Acto Administrativo - Colombia

8/10/2019 Acto Administrativo - Colombia

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PROGRAMA DE FORMACIN JUDICIAL ESPECIALIZADAPARA EL REA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

ACTO ADMINISTRATIVO


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P L A N N A C I O N A L D E F O R M A C I ND E L A R A M A J U D I C I A L

C O N S E J O S U P E R I O R D E L A J U D I C A T U R AS A L A A D M I N I S T R A T I V A

HERNANDO TORRES CORREDORPresidente

LUCA ARBELEZ DE TOBNVicepresidenta

CARLOS ENRIQUE MARN VLEZFRANCISCO ESCOBAR HENRQUEZ

JESAEL ANTONIO GIRALDO CASTAOJOS ALFREDO ESCOBAR ARAJOMagistrados

ESCUELA JUDICIAL RODRIGO LARA BONILLA

GLADYS VIRGINIA GUEVARA PUENTES

Directora


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CARLOS ARIEL SNCHEZ TORRES


ACTO ADMINISTRATIVO

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA ADMINISTRATIVAESCUELA JUDICIAL RODRIGO LARA BONILLA


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ISBN 978-958-8331-24-9

CARLOS ARIEL SNCHEZ TORRES, 2007

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, 2007Derechos exclusivos de publicacin y distribucin de la obraCalle 85 No. 11 - 96 pisos 6 y 7www.ramajudicial.gov.co

Primera edicin: Diciembre de 2007Con un tiraje de 1000 ejemplares

Asesora Pedaggica y Metodolgica: Carmen Luca Gordillo GuerreroDiseo editorial: Gra-Impacto Ltda.

Impresin: Gra-Impacto Ltda.

Impreso en ColombiaPrinted in Colombia


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PRESENTACIN DEL PLAN INTEGRAL DE FORMACINESPECIALIZADA PARA LA IMPLEMENTACIN DE LOSMDULOS DE APRENDIZAJE AUTODIRIGIDO EN EL


El Plan Integral de Formacin Especializada para la Implementacin de losMdulos de Aprendizaje Autodirigido en el Programa de Formacin JudicialEspecializada para el rea Contencioso Administrativa, construido por laSala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a travs de la Escuela

Judicial Rodrigo Lara Bonilla, de conformidad con su modelo educativo y suenfoque curricular integrado e integrador de casos reales de la prctica judicial,

constituye el resultado del esfuerzo articulado entre Magistradas, Magistrados,Jueces, Juezas, Empleadas y Empleados incorporados al rea ContenciosoAdministrativa, la Red de Formadores y Formadoras Judiciales, el ComitNacional Coordinador, los Grupos Seccionales de Apoyo y cuyo autorCarlosAriel Snchez Torres, profesor de la Universidad Sergio Arboleda, quien consu gran compromiso y voluntad, se propuso responder a las necesidades deformacin planteadas para el Programa de Formacin Judicial Especializadaen el rea Contencioso Administrativa.

El mdulo Acto Administrativoque se presenta a continuacin, responde a lamodalidad de aprendizaje autodirigido orientado a la aplicacin en la prctica

judicial, con absoluto respeto por la Independencia del Juez o Jueza.

La construccin del mdulo responde a las distintas evaluaciones que se hicieroncon Magistrados, Magistradas, Jueces, Juezas, Empleados y Empleadas, con lanalidad de detectar las principales reas problemticas de la implementacindel Programa, alrededor de las cuales se integraron los objetivos, temas y

subtemas de los distintos microcurrculos como apoyo a los funcionarios,funcionarias, empleadas y empleados de la Rama Judicial. Los conversatoriosorganizados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura atravs de la Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla sirvieron para determinarlos problemas jurdicos ms delicados y ahondar en su tratamiento en losmdulos. Posteriormente, el texto entregado por el autor, fue enviado para surevisin por los Magistrados, Magistradas, Jueces y Juezas que participaronen el proceso, quienes leyeron los textos e hicieron observaciones para sumejoramiento. Una vez escuchadas dichas reexiones, el autor complement su

trabajo para presentar un texto que respondiera a las necesidades de formacinjurdica especializada para los Jueces y Juezas Colombianos.


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Se mantiene la concepcin de la Escuela Judicial en el sentido de que todoslos mdulos, como expresin de la construccin colectiva, democrtica ysolidaria de conocimiento en la Rama Judicial, estn sujetos a un permanenteproceso de retroalimentacin y actualizacin, especialmente ante el control

que ejercen las Cortes.

Enfoque pedaggico de la Escuela Judicial

La Escuela Judicial como Centro de Formacin Judicial Inicial y Continuadade la Rama Judicial presenta un modelo pedaggico que se caracteriza por serparticipativo, integral, sistmico y constructivista; se fundamenta en el respeto ala dignidad del ser humano, a la independencia del Juez y la Jueza, el pluralismo

y la multiculturalidad, y se orienta hacia el mejoramiento del servicio.

Esparticipativo, ms de mil Magistrados, Magistradas, Jueces, Juezas, Empleadasy Empleados judiciales participan como formadores y formadoras, generandouna amplia dinmica de reexin sobre la calidad y pertinencia de los planeseducativos, mdulos de aprendizaje autodirigido y los materiales utilizados enlos procesos de formacin que se promueven. Igualmente, se maniesta en losprocesos de evaluacin y seguimiento de las actividades de formacin que se

adelantan, tanto en los procesos de ingreso, como de cualicacin de los servidoresy las servidoras pblicos.

Es integral en la medida en que los temas que se tratan en los mdulosresultan recprocamente articulados y dotados de potencialidad sinrgica ypromueven las complementariedades y los refuerzos de todos los participantesy las participantes.

Es sistmico porque invita a comprender cualquier proceso desde una visinintegradora y holista, que reconoce el ejercicio judicial como un agregadode procesos, que acta de manera interdependiente, y que, a su vez, resultaafectado por el entorno en que tienen lugar las actuaciones judiciales.

El modelo se basa en el respeto a la dignidad humana. El sistema de justicia representauno de los pilares del sistema social de cualquier comunidad, representa lacapacidad que la sociedad tiene para dirimir los conictos que surgen entre susintegrantes y entre algunos de sus miembros y la sociedad en general. De ah

que el modelo educativo fundamenta sus estrategias en el principio del respeto ala dignidad humana y a los derechos individuales y colectivos de las personas.


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El modelo se orienta al mejoramiento del serviciopues las acciones que se adelantenpara el mejoramiento de las condiciones de trabajo y bienestar de las personas quehacen parte de la Rama Judicial, se hacen teniendo en la mira un mejoramientosostenido del servicio que se le presta a la comunidad.

Lo anterior, en el marco de las polticas de calidad y eciencia establecidas porel Consejo Superior de la Judicatura en el Plan Sectorial de Desarrollo, con laconviccin de que todo proceso de modernizacin judicial ya sea originadoen la implantacin de nuevos esquemas jurdicos o de gestin, o de ambos,implica una transformacin cultural y el fortalecimiento de los fundamentosconceptuales, las habilidades y las competencias de los y las administradorasde justicia, scales y procuradores, quienes requieren ser apoyados a travs delos procesos de formacin.

En este sentido, se desarrollan procesos formativos sistemticos y de largo alientoorientados a la cualicacin de los servidores y servidoras del sector, dentro decriterios de profesionalismo y formacin integral, que redundan, en ltimas,en un mejoramiento de la atencin de los ciudadanos y ciudadanas, cuando seven precisados a acudir a las instancias judiciales para ejercer o demandar susderechos o para dirimir conictos de carcter individual o colectivo.

Aprendizaje activoEste modelo educativo implica un aprendizaje activo diseado y aplicadodesde la prctica judicial para mejorar la organizacin; es decir, a partir dela observacin directa del problema, de la propia realidad, de los hechos queimpiden el avance de la organizacin y la distancian de su misin y de sususuarios y usuarias; que invita a compartir y generalizar las experiencias yaprendizajes obtenidos, sin excepcin, por todas las y los administradoresde justicia a partir de una dinmica de reexin, investigacin, evaluacin,

propuesta de acciones de cambio y ejecucin oportuna, e integracin de susconocimientos y experiencia para organizar equipos de estudio, compartir consus colegas, debatir constructivamente los hallazgos y aplicar lo aprendidodentro de su propio contexto.

Crea escenarios propicios para la multiplicacin de las dinmicas formativas,para responder a los retos del Estado y en particular de la Rama Judicial,para focalizar los esfuerzos en su actividad central; desarrollar y mantenerun ambiente de trabajo dinmico y favorable para la actuacin de todos los

servidores y servidoras; aprovechar y desarrollar en forma efectiva sus cualidadesy capacidades; lograr estndares de rendimiento que permiten calicar la


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prestacin pronta y oportuna del servicio en mbitos locales e internacionalescomplejos y cambiantes; crear relaciones estratgicas comprometidas con losusuarios clave del servicio pblico; usar efectivamente la tecnologa; desarrollar

buenas comunicaciones, y aprender e interiorizar conceptos organizativos para

promover el cambio. As, los Jueces, Juezas y dems servidores y servidorasno son simples animadores del aprendizaje, sino gestores y gestoras de unarealidad que les es propia, y en la cual construyen complejas interacciones conlos usuarios y usuarias de esas unidades organizacionales.

Aprendizaje social

En el contexto andraggico de esta formacin, se dota de signicado el mismodecurso del aprendizaje centrndose en procesos de aprendizaje socialcomoeje de una estrategia orientada hacia la construccin de condiciones quepermitan la transformacin de las organizaciones. Es este proceso el que lleva aldesarrollo de lo que en la reciente literatura sobre el conocimiento y desarrollose denomina como la promocin de sociedades del aprendizajelearning societies,organizaciones que aprendenlearning organizations, y redes de aprendizajelearningnetworks.1 Esto conduce a una concepcin dinmica de la relacin entre loque se quiere conocer, el sujeto que conoce y el entorno en el cual l acta.Es as que el conocimiento hace posible que los miembros de una sociedad

construyan su futuro, y por lo tanto incidan en el devenir histrico de la misma,independientemente del sector en que se ubiquen.

Los procesos de aprendizaje evolucionan hacia los cuatro niveles denidosen el esquema mencionado: (a) nivel individual, (b) nivel organizacional, (c)nivel sectorial o nivel de las instituciones sociales, y (d) nivel de la sociedad.Los procesos de apropiacin de conocimientos y saberes son de complejidadcreciente al pasar del uno al otro.

En sntesis, se trata de una formacin que a partir del desarrollo de lacreatividad y el espritu innovador de cada uno de los y las participantes, buscaconvertir esa informacin y conocimiento personal, en conocimiento corporativotil que incremente la efectividad y la capacidad de desarrollo y cambio dela organizacional en la Rama Judicial, trasciende al nivel sectorial y de lasinstituciones sociales contribuyendo al proceso de creacin de lo pblico atravs de la apropiacin social del mismo, para, nalmente, en un cuarto nivel,propiciar procesos de aprendizaje social que pueden involucrar cambios enlos valores y las actitudes que caracterizan la sociedad, o conllevar acciones

1 Teaching and Learning: Towards the Learning Society; Bruselas, Comisin Europea, 1997.


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orientadas a desarrollar una capacidad para controlar conictos y para lograrmayores niveles de convivencia.

Currculo integrado-integrador

En la bsqueda de nuevas alternativas para el diseo de los currculos serequiere partir de la construccin de ncleos temticos y problemticos, productode la investigacin y evaluacin permanentes. Estos ncleos temticos yproblemticos no son la unin de asignaturas, sino el resultado de la integracinde diferentes disciplinas acadmicas y no acadmicas (cotidianidad, escenariosde socializacin, hogar) que alrededor de problemas detectados, garantizany aportan a la solucin de los mismos. Antes que contenidos, la estrategia de

integracin curricular, exige una mirada crtica de la realidad.La implementacin de un currculo integrado-integrador implica que laenseanza dialogante se base en la conviccin de que el discurso del formadoro formadora, ser formativo solamente en el caso de que el o la participante,a medida que reciba los mensajes magistrales, los reconstruya y los integre, atravs de una actividad, en sus propias estructuras y necesidades mentales. Es undilogo profundo que comporta participacin e interaccin. En este punto, condos centros de iniciativas donde cada uno (formador, formadora y participante)

es el interlocutor del otro, la sntesis pedaggica no puede realizarse ms queen la interaccin- de sus actividades orientadas hacia una meta comn: laadquisicin, produccin o renovacin de conocimientos.

Planes de Estudio

Los planes de estudio se disearon de manera coherente con el modelo educativopresentado y en esta labor particip el grupo de pedagogos y pedagogas

vinculados al proyecto, expertos y expertas en procesos formativos para adultos,con conocimientos especializados y experiencia. As mismo, particip la Red deFormadores y Formadoras Judiciales constituida por Magistrados, Magistradas,

Jueces, Juezas, Empleados y Empleadas, quienes con profundo compromisoy motivacin exclusiva por su vocacin de servicio, se prepararon a lo largode varios meses en la Escuela Judicial tanto en la metodologa como en loscontenidos del programa con el propsito de acompaar y facilitar el proceso deaprendizaje que ahora se invita a desarrollar a travs de las siguientes fases:

Fase I. Reunin inicial. Presentacin de los objetivos y estructura del programa;aanzamiento de las metodologas del aprendizaje autodirigido; conformacin


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de los subgrupos de estudio con sus coordinadores y coordinadoras, ydistribucin de los temas que profundizar cada subgrupo.

Fase II. Estudio y An1isis Individual.Interiorizacin por cada participante de los

contenidos del programa mediante el anlisis, desarrollo de casos y ejerciciospropuestos en el mdulo, consulta de jurisprudencia y doctrina adicional a laincluida en los materiales educativos. As mismo, elaboracin y envo de uninforme individual con el n de establecer los intereses de los participantes y lasparticipantes para garantizar que las actividades presenciales respondan a stos.

Fase III. Investigacin en Subgrupo. Profundizacin colectiva del conocimientosobre los temas y subtemas acordados en la reunin inicial y preparacin

de una presentacin breve y concisa (10 minutos) para la mesa de estudios oconversatorio junto con un resumen ejecutivo y la seleccin de casos reales paraenriquecer las discusiones en el programa.

Fase IV.Mesa de estudios oConversatorio. Construccin de conocimiento a travsdel intercambio de experiencias y saberes y el desarrollo o fortalecimientode competencias en argumentacin, interpretacin, decisin, direccin, etc.,alrededor de las presentaciones de los subgrupos, el estudio de nuevos casos dela prctica judicial previamente seleccionados y estructurados por los formadores

con el apoyo de los expertos, as como la simulacin de audiencias. Identicacinde los momentos e instrumentos de aplicacin a la prctica judicial y a partirde stos, generacin de compromisos concretos de mejoramiento de la funcin

judicial y de estrategias de seguimiento, monitoreo y apoyo en este proceso.

Fase V. Pasantas. Son experiencias concretas de aprendizaje, dirigidas aconfrontar los conocimientos adquiridos, con la realidad que se presenta en losdespachos y actuaciones judiciales (sean escritas u orales), mediante el contacto

directo de los discentes y las discentes (pasantes), con las situaciones vividas enla prctica judicial, en las diferentes reas (civil, penal, laboral, administrativo,etc.) bajo la orientacin y evaluacin de los Magistrados y Magistradas Jueces,

Juezas, titulares de los respectivos cargos.

Fase VI. Aplicacin a la prctica judicial. Incorporacin de los elementos delprograma acadmico como herramienta o instrumento de apoyo en el desempeolaboral mediante la utilizacin del conocimiento construido en la gestin

judicial. Elaboracin y envo del informe individual sobre esta experiencia y

reporte de los resultados del seguimiento de esta fase en los subgrupos.


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Fase VII.Experiencias compartidas. Socializacin de las experiencias reales delos y las discentes en el ejercicio de la labor judicial, con miras a conrmarel avance en los conocimientos y habilidades apropiados en el estudio delmdulo. Preparacin de un resumen ejecutivo con el propsito de contribuir al

mejoramiento del curso y seleccin de casos reales para enriquecer el banco decasos de la Escuela Judicial.

Fase VIII.Actividades de monitoreo y de refuerzo o complementacin. De acuerdocon el resultado de la fase anterior se programan actividades complementariasde refuerzo o extensin del programa segn las necesidades de los gruposen particular.

Fase IX. Seguimiento y evaluacin. Determinacin de la consecucin de losobjetivos del programa por los y las participantes y el grupo mediante el anlisisindividual y el intercambio de experiencias en subgrupo.

Los mdulos

Los mdulos son la columna vertebral en este proceso, en la medida quepresentan de manera profunda y concisa los resultados de la investigacinacadmica realizada durante aproximadamente un ao, con la participacin de

Magistrados y Magistradas de las Altas Cortes y de los Tribunales, de los Juecesy Juezas de la Repblica y expertos y expertas juristas, quienes ofrecieron lomejor de sus conocimientos y experiencia judicial, en un ejercicio pluralista deconstruccin de conocimiento.

Se trata entonces, de valiosos textos de autoestudio divididos secuencialmenteen unidades que desarrollan determinada temtica, de dispositivos didcticosexibles que permite abordar los cursos a partir de una estructura que responde

a necesidades de aprendizaje previamente identicadas. Pero ms all, est elpropsito nal: servir de instrumento para fortalecer la prctica judicial.

Cmo abordarlos

Al iniciar la lectura de cada mdulo el o la participante debe tener en cuenta quese trata de un programa integral y un sistema modular coherente, por lo que paraoptimizar los resultados del proceso de formacin autodirigida tendr en cuentaque se encuentra inmerso en el Programa de Formacin Judicial Especializada

para el rea Contencioso Administrativa. A travs de cada contenido, los y lasdiscentes encontrarn referentes o remisiones a los dems mdulos del Plan,


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que se articulan mediante diversos ejes transversales, tales como DerechosHumanos, Constitucin Poltica de 1991, Bloque de Constitucionalidad, la Leyespecca, al igual que la integracin de los casos problmicos comunes que seanalizan, desde diferentes perspectivas, posibilitando el enriquecimiento de los

escenarios argumentativos y fortaleciendo la independencia judicial.

Por lo anterior, se recomienda tener en cuenta las siguientes sugerencias alabordar el estudio de cada uno de los mdulos del plan especializado:

1. Consulte los temas de los otros mdulos que le permitan realizar un dilogode manera sistmica y articulada sobre los contenidos que se presentan.

2. Tenga en cuenta las guas del discente y las guas de estudio individual y de

subgrupo para desarrollar cada lectura. Recuerde apoyarse en los talleres paraelaborar mapas conceptuales, esquemas de valoracin de argumentaciones y eltaller individual de lectura del plan educativo.

3. Cada mdulo presenta actividades pedaggicas y de autoevaluacin quepermiten al y la discente reexionar sobre su cotidianidad profesional, lacomprensin de los temas y su aplicacin a la prctica. Es importante que enel proceso de lectura aborde y desarrolle con rigor dichas actividades para quecrticamente establezca la claridad con la que percibi los temas y su respectivaaplicacin a su tarea judicial. Cada mdulo se complementa con una bibliografa

bsica seleccionada, para quienes quieran profundizar en el tema, o acceder adiversas perspectivas.

El Plan integral de Formacin Especializada para la Implementacin de los mdulosde aprendizaje autodirigido en el Programa de Formacin Judicial Especializadapara el rea Contencioso Administrativa, que la Escuela Judicial entrega ala judicatura colombiana, acorde con su modelo educativo, es una oportunidad

para que la institucionalidad colombiana, con efectiva proteccin de los derechosfundamentales y garantas judiciales, cierre el camino de la impunidad para ellogro de una sociedad ms justa.

Finalmente, agradecemos el envo de todos sus aportes y sugerencias a la sedede la Escuela Judicial en la Calle 85 No. 11 96 piso 6 y 7, de Bogot, o alcorreo electrnico [email protected], que contribuirn a laconstruccin colectiva del saber judicial alrededor del Programa de FormacinJudicial Especializada para el rea Contencioso Administrativa.


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CONTENIDO

PRESENTACIN 9

1. DEFINICIN, DISTINCIN Y CARACTERSTICASDEL ACTO JURDICO ADMINISTRATIVO 23

1.1. Rasgos que denen un acto administrativo de un

acto particular 231.2. Deniciones doctrinales de derecho comparado 231.3. Los elementos denitorios del acto administrativo

en Colombia 271.4. Criterios para distinguir el acto administrativo 291.5. Caractersticas del acto administrativo y sus diferencias

con otras fuentes documentales o fcticas que producen

efectos jurdicos 361.6. Jurisprudencia 451.7. Actividades pedaggicas 461.8. Autoevaluacin 471.9. Bibliografa seleccionada 48

2. ESTRUCTURA DEL ACTO ADMINISTRATIVO 51

2.1. Generalidades doctrinales 512.2. Elementos no esenciales del acto administrativo 612.3. Jurisprudencia 632.4. Actividades pedaggicas 642.5. Autoevaluacin 642.6 Bibliografa 65


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3. ATRIBUTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO 69

3.1. Principio de legalidad 693.2. Presuncin de legalidad 70

3.3. Principio de publicidad 723.4. La ejecutividad del acto administrativo 753.5. Ejecutoriedad del acto administrativo 763.6. Obligatorieadad 773.7. Estabilidad 783.8. Jurisprudencia 793.9. Actividades pedaggicas 793.10. Autoevaluacin 80

4. LEGALIDAD, VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS ACTOSADMINISTRATIVOS 82

4.1. Emisin y expedicin 824.2. Formacin y perfeccionamiento 854.3. Efectos jurdicos de los actos administrativos en el tiempo 874.4. Acciones y recursos que afectan la ecacia y originalidad

De los actos administrativos 904.5. Acciones constitucionales que afectan la ecacia de los actosadministrativos 94

4.6. Jurisprudencia 1034.7. Actividades pedaggicas 1054.8. Autoevaluacin 1054.9 Bibliografa seleccionada 106


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CONVENCIONES

Autoevaluacin

Actividades pedaggicas

Bibliografa

Bibliografa seleccionada

Jurisprudencia

Objetivos especcos

Objetivo general


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DEFINICIN, DISTINCIN Y CARACTERSTICAS DEL ACTO JURDICO ADMINISTRATIVO

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DEFINICIN, DISTINCINY CARACTERSTICAS DELACTO JURDICO ADMINISTRATIVO

La larga tradicin histrica en la construccin de los conceptos tcnico-jurdicosacerca del Acto Administrativo, sumado a la modernizacin del Estado y la

funcin de las administraciones pblicas que desde 1991, requiere que losconocimientos sobre la materia de parte de los funcionarios y las funcionariasde la jurisdiccin-administrativa, deba profundizarse para alcanzar mayores

y efectivos niveles en el control de la actuacin del poder pblico.

Bajo este propsito, esta unidad busca remarcar los conceptos que caracterizany denen los Actos Jurdicos de la Administracin, pues es por medio deellos que se inicia todo estudio en torno a la existencia material de decisionescon efectos jurdicos, como quiera que existe un nmero importante de

documentos expedidos de parte de la Administracin, y que no siempreaparecen claramente como Actos Jurdicos expedidos con plena competencia

para vincular a los particulares por medio de ellos.

El control judicial que realiza la jurisdiccin contencioso-administrativasobre los Actos Jurdicos expedidos por la Administracin, se limita enms de las veces en enjuiciar hechos pasados, determinando en tiempo

presente su adecuacin al ordenamiento jurdico.

Al nalizar esta primera Unidad, los funcionarios y funcionarias dela Rama Judicial, debern:

Adquirir los elementos de juicio pertinentes para valorar su nivel deconocimientos bsicos sobre los Actos Administrativos, en cuanto asus caractersticas y rasgos que le denen y diferencian de los demsActos de la Administracin.

Unidad1


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UNIDAD 1

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Reconocer su posicin jurdica consciente o inconsciente- sobrela valoracin inicial que realizan sobre las decisiones jurdicas quela Administracin materializa por medio de Actos de contenidojurdico.

Clasicar y validar si su posicin es formalista, orgnica o material.

Reconocer la existencia de Actos Jurdicos provenientes de laAdministracin que ms all de su forma aparente, merezcan la penaser objeto de revisin judicial.

Captar, entender y manejar los conceptos caractersticos que denenlos Actos jurdicos de la Administracin.

Construir inductiva o deductivamente su propia denicin de Acto

Administrativo.


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1. DEFINICIN, DISTINCIN Y CARACTERSTICAS DEL ACTO JURDICOADMINISTRATIVO

1.1. RASGOS QUE DEFINEN UN ACTO ADMINISTRATIVO DE UNACTO PARTICULAR

El concepto de Acto Administrativo Unilateral constituye el tema centraldel Derecho Administrativo moderno. Es su piedra angular. Sin embargo, elconcepto presenta dicultades semnticas que en ocasiones esconden o trasuntandiferencias sustanciales que son abismales. Es as como no todos los Actosdictados en ejercicio de la funcin administrativa pueden considerarse Actos

Jurdico-Administrativos, pues la Administracin dicta tambin declaracionesde voluntad, de juicio, de conocimiento que no producen efecto jurdico alguno,escapando por ende, de esa esfera jurdica, como lo son, por ejemplo, lascomunicaciones y directivas que contienen polticas generales o de informacinpara los funcionarios, funcionarias o usuarios y usuarias del servicio.

En trminos generales, los Actos Administrativos son declaraciones de voluntaddestinadas a producir efectos jurdicos, que determinan el nacimiento, lamodicacin o la extincin de derechos y obligaciones. Estos Actos estn

destinados a producir efectos jurdicos generales o efectos subjetivos individuales.La doctrina mayoritaria ha tratado de reservar esta denominacin a los ActosAdministrativos de efectos subjetivos.

Del Acto Administrativose han dado tantas deniciones como autores se hanocupado del tema, y por ello corresponde a diversos conceptos de la funcinadministrativa y porque se formulan teniendo en cuenta unas veces el origen ola forma del Acto Administrativo, otras su contenido y en otras su nalidad, esdecir, tomando en consideracin la existencia de ciertos elementos sustantivosreconocidos en forma unnime por la doctrina, sin los cuales o no existe el acto opertenece a otra categora.

1.2. DEFINICIONES DOCTRINALES DE DERECHO COMPARADO

En la doctrina del Derecho Administrativose han dado diferentes deniciones delActo Administrativo, segn la poca en que han sido escritas, como quiera que lavida del Estado como tal, el avance hacia el concepto de Administracin Pblica,

la teora de los servicios pblicos, y ms recientemente, desde la modernizacinde la funcin pblica, han hecho que la posicin de los autores ms reconocidos a


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UNIDAD 1

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nivel romano-germnico, hayan cambiado con el tiempo, haciendo nfasis en losaspectos de mayor importancia para el momento considerado1.

Para Gastn Jeze: El Acto Administrativo es una declaracin de gobernantes, agentes

pblicos o simples particulares, en ejercicio de un poder legal y con el objeto de producirefectos en derecho.2 Entre las deniciones dadas, la de Jeze incluye un elementono consagrado en las otras: los particulares cuando cumplen funcionesadministrativas, pueden proferir actos con fuerza legal, similar a los emitidospor funcionarios o funcionarias y rganos del Estado.

Para el profesor argentino Rafael Bielsa,el Acto Administrativo es la decisin generalo especial de una autoridad administrativa en ejercicio de sus propias funciones, sobre losdeberes e intereses de las entidades administrativas, o particulares respecto de ellas.3

SegnSayagues Lazzo: Acto Administrativo es toda declaracin unilateral de voluntadde la Administracin, que produce efectos subjetivos.4 Explica el tratadista uruguayo,que esa denicin no comprende los actos creadores de reglas generales, ni losactos convencionales (contratos) de la Administracin. Reuniendo dos criterios,el formal y el material, por su contenido y forma, se diferenciaran dos actos deigual objeto segn el sujeto que lo emite. Expone la denicin citada luego dedistinguir los Actos Jurdicos Administrativos (declaraciones de voluntad dela Administracin destinadas a producir efectos jurdicos) de las operacionesmateriales (ejecucin de los Actos Jurdicos perseguidos o no) y estas de los hechosnaturales no emanados de la Administracin de trascendencia jurdica. Si nohay declaracin de voluntad, hay un hecho administrativo; pero tal declaracinno puede ser tcita (como cuando se le da valor de pronunciamiento cto opresunto al silencio de la Administracin) y los efectos pueden ser internos dela Administracin o externos, hacia los administrados y las administradas y elActo puede ser preparatorio o denitivo.

Marienho, seala que Acto Administrativo es una declaracin, disposicin odecisin de la autoridad estatal, en ejercicio de sus propias funciones administrativas,productora de un efecto jurdico5. Por ende, El Acto Administrativo es uno de loselementos de expresin de la voluntad del Estado que puede revestir contenidogeneral o particular.Gordillo,dene el Acto Administrativo como una declaracin

1TAFUR GALVIS, lvaro, Citados en: Teora del Acto Administrativo, Ed. Rosaristas, Bogot, 1975, pg. 40-42.2 Citado por: SNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Acto Administrativo, Teora General, 3 Edicin, Legis Editores,Bogot, D. C., 2003.

3 Citado por: SNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibd.4 Citado por: SNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibd.5 Citado por: SNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibd.


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unilateral expedida en ejercicio de la funcin administrativa que se produce con efectosjurdicos individuales, en forma inmediata.6Arma que los efectos jurdicos deben serdirectos e inmediatos, y surgen del acto mismo, por s solos, con lo que excluyen losActos preparatorios.

De acuerdo con el pensamiento de Roberto Dromi, el Acto Administrativo esuno de los medios jurdicos por el cual se expresa la voluntad estatal7.

Jean Rivero, parte de la base de que la Actividad Administrativa, como todaactividad humana toma dos vas: la de decisin y la de operacin; pero cualquieraque sea la importancia prctica de la segunda produce efectos jurdicos de modoindirecto en tanto que el Acto Jurdico de la Administracin es como todo Actode voluntad destinado a introducir un cambio en las relaciones de derecho que

existan en el momento en que modica el ordenamiento jurdico8.

Zanobini9 opina que el Acto Administrativo es cualquier manifestacin devoluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio o de juicios realizados por un sujetode la Administracin Pblica, en ejercicio de una potestad administrativa. Secritica esta denicin por dar al Acto Administrativo un contenido demasiadoamplio, pues, no solo se debe tener en cuenta una manifestacin de voluntaddel rgano administrativo, sino tambin la de que ese rgano ha expresado suconocimiento de algo o su deseo de que algo se realice. Esta denicin atribuye alActo Administrativo a un rgano de la Administracin Pblica, prescindiendode la expedicin de Actos Administrativos expedidos por particulares enejercicio de funciones pblicas.

Oo Mayer10, considera que el Acto Administrativo es un Acto de autoridad queemana de la Administracin y que determina frente al particular o la particularlo que para este debe ser en el caso individual. Esta denicin es defectuosa,pues considera que slo es Acto Administrativo el que congura una situacin

jurdica individual o subjetiva, excluyendo de esa categora los actos que noson de orden particular o individual y los que en la prestacin de un serviciopblico pueden ser originados en personas que no son administrativas.

Eduardo Garca de Enterria y Toms-Ramn Fernndez escribieron acercadel Acto Administrativo, partiendo de la teora del Acto Jurdico aplicado

6 Citado por: SNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibd.7 Citado por: SNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibd.



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al Derecho Administrativo y por sucesivas eliminaciones de los Actos de losadministrados, los contratos, los reglamentos, las ejecuciones coactivas, losActos sometidos a ordenaciones diferentes del Derecho Administrativo.Para ellos, el Acto Administrativo sera la declaracin de voluntad, de juicio,

de conocimiento o de deseo, realizada por la Administracin en ejercicio deuna potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. Armanque tal declaracin es intelectual, lo cual excluye las actividades materiales(ejecuciones coactivas, actividad tcnica) y puede ser tcita, en algunos casos. Ladeclaracin es de voluntad, pero puede ser de juicio (Acto consultivo o informe),o de deseo (propuestas o peticiones de un ente administrativo a otro), o deconocimiento (diligenciamientos, registros, anotaciones, actos de informacin),aunque la declaracin de voluntad es la ms relevante, la que debe provenir dela Administracin, lo que aleja los Actos de los administrados, los contratos en la

medida en la que intervienen particulares y los supuestos Actos materialmenteadministrativos dictados por rganos judiciales o legislativos, pero no los deuna persona delegada aunque sea la Administracin11.

Renato Alessi12, dice: es la manifestacin de un poder soberano, que corresponde auna autoridad administrativa como tal, respecto a una realizacin en la que esa autoridades parte, para la satisfaccin de intereses pblicos concretos conados a la misma.

Ranelutidene el Acto Administrativo como: Una declaracin concreta de voluntad,juicio, opinin, de ciencia del Estado o de otro sujeto de Derecho Pblico Administrativo.13

Para Carlos Garca Oviedoel Acto Administrativo es la declaracin de voluntad deun rgano pblico, preferentemente administrativo, encaminada a producir por va deautoridad, un efecto en derecho para la satisfaccin de un inters administrativo.14

Para Santi Romano El Acto Administrativo equivale a Acto Jurdico de laAdministracin Pblica.15

Laboudere16, en su Trait de droit adminisstratif, seala que para que un Actosea Administrativo es preciso que se cumpla con miras al funcionamiento de unservicio pblico. Por tanto, no constituyen Actos Administrativos los relativos a las

11 GARCA DE ENTERRA, Eduardo, y FERNNDEZ, Toms-Ramn. Curso de Derecho Administrativo.Editorial Civitas, Madrid, 2001.12 Citado por: SNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Acto Administrativo, Teora General, 3 Edicin, Legis Editores,Bogot, D. C., 2003.13 Citado por: SNCHEZ TORRES, Carlos Ariel, Ibd.



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actividades privadas de la Administracin. Esta es la consecuencia de la aplicacinde la teora que dice que Acto Administrativo pertenece al Derecho Pblico, y portanto, debe estar sometido al rgimen jurdico del Derecho Administrativo.

Como se observa, los autores no estn de acuerdo al denir el Acto Administrativo.En consecuencia, pueden clasicarse en dos categoras: Los que acuden a sucontenido o materia y los que determinan su naturaleza por la forma del Actode voluntad emitido por una autoridad administrativa.

En suma, los elementos que constituyen el Acto Jurdico Administrativo son: 1)sujeto; 2) la voluntad; 3) objeto; 4) motivo; 5) el n; y 6) la forma.

1.3. LOS ELEMENTOS DEFINITORIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVOEN COLOMBIA

En trminos generales, se ha denido el Acto Administrativo como aquel ActoJurdico unilateral, expresin de la voluntad de la Administracin, por medio dela cual se crea, en forma obligatoria, una situacin jurdica de carcter general,impersonal o abstracta, o bien, de carcter subjetivo, individual y concreto17.

El Consejo de Estado desde mediados de los aos 70s, ha sido de la opinin

que la denicin de Acto Administrativo puede hacerse desde distintos puntosde vista, a saber: a) Desde el punto de vista formal, que signica que el ActoAdministrativo es todo aquel que emana de un rgano administrativo del Estado;

b) Desde un punto de vista material, queriendo signicar con ello que pudeconsiderarse como Acto Administrativo aquella decisin de la Administracinque contenga medidas de alcance individual (Acto subjetivo o Acto condicin)exceptuando los Actos Jurisdiccionales; y c) Desde un punto de vista funcional,esto es, aceptando que el Acto Administrativo es aquel que cae bajo el imperiodel Derecho Administrativo por oposicin a los Actos de los particulares, quedependen del Derecho Privado18.

As, puede decirse que se considera Acto Administrativo, toda aquelladeclaracin de voluntad de una autoridad administrativa19(sujeto), proferida

17 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta, sentencia de enero 22 de 1988,Expediente N 0549.18 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia del 22 de octubre de 1971, Sala de lo Contencioso Administrativo, SeccinPrimera, Anales, Tomo LXXXI, pg. 493.

19 En Colombia, segn el artculo 39 de la Ley 489 de 1998 establecer la integracin de la Administracin pblicaal prever: La Administracin pblica se integra por los organismos que conforman la rama ejecutiva del poderpblico y por todos los dems organismos y entidades de naturaleza pblica que de manera permanente tiene a


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en la forma determinada por la ley o el reglamento que estatuya sobre relacionesde Derecho Pblico (contenido), en consideracin a determinados motivos, con eln de producir un efecto jurdico para satisfaccin de un inters administrativoque tenga por objeto crear, modicar o extinguir una situacin jurdica

subjetiva20. No obstante, un Acto Administrativo puede tener por objeto eldictar una norma creadora de una situacin general y abstracta, de naturalezaobjetiva, sujeta al control de los tribunales contencioso administrativos, comoes el caso de los reglamentos administrativos21.

De modo que la existencia de los Actos Administrativos se encuentra ligadaal momento en que la voluntad de la Administracin se maniesta a travs deuna decisin. El Acto Administrativo existe, tal como lo seala la doctrina,desde el momento en que es producido por la Administracin, y en s mismo

lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurdicos, es decir, de serecaz. De igual manera, la existencia del Acto Administrativo est ligada asu vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de suexpedicin, condicionada, claro est, a la publicacin o noticacin del Acto,segn sea de carcter general o individual22.

Un elemento de suma importancia para la denicin del Acto Administrativoes el de producir efectos jurdicos. A este respecto vale la pena sealar, deconformidad con la denicin tradicional de Acto Administrativo y conreiterada jurisprudencia y constante doctrina, la caracterstica esencial delActo Administrativo es la de producir efectos jurdicos, la de ejecutar unadeterminacin capaz de crear, modicar o extinguir una situacin jurdica23.

Ello as, la doctrina colombiana dene el Acto Administrativo desde laposibilidad de demandar la nulidad de su existencia en sede contenciosaadministrativa, como quiera que todo documento que conlleve una decisinadministrativa con efectos jurdicos ser susceptible de control judicial ante

dicha sede, siempre y cuando tenga fuerza vinculante frente al administrado.

su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestacin de servicios pblicos del Estadocolombiano. () Las gobernaciones, las alcaldas, las secretaras de despacho y los departamentos administrativosson los organismos principales de la administracin en el correspondiente nivel territorial. Los dems les estnadscritos o vinculados, cumplen sus funciones bajo su orientacin, coordinacin y control en los trminos que sealala ley, las ordenanzas o los acuerdos, segn el caso.20 En sentencia de agosto 26 de 1960 (Anales, Tomo LXII pgs 628 y 629.21 Lase tambin a: SANTOFIMIO G., Jaime Orlando. Tratado de derecho administrativo, pgina 128 y 129,Universidad Externado de Colombia.

22 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-069 de 1995.23 CONSEJO DE ESTADO, Sala de Contencioso Administrativo, Seccin Primera, Auto de 6 de mayo de 1994,Consejero Ponente Dr. YESID ROJAS SERRANO.


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A contrario sensu, todo documento proveniente de la Administracin que selimite a reproducir lo decidido por otras normas o instancias judiciales, conel n de instruir a las funcionarias y los funcionarios encargados de ejercerdeterminadas competencias, o a los particulares mismos, no ser un Acto

susceptible de demanda.

El Acto Administrativo tambin habr de considerarse desde la posibilidad desu publicidad e impugnacin, pues la doctrina judicial en Colombia distinguela existencia del Acto de su ejecucin plena una vez ha sido conocido por eladministrado. As, cuando hablamos de decisiones administrativas, si bienintrnsecamente idneas como expresin de voluntad administrativa, seentiende que hay pronunciamiento real y oportuno cuando ste se ha dado aconocer al interesado, de manera que produzca efecto vinculante, pues antes, el

administrado no conoce la voluntad de la Administracin y en consecuencia elActo no le es oponible, adems porque la va gubernativa empieza a operar unavez se produce la noticacin. En efecto, son dos procedimientos distintos: el unoreferido a la actuacin administrativa que culmina cuando la Administracinunilateralmente toma una decisin, la cual se materializa con la expedicin ynoticacin del Acto Administrativo (entendido como la emisin de voluntadde la autoridad con el propsito de que produzca efectos jurdicos) vale decir,la resolucin mediante la cual se pronuncia la Administracin imponiendo lasancin o abstenindose de hacerlo; y el otro, la denominada va gubernativainstituida para garantizar el derecho de defensa y contradiccin de los posiblesafectados frente a las decisiones administrativas y que se concreta en el ejerciciode los recursos propios de la va gubernativa, como los de reposicin y deapelacin, que corresponden a una etapa diferente, la de discusin y que estngobernados por sus propias reglas, como la del silencio administrativo24.

1.4. CRITERIOS PARA DISTINGUIR EL ACTO ADMINISTRATIVO

Como lo establece Julio A. Prat, el concepto de Acto Administrativounilateral constituye el tema central del Derecho Administrativo moderno. Essu piedra angular. Pero no todos los Actos dictados en ejercicio de la funcinadministrativa pueden considerarse Actos Jurdico-Administrativos, pues laAdministracin dicta tambin Actos, decisiones, declaraciones de voluntad, de

juicio, o de conocimiento, que no producen efecto jurdico alguno, escapandopor ende, al control judicial.

24 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta, Consejero Ponente: DANIELMANRIQUE GUZMN, Bogot, D. C., noviembre 19 de 1999, Radicacin nmero: 9453, Ref.: 25000-23-24-000-8635-01.


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Los Actos Administrativos son declaraciones de voluntad destinadas aproducir efectos jurdicos, que determinan el nacimiento, la modicacin o laextincin de derechos y obligaciones. Por lo cual, cuando se involucran conotras manifestaciones de voluntad de otra administracin o de un particular,

hablamos de contratos o convenciones.

La evolucin del concepto del Acto Administrativo revela que por imprecisinterminolgica o sustancial, se ha tratado de ir adelgazando el concepto de ActoAdministrativo con nuevas exclusiones. As aparecen los Actos irrecurribles enla jurisdiccin jurdico-administrativa: el Acto de gobierno o Acto poltico, el Actoconstitucional; el Acto discrecional opuesto al Acto reglado, aunque la doctrinahaya podido lograr imponer el examen de los supuestos del ejercicio de poderdiscrecional de la Administracin (motivos y nalidad); los Actos preparatorios

de la decisin, los Actos vinculados opuestos a los Actos separables, que sereeren al contencioso contractual25.

No obstante, tambin han aparecido nuevos conceptos tales como el ActoDirectiva, que son Actos de carcter interno, que pueden ser impugnadospor aquellos a quienes se dirige la directiva26.

Igual ocurre con el Acto mixto, entendido como un Acto de efectosimpersonales pero de alcance concreto. Tambin, se considera como aquel queen su formacin participa la voluntad de la Administracin y la del particular ocuando el Acto contiene un derecho ms una obligacin. Igualmente, aquel quetiene efectos destinados a un caso concreto.

Lo mismo sucede con el concepto de Acto tipo, que es una consecuencia delreforzamiento de potestades del jerarca. Generalmente el poder ejecutivo proveeuna plancha o un modelo de rganos subordinados con competencia decisoriaen una determinada materia, y por ello, se dejan espacios que sern llenados

por el rgano subordinado en cada caso particular27

.

Pero siendo el concepto de Acto Administrativo unilateral con efectos jurdicosel tema central del Derecho Administrativo, debemos decir que no todos losActos dictados en ejercicio de la funcin administrativa pueden considerarseActos Jurdico-Administrativos, dado que la Administracin puede producir

25 Ver ms en: FERNNDEZ, Toms-Ramn. De la Arbitrariedad de la Administracin. Editorial Civitas, 4Edicin, Madrid, 2002.

26 Ver ms en: GONZLEZ NAVARRO, Francisco. Derecho Administrativo Espaol. El Acto y el ProcedimientoAdministrativos. Editorial EUNSA, Universidad de Navarra, 1997.27 Ibd.


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otras clases de manifestaciones, que no producen efectos jurdicos, anconstando su existencia en documentos fsicos, y sin importar la denominacinque autnomamente la Administracin le haya adjudicado.28

De todas formas, se ha venido precisando mejor el concepto de lo que sepuede entender por Acto Administrativo, excluyendo del concepto algunasmanifestaciones de la Administracin y, al mismo tiempo, incluyendo otras.

Debemos conocer los criterios que permiten distinguirlo de las demsactuaciones del Estado (Actos judiciales o legislativos).

1.4.1. CRITERIO ORGNICO

El Consejo de Estado en sentencia de abril 20 de 198329seal que para identicarlos Actos Administrativos, se precisa aplicar algunos criterios como el orgnico y elmaterial, que hacen referencia a su origen, el uno, y a su contenido, el otro.

En sentido orgnico, todo Acto emanado de la Administracin Pblica esun Acto Administrativo, aunque no contenga una decisin, no consista enuna manifestacin de voluntad destinada a producir efectos jurdicos. Enestas condiciones, no es un Acto Jurdico y, por consiguiente, se sustrae delcontrol jurisdiccional.

De acuerdo con lo anterior, si el Acto es expedido por las autoridadesadministrativas, ser un Acto Administrativo. Si lo es por el organismolegislativo, ser un Acto de Carcter Legislativo. Si es expedido por losrganos judiciales, ser un Acto de Carcter Judicial. Mediante esos Actos, sematerializan las correspondientes funciones estatales: Legislativa, Jurisdiccionaly/o Administrativa.

Al respecto, Agustn Gordillo30

, sostiene que si se mira tan slo la funcinadministrativa como la realizada por el poder ejecutivo, este criterio serinsuciente, por cuanto los otros rganos estatales, Legislativo y Jurisdiccional,tambin realizan funciones administrativas. Lo anterior resulta aplicable enColombia, pues la Constitucin crea para la Rama Legislativa y la Judicial,

28 GORDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, pare general, Ed. Macchi-Lpez, BuenosAires, 1975, pg. 14.29 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda, Sentencia abril 20 de 1983,

Exp. 6273, Consejero Ponente Dr. Joaqun Vann Tello.30 GORDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, pare general, Ed. Macchi-Lpez, BuenosAires, 1975, pgs. 6 y 7.


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sedes encargadas de administrar su funcionamiento, siendo por tantounidades cuya naturaleza funcional opera mediante las normas del DerechoAdministrativo, es decir, con capacidad de expedicin y ejecucin de ActosAdministrativos susceptibles del control judicial.

1.4.2. CRITERIO OBJETIVO MATERIAL

Ante el fracaso del concepto orgnico, se intent denir el Acto Administrativode forma material, mirando el contenido del Acto para calicarlo comoAdministrativo, Legislativo o Jurisdiccional.

Este criterio fue elaborado por la doctrina francesa y tiene como fundamentoel hecho de que los Actos de las diferentes autoridades estatales no ostentan

siempre idntico contenido, ni producen los mismos efectos, as como tambines cierto que los Actos de un mismo rgano estatal, revisten ocasionalmentecontenidos distintos.

Fue Gastn Jeze31, quien sostuvo que: Las situaciones jurdicas emanan de lospoderes generales e individuales que ostentan todos los individuos.De modo que lospoderes personales e impersonales pertenecen a todos los individuos que sehallan en las mismas condiciones de hecho, por ejemplo, los poderes jurdicosrelativos a la propiedad de una casa; ellos son siempre los mismos quien quieraque sea su propietario. Se trata en este caso, de situaciones jurdicas generales,impersonales, objetivas, a diferencia de aquellas cuyo contenido es determinadode manera particular respecto de un individuo. En este caso el contenido esindividual subjetivo.

As, pues, del carcter especial de las situaciones jurdicas, sean ellas generaleso individuales, surge una clasicacin de los Actos que las rigen, en dondeel Acto Jurdico que crea, organiza o regula una situacin jurdica, podr ser

general e impersonal, esto es, necesariamente una ley o un reglamento.

El Profesor De Laubadere32, basndose en el diferente objeto de los ActosJurdicos, distingue:

1) El Acto-regla, que regula las situaciones generales e impersonales.

31 JEZE, Gastn, Principios Generales del Derecho Administrativo, Buenos Aires, De. Depalma, 1948.32 Citado por: SNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Acto Administrativo, Teora General, 3 Edicin, Legis Editores,Bogot, D. C., 2003.


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2) El Acto subjetivo, que es aquel que da nacimiento o se reere a una situacinindividual.

3) El acto condicin, aquel que atribuye a un individuo una situacin general o

impersonal.

Dentro de esta clasicacin, Acto-regla es un Acto Legislativo y los Actossubjetivo y condicin son Actos Administrativos.

La funcin legislativa tiene por objeto dictar el Acto-regla, aquel que regulasituaciones abstractas. La funcin administrativa, por su parte, se encamina aproducir Actos que regulan situaciones jurdicas particulares y que por tantoson Actos subjetivos. Con base en esta diferencia, podemos denir a la funcin

administrativa por su forma material, como aquella actividad prctica que elEstado desarrolla para cuidar de modo inmediato, los intereses pblicos queasume en los nes propios33.

Es as como la actividad concreta del Estado dirigida a la satisfaccin de lasnecesidades colectivas, de manera directa e inmediata, se constata teniendo encuenta el contenido del Acto expedido por la autoridad estatal. Por tanto, si nosencontramos frente a un Acto de carcter general, impersonal y obligatorio,estaremos ante un Acto Legislativo y no ante un Acto Administrativo.

Cmo lo sabremos? Por su contenido material, pues el Acto Administrativotendr carcter decisorio con efectos en el mundo de lo jurdico, esto es, unamanifestacin de la voluntad destinada a producir efectos en Derecho. Enese sentido, atiende condiciones intrnsecas, distintas de las otras ramas delpoder pblico por dimanar del ejercicio de la funcin administrativa, es decir,contentivos de una decisin de naturaleza administrativa.

En conclusin, si estamos ante una decisin del Estado que resuelve unacontroversia mediante la aplicacin de una ley general a un caso particular,estaremos frente a un Acto Judicial. Pero, si estamos ante un Acto que concretaaquellas actividades de carcter permanente que de manera directa e inmediata,debe realizar la Administracin pblica frente a los asociados para satisfacer susnecesidades generales, de acuerdo con el ordenamiento jurdico preestablecidoy haciendo uso de las prerrogativas del poder pblico, estaremos ante un Actode carcter administrativo, cualquiera que sea el rgano que lo expida.

33 ZANOBINI, Guido, Curso de Derecho Administrativo, Volumen I, Ediciones Arayu, Buenos Aires, 1954, pg.310 a 422.


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De lo expuesto podemos afirmar, que la naturaleza jurdica de un Actorealizado por una autoridad judicial o administrativa, no se define en elderecho moderno conforme al criterio organicista, segn el cual, el Acto ser

judicial o administrativo, dependiendo de la autoridad que lo profiera. Hoy,como se sabe, ese criterio se halla ampliamente superado por la doctrina, pueslas autoridades judiciales pueden expedir o realizar Actos Administrativos,que son tales, aunque quien los dicte pertenezca funcionalmente a la Rama

Judicial; y, del mismo modo, puede suceder, como en efecto ocurre, quela Rama Legislativa del Poder Pblico lleve a cabo Actos de naturalezaadministrativa, como en todas las decisiones que se refieren a su propiaorganizacin interna, as como, en casos excepcionales, pueden realizar,an, Actos Judiciales; y, de idntica manera, funcionarios o funcionarias de

la Rama Ejecutiva pueden, cuando se encuentran autorizados para ello porla Constitucin, realizar o llevar a cabo Actos que por su naturaleza seande contenido Legislativo o Jurisdiccional.34

1.4.3. CRITERIO FORMAL

Este criterio ha tenido en cuenta la forma empleada al expedir el Acto. Si bienresulta insuciente, puede ser utilizado, complementando los anteriores,permitiendo formar un concepto sobre la base de determinar ante qu clasede Acto estatal estamos, esto es, nos permite medir el alcance de las obligacionesque el Acto mismo contiene.

Hace referencia simplemente a que si el Acto tiene forma de sentencia, es un ActoJudicial. Si en sus aspectos formales aparece como un decreto, como un Actoexpedido por una autoridad administrativa en ejercicio de un n administrativoy si ha cumplido con los trmites de los Actos Administrativos, formalmente esun Acto Administrativo.

No existe en nuestro Derecho un modelo consagrado, una forma predeterminadadel Acto Administrativo, que permita identicarlo. Slo algunos ActosAdministrativos, como los decretos, las resoluciones, tienen una formadeterminada. Adems, los Actos Administrativos no son necesariamenteformales, sino que los hay informales; pueden ser escritos, verbales y antcitos, como lo prescribe el Cdigo Contencioso Administrativo al permitir quela respuesta a una peticin verbal pueda ser expresada por la Administracinpor el mismo medio de conocimiento.

34 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1106 de agosto 24 de 2000. M.P. Alfredo Beltrn Sierra.


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Entre nosotros, en la mayora de los casos, resulta vlido el criterio subjetivoy tambin el objetivo. Habr casos de excepcin en donde se deben utilizarcriterios complementarios. Ejemplo de ello cuando el Acto tiene la forma de

sentencia, ser un Acto de carcter judicial, pero este Acto en determinadomomento puede ser expedido por los titulares del rgano legislativo, cuandoejercen su funcin de juzgar a los funcionarios y las funcionarias. En todocaso, el aspecto formal ser de utilidad siempre que se trata de un medio paradistinguir los Actos Administrativos.35

1.4.4. CONTRAPOSICIN DEL CRITERIO ORGNICO Y EL MATERIAL

Desde el punto de vista orgnico, segn el Acto sea realizado por un rganojurisdiccional (independiente), administrativo (dependiente), o legislativo (dendole constitucional), nos encontraramos ante una funcin de tal o cual tipo, peroeste criterio es insuciente y, tomado a la letra, errneo, por cuanto en los rganoslegislativos y jurisdiccionales tambin se realizan funciones administrativas.

Desde el punto de vista material o sustancial, es decir, atenindonos a la naturalezainterna de los Actos mismos, son Actos Legislativos los que establecen normasde conducta en forma general e imperativa; son Actos Jurisdiccionales los que

deciden con fuerza de verdad legal una cuestin controvertida entre dos partes,determinando el derecho aplicable, y son Actos de la Funcin Administrativa losque constituyen manifestaciones concretas de voluntad estatal. Este criterio tambines insuciente y errneo, pues, ya hemos visto que la Funcin Administrativa nosiempre se limita a manifestaciones concretas de voluntad.

1.4.5. INSUFICIENCIA DE LOS CRITERIOS SUBJETIVO U ORGNICOY EL OBJETIVO O MATERIAL

De conformidad con lo ya expuesto en los acpites anteriores, ninguno deestos criterios es de por s suciente para distinguir la funcin jurisdiccional,administrativa y legislativa, pues, hay Actos materialmente legislativos, queson orgnicamente administrativos; Actos materialmente administrativos queson orgnicamente legislativos y Actos materialmente administrativos que sonorgnicamente judiciales.

As, en sentido material, el rgano administrativo realiza no solo funcionesadministrativas sino tambin legislativas y jurisdiccionales; el rgano

35 TAFUR GALVIS, lvaro, Los Actos Administrativos, Ed. Rosaristas, Bogot, 1973, pg. 4.


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jurisdiccional no solo funciones jurisdiccionales sino tambin administrativas; elrgano legislativo no solo funciones legislativas sino tambin administrativas.

Este entrelazamiento de funciones en el sentido material que realizan los

rganos estatales demuestran objetivamente, que no puede pretenderse hallarun criterio orgnico o material positivo puro para conceptuar cada una de lasfunciones: es necesario buscar un criterio mixto, que combinando elementos deuno y otro tipo pueda nalmente ofrecer una nocin til, aunque resulte menoselegante que las dems.

1.4.6. CRITERIOS PREDOMINANTES EN COLOMBIA

En nuestro pas, si bien el principio predominante es el de la consideracin delrgano que expide el Acto para dar a este el carcter de legislativo, administrativoo jurisdiccional, se encuentran tambin aplicaciones del criterio material, quepermiten, por excepcin, calicar ciertos Actos del legislador como administrativos yalgunos del ejecutivo como del legislativo, atendiendo su contenido y proyeccin.

En trminos generales, el Acto Administrativo unilateral sometido al controljurisdiccional, es el Acto Jurdico como manifestacin de voluntad, destinado

a producir efectos en Derecho, que contiene una decisin de naturalezaadministrativa; en sentido orgnico y material es un acto decisorio de laAdministracin Pblica, una manifestacin unilateral de voluntad con el nde producir efectos jurdicos.

En ltimas, es posible distinguir los Actos Administrativos porque son expedidos porlos titulares de la rama ejecutiva, o por quienes ejercen funciones administrativasa travs de la habilitacin unilateral o de la habilitacin contractual.

1.5. CARACTERSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVOY SUS DIFERENCIAS CON OTRAS FUENTES DOCUMENTALESO FCTICAS QUE PRODUCEN EFECTOS JURDICOS

Con relacin al concepto del Acto Administrativo se pueden establecer algunascaractersticas, que nos permiten distinguir dentro de los determinados actosdel Estado, cuales son administrativos.


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1.5.1. EL ACTO ADMINISTRATIVO ES ACTO JURDICO

Una de las facultades de la potestad pblica es la de adoptar decisiones de carcterunilateral imponibles a terceros creando para ellos derechos, obligaciones,

deberes y sujeciones.

Entre las prerrogativas de la potestad pblica de que dispone la Administracin,la ms caracterstica, es sin duda, la de adoptar decisiones ejecutorias, esdecir, hacer nacer unilateralmente, derechos en benecio de terceros, sin elconsentimiento de estos36.

Esta caracterstica es sumamente importante, porque existen otras actuaciones

de la Administracin que aunque producen efectos en Derecho no existedeclaracin de voluntad del Estado para producirlos. En el Acto Administrativo,la Administracin maniesta su decisin de producir unos determinadosefectos en derecho, pudindose referir a situaciones generales o particulares.

De tal suerte que el Acto Administrativo unilateral sometido al controljurisdiccional, es el acto jurdico que al manifestar la voluntad de laAdministracin est destinado a producir efectos en derecho, pues contieneuna decisin de naturaleza administrativa. Visto en sentido orgnico y material,

se trata de un Acto decisorio de la Administracin Pblica, que de maneraunilateral expide con el n de producir efectos jurdicos37, caracterizado por losalcances que el rgano administrativo quiere desde el Acto en s.

1.5.1.1. Documentos de la administracin que no son actos administrativos

Las circulares, al igual que los certicados, son documentos o Actos dela Administracin, que dan constancia del desarrollo de alguna funcinreglamentariamente dada, o de la simple vericacin de un hecho o de unActo, que al ser expedido por la autoridad competente, adquiere la calidad dedocumento pblico y que se entrega al interesado para los nes que considerepertinentes, pero que no crea, modica o extingue relacin jurdica alguna.

Razn por la cual, donde no hay declaracin de voluntad, de juicio, de deseo conla nalidadde producir un efecto en derecho no puede predicarse la existenciade un Acto Administrativo38. Por lo anterior, se suele distinguir la actividad

36 VEDEL, Georges, Derecho Administrativo, Editorial Aguilar, Madrid, 1980, pgs. 139 140.37 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia de Abril 20 de 1983.38 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia de fecha enero 20 de 1972.


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de la Administracin en Actos Administrativos en sentido estricto, o negociosjurdicos de derecho pblico y meros Actos de la Administracin. En estosltimos, la voluntad del rgano se reduce al cumplimiento de determinadaactividad sin ocuparse de los efectos que ella pueda producir, los cuales son

nicamente los que el derecho establece39.

Como ejemplo de estos ltimos, podemos citar: a) la expresin de una opininpara resolver una cuestin jurdica; b) la aprobacin de hechos, condiciones,requisitos o relaciones jurdicas; c) la publicacin en un diario ocial de unreglamento; d) la inscripcin en un registro de Actos y hechos jurdicos comoprueba de los mismos como ocurre, por ejemplo, con las actas del estado civilde las personas, las inscripciones en los registros profesionales como requisito

legal para el ejercicio de su profesin; y e) la certicacin de un hecho realizadocomprobable por la Administracin; la intimacin que se hace a una personapara que cumpla una obligacin jurdica.

1.5.1.2. Los hechos administrativos que producen efectos jurdicos

Medidos tambin por la voluntad de la Administracin en producir efectosjurdicos desde una decisin razonada y vlidamente expresada, comoinstrumento jurdico para producir efectos en derecho, los hechos administrativostampoco pueden ser considerados como Actos Administrativos propiamente,pues loshechos son considerados como aquellos acontecimientos involuntarios conconsecuencias jurdico-administrativas. Constituye un hecho administrativola causacin de un perjuicio injusticado en la construccin de una carreteraa los predios aledaos. Surge en consecuencia, la obligacin de indemnizar eseperjuicio injustamente causado.

1.5.1.3. Las operaciones administrativas

Igualmente podemos considerar la operacin administrativa como una forma deactuacin administrativa que no constituye Acto Administrativo propiamente.Entendemos por Operacin Administrativa consistente en actos materiales deejecucin, casi simultnea de una decisin administrativa. Dicho acto no se haescrito, no se ha publicado, ni se ha noticado, simplemente se ha ejecutado.Slo en virtud de su realizacin material es conocida por los particulares, en talforma que se confunden la etapa decisoria y la de ejecucin.

39 Ibd.


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El concepto de Acto Administrativo Escrito y de Acto Administrativo NOEscrito tiene incidencia directa en la nocin de Operacin Administrativa. Entreaquellos y sta existen estrechas relaciones de causalidad. Son categoras

jurdicas complementarias. Constituyen procedimientos de aplicacin de la

ley vinculados entre s o sistemas concatenados para poner en movimientola funcin administrativa. En ambos casos hay una actividad voluntaria delEstado que se exterioriza de manera diferente.

En el Acto, el querer de la Administracin se limita a establecer la situacinjurdica; en la operacin la voluntad estatal aplica los derechos y las obligacionesya reguladas por el Acto, los realiza en su totalidad y los hace producir laplenitud de sus efectos, empleando para ello procedimientos escritos, verbaleso simplemente materiales.

La operacin administrativa, es el proceso de ejecucin de la ley de un Acto. Lanorma organiza el derecho, el ordenamiento administrativo lo aplica y la operacinlo ejecuta. De all que la operacin sea la culminacin de la actividad estatalencaminada a la realizacin plena del derecho, vinculada siempre mediatamentea la ley, e inmediatamente a un Acto de la administracin expreso o tcito40.

Desde este punto de vista, puede clasicarse en dos tipos41:

La operacin dependiente de un acto escrito:

La decisin administrativa que le sirve de apoyo, aisladamente considerada,aplica el estatuto superior del derecho y establece una relacin jurdicaentre el Estado y los particulares afectados por ella. Una vez que ese Actose ha perfeccionado, queda amparado por una presuncin de legalidadque engendra para la Administracin Pblica el privilegio de la ejecucinociosa. El ordenamiento es ejecutorio y oponible. Si la persona interesada lo

acata, no habr oportunidad de actuaciones ulteriores. Pero si hay renuenciaa cumplir el mandato Administrativo, el poder pblico podr utilizar losprocedimientos legales de compulsin, escritos o verbales y realizar los Actosmateriales indispensables para ejecutar el ordenamiento. Este sistema deimposicin unilateral y de actuacin material es lo que constituye la operacinadministrativa. Los Actos escritos o materiales que se realicen en desarrollo deeste proceso de ejecucin, carecen en realidad, de autonoma jurdica. Son laconsecuencia necesaria de la decisin previa y estn subordinados a ella.

40 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia de fecha junio 14 de 1961.41 Ibd.


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A la inversa de lo que ocurre con el Acto Administrativo escrito, en el cualaparece en forma clara la situacin jurdica de la Administracin y del ciudadanoo la ciudadana, los motivos que se han tenido para crearla y todos los dems

factores que sirven para valorar su legalidad, su forma de cumplimiento y losprocedimientos de su ejecucin.

En la operacin administrativa el nico punto de referencia que ofrece laAdministracin es el Acto material que lo ejecuta.

Por consiguiente, la posicin de la Administracin y del ciudadano o ciudadanaes distinta no slo en cuanto a la valoracin jurdica de la decisin sino en

cuanto a la prueba de su existencia. Es esa la razn para que la ley estructure elcontencioso contra las operaciones administrativas materiales sobre la base delacto fsico del cumplimiento, nico elemento demostrable, y del consiguientedao. Slo a travs de ese Acto material se puede congurar la accin y laresponsabilidad. De all que no sea necesario solicitar ni decretar la nulidad deuna decisin que solo se conoce parcialmente y por los efectos que origin suejecucin, aunque ese ordenamiento haya sido realmente contrario al derecho.

La operacin dependiente de un Acto no es escrito:

La Constitucin y las leyes coneren al rgano ejecutivo ciertos poderes jurdicospara actuar en las situaciones de emergencia pblica. Esas circunstancias especialesimponen, en algunos casos, la necesidad de apelar a procedimientos rpidosy expeditos de decisin y ejecucin. Ocasiones hay en que los ordenamientossern necesariamente verbales y materiales los sistemas para cumplirlos. Paraefectos de aplicar los estatutos superiores en estas situaciones de urgencia, elgobierno proere Actos Administrativos de ejecucin inmediata. La decisin no

se escribe, se realiza, pero el Acto o la sucesin de Actos materiales de ejecucin,no son ms que la consecuencia forzosa y necesaria del ordenamiento verbalque les precede. No constituyen Actos Jurdicos autnomos e independientes,sino realizaciones materiales subordinadas a un mandato previo.

Los dos tipos de operacin administrativa que anteriormente se analizarontienen una caracterstica en comn: en ambos siempre hay una decisinverbal o escrita, una exteriorizacin de la voluntad administrativa del Estado,enderezada a producir determinados efectos de hecho y de derecho.


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1.5.1.4. Diferencias entre el hecho y la operacin

La Operacin Administrativa en todas sus fases y los Actos materiales de ejecucin,conllevan la idea de voluntariedad y de intencin. Hay en ellos siempre un

propsito determinado. Distintas son las caractersticas del hecho administrativoinvoluntario, porque este carece de relacin directa con una decisin o ActoAdministrativo escrito o tcito y slo surge con ocasin del cumplimiento de unActo, de una operacin o de la prestacin de un servicio, pero sin que la voluntadadministrativa de Estado haya intervenido como elemento generador inmediatodel suceso.Se puede armar que el elemento comn entre el hecho y la operacinadministrativa es la materialidad de los Actos, constituyendo la razn que paraefectos jurisdiccionales, se ha sometido a idntico rgimen procesal, pero existendiferencias entre el hecho administrativo y la operacin administrativa, diferencia

que resulta de la aplicacin de los conceptos de Acto Jurdico y hecho jurdico encuanto a la voluntariedad del agente.

En principio, la idea del hecho jurdico slo est limitada por la fuerza quelas normas le otorguen para generar efectos en Derecho. Cualquier sucesodeterminado por simples fenmenos fsicos, por la conjuncin de elementosnaturales y humanos, o por la sola intervencin del hombre, es un hecho

jurdico in genere, siempre que la ley asigne consecuencias jurdicas. Pero esa

concepcin general ha sido desarrollada por la losofa y la ciencia jurdica enel sentido de estructurar dos categoras diferenciadas: el Acto Jurdico comofruto de la voluntad humana. Es esta la causa generadora, directa y necesariadel fenmeno de derecho y el hecho jurdico especco como producto de lasfuerzas naturales solamente, de la intervencin mediata o indirecta del hombreo la mujer, o de ambos factores coaligados. La voluntad no acta como elementoprincipal y determinante del suceso.

Estos principios bsicos explican la diferencias que la legislacin colombiana

quiso establecer entre los Actos Jurdicos - materiales que integran la operacinadministrativa y los acaecimientos igualmente materiales que forman el hechoadministrativo. En los primeros siempre interviene como causa generadora,la voluntad administrativa del Estado; en los segundos, el querer de laAdministracin no acta directamente.

Es cierto que la actividad estatal es la ocasin para que se produzca el hecho,pero tambin es evidente que este ocurre a pesar que no se desea, con motivode la funcin administrativa, de la construccin de obras pblicas, de las

actividades de defensa nacional, de la prestacin de un servicio o de la ejecucinde una operacin, etc..., pueden incurrir hechos contrarios a la voluntad de la


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Administracin, como el derrumbe de una obra, el estallido de un polvorn o deun accidente ferroviario. Esos hechos pueden ser ocasionados por una razn deriesgo creado por la Administracin o por fallas en la organizacin o prestacinde un servicio, pero no tienen su origen directo en la voluntad administrativa

del Estado. Esta nota caracterstica impide que se les identique con aquellosotros Actos materiales que forman parte de la operacin y que fueron realizadosvoluntariamente por la Administracin. El Decreto 01 de 1984, en su artculo 83dena legalmente Acto y Hecho Administrativoas: Son Actos Administrativoslas conductas y las abstenciones capaces de producir efectos jurdicos y en cuyarealizacin inuyen de modo directo e inmediato la voluntad o la inteligencia. Son hechosadministrativos los acontecimientos y las omisiones capaces de producir efectos jurdicos

y en cuya realizacin no inuyen de modo directo la voluntad o la inteligencia.

La Administracin cuando estuvo realizando ese trabajo que caus eseperjuicio, no buscaba esos efectos en derecho, pero se produjeron en razn deun hecho administrativo.

En la operacin, el Acto puede ser regular o irregular. La decisin escrita o noescrita que no se ajuste a derecho, conllevar el vicio de ilegalidad a todas lasactuaciones ulteriores que desarrolle la Administracin para ejecutarla. De lamisma manera, los Actos de realizacin que no se cian a los procedimientosestablecidos en la ley, sern irregulares aunque el ordenamiento quepretenda aplicarse sea legal en s mismo. El principio bsico debe orientarlas actividades de la Administracin cuando emplea sistemas coercitivos, esel de la proporcionalidad entre la necesidad de imponer el acatamiento alderecho y la resistencia ofrecida por los particulares. Los procedimientos quedesborden esos linderos son generalmente irregulares. De acuerdo con esadoctrina la responsabilidad patrimonial del Estado por sus actos y operacionesadministrativas se aprecia en razn de dos factores: la ilegalidad y el dao.

Las diferencias entre hechos y operaciones se pueden clasicar de la forma que sigue:

La jurisprudencia haba considerado que las omisiones constituyen hechos yque estos pueden originar responsabilidad contractual de la Administracin.

Sin embargo, existen casos, como los que conguran el silencio administrativode los que la ley deduce las consecuencias de la omisin en todos los cuales ellaconsidera que se trata de actos presuntos o tcitos de denegacin.

Por consiguiente, puede decirse, a manera de conclusin que las omisiones sonhechos si la ley no las regula especcamente si deduce las consecuencias tambin


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especcas de las mismas. Si por el contrario, la ley las contempla, debe estarse asus prescripciones, que en este sentido tienen un carcter excepcional.

Los criterios expuestos, que constituyen principios esenciales, deben orientar

la interpretacin del artculo 83 del Cdigo Contencioso Administrativo, encuanto atae a los Actos y los hechos y regula las omisiones. En este orden deideas, si la Administracin o un determinado rgano del Estado que acte enfuncin administrativa, omite lo que le corresponde, no por ello ha expedidoActos cuestionables ante esta jurisdiccin, a menos que la ley tenga como talesesos hechos de abstencin.

Lo antes expuesto se corrobora con lo dispuesto por el artculo 86 del Cdigo delo Contencioso Administrativo, en cuanto contempla la posibilidad de promover

accin para que se obligue a la Administracin a realizar el deber que elude.42

La ley no consagra operaciones administrativas mixtas, integradas porActos Administrativos y Actos particulares, sino Actos, hechos y operacionessometidos a distintos regmenes jurdicos.

1.5.1.5. Medios de defensa judicial ante actos, hechos y operaciones

Es importante la precisin de esta caracterstica del Acto Administrativo, comoActo Jurdico, porque en la prctica, los mecanismos de defensa con que cuentael administrado o la administrada son:

La accin de nulidad, que busca el restablecimiento de la legalidadobjetivamente considerada, con el n de asegurar la regularidad jurdica de laactividad administrativa. La pretensin fundamental es la legalidad del Acto.

La accin de restablecimiento del derecho est dirigida a la proteccin directa del

derecho subjetivo, vulnerado o desconocido por el Acto de la Administraciny que busca la condena de sta para que sea efectivo ese restablecimiento.

Si se est ante un hecho administrativo, se ejerce la accin de reparacin directapara reclamar los perjuicios originados por los hechos de la Administracin endonde no aparece un Acto Administrativo.

42 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Junio 8 de 1984. EXP. No.4650.


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Puede suceder que a travs de la operacin administrativa, se cause un perjuicioparticular. El Acto Administrativo puede haber sido expedido de acuerdocon la ley, no tener ningn vicio de legalidad para reclamar su anulacin ypuede haberse producido este buscando los efectos en derecho. El particular

o la particular, por lo tanto, y de acuerdo con lo expuesto precedentemente,puede solicitar la indemnizacin de perjuicios causados con la operacinadministrativa, por la materializacin de un Acto, sin que tenga la necesidadde pedir nulidad del Acto Administrativo.

1.5.2. EL ACTO ADMINISTRATIVO EMANA DE UNA AUTORIDADADMINISTRATIVA

El Acto Administrativo es el resultado del ejercicio de la funcin administrativa

por quien tiene la competencia y delegacin de funciones a rganos de laAdministracin. Tambin, pueden ejercer funciones pblicas los particularesy las particulares que se encuentren investidos por la ley para ejercercompetencias para obrar en nombre de la Administracin y por consiguiente,para crear Actos Administrativos.

1.5.3. EL ACTO ADMINISTRATIVO ES LA CONCRECIN DE LA FUNCINADMINISTRATIVA

Desde el punto de vista objetivo, el Acto Administrativo es la concrecin de laFuncin Administrativa. El contenido del Acto Administrativo es la FuncinAdministrativa. En consecuencia, el n del Acto debe ser precisamenteadministrativo en orden al cumplimiento de los nes estatales.

1.5.4. EL ACTO ADMINISTRATIVO CONTIENE MANIFESTACIN DE LAVOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIN

El Acto Administrativo contiene la manifestacin de la voluntad, deseo.Conocimiento, juicio de la Administracin Pblica. La simple opinin de unfuncionario o una funcionaria en un caso particular, no tiene virtualidad algunade obligatoriedad, no comprometiendo a las autoridades subordinadas, ni a losparticulares. Distinta es la situacin cuando lo que es simple opinin se concretay aplica para decidir un caso particular, hiptesis en la cual surge un ActoAdministrativo de carcter subjetivo o cuando se adopta en una circular comocriterio dirigido a los funcionarios y las funcionarias encargados de aplicarla,caso en el cual se congura un Acto Administrativode contenido general.


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Dentro del contenido material de un Acto Administrativo, la parte considerativa endonde la Administracin expone las causas que le han llevado a tomar la decisin,no puede ser acusada porque no integra la parte resolutiva de la providencia, quees la que contiene la decisin que por medio de ella se adopta. Si bien es cierto

que en esta parte del Acto Administrativo se explica la necesidad, los nes, laconveniencia o el respaldo legal y jurdico del Acto en particular, estas no equivalenni suplantan la parte dispositiva, que es aquella en donde se radica lo que ellosmandan, permiten, sancionan o prohben. La parte considerativa de los ActosAdministrativos equivale a la motivacin de las providencias judiciales43.

Otras expresiones que no tienen el carcter de Acto Administrativo, y quepor lo tanto, no acarrean consecuencias jurdicas para la Administracin,ms si para el funcionario o la funcionaria disciplinaria o penalmente, son las

declaraciones de contenido calicativo hacia persona no grata o peligrosa, ascomo las de protesta, por lo cual, no podrn ser demandadas ante la jurisdiccinContenciosa Administrativa, por no contener ninguna manifestacin devoluntad, con capacidad para producir determinados efectos jurdicos, comoquiera que estas declaraciones no crean una situacin jurdica de alcancesgenerales o reglamentario, ni tampoco una situacin jurdica individual yconcreta. Son reproches, desprecios, censuras, descalicaciones personalesy sociales las que se quedan en el plano abstracto de las imputaciones, quesi bien pueden lesionar en su dignidad a una persona, no son juzgables antedicha jurisdiccin.

1.6. JURISPRUDENCIA

43 CONSEJO DE ESTADO, Sentencia de fecha octubre 14 de 1983.

Consulte y analice las siguientes sentencias del Consejo de Estado yde la Corte Constitucional, especialmente las citadas a pie de pgina,e identique en ellas el tema central, y especialmente los tpicos yargumentos relacionados con: la denicin de Acto Administrativo,

los distintos tipos de acto administrativo, as como los criterios paracaracterizarlos y diferenciarlos.

1) CONSEJO DE ESTADO:

Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta, sentencia deenero 22 de 1988, Expediente N 0549.


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Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 22 de octubrede 1971, Seccin Primera, Anales, Tomo LXXXI, pg. 493.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de agosto 26 de

1960 Anales, Tomo LXII pgs. 628 y 629.Sala de Contencioso Administrativo, Seccin Primera, Auto de 6 demayo de 1994, Consejero Ponente Dr. YESID ROJAS SERRANO.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta, ConsejeroPonente: DANIEL MANRIQUE GUZMAN, Bogot, D. C.,noviembre 19 de 1999, Radicacin nmero: 9453, Ref.: 25000-23-24-000-8635-01.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda, Sentencia

abril 20 de 1983, Exp. 6273, Consejero Ponente Dr. Joaqun VannTello.

Sala de lo Contencioso Administrativo.- Seccin Primera. Junio 8 de1984. EXP. No. 4650.

Sentencia de fecha octubre 14 de 1983.

2) CORTE CONSTITUCIONAL:

Sentencia C-069 de 1995.

Sentencia C-1106 de 2000.

1.7. ACTIVIDADES PEDAGGICAS

1) Tomando en cuenta criterios de Derecho Civil Obligaciones, denay diferencie sintticamente los siguientes conceptos: Actos; ActosJurdicos; formacin de la voluntad; vicios en el consentimiento;obligaciones; clasicacin de las obligaciones. Finalmente, redactesu posicin acerca de aplicabilidad de dichos conceptos sobre losActos Jurdicos de la Administracin.

2) Realice un listado de los elementos sealados por los diferentesautores citados para denir el concepto de Acto Administrativo,comprelos con las deniciones ms aceptadas en Colombia, y redactesu propia denicin de forma ordenada y deductiva.


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1.9. BIBLIOGRAFA SELECCIONADA

FERNNDEZ, Toms-Ramn. De la Arbitrariedad de la

Administracin. Editorial Civitas, 4 Edicin, Madrid, 2002.GARCA DE ENTERRA, Eduardo, y FERNNDEZ, Toms-Ramn.Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid, 2001.

GONZLEZ NAVARRO, Francisco. Derecho Administrativo Espaol.El Acto y el Procedimiento Administrativos. Editorial EUNSA,Universidad de Navarra, 1997.

GORDILLO, Agustn, Tratado de Derecho Administrativo, tomo I,

parte general, Ed. Macchi-Lpez, Buenos Aires, 1975, pg. 14.JEZE, Gastn, Principios Generales del Derecho Administrativo,Buenos Aires, De. Depalma, 1948.

RODRGUEZ R., Libardo. Derecho Administrativo general yColombiano, Editorial Temis, Tercera Edicin, pginas 192, ySexta Edicin Pginas 237, 238, 239 y 240.

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ZANOBINI, Guido, Curso de Derecho Administrativo, Volumen I,Ediciones Arayu, Buenos Aires, 1954, pg. 310 a 422.


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ESTRUCTURA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

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ESTRUCTURA DELACTO ADMINISTRATIVO

1) Identicar la tcnica para el estudio forense de los ActosAdministrativos, como todo acto jurdico producto de la voluntadexteriorizada de su creador o creadores

2) Examinar los elementos estructurales que componen los ActosAdministrativos y que permiten su construccin o evaluacin segn seael

Acto Administrativo - Colombia

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