Acto administrativo en Colombia

8/18/2019 Acto administrativo en Colombia

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EL TRASEGAR DEL ACTO

ADMINISTRATIVO EN COLOMBIA:

ENTRE EL RETRATO Y LA CONVENIENCIA

DIEGO PEÑA


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JUNIO DE 2006 • UNIVERSIDAD DE LOS ANDES • FACULTAD DE DERECHO • R EVISTA DE DERECHO PÚBLICO 1

CONTENIDOEL TRASEGAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN COLOMBIA:ENTRE EL RETRATO Y LA CONVENIENCIA Diego Peña .................................................... .............................. 3

ResumenSummary

EL CENTENARIO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN COLOMBIA ................................................. ............. 4El nacimiento del acto administrativo ................................................. .................................................... .......... 8

LA CONSOLIDACIÓN: EL ACTO ADMINISTRATIVO ENTRE LOSAÑOS DEL FRENTE NACIONAL Y LA DÉCADA DE LOS 80 ..........................................................................12

REFLEXIONES FINALES


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EL TRASEGAR DEL ACTO

ADMINISTRATIVO EN COLOMBIA:

ENTRE EL RETRATO Y LACONVENIENCIA

Diego Peña

* VALENCIA VILLA, Hernando. Cartas de batalla. Ed. Universidad Nacional de Colombia, CEREC. Bogotá, 1987. Pág. 32.

RESUMEN

Dentro de la perspectiva de análisis tradicional del dere-cho administrativo existe la tendencia a ubicar el origeny las causas del desarrollo de instituciones fundamen-tales como el acto administrativo en el impacto que lasdoctrinas francesas habrían tenido sobre el sistema ju-rídico local. Este modelo de estudio conduce usualmentea los doctrinantes a ubicar los orígenes del acto admi-nistrativo en los antecedentes remotos que tendría en elderecho francés y, en ciertas ocasiones, en otro tipo defiguras provenientes del derecho romano, griego, medie-val, entre otros. Esa perspectiva, además, tiende a des-cuidar el análisis de la doctrina, la jurisprudencia y laley colombianas y suele ser indiferente al análisis de lainfluencia que otros campos sociales como la política yla economía tendrían sobre el derecho administrativo. Elpresente artículo pretende, por una parte, presentar unaexploración del origen y la construcción del concepto deacto administrativo en Colombia, y por otra, introducir elanálisis de algunos elementos de tipo histórico y políticoque pudieron haber participado como determinantes deldesarrollo de esta institución y, en general, del derecho

administrativo colombiano.

Palabras clave: Derecho administrativo, acto adminis-trativo, historia del derecho público, derecho público enColombia.

SUMMARY

Among the traditional perspective of administrativelaw we find a tendency to track the origins and cau-ses of the development of fundamental institutions,such as the administrative act, looking on the im-pact of French doctrines over the local legal system.This model drives many authors to track the originsof the administrative act on the remote antecedentsof French law, and in some cases on other kind of fi-gures from Roman, Greek and medieval law, amongothers. Furthermore, this perspective tends to un-derscore the analysis of doctrine, precedent andstatutory Colombian law, and is usually indifferentto the impact that other social systems, such aspolitics and economics, have on administrative law.This article pretends, on one hand, to explore theorigin of the construction of the concept of the ad-ministrative act in Colombia, and on the other hand,introduce the analysis of some historical and politi-cal elements that could prove crucial for the deve-

lopment of this institution in particular, and also forthe development of Colombian administrative law.

Key words: Administrative law, administrative act, his-tory of public law, Colombian public law.

“...Si lo jurídico, por fin, es casi por entero un sa-ber polémico, el discurso del combate perpetuoque estructura, desestructura y reestructura elorden entre los hombres, vale la pena concedermás atención reflexiva e investigativa a los aná-lisis de contenido ideológico, las historias inte-lectuales, las arqueologías y genealogías y otrasmetodologías de idéntica estirpe que esclarezcael lugar y el carácter de las luchas legales en elcontexto socioeconómico y político en el nos hatocado vivir...” *

Hernando Valencia Villa


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P E Ñ A El estudio del derecho administrativo colombia-

no se ha caracterizado por la ausencia de unamirada histórica y crítica de su desarrollo. Sustextos suelen ser meramente descriptivos, téc-nicos e indiferentes frente aspectos de la vida

sociopolítica del país. Ello ha dado lugar a laconstrucción de un derecho administrativo queaparece como una rama especialísima del dere-cho, dominada por unos pocos especialistas y,en sus fundamentos, remitida esencialmente adesarrollos doctrinarios foráneos.

Desde esta perspectiva, instituciones como elacto administrativo son descritas habitualmen-te como instituciones antiguas y arraigadas enel derecho local, pero remitidas en sus oríge-

nes al derecho francés y, en versiones un pocoatrevidas, al derecho romano, griego e inclusomedieval. Aparece así una idea muy común queconsiste en sostener que este tipo de institucio-nes tiene sus raíces en otras latitudes y que suproceso de construcción local fue producto deuna importación un poco tardía y defectuosa.

El presente texto tiene la pretensión de, por unaparte, llamar la atención sobre la idea de queinstituciones del derecho administrativo colom-

biano como el acto administrativo han tenidouna dinámica propia caracterizada por un prota-gonismo especial de la doctrina y la jurispruden-cia por encima de la ley, y que obedecen no sóloal hecho de ser una réplica de otros derechossino también al impacto de algunos aconteci-mientos históricos, sociales y políticos que handeterminado su nacimiento y evolución. Desdeesta perspectiva, sería posible concluir, como sepretende hacer en el presente artículo, que con-trario a la visión tradicional el concepto de acto

administrativo no tiene el país más de 80 años.

Por otra parte, se pretende introducir un esquemade análisis menos centrado en las normas y en lasfuentes doctrinarias extranjeras y explorar preli-minarmente algunos acontecimientos históricosy políticos que pudieron participar como deter-minantes de la evolución de esta institución.

Para tales efectos, en primer lugar, se presentaráuna breve reflexión en torno al nacimiento dela jurisdicción contencioso administrativa y conella, a la construcción de las bases jurídicas delprincipio de legalidad, principio sin el cual el con-

cepto de acto administrativo y sus mecanismosde control jurisdiccional no tendría mayor sen-tido; en segundo lugar, se hará referencia a unaetapa muy particular del desarrollo del derechoadministrativo colombiano dentro de la cual ha-bría nacido el concepto de acto administrativoque conocemos hoy y que se ubica alrededor delos años 30; en tercer término, se hará una re-ferencia relativamente pasajera al desarrollo delacto administrativo en la década del 60, y final-mente, se presentarán algunas reflexiones sobre

la evolución de esta figura y lo que el mismo nospuede decir acerca del desarrollo del derechoadministrativo en nuestro contexto.

Vale la pena aclarar, sin embargo, que este tex-to no pretende ser una exposición exhaustivadel tema pues es poco lo que en nuestro paísse puede encontrar sobre el mismo y, adicional-mente, porque un lector interesado podrá, si elfuturo lo permite, encontrar en algunos mesesuna publicación relativamente extensa y más

comprensiva del tema1.

EL CENTENARIO DEL PRINCIPIO DE

LEGALIDAD EN COLOMBIA

El famoso postulado en virtud del cual se afirmaque los particulares pueden hacer todo aquelloque no este prohibido en la ley y los funciona-rios sólo aquello expresamente permitido por ella,constituye uno de los principios más sobresalien-

tes de los derechos administrativo y constitucio-nal de hoy. En el mundo real puede resultar cier-

1 Los argumentos y los datos centrales de este ensayo pro-vienen de una investigación que estuvo acompañada porlas ideas del profesor Diego López Medina. Este trabajose publicará próximamente bajo el título “La construc-ción del derecho administrativo colombiano: hacia unanueva historia de sus categorías básicas.”


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C O L O M B I A :tamente ilusorio pero en los textos, en las clases

y en los tribunales resuena como un elementocentral de nuestro ordenamiento jurídico.

La constitución de este principio tiene particularimportancia a la hora de analizar el acto adminis-

trativo por dos razones esenciales: de una parte,porque la existencia del acto esta atada de una uotra forma a los mecanismos existentes requeri-dos para su tratamiento contencioso. De hecho,tanto en Francia, país de donde de acuerdo conmúltiples autores sería éste originario, como enColombia surge primero la acción de control so-bre los actos de la administración que el conceptode acto administrativo. Y por otro lado, por que lanoción del acto administrativo, dentro de la lógi-

ca de su control entra a hacer parte de la estruc-tura normativa, dentro de la cual, ocupa un lugardestacado por debajo de las leyes.

El principio de legalidad, como tradicionalmentese le denomina, no es una institución muy anti-gua en Colombia. Sólo hasta los primeros añosdel siglo XX empieza a construirse una estructu-ra normativa que le sirviera de base. Es a partirde aquel momento cuando se empiezan a crearalgunos mecanismos de control de las acciones

de los funcionarios públicos a partir de dos de-sarrollos fundamentales: por una parte, el surgi-miento de una instancia de control jurisdiccionaly, por otra, la creación de una estructura norma-tiva centralizada y jerarquizada.

En cuanto a lo segundo, la estructura normativa jerarquizada que hoy conocemos demoró algunosaños en establecerse. Más cercana que la idea delprincipio de legalidad surge entre finales del sigloXIX y principios del siglo XX una manifestación

muy próxima a la visión clásica liderada por Sie-yés en Francia y que entendía la ley, aquel actosolemne del legislador, como la fuente principaly suprema del derecho, incluso por encima de laConstitución2. En este sentido sostenía José Ma-

2 Al respecto, FIORAVANTI , Mauricio. Los derechos funda-mentales. Editorial Trotta. Madrid, 1996. Pág. 110.

ria Samper, constituyente delegatario por el Esta-do de Bolívar en la Reforma del año 1886:

“La ley es, por excelencia, la expresión de lasoberanía, porque soberanía quiere decir su-premo poder o autoridad; y no hay más alto

poder, no hay en cosa alguna mayor autori-dad que la del que fija reglas para todas lasoperaciones (...). Si esto es así, es evidente queen un orden de cosas políticas en que no haysino un solo soberano, no puede haber sinoun legislador y un solo orden de leyes. Por lotanto, si Colombia es la presente repúblicaunitaria, con unidad de soberanía, ha de tenerunidad de Legislatura y de Legislación. (...)” 3

Con ello, era la ley la que aparecía como textonormativo fundamental sin deber alguno de so-metimiento a los preceptos de la Constitución e,incluso, como un paso necesario para positivizarlos preceptos constitucionales. En este mismosentido señalaba Tulio Tascón:

“El estatuto de 1886 no solamente no es-tableció recurso alguno contra las leyes in-constitucionales, sino que la Ley 153 de 1887consagró el principio de que toda ley se repu-taba constitucional y se aplicaba aun cuan-do pareciera contraria a la Constitución... Deesta manera la Constitución dejo de ser lasúper ley, y las disposiciones constituciona-les que consagraron los derechos y garantíasciviles vinieron a ser textos muertos.” 4

3 SAMPER, José María. Derecho público interno colom-biano. TOMO 1. Biblioteca Banco Popular, Bogotá, 1874.Pág. 396. Frente a este autor vale la pena recordar quebuena parte de su formación proviene de sus estudiosrealizados en Francia.

4 TASCÓN, Tulio. Historia del Derecho Constitucional co-lombiano. Editorial Minerva Ltda. Bogotá, 1953. Pag.183. Un comentario sugestivo frente a este articulo lopresenta Valencia Villa, “En el proyecto de Núñez y Caro,sin embargo, el artículo 52 cumple una función vital:establece una relación de dependencia entre la Consti-tución y el Código Civil..., según el cual el último es laverdadera ley suprema del territorio. Bajo un régimenliberal, que administra una economía capitalista y repro-duce una sociedad de clases, no podría ser de otra mane-


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P E Ñ A Lo curioso de esta situación fue, sin embargo,

que a pesar del gran valor otorgado a la leycomo fuente de legalidad suprema en la nacióncolombiana, no se creó en aquellos años un me-canismo para controlar lo actos de inferior jerar-

quía a ella expedidos los agentes públicos, puntoque se relaciona indefectiblemente con el pri-mer asunto enunciado anteriormente, es decir, lacreación de un órgano jurisdiccional encargadode esta función.

Durante el siglo XIX hubo varios intentos deconformación del Concejo de Estado, sin em-bargo, fueron intentos por consagrar una figuradistinta a la que conocemos hoy despojada defunciones jurisdiccionales. Así, mediante decreto

de 30 de octubre de 1817, Simón Bolívar estatu-ye una figura con tal denominación pero muyal estilo de su análoga francesa, es decir, conefectos meramente consultivos y como órganode gobierno de estilo imperial5.

Durante el resto del siglo XIX, el Consejo de Esta-do tiene una vida intermitente fruto de la ines-tabilidad institucional de esos años. Cuando losgobiernos eran de estilo liberal y de la corrientesantanderista, el Consejo de Estado desaparecía,

y cuando había una preponderancia de la ideo-logía bolivariana tendía a resurgir.6

Por esta misma razón, es a partir de la Constitu-ción de 1886 cuando la institución del Consejode Estado regresa al texto constitucional frutode la influencia centralista que tuvo sobre éste

ra: el estatuto de los privados es el elemento invariablede la estructura social.” VALENCIA VILLA, Hernando. Car-tas de batalla. Opcit. Págs. 145-146.

5 Sobre la influencia del pensamiento napoleónico sobreBolivar se puede consultar: RODRÍGUEZ, Libardo. Origeny evolución de la jurisdicción administrativa en Colom-bia En “Historia y perspectivas de la jurisdicción admi-nistrativa en Francia y en América Latina”. TEMIS, 1999.Bogotá. Pág. 45; VALENCIA VILLA, Hernando. Cartas debatalla. Ed. Universidad Nacional de Colombia, CEREC.Bogotá, 1987. Pág. 76.

6 Al respecto, LUNA BENITEZ, Alberto. Lo contencioso ad-ministrativo. Ediciones Librería Profesional, 1981. Pág.33-34

toda la tradición bolivariana, y en especial, deltexto constitucional de 18307. Este retorno nosignifica, sin embargo, que en aquellos años sur-giera una institución encargada de controlar lasactuaciones de la administración. El Consejo de

Estado tardó todavía algunos años en consti-tuirse como un tribunal contencioso pues la leydejó al capricho del legislador su creación.

“Artículo 141. Son atribuciones del Consejo deEstado: (...) 3. Decidir, sin ulterior recurso, lascuestiones contencioso-administrativas, si laley estableciere la jurisdicción...En este caso elConsejo tendrá una sección de los contencioso-administrativo con un fiscal, que serán creadospor la ley.” 8 (Negrillas fuera de texto).

Alberto Luna Benítez señala al respecto que estasituación era apenas natural si se tienen en cuen-ta dos cosas: por una parte, que en Colombia noexistía resistencia por parte de los administra-dores a que fuesen los jueces ordinarios quienesresolvieran sus conflictos, situación que era dis-tinta a Francia donde existía toda una heren-cia de resquemores y desconfianzas entre estasdos instancias, y por otra parte, la gran mayoríade los juristas colombianos eran esencialmente

privatistas y no les era familiar la figura de los jueces de la administración9.

Así, a pesar de que la Constitución fue espedidaen 1886, sólo pasada la primera década del sigloXX el legislador toma la decisión de crear una ins-tancia contencioso-administrativa que soportalas bases normativas del principio de legalidad.

Pasada la dictadura de Rafael Reyes se produceen Colombia la reforma constitucional de 1910,con un par de características que hasta ciertopunto resultan paradójicas. Por una parte, semodera parcialmente el modelo centralista y au-

7 Al respecto, VALENCIA VILLA. Hernando. Cartas de bata-lla. Opcit. Pág. 120.

8 Texto de la Constitución Nacional de 1886.9 Al respecto, LUNA BENITEZ, Alberto. Lo contencioso ad-

ministrativo. Opcit. Pág. 34, 35.


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C O L O M B I A :toritario que traía la Constitución de 1886 desde

el punto de vista político, pero desde la pers-pectiva jurídica se dan los pasos iniciales paraconstruir un modelo unificado, centralizado ysistemático de normas y fuentes del derecho. Si

se quiere, es este el momento de la introducciónen nuestro país del modelo y la concepción quepermitiría el desarrollo racional del derecho, as-pecto que en términos de Weber se constituyecomo característica de la tradición occidental ysirve de soporte al desarrollo del capitalismo.

Así, en primer lugar la reforma de 1910 otorgaa la Constitución su carácter supremo frente alresto de reglas del ordenamiento jurídico y searma de valor con un instrumento de protección

de inspiración anglosajona que llena de orgullonacional al poco creativo mundo de los juriscon-sultos colombianos: la acción pública de consti-tucionalidad10.

De la misma forma, se hechan las bases paraconstruir todo el andamiaje de control jurisdic-cional de algunos actos de la administración. Sehabla entonces expresamente de la jurisdiccióncontencioso administrativa, de la acción de nuli-dad de los acuerdos y las ordenanzas, etc. Pocos

años después, se expide la ley 130 de 1913 “So-bre la jurisdicción contencioso administrativa”,primer Código Contencioso Administrativo, en elcual se establece un tribunal supremo, aún nodenominado Concejo de Estado, y los tribunalesseccionales.11

Con la expedición de esta ley se cumplió la ta-rea de dar un fundamento legal al principio delegalidad en lo relativo al tercer nivel de escala

10 La introducción de esta acción en el ordenamiento jurí-dico colombiano se debe, curiosamente, a la influenciadel sistema de control de constitucionalidad norteame-ricano y fue introducida por la iniciativa de algunos libe-rales en la Constitución de 1910. Al respecto, VALENCIA VILLA, Hernando. Cartas de batalla. Opcit. Pág. 50.

11 En este sentido, En el mismo sentido, RODRÍGUEZ, Libar-do. “Derecho Administrativo”. Opcit. Pág. 234; TASCON,Tulio Enrique. Derecho Administrativo colombiano. Op-cit. Pág. 9.

normativa. Y con ella también, el ordenamiento jurídico público en Colombia tomaba partido porla tradición del derecho continental de influen-cia esencialmente francesa.

A pesar de ello, el avance hacia la consolidación

de una teoría que permitiera abstraer bajo unsolo concepto los actos que podrían ser some-tidos a control jurisdiccional fue insignificante.El destino era naturalmente ese si se tiene encuenta que la construcción de algo como la teo-ría general del acto administrativo contrubuiríasustancialmente a dar a luz la especialidad delderecho administrativo y con ella, al ejército deprofesionales dispuestos a sacarle provecho. Sinembargo, para entonces no se presentaba aún

una teoría con dividisiones y subcalsificacionescomo sucede hoy. No existía un concepto, no sedecribían unos elementos del acto, no se hacíanclasificaciones y no se señalan característicasque los diferenciaran de otras actuaciones de laadministración.

Al menos hasta los años 30 la jurisprudencia nodaba señales de pretender construir conceptos einstituciones halladas por fuera del marco legal,y la doctrina tampoco desarrollaba análisis del

avance jurisprudencial o legal del tema en Co-lombia12. Ni siquiera empezaba aún la prácticaimproductiva que pocos años después predomi-naría en Colombia y que consisitía en replicar ladoctrina francesa.

12 Al respecto, se pueden consultar algunas sentencias dele época. CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de agosto 9de 1921. C.P. Sergio Burbano. Frente al resto de casos sepueden citar título de ejemplo: CONSEJO DE ESTADO.Sentencia de mayo 11 de 1916. C.P. Luis F. Rosales; sen-tencia de enero 27 de 1916.CP. Márquez; sentencia de. 23de octubre de 1916. CP. Perilla V; sentencia de 14 enerode 1918. CP. Perilla V; Sentencia de febrero 17 de 1919.C.P. Jesús Perilla; sentencia de 1 de octubre de 1917. C.P.Adriano Muñoz; sentencia de 21 de marzo de 1929. C.P.Nicasio Anzola; sentencia de 17 de abril de 1930. M.P. Ni-casio Anzola; sentencia de 24 de junio de 1932. C.P. PedroGómez Naranjo; sentencia de 2 de marzo de 1933. C.P. Víctor Pérez; sentencia de 5 de junio de 1935. C.P. IsaíasCepeda; sentencia de julio 7 de 1936. C.P. Elías Abaé.


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P E Ñ A En este sentido, el naciente grupo de ius-publi-

cistas de entonces todavía no se interesaba poradelantar construcciones conceptuales como elacto administrativo. Predomina en ellos una vi-sión exegética que no los invita a adoptar es-

quemas de interpretación que dieran lugar a lacreación de instituciones o figuras jurídicas. Pordecirlo de alguna manera, la fuente del dere-cho era en aquel entonces esencialmente la leyy, por tanto, el acto administrativo como figuracentral del derecho público tendría que esperaralgunos años para ser mencionado con toda sucarga conceptual.

A partir de todo lo anterior se pueden suge-rir ciertas reflexiones. La sociedad colombia-

na de principios del siglo XX, en medio de supretención de conducir al país por la aneladaruta de la modernidad se encontró, en materiade derecho público, avocada a elegir entre doscorrientes. Una proveniente de norte del conti-nente y de la tradición anglosajona que ondea-ba las banderas de la libertad, la democracia, yreclamaba control de los poderes públicos, es-pecialmente del legislativo; y otra, provenientede europa occidental, muy fiel aún al mito dela soberanía popular, anclada en la figura del

legislador como ente representativo de la “vo-luntad general”. La decisión en favor de una uotra no provino del análisis propiamente juicio-so y racional respecto a la utilidad de los mo-delos en nuestro contexto. Detrás de ello hubonaturalmente otro tipo de razones:

“...en materia de que se trata esta exposición nodeben tenerse en cuenta las legislaciones de lospaíses sajones que llevan un marcado sello de in-dividualismo que restringe considerablemente las

facultades del Estado, el cual, por otra parte, notiene en ellos una jerarquía normativa simétricacomo la que usan los países de origen latino...”13

13 PROYECTO DE LEY SOBRE LA JURISDICCIÓN CONTEN-CIOSO-ADMINISTRATIVA. Opcit. Pág. XIII.

El contexto político colombiano de aquellos añosestuvo determinado por la reacción conserva-dora contra el radicalismo liberal que en mediode la disputa por el poder político privilegió laperspectiva centralista y los valores vinculados

al orden social, político y naturalmente religio-so14. El principio de legalidad fruto de aquellaprimera legislación contencioso-administrativaes una herencia de todo este proceso y tiene sugermen allí, en la necesidad de transmitir unaidea de orden, de jerarquías, de construcciónunidimensional del derecho y de autoridad. Unasociedad constituída aún sobre bases socialessemifeudales, orientada por una clase dirigenteconservadora y privilegiada –no necesariamentevinculada al partido conservador- difícilmen-

te hubiese podido tomar un camino distinto enmateria de derecho público.

EL NACIMIENTO DEL ACTO

ADMINISTRATIVO

Desde una perspectiva conceptualista se pue-de afirmar que el acto administrativo nace enColombia entre mediados y finales de los 30´s,afirmación que puede resultar falsa para quie-

nes consideran que, como actuación de la ad-ministración sometida al control de algún tipode instancias del Estado, el acto administrativotiene sus raícez remotas en instituciones grie-gas, romanas, españolas, etc., que fueron trans-plantadas a nuestro contexto tardíamente perodentro de un proceso de desarrollo natural de la“ciencia del derecho”15.

14 En este sentido, PALACIOS, Marco. Entre la legitimidad yla violencia. Colombia 1875-1994. Editorial Norma. 2003.Págs. 55-58.

15 Este tipo de concepciones se puede encontrar en al-gunos textos de la doctrina colombiana. Al respecto,PENAGOS, Gustavo. El acto administrativo. Libreríaprofesional. 2001 (Séptima edición). Pág. 3,4; SAN-CHEZ, Carlos Ariel. Teoría General del Acto Adminis-trativo. Ed. Biblioteca Jurídica, DIKE, 1995. Pág. 18.


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C O L O M B I A :Frente a ello, baste con decir que lo relevante

para los efectos de este texto no es propiamen-te determinar en sí mismo cuando nace o no lafigura del acto administrativo en nuestro país.Lo significativo de este análisis es la perspecti-

va que se asume para llegar a esta conclusión,y con ella, el enfoque que se pretende ofrecerpara observar el desarrollo del derecho públicoadministrativo colombiano con una perspectivaanalítica crítica y contextualizada16.

Los años 30 son especialmente significativos parala vida político-administrativa del país. Son losaños que dan lugar a la expresión social del li-beralismo en Colombia encarnada esencialmenteen “la revolución en marcha” de Alfonso López

Pumarejo. Desde la perspectiva constitucional, loscambios que se producen en estos años son muyimportantes y tienen particular significado en uncontexto mundial en el que se empiezan a produ-cir los resultados de la industrialización y las con-secuentes demandas de las clases trabajadoras.17

El proyecto de López Pumarejo tiene como eje cen-tral la reforma constitucional de 1936, en la cual seintroducen aspectos tales como la modificación alsistema de educación, la consagración del trabajo

como una obligación social con protección del Es-tado, la garantía del derecho de huelga, etc.18

En materia jurídica, como sucedió en los añosposteriores a la expedición de la Constitución de

16 La perspectiva que se propone aquí no es un plantea-miento nuevo. En los últimos años han surgido iniciativasdirigidas a fundamentarla en trabajos muy interesantesrelativos a la teoría del derecho y el derecho privado quehan servido como inspiración a investigaciones como laque se presenta aquí. En tal sentido es imposible omitirla referencia al trabajo de Diego Eduardo López Medina.Al respecto, LÓPEZ MEDINA, Diego. Teoría Impura delDerecho. Universidad de los Andes, Legis, UniversidadNacional. 2004.

17 Al respecto, PALACIOS, Marco. Op cit. Pág. 150; OCAM-PO, Javier. Historia Básica de Colombia. Editorial Plaza &Janes, Bogotá, 1994. Pág. 294; BUSHNELL, David. Colom-bia una nación a pesar de sí misma. Opcit. Pág. 258.

18 En este sentido, OCAMPO, Javier. Historia Básica de Co-lombia. Opcit. Pág. 296; BUSHNELL, David. Colombia unanación a pesar de sí misma. Opcit. Pág. 261.

1886, una influencia muy fuerte que incide demanera importante en los cambios provendríade Francia. En lo referente al derecho adminsi-trativo, ésta constituiría la época en que tienecabida la introducción de la teoría del servicio

público a nuestro país. En Francia, esta teoríaempezaba a ser reevaluada, sin embargo, paralas circunstancias políticas de nuestro país, re-sultaba muy llamativa y útil.

Independientemente de las razones por las cua-les continuaba Francia ejerciendo una influenciafuerte en materia jurídica sobre nuestro país, re-sulta innegable la presencia en el ámbito jurídicode autores como Leon Duguit y Gaston Jeze. Elprimero es considerado el padre de la teoría del

servicio público y, curiosamente, a pesar de queen el campo constitucional parece haber influidode alguna manera, su presencia predominante seproduce en el derecho administrativo colombia-no. Curiosamente digo, porque si bien la teoríade este autor podía tener efectos en materia ad-ministrativa, estaba dirigida fundamentalmentea provocar un vuelco en materia constitucionaly en las bases mismas de la concepción del Esta-do liberal de derecho.19

Con base en una teoría denominada por el mismocomo realista, Duguit lanza una serie de cuestio-namientos a los fundamentos constitucionalesdel Estado liberal que incluso podrían resultarvigentes hoy dentro de nuestra cultura occiden-tal. En este sentido, afirmaba cosas como:

“....Y añadimos que, nos parece fácil de demostrarsu nulidad y afirmar que el pretendido dogma dela soberanía nacional es una hipótesis gratuitay además un postulado inútil.(...) Para establecer

la existencia de un yo común, de una personacolectiva, Hobbes, J-J Rousseau y todos cuantosadoptaron la misma idea, han tenido que recurrira la hipótesis del contrato social. Pero esto no es

19 Al respecto, DUGUIT, León. La transformación del Esta-do. (Traducción de Adolfo Posada). Librería española yextranjera, Madrid. (segunda edición )


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P E Ñ A más que una hipótesis vana(...) Se ha dicho que la

Revolución ha sustituido el derecho divino de losreyes por el derecho divino del pueblo; es cierto;porque la afirmación de que la colectividad tieneel poder legítimo de mando, por el hecho de ser

colectividad, es una afirmación de orden metafí-sico o religioso en igual medida que la afirmacióndel derecho divino de los reyes.(...) El principio dela soberanía nacional no es solamente un princi-pio indemostrado e indemostrable, sino que es,además, inútil.” 20

Estas afirmaciones llevan a Duguit a construir todauna teoría basada en el concepto de solidaridad yla denominada interdependencia social. A partir deallí concibe el autor al legislador más que como un

representante del pueblo dotado de poderes espe-ciales, como un servidor público más del Estadocon unas funciones muy particulares dentro delmismo y, naturalmente, como un funcionario conresponsabilidades frente a su cargo. 21

Duguit presenta esta teoría en medio del augedel marxismo en Europa pero trata de mante-nerse al márgen de esta corriente ideológica, apesar de presentar una crítica tan fuerte contrael liberalismo. Ello lo lleva construir, con base en

el influjo de la sociología de Durheim, una teoríacon rasgos muy interesantes y muy atrayentespara un grupo de países que por razones políti-cas y por las presiones del vecindario, no estaríainteresado en comprometerse con el marxismo.

Como se indicó, el impacto del autor fue muyimportante en Colombia pero no en el sentidode aplicar sus bases esenciales a nuestro ordena-miento constitucional y, como efecto de ello, alderecho administrativo local. En materia consti-

tucional apenas se podría atribuir a su influenciaa aspectos como la implantación de la función

20 DUGUIT, Leon. Manual de derecho constitucional. Libre-ría Española y Extranjera. Madrid, 1926. Pág. 20, 22.

21 Al respecto, DUGUIT, León. La transformación del Estado.Op cit.

social de la propiedad, elemento que tuvo en larealidad un impacto muy tímido en el país.

En materia administrativa, en cambio su impactofue mayor, pero curiosamente en aspectos bas-tante técnicos. Fueron principalmente algunas

instituciones de carácter técnico-dogmático lasque resultaron atrayentes para nuestros opera-dores jurídicos y sólo tangencialmente las rela-cionadas con la materia constitucional expues-tas anteriormente.

Este impacto sobre el derecho administrativocolombiano de las teorías francesas se hace es-pecialmente notorio a partir de finales de los 30.La influencia se notaría con cierta claridad en lareforma al Código Contencioso Administrativodel año 1941. Sin embargo, los primeros textosde doctrina y los desarrollos jurisprudenciales lahacen manifiesta desde algunos años anteriores,lo que expresa un rasgo relativamente común alderecho administrativo colombiano: las institu-ciones de esta disciplina tienden a presentarseprimero fuera del texto legal y, eventualmen-te, llegan a plasmarse después en la ley. Que laprincipal fuente del derecho sea considerada laley en Colombia, es una afirmación que en esta

materia resulta muy cuestionable.Una de aquellas figuras que entra con vigor através de la ruta mencionada es precisamente elacto administrativo que se introduce mediantela reflexión inicial de doctrinantes como CarlosH. Pareja, Carlos Lozano y Lozano, José JoaquínCastro, Diego Tobón, José Antonio Archila y TulioEnrique Tascón22. La mayoría de estos no tienen

22 Los textos de estos autores relacionados con el derechoadministrativo se mencionan a continuación: BECERRALOPEZ, Luis. Apuntamientos de derecho administrativo.Opcit. Apuntes tomados en la clase de derecho adminis-trativo con el Dr. Carlos Lozano. Universidad Nacional,1938; PAREJA, Carlos. Curso de derecho administrativo.Teórico y práctico. Adaptado especialmente a la admi-nistración pública colombiana. Opcit; ARCHILA, José An-tonio. El acto administrativo y su control de legalidad.Bogotá, Editorial Cromos, 1939; CASTRO, José Joaquín.Tratado de derecho administrativo. Ed. Universidad Ex-


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C O L O M B I A :recordación alguna en la pedagogía del derecho

administrativo actual pero en su momento re-presentaron la vanguardia en la materia.

La importancia de estos autores en la construc-ción del concepto del acto adminsitrativo no es

poca si se tiene en cuenta que, como se señalóanteriormente, aquella noción, hoy considera-da por algunos como la columna vertebral delderecho administrativo, no estaba presente enla legislación de 1913 y tampoco en la jurispru-dencia. Su fuente original no pudo ser otra másque teorías provenientes de Francia como las deLeón Duguit y Gaston Jeze (discipulo de Duguitque intentaría aplicar las bases de la teoría ge-neral del acto jurídico al acto administrativo)23.

Los autores colombianos mencionados empiezana hablar del acto administrativo como una figuracentral del derecho, lo que se evidencia muy cla-ramente, por ejemplo, en el texto de José Anto-nio Archila publicado en 1939 y denominado “Elacto administrativo y su control de legalidad”.

Las dos nociones de aquel título parecen hoy muyfamiliares en el contexto jurídico, sin embargo,a partir de la revisión de los documentos legalesy jurisprudenciales de la época, se puede inferirque representaron una innovación doctrinariade gran calado en el mundo de los iuspublicistasque se refleja bien en las secciones y capítulosdedicados al tema en los nuevos manuales dederecho adminsitrativo de aquellos años. Aque-lla innovación, poco a poco fue transmutandoen fuente de derecho.

ternado de Colombia, Bogotá, 1942; TOBON ARBELAEZ,Diego. Principios fundamentales del derecho administra-tivo. Tipografía Industrial, Medellín, 1939. TASCÓN, TulioEnrique. Derecho contencioso-Administrativo colom-biano. Comentarios al Código de la materia. (Segundaedición).Ed. Cromos, Bogotá, 1946; SARRIÁ, Eustorgio.Tratado de derecho administrativo. Publicaciones CríticaJurídica, Bogotá, 1948.

23 Vale la pena señalar en este sentido que buena parte delos autores mencionados en este acápite hicieron estu-dios en Francia. Es este el caso, por ejemplo de CarlosPareja y Carlos Lozano.

Por su parte, desde finales de los años 30 la jurisprudencia empieza a incluir dentro de susreflexiones referencias al acto administrativoy, progresivamente, da mayor importancia a ladoctrina francesa, situación que llega al punto

de citar aquella fuente en su idioma original ysin traducción al español24.

Esta pretensión de implantar un esquema muy ala francesa se refleja no solamente en la remi-sión a instituciones creadas o mencionadas en la jurisprudenica y la doctrina de aquel país, sinotambién, en la implantación de un modelo demanejo de fuentes del derecho similar al implan-tado en Francia desde los orígenes mismos de susistema contencioso administrativo.

Ese sistema daba prevalencia a la jurisprudenciasobre la legislación, razón por la cual, es el Consejode Estado francés quien lleva las palmas nacionalese internacionales en materia de derecho adminis-trativo y no una suerte de “Código ContenciosoAdministrativo”, como sí ocurre en derecho priva-do con el Código Civil. En esa dirección, expresabaCalos Lozano y Lozano en aquellos años:

“El interés que tiene esta exposición es queen Francia al igual que en Colombia, la le-gislación administrativa es muy deficien-te. Como las leyes administrativas son muydeficientes, el Consejo de Estado Francés hasentado para cada caso una doctrina dada,que ha venido a constituir una jurispruden-cia aceptada por todos. Jezé deriva su expo-sición de las sentencia del Consejo de Estado,

24 Un ejemplo de este caso lo podemos ver en la siguientecita. “Por que el recurso que tal artículo crea y reconoce,conocido con el nombre de recurso de plena jurisdicciónpor la analogía que guarda con el francés..no procedesino respecto de actos administrativos que ocasionanen su ejecución el daño efectivo que se les atribuye....Al respecto son terminantes los siguientes conceptos delexpositor Maurice Hauriou: Le contentieux de la pleine jurudiction est celui qui correspond au point de vue delópéracion administrative. Cést-a-dire, quíl et attacheau fait de léxecution des opérations (sigue la cita enfrancés)....”. CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 21 deseptiembre de 1939. C.P. Carlos Rivadeneira


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P E Ñ A que ha fundado un derecho administrativo y

una jurisprudencia, basándose en las fuentesreales y sociales.” 25

La situación es un poco paradójica en Francia,país que representa la tradición del derecho con-

tinental en Europa, pues su sistema contenciosoadministrativo se termina acercando, en el es-quema de intepretación y aplicación de las fuen-tes, al common law anglosajón. Esa paradoja sereplica en nuestro país con particular énfasis afinales de los 30 y de allí en adelante.

La ley 130 de 1913 tiene su primera modifica-ción importante en 1941, algunos años despuésde haber hecho presencia el acto administrativoen la doctrina y jurisprudencia. La influencia de

las nuevas ideas es notoria en esta reforma, másno llega al punto de generar una codificaciónde los nuevos conceptos en la ley. En lo que serefiere al acto administrativo, a duras penas sepercibe una agrupación de normas relativas a élque no existía en el código anterior y una enun-ciación más genérica del acto.

La doctrina y la jurisprudencia ya hacían para en-tonces elucubraciones en torno a la definición delacto administrativo, su clasificación, sus elementos

esenciales, las causales de nulidad, etc. Se plantea-ban discusiones que en su orígen francés fueroninteresantes pues se enmarcaban en el plan de re-construcción del Estado liberal, pero que llevadas aun plano meramente técnico adoptan un carácterdescontextualizado, distante del ciudadano comúny artificioso en el trabajo jurídico26.

A pesar de que la onda de clasificaciones y subcla-sificaciones había hecho camino, el legislador no se

25 Apuntes tomados en la clase de derecho administrativo conel Dr. Carlos Lozano. Universidad Nacional, 1938. Pág. 5.

26 Se habla aquí de discusiones tales como cuál esla diferencia entre un acto de carácter general yuno particular, la diferencia entre acto administra-tivo desde el punto de vista formal o material, ladiferencia entre actos complejos y actos simples, lasimplicaciones procesales de la presunción de lega-lidad, etc.

atrevió a esbosar un retrato de ellas en la principalfuente de derecho colombiano, en la ley.

Queda así marcado un rasgo muy importante delderecho administrativo colombiano. De un modelode interpretación muy cercano a la exégesis, pro-

pio de las primeras décadas del siglo XX, se pasa aotro con aire conceptualista y con similitudes a laescuela científica del derecho de Francois Geny.

El fenómeno de los años 30 es en realidad bas-tante interesante en lo que se refiere al desarrollodel derecho público. De una parte, es una épocaen la que los efectos de la Gran Depresión y elimpacto de las ideas socialistas producen cambiosconstitucionales dirigidos a moderar las teoríasliberales y el clásico Estado de derecho. Simultá-neamente, en lo relativo al derecho adminsitrativose genera una producción jurídica que propicia laespecialización y la burocratización del derecho.La construcción de toda una serie de categorías,subdivisiones y complejidades otorga a esta ramadel derecho una autonomía e independencia que,entre otras cosas, abre la puerta a la especialidadde los administrativistas.

LA CONSOLIDACIÓN: EL ACTO

ADMINISTRATIVO ENTRE LOS AÑOSDEL FRENTE NACIONAL Y LA

DÉCADA DE LOS 80

Otros de los momentos importantes del desa-rrollo del acto administrativo se producen a co-mienzos de la década del 60 e inicios de los 80. Apesar de que la teoría del acto y la forma en queésta se desarrollaba en los diferentes escenarios jurídicos continuó por la misma senda de los 30 ś

y 40´s hubo algunos hechos que marcaron la di-ferencia en esta nueva época.

En primer lugar, en 1959 se expide el decreto 2377,del cual resalta la consagración de principios deinspiración privatista como el de la intangibilidadde las situaciones individuales y la mutabilidad de


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C O L O M B I A :las generales.27 Es un decreto que lleva a la legis-

lación una clasificación que venía de años atrásen la jurisprudencia y que consistía en separar losactos de carácter general de los actos de carácterindividual. En nuestro país, aquella división tuvo

un alcance doctrinal diferente al francés, alcanceque curiosamente terminó filtrándose en la juris-prudencia y la legislación antes que muchos otroselementos de la teoría.

En segundo lugar, después de una década bastanteoscura de la historia colombiana, como lo fueronlos 50´s, dentro de la cual la doctrina administra-tivista enfrentó una especie de pasmosidad, surgeuna nueva obra de derecho administrativo toda-vía fuertemente influenciada por Francia pero ya

con tímidas señas “emancipatorias”. Se trata deltratado de “Derecho Administrativo General” deJaime Vidal Perdomo. Allí, el autor sostiene:

“…, el derecho administrativo francés ha in-fluido considerablemente el colombiano, …Las obras de DUGUIT y JEZE, principalmente,han venido conformando la estructura con-ceptual de los comentaristas colombianosdel derecho administrativo, así como sir-viendo de apoyo a múltiples decisiones de

la jurisprudencia. El pensamiento político deDUGUIT, de otra parte, como ya lo señala-mos, ha sido fuente inspiradora de las re-formas constitucionales de 1936. Por todasestas circunstancias, la noción de serviciopúblico se halla incrustada en nuestras ins-tituciones y por medio de ella se ha queridoresolver problemas similares a los que ellaha afrontado en Francia. No obstante, se hadejado de lado la problemática especial decada país, para pensar que lo que es útil

a un derecho puede no serlo para los de-más. Basta considerar que en Colombia esateoría no tienen ninguna importancia comocriterio indicador de competencias, pues tal

27 En este sentido, VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Admi-nistrativo General. Opcit. Pág. 358.

problema aquí se ha resuelto de maneracompletamente distinta.(...)” 28

En consonancia con este tipo de afirmacionessurge en aquellos años una figura como CarlosGustavo Arrieta en el Consejo de Estado que re-

clama en temas como la teoría de los móviles yfinalidades un distanciamiento frente a la doc-trina francesa. Al respecto, sostenía Arrieta:

“La jurisprudencia del Consejo de Estado tiene suinspiración directa en las teorías de la escuelarealista francesa que desecha la concepción pu-ramente formal del acto jurídico para sustituirlapor un criterio de distinción fundado en el con-tenido de la decisión. Es un sistema coherentey bien estructurado, cuyos fundamentos filosó-

ficos y jurídicos han tenido general aceptación,pero que no se puede aceptar como orientación jurisprudencial de un régimen de derecho que,como el colombiano, acoge expresamente lasideas que el realismo jurídico repele.”29

Si manifestaciones como las de Arrieta y VidalPerdomo ubiesen tenido un efecto real en la ám-bito jurídico nacional, probablemente el rumbode la teoría del acto administrativo y del dere-cho administrativo ubiera sido otro pues, como

se mencionó anteriormente, buena parte de estasu construcción se basó en los desarrollos teóri-cos de autores como Duguit. Un distanciamientofrente a ella hubiese implicado no simplementededicar unas cuantas páginas a sostener la per-dida de vigencia de teorías como la del serviciopúblico, sino también a revizar la (in)utilidad e(in)conveniencia de una visión sistemática, con-ceptualista y rígida de una institución como elacto administrativo.

Lo curioso de este proceso es, sin embargo, quea pesar de las ideas “emancipatorias” expresadas

28 VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo Gene-ral. Opcit. Pág. 265.

29 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de diciembre 1 de 1959.Salvamento de voto. Carlos Gustavo Arrieta. (C.P. AndrésAugusto Fernández).


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P E Ñ A marginalmente por estos autores, al menos en el

caso de Vidal Perdomo, la actitiud reflexiva entorno al papel de la doctrina extrangera en elderecho nacional estuvo marcada y fundamen-tada por ideas que fueron sustraídas también de

autores foráneos. Ello probablemente contribu-yó a mantener un rumbo similar al iniciado sobrela década del 30 en el derecho administrativo.

Desde esta perspectiva, la teoría del acto admi-nistrativo mantuvo una referencia esencialmen-te doctrinaria procedente de Francia, a partir delo cual se avanzó en un proceso modesto de ma-yor sistematización y clasificación de temas. Dealgun modo, el acto administrativo para estosaños hace parte ya de un área pretendidamente

técnica, alejada en teoría de cualquier discusiónde carácter político, social o económico.

Esa misma tendencia se mantiene durante ladécada del 70 y se acentúa en los 80´s con laentrada al escenario de una nueva ola de doc-trinantes nacionales30. Sus libros aparecen cadavez con pretensiones mayores de sistematicidady reclasificación del concepto, los tipos, los ele-mentos, las atribuciones, etc., de los actos admi-nistrativos y presentan un nuevo catálogo de in-

fluencias externas, ahora un poco más cercanas,procedentes de América Latina. La jurisprudenciareplica algunas de estas teorías y ambas fuentes(doctrina y jurisprudenica) parecen hacer causacomún en el rechazo a algún tipo de desarro-

30 Dentro de estos nuevos nombres se pueden destacar lossiguientes: Jaime Vidal Perdomo, autor del libro seña-lado como pionero, “Derecho Administrativo”, primeraedición de 1961 y última de 1994; Gabriel Rojas Arbe-láez, con el libro “El espíritu del derecho administrativo”editado en 1972; Gustavo Penagos, en una obra espe-cífica sobre acto administrativo publicada en 1975, “Elacto administrativo”; Alvaro Tafur Galvis con su libro“Elacto administrativo”; Libardo Rodríguez, con dos obrasimportantes, “Los Actos del ejecutivo” publicada en 1977y “Derecho Administrativo” publicado en 1981; GustavoHumberto Rodríguez quien en 1982 publica “Derechoadministrativo. Actos y contratos.”; y Alberto Luna Bení-tez con un libro que posee importantes referencias his-tóricas al derecho administrativo colombiano, llamado,“Lo contencioso administrativo”.

llo legislativo sistemático y claro de la teoría delacto administrativo.

Una anécdota interesante que da luces sobrela idea anterior se encuentra en la reforma alCódigo Contencioso Administrativo de 1981.

En aquella reforma alguno de los redactores seatreve a proponer una definición del acto admi-nistrativo que resultaba un poco desafortuna-da frente a la línea relativamente común de ladoctrina y la jurisprudencia. Las reacciones nose hicieron esperar:

“El concepto del acto administrativo ha-lla consagración legislativa en el país, conuna técnica que considera que la ley debeser elenco de definiciones...El exceso psico-

logismo de esa concepción no contribuye ennada a la claridad de los conceptos, pues lasrespuestas a lo que debe entenderse por actoadministrativo pueden llegar had infinitum...El acto, en la doctrina general, en forma sim-ple, es una manifestación de voluntad de unente de derecho. Es una decisión, que produ-ce efectos jurídicos” 31.

Pocos años después el Código sufre una nuevareforma dentro de la cual se elimina la definiciónmencionada, sin reemplazarla por otra. Se danpasos eso sí hacia una mayor presencia de la teo-ría del Acto Administrativo en el código pero sinevidenciar un propósito claro de consagrarla allíy disminuir con ello el monopólio que sobre éstamantienen juecez, litigantantes y doctrinantes.

Resulta interesante observar en esta época unpunto más general que atañe al derecho admi-nistrativo y que, naturalmente, tuvo tambiénefectos sobre la teoría del acto administrativo.Este punto nos permitirá pasar a las ideas finalesdel presente texto.

31 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de enero 22 de 1988.Sec. 4.C.P. Hernán Guillermo Aldana. De la misma manerapero no directamente; sentencia de enero 22 de 1987.Sec. 4. C.P. Hernán Guillermo Aldana; sentencia de agos-to 5 de 1991. Sec. 1. C.P. Yesid Rojas Serrano.


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C O L O M B I A :En los años del Frente Nacional, aquella época en

la cual el bipartidismo colombiano se aferra celo-samente al poder y opta por alinearse en la orilladel capitalismo en el marco de la guerra fría, seproduce una discusión en torno al esquema de

gestión del Estado y las ventajas o desventajasde intervención de éste en la economía.

En ese contexto, se opta por un modelo mode-rado de intervención del Estado en la economíaenmarcado en un sistema formalmente demo-crático. Ese modelo provenía, entre otras cosas,de la influencia de la política de intervencióneconomica sugerida por los Estados Unidos a lospaíses en desarrollo –la alianza para el progre-so-. Sin embargo y curiosamente, la vía jurídica

para introducir este tipo de esquemas en Colom-bia, al menos en lo relativo al derecho adminis-trativo, no se basó en las categorías jurídicas delderecho nortamericano. Mantuvo su fidelidad ala influencia francesa, dentro del cual había ma-terial suficiente de donde sacar provecho.

Desde esta perspectiva, la denominada crisis dela teoría del servicio público tuvo un papel cen-tral a pesar de que en Francia había tenido lugarunas décadas antes. Para nuestros líderes fue

útil hasta la década de los 60´s, pues se ajustó alos requerimientos de unas reformas adecuadaspara los líderes de turno, a las que nuestros ius-publicistas respondieron eficazmente.

Frente al acto administrativo, mientras se creabala idea de que como parte de las consecuenciasde la crísis de la teoría del servicios público podíansurgir empresas estatales que prestaran serviciosindustriales y comerciales y personas privadasque prestaran servicios públicos32, se empezó a

32 En Colombia entidades como las empresas industrialesy comerciales del Estado empiezan a considerarse útilessolo desde finales de los años 50´s como consecuencia delinterés en quitar poder al sector central en la prestaciónde ciertos servicios públicos y aislarlos de la pugna electo-ral. Al respecto, JARAMILLO, Samuel. Ciento veinte años deservicios públicos domiciliarios en Colombia.” JARAMILLO,Samuel. Ciento veinte años de servicios públicos domicilia-rios en Colombia”. CINEP, Bogotá, 1995. Págs. 77, 78, 90.

plantear la idea de que un acto administrativo lopodía ser funcionalmente, es decir, no era necesa-ria para su expedición la presencia de un órganoestatal sino de una función estatal. Este cambiosirvió a los propósitos generales de la nueva polí-

tica económica nacional y aumentó, en beneficiode pocos, la complejidad del análisis de los meca-nismos de control a los actos administrativos.

La aproximación a otros tipos de racionalidades delderecho público como la norteamericana no fuenecesaria en aquella época. La pregunta que surgehoy es si los requerimientos de cambio de insti-tuciones del derecho administrativo como el actoadministrativo demandarán, en beneficio de quiénsabe quién, un giro en sus concepciones esenciales

que impliquen un distancimiento de las institucio-nes francesas. Sea cual sea la respuesta, sin dudalos cambios contarán con el servicio complacientede nuestros iuspublicistas contemporáneos.

REFLEXIONES FINALES

Como se indicó al inicio de este escrito, su propó-sito no consiste en describir en detalle la evolucióndel acto administrativo desde la instauración de la


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P E Ñ A jurisdicción contencioso administrativa en Colom-

bia. Existen otra serie de aspectos interesantes quehan rodeado esta historia y que, por diversas razo-nes, no vale la pena se abordan aquí.

Tampoco ha sido su objetivo, como se podrá

deducir del tipo de exposición presentada, pre-sentar una explicación técnico-dogmática dela teoría general del acto administrativo. Por elcontrario, y tal vez es esa la esencia de lo que seha querido transmitir en estas líneas, se ha he-cho referencia al acto administrativo desde unaperspectiva que pretende ser más amplia que losanálisis de la doctrina tradicional.

Esa perspectiva renuncia a la pretención de re-solver a profundidad las operaciones cuasi-arit-méticas que hacen parte hoy de la vida diariade los abogados dedicados a esta disciplina. Másbien, busca abrir espacios de reflexión en tornoa la forma de producción de estos esquemas ju-rídicos en nuestro país.

Desde este enfoque ha sido posible encontraren el derecho administrativo colombiano unárea que para efectos de construir sus catego-rías esenciales ha recurrido fundamentalmentea la doctrina y la jurisprudencia y ha dejado enun papel secundario a la ley, fuente principaldel derecho en Colombia. La construcción de lafigura del acto administrativo surgida hacia losaños 30, es una buena muestra de ello, lo quese ratifica aun en la actualidad al observar laausencia de los elementos centrales de la teoríageneral del acto en el Código Contencisoso Ad-ministrativo y el dominio que conservan sobre lamisma los jueces y doctrinantes esencialmente.

Parte de las razones que pueden estar detrásde este modelo se remiten al hecho de que laconcepción del derecho administrativo en el paísdesde aquellos años, y aún hoy, esta anclada enesa idea de universalidad del derecho occiden-tal transmitida desde los países centrales. Losoperadores jurídicos nacionales han hecho ecoa estas ideas a través del tratamiento que dan a

la teoría del derecho administrativo. Desde dé-cadas se han dedicado a simular una replica delos análisis dogmáticos foráneos, especialmen-te los franceses, lo que da como resultado unadogmática por momentos densa, poco creativa

y, como el recuerdo de sus autores, pasajera.En ese marco, las posibilidades de aporte teóricoy dogmático de nuestros países en el terreno delderecho administrativo, de forma similar a comolo ha señalado Diego López al referirse al trata-miento de la teoría jurídica en América Latina, seven seriamente reducidas33.

Tal tendencia obedece a toda una forma de en-tender el derecho que encuentra sus raícez enla influencia del derecho francés, pero que nodebe su desarrollo únicamente a ello. El procesode réplica de las instituciones fonáreas sólo in-genuamente podría entenderse como un fenó-meno burdo de copia hacia nuestros países. Unaserie de acontecimientos políticos, económicos ysociales que no son ajenos a los operadores delderecho soportan las decisiones en favor de laimplantación de una u otra teoría como se pue-de comprobar al estudiar el desarrollo del actoadministrativo en nuestro contexto.

33 La reflexión en torno al papel insulso o secundario quela teoría local de nuestros países juega en el marco deun escenario de construcción transnacional del derechooccidental liderado por países centrales, esta presenteen el trabajo de Diego López y también la presenta elprólogo de César Rodríguez a “Todo Caliban”. Al respec-to, LOPEZ MEDIA, Diego. Op cit, Págs. 22-69; RETAMARFERNANDEZ, Roberto. Todo Caliban, ILSA, Bogotá, 2005.(Prólogo). Esta visión universal del fenómeno jurídicose hace presente desde el nacimiento de los fundamen-tos decimonónicos del derecho de occidente en textoscomo “La declaración de los derechos del hombre y delciudadano”. Al respecto, GUSDORF, Georges. La declara-ción de los derechos del hombre y del ciudadano. Francia,patria de los derechos del hombre. En “Los derechos delhombre” Stépahne Rials. Instituto para el desarrollo de lademocracia Luis Carlos Galán. Págs. 37-48. En el derechoadministrativo que ejerce influencia en la década del 30este mismo fenómeno se hace presente a través del len-guaje general que utilizan los doctrinantes junto con unaperspectiva del derecho que recuerda al conceptualismoy la escuela científica del derecho.


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JUNIO DE 2007 • UNIVERSIDAD DE LOS ANDES • FACULTAD DE DERECHO • REVISTA DE DERECHO PÚBLICO 1

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C O L O M B I A :El presente escrito se ha pretendido enmarca allí,

en el propósito de develar algunas de las razonespor las cuales Colombia ha llegado a producir underecho administrativo, estructurado sobre ins-tituciones centrales como el acto administrativo,

que en no pocas ocasiones resulta extraño y tor-tuoso para los administrados, provechoso paralos abogados, obstructivo para la administracióny “científico” para algunos académicos.

Acto administrativo en Colombia

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