8 政府预算管理体制

23/4/20 DR.SHI SHAOBIN 2


政府预算管理体制的涵义 • 政府预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政

分配关系的一项基本制度，其核心问题是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互间的制衡关系。

• 预算收支范围涉及的是政府财力在中央与地方，以及地方各级政府间如何分配的问题，而预算管理职权则是各级政府在支配政府财力上的权限和责任问题。

• 建立政府预算管理体制的根本任务，就是通过正确确立各级政府预算的收支范围，规定预算管理权限及相互间的制衡关系，使政府财力在各级政府及各区域间合理分配，保障相应级次或区域的政府行使职能的资金需要，提高财政资金管理和使用效率。


政府预算管理体制的内容 • 政府预算管理主体和级次的规定• 政府预算管理权限的划分• 政府预算收支范围的划分• 预算调节制度和方法


政府间支出责任划分 • 一般原则

– 适宜性、效率、法制性• 市场经济国家的典型做法

– 事权划分方式 • 中央列举法 • 共同列举法 • 中央推定法

内容责任归属依据国防中央

全国性公共服务外交中央全国性交通中央国际贸易中央

经济稳定与发展、全国性公共服务金融与货币政策中央管制地区间贸易中央社会保障中央收入分配、全国性公共服务

对个人的福利补贴中央、省收入分配、地方性公共服务环境保护中央、省

地方性公共服务、外溢性对农业、工业、科研的支持中央、省、地方

教育中央、省、地方卫生中央、省、地方治安省、地方

地方性公共服务供水、下水道和垃圾处理地方

消防地方公园、娱乐设施地方地区性交通省、地方


部分国家基本公共服务职责划分情况

政体国别公共服务项目

法律依据教育公共卫生社会保障

联邦制澳大利亚联邦、州联邦、州联邦、州宪法美国州、地方州、地方联邦、州宪法及其修正案德国州州、地方联邦基本法

单一制英国中央、郡县中央、郡县中央宪法

日本中央、都道府县、市町村

中央、都道府县、市町村中央宪法、地方自治法


税权分配模式• 税权：税收立法权、税收征管权、税收政

策制定权• 法权 + 行政权• 税权分配模式

– 地方独立财权– 税基分享– 税收分享– 收入分享


税收分享形式• 划分税种• 划分税源• 划分税额


政府间收入划分 • 一般原则 • 集权、效率、恰当、受益与负担对等

收入归属税种理由

中央收入

增值税流动性较强，维护中央权威

企业所得税关税

体现国家权益资源税

消费税收入再分配

个人所得税

地方收入

财产税税基较为稳定

营业税土地税

地方具有信息优势车辆税

使用费、规费收益与负担对等

政体国别中央（联邦）收入地方收入共享收入

单一制

日本个人所得税、法人税、遗产税、证券交易税等

居民税、财产税、车辆税、土地拥有特别税等

消费税（中央地方分税目共享）

英国个人所得税、公司税、资本利得税、印花税、遗产

税、增值税、消费税市政税、营业房地产税 --

法国个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、关税、

遗产税、交易税

房地产税、居住税、财产转移税、专利税、电力税、工资税、娱乐税、汽车牌照税

--

匈牙利公司税、消费税、增值税、关税、土地税、商业税等

建筑税、地皮税、地方自治税、旅游税

个人所得税、汽车牌照税

联邦制

德国关税、矿物油税、烟税、烧酒税、保险税、交易税

遗产税、财产税、机动车辆税、赌场税、其他交通税

公司所得税、个人所得税、增值税、工资

税、资本收益税

美国关税、社会保障税、特种销售税

财产税、一般销售税、许可证税

公司所得税、个人所得税、遗产与赠与税

加拿大关税、汽油与天然气税、财产税、一般销售税、许可证税

公司所得税、个人所得税、社会保险税、

投资收入税

澳大利亚

个人所得税、企业所得税、商品销售税等

工薪税、州财产税、车辆税、土地矿产税、赌博税、保险

行业税、财产税--


转移支付• 转移支付：单方无偿转移• 政府转移支付：国际、国家内部• 政府间转移支付：各级政府间，同级政府

间• 政府间财政转移支付• 政府间转移支付，政府间财政转移支付？


政府间财政转移支付的原因 • 调节财政纵向或横向公平• 解决区域性公共产品的外溢问题• 保持中央政府对地方政府行为必要的控制

能力，实现宏观调控意图


政府间转移支付的形式• 自上而下的纵向转移• 地区间的横向转移• 纵向转移与横向转移相结合


政府间转移支付类别• 用途的限制性：

– 一般均衡补助（无条件补助）– 专项补助（有条件补助）

• 目的–均等化拨款– 收支均衡拨款


资金来源与规模确定机制

模式代表国家具体办法

固定税种

日本中央所得税、法人税、酒税、消费税、烟税的一定比例

印度联邦消费税、个人所得税的一定比例

德国增值税的一定比例

中央一般预算收入

加拿大中央或联邦政府一般预算收入中

斟酌确定瑞典丹麦

中国政府预算管理体制改革


建国以来财政体制沿革

实行时间财政体制简述

统收统支阶段

1950 高度集中、统收统支

1951-1957 划分收支，分级管理

1958 以收定支，五年不变

1959-1970 收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变

1971-1973定支定收，收支包干，保证上缴（或差额补贴），结余留用，一年一定

1974-1975收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干

1976-1979定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一变部分省（市）试行“收支挂钩，增收分成”

财政包干 ( 分

灶吃饭 )阶段

1980－ 1985 划分收支，分级包干

1985－ 1988 划分税种、核定收支、分级包干

1988－ 1993 财政包干

分税制 1994年至今按照统一规范的基本原则，划分中央地方收支范围，建立并逐步完善中央对地方财政转移支付制度


1950年高度集中、统收统支• 1950.3 政务院《关于统一国家财政经济工作的决定》、《关于统一管理 1950年度财政收支的决定》– 财政管理权限集中在中央– 财力集中在中央– 各项财政收支全部纳入统一的国家预算

• 统一财经、平衡收支、稳定物价“是全国最大多数人民的利益，是除人民解放军在前线上的胜利以外，从中央人民政府成立以来为人民所做的一件最大的工作”（刘少奇， 1950）


1951-1957 划分收支、分级管理• 1951.3 政务院《关于 1951年度财政收支系统划分的决定》

– 财政实行分级管理。中央、大行政区、省– 财政支出按隶属关系和业务范围划分中央和地方支出– 财政收入分中央收入、地方收入以及中央和地方比例解留收入。– 地方财政收支每年由中央核定– 地方上年结余列入本年预算– 农业税超收 50%留给地方

• 1953年大行政区撤销，设立县财政。中央、省、县• 1954年微调

– 财政支出按隶属关系划分– 财政收入实行分类分成。固定收入、固定比例分成收入、调剂收入– 地方预算由中央核定– 地方结余不再上缴


1958年“以收定支、五年不变”

• 背景：“二五”，社会主义改造基本完成，《论十大关系》，中央决定把一大批中央企业下放到地方管理

• 1957.11《关于改进财政管理体制的规定》• 明确地方财政收支范围，扩大地方财政管理权限，保证国家重点建设，增强地方机动财力

• 收入分类分成。– 地方收入：固定收入、企业分成收入、调剂分成收入

• 地方支出：– 地方财政经常性开支 ( 地方收入自行安排 )– 中央专案拨款支出（基本建设拨款、重大灾荒救济、大规模移民垦荒）

• 确定基数，五年不变• 实际只执行一年。


1959-1970年总额分成、一年一变• 1958.9《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定》

• 收支下放– 除少数仍由中央直接管理的企业收入和不便按地区划分的收入，其他各

种收入全部划给地方，不再划分地方固定收入、企业分成收入和调剂分成收入

– 除中央各部门直接办理的少数经建支出、中央行政和文教支出、国防费以外，其他各种支出，包括地方基本建设拨款和企业流动资金，全部作为地方财政支出，不再区分地方正常支出和中央专案拨款支出

• 计划包干：收 > 支：上解；收 < 支：补助• 地区调剂：上解收入主要用于补助落后地区、民族地区• 总额分成：收支挂钩• 一年一定• 1958-1960 ，较多地强调扩大地方财力和猜拳，财政管理偏松


1959-1970年总额分成、一年一变

• 1961.1《关于改进财政体制、加强财政管理的报告 “》在财政管理和财政体制方面，相当突出地存在着财政纪律松弛、财政管理偏松、资金使用分散和财权分散等现象”– 财政权限集中在中央、大区和省三级–总额分成、一年一变– 上下一本账、全国一盘棋

• 1966年：收支两条线


1971-1973年收支包干• 1971.3.1 财政部《关于实行财政收支包干

的通知》–扩大地方财政收支范围– 地方预算指标由省提出建议数，中央综合平衡，

核定下达– 上解和补助数额确定后一般不做调整–超收留用、超支不求平衡

• 1972年起，超收 <1亿元 ,全部归地方；>1亿元，一半留归地方


1974-1975年• 收入固定比例留成：各省不一，平均 2.3%

• 超收另定分成比例：留给地方 <30%

• 支出按指标包干• 地方结余留归地方• 收支脱钩，不利于调动地方增收节支和平

衡预算积极性


1976-1979年收支挂钩、总额分成

• 1976年，定收定支、收支挂钩、总额分成、一年一变

• 1978年，增收分成、收支挂钩


统收统支阶段的基本特征• 基本指导思想：统一领导，分级管理• 财政管理权限高度集中

– 预算、税收、国企、基建• 财政收入以非税收入为主

–低价统购、低工资，利润、折旧上缴• 财政支出事无巨细大包大揽

– 经建支出、社会福利


弊端• 权力过分集中• 重经济建设，轻人民生活• 缺少规范化、法制化


分灶吃饭• 改革步骤• 1980年，划分收支，分级包干• 1985年，划分税种，核定收支，分级包干• 1988年，多种形式的地方财政包干办法• 1994年，分税制


1980 年 “划分收支、分级包干”财政管理体制

• 划分收支、分级包干– 四川、陕西、甘肃、河南、湖北、湖南、安徽、江西、山东、山西、河北、辽宁、黑龙江、吉林、浙江

• 划分收支，定额上交或定额补助– 广州，福建

• 民族地方自治– 内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广西、青海、贵州

• 固定比例包干– 江苏

• 收支挂钩、总额分成、一年一变– 北京、天津、上海


1980年改革特点• “一灶吃饭”改为“分灶吃饭”• 财力分配由“条条”为主改为“块块”为

主• 分成比例和补助数额由“一年一定”改为“ 5年一定”

• 寻求事权和财权统一，权力与责任统一。


1980年改革评价• 增强地方的经济责任；促进增收节支；促进产业结构调控

• 问题–统收局面打破，统支局面没有完全打破– 中国财政困难加大，收支难以平衡– 财政管理体制和整个经济体制改革没有配套– 收入划分方法不合理–重复建设


微调• 1981年，适当缩小地方财政包干范围• 1983年对分成比例或补助定额进行较大调整• 由于国家预算有赤字，中央财政困难，将中央财

政向地方财政的借款改为调减地方的支出包干基数，或减少补助数额予以解决

• 将卷烟、酒两种产品的工商税由调剂收入改为基数归地方，增量由中央和地方分成，以限制其盲目发展


1985年改革背景• 1984年 10月，第二步利改税改革措施出台

• 1984年 10月，十二届三中全会，《中共中央关于经济体制改革的决定》–“增强企业活力，特别是增强全民所有制的大

中型企业活力”–我国社会主义经济“是在公有制基础上的有计

划的商品经济”。


1985年“划分税种、核定收支、分级包干”改革内容

• 按税种划分各级财政收入• 按隶属关系划分各级财政支出• 区分不同情况实行上解、分成、补助

– 1985-86 ，地方财政固定收入 + 共享收入，总额分成

• 广东福建继续实行大包干


1988年包干改革的背景• 十几个财政收入较多、上解比较大的地区，由于地方留成

较少，组织财政收入的积极性受到影响，从而出现了减税让利过多，有些地区搞“藏富于企业”，财政收入增长缓慢，个别地区甚至出现财政收入滑坡现象，影响了国家财政的稳定与平衡

• 中央财政经济几年下放财权，中央本级直接组织的收入占全国财政收入的比例逐年下降，中央负担的支出又有增无减，在预算执行中又新开了一些减收增支的口子，中央财政也发生困难

• 1988年 7月 28 日，《关于地方实行财政包干办法的决定》


形式• 收入递增包干

– 递增率以内收入，中央地方分成，以上部分，全部留给地方

• 总额分成• 总额分成加增长分成

– 基数部分按总额分成，增长部分除按总额分成外，另加增长分成比例

• 上解额递增包干• 定额上解• 定额补助

包干方式省市自治区名称收入递增包干

北京市 4%和 50% 河北省 4.5%和 70% 辽宁省 3.5%和58.25% 沈阳市 4%和 30.29% 哈尔滨 55 和 45% 江苏省5%和 41%

浙江省 6.5%和 61.47% 宁波市 5.3%和 27.93%

河南省 5%和 80% 重庆市 4%和 33.5%

总格分成天津市 46.5% 山西省 87.55% 安徽省 77.5%

总额分成加增长分成

大连市 27.74%和 27.26% 青岛市 16%和 34% 武汉市 17%和 25%

上解额递增包干

广东省 14.13亿元和 9% 湖南省 8亿元和 7%

定额上解上海市 105亿元山东省 289亿元黑龙江省 2.99亿元定额补助吉林省 1.07亿元江西省 0.45亿元福建省 0.5亿元陕西省

1.2亿元甘肃省 1.25亿元海南省 1.38亿元内蒙古自治区18.42亿元广西 6.08亿元贵州 7.42亿元云南 6.73亿元西藏8.98亿元青海 6.56亿元宁夏 5.33亿元新疆 15.29亿元湖北 4.78% 四川 10.7%


财政包干制的基本特征• 建立激励机制• 收入分灶• 扩大地方财政的收支范围• 增强了规范性和稳定性• 确定包干基数


财政包干制的历史功效• 打破了长期以来财政统收统支的局面，体

现了地方政府的财政主体地位，调动了地方政府关心本级财政，当家理财的积极性

• 支出安排以块块为主，较好地处理了中央与地方的关系

• 体制相对稳定• 支持其他领域的体制改革


财政包干制存在的问题• 延续计划经济按行政隶属关系控制企业的做法，束缚企业活力的发挥

• 强化地方诸侯经济，形成体制和政策导向的逆动• 国家财力不合理，两个比重跌入低谷，中央调控能力弱，

中央对地区间收入重新分配的强度降低• 体制缺乏法律约束力，中央和地方的分配方法缺乏规范性

和稳定性• 体制和法规不协调，地方控制权采取扭曲的方式实现，破坏制度的规范性


中央地方预算收入比重

中央地方预算收入比重

0

20

40

60

80

100

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002


中央地方预算支出比重

中央地方预算支出比重

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2001

2002


中央财政向地方第一次借款• 由于中央财政收入增长缓慢，再加上十年

动乱的严重破坏和归还历史欠账等原因，财政支出需求较多，中央财政从 1979年起连续几年发生赤字。 1981-1984年，国家财政表面上收支基本平衡，但这是中央财政赤字和地方财政结余抵消后的数字，实际上中央财政赤字较多，为了解决中央财政困难和适当集中资金进行重点建设，中央财政开始向地方财政借款。


1981年借款• 1981.1.15《财政部关于中央财政借用地方

财政结余的具体办法》• 中央财政向对方财政借款 68.41亿元• 地方财力 = 地方收入 - 上解中央

– 各地按一定比例将本地可用财力的一部分借给中央财政

– 享受补助地区：中央财政给予的定额补助款，也由中央财政按照规定的借用比例统一抵扣


1982、 83年借款• 1982.1.4《财政部关于 1982年中央财政借

用地方财政款的具体手续的通知》–将向地方按比例借款调整为按定额借款，借款额 40.2亿元

• 1983年借款进基数–将中央向地方借款改为调减地方支出包干基数。以 1982年中央向地方借款数额为基础，适当调整，按调整后的数额调减地方支出包干基数，并相应调整各地收入分成比例或补助数额


中央向地方第二次借款• 第一次借款并未从根本上扭转中央财力下降的局面。由于包干体制下地方财力留用比例偏高，随着体制的运行，中央财力弱化的局面逐步家中，不得不再次向地方借款。


1987年借款• 面对中央财政吃紧、地方财政盈余的状况，

中央财政为筹措资金，以地方以前年度财政结余状况为基础，预先估算了向地方财政借款的见面数，然后采取逐省谈判的方式，适当削减了借款规模，并在当年省长会议上确定了向各地的借款 92.87亿元。


1988年借款• 1988年中央把 13 种小税种划给地方作为固定收入，财政体制需要适当调整。

• 以 1987年借款数为基础，根据《关于调整1988年财政体制基数的通知》，采取调减地方支出基数的方法，将调整后的中央向地方借款额整合到地方调整后的包干基数中，当年实际借款 86.13亿元。


1981-1989 中央向地方借款情况1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

借款额

68.41

40.20

36.18

38.37

42.97

45.14

48.31

50.22

52.36

中央支出

625.65

651.81

759.60

893.33

795.25

836.36

845.63

845.04

888.77

借款额占比

10.9 6.2 4.8 4.3 5. 4 5.4 5.7 5.9 5.9


地方向中央做贡献• 1989.12 ，全国财政工作会议。根据国务院决定，为解决

中央财政困难，要求各地为中央财政做贡献。• 1990.12.30 ，财政部《 1990年中央财政与地方财政结算办法》，规定地方向中央财政做贡献的结算办法。除民族地区和个别省份外，以 1988年地方财力为基础，上解地区按 5% ，补助地区按 2% 的比例初步确定各地贡献总额为 52.16亿元。考虑部分地区的实际困难，调减各地贡献额 19.24亿元，当年各地向中央做贡献 32.92亿元。

• 1991年全国财政工作会议。中央财政仍面临苦难，第二年的预算很难安排，恰逢贵州省受灾，中央财政再次要求各省做贡献。


分税制改革• 1994年改革背景• 1992年 10月，十四大确立了建立社会主义市场

经济体制的改革目标模式• 1993年 11月 14日《中共中央关于建立社会主义

市场经济体制若干问题的决定》– 把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事

权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系– 按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原

则，改革和完善税收制度– 改革和规范复式预算制度


改革原则• 正确处理中央与地方的分配关系，调动两

个积极性，促进国家财政收入合理增长• 合理调节地区之间财力分配• 坚持统一政策与分级管理相结合• 坚持整体设计与逐步推进相结合


1994年分税制改革（“三分一返” ）

• 一是按照中央政府和地方政府的“基本事权”，划分各级财政的支出范围。沿用包干体制。

• 二是根据财权事权相统一的原则，合理划分中央和地方收入。税种划分为中央税、地方税、共享税。

• 三是与分税办法相配套，分别建立中央和地方两套税务机构分别征税。

• 四是税收返还承认现状，分省分别确定税收返还的数额。


现行中央地方财政收支划分 -- 支出责任

中央财政支出

国防、武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，中央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

地方财政支出

地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的改造和新产品试制经费，农业支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出。


现行中央地方财政收支划分 -- 一般预算收入

中央固定收入

关税，海关代征消费税和增值税，消费税，铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司等集中交纳的收入（包括营业税、利润和城市维护建设税），未纳入共享范围的中央企业所得税、中央企业上交的利润等。

中央与地方共享收入

增值税中央分享 75％，地方分享 25％；纳入共享范围的企业所得税和个人所得中央分享 60%，地方分享 40%；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税为中央收入，其余资源税为地方收入；证券交易印花税中央分享97%，地方（上海、深圳）分享 3%。

地方固定收入

营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税），地方企业上交利润，城镇土地使用税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，烟叶税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。


分税制财政体制改革与完善进程 • 1994 年• 分税制改革。延用包干体制下的中央地方

财政支出范围；将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税；核定地方净上划中央收入基数，实行税收返还和 1： 0.3增量返还；逐步建立较为规范的转移支付制度。


分税制财政体制改革与完善进程• 1997 年• 证券交易印花税中央与地方分享比例由 50： 50改为 80： 20 。后将税率从 3‰ 调增到 5‰ 增加的收入全部作为中央收入，并从 2000年起 , 分三年将证券交易印花税分享比例逐步调整到中央97% 、地方 3% 。

• 金融保险营业税税率由 5% 提高到 8%后，提高 3个百分点增加的收入划归中央； 2001年前起，分三年将金融保险业的营业税税率降至 5% ，中央分享部分随之取消。


分税制财政体制改革与完善进程• 2003 年• 所得税收入分享改革。除铁路运输、国家邮政、四大国有

商业银行、三家政策性银行、中石化及中海油等企业外 ,其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按统一比例分享。 2002年所得税收入中央与地方各分享 50%；2003年以后中央分享 60% 、地方分享 40% 。中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公司（子公司）所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配。


分税制财政体制改革与完善进程• 2004 年• 出口退税负担机制改革。以 2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按 75： 25 的比例共同负担。 2005年对出口退税负担机制做出进一步完善，在维持2004年经国务院批准核定的各地出口退税基数不变的基础上，超基数部分由中央、地方按照 92.5：7.5 的比例分担；出口退税改由中央统一退库，地方负担部分年终专项上解。


分税制财政体制改革与完善进程• 2008 年• 跨省市总分机构企业所得税分配办法。属于中央与

地方共享收入范围的跨省市总分机构企业缴纳的企业所得税，按照统一规范、兼顾总机构和分支机构所在地利益的原则，实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的处理办法，总分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分， 25%由总机构所在地分享， 50%由各分支机构所在地分享， 25%按各地 2004-2006年企业所得税占全国地方企业所得税的比例进行分配。


分税制改革的评价 • 形成了财

政收入稳定增长机制

• 增强了中央政府宏观调控能力

年份全国 (亿元 )占 GDP比例（% ）

绝对额（亿元）比重 (%)

中央地方中央地方

1978 1132.26 31.1 175.77 956.49 15.5 84.5

1980 1159.93 25.5 284.45 875.48 24.5 75.5

1985 2004.82 22.2 769.63 1235.19 38.4 61.6

1990 2937.10 15.7 992.42 1944.68 33.8 66.2

1991 3149.48 14.5 938.25 2211.23 29.8 70.2

1992 3483.37 12.9 979.51 2503.86 28.1 71.9

1993 4348.95 12.3 957.51 3391.44 22.0 78.0

1994 5218.10 10.8 2906.50 2311.60 55.7 44.3

1995 6242.20 10.3 3256.62 2985.58 52.2 47.8

1996 7407.99 10.4 3661.07 3746.92 49.4 50.6

1997 8651.14 11.0 4226.92 4424.22 48.9 51.1

1998 9875.95 11.7 4892.00 4983.95 49.5 50.5

1999 11444.08 12.8 5849.21 5594.87 51.1 48.9

2000 13395.23 13.5 6989.17 6406.06 52.2 47.8

2001 16386.04 14.9 8582.74 7803.30 52.4 47.6

2002 18903.64 15.7 10388.64 8515.00 55.0 45.0

2003 21715.25 16.0 11865.27 9849.98 54.6 45.4

2004 26396.47 16.5 14503.10 11893.37 54.9 45.1

2005 31649.29 17.2 16548.53 15100.76 52.3 47.7

2006 38760.20 18.4 20456.62 18303.58 52.8 47.2

2007* 51321.78 20.8 27749.16 23572.62 54.1 45.9


1994-2007年中央对地方转移支付规模（亿元）

• 构建了政府间转移支付的基本框架

497 566 648 709 10981742

2318

34524015 4289

6028

7330

9571

13991财力性转移支付专项转移支付

专项转移支付 361 375 489 516 889 1360 1648 2237 2435 2425 3423 3517 4412 6898

财力性转移支付 136 191 159 193 209 382 670 1215 1580 1864 2605 3814 5159 7093

合计 497 566 648 709 1098 1742 2318 3452 4015 4289 6028 7330 9571 13991

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007


2007 年中央对地方转移支付均衡效果（东部 =100 ）

100 100 100

31

4756

33

55

66

0

10

20

30

4050

60

70

80

90

100

人均一般预算收入人均财力人均支出

东部中部西部

2007年中央对地方转移支付体系中央对地方转移支付 13991亿元

财力性转移支付7093亿元， 50.7%

专项转移支付6898亿元， 49.3%

一般性转移支付， 2505亿元， 35.3%

民族地区转移支付， 173亿元， 2.4%

农村税费改革转移支付， 759亿元， 10.7%

调整工资转移支付， 2234亿元， 31.5%

科学技术， 75亿元， 1.1%

社保和就业， 1961亿元， 28.4%

医疗卫生， 630亿元， 9.1%

县乡奖补转移支付， 339亿元， 4.8%

其他财力性， 1083亿元， 15.3%

环境保护， 748亿元， 10.8%

农林水事务， 961亿元， 13.9%

教育， 391亿元， 5.7%

其他专项， 2133亿元， 30.9%

其他财力性转移支付包括农村义务教育转移支付、城市义务教育转移支付、资源枯竭型城市财力性转移支付、农村义务教育化债补助、原体制补助、企事业单位划转补助、年终结算财力补助等；

其他专项转移支付包括一般公共服务、国防、公共安全、文化体育与传媒、城乡社区事务、工业商业金融等事务、交通运输等领域的补助。

2007

年中央与地方财政收

支关系

全国财政收入合计51304亿元

中央本级收入27739亿元

54.1％

地方本级收入23565亿元

45.9％

中央收入23618亿元

46％地方收入27686亿元

54％

税收返还

4121亿元

中央收入10478

亿元，20.4％

地方收入40826亿元

79.6%

全国支出合计49565亿元

中央本级支出11445亿元，23.1％

地方本级支出38120亿元

76.9%

结余2706

亿元赤字2000亿元

转移支付

13991亿元中央收入

9627亿元，18.8％

地方收入41677亿元

81.2%

上解

851亿元


分税制改革的评价• 推动了现代企业制度建设 • 支持了整个经济体制改革

– 一是加大支持 “三农”力度，建立了“四免除、四补贴”的强农惠农制度，即免除农业税、牧业税、特产税、屠宰税，对种粮、良种、农机购置、农资综合实行补贴；

– 二是不断加大社会保障制度建设力度；– 三是建立并不断完善城镇最低生活保障制度；– 四是建立了农村低保制度、新型农村合作医疗制度；– 五是建立健全了农村义务教育经费保障机制；– 六是不断加大支付体制改革成本力度，支持国有经济战略性重组，

分离企业办社会职能，大力推进国有企业深化改革与金融体制改革。


中国分税制存在问题 • 由于采取渐进的改革方式，分税制预算管理体制只是首先

建立了一个框架，因受原有体制的约束，在许多方面仍存在着与市场经济发展要求不相适应的问题。

• 比如，政府的事权范围和各级预算主体的支出职责尚缺乏科学、合理的界定；财权和收入划分不够科学、合理，税收立法权和税收政策制定权过于集中；地方税收体系不健全；省级以下预算管理体制不完善；转移支付中专项转移支付仍占较大比重，财力均等化作用尚未得到充分发挥等。


中国分税制的改革方向 • 以公共产品层次性为基础，进一步明确中央与地

方政府的事权划分• 以发挥市场基础功能作用为原则，进一步调整各

级政府的支出结构• 以减少预算级次为突破，进一步深化省以下财政

体制改革• 以实现基本公共服务均等化为取向，进一步完善

政府间转移支付制度• 以加强财产税体系建设为重点，进一步加强地方

财力建设。


中国的政府间转移支付体系• 税收返还• 体制补助或上解• 年终结算补助或上解• 专项转移支付• 财力性转移支付


我国转移支付制度的缺陷• 制度欠规范，项目部合理，资金监管不利，

效益低• 税收返还和专项拨款比重过大，地区均衡

效果不佳


我国转移支付制度的完善• 合理确定目标，增强各级政府收支关系的

对称性• 加大均等化转移支付数量，强化公平的力

度• 改基数法为客观因素法• 借鉴国际经验形成规范的转移支付公示

2010年中央公共财政支出构成

1.均衡性转移支付• 1995年，过渡期转移支付• 2002年，所得税分享改革，改为一般性转

移支付，原一般性转移支付改为财力性转移支付

• 2009年，原财力性转移支付改称一般性转移支付，原一般性转移支付更名为均衡性转移支付

均衡性转移支付• 转移支付额 = （标准支出 -标准收入） * 转

移支付系数

2. 国家重点生态功能区转移支付• 背景

–十七大“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，加快形成统一规范透明的转移支付制度”

• 2008年起，在均衡性转移支付下增设国家重点生态功能区转移支付

范围确定• 2008 年，试点， 230 个县

–青海三江源保护区所辖 17 个县–南水北调中线工程丹江口库区及上游 40 个县– 天然林保护工程区 170多个县

• 2009 年，扩大试点范围– 29 个功能区，分水源涵养型、水土保持型、防风固沙型、生物多样性维持性维护型四种类型

• 2010 年，全面推行

我国生态安全战略格局示意图

测算办法• 国家重点生态功能区转移支付按县测算，

下达到省，省级财政根据本地实际情况分配落实到相关市县。

• 应补助数 = （市县政府标准财政支出 -标准财政收入） *（ 1-该省均衡性转移支付系数） + 特殊支出 *补助系数

激励约束机制• 监控评估体系• 激励约束机制

–引导为主、惩罚为辅

3. 民族地区转移支付• 背景

– 为配合西部大开发战略的实施，贯彻落实民族区域自治法， 2000年起，中央财政设立民族地区转移支付，支持民族地区加快发展。

• 范围– 2000-2005年， 5 个民族自治区 +青海、云南、贵州 +8 个非民族自治区管辖的民族自治州

– 2006年起， +53 个非民族省区及非民族自治州管辖的民族自治县

分配办法• 2009年以前

– 资金来源： 2000年 10亿，以后每年按上年中央分享的增值税收入增长率递增 + 民族地区当年上划中央增值税收入环比增量的 80%

– 分配办法：环比增量的 40%直接返还；另外 40%+ 中央资金，按标准收支差额以及财政困难程度

• 2010年以后– 规模：适度稳定增长，前三年全国 VAT平均增长率– 分配更加注重公平，分民族省州和民族自治县两部分

4. 调整工资转移支付• 背景

– 1998年以来，为应对亚洲金融危机，缓解国内有效需求不足的矛盾，促进国民经济持续发展，实施积极财政政策。在加大政府投资的同时，出台了提高中低收入者收入水平的一些政策。

• 内容– 1999-2009年， 5 次增加机关事业单位职工工资和离退休人员离退休费，出台发放一次性年终奖金和实施艰苦边远地区津贴政策

• 1999-2008年，共安排 11569亿元。

5. 资源枯竭型城市转移支付• 背景

– 国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见– 为增强资源枯竭型城市基本公共服务保障能力，帮助其逐渐化解累积的公共服务和社会管理方面的历史欠账， 2007年起，中央财政设立专门针对资源枯竭型城市为期 4年的一般性转移支付

• 补助规模– 2007-2009， 8.32， 34.8， 50亿元

• 测算方法– 不与收入来源地挂钩– 因素法 +固定补助 +奖励

6.农村税费改革转移支付• 2004年之前

– 从 2001年开始，农村税费改革，取消三提五统，取消屠宰税

– 根据净减收额，并考虑各地财政状况和各地不可预见减收增支因素。

– 转移支付额 =乡镇转移支付 +农村转移支付 +教育集资转移支付

• 2004年以后– 全面取消除烟叶以外的农业特产税，取消农业税– 转移支付额 = （农业特产税减收 +农业税减收） * 转

移支付系数

7.缓解县乡财政困难转移支付• 2005年，国务院决定，采取综合措施，争取用 3年左右时间，使县乡财政困难状况得到较大缓解，当年中央财政安排 150亿元，建立“三奖一补”县乡财政困难激励约束机制。– 对财政困难县政府增加税收收入和省市级政府增加对

财政困难县政府财力性转移支付给予奖励– 对县乡政府精简机构和人员给予奖励– 对产粮大县给予奖励– 对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给与补助

奖• 财政困难县

–按 2003年数据计算可支配财力低于基本财政支出需求的县

• 增加收入–县乡分享的增值税、营业税等收入

• 一般性转移支付– 1-6 种

• 奖励资金– 增加税收收入 *0.3+ 增加转移支付 *0.25

奖• 对 2004年县乡政府精简机构和人员一次性奖励–撤并一个乡镇奖励 50万元–精简 1 人奖励 4000元

奖• 产粮大县

– 财政部根据各县 1998-2002年五年平均粮食产量、粮食商品量等核定

• 因素及权重–播种面积 25% 、产量 25% 、商品量 50%

• 奖励系数– 根据所在省财政状况等因素核定，财政困难县奖励系数高于一般产粮大县 25%

补• 省市级政府财力向下转移较多地区给予补助

–省内人均财力较低县占全省人均财力比重超过全国平均水平地区，根据超出额度按 0.15 系数给予补助

• 对机构精简进度较快、财政供养人员控制有利地区给予补助– 2000-2003年间撤并乡镇的个数和精简人数给于

一次性补助，分三年到位，撤并一个乡镇补助40万元，精简一人补助 3000元

2008年调整• 改革调整

– 将”一奖” 改为“一补”– 取消原“一补”– 重点支出保障水平的考核内容由“教育、卫生、农业

、抚恤救济、社会保障以及支援不发达支出”改为“教育、医疗卫生和农林水事务

– 增加产油大县奖励 • 改革后

– 对调节省以下财力差异给予奖励；对县乡政府精简机构和人员，以及提高重点支出保障水平给予奖励；对产粮（油）大县给予奖励；对以前年度的财政困难县奖励基数予以补助。

8.成品油税费改革转移支付• 2009.1.1 ，实施成品油价格和税费改革• 转移支付总额 =改革新增收入 * 对地方转

移支付比例• 转移支付分配

– 各省转移支付额 =替代性返还 + 增长性补助–替代性返还：原“六费”（公路养路费等）– 增长性补助：改革形成收入比原来测算收入增长超过 10%

9. 其他一般性转移支付• 2009年起，中央财政将部分具有一般公共

服务、公共安全、教育、社会保障和就业、医疗卫生等项目下，具有一定的财力性质，数额相对固定的专项转移支付归并到一般性转移支付项下。

因素法• 中央因素法、地方项目法

– 中央以因素法确定各省专项规模，地方以资金规模为依据进行项目管理。如，化解“普九”债务补助资金

• 中央因素法、地方因素法– 中央和地方均采取因素法层层下拨资金，如农资综合直补资金

• 中央因素法、地方自主– 中央通过因素法确定各省规模，各省相关部门自省安排，如老少边穷地区纪检监察办案补助费

项目法• 建立项目库，实行项目滚动管理• 如，企业关闭破产补助资金，天然林资源

保护工程补助经费，革命老区转移支付等

其他分配办法• 贴息

–林业贷款贴息，国家助学金、国家奖学金、国家助学贷款贴息

• 以奖代补–城镇污水处理设施管网建设

转移支付体系日趋完善，保障中央政策落实

转移支付力度逐渐加大，支持了中西部地区经济社会发展

均等化效果显著，缩小财政能力差异

• 财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见• 国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关

问题的通知• 关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司

管理有关问题的通知相关事项的通知• 关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见• 国家重点生态功能区转移支付办法• 2011年均衡性转移支付办法


8 政府预算管理体制

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