Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

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Acto Administrativo e Regulamento Administrativo Miguel Lucas Pires

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Acto Administrativo e

Regulamento Administrativo

Miguel Lucas Pires

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Bibliografia

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Bibliografia

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Introdução

Actividade Administrativa

Modos de Exercício do Poder Administrativo:

Regulamentos Administrativos: necessidade de completar ou desenvolver

os comandos genéricos contidos na lei; regras gerais e abstractas; visam

permitir a aplicação da lei aos casos concretos.

Actos Administrativos: aplicação das regras constante da lei e dos

regulamentos; resolução de casos individuais e concretos;

Contratos Administrativos: celebração de acordos bilaterais, em princípio

com entidades privadas; ex.: contrato de empreitada de obras públicas.

Operações Materiais: não produzem quaisquer alterações na ordem

jurídica; ex.: demolição de um imóvel que ameaçava ruína (já houve um

acto adm. que ordenou a demolição)

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Origens e evolução histórica do conceito

Surgimento do conceito:

1ª fase (1795 – Lei de 16 do Fructidor do Ano III):

delimita as acções da Adm. excluidas por lei da

fiscalização dos tribunais judiciais – garantia da

Administração – respeito pelo princípio da separação

dos poderes.

2.ª fase (1799 – criação do Conselho de Estado):

define as actuações da Adm. submetidas ao controle

dos tribunais administrativos – garantia dos

particulares.

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Origens e evolução histórica do conceito

Ainda hoje o acto administrativo exerce uma importante

função de delimitação de comportamentos susceptíveis

de fiscalização contenciosa.

Artigo 268.º, n.º 4 da CRP

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Origens e evolução histórica do conceito

Artigo 46.º, CPTA

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Origens e evolução histórica do conceito

A sua função é também substantiva e procedimental

Substantiva: o acto administrativo aplica o direito no caso

concreto

Procedimental: quando a Adm. quer preparar, praticar,

exteriorizar, manter, revogar ou executar um acto

administrativo tem que respeitar as regras

procedimentais aplicáveis.

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Importância do acto administrativo

O acto administrativo é a forma mais utilizada no exercício

jurídico da função administrativa

O acto unilateral de autoridade é a figura típica do Direito

Administrativo

A parelha acto administrativo - recurso contencioso de anulação

(hoje acção especial de impugnação de actos) como pedra

angular do Direito Administrativo.

O Direito Administrativo nasceu para permitir a reacção

contenciosa contra actos administrativos.

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Noção de acto administrativo

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Noção de acto administrativo

Acto jurídico unilateral praticado, no exercício do

poder administrativo, por um órgão da

Administração ou por outra entidade pública ou

privada para tal habilitada por lei, e que traduz

uma decisão tendente a produzir efeitos jurídicos

sobre uma situação individual e concreta

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Noção de acto administrativo

Elementos da noção de acto administrativo

Acto jurídico

Acto unilateral

Acto materialmente administrativo

Acto de um órgão administrativo

Acto decisório

Acto que versa sobre uma situação individual e

concreta

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Acto administrativo e reg. administrativo

Dificuldades na distinção

Actos colectivos: actos que têm por destinatário um conjunto

unificado de pessoas; ex.; o Governo dissolve um órgão colegial

sujeito ao seu poder de superintendência.

Actos plurais: a Adm. toma uma decisão aplicável por igual a

várias pessoas diferentes; ex.; ministro nomeia no mesmo

despacho 20 funcionários.

Actos gerais: actos que se aplicam de imediato a um grupo

inorgânico de cidadãos, todos bem determinados, ou

determináveis no local; ex.; ordem de dispersão dada por um

polícia na baixa do Porto a um grupo de 20 cidadãos.

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Definitividade do acto administrativo

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Estrutura do acto administrativo

A estrutura do acto segundo Rogério Soares

Menções obrigatórias

do acto administrativo:

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Actos discricionários e actos vinculados

A discricionariedade administrativa

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Classificação dos actos administrativos

Proposta de Rogério Soares

I- Actos que influem num status

Noção de status: conjunto ordenado de direitos e

deveres imputados à pessoa ou sujeito jurídico. ex: o

status do cidadão (direitos e deveres fundamentais).

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Classificação dos actos administrativos

1. Actos que criam um status

Admissões: actos pelos quais se coloca uma pessoa

na categoria donde resulta um status

ex. o acto de naturalização, acto de nomeação de

funcionário, matrícula numa escola pública, acto

de inscrição numa ordem profissional, alvará de

construção civil.

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Classificação dos actos administrativos

2. Actos que modificam um status

Acto de promoção de um funcionário, acto de

suspensão, acto de aposentação, acto de graduação

de um estudante.

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Classificação dos actos administrativos

3. Actos que extinguem um status

Acto de revogação da cidadania, acto de exoneração

ou demissão de um funcionário, acto de expulsão de

um aluno de uma escola, a “alta” no hospital.

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Classificação dos actos administrativos

II – Actos favoráveis para o destinatário

1. Concessões

Surgem no domínio próprio de actuação da

administração

2. Autorizações

Visam, por iniciativa do interessado, remover um

limite imposto pela lei ao exercício de uma

actividade fora do domínio administrativo da

entidade autorizante

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Classificação dos actos administrativos

1. Concessões

concessões translativa – transmite-se para o

concessionário um conjunto de poderes já existente na

titularidade da Adm.

Ex.: concessão de serviço público.

concessões constitutivas – a entidade concedente cria

“ex novo” poderes ou direitos que “transfere” para o

particular.

Ex.: concessões que facultam ao particular a

ocupação de uma parcela da praça pública

(instalação de quiosque ou esplanada)

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Classificação dos actos administrativos

2. autorizações – técnica de regulação social, traduzida

na proibição de certo acto, salvo manif. em contrário da

autoridade administrativa

a) dispensa – acto que afasta um dever do

particular ao qual não corresponde um direito da

Adm.

ex.: a “licença” de uso e porte de arma

diferente da isenção : verificação de situação de

facto que, só por si, tem o efeito de exonerar o

particular de um dever para com a Adm. ex.:

isenções fiscais (o afastamento do dever é

determinado por lei)

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Classificação dos actos administrativos

b) autorizações constitutivas (autorizações-licença)

licenças de construção – a não ser que se entenda

que o jus aedificandi é uma faculdade ao direito de

propriedade dos solos

c) autorizações permissivas (autorizações propriamente

ditas) – o direito já existe mas o seu exercício pressupõe

uma permissão por parte da Adm.

licença de caça

aprovações: permite a produção dos efeitos de outro

acto

habilitações: emissão de carta condução

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Classificação dos actos administrativos

Regime dos Actos Adm. favoráveis

Esses actos são em princípio irrevogáveis.

Artigos 140º e 141º do CPA

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Classificação dos actos administrativos

III – Actos desfavoráveis para o destinatário

1. actos que suprimem ou comprimem direitos dos

particulares

expropriações, requisições, constituição de

servidões administrativas

2. actos que extinguem direitos dos particulares

conferidos previamente

declaração de extinção de concessão

3. actos constitutivos de deveres para os particulares

ordens, liquidação do imposto

4. actos impositivos (ordens: comandos (+) e

proibições (-))

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Classificação dos actos administrativos

Regime dos Actos. Adm. Desfavoráveis

Esses actos são em princípio revogáveis.

Artigos 138º e 140º nº 1 do CPA

Page 28: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Classificação dos actos administrativosIV – Actos Adm de 2º Grau - Operam sobre actos

administrativos precedentes

actos que fazem cessar ou suspendem a eficácia de

actos anteriores:

anulação (actos inválidos), revogação (actos

válidos) e suspensão

actos que modificam actos anteriores

revogação parcial, reforma (subs. conteúdo),

rectificação (expurgação erros), prorrogação

actos que visam consolidar actos anteriores

convalidação (declaração destinada a afastar o

vício), conversão (novo acto com os elementos

válidos do anterior)

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Classificação dos actos administrativos

Actos Instrumentais

I - Deliberações e acordos preliminares

ex.: instruções de um Ministro a um Director-geral sobre a

solução de um problema concreto

II – Pedidos

acto solicitando a uma autoridade a prática de um acto que

a segunda não pode praticar por sua iniciativa

III – Designação

uma autoridade indica a outra o nome de um funcionário

que esta deve nomear

IV - Propostas (vinculativas e facultativas)

emissão de um juízo, no sentido de fazer clara a

conveniência ou necessidade da emissão de um acto

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Classificação dos actos administrativos

Actos Instrumentais

V - Actos de conteúdo declarativo

1 . Verificações (atestados, certidões, vistos, autos)

2. Avaliações

apreciação do sentido duma certa situação de facto

3. Pareceres: obrigatórios / não obrigatórios. Vinculativos /

não vinculativos

4. Relatórios

exposição sobre a apreciação duma situação de facto

complexa

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Classificação dos actos administrativos

Actos Instrumentais

VI – Comunicações

Intimações

advertências com base num título anterior dirigidas a

um sujeito jurídico, no sentido de que deve dar

cumprimento a uma certa obrigação, sob a cominação

de sanções

Publicações

actos comunicativos – editais, avisos, anúncios,

emissão de notícias

notificação: acto pelo qual um acto receptício é

levado ao conhecimento do destinatário

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Actos administrativos

1. Forma (art.º 122.º):

a) Em regra, por escrito (nº 1)

b) Nos órgãos colegiais só quando a lei o

disser expressamente (nº 2)

2. Dever de fundamentação (arts. 124 a 126)

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Actos administrativos

2. Dever de fundamentação (arts. 124 a 126):

a) Actos que neguem, restrinjam ou afectem direitos ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções

b) Decidam reclamações ou recursos

c) Decidam contraria/ a pretensão do interessado ou parecer ou proposta oficial

d) Decidam de modo diverso do habitual

e) Revoguem, alterem ou suspendam 1 acto

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Actos administrativos

2.1 Excepções (art.º 124.º, n.º 2):

a) Homologação de decisões de júri

b) Ordens dadas por superiores aos seus

subalternos em matéria de serviço e com a

forma legal/ exigida

2.2 Requisitos da fundamentação (artº 125º):

a) De facto

b) De direito Expressa

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Actos administrativos

c) Clara, inteligível e suficiente (n.º 2)

d) Pode ser uma declaração de concordância

com os fundamentos dos pareceres,

propostas ou informações

3. Eficácia dos actos adm. (arts. 127º a 132º)

3.1 Regra – desde a data que for praticado

(art.º 127.º)

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Actos administrativos

3.2 Eficácia retroactiva dos actos (art.º 128.º):

a) Que apenas interpretem actos anteriores

b) Que executam decisões judiciais

c) A que a lei atribua esse efeito

Retroactividade necessária

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Actos administrativos

d) Quando a retroactividade for favorável aos

interessados e não lese direitos de terceiros

e) Na sequência de reclamação ou recurso

f) Quando a lei o permitir

Retroactividade decidida pelo autor do acto

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Actos administrativos

3.3 Eficácia diferida (arts 129 a 132) de actos

a) Sujeitos a aprovação ou referendo

b) Cujos efeitos estejam dependentes de

termo ou condição suspensivos

c) Quando os seus efeitos dependerem de 1

requisito não relativo à validade

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Actos administrativos

- quando sujeitos a publicidade nos termos

da lei (arts 130º e 131º)

- actos constitutivos de deveres ou encargos

para os particulares e não sujeitos a

publicação (artº 132º)

Só a partir da notificação ou do conhecimento

oficial ou do começo da execução

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Actos administrativos

4. Invalidade dos actos adm.

4.1 Nulidade: actos que careçam de algum

elemento essencial ou para os quais a lei

expressa/ a preveja (art.º 133º/1)

a) N.º 2 do art.º 133.º: exemplos

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Actos administrativos

b) Regime: não produz qualquer efeito, é

invocável a todo o tempo, por qualquer

interessado ou oficiosamente e não podem

ser ratificados, reformados ou convertidos

(arts 134º e 137º/1)

4.2 Anulabilidade: sanção regra (art.º 135.º)

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Actos administrativos

a) Acto pode ser revogado com base na sua

invalidade e dentro do prazo para o recurso

contencioso (art.ºs 136/1 e 141)

b) Pode ser impugnado junto dos Tribunais

Adm. (art.º 136/2)

c) Possibilidade de ratificação, reforma ou

conversão dentro do prazo para o recurso

contencioso (art.º 137º/2 e 141º)

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Actos administrativos

5. Revogação oficiosa ou a pedido (através de

reclamação ou recurso) – artº 138º

5.1 Actos inválidos:

a) Insusceptíveis de revogação (artº 139º); só

b) Se for para remover a invalidade e só os

actos anuláveis (art.º 141º)

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Actos administrativos

5.2 Actos válidos (artº 140º)

a) Regra: livre revogabilidade

b) Irrevogáveis

- por força de lei

- constitutivos de direitos (com excepções)

- desses actos resultem para a AP obrigações

legais ou direitos irrenunciáveis

Page 45: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Actos administrativos

5.3 Competência para a revogação (artº 142º)

a) Autor do acto

b) Superiores hierárquicos (com excepções)

c) Delegante de poderes

d) Pelos órgãos tutelares nos casos previstos

na lei (tutela revogatória)

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Actos administrativos

5.4 Eficácia (arts. 145º e 146º)

a) Regra - eficácia para o futuro (artº 145º/1)

b) Retroactividade obrigatória quando se

baseie na invalidade do acto revogado

c) Pode ter efeitos retroactivos quando:

- este efeito seja favorável aos interessados

- os interessados concordarem e os efeitos

não respeitem a direitos indisponíveis

Page 47: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Actos administrativos

5.5 Alteração e substituição – regime análogo

ao da revogação (artº 147º)

5.6 Rectificação: correcção de erros de

cálculo e materiais (artº 148º)

A todo o tempo, oficiosamente e com efeitos

retroactivos

Page 48: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Actos administrativos

6. Execução do acto (arts. 149º e 157º)

6.1 Regra: acto eficaz pode ser executado (privilégio da execução prévia) – artº 149º

6.2 Excepções (artº 150º) actos com

a) Eficácia suspensa

b) Recurso pendente com efeitos suspensivo

c) Sujeitos a aprovação

d) Confirmatórios de actos executórios

Page 49: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Actos administrativos

6.3 Necessidade de um acto adm. prévio ao

início da sua execução, salvo em estado de

necessidade, e da sua notificação ao

destinatários (arts 151º e 152º)

Proporcionalidade e possibilidade de

impugnação dos actos de execução

Page 50: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Actos administrativos

7. Reclamação e recursos com fundamento

em ilegalidade ou inconveniência (arts.

158º a 177º)

7.1 Legitimidade (artº 160º):

a) titulares de direitos lesados pelo acto

b) outros sujeitos – cfr. art.º 53/2 a 4

Page 51: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Actos administrativos

7.2 Reclamação (artºs 161º a 165º)

a) De qualquer acto – artº 161º

b) Prazo de 15 dias – artº 162º

c) Efeitos da reclamação (artº 163º)

- Acto não passível de recurso contencioso,

tem efeito suspensivo (com excepções)

- Acto passível de recurso contencioso, não

tem efeito suspensivo (com excepções)

Page 52: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Actos administrativos

d) Reclamação e prazos de recurso (artº 164º)

- Regra: não suspende o prazo para interpor

qualquer recurso

- Actos não passíveis de recurso contencioso,

a reclamação suspende o prazo para propor

recurso hierárquico impróprio

e) Prazo para decidir a reclamação – 30 dias

(artº 165º)

Page 53: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Actos administrativos

7.3 Recurso hierárquico:

a) necessário, se o acto for insusceptível de

recurso contencioso – prazo de 30 dias

para a interposição (arts. 167º e 168/1)

b) facultativo, se o acto for passível de

recurso contencioso – prazo de 3 meses

para recorrer (= ao do recurso contencioso

– cfr. artº 167º e 168/2)

Page 54: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Actos administrativos

c) Efeitos do recurso hierárquico (artº 170º)

- necessário: suspende a eficácia do acto

recorrido (salvo excepções

- facultativo: não tem efeitos suspensivos

d) Intervenção dos contra-interessados e do

órgão recorrido (arts. 171º e 172º)

e) Prazo para decisão (artº 175º): 30 dias,

prorrogável até 90 dias ...

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Actos administrativos

…e o silêncio equivale a indiferimento

f) Rejeição do recurso (art.º 173º)

- Apresentado a órgão incompetente

- Acto não seja passível de recurso

- Recorrente não possua legitimidade

- Recurso interposto fora do prazo

- Outras razões que obstem ao conhecimento

Page 56: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Actos administrativos

g) Recurso hierárquico impróprio (artº 176º)

- Para um órgão com poderes de supervisão

dentro da mesma PCP, fora do âmbito da

hierarquia

- Para os órgãos colegiais relativa/ aos actos

dos seus membros (só quando a lei admita)

Page 57: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Actos administrativos

h) Recurso tutelar (artº 177º)

- Contra actos praticados por órgãos de PCP

sujeitas a tutela ou superintendência

- Só existe nos casos previstos na lei

- Carácter facultativo

- Só pode ter como motivo a inconveniência

se existir uma tutela de mérito sobre o

órgão que praticou o acto

Page 58: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

1. Noção: normas jurídicas emanadas no

exercício do poder adm. por 1 órgão da

AP ou, excepcional/, por uma entidade

pública ou privada por lei habilitada a

fazê-lo

a) ponto vista material - normas

b) ponto de vista orgânico – entidades da AP

c) ponto de vista funcional – actividade adm

Page 59: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

1.1 Justificação:

- Adaptação rápida das leis às situações da

vida real

- Adaptar as leis às especificidades locais,

regionais ou sectoriais

Page 60: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

2. Espécies.

2.1 Relação dos regulamentos face à lei

a) complementares ou de execução: desenvolvem ou aprofundam as leis

i) devidos

ii) espontâneos

b) regulamentos independentes ou autónomos: para realizar as atribuições de uma PCP, sem desenvolver nenhuma lei em especial

Page 61: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

2.2 Quanto ao Objecto

a) regulamentos de organização da AP

b) regulamentos de funcionamento da AP

c) regulamentos de polícia: limitam direitos

Page 62: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

2.3 Quanto ao Âmbito de vigência

a) regulamentos gerais

b) regulamentos locais

c) regulamentos institucionais

Page 63: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

2.4 Quanto à projecção da sua eficácia

a) regulamentos internos (ex: sanções

disciplinares dos funcionários)

b) regulamentos externos (ex: relações

com os utentes, afectem direitos de 3.ºs)

Page 64: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

O Regulamento Administrativo

3 – Distinção entre regulamento e

lei.

Critérios da distinção:

1º - critério da escola clássica francesa

princípios e pormenores

2º - critério da escola alemã de direito público

aos regulamentos falta a ideia de novidade

3º - critério da identidade material entre reg. e lei

a distinção é apenas orgânica e formal

Page 65: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

O Regulamento Administrativo

4 – Distinção entre regulamento e

acto administrativo.

4.1 Critérios da distinção

a) Lei – carácter inovador e formula princípios;

Reg. – carácter secundário e trata pormenores

b) Lei pode revogar o reg., mas não o inverso

4.2 Importância da distinção para efeitos de

impugnação

Page 66: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

O Regulamento Administrativo

5 - Fundamento do poder

regulamentar.

a) prático

b) histórico

c) jurídico

Page 67: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

6 - Limites do poder

regulamentar.

a) princípios gerais de Direito

b) Constituição

c) princípio gerais de Direito Administrativo

d) princípio da legalidade (lei)

e)regulamentos editados por órgãos sup.

f) proibição de retroactividade

g) limites de competência e forma

O Regulamento Administrativo

Page 68: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

7. Competência e forma

7.1 Governo – Ministro da pasta (regra) ou Conselho de Ministros (quando a lei exija) e assumem a forma de:

a) Decreto regulamentar – reg. independente

b) Resolução do CM – pode não ser 1 reg.

c) Portaria – reg. de 1 ou + ministros em nome do Governo

d) Despacho normativo – 1 ministro em nome do seu Ministério

Page 69: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

7.2 Regiões autónomas

a) Decreto legislativo regional de adaptação

das leis da República – assembleia regional

b) Decreto regulamentar regional do Governo

regional

7.3 Autarquias locais: Posturas, aprovadas

pelas assembleias municipais ou câmaras

municipais

Page 70: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

7.4 Institutos e associações públicas – não

têm designação especial

8. Publicidade dos regulamentos

a) Do Governo e das Regiões Autónomas têm

que ser publicados no DR (artº 119º CRP)

b) Das autarquias no boletim municipal e

afixação de um edital nos lugares de estilo

Page 71: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

9 Início e termo de vigência

9.1 Entrada em vigor

a) Depois da publicação em DR (5 dias após

ou na data que o próprio reg. indicar)

b) Não sujeitos a publicação do DR, na data

que os regs. Indicarem

Page 72: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

9.2 Modificação ou suspensão

a) Pelo órgão que os tenha elaborado)

b) Por um órgão superior com poderes de tutela ou de superintendência

c) Pela lei

Limite: não admitido quando os regs. forem elaborados por força de lei, a menos que seja aprovado 1 novo

Page 73: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

9.3 Inderrogabilidade singular: o reg. derroga

outro para 1 determinado caso

Ilegal por violação do princípio da igualdade

e porque a AP está sujeita às regras que ela

própria estabelece

Page 74: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

9.4 Cessação da vigência

a) Caducidade

- regulamento temporário

- transferência das atribuições para outra PCP

- cessação da competência do órgão que

aprovou o reg. ….excepto se passar para

outro órgão da mesma PCP ou esta for

extinta mas outra lhe suceda

Page 75: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

- revogação da lei que o reg. executa...mas,

i) se a lei for substituída por outra, o reg.

mantém-se até à entrada em vigor da lei

nova, na parte que não violar esta última

ii) se a lei não for substituída por outra, o

regulamento caduca

Page 76: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

b) Revogação expressa ou tácita

- por outro reg. do mesmo grau hierárquico

- por outro reg. de grau superior

- por via legislativa

Limite: não pode haver revogação de regs. de

execução não acompanhada de emissão

simultânea de um novo reg.

Page 77: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Regulamento administrativo

c) Decisão contenciosa – anulação ou

declaração de ilegalidade ou de

inconstitucionalidade pelos tribunais

Page 78: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

O Regulamento Administrativo

9 – Impugnação contenciosa dos

regulamentos administrativos.

Page 79: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

Conclusões

Page 80: Acto Administrativo e Regulamento Administrativo

FIM

Miguel Lucas Pires