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Seguridad PúblicaArgentina

Argentina Departamento de Seguridad Pública Organización de Estados Americanos

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INDICE I. Revisión de antecedentes .......................................................................................... 4

Orígenes de la Seguridad Pública ....................................................................... 4 Seguridad Pública durante los 90s ....................................................................... 4 Percepción de seguridad y respuesta del gobierno –cambios.................. 6 Descripción general del estado de la inseguridad ........................................ 8 Victimización ............................................................................................................ 13 Temor y Sensación de Inseguridad.................................................................... 15

II. Institucionalidad .......................................................................................................... 18 Sistema de Seguridad - Nacional........................................................................... 18

Sistema Político ........................................................................................................ 18 Cambios centrales en la estructura del Ministerio ........................................ 20 Coordinación y liderazgo con instituciones policiales................................. 21 Sistema Policial......................................................................................................... 22 Sistema Judicial ....................................................................................................... 26 Sistema Penitenciario Nacional .......................................................................... 27 Sistema carcelario. Problemas y contribución a la inseguridad. ............. 27 Programas de Prevención .................................................................................... 34 Agencias de Inteligencia ..................................................................................... 34 Concepción formal de seguridad ..................................................................... 35 Programas de rehabilitación ............................................................................... 36 Vínculos con la Defensa ....................................................................................... 36 Sistema de Información ........................................................................................ 36 Principales déficit institucionales ........................................................................ 38 Evaluación de programas de seguridad pública ......................................... 39 Regulación de la seguridad privada ................................................................ 40

Sistema de Seguridad – Provincia de Buenos Aires .......................................... 41 Descripción general de la situación de inseguridad ................................... 41 Victimización ............................................................................................................ 44 Institucionalidad Política a cargo de la Seguridad Pública....................... 45 Sistema policial ........................................................................................................ 50 Sistema judicial......................................................................................................... 51 Sistema penitenciario............................................................................................. 52 Concepción vigente de seguridad................................................................... 52 Sistema de Información ........................................................................................ 53 Origen de esta dependencia ............................................................................. 55 Cambios centrales en la estructura del Ministerio ........................................ 56 Capacidades civiles al interior del organismo ............................................... 56 Niveles de coordinación de Estado .................................................................. 58 Programas de Prevención del Delito ................................................................ 58 ¿Cómo se establecen las vinculaciones con el gobierno local? ............ 59 Vinculaciones con el sistema penitenciario ................................................... 60

Departamento de Seguridad Pública 1


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Evaluaciones de políticas de seguridad .......................................................... 62 Principales déficit institucionales ........................................................................ 63

III-Policía ............................................................................................................................. 64 Policía Federal Argentina (PFA) .............................................................................. 64

Organización ............................................................................................................ 64 Despliegue territorial............................................................................................... 65 Requisitos para el Ingreso a la PFA .................................................................... 66 Programas de Capacitación Policial................................................................ 68 Fortalezas y debilidades de la Policía Federal Argentina........................... 70

Policías de la provincia de Buenos Aires .............................................................. 71 Despliegue territorial............................................................................................... 73 Requisitos para el ingreso ..................................................................................... 76 Capacitación Policial ............................................................................................ 77 Fortalezas de la institución policial..................................................................... 79 Principales problemas que enfrenta ................................................................. 79 Vinculación con otros organismos de seguridad pública .......................... 81

IV. Seguridad Privada .................................................................................................... 82 Marco Regulatorio ...................................................................................................... 82

Tendencias y servicios de la seguridad privada en Argentina ................. 83 Informalidad ............................................................................................................. 85

Nacional (Federal)...................................................................................................... 86 Modalidades reguladas ........................................................................................ 86 Cursos de Capacitación....................................................................................... 86 Capacidad de Porte de armas .......................................................................... 87 Evaluación y Monitoreo ........................................................................................ 88 Coordinación con las Instituciones Policiales ................................................. 89 Policía y Guardias Privados ................................................................................. 90 Sanciones .................................................................................................................. 91

Provincia de Buenos Aires......................................................................................... 92 Tendencia de los Servicios y requerimientos de la seguridad privada... 92 Breve análisis de la Industria ................................................................................ 92 Informalidad ............................................................................................................. 94 Modalidades reguladas ........................................................................................ 94 Actividades permitidas.......................................................................................... 96 Capacidad de porte de armas.......................................................................... 97 Evaluación y Monitoreo ........................................................................................ 97 Sanción....................................................................................................................... 98 Policía - Guardias Privados ................................................................................... 99 Coordinación con las fuerzas policiales......................................................... 100 Importancia Estratégica y Política ................................................................... 101

Fuentes ............................................................................................................................. 103 Bibliografía................................................................................................................... 103



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Internet ......................................................................................................................... 104 Entrevistas .................................................................................................................... 105


lcoimbra

Typewritten Text

Las opiniones expresadas en este documento no reflejan necesariamente la posición oficial de la OEA o de sus países miembros.


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Argentina1

I. Revisión de antecedentes

Orígenes de la Seguridad Pública

En los años en los cuales se consolida el Estado Nacional argentino, la seguridad pública está estrechamente relacionada con el concepto del orden y éste, a su vez, con el ideal del progreso. Tal como lo dice Oszlak, el Estado nacional debía afrontar –y derrotar:

“[…] las múltiples instancias de enfrentamiento armado, que en las distintas experiencias nacionales se expresaron en levantamientos de caudillos locales, rebeliones campesinas, incursiones indígenas, intentos secesionistas y otras formas de contestación a la pretensión de concentrar y centralizar el poder de acuerdo con un determinado esquema de dominación”2.

Siendo estas las preocupaciones principales del Estado en cuanto a la seguridad interna, es lógico que sean divisiones del Ejército las que se encarguen de ello, más teniendo en cuenta que no había una autoridad policial con jurisdicción en todo el territorio y varias de las fuerzas de seguridad provinciales todavía debían ser sometidas a la voluntad del gobierno nacional. La autoridad civil correspondiente era, en este entonces, el Ministerio de Guerra y Marina. Recién a partir de 1882, dos años después de la federalización de Buenos Aires, el Ministerio del Interior pasa a tener fondos destinados a la Policía de la Capital3.

Seguridad Pública durante los 90s

El tema de la seguridad pública comenzó a tener un peso relevante en la agenda política a nivel nacional recién durante la segunda mitad de los años noventa. En parte esto se debe a que las prioridades hasta aquel entonces pasaban, por un lado, por la consolidación del orden democrático institucional y, por otra parte, por lograr cierta estabilidad económica y financiera, sobre todo luego de la crisis de hiperinflación vivida a principios de 1989. Como veremos, la escalada de la situación de inseguridad está sin duda ligada a los efectos más perniciosos del modelo económico implementado durante los noventa, que empezaron a sentirse

1 Deseamos agradecer profundamente la disposición y ayuda de Mariano Ciafardini, Marcelo Duñarona, Alberto Föhrig, Edgardo Frigo, Daniel Garay, Aquiles Gorín, Gustavo Palmieri,Luciana Pol, Marcelo Saín, Florencia Waigmaster, y a todo el personal de los organismos que contribuyeron con este estudio. 2 Oszlak, Oscar. La formación del Estado argentino. Orden, progreso y organización nacional. Buenos Aires: Editorial Planeta. 1997. P.28 3 La Policía Federal fue creada recién en 1943 sobre la base de esta policía (www.wikipedia.org).


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fuertemente en 1997 cuando el país entró en recesión; la principal consecuencia fue el notable incremento de la desigualdad en la distribución de la riqueza. Es importante destacar esto pues no es lo mismo que afirmar que existe una relación positiva entre pobreza y delincuencia ya que varias de las provincias con peor índice de desarrollo y más personas con necesidades básicas insatisfechas no son necesariamente aquellas con mayores índices de criminalidad. Este incremento de la inseguridad fue particularmente visible en los grandes centros urbanos del país: la Ciudad de Buenos Aires, el Gran Buenos Aires, Rosario y Mendoza.

Durante los noventa comenzaron a proliferar las organizaciones de crimen organizado. Entre sus principales operaciones se destacan el tráfico de drogas y armas, el robo y desarme de automóviles, el tráfico de personas, y para el caso particular de la provincia de Buenos Aires, la denominada “piratería del asfalto”: el asalto a camiones de mercadería de empresas privadas. En cuanto al negocio de las drogas, durante la última década y media se ha tornado innegable la transición de la Argentina desde un típico país de tránsito, donde llegan por contrabando cargamento de sustancias ilegales provenientes de los países productores de la región (Bolivia, Colombia y Perú) y de ahí son exportadas a los mercados de consumidores con mayor poder adquisitivo, sobre todo hacia Europa, a un país de consumo, particularmente de cocaína y marihuana en los sectores más pudientes4 y pasta base o “paco” en la gente de menores recursos.

Asimismo, este fenómeno se tornó mucho más tangible para la sociedad a partir de algunos episodios criminales de alta circulación en los medios que desnudaron la peor cara de sus fuerzas policiales, sobre todo en el caso de la policía bonaerense. Entre ellos se incluyen los atentados contra la Asociación Mutual Israelita Argentina o la muerte de Walter Bulacio en una comisaría de Capital Federal durante su detención luego de un recital de rock, la matanza por parte de la Policía de la Provincia de Buenos Aires en Budge en 1993 y su intervención en el asesinato con tinte mafioso del fotógrafo José Luis Cabezas (en Pinamar, provincia de Buenos Aires), en enero de 1997. El hecho de que todavía no se haya encontrado a los culpables de estos crímenes habla de un estado de impunidad e ineficiencia judicial que es sin duda una de las fallas graves del sistema de seguridad en la Argentina.

4 En febrero del corriente año se han publicado los resultados de una encuesta realizada por la Secretaría de Prevención contra la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico (Sedronar) que estima que alrededor de 1,2 millones de personas consumen habitualmente marihuana y 440 mil, cocaína. La Nación, 19 de febrero de 2008. www.lanacion.com


http://www.lanacion.com/


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La percepción cotidiana de actos de corrupción y violencia por parte de la policía, particularmente los reiterados casos de gatillo fácil5, ha logrado que frecuentemente los ciudadanos sientan más temor de las mismas fuerzas de seguridad que de los delincuentes. A veces, incluso se torna complejo discernir dónde terminan las actividades de uno y comienzan las de los otros. Los casos de violencia policial –abuso, torturas y asesinatos- afectan principalmente a jóvenes de bajo nivel socio-económico.

Percepción de seguridad y respuesta del gobierno –cambios

Al mencionar algunos de los cambios fundamentales en la percepción de inseguridad, no se puede soslayar el hecho de que una de las transformaciones principales a lo largo de estas últimas dos décadas ha sido el incremento en el entendimiento de ésta como un problema y la consecuente demanda a los actores políticos al respecto. En el pasado no tan lejano, los problemas de inseguridad más notorios que ha experimentado la Argentina estaban conectados al accionar de grupos guerrilleros de extrema izquierda o derecha y la contra-respuesta –dentro y fuera de la legalidad- por parte de las fuerzas policiales y militares del Estado. Por eso, el examen de la inseguridad como problema político y social es un ejercicio bastante reciente y, consecuentemente (aunque desde ya no sólo por este motivo), plagado de insuficiencias en su abordaje por parte de los actores políticos y sociales más relevantes.

Teniendo en cuenta la reconocida volatilidad gubernamental y la corta vida del ciclo de políticas públicas recurrente en la Argentina en casi todas las instancias de la Administración pública, es difícil hablar de tendencias generales de cambios implementados por el sistema político, tanto a nivel nacional como provincial. Lo más que se puede decir es que, en términos generales, los cambios han sido iniciativas superficiales, respuestas a un momento de intensos reclamos al sistema político y de baja profundidad, duración o eficacia. Estos cambios, cuando se orientan al control de la policía, pueden incluir desde el pase a retiro o directamente las “purgas” de oficiales sospechados de conducta inapropiada 6 como, por el

5 La Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional (Correpi) informa que fueron 692 los muertos por tortura policial o “gatillo fácil” en los últimos cuatro años. Fuente: http://correpi.lahaine.org/todos.php?cat=2 6 “En 2004 fueron castigados con exoneraciones, cesantías, separaciones de retiro y suspensiones de empleo 239 uniformados; en 2005, 806; en 2006, a 1090, y este año -se estima- serán sancionados 1400 policías. De estos más de 3500 hombres, Arslanian echó a unos 2000, desde que asumió, el 13 de abril de 2004; muchos de ellos están involucrados en homicidios, robos, secuestros, violaciones, pedidos de coima...”,Fuente: Diario La Nación, 17 de septiembre de 2007. www.lanacion.com.ar Este mismo informe daba a conocer que, según la Auditoría General de Asuntos Internos, las sanciones a policías por delitos y faltas administrativas graves habían aumentado un 485% en cuatro años.


http://correpi.lahaine.org/todos.php?cat=2

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contrario, tal como ha ocurrido este mismo año, el otorgamiento de más equipo al cuerpo policial7.

De todos modos, puede afirmarse que el marco teórico que sostenía la implementación de políticas de seguridad en la Argentina durante las últimas dos décadas ha estado sustentado en dos presupuestos o lógicas de razonamiento macro. La primera es lo que se puede denominar como “pensamiento autoritario”, que ha intentado promover una policialización de la cuestión de seguridad. Para la gente de esta percepción, la respuesta a los problemas de seguridad pasa por penas más duras, más policías en la calle y mayor flexibilidad represiva para la policía, tanto como para arrestar como para, en última instancia, abatir presuntos delincuentes8. El ejemplo más paradigmático de la inclinación por este pensamiento en la Provincia de Buenos Aires ha sido el interinato en el Ministerio de Seguridad de Aldo Rico, ex comandante militar, líder de la sublevación de los carapintadas contra el gobierno de Alfonsín en los ochenta e intendente de San Miguel durante los noventa con su agrupación política MODIN (Movimiento para la Dignidad e Independencia), durante cuatro meses luego de la asunción de Ruckauf como gobernador. De todos modos, no se le puede atribuir a él la originalidad en la promoción de las políticas de “mano dura” respecto a la seguridad ya que este fue un motivo recurrente en el discurso de Duhalde cuando fue gobernador de la provincia entre 1991 y 1999.

La otra concepción, asumida por los sectores políticos que generalmente se autodenominan “progresistas”, consiste en el menos ilógico intento de pensar una política de seguridad a partir del presupuesto de que la policía es un problema más que una herramienta de solución. Según esta visión, la policía es corrupta, ineficiente y autoritaria, y debe ser controlada a toda costa. Los promotores de esta cosmovisión han impulsado la participación comunitaria como forma de lograr este objetivo, generando espacios de interacción entre la policía y la sociedad civil –foros departamentales, municipales y vecinales- y dándoles la posibilidad de intervenir en el diagnóstico de la situación de inseguridad que les afecta y supervisar las respuestas de la policía respecto a la misma. Lo que no se ha tenido en cuenta es que la participación comunitaria en estos foros suele ser de

7 En su discurso del día martes 19 de febrero de 2008, la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner anunció la entrega a la Policía Federal de 320 patrulleros, 120 motocicletas, tres camiones de explosivos y dos camiones equipados con grupos electrógenos. Fuente. Diario La Nación, 20 de febrero de 2008. 8 Saín, Marcelo F. “La seguridad pública en Argentina”. En Escobar, Santiago et al. Seguridad Ciudadana: concepciones y políticas. Caracas, Venezuela: Editorial Nueva Sociedad. P.72.



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individuos que predominantemente apoyan el modelo más autoritario de intervención policial9.

Por último, cabe señalar que, por un lado, la intensificación objetiva de esta problemática y, por otro lado, el efecto de “sensación de inseguridad” alimentado por los medios de comunicación, ha hecho que el grueso de la población que se encuentra en condiciones de hacerlo tome medidas que intenten complementar o directamente suplir el accionar del Estado en materia de seguridad. Dentro de las mismas podemos clasificar desde la compra de armas para la protección personal10, como la contratación de servicios de seguridad privada para monitorear los hogares o los negocios11 y, más bien patrimonio de la gente de alto poder adquisitivo, el traslado a barrios cerrados con vigilancia privada (los countries), ubicados en el cuarto cordón del conurbano bonaerense12. Irónicamente, estos barrios se encuentran frecuentemente en la proximidad de guetos de marginales e indigentes, donde gran parte de la gente padece la situación de inseguridad en carne propia de manera cotidiana y, además, siempre se encuentra la posibilidad de trasladar esa criminalidad a los guetos de ricos aledaños.

Descripción general del estado de la inseguridad

El gráfico 1.1 permite observar la tendencia creciente de la inseguridad objetiva, en términos de delitos, durante la última década y medio, si bien con matices. La tasa de delitos por cada 100 mil habitantes prácticamente se duplicó entre 1993 y 2001, y llegó a un máximo de más de 3.500 durante el año 2002. No hace falta aclarar que esto coincide con el momento más duro en cuanto a los efectos de la crisis socio-económica argentina, cuando el país llegó a tener un 50% de pobres y 25% de indigentes.

A partir de entonces la tasa delictiva ha descendido de manera continua –hasta el 2006, cuando vuelve a aumentar- aunque a un ritmo mucho menor al cual estaba creciendo durante los años anteriores. El patrón es casi idéntico para los delitos contra la propiedad, mientras que la tasa de delitos contra la persona, contrariamente, ha aumentado sin interrupciones en el período señalado y no experimentó el bajón luego de la relativa estabilización tras la crisis de 2001-2002.

9 Op.cit. P.73. 10 Entre 1994 y 1999, el número de armas en manos privadas, según el RENAR, aumentó de 1.100.000 a 1.938.462. Fuente: Kessler, Gabriel. Sociología del delito amateur. Buenos Aires: Paidós. 2004. P. 27. 11 Ver la sección IV de este informe. 12 Ver Smulovitz, Catalina. “Citizen Insecurity and fear: public and private responses in Argentina”. En Frühling, Hugo and Joseph S. Tulchin. Crime and Violence in Latin America: Citizen Security, Democracy, and the State. Washington, D.C.: Woodrow Wilson Center Press. 2003.



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Gráfico 1.1 Tasa de delitos en el país, 1993-2006.

Fuente: Dirección Nacional de Política Criminal.

Observando en detalle el delito contra la persona más resonante, el homicidio doloso, el Gráfico 1.2 muestra que ha habido dos picos de más de 9 homicidios dolosos por cada 100 mil habitantes en el país, en los años 1997 y 2002 (el punto máximo global con 9,2). Ambos fueron precedidos por años de continuo crecimiento de la tasa de homicidios, sobre todo en los años anteriores a 1997. Desde el 2002, este guarismo ha descendido continuamente hasta una tasa de 5,27 en 2006, su punto más bajo en el período abarcado por el gráfico.



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Gráfico 1.2. Tasa de homicidios dolosos por cada 100 mil habitantes (1993-2006).


La siguiente tabla nos brinda una comparación de la evolución mensual de homicidios culposos por accidentes de tránsito y homicidios dolosos en el país, con sus respectivas tasas por cada 100 mil habitantes, según dos registros: el SNIC (Sistema Nacional de Información Criminal) y el SAT (Sistema de Alerta Temprana).



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Tabla 1.1. Homicidios dolosos y homicidios culposos en accidentes de tránsito (valores absolutos y tasas). Evolución mensual, 2006.


La tasa de homicidios dolosos a partir de 2004 es más baja que el registro más reciente que se tiene para la tasa de muertos suicidios en el país (7,47 por cada 100 mil habitantes en el mismo año).

Sin embargo, el recrudecimiento de la situación de inseguridad también se ve manifestado en el incremento persistente de la población detenida en el Servicio Penitenciario Federal (Gráfico 1.3). En este gráfico se observa que el punto máximo de los indicadores referidos la población carcelaria se ubica entre los años de 2004 y 2005, lo cual es compatible con la observación respecto del brote masivo de delitos en 2002 si se toman en cuenta los rezagos de las investigaciones policiales y procesos judiciales que intermedian la realización de un delito y la privación de libertad de un individuo (cuando efectivamente esto ocurre).



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Gráfico 1.3. Evolución del total de la población penitenciaria (1997-2006).

Fuente: Sistema Nacional de Estadística de la Ejecución de la Pena (SNEEP). Dirección Nacional de Política Criminal13.

Gráfico 1.4. Evolución de personas privadas de la libertad por año. Evolución personas privadas de la libertad en el Servicio Penitenciario

Federal. Años 1984 - 2007

7980

6301

4473

2369

94959721 9148

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Fuente: CELS (2007).

13 Estos datos fueron obtenidos gracias a la ayuda del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS).



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Victimización

En la Argentina las encuestas de victimización son escasas y tienen poca continuidad. En este sentido, surge un claro contraste con Chile donde las encuestas de Victimización son bastante más frecuentes y comunes, y donde tanto el gobierno como Organizaciones de la Sociedad civil llevan adelante éste tipo de encuestas.

La Dirección Nacional de Política Criminal es el organismo encargado de llevar adelante las encuestas de Victimización en la Argentina. Las encuestas generalmente no son de alcance nacional, sino que cubren el Conurbano Bonaerense, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y muy esporádicamente otros centros urbanos. Las encuestas de Victimización Oficiales disponibles van de 1997 a 2003 y no siempre cubren las mismas jurisdicciones14.

Tabla 1.2. Encuestas de Victimización de la DNPC Año Distrito 1997 Ciudad de Buenos Aires

Gran Buenos Aires Rosario

1998 Ciudad de Buenos Aires 1999 Ciudad de Buenos Aires

Gran Buenos Aires Córdoba Grandes Centros Urbanos Mendoza

2000 Ciudad de Buenos Aires Gran Buenos Aires Córdoba Grandes Centros Urbanos Mendoza

2001 Ciudad de Buenos Aires Gran Buenos Aires

2002 Ciudad de Buenos Aires Gran Buenos Aires Rosario

2003 Ciudad de Buenos Aires Gran Buenos Aires

Fuente: Elaboración propia en base a wwwpolcrim.jus.gov.ar 14 Hemos confirmado en una entrevista con el Dr. Mariano Ciafardini, de la Dirección Nacional de Política Criminal, que no se han realizado hasta la fecha encuestas de victimización de carácter nacional y que no se han efectuado, principalmente por cuestiones de presupuesto, nuevas encuestas desde las últimas, realizadas en 2003.



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Existe una encuesta aún más reciente de Victimización para el año 2007, sin embargo remite solamente al ámbito de la Ciudad de Buenos Aires. La encuesta fue encargada por el ex Ministro de Seguridad del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el Lic. Diego Gorgal, y fue realizada por la Universidad de San Andrés bajo la coordinación del Profesor Alberto Föhrig 15 . La encuesta de la Universidad de San Andrés difiere de la encuesta de la DNPC fundamentalmente en el tamaño muestral (la de la Universidad es de 23.000 casos mientras que las de la DNPC son de un promedio de 3.000), el modo de administración y otras cuestiones metodológicas. Como consecuencia, mientras que la encuesta de la DNPC tiene un error de un 5% aproximadamente, la de la Universidad tuvo un error de un 1%. En ambos casos el nivel de confianza es el 95%.

Teniendo en cuenta éstas restricciones encararemos un breve análisis de las mismas para describir el panorama a nivel de la Capital y el Conurbano Bonaerense. Recordemos que aproximadamente el 38% de la población nacional reside en éstas dos áreas.

Gráfico 1.5. Victimización por tipo de Delito en Ciudad de Buenos Aires

Fuente: Informe Final: Encuesta de Victimización de la ciudad autónoma de Buenos Aires, GCBA, Universidad de San Andrés. Pág. 48

La comparación tiene propósitos meramente descriptivos ya que las dos encuestas fueron administradas en forma distinta, los diseños difieren y el cuestionario no es estrictamente idéntico. Los datos presentados en la tabla tienen hechos ciertos ajustes para mejorar su comparabilidad.

En el caso de robo a casa-habitación, los niveles de victimización aumentan 0,2 puntos porcentuales en el año 2006. Sin embargo, debemos tener en cuenta que si no tenemos en cuenta la tentativa de robo, la tasa baja a 3,1%. El robo de autos, en cambio, aumenta de 2,1% a 2,9%, es decir, 0,8 puntos porcentuales. En este caso debemos tener en cuenta que

15 La misma es de acceso público en http://www.buenosaires.gov.ar/areas/seguridad_justicia/seguridad_urbana/encuesta/?menu_id=21925


http://www.buenosaires.gov.ar/areas/seguridad_justicia/seguridad_urbana/encuesta/?menu_id=21925


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no estamos contando las tentativas de robo. El robo de partes u objetos de auto desciende 0,2 puntos porcentuales. Sin embargo, si tenemos en cuenta sólo los casos que poseen automóvil, la tasa de 2006 es de 15%. El hurto subió aproximadamente un 2% en el 2006, mientras que las amenazas de agresión física parecen haber bajado casi un 1%.

No podemos sacar conclusiones definitivas en base a éstos contrastes; sin embargo podemos decir que en líneas generales hay una tendencia a la estabilización o un leve aumento de la victimización.

Tabla 1.3. Victimización comparada por localidad

Jurisdicción/Año 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2006 Rosario 50,3 s/d 50,7 46,1 s/d 43,2 s/d s/d CBA 42 38,8 37,5 39,9 39,6 40 37,5 24,616 GBA 44,1 40,1 41,2 39,3 39 42,2 42,2 s/d Grandes Centros Urbanos s/d s/d 41 40,8 s/d s/d s/d s/d

Fuente: Elaboración propia en base a los informes de victimización de wwwpolcrim.gov.ar y el Informe final de la Encuesta de Victimización de GCBA y Universidad de San Andrés.

En la tabla 1.2 podemos observar que los niveles de victimización siempre superan el 35% de la población para el periodo en que existen datos. Es decir, que entre 1997 y 2003 no importa la localidad de residencia, más de 3 de cada 10 argentinos fueron víctimas de delitos. Podemos observar además que la tasa de victimización es siempre más alta en el Conurbano bonaerense que en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Los año 2000 y 2001 parecerían marcar la excepción a ésta regla, sin embargo, debemos recordar que lo niveles de error de medición pueden estar influyendo en éstas muestras dada la tendencia.

Temor y Sensación de Inseguridad

Específicamente remitiéndonos a la Ciudad de Buenos Aires, podemos decir que 7 de cada 10 porteños tiene la sensación de vivir en un barrio inseguro. El 45% considera que su barrio es un poco inseguro y el 22% considera que se barrio es muy inseguro17. A su vez, podemos decir que el 77% de los habitantes de la ciudad de Buenos Aires considera que el problema de la falta de seguridad es muy importante

16 Índice de Victimización tomado de la Encuesta de Victimización del GCBA y la Universidad de San Andrés. 17 Informe final de la Encuesta de Victimización de GCBA y Universidad de San Andrés. Pág 50.



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Gráfico 1.6. Percepción de Inseguridad en el barrio

Fuente: Informe final de la Encuesta de Victimización de GCBA y Universidad de San Andrés. Pág. 50.

Respecto a la sensación de inseguridad personal, aproximadamente el 23% de las personas no se siente nada seguro en la calle y el 21% no se siente nada seguro en sus casas 18 . Del mismo modo, un 57,9% de las personas entrevistadas en la Ciudad de Buenos Aires tiene temor a ser arrebatado en la vía pública.

Respecto a la tasa de denuncia, que es de 33,6% para el año 2006, podemos decir que aproximadamente 1 de cada 3 delitos es denunciado en la Ciudad de Buenos Aires.

Tabla 1.4. Tasa de denuncia por tipo de delitos (Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2006).

Fuente: Informe final de la Encuesta de Victimización de GCBA y Universidad de San Andrés. Pág. 50.

18 Op. Cit. Pág 56.



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De ésta tabla llama particularmente la atención la baja tasa de denuncia del robo de autos (no incluye tentativa de robo). Las causales no podemos saberlas, sin embargo puede ser que muchos de ellos no posee seguro o que fue recuperado rápidamente por los dueños.

Tabla 1.5. Tasa de denuncia por Jurisdicción 1997-2003 Jurisdicción/Año 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2006 Rosario 27,3 s/d 20,9 22,6 s/d 24 s/d s/d CBA 31 31,7 31 26,1 23,4 22,5 24,5 33,6 GBA 31,3 31,5 35,7 30 26,1 25 25,6 s/d Grandes Centros Urbanos s/d s/d 33,8 28,4 s/d s/d s/d s/d

Fuente: Elaboración propia en base a los informes de victimización de wwwpolcrim.gov.ar y el Informe final de la Encuesta de Victimización de GCBA y Universidad de San Andrés.

Nuevamente, con los escasos datos de acceso público podemos ver que la tasa de denuncia ronda de 1997 a 2003 ronda el 30% para el Gran Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires. Estos datos están en consonancia con los datos de 2006. Llama particularmente la atención que en Rosario, donde los niveles de Victimización fueron mayores, la tasa de denuncia global sea menor, ya que ronda el 25%.



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II. Institucionalidad

Sistema de Seguridad - Nacional

Debe hacerse una aclaración antes de iniciar esta sección. Incluso cuando se trata de un tema tan fundamental como la seguridad pública, en un país como el nuestro, cuál sea la institucionalidad nacional que se responsabilice del tema está sujeto a vaivenes fácilmente atribuibles a pujas de poder personalistas al interior del gobierno. Explicaremos qué quiere decir.

Según lo que expresaba el decreto 1067/2004 y lo que confirma el Decreto 163/2005, la seguridad interior ya no era más una preocupación funcional del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos ya que todo lo se vinculaba a esta área había sido transferido al Ministerio del Interior. Uno puede por cierto imaginarse que la transferencia de atributos, recursos –físicos y humanos- y otros condimentos que posibilitarán la realización de tamaña tarea no se efectuaron de un día para el otro. Sin embargo, el 6 de diciembre de 2007 se promulgó la nueva ley de Ministerios 26.338, que devolvió al Ministerio de Justicia su atribución original sobre temas relacionados con la seguridad interior19 y traspasó el poder de control sobre los cuerpos policiales nacionales a este Ministerio20. Esto tiene una interpretación superficialmente obvia, aunque no por ello debe tomarse como única e inequívoca. El movimiento del manejo de la seguridad interior/pública, sigue los pasos de Aníbal Fernández, titular de la cartera del Interior durante el gobierno de Néstor Kirchner y recientemente designado Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos por Cristina Fernández de Kirchner, la nueva Presidenta. Esto, hasta cierto punto, es una muestra de que no se puede analizar a las instituciones argentinas como si fueran algo estático. El punto mayor que se quiere señalar es que el funcionamiento real del manejo de la seguridad pública puede diferir ampliamente de las estipulaciones formales que se declaran públicamente.

Sistema Político

En la República Argentina, las responsabilidades políticas en materia de seguridad a nivel nacional corresponden al Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Este organismo es el encargado del diseño y propuesta de acciones coordinadas de políticas de seguridad interna. A su vez, dentro de este ministerio, creado en 2002, el órgano

19 Fuente: http://www.biblioteca.jus.gov.ar/estructura.html 20 Esta tarea correspondía al Ministerio del Interior por lo dispuesto por el artículo 39° de la ley de Seguridad Interior 24.059.


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específicamente creado es la Secretaría de Seguridad Interior, que tiene encomendado asistir al Ministro en la formulación de objetivos y políticas en “todo lo vinculado a la seguridad interior”, así como […] “en la dirección del Esfuerzo Nacional de Policía, planificando, coordinando y supervisando las acciones, individuales y de conjunto, de las Fuerzas de Seguridad y Policiales [y] en la fijación de la doctrina, organización, despliegue y capacitación de la Policía Federal”, según lo dispuesto por la ley de Seguridad Interior 24.059 y su Decreto Reglamentario 1273/9221. Tal como anunciamos previamente, la recientemente sancionada Ley de Ministerios 26.338 otorga a esta institucionalidad el control sobre los cuerpos policiales federales, según reza el inciso 25 de su artículo 22°: “Entender en el ejercicio del poder de policía de seguridad interna y la dirección y coordinación de funciones y jurisdicciones de las fuerzas de seguridad nacionales (Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina, Policía de Seguridad Aeroportuaria), provinciales y territoriales”22.

Mediante la ley de Seguridad Interior 24.059 –el punto de partida del marco normativo referido a esta materia a nivel nacional- también se dio origen al Consejo de Seguridad Interior (Art.9°). Este órgano, creado a fin de asesorar al ministro en la elaboración de políticas y planes de seguridad interior, está integrado, en carácter de miembros permanentes, por el propio ministro como presidente, además del secretario de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico, el subsecretario de Seguridad Interior, los titulares de la Policía Federal Argentina, la Prefectura Naval Argentina, la Gendarmería Nacional y cinco jefes de policías provinciales que adhieran al sistema, los que rotarán anualmente de acuerdo a lo que se establezca en la reglamentación, procurando que queden representadas todas las regiones del país”23.

A continuación presentamos los organigramas de estos dos organismos, además de un breve recuento de su transformación estructural reciente.

21 Fuente: Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación. www.jus.gov.ar 22 Fuente: Información Legislativa. http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/135000-139999/135314/norma.htm 23 Ley de Seguridad Interior 24.059. Artículo 11°. Los miembros no permanentes del Consejo son: el ministro de Defensa; el Titular del Estado Mayor Conjunto; los jefes de policía provinciales no designados para integrar el Consejo en forma permanente; los gobernadores de provincia que así lo solicitaren (Art.12°).


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http://www.infoleg.gov.ar/infolegInternet/anexos/135000-139999/135314/norma.htm

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Gráfico 2.1 Organigrama del Ministerio de J, S y DD. HH.

Fuente: Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. http://www.biblioteca.jus.gov.ar/estructura.html.

Cambios centrales en la estructura del Ministerio

En términos de su evolución estructural, el Ministerio de Justicia ocupó, hasta 1991, el rango de Subsecretaría dentro de la órbita del Ministerio de Educación y Justicia. Recién en este año adquirió status como un ministerio autónomo a partir de la modificación de la ley de ministerios mediante la ley 23.930. Por supuesto, todavía no contaba con ningún ente funcional dedicado exclusivamente a la seguridad pública. En 1994 crea a la Secretaría de Política Penitenciaria y Readaptación Social (decreto 1088/94), con lo cual ya se empieza a incursionar más directamente en la seguridad más allá que desde un punto de vista exclusivamente jurídico24. En el año 2001, el Ministerio pasa a incluir en su denominación el concepto de Derechos Humanos y la Secretaría de Política Criminal se separa de todo lo vinculado a asuntos penitenciarios (Decreto 1162/01).

En 2002 se produce el cambio más relevante en lo que nos concierne ya que se incorpora a la seguridad como una de las áreas de orientación del

24 En 1998, esta dependencia cambió de denominación y pasó a ser llamada Secretaría de Política Criminal Penitenciaria y Readaptación Social (decreto 993/98).




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accionar del Ministerio que por fin adquiere el nombre que hoy tiene. La seguridad pública, tal como es entendida en la normativa vigente, pasa a ser responsabilidad de la Secretaría de Seguridad Interior. Estas dos modificaciones se implementan mediante los decretos 1210 y 1418, respectivamente. Actualmente, la Secretaría de Seguridad cuenta con tres dependencias propias: Seguridad Vial, Seguridad Ciudadana y Seguridad en los Espectáculos Futbolísticos.

Coordinación y liderazgo con instituciones policiales

El hecho de que las policías federales estén, según las disposiciones de la ley, subordinadas orgánica y funcionalmente al Ministerio del Interior –la institucionalidad que en este caso vale la pena describir, aunque no sea la encarga del diseño de la política de seguridad pública- no implica en absoluto que esto sea lo que tácticamente ocurre en la práctica cotidiana. Más bien ha prevalecido una lógica de delegación de la instancia política a las unidades policiales. Marcelo Saín se refiere a este modo de interacción entre la policía y el sistema político como la superposición de lógicas de “desgobierno político y autogobierno policial”. Lo primero implica que “la seguridad pública configuró una esfera institucional exclusivamente controlada y gestionada por la policía sobre la base de criterios, orientaciones e instrucciones autónoma y corporativamente definidas y aplicadas sin intervención determinante de otras agencias estatales no policiales” 25 . Según el autor, esto redunda en la “policialización de la seguridad pública”; o sea, la policía es el más importante –si no el único- tomador de decisiones en cuestiones relevantes en esta temática.

La contracara de este fenómeno es el autogobierno policial, lo cual implica un alto margen de autonomía para las fuerzas policiales en cuanto a establecer sus normas y procedimientos orgánicos y funcionales. A partir de ello, las agencias policiales se conforman sobre la base de una “estructura orgánico-funcional centralista”, lo cual conlleva la concentración en un mismo cuerpo de funciones de seguridad preventiva e investigación criminal y, por otra parte, implica un “centralismo organizacional basado en la existencia de una conducción policial centralizada y ejercida por un ‘estado mayor’ de carácter castrense, con estructura cerrada, hiperjerarquizada y militarizada”26.

En tanto las policías –federales y provinciales- no cometieran abusos reiterados e injustificables de conducta contra la población civil, por

25 Saín, Marcelo. “La Seguridad Pública en Argentina”. En Escobar, Santiago et al. Op.cit. P.43 26 Op.cit. P.44



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razones de desinterés, incapacidad o conveniencia, los políticos han relegado a la seguridad en su lista de preocupaciones. Esto puede explicarse a partir del hecho de que, siendo la situación de seguridad en Argentina tan precaria, lo único que pueden obtener los políticos al interesarse por ella es un constante flujo de malas noticias que en nada habrán de aumentar su capital político frente a la población o dentro de su propio partido 27 . Este comportamiento se incrementa cuanto más compleja se reconoce la causalidad de la situación de inseguridad y menor la posibilidad de obtener resultados favorables significativos en el corto plazo.

En cuanto a sus aspectos formales, la capacidad de liderazgo civil del sector seguridad en Argentina es comparativamente elevada tomando en cuenta el resto de los países de América Latina, Centroamérica y el Caribe. Por ejemplo, Argentina cuenta con mecanismos de control interno de la policía por medio de unidades especiales, generalmente las Auditorías de Asuntos Internos; existen, a la vez, mecanismos de control externo para ser ejercidos por medio del Poder Ejecutivo, el Legislativo y la Sociedad Civil. El sector seguridad también cuenta con una asesoría proveniente del ejecutivo –aunque no del legislativo-, compuesta por civiles. La jefatura superior policial depende de la confianza del presidente o de los jefes ejecutivos provinciales (gobernadores) para el caso de las policías estaduales, más aún teniendo en cuenta que el Jefe de la Policía no cuenta con un mandato de duración definida y el tomador de decisiones civiles no tiene que otorgar causales de remoción para desplazarlo de su cargo28.

Sistema Policial

La Ley de Seguridad Interior reconoce como Cuerpos Policiales y Fuerzas de Seguridad del Estado Nacional a la Policía Federal, la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina. El Art.19° de la norma citada establece como obligatoria la cooperación y actuación supletoria de las mismas en el territorio nacional.

La Policía Federal Argentina (PFA), según el decreto-ley 333/58 convalidado por la ley 14.467, cumple funciones de “policía de seguridad y judicial en el territorio de las provincias y en la Capital de la Nación, dentro de la jurisdicción del gobierno nacional” (Art.1°).

27 Entrevista con Marcelo Saín, 19 de febrero de 2008. 28 FLACSO. “Sector Seguridad Pública” en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2007. P.87-88.



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Esta fuerza cuenta con habilitaciones para intervenir en delitos considerados de índole federal en todo el país y con jurisdicción exclusiva en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el distrito que antes ostentaba la única condición de Capital Federal de la República Argentina. Cada provincia -salvo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, al menos por el momento29- cuenta con su propia fuerza policial.

En el apartado “Policía” de este informe nos dedicaremos particularmente a los casos de la Policía Federal Argentina y el caso de la Policía de la Provincia de Buenos Aires. Estas dos fuerzas son las más relevantes y las más grandes. A partir de los últimos datos oficiales que pudimos consignar, la PFA cuenta con 41.622 efectivos.

A continuación presentamos la tabla 1.1 en la cuál mostramos el número de efectivos policiales por fuerza provincial.

Es muy difícil conseguir datos estadísticos específicos de las fuerzas de seguridad en general, pero más difícil aún es conseguir datos actuales.

Podemos hacer una comparación con datos del año 1999 con los de 2007. El total de efectivos de las fuerzas de seguridad en su conjunto (Nacionales y Federales) paso de aproximadamente 208.540 efectivos en 1998 a 250.130 en 200730. Es decir, los efectivos policiales aumentaron en un 19%.

Mirando más específicamente los datos para la policía Bonaerense, podemos ver que ésta pasó de 44.500 efectivos en 1999, a 45.007 efectivos en 2004 y 46.904 en el 2007. Tenemos que tener en cuenta que estamos hablando de alrededor de 5.806 efectivos que son parte del personal civil, administrativo31.

29 La nueva administración de la Ciudad de Buenos Aires, llevada adelante por el partido de derecha “PRO” dirigido por el empresario Mauricio Macri, ha reabierto la polémica por el traspaso de la policía federal a la jurisdicción del Gobierno de la Ciudad. 30 Castañon. Alfredo José. 1999. Seguridad pública: Nuestra Propuesta. Anexo A. 31 Arslanián, León. 2007. Reformas Policiales: Resultados de Gestión 2004-2007. Pág 290.


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Tabla 2.1. Personal por policía Provincial 32

Personal Subalterno Total

Personal Subalterno

Personal Superior PROVINCIAS

Sub-oficiales Agentes Oficiales

Superiores Oficiales Jefes Oficiales Subalternos

Total Personal Superior

Total General

Buenos Aires 46.904 Catamarca (*) 1154 720 1874 44 134 462 640 2.514 Córdoba 6472 3749 10221 242 671 2796 3709 13.930 Corrientes 3961 2 3963 88 286 770 1144 5.107 Chaco 2085 1916 4001 67 281 524 872 4.873 Chubut 3.612 Entre Ríos 4460 2713 7173 259 445 1008 1712 8885 Formosa (*) 1955 306 2261 73 147 946 1166 3427 Jujuy 2074 1547 3621 94 189 619 902 4523 La Pampa 851 715 1566 27 147 259 433 1.999 La Rioja 1753 442 2195 2.195 Mendoza 2718 762 3480 36 169 3967 4172 7.652 Misiones 4.900 Neuquén 2311 1566 3877 61 205 880 1146 5.023 Río Negro 2943 854 3797 53 191 579 823 4.620 Salta 3002 3001 6003 70 177 785 1032 7.035 San Juan 896 1362 2258 37 93 649 779 3.037 San Luís 343 193 536 33 97 1249 1379 1915 Santa Cruz 1074 1548 2622 27 123 464 614 3236 Santa Fé 7086 6573 13659 595 810 1601 3006 16.665 Sgo. del Estero 2.260 Tierra del Fuego 1.005 Tucumán 2902 3306 6208 47 313 793 1153 7361 TOTALES 48040 31275 79315 1853 4478 18351 24682 162678

Fuente: Marcelo Saín, 2007.

32 No incluye personal dedicado a la administración.



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Otra fuerza de carácter nacional es la Gendarmería Nacional (GN) es una fuerza de seguridad militarizada, con características de Fuerza Intermedia33, dependiente del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, con vínculos funcionales con el Ministerio de Defensa. Como instrumento de complementación de la PFA en lo que respecta a la Seguridad Interior, interviene para dar respuesta a temas tales como: a) Migraciones clandestinas. b) Contrabando c) Acciones terroristas d) Narcotráfico e) Narcoterrorismo f) Infracciones inter-jurisdiccionales del Transporte de Carga y Pasajeros g) Acciones contra el Medio Ambiente h) Acciones de Alteración del Orden Público i) Delitos económicos k) Evasión fiscal y otros. Para el año 2007 ésta fuerza contaba con 26.282 hombres aproximadamente.

La tercera fuerza federal de seguridad es la Prefectura Naval Argentina (PNA). Esta es una fuerza de seguridad encargada de prestar el “servicio de policía de seguridad de la navegación” y “el servicio de policía de seguridad y el orden público en las aguas de jurisdicción nacional y en los puertos”34 . Este organismo está regido por la ley 18.389 y tal como lo establecen los artículos 2 y 5 de la misma, “ejerce labores propias de policía de preservación del medio ambiente, policía de la caza y pesca marítima y fluvial y, por delegación, funciones de policía tradicional aduanera, migratoria y sanitaria”35. Para el año 2007, ésta fuerza contaba con alrededor de 17.241 efectivos.

De reciente creación por medio de la Ley 26.102 del año 2004, la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) tiene como misión la “seguridad aeroportuaria preventiva” y la “seguridad aeroportuaria compleja”36. Por medio de los art. 91 a 102 de la Ley 26.102, se modifican varios artículos de la Ley de Seguridad Interior. A partir de estas modificaciones la PSA cobra carácter de fuerza de federal. Sus funciones son (entre otras): salvaguardar a la aviación civil nacional e internacional, investigación y conjuración de actividades delictivas cometidas en los recintos aeroportuarios, planificar y desarrollar estrategias para la prevención de delitos en el ámbito aeroportuario, fiscalizar y controlar los elementos de peligro potencial en el ámbito de la seguridad aeroportuaria, etc.

33 El concepto de Fuerza Intermedia alude a una “Organización con estado militar y capacidades para disuadir y responder a amenazas, crisis, contingencias e incidentes en los ámbitos de la seguridad interior y de la defensa nacional, generando además aptitudes para su empeño en operaciones de apoyo a la política exterior de la Nación". Fuente: Gendarmería Nacional www.gendarmeria.gov.ar 34 Fuente: Prefectura Naval Argentina. www.prefecturanaval.gov.ar 35 Saín, Marcelo F. Op.cit. P.62. 36 Ley 26.102 del año 2004.


http://www.gendarmeria.gov.ar/

http://www.prefecturanaval.gov.ar/


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Tabla 2.2. Efectivos de las Fuerzas de Seguridad Nacionales37

Fuerza de Seguridad Cantidad total de efectivos Gendarmería Nacional 26.282 Policía Federal Argentina 41.622 Policía de Seguridad Aeroportuaria 2.310 Prefectura Naval Argentina 17.241 Total 87.455 Fuente: Marcelo Saín, 2007.

Sistema Judicial

El Poder Judicial de la Nación, en lo que respecta a aquellos cuerpos que tienen jurisdicción en materia penal, está compuesto, en orden descendiente de jerarquía judicial, por: 1) la Corte Suprema de Justicia de la Nación; 2) la Cámara Nacional de Casación Penal, 3) los Tribunales Orales en lo Criminal, en lo Penal Económico, de Menores, en lo Criminal Federal de la Capital Federal con asiento en las provincias; 4) las Cámaras Nacionales de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal de la Capital Federal y Cámaras Federales de Apelaciones con asiento en las provincias; 5) los Juzgados Nacionales en lo Criminal de Instrucción, Correccionales, en lo Penal Económico, en lo Penal Tributario, de Menores, en lo Criminal y Correccional de la Capital Federal y Federales con asiento en las provincias; 6) el Juzgado Nacional de Ejecución Penal; y 7) el Juzgado Nacional en lo Penal de Rogatorias38.

A la vez, la Justicia federal cuenta con quince sedes en el interior del país: Bahía Blanca; Comodoro Rivadavia; Córdoba; Corrientes; General Roca; La Plata; Mar del Plata; Mendoza; Paraná; Posadas; Resistencia; Salta; Santa Fe; San Martín; y Tucumán.

La persecución penal pública es llevada a cabo por el Ministerio Público, entidad creada en la Reforma Constitucional de 1994. Según esta su función principal es “promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad, de los interese generales de la sociedad” (Constitución Nacional, Art.120°).

37 Los datos consignados no son consistentes en virtud de los diferentes parámetros que las instituciones toman en consideración para calcular la cantidad total de sus efectivos (dependiendo de la inclusión o no del personal civil, convocado, cadetes, etc.). De cualquier modo, las eventuales diferencias no resultan significativas 38 Saín, Marcelo F. Op.cit. P.63



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Sistema Penitenciario Nacional

El sistema penitenciario argentino se organiza en torno a dos tipos de instituciones: federales y provinciales. En este esquema, el gobierno nacional administra el Sistema Penitenciario Federal, en tanto que cada gobierno provincial tiene la facultad de organizar y administrar su propio sistema penitenciario. Actualmente, no todas las provincias cuentan con un cuerpo penitenciario, por lo que delegan la custodia de personas privadas de libertad en los funcionarios policiales -ya sea en dependencias policiales o alcaidías- o bien solicitan su traslado a unidades dependientes del Sistema Penitenciario Federa. Los establecimientos penales del país son alrededor de 180 unidades, incluyendo a cárceles y prisiones cerradas, semiabiertas y abiertas, hospitales penitenciarios y alcaldías. La privación de libertad de dichas personas es siempre dispuesta por un juez, sea de manera preventiva o como producto de la aplicación de una condena. Consecuentemente, la población carcelaria argentina comprende personas procesadas y condenadas por los tribunales provinciales o federales. Las dependencias que integran el Sistema Penitenciario Federal deberían albergar, en principio, a las personas procesadas o condenadas por delitos de competencia federal, y por delitos de competencia de la justicia ordinaria ocurridos en la Ciudad de Buenos Aires39.

Según lo establecido por la ley 20.416, el SPF es una fuerza de seguridad destinada a la custodia y guarda de los procesados, a la ejecución de las sanciones privativas de la libertad. Esto se complementa con las pautas establecidas por la ley 24.660, donde se deja sentado que la privación de libertad del individuo debe ser acompañada por un auténtico esmero de lograr su reinserción social, logrando que el detenido logre comprender y respetar la ley. El SPF cuenta, a este momento, con 27 establecimientos esparcidos por varias, aunque no todas, las provincias del país. En el año 2006, contaba con una dotación de personal que llegaba a los 7.183 funcionarios40. Dicho personal se divide en oficiales y suboficiales formados en institutos de formación propios que llevan adelante tareas de capacitación y el perfeccionamiento. Más de la mitad de ellos se desempeñan en el SPF bonaerense: 3.376.

Sistema carcelario. Problemas y contribución a la inseguridad.

En la República Argentina existen actualmente 228 unidades de encarcelamiento de personas, las cuales se componen de 29 locaciones del Servicio Penitenciario Federal (no todas las provincias cuentan con una

39 Kessler, Gabriel. 2005. Diagnóstico de la Seguridad Ciudadana. 40 Fuente: Sistema Nacional de Estadísticas sobre Ejecución de la Pena. Informe Anual Servicio Penitenciario Federal.



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de ellas) y 189 unidades provinciales esparcidas por las 24 entidades subnacionales del territorios. El informe del Sistema Nacional de Estadísticas sobre la Ejecución de la Pena (SNEEP) revela que, durante el año 2006, hubo 54 mil personas detenidas en el territorio argentino. Es importante destacar que esta cifra no incluye los individuos detenidos en las comisarías de las distintas provincias. Teniendo en cuenta que, según este mismo informe, hay cerca de seis mil personas detenidas en estos sitios, esta resulta una omisión que, si no es puntualizada, puede distorsionar la interpretación de los datos presentados.

Esta cifra marca una leve caída respecto de la población carcelaria existente durante el año anterior (55.423), el cual constituyó un punto máximo de un ascenso constante de este indicador desde el año 1997. El Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) añade que entre los años de 1999 y 2005 la población penal aumentó un 80 por ciento. Vale la pena mencionar que 11 mil de los 54 mil individuos encarcelados fueron derivados a los penales en el 2006.

El gráfico 2.2 nos muestra la distribución de la población carcelaria según género, donde se percibe la abrumadora mayoría de hombres en el sistema penitenciario. El informe del SNEEP también revela que el 70% de la población carcelaria tiene menos de 35 años y que casi la mitad de ellos solamente cuentan con el primario completo en términos de nivel de instrucción educativa. El sesgo hacia los sectores socio-económicos con menores recursos se manifiesta aún más nítidamente dado que 42% de los prisioneros eran desocupados al momento de su encarcelamiento y que 51% de ellos no tenían, al ingresar, ningún oficio o profesión. Podría afirmarse que el delito, a varios de estos individuos, se les presenta como la única vía escapatoria de la situación sin salida en la cual se encuentran aunque, por supuesto, sólo una minoría de ellos decide emprender esta trayectoria.

Gráfico 2.2. Distribución de la Población Carcelaria según sexo



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Fuente: SNEEP 2006.

Uno de los más grandes defectos del sistema penitenciario argentino, y bonaerense en particular, es la sobrepoblación de las cárceles largamente más allá de su capacidad habitacional 41 . El gráfico 2.6 demuestra la relación entre personas detenidas y plazas disponibles en las distintas unidades del servicio penitenciario federal, mostrando que varias cárceles se encuentran al límite de su capacidad habitacional, si es que ya no lo han traspasado por un alarmante exceso.

41 La misma no siempre es declarada por parte de los penales.



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Gráfico 2.3 Hacinamiento del Sistema penitenciario Federal

Fuente: Sneep 2006.



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En primer lugar, el hacinamiento conlleva amplios problemas sanitarios. Frecuentemente una celda construidamente, supuestamente, para dos personas se convierte en un espacio donde conviven cinco o más individuos. Abunda el contagio de infecciones, en muchos casos enfermedades terminales como el HIV, y la capacidad de higiene es inexistente. En muchos casos los reclusos tienen el inodoro literalmente al lado del lugar donde comen y duermen. Esto se ve agravado por las fallas en el diseño arquitectónico y los problemas de infraestructura de los establecimientos, por ejemplo, falta de mantenimiento, riesgos de electrocución, material inflamable, etc.

En segundo lugar, la sobrepoblación implica una alarmante escasez de recursos (de espacio, comida, recreación, limpieza, etc.), lo cual tiene a su vez dos consecuencias, o bien, dos formas de abordar el problema. La primera es la vía comercial, ya que la provisión de los bienes y servicios que deberían ser un derecho para todos los internos se convierte en un privilegio reservado para pocos y un negocio del cual participan tanto presos como policías. Nuestra entrevistada del Centro de Estudios Legales y Sociales nos comentaba, por ejemplo, que los familiares de los detenidos suelen sobornar a la policía para que se les otorgue un mejor tratamiento habitacional.

La otra vía de “resolución” del problema es por medio de la violencia. Las condiciones infrahumanas de varios de estos establecimientos alteran el comportamiento de los individuos y tornan casi ineludible una lucha por los escasos recursos existentes. Esto se ve aún más agravado ya que los jefes de las bandas delictivas que operan desde adentro de la cárcel ofrecen a los guardias la garantía de mantener el orden interno, para lo cual estos últimos les proveen de facas (cuchillos largos) como herramientas para hacerlo.

Indudablemente esto repercute negativamente sobre la problemática de inseguridad en general ya que, casi por necesidad, un convicto debe incorporar prácticas violentas como mecanismo crucial de supervivencia. Especialmente en las comisarías se da el caso de que todos los detenidos –cualquiera sea la gravedad del delito que se les impute- están encerrados y conviven en el mismo espacio.

Este agotamiento de la capacidad habitacional carcelaria no necesariamente corresponde a un aumento de la inseguridad en cuanto a denuncias por delitos. Se lo puede, por el contrario, vincular más fuertemente a características –normativas y operacionales- de los sistemas políticos y judiciales.



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En primer lugar, luego de asumir la gobernación de la provincia de Buenos Aires en 1999, Carlos Ruckauf decidió implementar una política de seguridad que hacía claro énfasis en medidas represivas. Se aplicaron penas más duras y se flexibilizaron los criterios respecto a la sanción de prisión preventiva. Asimismo, claramente constituyó un mensaje desde la política a las fuerzas policiales, incrementando sus poderes coercitivos respecto a la población. Esto implicó, claramente, un mayor caudal de detenidos que pasaban a manos del sistema judicial de la provincia. Desde hace varios años, este sistema exhibe una notable sobrecarga de casos sobre los que debe pronunciarse, agravado además por el hecho de que los jueces mismos son los encargados de realizar investigaciones criminales. El promedio de lapso entre que un individuo es detenido y el momento en que recibe una sentencia es de aproximadamente tres años.

Gráfico 2.4. Población de Condenados, Procesados e Imputados

Fuente: Sneep 2006

Tal como demuestra el gráfico 2.4, más de la mitad de los presos en la Argentina todavía no tienen sentencia judicial. Esto indudablemente constituye una falla grave del sistema porque, primero y fundamentalmente, priva de la libertad a un individuo sin que se lo haya



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condenado por el delito que supuestamente se le atribuye. Aproximadamente, según estimaciones de la fiscalía bonaerense, entre un cuarto y un tercio de los individuos que están detenidos y encarcelados sin condena reciben posteriormente una sentencia absolutoria. Esto implica que están la cárcel siendo inocentes: si no se les puede probar la comisión de un delito es (normativamente) lo mismo que decir que no lo cometieron. Indudablemente, esto tiene diversas e importantes consecuencias negativas para la población carcelaria y para la problemática de la seguridad en general. Estos factores contribuyen a la saturación demográfica de las cárceles del país, y particularmente de la provincia de Buenos Aires. Una respuesta, por cierto que no soluciona el problema sino que lo agrava aún más, ha sido la decisión de mantener a individuos detenidos en las comisarías de los distritos provinciales por tiempo ilimitado, incluso por períodos anuales, mientras son procesados. Aún más flagrante es el hecho de que, al momento de este informe, había 500 menores (por tanto, inimputables) encerrados en las cárceles del país.

Gráfico 2.5. Población carcelaria distribuida por reincidencia

Fuente: Sneep 2006.

A partir del gráfico 2.5 podemos observar que la enorme mayoría de la población carcelaria en Argentina es primeriza en la comisión de un delito (70%), mientras que el 22% es reincidente y el 7% es reiterante. Esto significa que los presos con escasa actividad delictiva suelen estar encarcelados con presos de mayor prontuario en situación de hacinamiento ya descrita. Una consecuencia directa de éste problema es que se produce un enorme “contagio criminal”.



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Programas de Prevención

El programa de prevención por excelencia, a nivel nacional, es el Plan Nacional de Prevención del Delito, formulado por la Dirección Nacional de Política Criminal. Originalmente diseñado en el año 2000, como iniciativa conjunta de los Ministerio de Justicia y Seguridad y del Interior, ha sido promocionado desde entonces en diferentes provincias del país aunque sin demasiado éxito. También opera a nivel municipal42, ya que exige de estas diferentes instancias una formulación de un mapa de las iniciativas y programas que en cada uno de los niveles estatales se llevan adelante en áreas de política pública que podrían estar vinculadas con la tarea de prevención del delito. Cuenta con dos objetivos o estrategias macro para llevar a cabo la prevención del delito: la Prevención Social y la Prevención Situacional Ambiental. A su vez, el Dr. Mariano Ciafardini, de la DNPC, nos comentó que los dos ejes del plan tienen que ver, por un lado, con la participación comunitaria en el diseño de políticas de seguridad pública y evaluación de la gestión policial y, por otra parte, con la inclusión social de individuos en riesgo de ingresar en la actividad delictiva.

Teniendo en cuenta la magnitud de homicidios que son causados a partir del uso imprudente o desmedido de armas de fuego43 y el innegable riesgo social que constituye su tenencia –aún en manos de legítimos usuarios-, debe considerarse como política de seguridad preventiva a nivel nacional el diseño e implementación del Plan Nacional de Entrega Voluntaria de Armas de Fuego. Este programa fue detallado en la ley 26.216, promulgada parcialmente en enero de 2007, a ser implementado por el transcurso de un año, y tuvo como ente ejecutor al RENAR (Registro Nacional de Armas), organismo perteneciente al Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos44.

Agencias de Inteligencia

Más allá de las tareas de investigación criminal que desempeña la policía Federal, principalmente en tareas vinculadas al tráfico de drogas o el contrabando de armas, el organismo principalmente encargado de tareas de inteligencia del país en el país es la Secretaría de Inteligencia del Estado. Lo mejor que uno puede decir de esta agencia es que debido al manto de clandestinidad en el cual –en cierta forma, entendiblemente-

42 Algunos municipios que ya lo están implementando son los de Morón y San Isidro, en la provincia de Buenos Aires. 43 Los homicidios a partir del uso de armas de fuego fueron, en 2004, la segunda causa de muertes no naturales del país, luego de los accidentes de tránsito. 44 Fuente: www.desarmevoluntario.gov.ar


http://www.desarmevoluntario.gov.ar/


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opera impide hacer afirmaciones concretas al respecto. En realidad, lo que predomina es una desconfianza absoluta debido a la intuición de que su razón de ser es el control de los focos de oposición interna de los respectivos gobiernos, sean otros políticos o medios de comunicación45.

Sí existe un organismo jurídicamente autárquico, dentro de la estructura del Ministerio de Justicia y Seguridad, encargado de la investigación de casos de lavado de dinero, la Unidad de Información Financiera, la cual se supone que debe realizar algún tipo de actividad de inteligencia infiltrarse dentro de las redes delictivas que realizan estas actividades.

Concepción formal de seguridad

A nivel nacional, la ley 24.059, la más directamente relacionada con la problemática de seguridad, hace referencia a la “Seguridad Interior”, contrastando con otras instituciones donde se incorpora la noción de seguridad pública.

El 2° artículo de esta ley entiende a la seguridad interior como “la situación de hecho basada en el derecho en el cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional”. Por consiguiente, podemos captar que hay tres dimensiones en lo que respecta la aplicación del concepto de seguridad:

1. La defensa de la vida, la libertad y el patrimonio, entendidos estos como los atributos básicos que le son debidos a un individuo para garantizar su existencia;

2. el resguardo de los derechos y garantías –entendiendo por estos todos los que están consagrados en la Constitución Nacional de 1853;

3. el mantenimiento del orden institucional tal como la Ley Fundamental lo establece. Esto podría interpretarse como una apelación a preservar el comportamiento en defensa de las instituciones democráticas por parte de los distintos cuerpos de seguridad del país.

45 Ver al respecto Young, Gerardo. SIDE. La Argentina Secreta. Editorial Planeta.



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Programas de rehabilitación

Una parte importante de los programas de rehabilitación llevados a cabo en el Servicio Penitenciario Nacional, aquella que tiene que ver con la posibilidad de trabajo de los internos, está posibilitada por el Ente Cooperador Penitenciario (En.Co.Pe). Su finalidad, detallada en el artículo 1ª de la ley 24.372, promulgada en septiembre de 1994, consiste en propender al mejor funcionamiento y modernización de los métodos operativos de los talleres de laborterapia de los internos trabajadores46. Indudablemente, adquirir y conservar un trabajo es una necesidad fundamental para lograr la reinserción social y para ello no solamente es necesario contar con las herramientas y recursos materiales correspondientes, sino también la incorporación del mismo como práctica corriente.

Vínculos con la Defensa

Salvo el casi de Gendarmería Nacional, que funciona como una fuerza “intermedia”, todos los otros cuerpos de seguridad del país son de naturaleza civil y, por ende, no militar. Por demás, en la Argentina no existen áreas operaciones conjuntas de la policía y el Ejército47.

Las Fuerzas Armadas, dado su lamentable actuación durante la última dictadura militar, han visto ampliamente reducidas sus atribuciones en materia de seguridad interior y, salvo que fuera imperiosamente necesario, como por ejemplo en casos de estado de sitio o intervención federal de las provincias, se trata de mantenerlas apartadas de esta problemática.

Sistema de Información

La información relevante de seguridad pública es almacenada y procesada por esta institucionalidad a partir de la Dirección Nacional de Política Criminal (DNPC). Este organismo junta datos de estadísticas policiales y penitenciarias clasificándolos en dos sistemas: Sistema Nacional de Información Criminal y Sistema Nacional de Estadísticas sobre la Ejecución de la Pena, respectivamente.

No se puede garantizar que esta información sea efectivamente empleada por la institucionalidad al mando para el diseño de políticas públicas de seguridad pero tiene al menos cierto potencial para ser utilizada de esa forma dado que, por ejemplo, otorga la posibilidad de

46 Fuente: Ente de Cooperación Penitenciario. http://www.encope.com.ar/Index.htm 47 FLACSO Chile. Reporte del sector seguridad en América Latina y el Caribe. P.163.


http://www.encope.com.ar/Index.htm


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contrastar la situación de inseguridad a nivel nacional y provincial conforme el paso del tiempo.

En esta instancia, por lo menos, no se presenta la elaboración de algo semejante a un mapa de delito a nivel provincial, mucho menos local, que indique cuáles son los focos principales de inseguridad en el país y cuáles son sus problemas más acuciantes. La Policía Federal Argentina también carece de este instrumento de referencia geográfica48. De todos modos, esto debe ser matizado por dos observaciones: en primer lugar, que todavía hoy prevalece la tendencia a la concentración de las acciones delictivas en los grandes centros urbanos del país: la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el Gran Buenos Aires, Rosario y Mendoza. En segundo lugar, cada una de las provincias, al tener su propia policía, elabora sus propios mapas de ocurrencias delictivas.

Por otra parte, si bien es probable que la realización del delito tenga, por así decirlo, un lugar fijo, no es estática la localización de las bandas profesionales del delito que los cometen, con lo cual, si se quiere llegar a la raíz del problema no se puede contemplar sólo donde ocurren los delitos como indicador orientador de la gestión. Por último, es casi seguro que la ausencia de un sistema georreferenciado –como así también otros mecanismos de evaluación de gestión- es producto de las resistencias de individuos e instituciones políticas y policiales que no quieren exponer la gravedad de la problemática de inseguridad en sus distritos o, peor aún, demostrar las razones por las cuales persistentemente este problema no ha sido afrontado, sean éstas incapacidad o complicidad49.

Hay datos de hechos delictuosos (tanto en términos agregados como diferenciando según se trataren de delitos contra la persona o la propiedad y, siendo más específicos dentro de cada uno, homicidios y estadísticas penitenciarias –desde la cantidad de internos a una descripción más detallada de sus características más relevantes50- desde el año 1999 y hasta 2006. También provee una referencia para contrastar con otros países de la región y el mundo, aportando datos internacionales de seguridad

Además de los sistemas de información mencionados, datos almacenados en otros registros tales como el Registro Nacional de Reincidencia o el Registro Nacional de Armas, RENAR, se encuentran en dependencias pertenecientes al Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos y

48 Entrevista con Marcelo Saín. 49 Entrevista con Marcelo Saín. 50 Entre ellas podemos incluir indicadores de frecuencia y porcentajes de detenidos según sexo; edad; ocupación; nivel de instrucción; distribución por provincia, teniendo en cuenta penales federales y provinciales; tipo de delito; situación procesal, reincidencia; etc.



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pueden ser empleados para la gestión y toma de decisiones respecto a la seguridad.

Principales déficit institucionales

Evidentemente, a esta altura, el principal déficit de la institucionalidad nacional de seguridad pública es su incapacidad, o falta de voluntad, de ejercer un auténtico control sobre las fuerzas policiales y contribuir, más allá de purgas de mayor o menor extensión, a la modernización de las mismas para eliminar los principales vicios que posee. Está claro, por supuesto, que frecuentemente los organismos del sistema político propician estas indiscreciones por parte de la Policía y son cómplices de las mismas. De cualquier manera, esto no redunda, se supone, en resultados positivos en términos de la situación de seguridad generalizada.

Otra falencia grave del sistema de seguridad está localizada en su componente judicial. Como consecuencia del “predominio de una concepción marcadamente formalista y conservadora de un conjunto de prácticas y ritos institucionales tradicionales y profundamente anacrónicos”51, la justicia criminal se ha convertido progresivamente en un reducto de ineficiencia alarmante. Sólo un mínimo contingente de las causas iniciadas reciben sentencia y el plazo promedio de duración de los juicios es de 3 años52. Asimismo, esto contribuye a la sobrepoblación del sistema penitenciario. Éste, de por sí, cuenta con notables deficiencias de infraestructura y, sumando las condiciones deplorables en que viven los detenidos a la indiferencia o corrupción de parte de las fuerzas policiales encargadas de los mismos, se han transformado en verdaderas “escuelas de delito”.

Algunas de las principales deficiencias del Ministerio que señala el último informe de la Sindicatura General de la Nación se relacionan con la ausencia de indicadores sólidos de gestión que permitan evaluar el impacto de los programas implementados. Es importante mencionar esto porque atañe a las capacidades de evaluación –interna o externa- de esta institucionalidad (ver abajo).

El informe señala otras dos fallas operativas que generan amplia consternación. En primer lugar, la falta de planificación, en el sentido de que los programas no cuentan con un esquema que “permita prever cursos de acción y tomas de decisiones ante acontecimientos no

51 Saín, Marcelo. Op.cit. P.46 52 Entrevista con Luciana Pol, Investigadora del CELS.



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esperados, como así también constituya una guía para el desarrollo de su ejecución en procura de alcanzar un escenario propuesto”53.

En segundo lugar, añade que varios de los programas relevados carecen de un adecuado sistema de información, lo que también dificulta la evaluación de la ejecución de los mismos. Hemos marcado ya que, pese a tener datos estadísticos de seguridad mínimos relativamente actualizados, otras fuentes de información pertinente, como las encuestas de victimización, han sido abandonadas desde hace varios años.

Evaluación de programas de seguridad pública

A nivel nacional, según pudimos constatar en la entrevista con el Dr. Mariano Ciafardini, de la Dirección Nacional de Política Criminal, no existen evaluaciones internas54 respecto del impacto o alcance de los planes diseñados e implementados desde el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, que tampoco han abundado en los tiempos recientes. Por supuesto, esto se debe en gran parte a algunos puntos que hemos señalado anteriormente: la falta de planificación, de indicadores de gestión claros y precisos y de sistemas de información adecuados. Asimismo, no debe dejarse de lado el hecho de que, por lo general, los organismos del Estado argentino incurren en drásticos giros de política o ven sus programas paralizados por el veto de otros actores institucionales, con lo cual nunca llegan a desarrollarse lo suficiente como para ser evaluados.

Por ejemplo, el Plan Nacional de Prevención del Delito, la iniciativa de cabecera de esta institucionalidad todavía no ha sido implementado en suficientes casos como para medir su impacto en la sociedad. Además, debe ser considerado que este plan constituye meramente un formato básico que luego puede ser adaptado por los diferentes gobiernos subnacionales –provinciales o municipales- cuando lo han de implementar en su distrito. El Plan tiene como una de sus propuestas principales instalar un mecanismo de evaluación de la actuación policial, a ser realizada en conjunto por el ente político correspondiente y la sociedad civil, organizada en los respectivos foros o espacios de participación comunitaria.

53 Sindicatura General de la Nación. Evaluación de los principales programas y proyectos vigentes del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Enero de 2007. P.2. www.sigen.gov.ar 54 Hay, por supuesto, evaluaciones externas por parte de otros organismos gubernamentales –como el Informe de la SIGEN que hemos señalado, o por parte de organizaciones no gubernamentales.


http://www.sigen.gov.ar/


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Regulación de la seguridad privada

A nivel nacional, la seguridad privada está regulada por las siguientes normativas: y las leyes 20.429 (Ley Nacional de Armas y Explosivos), sus modificaciones a partir de la ley 23.979 y 2.059 y, finalmente, el Decreto 1002 de 1999. Éste último no es atribuible a una única dependencia de la Presidencia de la Nación sino que fue firmado en acuerdo general de los ministros del gobierno de ese momento. En la Provincia de Buenos Aires, este marco normativo lo componen las leyes 12.297, 12.381 y 12,874, así como también el decreto 1414/99.



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Sistema de Seguridad – Provincia de Buenos Aires

Descripción general de la situación de inseguridad

El cuadro de la situación de criminalidad de la Provincia de Buenos Aires, según las tasas de delitos en general y contra las personas y la propiedad, específicamente, nos presenta un panorama similar al que observamos para el total del país, aunque con un menor crecimiento y con períodos de estabilización de la tasa de delitos, por ejemplo, entre los años de 1999 y 2001. De todos modos comparte la particularidad de un incremento notable hasta 2002 y luego un descenso menos pronunciado, salvo para el caso de los delitos contra la persona.

Gráfico 2.6. Tasa de delito por cada 100 mil habitantes (Provincia de Buenos Aires, 1993-2006).


Observando la evolución de la cantidad de homicidios dolosos en la Provincia de Buenos Aires entre 2000 y 2007 –aunque sólo hasta el mes de enero- podemos ver que hay una tendencia incremental hasta el máximo alcanzado en 2002 (2488) y luego un descenso continuo durante los 4 años siguientes.



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Gráfico 2.7. Evolución Anual de Homicidios Dolosos Provincia de Buenos Aires, 2000-2007.

Fuente: Arslanián, León. Plan de Reforma de las Policías. Resultados de Gestión 2004-2007. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. 2007

Si tomamos en cuenta la tasa de homicidios dolosos por cada 100 mil habitantes durante este mismo período notamos un patrón equivalente.

Tabla 2.3. Evolución de la tasa de homicidios dolosos por 100 mil habitantes. Provincia de Buenos Aires, 2000-2006.

AÑO Tasa de homicidios dolosos por 100 mil habitantes55

2000 11,9 2001 14,6 2002 17,5 2003 12,7 2004 9,1 2005 7,9 2006 7,5

Fuente: elaboración propia en base a Fuente: Arslanián, León. Plan de Reforma de las Policías. Resultados de Gestión 2004-2007. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. 2007

. 55 La población de la provincia es calculada en base a las proyecciones del INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos) a partir del censo poblacional relacionado en 2001.



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A continuación podemos observar la progresión mensual de la cantidad de homicidios dolosos registrados en la provincia durante el año 2006 y compararlo con el número de homicidios culposos por accidentes de tránsito que ha habido en el mismo período. También se presentan las tasas por 100 mil habitantes de la ocurrencia de estos eventos. La tasa de homicidios culposos por accidentes de tránsito supera en 1,5 puntos porcentuales a la de homicidios dolosos. Vale aclarar que existen dos tipos de registros diferentes ya que el SAT (Sistema de Alerta Temprana) requiere de más información que el SNIC para la constatación de un hecho delictivo.

Tabla 2.4. Número y tasas de homicidios dolosos y homicidios culposos en accidentes de tránsito. Provincia de Buenos Aires, 2006.


La tasa de suicidio en la provincia más recientemente difundida data del año 2005 y tenía un valor de 7,3 por cada 100 mil habitantes.

El siguiente gráfico nos demuestra que la cantidad de personas privadas de la libertad en la Provincia de Buenos Aires –tomando en cuenta tanto cárceles como dependencias policiales- ha crecido notoriamente, sobre todo entre 1997 y 2005. Luego comienza a apreciarse un leve descenso, aunque sobre todo en el número de personas detenidas en comisarías. Esto en parte puede ser atribuido al fallo del caso Verbitsky, donde se



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demandada por una resolución de la situación de detención de estos individuos ya que, como veremos más adelante, las comisarías no están en absoluto equipadas para tener esta cantidad de detenidos.

9836 10048 10043 11527 12460 13190 15012 16990 1821122811 24900 24686 24306 242082387 2576 2576 2765 2866 3408

52936113

52235192 6035 3823 2782

7507

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007*

cárceles dependencias policiales

Gráfico 2.8. Evolución de la cantidad de personas privadas de la libertad en la Provincia de Buenos Aires. Unidades penitenciarias y comisarías, 1994-2007.

Fuente: Informe del Centro de Estudios Legales y Sociales (2007).

Victimización

La última encuesta de victimización realizada por la Dirección Nacional de Política Criminal para el Gran Buenos Aires –el área más cercana a la Ciudad de Buenos y con mayor concentración de la población de la provincia- fue realizada en 2003 y revela, entre otras cosas, lo siguiente:

El 42% de los entrevistados indica haber resultado víctima de al menos uno de los delitos relevados durante el 2003.

Este porcentaje es prácticamente idéntico al del año anterior. Entre 1997, cuando se registró un máximo de 44,1% de víctimas de uno o más delitos, y 2003, la tasa de victimización promedia alrededor del 40% (el punto mínimo fue de 39% en 2001).

Considerando únicamente delitos contra la propiedad, el porcentaje de victimizados es de 34,9%. Esta cifra ha oscilado entre el 32 y el 38% entre 1997 y 2002.

11,8% de la población fue víctima de un robo con violencia. El pico en este indicador fue durante 1999 (14%).

Sólo un cuarto de los individuos entrevistados que fueron víctimas de un delito lo denunciaron a la policía (25,6%). Este guarismo se encuentra en franco descenso desde su punto máximo de 35,7% en 1999. A la vez, un 37,2% de los no-denunciantes respondieron que



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decidieron no hacer la denuncia porque “la policía no hubiera hecho nada”.

Un 50% de los entrevistados afirmaron que la policía actúa mal o muy mal en su zona de control de delitos, mientras que un 35,2% respondió que se desempeña bien o muy bien.

Un indicador fuerte del temor de la población en esta área del país es que 15,7% admite poseer armas de fuego en su casa y el 50% de ellos afirma tenerla por motivos de protección personal. Ambos porcentajes corren el riesgo de ser significativamente inferiores a lo real dada la tendencia de la gente a no revelar esta información.

Alrededor del 70% de los entrevistados declaró que se siente un poco o bastante inseguro caminando solo en su barrio de noche. Otro 30% respondió que no se siente seguro estando solo en su casa de noche.

87,6% piensa que es muy o bastante probable que sea víctima de un delito. Esta cifra se asimila a los resultados obtenidos mediante estas encuestas desde 1998.

Institucionalidad Política a cargo de la Seguridad Pública

En la Provincia de Buenos Aires, la institucionalidad política fundamental a cargo de la seguridad pública es, precisamente, el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. El artículo 19 de la Ley Provincial 13.175, la Nueva Ley de Ministerios, explicita las siguientes funciones de parte de este organismo56:

1. Organizar y dirigir las policías de la Provincia de Buenos Aires, el sistema de defensa civil y la actividad de las agencias de seguridad privada.

2. Coordinar las relaciones entre la policía y la comunidad.

3. Diseñar, proponer, organizar y ejecutar, de conformidad con los lineamientos que establezca en la materia el Poder Ejecutivo, planes, proyectos y programas en materia de catástrofes y accidentes, en coordinación con otros organismos nacionales, provinciales y municipales.

4. Coordinar y dirigir el sistema de comunicación al servicio de la seguridad pública.

56 FLACSO. Reporte Sector Seguridad América Latina y el Caribe. Informe Argentina. Santiago, Chile: FLACSO. 2006. Pp.49-50.



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5. Planificar, ejecutar y fiscalizar la ejecución de las acciones de inteligencia policial que fueren conducentes a la prevención y represión del delito.

6. Planificar, coordinar interjurisdiccionalmente y ejecutar las acciones que se decidan en las materias vinculadas a su competencia material.

7. Proponer, elaborar y ejecutar, de conformidad con los lineamientos que imparta el Poder Ejecutivo, las políticas en materia de seguridad pública, así como de protección de las personas, sus bienes y la prevención de delitos.

8. Evaluar la implementación de las políticas de seguridad y controlar el funcionamiento de las policías de la provincia.

A su vez, dentro de este organismo, la entidad que más directamente debería lidiar con esta temática es la Subsecretaría de Seguridad, cuya estructura orgánica fue creada mediante los decretos 1136 y 1504, ambos del año 2004. La Función de la Subsecretaría de Seguridad es “coordinar y organizar las actividades necesarias para el cumplimiento de las políticas provinciales fijadas en lo referente a la gestión institucional y pública de la seguridad, además de criterios comunes con otros organismos competentes tanto de orden público como privado, nacionales, provinciales, municipales e internacionales y demás poderes del Estado”57.

Inmediatamente esto permite ver una diferencia clave respecto de lo que ocurre a nivel nacional, donde la Seguridad no constituye un Ministerio autónomo sino que está incluido dentro del Ministerio de Justicia.

En términos de su estructura, entre las dependencias más relevantes para el manejo de la seguridad en la provincia, el Ministerio cuenta con las siguientes:

Subsecretaría de Seguridad: coordina y organiza las actividades necesarias para el cumplimiento de las políticas provinciales fijadas en lo referente a la gestión institucional y pública de la seguridad, además de criterios comunes con otros organismos competentes tanto de orden público como privado.

Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal: entre otras cosas, tiene por objetivo la recolección y centralización de

57 Fuente: Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. www.mseg.gba.gov.ar


http://www.mseg.gba.gov.ar/


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información para elaborar bases de datos y mapas criminológicos demostrativos de la situación de inseguridad en la provincia58.

Certificación Profesional, Participación Comunitaria, Institutos de Formación Policial y subsecretaría Administrativa.

Dependencias de la Unidad Ministerial. Entre éstas, la más relevante a fines de la seguridad pública es el Programa de Seguridad = Ciudadanía e Inclusión, que propone formular estrategias de reducción de la conflictividad y la violencia social.

Dependencias descentralizadas: ésta contiene los organismos encargados de garantizar las previsiones sociales de las policías de la provincia. Además, también figura el Círculo Policial, cuya misión principal, según su estatuto, es fomentar y contribuir al desarrollo intelectual y profesional de sus integrantes59.

En el gráfico 2.12 podemos observar el organigrama del Ministerio de Seguridad Bonaerense y en el 2.13 el diagrama organizacional de la Secretaría de Seguridad de la Provincia.

58 Fuente: Ministerio de Seguridad. Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal. www.mseg.gba.gov.ar/Investigaciones/investigaciones.htm 59 Fuente: Círculo Policial. www.circulopolicial.org.ar


http://www.mseg.gba.gov.ar/Investigaciones/investigaciones.htm

http://www.circulopolicial.org.ar/


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Gráfico 2.9. Organigrama del Ministerio de Seguridad Bonaerense

Fuente: Ministerio de Seguridad, Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.

www.mseg.gba.gov.ar




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Gráfico 2.10. Organigrama de la Subsecretaría de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires

Fuente: Plan de Reforma de las Policías. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.



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La ley 12.154 reconoce como los actores integrantes del sistema de seguridad provincial a los siguientes organismos:

a) El gobernador de la provincia.

b) El Poder Legislativo de la Provincia.

c) El poder Judicial de la Provincia.

d) El Sistema Penitenciario Bonaerense.

e) El Sistema de Instituciones de Menores.

f) El Patronato de Liberados.

g) El Sistema de Defensa Civil.

h) Las Policías Departamentales de Seguridad.

i) La Policía de Investigaciones Judiciales.

j) La Policía de Seguridad Vial.

k) Los Foros Departamentales de Seguridad.

l) Los Foros Municipales de Seguridad.

m) Los Foros Vecinales de Seguridad.

n) Los Defensores Municipales de Seguridad.

o) [incorporado por la ley 13.210] El intendente y la Policía Comunal de seguridad.

La misión de elaboración de planes, proyectos y propuestas, así como la implementación de políticas de seguridad pública es patrimonio del Consejo Provincial de Seguridad, creado a partir de la ley 12.987. Este consejo está integrado por diversos componentes políticos –los ministros de seguridad y justicia, el secretario general de la gobernación, 4 miembros del poder legislativo –dos diputados y dos senadores-, repartidos entre la oposición y el oficialismo. A su vez, son invitados a participar de los mismos los titulares de las instituciones enumeradas en el artículo 5° de la ley 12.154 (ver arriba).

Sistema policial

Dentro de los cuerpos policiales reconocidos en la Provincia de Buenos Aires, varios de ellos de relativamente reciente origen y orientados hacia la desconcentración y diversificación de funciones de la institución policial, debemos destacar los siguientes, que podemos observar en el cuadro 2.X.



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Tabla 2.5. Cuerpos policiales de la Provincia de Buenos Aires. Cuerpo policial Funciones Policía de Buenos Aires 2 Institucional civil, armada, jerarquizada, de

carácter profesional y apta para operaciones conjuntas con las demás policías provinciales y las fuerzas federales. No cumple tareas de custodia ni alberga detenidos. No realiza citaciones ni notificaciones judiciales.

Policía de Seguridad Vial Interviene en forma preventiva y/o disuasiva ante la comisión de delitos o infracciones a la normativa vial, cooperando con las distintas policías de la Provincia.

Superintendencia de Custodia de Objetivos Fijos, Personas y Traslados de Detenidos

Centraliza los servicios de custodia; brinda protección a edificios y funcionarios públicos; vigila y traslada detenidos alojados en dependencias policiales.

Superintendencia de Seguridad Siniestral

Manutención de la seguridad pública ante incendios, explosiones, contaminaciones y otras situaciones siniestrales.

Fuente: elaboración propia en base a Plan de Reforma de las Policías (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, 2007).

Sistema judicial

El sistema judicial de la provincia opera por fuera del Ministerio de Seguridad ya que cuenta con su propia estructura ministerial dentro de la Gobernación: el Ministerio de Justicia.

Su vinculación más evidente con los temas de seguridad de la provincia pasa por su ingerencia en el sistema penitenciario. En este sentido, le corresponde:

a. Atender al patronato de liberados y ejercer el control necesario de las personas detenidas y encarceladas en resguardo de sus derechos y garantías.

b. Participar de los proyectos de conmutación de penas de conformidad a las prescripciones de la Constitución de la Provincia.

c. La organización, dirección y régimen de institutos penales y servicio penitenciario, así como la promoción de las acciones conducentes para lograr la reinserción social del condenado, el adecuado tratamiento del procesado y la efectiva coordinación de la asistencia pos-penitenciaria60.

60 Fuente: Ministerio de Justicia de la Provincia de Buenos Aires. www.mjus.gba.gov.ar


http://www.mjus.gba.gov.ar/


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Asimismo, también podemos intuir que participa de las políticas de seguridad de la provincia mediante la Subsecretaría de Relaciones Institucionales y Coordinación, ya que este organismo debe articular su funcionamiento con otros ministerios, secretarías, organismos y poderes del Gobierno Provincial.

En cuanto al Poder Judicial de la provincia, la instancia ocupada de temas de seguridad pública es el Tribunal de Casación Penal. Este revisa las causas penales que ingresan y dicta sentencias definitivas de tres modalidades: procedimiento común y abreviado; sala de feria y tribunal pleno. El Poder Judicial atiende en los 18 departamentos en los que está subdivida la provincia.

Sistema penitenciario

El Sistema Penitenciario de la provincia está inserto –institucionalmente- en la Subsecretaría de Política Penitenciaria y Readaptación Social del Ministerio de Justicia. Dentro de este organismo se trabaja todo lo realizado con el Servicio Penitenciario Bonaerense (SPB), como con otras instancias que se relacionan con éste, tales como el Patronato de Liberados (ver Programas de rehabilitación); la Dirección Provincial de Política Penitenciaria y la Dirección General de Salud Penitenciaria.

La Dirección Provincial de Política Penitenciaria, entre otras misiones, fiscaliza los organismos carcelarios y de detención; asegura el cumplimiento efectivo de las decisiones política respecto al SPB; interviene en la evaluación e informes para el otorgamiento o la denegación de conmutación de penas; implementa las políticas a seguir en materia de readaptación social y elabora anteproyectos de reforma y actualización de normas directamente relacionadas con el Servicio Penitenciario para su correcto funcionamiento61.

En diciembre de 2006, el Sistema Nacional de Ejecución de la Pena registraba 46 establecimientos penales pertenecientes al servicio penitenciario bonaerense.

Concepción vigente de seguridad

La ley básica de regulación de la seguridad pública en la provincia de Buenos Aires es la Ley del Sistema de Seguridad Pública Provincial 12.154, sancionado en 1998. La misma considera que la seguridad pública –en su dimensión más general y abarcadora- “importa para los ciudadanos el goce y ejercicio de sus derechos, libertades y garantías constitucionales”

61 Fuente: Subsecretaría de Política Penitenciaria y Readaptación Social. Dirección Provincial de Política Penitenciaria. www.mjus.gba.gov.ar/html/subsec_penitenciaria/politica_penitenciaria_objetivos.htm


http://www.mjus.gba.gov.ar/html/subsec_penitenciaria/politica_penitenciaria_objetivos.htm


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(Art.2°). Dado que no especifica más detalladamente a que derechos, libertades y garantías está haciendo referencia, podría interpretarse que esta normativa es proclive a, al menos formalmente, concederle una variedad y amplitud de funciones a las instituciones del sistema de seguridad de las que le son realmente correspondientes.

En términos funcionales, requiere de la “acción coordinada y la interacción permanente del pueblo de la Provincia de Buenos Aires y de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal, particularmente referida a las Policías de la Provincia, a la seguridad privada y a la participación comunitaria” (Art.3°). Es interesante destacar que gran parte de esta legislación hará referencia a medidas proclives a estimular la colaboración de la ciudadanía en la cuestión de inseguridad; nos referimos al establecimiento de foros de seguridad en tres niveles: vecinales, municipales y departamentales. Esta participación se reconoce explícita como un derecho de la ciudadanía y su promoción como uno de los deberes del gobierno.

Sistema de Información

En la provincia de Buenos Aires, la policía cuenta con un mecanismo informático de concentración y procesamiento de información a partir del Centro de Operaciones Policiales (COP). Las competencias específicas que le son propias son las de

1) Reunir la información que produzcan las distintas Policías generadas por los ilícitos y/o faltas en sus respectivas jurisdicciones

2) Confeccionar estadísticas sobre las informaciones para tener el análisis en todas las modalidades delictivas y poder confeccionar mapas de delitos

3) Ser soporte en los sistemas informáticos con las distintas Policías y las Direcciones Generales.

4) Brindar información rápida sobre automotores recibida en el organismo desde las distintas dependencias policiales y desde otros organismos nacionales o provinciales.

5) Elaborar servicios, coordinar los mismos y analizar resultados62.

Este sistema tiene como áreas de recolección y procesamiento de datos más pertinentes todo lo vinculado con los siniestros de automotores en la provincia, además de información procedente del REPAR (Registro Provincial de Armas). La presencia de este sistema de registro de

62 Fuente: Centro de Operaciones Policiales. www.pol.gba.gov.ar


http://www.pol.gba.gov.ar/


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información revela, además, la existencia de un sistema de georreferenciamiento, mediante el diseño de mapas de delito según las correspondientes instancias geográficas de la provincia. Este insumo ha sido incorporado recientemente por parte de las fuerzas policiales para tener una idea más fidedigna de la localización de las principales problemáticas de seguridad en la provincia. Frecuentemente se ha intentado lograr su confección mediante la cooperación con los distintos Foros de participación comunitaria.

Lo que no se puede cerciorar, hasta este momento, es la utilidad que tiene este instrumento para las fuerzas policiales en sí como forma de comprender y combatir la situación de inseguridad en la provincia. Tampoco se desprende de la existencia del mismo que esto implique más y mejores instancias de coordinación con los distintos componentes del sistema de seguridad provincial (sistema judicial y penitenciario).

Durante la gestión del Dr. Arslanián, como correlato al mapa del delito, se elaboró el mapa de la operatividad policial a partir de los siguientes parámetros, considerados por comisaría, comunal o distrital, departamental y de la totalidad de la provincia:

a. cantidad de procedimientos b. cantidad de aprehensiones de personas c. cantidad de capturas efectivizadas d. cantidad de secuestros de automotores sustraídos e. cantidad de secuestros de drogas f. cantidad de secuestros armas g. cantidad de secuestros de municiones h. cantidad de mercadería sustraída i. Otros indicadores63

Por otra parte, también se ha puesto en funcionamiento, desde la Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal el Sistema de Información Geográfica para la Prevención del Delito. Esto consiste en la unificación de las bases de datos sobre el crimen organizado en el área de inteligencia y la adquisición de un moderno programa de análisis criminal64. Las fuentes que han servido de suministro de información para esta base de datos unificada pueden ser observadas en el siguiente diagrama.

63 Arslanián, León. Plan de Reforma de las Policías. Resultados de Gestión 2004-2007. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. P.84 64 Op.cit. P.197-199.



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Gráfico 2.11. Fuentes del Sistema de Información de la Seguridad Pública en la Provincia de Buenos Aires.

Fuente: Arslanián, León. Plan de Reforma de las Policías. Resultados de Gestión 2004-2007. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. P.200

Origen de esta dependencia

El Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires fue creado en el año 1998. Anteriormente el Ministerio era una Secretaria de Seguridad, cuyos orígenes datan del año 1991, luego de que adquiriera este carácter ascendiendo del rango de Subsecretaría. Esto ocurrió a partir de la llegada a la Gobernación de Eduardo Duhalde, luego de que éste renunciara a ser el vicepresidente de Carlos Menem, electo en 1989. “En 1991 el tema estaba al tope de la lista de preocupaciones de la población y [Duhalde] no se cansó de prometer ‘mano dura’ contra la delincuencia, uniéndola en su discurso al combate contra el narcotráfico. Y dispuso que la Policía fuera parte esencial de su relación con la embajada norteamericana”65. Publicitó una reforma y modernización de la Policía Bonaerense, la llegada

65 Dutil, Carlos y Ricardo Ragendorfer. La Bonaerense: historia criminal de la Policía de Provincia de Buenos Aires. Buenos Aires: Editorial Planeta. P.12.



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de la “Policía del Siglo XXI”. Además, sacó a la Secretaría de Seguridad de la órbita del Ministerio de Gobierno y la puso bajo su control directo66.

Cambios centrales en la estructura del Ministerio

Los cambios centrales en la estructura del Ministerio se produjeron en tres años 1997, 1998 y 2004. En el año 1997 fue cuando se disolvió la Policía de la Provincia de Buenos Aires, desconcentrando las funciones de la misma en varios cuerpos policiales diferenciados. En el año 1998 se modificó el estatus del organismo encargado de la seguridad, pasó de ser una Secretaria a una Ministerio). Finalmente en el año 2004 67 se encaro nuevamente el proceso de reforma policial.

Capacidades civiles al interior del organismo Las capacidades y el liderazgo civil en el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires están en un nivel intermedio68. Basándonos en el trabajo de FLACSO Chile del año 2006, podemos decir que la mayoría de los sectores importantes en la toma de decisiones tienen control civil. Las variables utilizadas por dicho estudio para determinar el grado de capacidades civiles y liderazgo democrático en materia de seguridad son: i) presencia y operación de mecanismos de control interno y externo, ii) la presencia de asesoría técnica civil en la toma de decisiones, iii) el nombramiento y funciones de la plana mayor policial, iv) el proceso de la toma de decisiones al interior de la institución policial69. A estas cuatro variables se les asignaron cinco indicadores (en el caso de los mecanismos de control se le asigna un indicador a los mecanismos de control interno y otro a los mecanismos de control externo).

En el caso del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, la mayoría de los variables están en control civil y existen. En la provincia de Buenos Aires existen mecanismos de control interno (existe una Unidad especifica destinada a ese fin); existen también mecanismos de control externo en el Ejecutivo, el Legislativo y la Sociedad Civil70. Además, hay asesores civiles permanentes en el Ejecutivo, la Jefatura Superior Policial depende de la confianza del Gobernador y los asensos y bajas de la plana mayor están bajo control del Ministerio. En contraposición, en la provincia

66 Op.cit. P.13. 67 León Arslanián. Plan de Reforma de las Policías. Resultados de la gestión 2004-2007. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. 2007. P.7. 68 FLACSO. Sector Seguridad Pública en Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. P. 88. 69 Op.cit. P.82. 70 Ibíd.



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de Buenos Aires no hay asesoría civil permanente en el legislativo, ni tampoco está establecida la duración de la Jefatura Superior Policial71.

En llamativo contraste con Chile, el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires controla la distribución territorial de la dotación policial, las funciones operativas y logísticas, la adquisición de infraestructura, la elaboración de la doctrina institucional, la formación y capacitación del personal, la gestión de los recursos humanos y fundamentalmente controla por si mismo las bajas y los ascensos.

Sin embargo, el control civil no siempre fue tan efectivo. Existió una mejora sustancial después de la gestión de León Arslanián. Durante los primeros años de la década del noventa, el período en el cual Eduardo Duhalde fue gobernador de la Provincia de Buenos Aires, el organismo político de seguridad –en ese entonces, en el rango de secretaría- tenía a su mando casi exclusivamente a comisarios retirados o bien civiles de notoria inclinación ideológica por la represión sin mediaciones –“mano dura”- y, frecuentemente, asociados a militares represores durante la última dictadura72. De forma similar a como fue descrito en la Policía Federal en la provincia de Buenos Aires también se preponderó el funcionamiento de la lógica de abdicación del poder político respecto al control de la policía. Como dicen Föhrig y Pomares, “diversos gobiernos, tanto en el plano provincial como en el plano municipal, delegaron en la policía la tarea de la seguridad sin actuar en el diseño de las políticas ni en el control de su aplicación efectiva […] Este fenómeno de delegación acrecentó la autonomía de la policía”73. El reiterado fracaso de los intentos por reformar funcional y operativamente a la policía da otro indicio de la incapacidad de los dirigentes civiles de comprender y penetrar esta organización (Föhrig y Pomares 2004, 245-255). Podemos decir que la gestión de Arslanián intentó ser una bisagra en términos del liderazgo civil, con mayor o menor éxito en su logro. En la actualidad, la nueva gestión de Carlos Stornelli lleva demasiado poco tiempo como para hacer un análisis.

71 FLACSO. 2006. Reporte Sector Seguridad en América Latina y el Caribe 2006. Santiago, Chile. Pág. 87. 72 Nos referimos a quienes ocuparon el liderazgo de la institucionalidad en los primeros años del gobierno de Duhalde: los jueces federales Eduardo Pettigiani y Alberto Piotti, de “notorios vínculos con policías duros de la dictadura militar y no tan pasados amores con agrupaciones neonazis y grupos carapintadas” (Dutil y Ragendorfer 1997: 13). 73 Föhrig, Alberto y Julia Pomares. “Las reformas policiales desde las teorías del cambio institucional: los intentos de transformación de la policía de la provincia de Buenos Aires”. En Frühling, Hugo y Azun Candina. Participación Ciudadana y Reformas a la Policía en América del Sur. Chile: Centro de Estudios para el Desarrollo. 2004. P



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Niveles de coordinación de Estado

Hacia arriba, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires debe coordinar con el Gobierno Nacional –específicamente con la Policía Federal- para cooperar en la detección y prevención de la actividad criminal cuando ésta aparece simultáneamente en sus respectivas jurisdicciones. Uno de los reclamos constantes de la Policía Federal en tanto cuerpo de seguridad principal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es la “migración” de delito que fluye desde el primer cordón del conurbano –el Gran Buenos Aires- hacia la misma y luego escapa de regreso a la provincia por las numerosas vías de acceso rápido a la Capital Federal74.

Hacia abajo, se debe pensar una política para ser implementada a nivel de los municipios, muchos de los cuales tienen poblaciones del tamaño de provincias del interior del país y, por ende, presentan una heterogeneidad notable en términos de sus fuentes de inseguridad y mayores dificultades para que se las pueda resolver. Con este propósito se ha dispuesto la creación de una policía comunal, que será manejada por los intendentes de los municipios de menos de setenta mil habitantes.

Programas de Prevención del Delito

Podemos señalar dos estructuras institucionales que han elaborado planes de políticas públicas tendientes a la prevención del delito en la Provincia. El primero se refiere a lo dispuesto por la Dirección General de Política de Prevención del Delito, perteneciente a la Subsecretaría de Investigaciones e Inteligencia Criminal. Esta dependencia ha efectuado la elaboración del mapa del delito, un sistema referenciado que almacena y proyecta la evolución mensual desde 2000 hasta el presente de cifras de denuncias de los llamados delitos de cifra blanca –aquellos que cuentan con mayor probabilidad de ser denunciados, por su gravedad: homicidios dolosos, homicidios en ocasión de robo, hurto y robo automotor y piratas del asfalto.

Esta subsecretaría también es la responsable de la implementación del Sistema de Emergencia Telefónica 911. La instalación de un número telefónico único para comunicarse con la policía –emulando el ejemplo estadounidense- también tiene una dimensión preventiva –aunque de variable eficacia- ya que, en última instancia, permite a los ciudadanos advertirle a la policía acerca de un potencial hecho delictivo. Avisados antes de que el hecho ocurra, la policía tiene más probabilidades de impedir que se concrete el delito.

74 En años recientes se han multiplicado los puestos de control en las avenidas que derivan en salidas de Ciudad de Buenos Aires al Gran Buenos Aires.



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En la Provincia de Buenos Aires actualmente está en desarrollo –o por lo menos lo estuvo durante la gestión de León Arslanián- fundamentalmente un programa orientado a la prevención del delito, en el sentido de abordar las causas más estructurales y no inmediatas de la inseguridad: el programa Seguridad = Ciudadanía e Inclusión. Este programa cuenta con cinco fases de implementación, a partir de las cuales se aspira llegar al objetivo final que es lograr un consenso de medidas a partir de las cuales el Estado puede intervenir para reducir las probabilidades de ingreso a la criminalidad de los sectores marginales o de mayor propensión a la conflictividad social75.

¿Cómo se establecen las vinculaciones con el gobierno local?

La articulación con los gobiernos locales se vincula con la relevancia que, desde la institucionalidad política, se le ha dado a la descentralización como medio de aliviar la situación de inseguridad. Esto no sorprende dada el tamaño poblacional y la extensión territorial de la provincia de Buenos Aires y, consecuentemente, la heterogeneidad en términos de problemáticas de seguridad que la afectan. La vinculación con los gobiernos locales –o bien con instancias sub-provinciales de formulación e implementación de políticas- se puede establecer a partir de dos tipos de mecanismos institucionales, uno referido a la participación de los vecinos y otro a las fuerzas de seguridad en sí.

En cuanto al primer punto, la ley 12.154 ha establecido la creación de Foros de Seguridad a nivel Departamental, Municipal y Vecinal. Los primeros son creados en el ámbito de cada Departamento Judicial de la Provincia; los segundos corresponden a cada municipio de la misma y, por último, los Foros Vecinales surgen en el ámbito de cada Comisaría integrante de las Policías Departamentales de Seguridad. Según sus respectivas jurisdicciones, cada una de estas instancias de participación comunitaria tiene entre sus principales funciones:

I. Entender e intervenir en las cuestiones atinentes a la seguridad pública.

II. Evaluar el funcionamiento y las actividades de las Policías de la Provincia y de los prestadores del servicio de seguridad privada, en su ámbito de actuación.

III. Intervenir en los planes de prevención de actividades y hechos delictivos o vulneratorios de la seguridad pública.

75 Fuente: Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. Plan de Reforma de las Policías. Resultados de la gestión 2004-2007. P.58.



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IV. Derivar inquietudes y demandas comunitarias y formular propuestas al Foro de Seguridad que corresponda (a nivel vecinal) o al Defensor Municipal de Seguridad (a nivel municipal).

V. Formular sugerencias y propuestas y solicitar informes a los titulares de las Comisarías (Foros Vecinales y Municipales).

Correlativamente se ha implementado una iniciativa para proveer de fuerzas de seguridad exclusivamente dedicadas al nivel local, para lo cual se ha dispuesto la creación de la Policía Comunal, concebida como funcional respecto al intendente y orgánica respecto del Ministerio de Seguridad de la Provincia. Esto implica que cada Intendente tendrá el manejo de efectivos de seguridad que cada Departamental afecte a esos fines y compartirá la responsabilidad con el Ministerio de Seguridad en la labor de prevención. “Cada Intendente diseñará las políticas preventivas y las acciones estratégicas de la Policía Comunal de Seguridad, que impartirá al Jefe de dicho Cuerpo para el desempeño de la fuerza policial, a través del funcionario que él podrá designar.

El Jefe de la Policía Comunal de Seguridad deberá cumplir las directivas e informar a requerimiento del Intendente sobre las acciones realizadas” (Art.7°, Ley 13.210). Este organismo de las policías provinciales habrá de actuar únicamente en municipios que no superen los setenta mil habitantes y será conformado a partir de los recursos humanos existentes en las departamentales presentes en estas secciones.

Vinculaciones con el sistema penitenciario

El sistema penitenciario está compuesto por establecimientos penitenciarios de orden federal y aquellos de índole provincial.

La provincia de Buenos Aires, por motivos lógicos –tanto su extensión y tamaño demográfico, como por ser el distrito de mayor incidencia en los números de criminalidad nacional y centro de operaciones para varias bandas de crimen organizado-, cuenta con la mayor participación del territorio en cuanto a cuerpo de oficiales del servicio penitenciario nacional a disposición (3376), así como también la mayor cantidad de establecimientos penales.

Aunque no figure dentro de la normativa institucional formal, es indudable que las comisarías –especialmente en la provincia de Buenos Aires- forman parte del sistema penitenciario ya que se han convertido en el espacio de detención que sirve de alternativa, aunque por cierto inapropiada y deficiente, para el exceso de población que alojan los establecimientos penales (ver Gráfico 2.8). En su informe de resumen de gestión de 2007, el



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Ministerio de Seguridad admite que, mientras que el cupo ideal de detenidos que caben en las comisarías de la provincia es de 3.029 plazas y el espacio físico actualmente disponible es de 2.520 –por razones de obras o medidas judiciales restrictivas-, al 14 de febrero de 2007 las comisarías de la provincia contaban con 3.404 detenidos. Las condiciones de “alojamiento” de los detenidos en estos espacios son aún peores que en las cárceles por no ser éstos lugares diseñados para el encierro extendido de personas y porque, debido a las carencias de infraestructura que padece la policía de la provincia en general, las comisarías tienen inmensos déficit de seguridad, higiene y salubridad76.

El principal programa de rehabilitación llevado a cabo dentro del sistema penitenciario provincial, a partir del Ministerio de Justicia de la provincia, se conoce como “Patronato de Liberados”. Dentro de este espacio institucional aparecen iniciativas como el Programa de Inserción Laboral, Autogestión en Construcción, Ayuda Social, Documentación o el Programa Post Penitenciario. Estos cuentan con un marco normativo trazado por la ley 12.256. Por ejemplo, el Programa de Inserción Laboral tiene entre sus objetivos específicos:

Contribuir a generar mejores condiciones de empleabilidad a través de la capacitación en oficios y/o la culminación de estudios del sistema formal de educación.

Fortalecer los mecanismos de articulación interinstitucional para el logro de la inserción laboral.

Apoyar el desarrollo de microemprendimientos productivos destinados al autoconsumo y/o la comercialización.

Promover la inserción social de aquellos liberados que presentan alguna discapacidad, en actividades de adaptación y capacitación laboral, para la adquisición de hábitos y competencias, a través de su incorporación en Talleres Protegidos77.

No tenemos datos comparativos o históricos precisos como para evaluar el éxito o no de estos programas. De todos modos, es indudable que su implementación se ve obstaculizada por las condiciones de vida propias de los establecimientos penitenciarios, como así también por ciertas disposiciones por parte de la autoridad. Por ejemplo, para mostrar como las acciones no siempre tienen los efectos deseados, hace pocos años, con motivo de los secuestros virtuales que efectuaban internos desde la prisión se les retiró el acceso a Internet. Si bien esto puede haber tenido

76 Entrevista con Luciana Pol, Centro de Estudios Legales y Sociales. 77 Fuente: Patronato de Liberados Bonaerense. www.plb.gba.gov.ar


http://www.plb.gba.gov.ar/


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resultados favorables para disminuir la incidencia de este delito, tal medida significó un gran obstáculo para quienes estaban tratando de obtener un título secundario o universitario con ayuda de la información que aprehendían en la Internet78.

Evaluaciones de políticas de seguridad

Salvo el Plan de Reformas y Resultados de la Gestión 2004-2007 –años durante los cuales el Ministerio de Seguridad fue ocupado por el doctor León Arslanián- que hemos citado a lo largo de esta sección, no existen evaluaciones de las políticas implementadas por el Ministerio de Seguridad. Incluso este plan presenta los resultados obtenidos de manera escueta y sin demasiada minuciosidad en la descripción de los pormenores de cada uno de sus proyectos. Esto se puede deber a varios motivos. Uno obvio y sencillo es que los programas del Ministerio de Seguridad, en su mayoría, son de diseño reciente y, sobre todo para casos que buscan tener un impacto en las causas lejanas de la situación de inseguridad, se necesitaría de un mayor tiempo para que pueda evaluarse con certeza si es que han producido algún efecto y de qué tipo. Otra cuestión son los obstáculos que median entre la disposición de la institucionalidad política de realizar una evaluación del desempeño de las fuerzas de seguridad y la voluntad de los cuerpos policiales de someterse a la misma. De ser hecha con extrema rigurosidad, una evaluación podría revelar varios datos cuya divulgación no sería favorable para muchos integrantes de los cuerpos policiales y, en muchos casos, para varios dirigentes políticos79.

Este mismo plan de reformas señala, como mecanismo futuro de evaluación de la actuación policial, la formalización del COMPSTAT –Comité de Evaluación de la Gestión Policial. Este organismo representa un mecanismo permanente de control de gestión basado en información destacada y útil para determinar la capacidad de acción preventiva de los oficiales jefes de las distintas unidades policiales, el respeto que dicha autoridad exhibe de las garantías y derechos individuales, la ausencia de toda conducta incompatible con principios éticos, la racionalidad de la asignación de recursos, y el nivel de actividad(cantidad de procedimientos, cantidad de arrestos, cantidad de secuestros, etc.) en un período temporal definido80. No contamos con información respecto a cómo fue efectivamente puesto en funcionamiento este modo de control y evaluación y los resultados –en términos de sanciones o recompensas- que han derivado de dicha supervisión.

78 Entrevista a Luciana Pol, Investigadora del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). 79 Entrevista con Marcelo Saín. 80 Arslanián, León. Plan de Reforma de las Policías. Resultados de Gestión 2004-2007. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. P.65.



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Principales déficit institucionales

Los principales déficit institucionales han sido señalados a lo largo de este informe pero aquí habremos de resumirlos brevemente. Debemos tener en cuenta que varios de estos problemas son deficiencias endémicas que han persistido de varios gobiernos anteriores aunque en los últimos tiempos se ha hecho un trabajo interesante para mejorarlos, sobre todo en lo que hace a la gestión del ministerio.

1. La falta de capacidad o voluntad de la institucionalidad para dirigir y controlar a las fuerzas policiales.

2. El hecho de que varias reformas hayan arrancado con propuestas que no tomaran en cuenta a la institución policial, con frecuentes purgas y otras medidas efectistas, y por consiguiente hayan fracasado.

3. La toma de decisiones improvisadas y sin demasiada reflexión respecto de las implicancias que tienen; por ejemplo, el hecho de delegar el manejo de las policías de distrito a los intendentes de ciertos municipios.

4. La ausencia, en general, de planificación de gestión y de indicadores precisos para evaluar el grado de impacto de la misma.

5. Las deficiencias del sistema penitenciario: situación de hacinamiento; negación de derechos básicos a detenidos; aprisionamiento en comisarías; transformación de las cárceles en escuelas de delito; corrupción de la policía al interior de las mismas; encarcelamiento de personas que todavía no han sido condenadas, etc.

6. La ineficiencia y lentitud del sistema judicial.



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III-Policía El carácter Federal de la Argentina hace que el sistema policial obedezca a la división jurisdiccional provincial. Es decir, cada provincia, con excepción de la Ciudad de Buenos Aires, cuente con una policía propia. En ésta sección nos avocaremos a desarrollar los temas referidos a la Policía Federal y posteriormente a la Policía de la provincia de Buenos Aires

Policía Federal Argentina (PFA)

La PFA es una Institución civil armada que depende del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humano y ejerce las funciones de Policía de Seguridad y Judicial derivadas de las responsabilidades emergentes del Poder de Policía del Gobierno Federal Central. La institución fue creada en al año 1943, sobre las bases de la antigua Policía de la Capital, que operó en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires desde 1880 hasta ese año. La PFA cuenta con destacamentos en todas las provincias del país81 y en la Ciudad de Buenos Aires, donde ejerce también funciones de policía local en virtud del artículo 7º de la denominada "Ley Cafiero".

La PFA se encarga básicamente de los delitos exclusivos del ámbito federal, como lo son el narcotráfico, los delitos ambientales y la trata de personas. Además, se encarga de los delitos que abarcan dos jurisdicciones o más. También está encargada de las tareas de documentación y registro civil, y gestiona la emisión de pasaportes y cédulas de identidad a pesar de no corresponderle esas facultades como así lo establece la ley 17.671.

Otro dato interesantes es que la Policía Federal Argentina se organiza de forma similar al FBI (Federal Bureau of Investigation) Norteamericano y desde 1962 es miembro de INTERPOL.82

Organización

La policía Federal Argentina se organiza por medio de 1 Jefatura, 1 Subjefatura, 12 superintendencias y 2 Direcciones Generales Autónomas. Las superintendencias son de: Administración, Bienestar, Federal de Bomberos, Interior y Delitos Federales Complejos, Investigaciones Federales, Planificación y Desarrollo, Seguridad Metropolitana, Personal Instrucción y Derechos Humanos, Comunicaciones Federales, Policía Científica, Drogas Peligrosas, Federal de Transporte. Las Direcciones Generales Autónomas son la de Inteligencia Criminal y la de Asuntos Jurídicos.

81 Descritos con más exactitud en el apartado “despliegue territorial 82 Elaborado sobre la ley ¿?????, www.policiafederal.gov.ar y www.wikipedia.org consultadas el dia 15 de febrero de 2008.


http://es.wikipedia.org/wiki/1943

http://es.wikipedia.org/wiki/Ciudad_de_Buenos_Aires



http://es.wikipedia.org/wiki/Provincias_de_Argentina

http://es.wikipedia.org/wiki/Ciudad_de_Buenos_Aires

http://es.wikipedia.org/wiki/Registro_civil

http://es.wikipedia.org/wiki/Pasaporte

http://es.wikipedia.org/wiki/C%C3%A9dula_de_Identidad_de_Argentina

http://www.policiafederal.gov.ar/



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Despliegue territorial

El despliegue territorial de la Policía Federal se da por medio de delegaciones, subdelegaciones, destacamentos de seguridad y oficinas de documentación distribuidas en todo el país. Sin embargo, debemos recordar que alrededor del En la tabla 3.1 podemos observar su distribución por provincias Tabla 3.1. Despliegue territorial de la PFA en las Provincias

Provincia Delegaciones Subdelegaciones Destacamento de Seguridad

Oficina de Documentación

Mendoza 2 0 0 0 Tucumán 1 1 0 0 Tierra del Fuego 1 1 0 0 Santa Cruz 1 0 0 0 Santiago del Estero 1 1 0 0 Santa Fe 2 2 0 0 San Luís 1 1 0 0 San Juan 1 0 1 0 Salta 1 0 1 1 Río Negro 1 2 0 0 Neuquén 2 1 0 0 Misiones 2 1 0 0 La Rioja 1 0 0 0 La Pampa 1 1 0 0 Jujuy 2 1 0 0 Formosa 1 0 0 0 Entre Ríos 3 0 0 0 Chubut 2 1 1 1 Chaco 1 1 0 0 Corrientes 3 0 1 0 Córdoba 3 1 0 0 Catamarca 1 0 0 0 Buenos Aires 7 6 0 1 Gran Buenos Aires 6 0 0 0 TOTAL 47 21 4 3

Fuente: Elaboración propia en base a www.policiafederal.gov.ar , www.lafederalonline.gov.ar



http://www.lafederalonline.gov.ar/


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Grafico 3.1: Distribución Territorial de la PFA en CABA

Fuente: www.policiafederal.gov.ar

En el gráfico 3.1 podemos observar la distribución territorial de la PFA en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires. Como podemos observar, hay un total de 52 Comisarías distribuidas en 8 circunscripciones. A cada barrio porteño se le asigna una o más comisarías y el conjunto de las mismas pertenece a una circunscripción.

Requisitos para el Ingreso a la PFA

Antes de describir los requisitos de ingreso, debemos distinguir que existe una escuela de Cadetes y una escuela de Suboficiales y Agentes de la PFA. La escuela de Suboficiales y Agentes se llama "Comisario General Alberto VILLAR”. La misma tiene como requisitos de ingreso una serie de condiciones generales, un conjunto de condiciones particulares y requiere




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además de la presentación de varios documentos. En la tabla 3.2 describimos estos requisitos. Tabla 3.2 Requisitos de Ingreso Escuela de Suboficiales y Agentes Condiciones Generales Condiciones Particulares Condiciones

Documentos a) Ser argentino nativo.- b) Acreditar antecedentes de conducta intachables y gozar de buen concepto social, comprendiendo estas exigencias al grupo familiar y al conviviente.- c) Poseer buena salud, comprobada por los servicios dependientes de la Dirección General de SANIDAD POLICIAL de esta Institución.- d) Haber cumplido con las disposiciones legales en vigor sobre enrolamiento y servicio militar de haberle correspondido.- e) Aprobar las pruebas de capacidad y competencia fijadas para cada uno de los ingresos.-

a) Estar comprendido entre los DIECINUEVE (19) y TREINTA Y CINCO (35) años de edad, los que deberán cumplirse en el año de inscripción; b) Tener los hombres de UN METRO CON SESENTA Y CINCO centímetros (1,65 m.) a UN METRO CON NOVENTA Y CINCO centímetros (1,95 m.); y las mujeres entre UN METRO CON SESENTA centímetros (1,60 m.) y UN METRO CON OCHENTA Y CINCO centímetros (1,85 m.) de estatura, y c) Haber aprobado el ciclo básico de estudios o Enseñanza General Básica 3, en establecimientos oficiales o reconocidos por el órgano estatal competente.-

a) Partida de Nacimiento legalizada, en original y fotocopia. b) Cédula de Identidad de la POLICÍA FEDERAL ARGENTINA (EN MANO). c) Documento Nacional de Identidad del postulante, con domicilio actualizado y las anotaciones relativas al servicio militar, fechas de alta y de baja, arma, aptitud y periodo de instrucción si así correspondiere. d) Certificado de buena conducta del servicio militar obligatorio en su caso. e) Certificados de vacunas expedidos por las Instituciones oficiales que determine el órgano competente. f) Certificado analítico de estudios debidamente legalizado y registrado. g) Certificados de trabajos anteriores si correspondiere. h) Fotografías personales de cuatro por cuatro (4 x 4 cms.) de frente y fondo blanco

Fuente: Elaboración propia sobre la base de www.policiafederal.gov.ar




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Para ingresar a la escuela de Cadetes de la PFA, los candidatos pueden elegir entre cuatro escalafones para postularse. Los escalafones son: Seguridad, Comunicaciones, Bomberos y Seguridad Especial Pericias.

La escuela de Cadetes se llama Escuela Federal de Policía Coronel Ramón Lorenzo Falcón, en homenaje al Jefe de la Policía de la Capital, asesinado por un anarquista en 1913.

Los requisitos para el ingreso son los siguientes:

Tabla 3.3 Requisitos de Ingreso para la Escuela de Cadetes Requisitos Documentación

Ser Argentino nativo.- Poseer estudios secundarios

completos.- Tener entre 17 y 25 años de edad

al 31 de Diciembre del año en curso.-

Soltero/a sin hijos o Viudo/a sin hijos.-

Rendir satisfactoriamente la totalidad de los exámenes previstos para el ingreso.-

o Intelectual.- o Médico.- o Psicotécnico.- o Aptitud Física.-

La solicitud de inscripción escrita a máquina o en letra imprenta.-

Partida de Nacimiento original y una (1) fotocopia.-

Documento Nacional de Identidad y Cédula de Identidad (original y una fotocopia de c/u).-

Una (1) fotocopia del Documento Nacional de Identidad y de la Cédula de Identidad del grupo familiar y personas con las que convive.-

Constancia de C.D.I. o C.U.I.L.- Título secundario y/o analítico

legalizado por el Ministerio de Educación y Cultura de la Nación y un (1) juego de fotocopias.-

Una (1) foto 4x4 de frente.-

Fuente: Elaboración propia sobre la base de www.policiafederal.gov.ar

Programas de Capacitación Policial

La sección cursos de la Escuela de Suboficiales y Agentes ofrece cursos de Capacitación y Perfeccionamiento para la totalidad del personal de Suboficiales y Agentes de la Institución. Los cursos son los siguientes.




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Tabla 3.4 Cursos de Capacitación y Duración Curso Duración Sargentos en condiciones de ascenso 1 semana Cabo 1° en condiciones de ascenso 4 meses Agentes en condiciones de ascenso 4 meses Preparatorio para agentes A determinar Capacitación y perfeccionamiento para agentes “en condiciones de ascenso” del Agrupamiento Profesional, Escalafones Oficinista, Técnico y Sanidad, y Especialidades Auxiliar de Documentación, Computación y Furriel

10 semanas

BÁSICO de Capacitación y Perfeccionamiento para agentes del agrupamiento del Agrupamiento Profesional, Escalafones Oficinista, Técnico y Sanidad, y Especialidades Auxiliar de Documentación, Computación y Furriel

5 semanas

BÁSICO de Capacitación y Perfeccionamiento para agentes del agrupamiento del Agrupamiento Profesional, Especialidades Maestranza, Automotores e Imprenta

5 semanas

BÁSICO de Conductores Tres días Específico para el Personal Llamado a Prestar Servicio y Curso de Actualización profesional para Suboficiales retirados que solicitan prestar servicio bajo el régimen de Policía Adicional

Dos semanas

Especial de Entrenamiento y Capacitación para Chóferes Custodios, destinado para todo el personal de la Institución, como así también personal de otras fuerzas

Tres idas (tres cursos por año)

Especialidad Motociclista Policial, destinado para las jerarquías de Principal a Agente, cuando posean licencia para conducir motocicletas (500 cm3)

Dos semanas

Especialidad Cuatriciclista Policial Una semana Fuente: Elaboración propia sobre la base de www.policiafederal.gov.ar



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Fortalezas y debilidades de la Policía Federal Argentina

En gran medida, las fortalezas y debilidades de la Policía Federal son similares a las que habremos de señalar posteriormente para la Policía de la Provincia de Buenos Aires. Nos referimos a las debilidades recurrentes que aquejan a casi todo cuerpo policial en la Argentina –particularmente, la propensión hacia la violencia excesiva, la participación en negocios ilegales y otros actos de corrupción y su frecuente ineficiencia como organismo de prevención de delitos e investigación criminal.

Otra posible debilidad que puede señalarse una es la reiterada deficiencia de coordinación con otras fuerzas policiales que experimenta, sobre todo con la Policía de la Provincia de Buenos Aires. Esto no deja de ser un problema crucial para la situación de inseguridad ya que es un hecho común que bandas delictivas provenientes del Conurbano Bonaerense cometen crímenes en Capital Federal.

Al hablar de sus fortalezas debemos mencionar la capacidad de sus efectivos de lidiar con una situación compleja de seguridad en condiciones que no son –por lejos- las óptimas para fuerzas policiales: se trata de cuerpos mal pagos, con insuficientes recursos de infraestructura y equipamiento y sin la apropiada formación y preparación que su oficio requiere. Además, para el policía común, esto se potencia con el desprecio que siente de parte del común de la sociedad y la impotencia que genera ver que frecuentemente sus superiores hacen negocios mientras ellos exponen la vida.



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Policías de la provincia de Buenos Aires

La Policía de la Provincia de Buenos Aires constituye la fuerza de seguridad más grande del país y cuenta con alrededor de 50 mil hombres enlistados en sus filas. Depende, orgánica y funcionalmente, del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. Se dispone de varios cuerpos policiales entre los que se pueden reconocer cuatro: Policía de Seguridad, Policía de Investigaciones, Policía de Información y Policía de Comunicaciones y Emergencias. Dentro de cada una de las Policías hay una diferenciación más específica en distintas áreas y organismos83.

La Policía de Seguridad

A partir del año 2004 la Policía de la Provincia de Buenos Aires encaró profundas reformas de Estructura y Organización84. Detrás de la reforma, podemos encontrar 3 principios rectores: Principio de Descentralización Funcional, Operativa y Territorial, Principio de Desconcentración Administrativa, Operativa y Territorial, Principio de Especialización por Áreas Policiales (Policías de Seguridad, Policía de Investigaciones en Función Judicial, Policía de Información para la Prevención del Delito, Policía de Comunicaciones y Emergencia, Policía de Formación y Capacitación Policial) 85.

La idea detrás de las reformas fue terminar con el modelo viejo de gestión de tipo vertical y reemplazarlo por uno horizontal y descentralizado. Se adoptó un modelo de descentralización en el cuál se creó la Policial Comunal y de desconcentración, por el cuál se instituyó la Policía de Distrito. A partir del mismo, cada municipio pasaría a contar con su propia fuerza de seguridad, con su jefe y “plenos poderes en el territorio” 86.

Por la Ley 13.210, en los Municipios de la provincia de Buenos Aires con una densidad poblacional menor a 70.000 habitantes, que adhirieron al régimen, se crearon Policías Comunales de Seguridad. Del total de 92 Municipios con posibilidad de adhesión, lo hicieron 62. Estas policías dependen orgánicamente del Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires, esto quiere decir que el ascenso, pago de sueldos, equipamiento, régimen disciplinario (entre otras cosas) depende del ministerio. En cambio, estas policías Comunales fueron delegadas en su

83 FLACSO. Informe de País: Argentina. Reporte del Sector Seguridad en América Latina y el Caribe. Santiago, Chile: FLACSO-Chile. 2006. P.53. 84 Arslanián, León. Plan de Reforma de las Policías. Resultados de Gestión 2004-2007. Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. P.6 85 Ibíd. 86 Ibíd.



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conducción policial al intendente, quién con un Jefe de Policía propio pone bajo dependencia funcional a la Fuerza87.

Por otro lado, en los Municipios con una densidad poblacional mayor a 70.000 habitantes con el decreto 1625 del año 2004, se crearon Policías de Distrito. Estas Policías de distrito dependen funcional y orgánicamente del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires a través de las Jefaturas Departamentales, aunque con cierta autonomía para la decisión de cuestiones relativas a su funcionamiento y afectación de recursos88. Actualmente están en funcionamiento en 77 distritos.

Finalmente, debemos mencionar que, entre los cuerpos que integran la fuerza policial bonaerense en su conjunto, también se creo la Policía de Buenos Aires 2. Este organismo tiene como lugar de actuación el primer y segundo cordón del conurbano bonaerense (lugar donde reside el 62% de la población total de la Provincia. de Buenos Aires y de la Ciudad de Buenos Aires). Se aspira a que sea una policía de barrido constante del territorio, desburocratizada, operativamente descentralizada, agrupada en 6 Estaciones, cada una con su jefatura y subjefatura, coordinadas por un Jefe de Policía con asiento en una Estación Central. A fines de 2007 contaba con 800 efectivos (400 en la Estación San Martín y 400 en la Estación Avellaneda).

Esta fuerza integra el sistema provincial de seguridad pública; es una institución civil, armada, jerarquizada, de carácter profesional y apta para operaciones conjuntas con las demás policías de la Provincia de Buenos Aires, con las que tienen su asiento en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y con las fuerzas federales de seguridad. Interviene en forma preventiva, disuasiva y/o mediante el uso efectivo de la fuerza, en protección de los derechos de los habitantes de la Provincia de Buenos Aires, en el territorio de su jurisdicción. Actúa en prevención del de delito, de oficio o a requerimiento. Su función es la de patrullar y desplegar acciones estrictamente preventivas, evitar la comisión de hechos delictivos o contravencionales e implementar mecanismos de disuasión frente a actitudes y hechos delictivos o vulneratorios de la seguridad pública. Según sus estatutos, la Policía Buenos Aires 2 no podrá: cumplir tareas de custodia de objetivos fijos ni de personas, no albergará detenidos en sus dependencias, no practicar citaciones ni notificaciones judiciales, no realiza tareas administrativas ajenas al funcionamiento del propio cuerpo.

Podemos decir que con la reforma se le intentó dar un carácter más participativo al modelo de gestión de la agencia policial en dos aspectos.

87 Arslanián, León. Op.cit. P.34 88 Arslanián, León. Op.cit. P.35



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Por un lado, el personal tiene más posibilidades de hacer aportes a la gestión administrativa y los problemas laborales. Por otro, mediante la creación de Foros Vecinales y Foros Municipales se intentó efectivizar la participación comunitaria en el diseño de estrategias y el control del desempeño policial89.

A su vez, hubo un reordenamiento de los escalafones policiales, creando un escalafón único de 9 grados jerárquicos. La anterior estructura con 17 niveles jerárquicos, era excesivamente ineficiente y desorganizada, ya que desdibujaba las ordenes de los niveles superiores, asignaba confusamente los roles y se desdibujaba las diferencias entre los mismos niveles jerárquicos.

Despliegue territorial

El despliegue territorial de la Policía de la Provincia de Buenos Aires fue modificado en el año 2006 bajo la Gestión de León Arslanián. El despliegue se ha “descentralizado” dividiendo la ex policía Bonaerense en una serie de policías de distrito, Policía Comunales y la Policía Bonaerense 2.

89 Arslanián, León. Op.cit. P.19



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Gráfico 3.3. Distribución Territorial de la Policía de la Provincia de Buenos Aires.

Fuente: www.mseg.gba.gov.ar

Los pormenores de cómo y porque se dividen están en el primer apartado de Policía de la Provincia de Buenos Aires.




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La policía Buenos Aires 2 se distribuye en los Partido de Morón, Avellaneda y San Martín, como se puede apreciar en el gráfico 3.4

Gráfico 3.4: Distribución territorial de la Policía Buenos Aires 2





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Requisitos para el ingreso

Los requisitos para el ingreso son distintos para la Policía Comunal, para la Policía Distrital y para la Policía de Buenos Aires 2. En la tabla 3.1b podemos observar las diferencias

Tabla 3.1.b. Requisitos de Ingreso a las Policías Bonaerenses

Fuerza Requisitos de Ingreso

Policía Buenos Aires 2 1. Ser argentino, naturalizado o por opción. 2. Tener salud y aptitudes psicofísicas adecuadas. 3. Tener estudios secundarios completos (sin adeudar materias) al momento de la inscripción. 4. Tener de 18 a 28 años al momento de la inscripción para ambos sexos. 6. Masculinos: Tener una estatura no inferior a 1,60 metros. 7. Femeninos: Tener una estatura no inferior a 1,56 metros. 8. Aprobar un examen de ingreso de aptitudes físicas, psicotécnicas.

Policía Comunal 1. Ser mayor de 18 años y contar hasta 30 años de edad.

2. Poseer condiciones intachables de moralidad y buenas costumbres.

3. Contar con el ciclo polimodal o secundario completo, sin adeudar materias.

4. Responder a las aptitudes psicofísicas que requiera el Ministerio de Seguridad.

5. Masculinos: Tener una estatura no inferior a 1,60 metros

6. Femeninos: Tener una estatura no inferior a 1,56 metros

7. Aprobar un examen de ingreso de aptitudes físicas, psicofísicas e intelectuales, conforme la normativa vigente.

Policía Distrital s/d





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Las diferencias entre los requisitos de ingreso de la Policía de Buenos Aires 2 y la Policía Comunal son pocos, pero relevantes. La primera de ellos es que para ingresar a ser el curso de Policía Buenos Aires 2 se debe ser argentino (naturalizado o por opción) mientras que en la Policía Comunal no hay tal requerimiento. La segunda diferencia es que para ingresar a la Policía Buenos Aires 2 se debe tener a lo sumo 28 años de edad, mientras que para ingresar a la Policía Comunal se toleran 2 años más (se puede ingresar hasta con 30 años de edad). Por último, pero no menos importante, es el requerimiento de la Policía Comunal de requerir a sus aspirantes antecedentes intachables de moral y buenas costumbres, requerimiento que la policía de Buenos Aires 2 no tiene.

Los requerimientos que ambas policías tienen en común son: Estudios Secundarios Completos (Polimodal o Secundaria), Estatura (Masculinos 1,6 m. como mínimo y Femeninos 1.57 m. como mínimo) y aprobación del examen de ingreso.

Capacitación Policial

Según el documento de “Resultados de Gestión”, la capacitación del personal policial “se ha convertido en un eje central de la reforma”. A partir de ella se intenta que el personal acceda a la trayectoria profesional como lo exige la nueva ley de personal, la Ley 13.201. El proceso de descentralización encuentra su claro correlato en lo académico que en miras de la heterogeneidad provincial, la formación y capacitación del personal se ha descentralizado en todo el territorio provincial90.

Además, a partir de la reforma de la gestión Arslanián se ha crea do el Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales que atiende a la jerarquización profesional de los policías en actividad que pueden capacitarse en las distintas especialidades en las carreras de Seguridad, Investigaciones, Científica o Vial91.

La Subsecretaría de Formación y Capacitación es la dependencia dentro del Ministerio encargada de esta tarea. Su misión específica es “generar procesos de formación y profesionalización del personal policial de la Provincia de Buenos Aires en un modelo democrático de seguridad pública, conforme a derecho, al servicio de la calidad de vida y la paz de la Comunidad”92. A lo largo de la última gestión del Ministro de Seguridad ha brindado varios cursos de entrenamiento y profesionalización de las

90 Arslanián, León. Op.cit. P.27 91 Ibíd. 92 Arslanián, León. Op.cit. P.216



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policías, llegando a un amplio número de personal de seguridad. El gráfico siguiente muestra cómo han proliferado estos cursos durante la gestión.

Gráfico 3.5. Cantidad de efectivos que han recibido cursos de formación y tecnicaturas superiores.

Fuente: Arslanián (2007: 235).

Algunas de las iniciativas más relevantes de profesionalización de las policías bonaerenses fueron las siguientes93:

1) Creación Centro de Altos Estudios en Especialidades Policiales – CAEEP. Este centro desarrollo la oferta de formación superior para efectivos en actividad en las distintas policías, a través de 7 Tecnicaturas Superiores aprobadas por la DGC y E.

2) Programa Líderes para el cambio de la cultura Institucional. Su objetivo es conformar y consolidar equipos de liderazgo para un proceso de transformación de la cultura institucional y fortalecer las buenas prácticas policiales concordantes con los principios ético-jurídicos. Total: 4.681 efectivos. inscriptos en forma voluntaria

3) Plan Integral de Formación para Policías desarrollado por la Fundación Bosch i Gimpera Universidad de Barcelona- España:

a. Programa de Formación de Formadores.

b. Programa para Formación en Dirección y Gestión.

c. Programa de Formación en Planificación Estratégica

93 Arslanián, León. Op.cit. P.231



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d. Total: 271 efectivos, durante 2005 – 2006.

Fortalezas de la institución policial

Ante todo debe destacarse que la institución policial en Argentina, y Buenos Aires no es por cierto una excepción, debe lidiar con situaciones extremadamente peligrosas de manera cotidiana y abastecida con recursos altamente insuficientes, desde el salario que perciben 94 , el armamento que portan, las patrullas que conducen o el precario nivel de preparación y capacitación con el que llegan a la fuerza. Combinando estas limitaciones con lo que significa tratar cara a cara con la situación criminal de la Argentina, desde bandas delictivas organizadas a individuos frecuentemente influenciados por el alcohol o las drogas y sin conceptos de preservación de su propia vida, es indudablemente muchas veces notable y elogiable el trabajo que hace la policía bonaerense (como las otras fuerzas policiales del país). Esto sumado a que deben permanecer impávidos ante el casi incesante reproche por parte de la sociedad civil y el juego de connivencia y aprovechamiento de parte del poder político. La gran mayoría de ellos debe realizar varias horas extra para juntar lo suficiente como para subsistir. Todas estas dificultades sumadas a la capacidad de portar armas y la situación de violencia cotidiana a la que están expuestos, crea el potencial para que cada intervención policial deje un drástico saldo de bajas civiles, con lo cual es más que destacable que no proliferen estas situaciones.

La Policía se desempeña constantemente con un mecanismo de resolución de conflictos cotidianos, impidiendo la proliferación interminable de actos de violencia que sin duda surgirían sin su intermediación95. Esto se percibe fundamentalmente cuando la gente pretende hacer justicia por mano propia luego del acontecimiento de un hecho delictivo. Sin duda debe ser recalcada esta función ya que permite cierto mantenimiento de orden en zonas donde la situación de seguridad –así como las condiciones socio-económicas- son más bien delicadas, algo así como un barril a punto de estallar.

Principales problemas que enfrenta

El correlato negativo de los problemas que mencionamos anteriormente, o bien la forma en que se expresan, es a partir de al menos dos macro-conductas indudablemente reprochables: la violencia y la corrupción. Ambos admiten diversas desagregaciones.

94 Un policía de la provincia de Buenos Aires gana 1500 pesos por mes. 95 Entrevista con el Dr. Marcelo Saín.



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La primera se refiere, por un lado, al tratamiento frecuentemente dispensado a individuos cuando son pesquisados, arrestados o detenidos en las comisarías, a partir del cual cotidianamente se incurre en claras violaciones de sus derechos humanos básicos. Cuando se analizan los casos donde esto ocurre, es innegable el sesgo policial contra jóvenes, hasta los 30 años, de tez oscura y nivel socio-económico bajo. La violencia policial también se puede visualizar en el uso desmedido de la fuerza a fin de lograr “el mantenimiento del orden público”, como cuando se reprime una manifestación política 96 o, más recientemente, desmanes en espectáculos deportivos. Por último, el exponente más infame de esta dimensión lo constituyen los casos de “gatillo fácil”: cuando un policía dispara su arma sin el debido fundamento o cuando la situación podría resolverse de otra manera, dado que el individuo no está armado ni pertenece a ningún tipo de organización criminal. Estos últimos son los casos que más repercusión tienen en la opinión pública y han provocado reiteradas manifestaciones en contra de la policía.

En cuanto a la corrupción, está claro que no se puede juzgar aisladamente a la policía sin considerar la complicidad de actores que participan de estas prácticas, sean ciudadanos individuales o, más relevantemente, actores políticos, mediáticos o económicos. Debe explicitarse que los grandes negocios ilegales –el juego, la prostitución, el narcotráfico, el robo y desarme de autos- están casi siempre “habilitados” para operar por la complicidad de parte de la dirigencia policial que ignora el problema a cambio de llevarse una parte de sus ingresos. Tal como proponen Föhrig y Pomares, “la supuesta escasez de recursos para afrontar los gastos de las comisarías ha llevado en forma progresiva a buscar vías alternativas de financiamiento, tanto legales como ilegales”97.

El poder político, sobre todo a nivel local, también obtiene beneficios no insignificantes de estas prácticas policiales y frecuentemente alienta los mismos para lograr su propio beneficio. Esta imbricación de actividades ilegales torna letra muerta las promesas de reforma de las policías ya que

“[…] si bien para el gobierno provincial la reforma policial configuró una necesidad político-electoral, en razón de esa misma necesidad no podía prescindir de la estructura político-partidaria básicamente asentada en la relación establecida entre ese mismo gobierno y las administraciones municipales de signo peronista, ni tampoco de las tradicionales líneas de

96 Vale mencionar, como casos paradigmáticos aunque sin duda no aislados, la represión ejercida en Plaza de Mayo contra manifestantes durante el 20 de diciembre de 2001 que dejó 20 muertos y terminó provocando la renuncia del presidente De la Rúa o el asesinato de los piqueteros Kosteki y Santillán a manos de la Policía Bonaerense durante el mandato de Eduardo Duhalde. 97 Föhrig, Alberto y Julia Pomares. Op.cit. P.249



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financiamiento legales e ilegales que proveyeron de recursos a aquella estructura durante los últimos años”98.

Otras veces son los individuos de negocios honestos los que se ven forzados a hacer una “contribución” para cerciorarse de estar protegidos por la policía; a los que no pagan, grupos de delincuentes amparados por las fuerzas (o las policías mismas) les roban o destruyen el local. Evidentemente, esto se explica en gran parte por la insuficiencia de recursos con los que cuenta la policía, aunque esto no es equivalente a justificar su comportamiento y señalar otras causas que determinan este accionar como, por ejemplo, la existencia de una cultura de la ilegalidad generalizada en la sociedad donde viven.

Otros problemas que enfrenta la policía tienen que ver con su ineficiencia –sea por incapacidad o falta de voluntad- para resolver los asuntos de investigación criminal que tiene por delante. La falta de resultados inmediatos –o en cualquier lapso-, los (subjetivamente) interminables escollos burocráticos y la percepción generalizada de que si uno no tiene un contacto con la cúpula policial o el poder político su problema no será resuelto, deterioran constantemente la confianza que la población siente por esta institución. Sin embargo, debe señalarse que, por lo general, la primera medida que se reclama cuando se percibe una crisis inaguantable de seguridad –además de penas más duras- es más presencia policial, lo cual suena contradictorio teniendo en cuenta el supuesto desprestigio que este cuerpo tiene en la mirada de la sociedad civil.

Vinculación con otros organismos de seguridad pública

Ya han sido señaladas a lo largo de esta sección y la anterior cuáles son las interacciones fundamentales de la Policía con otros componentes del sistema de seguridad, sean éstos de naturaleza política, judicial o penitenciaria.

98 Saín, Marcelo. Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina. Buenos Aires, Argentina: Fondo de Cultura Económica. 2002. P.116 citado en Föhrig, Alberto y Julia Pomares. Op.cit. P.249.



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IV. Seguridad Privada99

Marco Regulatorio El marco regulatorio de la seguridad privada tiene las complejidades inherentes a toda legislación propia de un país federal. En Argentina existen 24 Provincias y la Ciudad autónoma de Buenos Aires; cada una de estas jurisdicciones posee un ordenamiento específico en la materia. Además, es necesario agregar la normativa nacional (federal). En este apartado, como en todo el trabajo, sólo analizaremos el marco regulatorio nacional y el marco regulatorio de la provincia de Buenos Aires. En algunos casos, y a modo de comparación, incluiremos normativas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Los motivos para abocarnos a éstas jurisdicciones son tres. Primeramente porque la normativa provincial no puede contradecir la normativa nacional. En segundo lugar porque en la provincia de Buenos Aires se concentra el 40% del padrón electoral argentino. Tabla 4.1: Marco Regulatorio de la Seguridad Privada

Marco regulatorio Nacional (federal) Pcia. Buenos Aires Ciudad Autónoma de

Buenos Aires (CABA) Decreto 1002/99 Ley 12.297 Ley 1913/05 Ley 20.429 Ley 12.381 Decreto de

reglamentación ley 1913 Ley 23.979 Ley 12.874 Ley 2063/06 Ley 2.059 Decreto 1414/99 Ley 24.492 Decreto 1.897/02 Ley 24.059 Decreto 107/05 Decreto 821/96 Ley 20.744 Decreto 252/94 Ley 11.544 Decreto 1193/94 Convenio 421/05 Disposición RENAR 64/1994 Fuente: Elaboración propia en base a múltiples fuentes

99 Deseamos agradecer profundamente la ayuda brindada por el Profesor Edgardo Frigo, Especialista en Management de la Seguridad, Director Académico de la Federación Panamericana de Seguridad Privada. El Prof. Frigo gentilmente nos brindo entrevistas y material de estudio de su elaboración que utilizamos en la elaboración del presente informe. Además. Agradecemos sus comentarios, ya que se tomó el trabajo de corregir la versión borrador de éste trabajo y de la sección de Seguridad Privada en Chile. También deseamos agradecer al presidente de la Cámara Argentina de Empresas de Seguridad e Investigación (CAESI) Aquiles Gorín, por cedernos amablemente su tiempo y facilitarnos datos estadísticos. De la misma forma deseamos agradecerle a la Cámara Argentina de Empresas de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires (CAESBA), en especial al Gerente Marcelo Durañona y al subgerente Daniel Garay.



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Tendencias y servicios de la seguridad privada en Argentina

La tendencia de los servicios de seguridad privada en las últimas décadas en Argentina, al igual que en Latinoamérica, es un marcado aumento en todos los segmentos. La demanda de seguridad privada en Latinoamérica crece a tasas de 5% al 8% anual donde Argentina no es la excepción. Es de remarcar que el segmento de seguridad electrónica crece en tasas de alrededor del 20-25% anual100. Esta tendencia se ha acelerado producto de la fuerte ola privatizadora que se dio en al región fuertemente en la década pasada 101 . El déficit presupuestario y la falta de recursos ha generado fuerzas de seguridad que no llegan a satisfacer las demandas de seguridad de las poblaciones. Gráfico 4.1: Tendencia de la oferta de seguridad pública102

Fuente: Frigo Edgardo, Seminario Internacional de Security Management

La demanda de seguridad privada en Argentina aumenta, al igual que en la región. Los motivos del aumento de la demanda son múltiples y tienen varias respuestas. El crecimiento puede ser producto de algún boom inmobiliario donde se realizan zonas parquizadas y se instalan nuevas empresas generando una mayor demanda de seguridad103. Ligado a la demanda corporativa de seguridad, el transporte de valores también

1987 2007

Población Argentina

31,1 M 38,4 M

Policía Federal Argentina

42.60 38.13

100 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo. 101 Frigo, Edgardo. Seguridad Privada en Latinoamérica: Situación y Perspectivas. Mimeo. 2006. P.21 102 Frigo, Edgardo. Seminario Internacional de Security Management. Presentación de Power Point. 2006. 103 Entrevista a Aquiles Gorín, presidente de la CAESI.



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genera un aumento importante en el desarrollo del sector. Por otro lado, la sensación de inseguridad da la ciudadanía también aporta el crecimiento de la demanda de la seguridad privada104. Algunos especialistas, señalan que la población demanda más seguridad porque su percepción de la misma está ligada con el “riesgo” y no solamente con el delito, el cuál es sólo una parte 105 . Como en contraposición las fuerzas de seguridad asocian fuertemente la seguridad con el delito, hay una brecha de demanda que cubriría la seguridad privada. En términos comparativos, la Policía Federal contaba para el año 2006 con aproximadamente 38.000 efectivos operativos mientras que la seguridad privada cuenta con alrededor de 100.000 hombres registrados. Según Edgardo Frigo, especialista en seguridad privada, “esto muestra que la demanda de seguridad por parte de la población no sólo es mayor que la provista, sino que continuará en aumento” 106.

La oferta de seguridad privada en Argentina, al igual que en la región, viene de la mano de empresas que rara vez superan los 10 años de antigüedad. De la misma forma que en el caso chileno, las empresas son en su mayoría PyMEs de aproximadamente 100 empleados o menos, siendo muy pocas las empresas que tienen entre 1000 y 5000 empleados107.

Según datos de la Cámara Argentina de Empresas de Seguridad e Investigaciones (CAESI), existen alrededor de 1200 empresas de Seguridad a nivel Nacional. La distribución de las mismas es de aproximadamente unas 350 en la Ciudad de Buenos Aires y unas 430 en la Provincia de Buenos Aires. En el resto de las provincias, la cantidad de empresas es menor, siendo las de mayor concentración Córdoba, Santa Fe, Mendoza, Tucumán y el Chaco. El resto de las provincias posee cifras sustancialmente menores. Es necesario tener en cuenta que muchas de las empresas de seguridad están habilitadas en más una provincia.

El sector de la seguridad privada en Argentina empleaba a aproximadamente 110.000 guardias de seguridad en forma legal en el año 2006. Los datos más recientes que la CAESI nos brindo nos indican que los guardias de seguridad en la Argentina rondan los 140.000. Estos guardias se distribuyen en un 80% entre la Capital Federal (35%) y la provincia de Buenos Aires (45%).

Se estima que son aproximadamente entre 75.000 a 110.000 los guardias empleados de forma ilegal108. Respecto a éste problema, Edgardo Frigo

104 Entrevista a Aquiles Gorín, presidente de la CAESI. 105 Frigo, Edgardo. Seguridad Privada en Latinoamérica: Situación y Perspectivas. Mimeo. 2006.Pág. 20 106 Ibíd. 107 Frigo, Edgardo. Seguridad Privada en Latinoamérica: Situación y Perspectivas. Mimeo. 2006. Pág. 7 108 Ibíd.



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nos comentó que dentro de los sectores de la economía informal se encuentra por excelencia la seguridad privada109. Si tenemos en cuenta que alrededor del 47% de la población trabaja en la economía informal según el Ministerio de Trabajo Argentino, cómo mínimo existen esos niveles de informalidad en el sector110.

Informalidad

El mercado formal de seguridad privada en la Argentina está preponderantemente concentrado en el sector cercano a la Capital Federal en algunos lugares de la provincia de Buenos Aires y en la región pampeana111. De forma similar a otros países en Latinoamérica, el sector formal de la economía se concentra en las zonas costeras con ciudades puertos importantes, en las cercanías de las grandes ciudades y en la cercanía de las capitales nacionales 112 . En el interior de los países latinoamericanos, en especial en los países federales, la informalidad es mucho mayor. Es necesario destacar que las condiciones de precariedad laboral son bien diversas y diferentes en las diferentes provincias o Estados. En al caso Argentino, en provincias como Formosa, a los guardias se les paga en negro por día, una vez finalizado el día de trabajo113. En algunos lugares se conocen situaciones de vejaciones sufridas por parte de las mujeres vigilantes ilegales para poder cobrar114.

Según estimaciones de la Cámara Argentina de Empresas de Seguridad e Investigaciones, existen alrededor de unas 350 empresas informales115. Por otro lado, vale señalar que las Cooperativas de trabajo, si bien las anteriores a 1994 no son ilegales, son frecuentemente cuestionadas por fraude laboral o precios viles incluso hasta por el gremio, ya que la forma cooperativista fue concebida para otras cuestiones laborales y no como fuerza de trabajo de mano de obra intensiva116. En términos de guardias de seguridad privada existen alrededor de 75.000 a 110.000 guardias empleados de forma ilegal117. Este nivel de informalidad es similar a los niveles de la región, donde aproximadamente en el año 2006 existían

109 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo. 110 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo. 111 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo. 112 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo. 113 Las sumas rondan los 10 pesos aproximadamente, unos 3 dólares. 114 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo. 115 Documento Redactado por la CAESI para ésta investigación. 116 Entrevista a Aquiles Gorín, presidente de la CAESI. 117 Frigo, Edgardo. Seguridad Privada en Latinoamérica: Situación y Perspectivas. 2006. Mimeo. Pág. 7



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alrededor de 1.680.000 guardias de seguridad en el sector formal y entre 2 millones 2,5 millones en el sector informal118.

Nacional (Federal)

Modalidades reguladas

Las modalidades reguladas por la legislación nacional se encuentran en el Decreto 1002/99, artículo 2, son:

a. Vigilancia privada. b. Custodias personales. c. Custodia de bienes o valores. d. Investigación. e. Vigilancia con medios electrónicos, ópticos y electro ópticos

Cursos de Capacitación

Según el anexo II del Decreto 1002/99 se regula que los cursos de capacitación duraran un total de 100 (cien) horas. En la normativa se contempla que la currícula incluya Nociones legales, Primeros Auxilios y Armas y Tiro.

La capacitación sólo puede ser impartida por Centros de Capacitación para Vigiladotes, aunque la Secretaria de Interior del Ministerio de Interior, el RENAR y las autoridades jurisdiccionales designadas pueden organizar cursos. Para poder funcionar como Centro de Capacitación de Vigilantes, la reglamentación contempla que se debe poseer: Inscripción en el RENAR de Usuarios Colectivos o Asociaciones de tiro, Espacio físico para impartir clases teóricas, poseer polígono de tiro habilitado. Quienes pueden aspirar a éste tipo de funcionamiento son las empresas de Seguridad (transporte de valores o de vigilancia), las Asociaciones de Tiro y los Institutos de enseñanza cuyo objeto social contemple actividades afines a la capacitación119.

Para poder funcionar como Centros de Capacitación los programas de Capacitación deben ajustarse al anexo ya mencionado. Las autoridades encargadas de aprobar los programas son el Consejo Federal de Cultura y

118 Frigo, Edgardo. Seguridad Privada en Latinoamérica: Situación y Perspectivas. Mimeo. 2006. Pág. 19. 119 Decreto 1002/99. 1999. Boletín Oficial de la República Argentina. Art. 11 y 13.



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Educación, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Defensa a través del Registro Nacional de Armas120.

Capacidad de Porte de armas

Los guardias de seguridad en la argentina son civiles que, de forma similar a cualquier civil, están regidos por las leyes de tenencia de armas nacional. La ley 20.429 es la ley a nivel nacional que regula la portación de armas. La ley nacional discrimina 3 tipos de armas de fuego, las armas de guerra, armas de uso civil condicional y las armas de uso civil. Cada una de éstas armas tiene un “legitimo usuario”. Las armas de guerra tiene como legítimo usuario mayoritariamente a las policías de seguridad y miembros de las fuerzas armadas. Sin embargo, siendo un legítimo usuario de las armas de uso civil condicional se puede acceder a las armas de guerra. Los usuarios de uso civil condicional son los pobladores de regiones con escasa vigilancia y otros habitantes, aquellos dedicados a la caza mayor, asociaciones de tiro, miembros de asociaciones de tiro, embarcaciones y aeródromos, instituciones (jurídicas, bancarias y comerciales) que tienen un material clasificado como de “uso especial” y “uso civil condicional”. Las armas de uso civil están reglamentadas por el decreto 821 del año 1996 y se pueden distinguir entre pistolas, revólveres armas de hombro y agresivos químicas y armas electrónicas. Tabla 4.2. Armas de uso civil Arma Tipo Pistolas Hasta calibre 6,35 mm. inclusive calibre 8.1 mm

(.32 pulgadas), con excepción de las de tipo magnum o similares

Pistolones de caza:

De uno o dos cañones, de carga tiro a tiro, calibres 14,2 mm (28), 14mm ( 32) y 12 mm (36).

Revólver Hasta calibre 8,1 mm (.32 pulgadas) inclusive, con exclusión de los tipos Magnum o similares

Carabina, fusiles y fusiles de caza hasta calibres 5,6 mm (.22 pulgadas) inclusive, con excepción de las que empleen munición de mayor potencia o dimensión que la denominada "22 largo rifle" (.22LR)

Agresivo químico Contenidos en rociadores, espolvoreadores, gasificadores o análogos, que producen efectos pasajeros en el organismo humano, sin llegar a provocar la pérdida del conocimiento y en recipientes de capacidad de hasta 500 cc

Arma electrónica Solo produzcan efectos pasajeros en el organismo humano y sin llegar a provocar la pérdida del conocimiento.

Fuente: Elaboración propia sobre el Decreto 821/96 120 Decreto 1002/99. 1999. Boletín Oficial de la República Argentina. Art. 17.



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La información oficial más reciente a la que pudimos acceder121 data de fines del año 2004. En ese momento alrededor de 626.000 legítimos usuarios, de los cuales 11.087 usuarios de armas registrados en el RENAR eran usuarios colectivos (agencias de seguridad, empresas de seguridad, bancos, etc.). Específicamente, los usuarios colectivos registrados como agencias de seguridad para dicho año son 1.226, los usuarios registrados como bancos son 286 usuarios y las transportadoras 35 usuarios. Lo usuarios colectivos registrados como empresas privadas son un total de 9.307. El total de usuarios colectivos representa el 1,74% del total de los 635.822 usuarios registrados. No debemos olvidar mencionar que la mayoría de las armas de los usuarios colectivos son armas de uso condicional, esto quiere decir que son armas de calibre o porte de guerra.

Las cifras de la CAESI indican que alrededor del 5% al 6% de los 140.000 guardias realiza servicios armados 122 . Es decir, aproximadamente unos 7.000 guardias armados a nivel nacional, fundamentalmente ligados a la custodia de valores o mercaderías y custodios personales123. Los datos de la CAESI también nos indican que es un servicio que está cayendo en su demanda124.

Especialistas en la temática de la seguridad privada125 nos señalaron que el manejo ineficiente del RENAR genera que la mayoría de los guardias armados en el interior estén, por lo general, en infracción respecto a la tenencia de armas. La habilitación de la credencial para portar armas dura un año, sin embargo, el trámite tarda más de un año en tramitarse, por ende cuando llegan los trámites ya están vencidos. Por ende, todos los guardias armados están por lo general en infracción permanente. Existe la posibilidad de un trámite “urgente” que se paga muy caro, el cuál también tarda un promedio de 6 meses126.

Evaluación y Monitoreo

El organismo encargado de levar adelante la tarea de coordinación, supervisión de la actividad de seguridad privada a nivel nacional es la Secretaria de Seguridad Interior y el RENAR127. A su vez ésta entidad tienen que llevar adelante un registro de las personas físicas y jurídicas que hayan obtenido la habilitación otorgada por las autoridades de jurisdicciones

121 DNPC, Ministerio de Justifica y Derechos Humanos. Informe Preeliminar sobre datos oficiales existentes en materias de armas de fuego. 122 Documento Redactado por la CAESI para ésta investigación. 123 Documento Redactado por la CAESI para ésta investigación. 124 Documento Redactado por la CAESI para ésta investigación. 125 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo. 126 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo. 127 Decreto 1002/99. 1999. Boletín Oficial de la República Argentina. Art. 2.



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locales para la prestación de servicios de seguridad privada. Son las autoridades locales designadas en las respectivas jurisdicciones las que tienen la responsabilidad primaria de habilitar, fiscalizar y controlar a las personas físicas o jurídicas que prestan servicios de seguridad privada128. El Registro Nacional de Armas, a través de su Banco Nacional Informatizado de Datos, es el organismo encargado de llevar el registro de la totalidad de las personas físicas o jurídicas que hayan obtenido la habilitación para prestar servicios privados de seguridad y custodia, como así también de la totalidad de sus armas de fuego, vehículos blindados, chalecos antibala y demás materiales controlados por la Ley 20.429129.

Como hemos señalado en un punto anterior, algunos especialistas nos indicaron que el RENAR tarda mucho tiempo en procesar los pedidos de habilitación para la portación de arma. En consecuencia, muchas veces en el interior del país, muchas empresas tienen la mayoría de su personal en infracción. De la misma forma, esto genera un mecanismo perverso con las Direcciones de Fiscalización de las provincias, ya que éstos saben que éste problema se produce. En consecuencia, muchas veces la situación obliga a los agentes de monitoreo a ser omisos y en algunos casos se generan actos de corrupción producto de éstos inconvenientes130.

Coordinación con las Instituciones Policiales

La normativa nacional presente en el Decreto 1002/99 en su artículo 4 establece que “quienes presten servicios de seguridad privada y custodia, estarán obligados a colaborar con las fuerzas de seguridad y demás fuerzas policiales de la Nación y de los Estados provinciales, no pudiendo en ningún caso reemplazarlas ni interferir sus funciones específicas, debiendo prestarle auxilio y seguir sus instrucciones en relación con las personas y/o bienes de cuya seguridad estuvieren encargados”. A su vez, ésta normativa en su articulo 5 establece que poner en conocimiento de la autoridad policial o judicial correspondiente, en forma inmediata, todo hecho delictivo del que tomen conocimiento.

Algunos empresarios del sector están de acuerdo con esta idea y consideran que la coadyuvación de la seguridad privada y la seguridad pública tiene enormes potenciales131. De hecho, señalan que la enorme capacidad operativa y el voluntarismo de hacerla pública puede ser muy útil, no obstante señalan que para concretar esto se requieren políticas de

128 Decreto 1002/99. 1999. Boletín Oficial de la República Argentina. Art. 2. 129 Decreto 1002/99. 1999. Boletín Oficial de la República Argentina. Art. 2. 130 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo. 131 Entrevista a Aquiles Gorín, presidente de la CAESI.



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Estado132. Por otro lado existe también cierta “reticencia” a prestar esta colaboración133. Fundamentalmente los empresarios del sector consideran inadecuado que el guardia de seguridad que el contratante coloca en un recinto o una puerta tenga que realizar actividades de policiamiento público. Por un lado porque según los empresarios entienden, ésta actividad de policiamiento es una actividad indelegable del poder de policía del Estado. Por otro lado, porque no consideran correcto que la inversión en que incurre el contratante en seguridad propia deba ser utilizada para el público en general, lo que puede generar una deficiencia en la calidad del servicio particular contratado134.

En términos reales no existen mecanismos de coordinación con las fuerzas de seguridad por el momento. La CAESI nos señalo que recientemente en la provincia de Buenos Aires se está reintentando recuperar experiencias anteriores que hicieron posible cierta cooperación directa entre la seguridad pública y seguridad privada. A su vez, la CAESI nos señalo que éste tipo de coordinación puede hacer mucho en pos de mejorar la seguridad ciudadana en general y que hay mucho por hacer en la materia135.

Policía y Guardias Privados

Entre los requisitos para poder obtener un certificado de habilitación para operar como funcionario de seguridad privada según el artículo 7 de la ley 1002/99, es necesario “No revistar como personal en actividad en alguna fuerza armada, policial, de seguridad, organismos de información e inteligencia y/o de los servicios penitenciarios”. Por lo tanto, está prohibido ser un funcionario policial en actividad y ejercer actividades de seguridad privada136.

En el caso de Policías y Militares retirados es de nomás del 25%137. El 10% se dedica a actividades Supervisión y Custodia 138 . Los porcentajes son producto de que los Policías y Militares se retiran a una edad avanzada139 y las empresas de seguridad solicitan vigilantes cada vez más jóvenes. En consecuencia, hay pocas posibilidades de que se contraten Policías y Militares que en general son mayores. Por otro lado, la normativa de

132 Entrevista a Aquiles Gorín, presidente de la CAESI. 133 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo. 134 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo. 135 Informe escrito de la Cámara Argentina de Empresas de Seguridad Privada e Investigación. (CAESI) 136 Decreto 1002/99. 1999. Boletín Oficial de la República Argentina. Art. 2. 137 Informe escrito de la Cámara Argentina de Empresas de Seguridad Privada e Investigación. (CAESI) 138 Informe escrito de la Cámara Argentina de Empresas de Seguridad Privada e Investigación. (CAESI) 139 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo.



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algunas provincias, como la provincia de Buenos Aires, también prohíbe la contratación de Policías y Militares retirados ligados a las tareas de represión de la última dictadura militar. En consecuencia se achican más las posibilidades de incorporación. Sanciones

Las sanciones deben ser analizadas en detalle según provincias, ya que varían mucho en tipos y montos. En la sección posterior desarrollaremos las sanciones en la Provincia de Buenos Aires.

En términos generales la mayoría de los actores relevantes entrevistados mencionaron que la regla en términos de las sanciones es legislar multas “impagables” y por ende “inaplicables”. Otro punto en común señalado es que en muchos casos las mismas son hechas con afán recaudatorio y legal140. Por otro lado, en base a las entrevistas realizadas podemos decir que en términos generales la aplicación de las multas en muy baja, principalmente por los montos a los que se refiere la sanción141.

Sin embargo, también debe mencionarse que según el Presidente de la CAESI las faltas potenciales que puede cometer una empresa legal, son de primordialmente de “forma” y no de “fondo” 142. En caso de producirse una falta de “fondo” por lo general se procede quitándole la habilitación a la empresa, por lo que no operaría más cómo empresa. Por ende, para que la regulación de la sanciones sea más efectiva, debería ser más prudente en términos económicos (posible de pagar), esto facilitaría la aplicación. A pesar de ello no debe descuidarse que la falta sea sentida económicamente por la empresa143.

140 Entrevista a Aquiles Gorín, presidente de la CAESI. 141 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo. 142 Entrevista a Aquiles Gorín, presidente de la CAESI. 143 Entrevista a Aquiles Gorín, presidente de la CAESI.



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Provincia de Buenos Aires Tendencia de los Servicios y requerimientos de la seguridad privada144

En la provincia de Buenos Aires la tendencia en las dos últimas décadas en la actividad de Seguridad Privada ha ido experimentando diversas transformaciones. En sus inicios –promediando los sesenta- comenzaba como una actividad comercial más, muy ligada a las policías 145 . El crecimiento industrial y las falencias en las Políticas de Estado con respecto a la seguridad pública dieron a la actividad un constante crecimiento. Desde finales de la década de los ochenta a la actualidad el crecimiento de la seguridad privada en la Provincia de Buenos Aires ha sido exponencial, lo explica que el sindicato con más crecimiento en la Argentina ha sido la Unión del Personal de Seguridad (UPSRA).

El desarrollo inicial de las empresas de seguridad en la provincia era fundamentalmente para control de ingreso y egreso de personal en fábricas y grandes establecimientos. Esta situación se fue masificando hasta llegar al ofrecimiento de los servicios que hoy conocemos denominados de “calle”. Es de mencionar que la Ley 12.297, en vigencia en la Provincia de Buenos Aires, ha tenido que determinar cuales son las adyacencias inmediatas a un objetivo de la seguridad privada para que ésta no interfiera con la seguridad pública.

Es importante destacar que la actividad de la seguridad privada en la provincia de Buenos Aires representa más del 60% de la actividad realizada en materia de seguridad privada en la totalidad del Territorio Nacional.

Breve análisis de la Industria146

El crecimiento en la cantidad de empresas de Seguridad en la provincia de Buenos Aires se dio a los principios de los noventa, cuando hubo un perfil de país que se volcaba hacia los servicios (seguridad, limpieza). Posteriormente se produjo una meseta que no muestra grandes variaciones en la actualidad. Para el año 2008, en la provincia de Buenos Aires hay alrededor de 650 empresas de seguridad privada, de las cuales unas 350 tienen actividad plena y las otras oscilan entre poca actividad o casi nula.

144 Información brindada por la Cámara de Empresas de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. (CAESBA) 145 De hecho, al no estar regulada la actividad, el personal a menudo era personal policial en actividad. 146 Información brindada por la Cámara de Empresas de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. (CAESBA)



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En términos de la inversión, cómo la actividad pertenece al área de los servicios no requiere un monto importante de inversión inicial. Los mayores costos de la industria están destinados al pago de sueldos y cargas provisionales. Por otro lado, la prestación de los servicios se hace en ámbitos que pertenecen a la empresa de seguridad, lo que también se ve reflejado en los costos. En la actualidad, y al haber entrado en vigencia la nueva ley, la formación del personal es una parte muy importante de la inversión. La inscripción del personal en los registros para la actividad, de acuerdo a lo prescripto por el Estado Provincial, también afecta el costo final del servicio, sin embargo, no es de vital importancia en los costos. Otra cuestión relevante en materia de costos son la movilidad, los uniformes, los gastos administrativos y otros costos menores.

En términos generales, las empresas de Seguridad Privada de la provincia de Buenos Aires tienen ganancias liquidas entre el 5% y 7% (neto). Esta tasa de ganancia se encuentra dentro de la tendencia mundial. Sin embargo, se puede armar una tipología de empresas según tamaño de las mismas, por ejemplo la CAESBA las categoriza en grandes, medianas y pequeñas. Las medianas y pequeñas, que por lo general suelen obtener algún punto más de ganancia, por lo general también lo pierden por la poca capacidad de financiación que tienen. A pesar de la categorización, no hay variaciones sustanciales entre las tasas de ganancia que tienen las grandes, pequeñas y mediana. Otro punto importante para señalar es que las grandes empresas argentinas ya no son de capitales nacionales sino subsidiarias de multinacionales de la seguridad.

Según los datos brindados por la CAESBA, la cantidad de guardias privados -o vigilantes legales- en la provincia de Buenos Aires ronda los 24.600 y el personal armado rondaría el 4.900. Sin embargo, los guardias ilegales llegarían aproximadamente a 45.000, de los cuales el 30% estarían armados.

El bajo porcentaje de guardias armados se debe mayoritariamente a que la Ley 12.297 prohíbe expresamente el uso de armas en los lugares de libre acceso y egreso de personas. El personal retirado de las fuerzas de seguridad y habilitado para prestar servicios no supera el 15% de los guardias habilitados. Es de destacar que, según la CAESBA, no hay guardias privados que sean policías en actividad (solo puede ocurrir ésta situación si son guardias clandestinos) porque la Ley lo prohíbe taxativamente.



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Informalidad

En la provincia de Buenos Aires, la Cámara de Empresas de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires (CAESBA), nos informo que el cálculo estimativo de las impresas ilegales y clandestinas se calcula que rondaría el 20% de la actividad lícita.

Modalidades reguladas

Las modalidades reguladas por la legislación de la Provincia de Buenos Aires son147:

o Vigilancia y protección de bienes. o Escolta y protección de personas. o Transporte, custodia y protección de cualquier objeto de traslado

lícito, a excepción del transporte de caudales. o Vigilancia y protección de personas y bienes en espectáculos

públicos, locales bailables y otros eventos o reuniones análogas. o Obtención de evidencias en cuestiones civiles o para incriminar o

desincriminar a una persona siempre que exista una persecución penal en el ámbito de la justicia por la comisión de un delito y tales servicios sean contratados en virtud de interés legítimo en el proceso penal.

A su vez la Ley Provincial 12.297, en su artículo 4 contempla en que se debe distinguir al personal de seguridad privada en las siguientes categorías:

o Jefe de seguridad. o Personal de vigilancia con armas. o Personal de vigilancia sin armas. o Escoltas privadas. o Detectives privados.

Por otro lado, se establece explícitamente que sólo podrán prestar servicios de vigilancia en las empresas privadas aquellos habilitados por la autoridad de aplicación (DGFASP) y en relación de dependencia con empresas de seguridad constituidas bajo la normativa 12.297148.

Otra regulación que establece la normativa es la prohibición a las empresas de seguridad privada de contar con más de 1000 empleados. En caso de que ya contaran con ese personal previo a la normativa es la

147 Ley 12.297. Art. 7 inciso g 148 Ley 12.297. Art.7.



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DGFASP el organismo encargado de decidir si pueden continuar con las actividades. Muchas veces ocurre que hacen la vista gorda (entrevista)

Capacitación149

La DGFASP es la encargada de “diseñar y aprobar los planes de estudio, capacitación y formación profesional especializada. Le corresponde a la DGFASP determinar el o los centros para el dictado de los cursos de capacitación y formación profesional, pudiendo delegar esta función en entidades públicas o privadas con reconocimiento estatal. De forma similar que la normativa nacional, el decreto provincial 1897 del año 2002 establece un total de 100 horas cátedra en materia de capacitación. La reglamentación de la DGFASP (disposición 0008/07) establece que el curso intensivo de 2 semanas o el curso por módulos de 2 semanas debe tener las siguientes materias: Técnica de los Procedimiento, Nociones Legales, Derechos Humanos, Tiro, Defensa Personal, Educación Física, Primeros Auxilios, Prevención de Incendios y Lucha Contra el Fuego. Los centros habilitados para la Capacitación Profesional hasta la fecha de éste informe eran 24.

A partir del cuadro 4.2 podemos observar que la enorme cantidad de Centros de Capacitación fueron reconocidos durante el año 2007 (37%).

149 Ley 12.297. Capítulo 7.



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Tabla 4.3. Centros de Capacitación y Formación Profesional Centro Año del

reconocimiento Seguridad Brújula 2001 COMAHUE 2001 PROSEGUR S.A. 2003 CENTRO DE CAPACITON SAN MIGUEL 2003 CENTRO DE CAPACITACIÓN "VIGILADOR CRISTIAN EDUARDO GOMEZ”

2003

CENTRO PANAMERICANO DE CAPACITACIÓN 2004 CENTRO DE CAPACITACIÓN SEARCH O.S.S.A 2004 CENTRO DE CAPACITACIÓN C.E.P.R.E.S 2004 CENTRO DE CAPACITACIÓN CONTROL DE NOVIT. 2004 CENTRO REGIONAL DE CAPACITACION Y FORMACION PROFESIONAL DE LA PROVINCIA DE BUENO AIRES150

-

CENTRO DE CAPACITACIÓN MAWE S.A 2005 CENTRO DE CAPACITACION DEFENDER X 2005 CENTRO DE CAPACITACION ZONA NORTE 2006 CENTRO DE CAPACITACION C.E.S.B.A 2006 CENTRO DE CAPACITACION HUNTER SECURITY 2006 CENTRO DE CAPACITACION AUSTRAL 2007 CENTRO ARGENTINO DE SEGURIDAD 2007 CENTRO DE CAPACITACIÓN SANTA BARBARA 2007 CENTRO DE CAPACITACIÓN FÉNIX 2007 CENTRO DE CAPACITACIÓN CODECOP S.R.L 2007 CENTRO DE CAPACITACIÓN CEAF 2007 CENTRO DE CAPACITACIÓN UBALDO FRANZOIA 2007 CENTRO DE CAPACITACIÓN QUANTICO 2007 CENTRO DE CAPACITACIÓN ATALAYA 2007 TOTAL 24 Fuente: Elaboración propia sobre la base de www.mseg.gba.gov.ar

Actividades permitidas

Las únicas actividades permitidas para las empresas de seguridad privada en la provincia de Buenos Aires son aquellas modalidades reguladas por el artículo 2 de la ley 12.297 ya explicitados.

150 Tripartito entre le Ministerio de Seguridad, UPSRA y Dir. Gral de Cultura y Educación



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ades Oficiales y

e estima que hay 45.000 guardias de los cuales un 30% staría armado154.

realizar un mínimo de “inspecciones anuales” a las empresas habilitadas.

Capacidad de porte de armas151

Según la normativa provincial sólo se permite armas hasta calibre 38, se prohíbe armas que superen dicho calibre excepto que la DGSFASP expresamente autorice a portar armas de calibre superior, carabinas escopetas y pistolas ametralladoras. La normativa de nivel nacional sobre legítimo usuarios de arma de fuego ya descrita, es la normativa que ordena éste ámbito también.

Es necesario mencionar que la legislación de la Provincia de Buenos Aires hace explicito que sólo se puede portar armas en los predios privados que no tengan acceso al público.

La provincia de Buenos Aires concentra alrededor del 46% de legítimos usuarios de armas de fuego de la Argentina, alrededor de 293.000 usuarios 152 . De la misma forma en la provincia de Buenos Aires se concentra 49% de los usuarios colectivos (agencias de seguridad, bancos, empresas de seguridad, entidades oficiales, transportadora de valores y otros). De los 5.488 usuarios colectivos que registra la provincia, 4.907 estaban registrados como Empresas de Seguridad Privada, 433 como Agencias de Seguridad, 100 como Bancos, y 26 como Entidotros153.

En términos de guardias, a partir de datos de la CAESBA sabemos que hay 4900 guardias armados registrados en la provincia de Buenos Aires. Si tenemos en cuenta, sin embargo, que el total de guardias registrados son un total de 24.600. Sin embargo, la misma CAESBA nos advierte que extraoficialmente se

Evaluación y Monitoreo

La evaluación y monitoreo es llevado adelante por la Dirección General de Fiscalización de Agencias de Seguridad Privada, organismo parte de la Secretaría de Seguridad del Ministerio de Justicia y Seguridad de la provincia de Buenos Aires. A partir del artículo 43 de la ley 12.297 se establece la autoridad de “fiscalización y sanción” a dicha institución. Se le obliga a ésta entidad a

151 Ley 12.297. Art. 41 y 42 152 DNPC, Ministerio de Justifica y Derechos Humanos. Informe Preeliminar sobre datos oficiales existentes en materias de armas de fuego. 153 DNPC, Ministerio de Justifica y Derechos Humanos. Informe Preeliminar sobre datos oficiales existentes en materias de armas de fuego. 154 Rectificación de Información de la CAESBA otorgada vía mail.



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Según la Cámara de Empresas de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires (CAESBA) el control de la DGFASIP es en términos generales bastante bueno. Sin embargo, la CAESBA considera que debería ser dotado de mayor cantidad de personal y recursos logísticos para lograr una mayor eficiencia, sobre todo en el combate con las empresas clandestinas155.

Por otro lado, en nuestra entrevista con Edgardo Frigo también pudimos constatar que los mecanismos de evaluación y monitoreo son pobres. Esto se debe, según el especialista a que la DGFASP posee escasa dotación de presupuesto y personal. Recordemos que la provincia de Buenos Aires es casi del tamaño de España, con una población de alrededor de 15 millones de personas, según el último censo del año 2001. En perspectiva con éstos hechos, la cantidad de personal necesario para llevar adelante una evaluación y monitoreo cabal sería enorme156.

Sanción

La normativa provincial contempla tres tipos de infracciones (muy graves, graves y leves). Asociadas con estos tres tipos de infracciones existen sanciones que aplica la DGFASP157.

155 Cuestionario respondido por personal de la Gerencia y Subgerencia de CAESBA para éste trabajo 156 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo. 157 Ley 12.297. Art. 46.



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Tabla 4.4. Sanciones e infracciones Infracciones Normativa Sanciones158 Prescripción Muy graves

Artículo 46 de la Ley 12.297

- cancelación de la habilitación - inhabilitación de los prestadores por el término de veinte años para el desempeño de la actividad regulada

A los 4 año de cometida

Graves Artículo 47 de la Ley 12.297

- suspensión temporal de la habilitación por un plazo no superior a un año - Multa de diez (10) hasta sesenta (60) vigías159

A los 2 años de cometida

Leves Artículo 48 de la Ley 12.297

- Apercibimiento administrativo formal - Multas de tres(3) hasta cuarenta (40) vigías

A los 12 meses de cometida

Fuente: Elaboración propia en base a la ley 12.297 Respecto a la aplicación de sanciones, la CAESBA explicitó que por la magnitud del monto de las sanciones pecuniarias, la plausibilidad de las mismas de ser cobradas es muy baja. En este sentido, lo que tiende a ocurrir tradicionalmente es que todas las empresas recurren a la Justicia Ordinaria para no pagar las multas, ya que pagarlas implica (en muchos casos) el cierre de la empresa160. Esta cuestión es confirmada por otros actores entrevistados161162.

Policía - Guardias Privados163

En la Ley provincial 12.297 en su artículo 8 prohíbe expresamente que quienes sean personal en actividad de las fuerzas armadas, de seguridad, policiales, del servicio penitenciario u organismos de inteligencia se desempeñen en la seguridad privada. Es importante destacar también la Ley 12.297 en su Capitulo III, Inhabilitaciones e Incompatibilidades, Art. 8 158 Cuando por la comisión de las infracciones se hubieren generado beneficios económicos para sus autores, las multas podrán incrementarse excediendo los límites descritos. Los mismos están en el art. 55 de la ley 12.297. 159 Se considera un Vigía al haber mensual nominal sujeto a aportes previsionales que por todo concepto perciba un subsecretario de Estado de la Provincia de Buenos Aires 160 Entrevista a Aquiles Gorín, presidente de la CAESI. 161 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo. 162 Cuestionario respondido por personal de la Gerencia y Subgerencia de CAESBA para éste trabajo 163 Ley 12.297. Art 8 y 9.



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inciso 2, prescribe claramente que quienes se hayan beneficiado con las Leyes Nacionales 23.492 y 23.521 se desempeñen en el ámbito de la seguridad privada. Aproximadamente el 25% de los guardias de seguridad privada son ex-militares o ex - policías.

Coordinación con las fuerzas policiales

La ley 12.297 en su capitulo V, artículo 9, establece que los prestadores de servicios de seguridad privada tienen el “deber de cooperar y asistir a las autoridades policiales u organismos de persecución penal en relación con las personas o bienes cuya vigilancia, custodia o protección se encuentren a su cargo”. Llama la atención que la normativa también contemple la posibilidad de actividades conjuntas en caso de prestar colaboración y asistencia, otorgando la responsabilidad de coordinar la operación a las fuerzas de seguridad. De forma similar que en la normativa nacional los prestadores de seguridad privada tienen la obligación de denunciar a la autoridad competente los delitos de acción pública de que tuvieran conocimiento en ocasión de la prestación de los servicios.

Según la CAESBA 164 existe coordinación con la Institución Policial en general por intermedio de la DGFASIP y el Ministerio de Seguridad, pero “no con los alcances deseados por la población la Cámara”. La CAESBA, también nos comento que en la actualidad, y a instancias del nuevo Gobernador, se han llevado a cabo reuniones que llevarían a la formación de Comisiones de Asesoramiento y Trabajo. La idea por detrás de éstas reuniones es hacer mas efectivas las intenciones de la Gobernación, la Cámara y la población de enfrentar con nuevas herramientas el tema de la inseguridad.

164 Información brindada por la Cámara de Empresas de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. (CAESBA)



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Tabla 4.5: Comparativo entre Nación, Pcia. Bs As y CABA

Nación Pcia. Buenos Aires CABA Organismo de Fiscalización

Secretaria de Interior

DGFASP Dir. Gral Seguridad Privada

Titular Carlos Sotini Marcelo Martínez Años en el Cargo (Interventor) 3

meses 4

Centros de Capacitación

24

Horas de Capacitación

100 100 60

Empresas de Seguridad

Guardias de Seguridad

Guardias armados Policías/Seguridad Privada

Imposibilitados de ejercer funciones de seguridad privada



Fuente: elaboración propia

Importancia Estratégica y Política

La importancia estratégica de la seguridad privada en la Argentina radica en que la actividad puede ser considerada privada pero de interés público. Al no ser depositaria de ninguna delegación por parte de las autoridades públicas, las empresas en general y la CAESI en particular entiende que su contexto pasa a ser un negocio en términos privados aunque también entienden que se generan obligaciones de colaborar con la autoridad pública165. De manera similar al caso Chileno, los actores entrevistados señalan que la Importancia estratégica primordial es coadyuvar a la seguridad pública. En Argentina hay alrededor de 2 agentes de seguridad por policía (menos si sumamos a todas las fuerzas de seguridad), por lo que el sector no tiene el tamaño desproporcionado que alcanza en otros países. Del mismo modo, tampoco tiene un tamaño pequeño como el mercado chileno. En términos absolutos, a partir de la perspectiva de los actores entrevistados podemos decir que para mejorar la importancia estratégica del sector es necesario implementar planes de seguridad que contemplen al sector estratégicamente166. Si tenemos en

165 Entrevista a Aquiles Gorín, presidente de la CAESI. 166 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo.



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cuenta que la vigilancia privada es sólo para quién la puede pagar, esto no tiene mucho sentido. Sin embargo, como nos señalaba Aquiles Gorín, presidente de la CAESI, un vigilante con vista al exterior suma información a la policía, lo que suma a la seguridad pública en general. Básicamente el vigilante pasa a ser un auxiliar de la fuerza pública, ya que está cooperando con el interés público167. La CAESI nos señalo también que si uno piensa en la inversión en seguridad privada en términos de la capacitación de los recursos humanos, en apoyo logístico, en apoyo de tecnología la seguridad privada podría otorgar una capacidad operativa enorme en apoyo de la seguridad pública. Esta capacidad más el voluntarismo de hacerla pública puede ser útil. No obstante, para que esto se materialice se requieren políticas de Estado apuntadas en ésta dirección.

La importancia política del sector en la Argentina es relativamente grande dado su tamaño y crecimiento. Sin embargo no hay políticas activas al respecto168. Según los actores entrevistados la importancia política debería otorgársele al sector estaría relacionado con lo que este puede aportar, de que manera lo puede aportar y a quienes. En ese sentido es importante que destacar que varios de los entrevistados nos señalaron la necesidad de que el gobierno nacional, en conjunto con las provincias, debería generar una ley federal más abarcativa en la materia. Fundamentalmente, los actores empresarios esperan que se unifiquen criterios de operabilidad en las distintas jurisdicciones, aunque también bregan por más y mejores mecanismos de control del trabajo informal. En otras palabras, la falta de una normativa federal actualizada oscurece las reglas de juego del sector y perjudica tanto a empresarios como a trabajadores.

167 Entrevista a Aquiles Gorín, presidente de la CAESI. 168 Entrevista con el Profesor Edgardo Frigo.



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Internet Enciclopedia virtual Wikipedia. www.wikipedia.org La Nación online. www.lanacion.com.ar

Nacional Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos.

www.jus.gov.ar Biblioteca del Ministerio de Justicia.

www.biblioteca.jus.gov.ar/estructura.html Plan Nacional de Entrega Voluntaria de Armas de Fuego.

www.desarmevoluntario.gov.ar Policía Federal Argentina. www.policiafederal.gov.ar;

www.lafederalonline.gov.ar Gendarmería Nacional. www.gendarmeria.gov.ar Prefectura Naval. www.prefecturanaval.gov.ar Dirección Nacional de Política Criminal. wwwpolcrim.jus.gov.ar Sindicatura General de la Nación. Evaluación de los principales

programas y proyectos vigentes del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Enero de 2007. www.sigen.gov.ar

Coordinadora contra la Represión Policial e Institucional (CORREPI) http://correpi.lahaine.org/todos.php?cat=2

Buenos Aires Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.

www.mseg.gba.gov.ar Ministerio de Justicia de la Provincia de Buenos Aires.

www.mjus.gba.gov.ar Centro de Operaciones Policiales. www.pol.gba.gov.ar Círculo Policial. www.circulopolicial.org.ar

169 La cita Saín, Marcelo (2007) hace referencia a bases de datos actualizadas que el Dr. Saín amablemente compartió con nosotros.



http://www.lanacion.com.ar/

http://www.jus.gov.ar/


http://www.desarmevoluntario.gov.ar/


http://www.lafederalonline.gov.ar/

http://www.gendarmeria.gov.ar/

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Subsecretaría de Política Penitenciaria y Readaptación Social. Dirección Provincial de Política Penitenciaria. www.mjus.gba.gov.ar/html/subsec_penitenciaria/politica_penitenciaria_objetivos.htm

Patronato de Liberados Bonaerense. www.plb.gba.gov.ar Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Prevención del Delito.

Encuesta de Victimización 2007 (en conjunto con la Universidad de San Andrés)


Entrevistas

Edgardo Frigo. Coordinador Internacional del Foro de Profesionales Latinoamericanos de Seguridad.

Aquiles Gorín. Presidente de CAESI (Cámara Argentina de Empresas de Seguridad e Investigación.

Luciana Pol. Investigadora del Centro de Estudios Legales y Sociales.

Dr. Marcelo Saín. Experto en Seguridad Pública e Interventor de la Policía de Seguridad Aeronáutica.

Dr. Mariano Ciafardini. Director de la Dirección Nacional de Política Criminal. Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nación.




http://www.plb.gba.gov.ar/




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Anexo

Artículo 22° de la Ley de Ministerios 26.338. Competencias del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos.

Artículo 22.- Compete al Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos asistir al Presidente de la Nación, y al Jefe de Gabinete de Ministros en orden a sus competencias, en las relaciones con el Poder Judicial, con el Ministerio Público, con el Defensor del Pueblo y con el Consejo de la Magistratura, en la actualización de la legislación nacional, en todo lo concerniente a la seguridad interior, a la preservación de la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías en un marco de plena vigencia de las instituciones del sistema democrático, y a requerimiento del Presidente de la Nación en el asesoramiento jurídico y en la coordinación de las actividades del Estado referidas a dicho asesoramiento, sin perjuicio de la competencia propia e independencia técnica de la Procuración del Tesoro de la Nación, y en particular:

1. Entender en la determinación de los objetivos y políticas del área de su competencia.

2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del área de su competencia elaborados conforme las directivas que imparta el Poder Ejecutivo nacional.

3. Entender en la formulación y aplicación de políticas y programas de promoción y fortalecimiento de los derechos humanos.

4. Intervenir en la organización del Poder Judicial y en el nombramiento de magistrados, conforme a los procedimientos y recaudos previstos en la Constitución Nacional y sus leyes complementarias;

5. Entender en las relaciones con el Ministerio Público, en la organización y nombramiento de sus magistrados conforme a los procedimientos y recaudos previstos en la Constitución Nacional y leyes complementarias.

6. Entender en las relaciones con el Defensor del Pueblo.

7. Entender en las relaciones con el Consejo de la Magistratura.

8. Entender en los asesoramientos jurídicos que le sean requeridos por el Poder Ejecutivo, la Jefatura de Gabinete de Ministros y los Ministros Secretarios y demás funcionarios competentes a través de la Procuración del Tesoro de la Nación.

9. Entender en la organización y aplicación del régimen de la representación y defensa del estado en juicio a través de la Procuración del Tesoro de la Nación.

10. Intervenir en cualquier estado procesal en los litigios en que los intereses del Estado nacional o sus entidades descentralizadas puedan verse comprometidos, sin asumir la calidad de parte en el juicio, en apoyo y sin perjuicio de la intervención necesaria del Cuerpo de Abogados del Estado.

11. Intervenir en la reforma y actualización de la legislación general y entender en la adecuación de los códigos.



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12. Entender en la determinación de la política criminal y en la elaboración de planes y programas para su aplicación, así como para la prevención del delito.

13. Entender en la organización, funcionamiento y supervisión de los establecimientos penales y de sus servicios asistenciales promoviendo las mejoras necesarias para lograr la readaptación del condenado y el adecuado tratamiento del procesado y la efectiva coordinación de la asistencia post-penitenciaria.

14. Entender en los casos de indulto y conmutación de pena.

15. Entender en la conformación, inscripción y registro de los contratos constitutivos de las sociedades, la autorización del funcionamiento de las asociaciones y fundaciones y su fiscalización.

16. Entender en la organización, dirección y fiscalización de los registros de bienes y derechos de las personas.

17. Entender en la organización, dirección y fiscalización del registro de antecedentes judiciales de las personas y el intercambio de la información respectiva en el territorio de la Nación.

18. Entender en la formalización de los actos notariales en que sea parte directa o indirectamente el Estado nacional.

19. Entender en la determinación de la política, en la elaboración de planes y programas, y en la representación del Estado nacional ante los organismos internacionales, en materia de derechos humanos y la no discriminación de grupos o personas;

20. Intervenir en los pedidos de extradición.

21. Entender en la elaboración de proyectos normativos tendientes al impulso de métodos alternativos de solución de controversias y en las acciones destinadas a la organización, registro y fiscalización.

22. Entender en la aplicación de los Convenios de Asistencia y Cooperación Jurídicas Nacionales e intervenir en la de los Convenios Internacionales de la misma naturaleza.

23. Entender en los programas de lucha contra la corrupción del Sector Público Nacional e intervenir como parte querellante en los procesos en que se encuentre afectado el patrimonio del Estado nacional.

24. Entender en la compilación e información sistematizada de la legislación nacional, provincial y extranjera, la jurisprudencia y la doctrina.

25. Entender en el ejercicio del poder de policía de seguridad interna y la dirección y coordinación de funciones y jurisdicciones de las fuerzas de seguridad nacionales (Policía Federal Argentina, Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina, Policía de Seguridad Aeroportuaria), provinciales y territoriales.

26. Dirigir el Esfuerzo Nacional de Policía, planificando y coordinando las acciones individuales y de conjunto de las Fuerzas de Seguridad y Policiales, atendiendo a todo lo que a ellas concierne en cuanto a su preparación, doctrina y equipamiento.



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27. Entender en la organización, doctrina, despliegue, equipamiento y esfuerzos operativos de las Fuerzas de Seguridad y de las Fuerzas Policiales.

28. Formular el diagnóstico de la situación de la seguridad interior en el MERCOSUR e impulsar la coordinación de políticas de seguridad conjuntas con los países miembros.

29. Supervisar el accionar individual o conjunto de las Fuerzas de Seguridad y Policiales, de acuerdo con lo previsto en la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior.

30. Entender en la producción de inteligencia e información que compete a las Fuerzas de Seguridad y las Fuerzas Policiales.

31. Intervenir en la distribución de los recursos humanos, materiales y financieros asignados para el logro de los objetivos en función de lo prescripto por la Ley de Seguridad Interior.

32. Coordinar la formulación de planes de mediano y largo plazo de capacitación, inversión, equipamiento y bienestar de las fuerzas, en el marco del sistema de seguridad interior.

33. Supervisar el accionar de la Caja de Retiros Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal Argentina.

34. Entender en el registro, habilitación, fiscalización y dirección técnica de los actos y actividades vinculados a la navegación por agua.

35. Entender en el registro, habilitación, fiscalización y supervisión que establece la legislación vigente en materia de armas, pólvoras, explosivos y afines.

36. Entender en la aplicación de la Ley Nº 21.521 y en todo lo relacionado con la seguridad aeroportuaria.

37. Entender en la elaboración y aplicación de políticas estratégicas de armonización federal, la coordinación nacional, la registración y sistematización de datos relativos al Sistema Nacional de la Seguridad Vial; concertar con las respectivas jurisdicciones las medidas tendientes al efectivo cumplimiento de las funciones de prevención y control del tránsito, sin que el ejercicio de tales funciones desconozcan o alteren las jurisdicciones locales.


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