruturas, descentralização de funções, incentivos
à criatividade.
Administração Pública
Gerencial
Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor
técnico da burocracia tradicional.
Mantém a avaliação sistemática, a recompensa pelo
desempenho, a capacitação permanente,
características da boa administração burocrática.
Adiciona os princípios da orientação para o cidadão-
cliente, do controle por resultados e da competição
administrada.
Exercício - Cespe
Para a administração pública gerencial, ao contrário do
que ocorre na administração pública burocrática, a
flexibilização de procedimentos e a alteração da forma
de controle implicam redução da importância e, em
alguns casos, o próprio abandono de princípios
tradicionais, tais como a admissão segundo critérios de
mérito, a existência de organização em carreira e
sistemas estruturados de remuneração.
E
Exercício - Cespe
No plano administrativo, a administração pública
burocrática surgiu no século XVIII, com o início do
Iluminismo europeu.
E
Exercício - Cespe
A administração pública gerencial, apesar de
representar uma evolução em relação ao modelo
burocrático, foi apenas uma transição de métodos e
técnicas gerenciais, sem representar, de fato, uma nova
visão do Estado e da administração pública.
E
Exercício - Cespe
A crise do Estado teve início nos anos 70 do século
passado, mas só nos anos 80 se tornou evidente,
paralelamente ao descontrole fiscal, à redução do
crescimento econômico, ao aumento do desemprego e
aos elevados índices de inflação.
C
Exercício - Cespe
A crise do Estado define-se como crise fiscal,
esgotamento da estratégia estatizante de intervenção e
predomínio da administração burocrática.
C
Exercício - Cespe
A reforma do Estado deve ser entendida no contexto da
redefinição do seu papel: ele deixa de ser responsável
direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via
da produção de bens e serviços, para fortalecer o papel
de regulador e promotor desse desenvolvimento.
C
Exercício - Cespe
Na administração pública gerencial, a estratégia volta-
se para a definição dos objetivos que o administrador
público deve atingir em sua unidade, para a garantia da
autonomia na gestão de recursos humanos, materiais e
financeiros e para o controle e a cobrança a posteriori
de resultados.
C
Surgimento do
Modelo Gerencial
Desde o final da década de 70, a reforma do Estado
se tornou palavra de ordem em quase todo o mundo.
O antigo consenso social a respeito do papel do
Estado perdia forças rapidamente, sem nenhuma
perspectiva de retomar o vigor.
A introdução do modelo gerencial no setor público
faz parte deste contexto.
Surgimento do
Modelo Gerencial
Fator 1:
Crise econômica mundial, iniciada em 1973, na
primeira crise do petróleo, e reforçada em 1979, na
segunda crise do petróleo.
A economia mundial enfrentou um grande período
recessivo nos anos 80 e não retomou os níveis de
crescimento das décadas de 50 e 60.
Na escassez, o Estado foi o principal prejudicado,
entrando em grave crise fiscal.
Surgimento do
Modelo Gerencial
Fator 2:
Crise Fiscal: os governos não tinha mais como
financiar seus déficits crescentes.
Sobretudo nos Estados Unidos e na Inglaterra,
iniciava-se uma revolta dos taxpayers (contribuintes)
contra a cobrança de mais tributos, sem relação
direta com a melhoria dos serviços públicos.
Os governos estavam sobrecarregados de atividades
acumuladas no pós-guerra. Vários grupos não
queriam perder o que consideravam conquistas.
Surgimento do
Modelo Gerencial
Fator 3:
Tratava-se do que a linguagem da época chamava de
situação de “ingovernabilidade”:
Os governos estavam inaptos para resolver seus
problemas.
Surgimento do
Modelo Gerencial
Fator 4:
A globalização e todas as transformações
tecnológicas que transformaram a lógica do setor
produtivo afetaram de maneira decisiva o Estado e
sua capacidade de formular políticas econômicas de
forma autônoma.
Gerencialismo
Os conceitos do managerialism invadiram o setor
público dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha, a
partir da eleição dos governos conservadores.
No início, consistia na utilização dos instrumentos do
modelo gerencial segundo um modelo conhecido
como “gerencialismo puro” (Abrucio), direcionado à
redução de custos e ao aumento da eficiência e
produtividade da organização.
Gerencialismo
Inglaterra:
“Rolling Back the State”
◦ Privatização de empresas nacionalizadas no pós-
guerra
◦ Desregulamentação
◦ Devolução de atividades governamentais à
iniciativa privada ou à comunidade
◦ Tentativas de reduzir os gastos públicos
Gerencialismo
Recentemente, o modelo gerencial não tem sido
utilizado apenas como um mecanismo para reduzir o
papel do Estado.
O managerialism uniu-se a conceitos como busca
contínua da qualidade, descentralização e avaliação
dos serviços públicos pelos consumidores/cidadãos.
Há mais de um modelo gerencial: surgiram diversas
respostas à crise do modelo burocrático weberiano.
Gerencialismo
Modelo Gerencial Puro
◦ Economia / Eficiência
◦ Taxpayers (contribuintes)
Consumerism
◦ Efetividade / Qualidade
◦ Clientes / Consumidores
Public Service Orientation
◦ Accountability / Eqüidade
◦ Cidadãos
Gerencialismo
Há um relevante intercâmbio entre as teorias,
principalmente entre consumerism e public service
orientation.
Há uma evolução ao longo do tempo, do
gerencialismo puro ao public service orientation.
Embora haja diferenças entre as teorias, elas não são
mutuamente excludentes. Há uma incorporação dos
aspectos positivos de cada teoria.
Modelo Gerencial Puro
O modelo gerencial puro foi o primeiro a ser
implantado no caso inglês e, com algumas
modificações, na experiência americana durante o
governo de Reagan.
O managerialism foi utilizado no setor público para
diminuir os gastos em uma era de escassez e para
aumentar a eficiência governamental.
Tinha como eixo central o conceito de produtividade:
o ponto central do modelo gerencial puro é a busca
da eficiência.
Modelo Gerencial Puro
Definição clara das responsabilidades de cada
funcionário dentro das agências governamentais
Definição precisa dos objetivos organizacionais,
analisados em sua substância e não como processos
administrativos
Aumento da consciência a respeito do “valor dos
recursos” (value money) públicos, incorporando o
valor da eficiência na lógica de funcionamento da
burocracia.
Problemas
Os critérios de medição da eficiência podem se tornar
tão rígidos e ineficazes quanto as regras e
procedimentos do modelo burocrático weberiano.
O enfoque apenas da eficiência governamental possui
outro problema: a avaliação da efetividade dos
serviços públicos não recebe a devida importância.
Deve-se ter a noção de que o governo deve prestar
bom serviços: necessidade de qualidade.
Subestimação do conteúdo político da administração
pública.
Problemas
Foi proposto como uma tecnologia neutra destinada
a modificar o funcionamento e a cultura do setor
público.
Propunham reformas ao setor público como se fosse
uma organização homogênea, mas a administração
pública se constitui num sistema organizacional em
que há diferentes tarefas e valores pertencentes a um
contexto complexo de relações com a esfera política.
O modelo gerencial puro tem como base a separação
entre a política e a administração.
Problemas
Os gerencialistas puros não consideraram que a
especificidade do setor público dificulta a
mensuração da eficiência e a avaliação do
desempenho tal como na iniciativa privada.
Estão em jogo valores como eqüidade e justiça, que
não podem ser avaliados por intermédio dos
conceitos do managerialism puro.
Esta “despolitização” e a ênfase no conceito de
eficiência governamental fizeram com que Pollitt
classificasse o managerialism como “neotaylorismo”.
Consumerismo
O novo paradigma resultaria da síntese entre os
antigos valores do serviço público (modelo
weberiano) e a orientação para uma melhor
performance do setor público como um todo.
Perspectiva voltada à satisfação do público,
intitulada paradigma do consumidor (consumer
paradigm)
Consumerismo
O programa do governo inglês mais importante no
sentido de priorizar o consumidor foi o Citizen’s
Charter.
Baseou-se no princípio de que os serviços públicos
devem estar mais direcionados às necessidades
definidas pelo público diretamente afetado.
Consistiu na implantação de programas de avaliação
de desempenho organizacional de acordo com dados
recolhidos juntos aos consumidores.
Consumerismo
Estratégias para tornar o poder público mais ágil:
◦ Descentralização, com opções caso determinado
equipamento social não esteja funcionando a
contento.
◦ Incentivo à competição entre as organizações do
setor público.
◦ Adoção de um novo modelo contratual para o
serviços públicos.
Críticas
A cidadania está relacionada com o valor de
accountability, que requer uma participação ativa na
escolha dos dirigentes, no momento da elaboração
das políticas e na avaliação dos serviços públicos.
O conceito de consumidor também não responde ao
problema da eqüidade, valor fundamental na
administração pública.
Public Service Orientation
A reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos
temas do republicanismo e da democracia,
utilizando-se de conceitos como accountability,
transparência, participação política eqüidade e
justiça.
O PSO foi criado a partir de uma questão do modelo
gerencial: a descentralização, a partir da qual foram
formulados os conceitos do PSO.
Public Service Orientation
É a partir do conceito de esfera pública (public
domain) que é estruturado o conjunto de idéias do
PSO.
A esfera pública como ambiente de transparência e
de aprendizado social deve estar presente na
organização interna da administração pública,
sobretudo no momento de elaboração das políticas
públicas.
Public Service Orientation
O planejamento estratégico não pode estar confinado
à burocracia. Os objetivos políticos devem ser
discutidos e revelados em debate público.
Quanto à competição entre agências públicas, para o
PSO o que é mais ressaltado é a possibilidade de
cooperação entre agências por um melhor resultado
global na oferta de serviços públicos.
Public Service Orientation
As discussões sobre eficiência, qualidade, avaliação
de desempenho, flexibilidade, planejamento
estratégico não são negadas: há a tentativa de
aperfeiçoá-las.
O modelo do PSO foi pensado dentro dos parâmetros
do poder local, onde os cidadãos tenderiam a
controlar mais a qualidade dos serviços públicos.
Tem-se um concepção muito otimista com relação à
possibilidade dos cidadãos resolverem na esfera local
todos os problemas do setor público.
EUA: Reinventando o Governo
A obra de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o
governo (1994), é um marco na discussão da administração
pública americana.
“Nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo
inadequado de governo. Não necessitamos de mais ou
menos governo: precisamos de melhor governo. Para
sermos mais precisos, precisamos de uma melhor
atividade governamental.”
(OSBORNE & GAEBLER)
Reinventando o Governo
Governo catalisador, a partir da redefinição do papel do
governo, de provedor direto para promotor;
Governo competitivo, que destaca as vantagens da competição;
Governo da comunidade, que transfere responsabilidades da
burocracia para o cidadão;
Governo orientado por missões e resultados, que muda o
enfoque em regras e procedimentos para missões e resultados;
Governo voltado para clientes, que destaca o papel
preponderante do governo de servir aos cidadãos com qualidade
e enfatizando o controle social.
Reinventando o Governo
10 Princípios
1. Competição entre os prestadores de serviço;
2. Poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades à
comunidade;
3. Medir a atuação das agências governamentais através dos
resultados;
4. Orientar-se por objetivos, e não por regras e regulamentos;
5. Redefinir os usuários como clientes
Reinventando o Governo
10 Princípios
6. Atuar na prevenção dos problemas mais do que no
tratamento;
7. Priorizar o investimento na produção de recursos, e não em
seu gasto;
8. Descentralização da autoridade;
9. Preferir os mecanismos de mercado às soluções
burocráticas;
10. Catalisar a ação do setores público, privado e voluntário.
Questão de Prova - Cespe
A respeito do paradigma do cliente na gestão pública,
assinale a opção correta:
A) A administração pública com foco no cliente visa à
construção de uma gestão eficiente, mesmo que os valores
democráticos tenham de ser abandonados.
B) As organizações governamentais recebem claros sinais do
mercado e conseguem avaliar facilmente a necessidade dos
seus clientes.
C) A administração pública voltada para o cliente
menospreza a qualidade dos serviços, uma vez que o seu
objetivo é atender a demanda do cidadão no menor prazo
possível.
Questão de Prova - Cespe
D) A gestão com foco no cliente pode ser facilmente adaptada
da administração privada para o setor público, desde que a
aplicação de alguns princípios básicos que regem as
organizações públicas, tais como igualdade e transparência,
seja amenizada.
E) Uma das principais características de uma administração
pública com alto desempenho é a reestruturação de seus
serviços e processos de trabalho, para satisfazer as
necessidades do seus clientes.
E
NGP: Princípios (1)
1. Orientação da ação do Estado para o cidadão-
usuário ou cidadão-cliente;
2. Ênfase no controle dos resultados através dos
contratos de gestão (ao invés de controle dos
procedimentos);
3. Fortalecimento e aumento da autonomia da
burocracia estatal, organizada em carreiras ou
“corpos” de Estado;
4. Separação entre as secretarias formuladoras de
políticas públicas, de caráter centralizado, e as
unidades descentralizadas, executoras;
NGP: Princípios (2)
5. Distinção de unidades descentralizadas: as agências
executivas, que realizam atividades exclusivas de
Estado, e os serviços sociais e científicos;
6. Transferência para o setor público não-estatal dos
serviços sociais e científicos competitivos;
7. Adoção cumulativa de controle social, contrato de
gestão e formação de quase-mercados em que
ocorre a competição administrada;
8. Terceirização das atividades de apoio, que passam
a ser licitadas competitivamente no mercado.
Exercício - Cespe
A administração pública gerencial está voltada para o
atendimento às demandas dos usuários dos serviços e a
obtenção de resultados. Baseia-se fortemente na
descentralização e na delegação de competência e
define indicadores de desempenho, o que está associado
à adoção de contratos de gestão.
C