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南京市十六届人大

二次会议文件之五

关于南京市 2018 年预算执行情况

和 2019 年预算草案的报告

南京市财政局局长 黄玉银

2019年 1月 9日

各位代表：

受市人民政府委托，现将 2018年预算执行情况和 2019年预

算草案提请市十六届人大二次会议审议，并请市政协各位委员和

列席人员提出意见。

第一部分 2018年预算执行情况

2018 年，在市委的正确领导和市人大、市政协的监督支持

下，全市上下坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指

导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落

实党中央国务院、省委省政府决策部署以及市委工作要求，严格

执行市十六届人大一次会议、市人大常委会历次决议和财政经济

委员会的审查意见，对标找差、创新实干，实施积极财政政策，

聚焦创新名城建设、高质量发展，促进资源优化配置，不断提高

公共产品供给的质量和效率，圆满完成各项目标任务，有效保障

了“强富美高”新南京建设。

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一、预算执行总体情况

坚持依法组织收入，实现量质同升，一般公共预算收入规模

在全国万亿元 GDP城市中进一位列第 10，税收占比 84.5%，较

上年提高 2.4个百分点。积极落实国家税费优惠政策，全年涉企

减税近 591亿元，涉企减费近 24亿元，企业社保缴费减少近 45

亿元。强化支出管理，促进政策落地生效，支出执行进度上半年

首次实现“双过半”，前三季度达 74%，全年支出预算完成率 93%，

较上年提高 1个百分点。按照省定口径，民生支出1 1186亿元，

占一般公共预算支出比重为 77.5%。

四本预算具体执行及政府债务情况如下：

（一）一般公共预算

2018 年，全市一般公共预算收入 1470 亿元，同口径增长

11.1%，完成年初预算的 103%2 。其中，税收收入 1242.5亿元，

同口径增长 13.3%。按照财政体制，预计全市总财力为 2130 亿

元 3。一般公共预算支出 1532.7亿元，增长 13.2%，加上解支出、

地方政府一般债务还本支出、补充预算稳定调节基金（170亿元）

等，总支出 2039亿元。收支相抵，预计结转下年 91亿元。

市本级一般公共预算收入 234.8亿元，按照财政体制，预计

市本级总财力为 862亿元。一般公共预算支出 425.6亿元，增长

11.2%，预算完成率 93.8%，加上解支出、补助下级支出、地方

1 省定民生支出指一般预算支出中用于教育、科学技术、文化旅游体育与传媒、社会保障和

就业、卫生健康、节能环保、城乡社区、农林水、交通运输、住房保障、商业服务业、自然资源

海洋气象和粮油物资储备这 13个支出功能科目的合计值。

2 年初预算预期性目标为 1375亿元，未包括省下放金融保险收入，考虑该因素后年初预算为

1427亿元。

3 一般公共预算总财力为当年收入，加上级补助（包括税收返还及转移支付收入）、下级上解、

调入资金、地方政府一般债务及上年结转收入等。政府性基金预算总财力算法与一般公共预算相

同。

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政府一般债务还本支出、补充预算稳定调节基金（50亿元）等，

总支出 812亿元。收支相抵，预计结转下年 50亿元。

江北新区一般公共预算收入 172.6亿元，同口径增长 16%。

按照财政体制，预计总财力为 207.8亿元。一般公共预算支出完

成 97.7亿元，增长 19.4%，加上解支出、地方政府一般债务还本

支出、补充预算稳定调节基金等，总支出 205.9亿元。收支相抵，

预计结转下年 1.9亿元。

（二）政府性基金预算

2018年，全市政府性基金收入 1614.6亿元，总财力为 1893

亿元。政府性基金支出 1589.9 亿元，加上解支出、地方政府专

项债务还本支出、调出资金等，总支出 1635.4亿元。收支相抵，

预计结转下年 257.6亿元。

市本级政府性基金收入 623.1亿元，总财力为 835亿元。政

府性基金支出 433.1亿元，加上解支出、对下转移支付支出、地

方政府专项债务还本支出、调出资金等，总支出 684亿元。收支

相抵，预计结转下年 151亿元。

江北新区政府性基金收入 314.6亿元，总财力为 356.4亿元。

政府性基金支出 339.8 亿元，加调出资金等 16.3 亿元，总支出

356.1亿元。收支相抵，预计结转下年 0.3亿元。

（三）国有资本经营预算

2018年，全市国有资本经营预算收入 15.3亿元。支出 11.1

亿元，加调出资金 3.6亿元4 ，总支出 14.7亿元。收支相抵，结

转 0.6亿元。

4 主要指根据国家规定，国有资本经营预算按一定比例调出到一般公共预算统筹使用，我市

目前综合比例为 22%左右。

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市本级国有资本经营预算收入完成 8.5亿元。支出 6.1亿元，

加调出资金 1.9亿元，当年支出合计 8亿元，收支相抵，结转 0.5

亿元5。

（四）社会保险基金预算

2018年，全市社会保险基金收入 884.8亿元，支出 727.1亿

元，当年收支结余 157.7亿元，年末滚存结余 1047.4亿元6。

市本级社会保险基金收入 838.3亿元，支出 686.2亿元，当

年收支结余 152.1亿元，年末滚存结余 1000亿元。

（五）政府债务情况

2018年，全市政府债务限额 2755.2亿元，其中：市本级 1328.9

亿元，江北新区 213.6亿元。截至年末全市政府债务余额 2419.3

亿元，其中：市本级 1161.8亿元，江北新区 187.9亿元。市区两

级政府债务余额均控制在限额以内。全市政府债务率预计为 73%

左右。

目前，财政决算正在编制中，最终结果将向市人大常委会报

告，并按规定公开。

二、重点领域预算支出成效

财税银政策协同推进创新名城建设。全市投入7 62.5亿元，

十项工程政策落地生效，推进“两落地一融合”，支持“创业南

京”英才计划、青年大学生“宁聚计划”、高新技术企业倍增计

划等成效明显。全市投入 79.8亿元，聚焦“4+4+1”主导产业关

键环节，促进企业规模化、集聚化发展。市级新兴产业发展基金

5 2018年，江北新区无国有资本经营预算，不单独编制社会保险基金预算，因此无执行数。

6 集中在企业养老保险和职工医保基金，占比 85%，主要是我市就业情况较好，劳动人口净

流入。社保缴费率由国家和省确定，市级无权调整。

7 指市区两级财政投入，下同。

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投入 36亿元撬动社会资本 205亿元。获国家、省科技创新和产

业发展方面补助资金 10.5 亿元。财政风险代偿资金累计撬动银

行贷款 900亿元。

拓展资金渠道保障城市功能品质提升。全市投入 320亿元。

统筹保障一大批重点城建项目建设，支持高速公路、干线公路、

地铁、过江通道、城市快速路和主干道、环卫终端设施以及环境

综合整治等项目实施。提高城市维护定额，支持河道养护分类分

项管理、垃圾分类、“公厕革命”等，促进城市精细化管理。被

国务院表彰为推广政府和社会资本合作（PPP）模式工作有力、

社会资本参与度较高的市，当年新入库 PPP项目 24个，合计总

投资约 1172亿元。

支持打好污染防治攻坚战。全市投入 94.2 亿元，实施两减

六治三提升工程，全面落实总量挂钩和生态补偿财政政策。以考

核奖补倒逼完成减煤、减化任务。新能源汽车推广补贴政策兑现

到位。重点支持雨污分流、劣 V 类水体整治、污水处理等水环

境提升项目。

全力保障和改善公共服务供给。全市投入 170亿元提升社会

保障水平，适度提高城乡低保、城乡居民养老、社会抚恤等各类

保障标准。落实“四补一贴”、稳岗补贴等各项就业扶持政策。

推进养老服务体系建设，居家养老工作被民政部、财政部表扬奖

励。全市投入 253亿元保障教育均衡发展，提高学前教育生均公

用经费标准，建立集体幼儿园、民办惠民园生均拨款制度，支持

中小学、幼儿园增量建设、提优发展及校园环境建设。设立中小

学意外伤害救助基金，支持 9.6 万名小学生“弹性离校”，建档

立卡等困难家庭学生资助标准提高 50%，全年资助 5.25万人次。

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全市投入 96.2 亿元促进卫生健康事业发展，实施公立医院药品

零差率，支持医院布局调整，加强基层医疗能力建设和分级诊疗。

人均基本公共卫生服务补助标准提高至 90 元。城镇居民基本医

疗保险和新型农村合作医疗人均补助标准分别提高至 570-650

元、740元。全市投入 35.1亿元促进文体事业发展，保障梅园新

村纪念馆陈列改造、市属博物馆安防工程、城墙保护和利用等重

点工程建设。实施文体惠民，补贴 40万人次观看剧目 298场、

30 万人次享用体育场馆消费补贴。建设游园绿地健身设施。支

持举办世界羽毛球锦标赛等重大活动。全市统筹各类资金投入

100亿元支持保障性安居工程，推进公共租赁住房等保障性住房

建设，提高 5000平米以下零星棚改补助标准。

整合涉农资金聚焦乡村振兴战略。全市投入 56.5 亿元，促

进现代农业提质增效，耕地质量连片提升项目亩均市级补助由

1500元提高到 4300元，“金陵惠农贷”累计投放突破 20亿元。

投入 30.1 亿元完善乡村基础设施和公共服务建设，村级公益事

业建设奖补项目惠及 588个行政村，经济薄弱地区四好农村路市

补标准提高一倍，支持建设美丽乡村示范村 80 个、田园综合体

国家级 1个市级 5个，推进各种星级乡村旅游区 63家、特色小

镇 31个。投入 19.6亿元用于农村水利建设。投入 50.5亿元用于

农村教育卫生事业。投入 3.4亿元，推进精准扶贫、精准脱贫，

预计全市低收入农户、经济薄弱村、欠发达村脱贫率达 96%以上。

完成国家、省扶贫援建任务。

三、落实市人大预算决议及财政管理改革情况

（一）深化预算管理改革

精心做好预算编制。制定市级财政项目预算编制办法，实施

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中长期财政规划管理，促进规划与预算有机融合，增强预算科学

性。将财政承受能力评价前置，严格项目“ABC”分类分级滚动

管理，区分轻重缓急，加强必要性和可行性论证。加强市区预算

联动和部门协同，新增债券嵌入年度预算统筹安排。土地出让收

支按照宗地编制“一本计划两本预算”。指导区级推进综合预算

编制，统筹市区财政承受能力。

以绩效评价推进专项资金整合。启动“绩效管理年”，分类

完善绩效目标与指标体系，评价重点聚焦到目标评价、政策评价

和中长期阶段性评价，扶贫开发等 8个专项资金实施重点跟踪评

价，农村公共服务运行等 13 个专项资金进行中长期阶段性重点

评价，政银合作等 8项政策开展整体政策绩效评价。深化评价结

果运用，作为预算安排和政策调整完善重要依据，推动涉农、科

技产业、政银合作等专项资金的整合和政策优化。

（二）贯彻落实市区财政体制

制定新一轮体制实施细则，细化标准和操作流程，明确市区

财政事权与支出责任划分原则。协调理顺江北新区和浦口、六合

区财政关系，落实江北新区特别扶持政策，指导各区完善对镇街

的财政体制。出台三大类转移支付实施办法，实施均衡性转移支

付，推进全市基本公共服务均等化；完善生态保护、保障房片区

等横向补偿性转移支付政策；加大激励性转移支付力度，引导主

体功能区发展，形成发展合力；出台城市维护建设及城建税管理

实施办法，调增各区城建税分成比例。推广使用因素分配法8，

加大一般性转移支付规模，2018 年一般性转移支付规模占比预

8指根据政策目的选取可量化客观因素（如人口、面积等）并合理确定权重进行测算分配资金

的办法。

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计提高至 50%。

（三）政府性债务管控做到“三个确保”9

进一步明确责任、源头管控、遏制增量、化解存量、加强监

管，强化各级政府和债务单位主体责任，促进债务管控政策落实。

坚持“量力而行、量入为出”，重点管好立项阀门，严格控制政

府性债务规模。基本完成存量债务置换，其中当年完成置换 270

亿元，累计置换 1965亿元，年减少债务利息约 39亿元。积极争

取新增债券额度，全市当年新增政府债券 144.2亿元（市本级 22

亿元），为重大项目建设筹集低成本资金。

（四）加强政府财务管理

市区法治财政标准化管理考核位于全省前列。试点 16 家涉

农镇街财政所标准化建设。制定工作指引，选择 18 家市级部门

创建行政事业单位内部控制示范。市级国库集中支付电子化全面

实施，支付流程从 5天缩短到 1.6天。全市当年政府采购规模达

402亿元，资金节约率 11.6%，供应商诚信管理工作被国家发改

委推广。加强行政事业单位国有资产管理，完善办法开展房产出

租清理整改，进行资产报告试点。建立 PPP 项目财政支出责任

台账，强化“10%红线”10约束。实施“两清单一销号”制度，

加强监督检查整改。

（五）主动接受人大和公众监督

全面推进预决算信息公开。政府预决算、部门预决算、专项

资金清单、财政管理制度以及 83个专项资金绩效目标和 42个专

项资金自评价报告等，实现了省统一平台和部门网站“双公开”，

9 指确保不发生政府性债务风险、确保不新发生违法违规融资行为、确保债务规模和债务率得

到有效控制。

10 指年度一般公共预算中安排PPP项目政府支出责任占一般公共预算支出比例不得超过10%。

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多渠道发布信息，主动向人大代表报告宣传财税政策。建立人大

代表报告联系常态化机制。重大政策制定、重大改革策划、重点

问题研究、难点解招征集等诚恳听取意见建议，转化吸纳为财政

政策或工作举措。市财政全年开展较大规模报告联系活动 37次。

高质量办理人大代表建议，共承办市人大代表涉及财政建议 40

件，主办件走访率、满意率均达 100%。积极配合人大监督审查

工作。广泛征集社会各界对预算编制的意见建议，邀请专家委员

听取部分专项资金、重点支出预算的审核论证，配合市人大对教

育等 6个专项资金以及 10家部门预算开展预审，按预算法要求

提前 30 日将预算草案初步方案提交市人大财经委初审。赴各区

向市人大代表汇报预算编制和执行情况，听取汇报的代表超 200

人。实现人大预算联网监督。

各位代表，2018 年我市财政预算执行情况良好，财政改革

发展工作取得新的进展，为改革开放 40 周年交出一份创新奋进

的良好答卷，南京被国务院表彰为财政综合管理先进市。同时我

们也清醒地认识到，财政工作任重道远：一是财政“紧平衡”压

力进一步显现，统筹调度、开源控流、跨年度平衡等科学理财能

力还需继续提高。二是财政预算管理还需进一步完善，政策制定

科学性、项目实施必要性可行性论证仍需改进，预算执行效率仍

需提高。三是全面绩效管理要求十分紧迫，资金使用效率没有引

起足够关注，政策调整完善仍有空间。

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第二部分 2019年预算草案

一、财政形势总体分析

全市发展稳中有进、进中向好的良好态势，为财政平稳运行

奠定坚实基础。经济周期与各种因素交织影响，对财政收支平衡

产生压力。

1、“稳”的基础进一步夯实

随着“一带一路”倡议、长江经济带、长三角一体化等国家

战略全面实施，国家增强政策的稳定性、连续性和针对性，为我

市加快高质量发展提供了机遇。

良好产业基础保证税源稳定。大企业收入贡献高抗风险能力

较强。制造业处于供应链上游，从供给侧结构性改革中受益。持

续优化营商环境，招商引资项目量质双升。高新技术企业和规模

企业增加较快，成长性税源行业将迎来较快增长。

刚性需求支撑住宅用地供应保持合理规模。宏观政策导向

“稳地价、稳房价、稳预期”，经过去年调整，土地市场逐步回

归理性。创新名城的推进和首位度的提升，带动人才较快集聚，

增加住房刚性需求，保持土地收入合理水平有相应的需求支撑。

2、“紧”的压力进一步显现

经济运行不确定因素可能会对部分行业造成影响，市场不确

定性可能对土地收入造成影响。

应对经济下行的减税降费政策带来短期减收。中央在落实现

有减税降费措施基础上，将加大政策力度，目前可预见各项减税

180亿元左右，将减少地方一般公共预算收入 70-80亿元。

保证城市良性运转的支出需求刚性增加。经过对全市财政中

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期（2019年-2021年）保障能力系统分析，城市运转等刚性增支

的需求持续加大，民生保障改善、创新名城建设、应对经济下行

减税政策、三大攻坚战等需要大量资金保障，政府性债务将进入

还本付息增长期，市区财政“紧平衡”特征明显。新增项目必须

兼顾承受能力，量力而行。

综合考量，预计 2019年全市一般公共预算收入增幅 8%。考

虑土地市场的不确定性因素，预计全市土地入库收入较上年有所

下降。支出安排需切实强化“开源控流”意识，全力聚焦重点保

障、全面深化绩效管理。

二、指导思想和主要原则

全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主

义思想为指导，落实中央经济工作会议和国务院预算编制管理精

神，按照省委省政府对南京市工作要求，落实市委十四届七次全

会部署，坚持稳中求进的总基调、坚持新发展理念、坚持推动高

质量发展、坚持以供给侧结构性改革为主线，聚焦创新名城、美

丽古都建设，积极财政政策加力提效，强化逆周期调节，精准支

持科技创新、产业升级，保障各项社会事业持续健康发展，科学

统筹政府投资项目资金平衡，促进经济运行保持在合理区间。坚

持政府带头过“紧日子”，严控和压减一般性支出。全面实施绩

效管理，财政收支统筹算好“五本账”：有效培育新动能的“发

展账”，有利充实居民、企业、政府三个口袋的“收入账”，发挥

“四两拨千斤作用”的“支出账”，提升精细化管理的“效益账”，

守住防风险底线的“债务账”。

预算编制及管理遵循以下原则：

1、坚持全面绩效，聚焦重大部署落地生效。贯彻落实党中

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央国务院“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念，推动财政资

金整合统筹使用，加强财政、金融、产业等政策协同，以最优政

策组合推动实现最大整体效果。

2、坚持量力而行，扩大公共产品有效供给。坚守公共财政

职能边界，注重保基本、建机制、可持续，实现民生保障改善和

发展阶段相适应。建设项目以承受能力为限，区分轻重缓急，

“ABC”分类管理，防范和化解政府性债务风险。

3、坚持突出重点，支出安排“三保三压”。保必须公共服务

支出促城市有序运转，保打赢三大攻坚战实现全面小康，保稳经

济促就业支持高质量发展。压对社会资本产生挤出的项目，压超

当前能力和标准过高的项目，压绩效一般和执行进度滞后项目以

及条件不成熟和形象工程。

4、坚持市场导向，激发各类主体创新创造活力。收入预算

与经济社会发展新情况相适应，落实减税降费，注重税源培养，

增强新动能。统筹运用财税工具，发挥财政资金乘数效应，放大

引导作用，更多运用市场化机制，有效激励社会资本投入。

5、坚持权责对等，促进全市协调均衡发展。严格财政管理

体制，增强均衡性、补偿性、激励性三类转移支付制度功能。科

学划分财政事权与支出责任，优化市区共同事权支出共担机制，

激励全市加快发展的积极性。

三、2019年预算草案综述

（一）市本级全口径预算草案11

1、一般公共预算收支预计

全市预期性目标 1587亿元，增长 8%，其中：税收收入增长

11按要求，全市汇总预算概况一并汇报。

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9%，完成 1355亿元；支出 1398亿元。（表二十一、二十二）

（1）市本级收入及财力形成

市本级收入预计为 210亿元，加上预计上级补助、下级上解12、

调入资金，形成财力合计 617亿元13，其中：可用财力 500亿元。

（2）市本级总支出构成（合计 617亿元，表三十七）

①按体制上解省支出 64.8亿元；

②按体制对区返还支出和一般性转移支付支出 52.2亿元；

③可用财力支出 500亿元。

其中：一般公共预算支出 497.4亿元（包括市本级直接支出、

专项转移支付、专项转列一般性转移支付支出）；市本级一般债

券到期还本支出 2.6亿元。

12下级上解 260亿元中，主要包括原市级收入下放区后固定上解基数 230亿元，区增量上解预

计 30亿元。

13 与 2018 年预算执行总财力相比，此处不含上年结转、省专项转移支付等。

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（3）市本级 497.4亿元一般公共预算支出情况

按照财政部统一准则，具体科目如下：一般公共服务支出

44.5亿元，公共安全支出 59.3亿元，教育支出 64.3亿元，科学

技术支出 28.1亿元，文化旅游体育与传媒支出 18.2亿元，社会

保障和就业支出 56.9亿元，卫生健康支出 42.2亿元，节能环保

支出 12.7亿元，城乡社区支出 38.1亿元，农林水支出 35.4亿元，

交通运输支出 31亿元，工业商业金融等事务支出 16.9亿元，住

房保障支出 33.7亿元，其他各项支出 16.1亿元（其中：预备费

5 亿元）。按照省统计口径，民生支出为 373 亿元，占一般公共

预算支出的 75%。（表三十）

2、政府性基金预算收支预计

全市政府性基金预算收入 1505.7 亿元，其中：国有土地出

让相关收入预计 1440.9亿元；支出 1439.9亿元，其中：国有土

地出让相关收入分配安排 1335.7亿元。（表二十三、二十四）

市本级政府性基金预算收入 632.5亿元，其中：国有土地出

让相关收入预计 593.4亿元。（表三十八）

市本级政府性基金预算支出 632.2亿元，其中：国有土地出

让相关收入分配安排 593.4亿元，城市基础设施配套费安排的支

出 20亿元，车辆通行费安排的支出 11.4亿元，污水处理费安排

的支出 7亿元，港口建设费安排的支出 0.4亿元。（表三十九）

3、国有资本经营预算收支预计

全市国有资本经营预算收入 14亿元，支出 14亿元。（表二

十五、二十六）

市本级国有资本经营预算收入 10.6 亿元。其中：紫金集团

5.63亿元、新工集团 2.42亿元、旅游集团 0.15亿元、安居集团

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0.45亿元、城建集团 0.16亿元、交通集团 1.69亿元、体育集团

0.09亿元。（表四十二）

市本级国有资本经营预算支出 10.6 亿元，其中：执行中调

出到一般公共预算 2.3亿元。（表四十三）

（1）支持国有企业主业发展、布局调整，安排 8.2亿元。

（2）支持国有企业创新发展奖补，安排 0.1亿元。

（3）在预算执行中，调出到一般公共预算 2.3 亿元，定向

用于仙鹤门游客服务中心项目、百水保障房配套小学项目、上元

门水厂改造及深度处理工程、路桥养护及通行能力提升项目、轮

渡公司历史亏损补贴。

4、社保基金预算收支预计

2019年社会保险基金预算中，职工养老、职工医保、失业、

工伤、生育、机关事业养老、城乡居民医保七个险种实行市级统

筹，全市按照一个统筹区编制；城乡居民基本养老保险暂未市级

统筹，按照市本级、江宁、浦口、六合、溧水、高淳、江北新区

七个统筹区编制。

全市社会保险基金预算收入 958亿元，支出 889.1亿元，当

年收支结余 68.9亿元。（表二十七、二十八）

市本级社会保险基金预算收入 930.5亿元，其中：企业职工

基本养老保险基金收入 519 亿元，职工基本医疗保险基金收入

240.8亿元，工伤保险基金收入 6.3亿元，失业保险基金收入 21.9

亿元，生育保险基金收入 17.9 亿元，城乡居民基本养老保险基

金收入 3 亿元，城乡居民基本医疗保险基金收入 41.3 亿元，机

关事业单位养老保险基金收入 80.3亿元。（表四十五）

市本级社会保险基金预算支出 865.7亿元，其中：企业职工

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基本养老保险基金支出 483.1亿元，职工基本医疗保险基金支出

199.4亿元，工伤保险基金支出 9.2亿元，失业保险基金支出 32.4

亿元，生育保险基金支出 17.9 亿元，城乡居民基本养老保险基

金支出 2.8亿元，城乡居民基本医疗保险基金支出 40.7亿元，机

关事业单位养老保险基金支出 80.2亿元。（表四十六）

以上合计，市本级当年收支结余 64.8亿元。

5、政府性债务还本付息安排

市本级统筹各类财政资金 84.1 亿元用于政府性债务化解，

其中：到期政府债券还本付息及发行费 44.1亿元（还本 5.7亿元、

付息 38.3亿元、债券发行费 0.1亿元）；安排市交通局、市城建

集团等单位化债资金 23.6 亿元；过江通道、高速公路等支出责

任 16.4亿元。

（二）江北新区全口径预算

按照市对江北新区直管区财政管理体制，新区预算与市本级

同步报市人大审议。（具体报告详见本文附件）

1、一般公共预算收支预计

（1）收入及总财力形成

收入预期性目标为 190亿元，增长 10%以上，力争增幅高于

全市平均 5个百分点，加上预计上级补助、调入资金等，总财力

合计 199.8亿元，其中可用财力 110亿元。

（2） 一般公共预算支出

按体制上解上级支出 89.8 亿元（含对浦口六合两区区划调整

定补 16亿元），一般公共预算支出 110亿元，总支出 199.8亿元。

2、政府性基金预算收支预计

政府性基金预算收入预计 261.7亿元，其中：国有土地出让

— 17 —

相关收入 258.5亿元，城市基础设施配套费收入 3亿元，污水处

理费收入 0.2亿元。支出预计 261.7亿元。

3、国有资本经营预算收支预计

国有资本经营预算收入 0.53亿元，其中：扬子集团 0.14亿

元、产投集团 0.34亿元、新区国资公司 0.05亿元。

国有资本经营预算支出 0.53 亿元。其中：文体旅游产业发

展 0.15 亿元，创新驱动发展 0.2 亿元，产业发展 0.08 亿元；在

预算执行中，调出到一般公共预算 0.1亿元。

4、社会保险基金预算收支预计

江北新区单独编制城乡居民基本养老保险基金预算，其他七

个险种实行市级统筹，由市统筹编制预算。

社会保险基金预算收入 1.18 亿元，全部为城乡居民基本养

老保险基金收入。社会保险基金预算支出 1.12 亿元，全部为城

乡居民基本养老保险基金支出。当年收支结余 0.06亿元。

5、政府性债务还本付息安排

江北新区统筹各类财政资金 51.8 亿元用于政府性债务化

解，其中：到期政府债券还本付息及发行费 8.4亿元；长江隧

道和扬子江隧道建设期债务、地铁 S8 线建设期债务、江北公

建中心债务化解 36.7 亿元；政府中长期支出责任及其他债务

化解 6.7亿元。

第三部分 2019年财政重点工作任务

深入落实党中央国务院、省委省政府决策部署以及市委工作要

求，积极务实做好“稳、进、好”三篇文章，完成市政府工作报告

确定的各项重点任务，统筹支持稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、

— 18 —

稳投资、稳预期，保障和支持全市高质量发展和首位度提升。

一、坚持科学聚财、精心组织调度，提升高质量发展改革保

障能力

落实减税降费政策，强化税源培养。实施个人所得税起征点

提高和专项附加扣除政策，充实居民收入，促进扩大居民消费，

预计全年个税减税近 100亿元。继续鼓励社会研发投入，加大政

府购买服务力度，确保企业研发费用加计扣除政策应享尽享，预

计抵免所得税近 60亿元。落实好创新名城、产业发展各项政策，

以及科技孵化器、众创空间免征增值税、房产税和土地使用税等

政策（预计减免税 20亿元），发挥引导职能，助力科技创新、壮

大企业群体、充实税源税基，跨周期培育涵养持续发展动能。

关注市场变化，稳定政府性基金收入合理规模。加强部门协

同联动工作，针对我市创新名城建设带来的人才集聚和住宅的刚

性需求，保持合理规模的住宅用地供应。建立出让计划、收入任

务完成情况通报制度，确保土地收入预算有序落实。

积极争取上级资金和债券额度，提高财政保障能力。围绕提

升省会城市功能和中心城市首位度，精心做好项目策划组织和资

金平衡，激励各级各部门争取国家省专项政策资金支持。根据我

市债务限额空间，积极向省财政申请新增债券额度，平衡在建、

新建项目融资需求，2019 年争取更多新增债券额度优先分配至

区级。严控一般性支出，压减部门公用经费预算 6%，节省资金

用于保障重点支出。

二、坚持聚力攻坚、保障重点战役，夯实决胜全面小康社会

发展基础

全力支持生态治理和环境保护。市本级拟安排 57.1亿元14，

14第三部分预算安排数均为领域投入数，以反映政府对该工作统筹支持的强度，领域之间投入

统计存在一定交叉情况。预算报告附件《草案说明》中为分项目安排数，不存在交叉统计。

— 19 —

打好“蓝天、碧水、净土”三大保卫战。加大生态保护力度，完

善生态补偿、总量挂钩、水环境补偿政策，增强财政政策的倒

逼作用，促进属地主体责任到位。聚焦水污染防治，落实长江

生态环境保护治理计划，支持劣 V 类水体整治、雨污分流、

污水处理设施建设等，促进入江河流及重要水体水质全面达

标。强化大气污染防治，重点支持企业减煤、减化和淘汰落后

产能，推动两钢两化企业转型发展，落实好新能源汽车购置推

广和高污染车淘汰补贴政策。支持土壤和固废污染防治，保障

危废处置设施建设。

积极支持乡村振兴十项重点工程。市本级拟安排 79 亿元。

协调推进农业产业重点领域发展，支持规模生产和专业服务，促

进提质增效。推进美丽乡村、特色小镇建设，打造田园综合体；

支持开展农村道路绿化行动；分层次推进农村人居环境建设，实

施“四好农村路”建设。加强农村公共服务运行保障。帮扶低收

入农户增收，提升经济薄弱村、欠发达村发展能力。生活困难农

民危房新建翻建补助标准由 0.6万元/户提高到 1.8万元/户，确保

完成年度脱贫任务。

坚决防范政府性债务风险。坚守国家法律“红线”，坚持

财政可持续发展“底线”，开前门、堵后门、管阀门、控闸门、

严监管、防风险，落实“三个确保”。规范政府举债和平台融

资行为，严格执行政府投资计划确定的项目资金平衡方案，严

禁新增违规融资。盘活存量资产资源，多措并举加大政府性债

务存量化解力度。2019年，全市统筹各类财政性资金 318.9亿

元用于政府性债务化解，其中：安排到期政府债券还本付息

99.2亿元。

— 20 —

三、坚持聚力创新、优化资源配置，促进经济运行保持在合

理区间

（一）落实市委 1号文件保障创新名城建设

市本级拟安排 41.6 亿元，以市场化、国际化带动高端化、

融合化、集群化、法治化。运用市场机制，增强企业作为创新主

体的积极性，支持新增新型研发机构和高新技术企业群体壮大。

建立孵化器跟奖机制，支持建设双创示范基地、离岸孵化器和海

外创新中心。通过风险补偿和保费补贴，鼓励对创新产品首购首

用首保。面向初创期科技企业普惠性发放创新券，用足用好国家

政策，降低企业创新成本。

（二）加大对主导产业技术设备投入支持

市本级拟安排 46.7 亿元，支持主导产业发展，其中：整合

其他资金设立企业技术装备投入专项 10 亿元，按比例实行普惠

性奖补，引导激励制造业增加有效投入和集约发展。制定针对性

财政扶持政策，聚力打造 3-5个产业地标，促进新能源汽车、集

成电路、人工智能、生物医药、软件信息产业集群发展。设立总

部经济发展专项资金，支持新经济发展。调整会展扶持政策，加

大国际性、大型展会支持力度，推动国际会展名城建设。新兴产

业基金引导设立产业地标子基金。

（三）落实促进民营经济发展 30条政策

综合运用税收优惠、财政奖补、政银合作、政府采购等措施，

加大初创期科技企业、规上企业支持力度，助推做优做强。通过

“宁创贷”扩大政银合作规模，运用民营企业转贷互助基金，发

挥市级政策性担保融资功能，完善金融机构信贷激励机制。中小

微民营企业政府采购合同额占全市政府采购规模 40%以上。

— 21 —

四、坚持民生优先、推动协调发展，提升基本公共服务供给

质量

合理提高社会保障水平。市本级拟安排 57 亿元。全面落实

“四补一贴”及高校毕业生房租补贴等各项扶持政策；整合城镇

居民医保和新农合，实现统一的城乡居民医保制度，财政补助标

准提高到 600-1295 元；进一步整合优化社会救助政策，合理提

升低保、五保、残疾人等各类困难群体的救助标准；制定细则，

完善政策，促进养老服务质量提升。

支持教育事业高质发展。市本级拟安排 64.3 亿元。支持学

前教育“增量、提优、普惠”三项工程、义务教育学校布点建设

和优质高中外扩，加快实施厕所提升改造、运动场地建设、危旧

校舍抗震加固等校园环境提升工程。完善经费保障政策，提高地

方高校和职业院校生均拨款水平，支持高校和职业院校重点学

科、特色专业、实训基地建设。明确教育共同事权市区分担责任、

学校建设和发展经费补助政策，调整、完善综合奖补制度，引导

和促进各区优化教育布局和资源配置。

提升卫生健康服务能力。市本级拟安排 42.2 亿元，落实深

化医改政策。提升基本公共卫生服务保障能力，人均补助标准提

高到 95 元。支持分级诊疗，加大对薄弱地区和基层投入，增强

基层医疗卫生机构服务能力。重视人才培养，支持重点学科和临

床医学研究中心建设。建立财政补助与绩效考核挂钩机制，引导

公立医院加强全面预算和成本控制，推动医院管理规范高效。

推动文化体育事业发展。市本级拟安排 18.2 亿元。完善文

化产业扶持政策，支持文化人才引进、培养，鼓励艺术创作。支

持城墙博物馆、金陵画派纪念馆展陈改造等重点工程。继续实施

— 22 —

文化消费补贴、政府购买公共体育服务、公益演出补贴、全民阅

读等文体惠民工作。支持开展全民健身活动，保障“十分钟体育

健身圈”覆盖率、完好率。支持精品体育赛事，举办篮球世界杯，

筹办 2020年世界室内田径锦标赛。

强化社会治理保障。市本级拟安排 18.4 亿元，推进平安南

京建设，增强食品安全和流通保供能力，加大安全生产保障。安

排 2.5亿元，推进综合服务中心建设，加强社区党组织工作，市

区配套按每社区 30 万元补助提升为民服务能力等。支持南京网

格学院开展全市网格员业务培训。落实老旧小区长效管理财政补

助政策，对达标机构给予 1.2-3.6元/㎡的奖补，提升老旧小区物

业管理水平。

五、坚持首位功能目标、推动精细管理，增强城市集聚辐射

能力

多措并举支持基础设施建设。城市建设项目按照“ABC”量

力而行、分类保障，市本级预算拟安排 90 亿元。优化项目建设

运营模式，引入市场竞争提升建设运营水平；优化定价机制，推

动建设运营全生命周期成本合理化。推进项目信息化管理，实现

流程可监测、资金可追踪、责任可追溯，提升城建资金绩效。

促进综合交通枢纽建设。市本级预算拟安排 97.8 亿元。支

持长江五桥等 5 个过江通道建设，保障轨道交通续建、新建 12

条线路。支持苏南沿江、宁芜外绕等铁路建设，构建米字型高铁

枢纽。支持宁合、宁马等高速及干线公路建设，提升都市圈辐射

力。优化国际货运航线奖励政策，支持中亚、中欧国际集装箱班

列稳定开行，推进交通枢纽国际化发展。

提高城市维护管理水平。市本级预算拟安排 15 亿元。继续

— 23 —

完善城维体制，优化管养定额标准，加大分类考核奖补力度。完

善垃圾分类收运处理体系，推进道路和游园绿地养护提档升级。

六、坚持对标找差、持续创新争优，全面提升依法理财能力

继续健全预算管理制度。扩大规范透明，完善全口径预算管

理，以全省预决算公开统一平台为依托，扩大绩效信息公开范围，

进一步提升预决算公开水平。强化标准科学，深化项目库建设，

推进项目支出标准体系建设，从源头增强预算精准性；注重政策

和部门联动，继续推动金融、产业、科技、农业四大领域财政专

项资金整合统筹使用；完善专项资金动态管理机制。增强刚性约

束，树牢预算法治意识，坚持先预算、后执行，无预算、不支出。

出台财政项目承受能力管理办法，深化中期财政规划和承受能力

统筹，加强对年度预算指导约束。严控预算调整，年度执行原则

上不新设预算项目，不追加预算，合理加快预算支出进度。

继续优化市区财政事权和支出责任划分。按照中央省统一部

署，制定基本公共服务领域市与区共同财政事权和支出责任划分

改革方案，合理确定义务教育、基本养老保险、基本医疗保障等

八项基本公共服务领域市区财政事权和支出责任，科学制定分担

比例，与市区收入财力划分相适应，推进全市基本公共服务均衡。

不断优化转移支付结构，2019 年提高一般性转移支付规模比重

到 55%，提升区级资金统筹能力。

构建“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系。贯彻

落实中央关于全面实施绩效管理的决策部署，将政府收支预算纳

入绩效管理，绩效评价范围扩大到四本预算，加强对财政政策和

项目的系统性评估。开展部门整体绩效评价试点，与部门预算安

排相结合，促进整体绩效水平提高。加强政策和项目预算绩效管

— 24 —

理，健全新出台重大政策决策前论证评估机制，合理制定民生支

出政策和标准，不设立过高标准、不随意扩大范围。加强重大项

目财政可承受能力事前评估，确保财政资源高效配置，增强财政

可持续性。

深化政府财政财务治理，推进实施国有资产报告制度。认真

做好全市行政事业性资产专项报告和全市国有资产综合报告，资

产数据与管理情况同步汇报。加快试编权责发生制政府综合财务

报告，市级预算单位全面试编，区级预算单位试编比例不低于

30%。落实政府会计制度改革新要求，建立“南京市财政-财务

服务平台”，实现财务数据标准化、内控制度规范化。完成全市

国库集中支付电子化改革，涉农资金实行全程电子化监管。上线

政府采购监管系统，深化供应商、评审专家、采购代理机构和采

购人四位一体的政府采购信用管理体系建设。制定镇街财政所标

准化建设导则。

支持和配合人大依法开展预算审查监督。严格落实《关于人

大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》和《关

于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制的意

见》，完善预算草案和报告编制。认真落实人大及其常委会有关

预决算决议，深化人大代表报告联系常态机制，诚恳听取意见建

议，吸纳为财政政策或工作举措。按要求深化预算联网，主动接

受人大监督。

各位代表，2019 年财政工作任务艰巨、责任重大。我们将

更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，高举习近

平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，树牢“四个意识”，

— 25 —

坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，在市委的正确领导下，

全面贯彻从严治党要求，落实市十六届人大二次会议精神，全面

对标找差，进一步提升干部专业精神、专业素质和专业能力，始

终做到忠诚、干净、担当，求真务实做好财政改革发展各项工作，

以争先进位新成绩向新中国成立 70周年献礼，为高质量建设“创

新名城、美丽古都”作出新的更大贡献！

— 26 —

附件：

关于南京市江北新区 2018 年预算执行情况

和 2019 年预算草案的报告

南京市江北新区管理委员会

第一部分 2018年预算执行情况

2018 年，在市委、市政府的坚强领导和市人大、市政协的

监督支持下，江北新区以习近平新时代中国特色社会主义思想为

指导，坚决贯彻落实中央、省及市委、市政府决策部署，严格执

行市十六届人大一次会议有关决议，认真落实市人大财政经济委

员会的审查意见，贯彻落实积极的财政政策，坚持新发展理念，

聚焦创新名城和“两城一中心”建设，不断加强财政收入组织，

优化财政支出结构，深化财政管理体制改革，强化预算执行和绩

效管理，积极防范化解地方政府债务风险，有效保障了重点领域

投入，经济社会发展和民生保障水平持续提高。

经市十六届人大一次会议批准，2018 年江北新区编制一般

公共预算草案和政府性基金预算草案，不编制国有资本经营预算

草案和社会保险基金预算草案。2018 年一般公共预算、政府性

基金预算和政府债务具体执行情况如下：

一、预算执行总体情况

（一）一般公共预算

— 27 —

2018年，江北新区一般公共预算收入 172.6亿元，同口径增

长 16%。其中，税收收入 162.5亿元，税收占比 94.1%。按照财

政体制，预计 2018 年江北新区总财力 207.8 亿元。一般公共预

算支出 97.7亿元，增长 19.4%，加上解支出、地方政府一般债务

还本支出、补充预算稳定调节基金等 108.2 亿元，总支出 205.9

亿元。收支相抵，预计结转下年 1.9亿元。

（二）政府性基金预算

2018年，江北新区政府性基金收入 314.6亿元，总财力 356.4

亿元。政府性基金支出 339.8亿元，加调出资金等 16.3亿元，总

支出 356.1亿元。收支相抵，预计结转下年 0.3亿元。

（三）政府债务情况

2018年江北新区政府债务限额 213.6亿元，其中一般债务限

额 100.3亿元、专项债务限额 113.3亿元。2018年末江北新区政

府债务余额 187.9亿元，其中一般债务余额 89.8亿元、专项债务

余额 98.1亿元。债务余额在限额之内，债务风险可控。

目前财政决算正在编制中，最终结果将向市人大常委会报

告，并按规定公开。

二、重点领域预算支出成效

一是聚焦创新驱动，促进经济提质增效。聚焦推进“两城一

中心”建设，完善支持创新创业政策体系，努力发挥财政资金引

导效应，培育有效财源。2018年投入资金 6.3亿元，保障“创业

江北”人才计划十策、科技创新平台引进培育、“两落地一融合”

等政策落实，累计引进培育科技顶尖专家、创新型企业家 24人，

全年新引进高层次人才 270人，市中青年拔尖人才入选数量全市

第一；全年新备案新型研发机构 22 家，认定高新技术企业 303

— 28 —

家，培育独角兽企业 2家、瞪羚企业 11家。扬子江新金融产业

区建设投入资金 4.5 亿元，认定灵雀企业 60 家，集聚各类新金

融机构超过 100家，华泰、盈科等 80余支基金落户。

二是聚焦民生改善，增强公共财政的普惠性。坚持在发展中

保障和改善民生，加大教育、医疗等民生重点工程投入力度，不

断改善群众生活、增进民生福祉。弥补教育短板，全年教育投入

21.8亿元，实施 34所幼儿园、中小学校新改扩建项目，浦口外

国语学校高新分校等 5个学校竣工交付，南京一中高中部等 4所

学校主体封顶。提升社会保障和就业水平，全年社会保障投入

5.6亿元，城乡低保待遇从每人每月 810元提标至 860元；建成

3A级以上居家养老服务中心 30个、5A级养老服务机构 2个。

发放大学生住房租赁补贴 0.2亿元，新增城镇就业 2.4万人、大

学生就业 2.5万人。完善医疗保障公共卫生服务水平，全年医疗

卫生投入 3.9亿元，鼓楼医院江北国际医院对外试营业，南医大

四附院主体封顶；对 14大类 55项国家基本公共卫生服务按服务

人口给予不低于 90元/人的财政补助，实施基层医疗机构综合改

革和三年行动计划，加大对慢性病防治等健康教育的投入，推进

医疗联合体建设等。推进生态文明建设，全年投入 2.9亿元，强

化长江岸线等重点区域保护，推进杜圩湿地公园、青龙绿地建设

项目，开展 31条河道水环境整治，完成 34个片区雨污分流工程，

新区 7个街道全部创建成为省级生态文明示范街道。提升城市公

共交通服务能力，拨付公共交通补贴 3.4亿元。推进扶贫攻坚工

程，全年投入 0.5亿元。

三是聚焦城市功能提升，改善城乡人居环境品质。打破交通

瓶颈，全年投入 49.5 亿元用于过江通道建设，长江隧道和扬子

— 29 —

江隧道江北连接线快速化改造完成，长江大桥维修改造工程竣工

通车，长江五桥、浦仪高速公路西段、建宁西路等过江通道建设

加快实施。加大轨道交通投入力度，全年投入 17.11 亿元，S8

线南延等轨道交通项目开工，铁路南京北站环境综合整治和先导

工程率先启动。改善人居环境品质，全年投入 12.7 亿元，完成

核心区“C”字型道路沿线及 40条背街支巷环境综合整治工程，

启动青奥体育公园周边、江北大道二期等重点片区道路环境整

治；提升市政、环卫、园林绿化、路灯养护等城市精细化管理水

平，推进公厕革命工程、垃圾分类及中转站建设，有效改善社区

环境卫生。加快推进安居工程建设，统筹资金 41.6 亿元加快棚

户区改造及保障房建设，改造棚户区 105 万㎡，开工保障房 80

万㎡，竣工 94万㎡。

三、落实市人大预算决议及财政管理改革情况

按照市十六届人大一次会议有关决议，以及市人大财政经济

委员会的审查意见，2018 年江北新区紧扣市委、市政府中心工

作，不断加强财政管理，深化预算改革，提升财政资金绩效。

（一）加强基础管理，构建高效的财政管理体制机制。结合

人大代表提出的《关于街道参与区级平台税收分成的建议》，江

北新区加快构建权责清晰、财力协调、区域均衡的财政管理体制。

落实市与直管区财政体制。落实宁委发〔2018〕5号文要求，江

北新区直管区实施单独的财政管理体制，直管区空间范围内的各

项收入封闭运作，以 2016 年为基数确定民生保障类市级补助规

模，新增部分由新区全额承担。2018 年 1 月 1 日起直管区实行

金库“三库合一”运行，各项收入全部缴入合并后的金库，高效

有序的直管区财政体制基本形成。提升街道与产业平台积极性。

— 30 —

制定了直管区与街道和产业平台的财政体制，直管区范围内的财

税收入实行属地管理，建立健全财力均衡性和激励性转移支付机

制，提高服务企业和税收征管效率，推进财权事权与支出责任划

分改革，逐步建立权责清晰、财力协调、标准合理、保障有力的

基本公共服务保障机制。强化收支预算管理。加强收入预算管理，

制定了《江北新区综合治税管理办法》，进一步梳理税源增长点，

加强对重点税源企业动态监控，保证应收尽收；加强支出预算管

理，对执行进度偏慢的年初预算项目进行调整，加快支出进度，

提高部门预算执行效率，全年收回专项资金和压减预算 1.5亿元。

深化国库管理改革。巩固国库集中支付电子化改革成果，建立国

库资金运行动态监控机制，提高财政资金支付的安全性、规范性

和有效性。建立执行与预算挂钩机制，强化预算刚性约束，增强

预算执行严肃性，对 2018 年资金支付达不到序时进度、部门预

算结转率偏高的单位，相应压减 2019年预算安排。

（二）做好全域统筹，明确直管区与行政区之间的利益平衡

机制。结合人大代表提出的《关于进一步理顺市级与江北新区、

江北新区与江北行政区间财税关系的建议》，确定财力补助与重

大项目资金分担机制，坚持实事求是、客观公正原则，将浦口区

涉及划转街道企业税务关系调整至直管区，核定调整收支基数，

直管区每年给予浦口区 12.5亿元补助，给予六合区 3.5亿元补助。

江北地区承担的市级以上重大交通项目建设资金，原则上直管

区、浦口区、六合区按 7:2:1的比例分担。鼓励科技创新企业协

同发展，行政区企业同样享受直管区科技创新券等科技扶持政

策，兑现政策资金超过 0.35 亿元。统筹支持江北新区全域耕地

保护工作，拨付浦口区 0.21亿元，六合区 0.57亿元。推进直管

— 31 —

区与行政区资产负债划转。加快推进直管区与浦口区、六合区相

关资产负债划转事项的核实确认，对已建成项目，经审计确认、

结算后移交直管区；对在建项目，由原主体完成建设，直管区根

据核定的工作量，按进度支付项目款项；对已移交直管区的未开

工项目，前期费用由直管区审核、结算，并纳入直管区投资计划。

2018年结算行政区保障房和棚户区改造项目工程款 23.8亿元，

结算行政区承担的民生项目资金 2.36亿元，承接 PPP项目 4个。

（三）深化预算改革，高质量编制 2019 年部门预算。健全

全口径预算体系。做好首次编制国有资本经营预算和社会保险基

金预算的各项准备工作，统筹四本预算的编制与平衡。将街道和

产业平台纳入年度预算管理，与江北新区本级预算单位同步编制

年度预算。加强项目库建设，所有项目预算都通过项目库进行申

报、论证、审核，按照成熟度和必要性对项目进行 ABC分类、

滚动管理，成熟可行项目依次递进，形成良性循环。对项目预算

实行三级目录管理，明确预算资金支出方向。预算编制注重与市

人大联网监督工作相结合，贯彻落实人大预算审查监督重点向支

出预算和政策拓展要求，推动支出政策有效落实，做好财政预决

算公开工作。资金分配有保有压。重点保障人员工资、债务化解

资金等刚性支出和创新名城建设、招商引资等创新驱动、产业地

标、高质量发展方面资金需求。压缩“三公”经费等一般性支出，

按照厉行节约要求，部门公用经费在“一上”基础上再压减 5%

以上。对社会保障和社会事业类项目，按照政策要求保持适度增

长，尽力而为、量力而行。对城市建设与管理类项目，厘清支出

渠道和平衡机制，在财政承受能力论证的基础上，严格按照 ABC

分类方式管理。进一步提升保障能力。全面对接年度政府投资计

— 32 —

划，落实资金平衡方案，努力保障投资计划内项目的资金需求。

合理划分区街事权与支出责任，加大对教育、卫生等基本公共服

务事项统筹，提升新区基本公共服务保障和均等化水平，下倾财

力保障街道财政事权的履行。加强银行账户管理，清理核查行政

事业单位资产情况，盘活存量资金和资源。

（四）强化风险防范，坚决守住不发生区域性系统性债务风

险。贯彻落实政府债务管理要求，把防范政府债务风险作为当前

财政工作的重中之重，牢牢守住两个底线，确保不发生债务风险。

落实属地管理责任。正确处理好政府与融资平台公司的关系，加

快推进融资平台公司转型；正确处理好规范融资与支持发展的关

系，坚持依法依规举债，规范融资平台举债行为。落实债务化解

方案。认真做好存量政府债务置换工作，督促各相关主体在 8月

底前将符合置换条件的存量债务全部置换成政府债券。加大预算

资金统筹，优先保证到期债务本息偿还，确保资金链条不断裂。

规范债券资金使用。坚持问题导向，制定《南京市江北新区新增

政府债券管理办法》，进一步加强新增一般债券、专项债券以及

土地储备专项债券、棚户区改造专项债券转贷资金的预算安排和

使用监督，确保专款专用。强化财政承受能力论证。建立健全财

政动态平衡机制，加强新增政府投资建设项目财政承受能力评

估，合理负担当期及未来年度财政支出责任，防范化解财政风险。

一年来，江北新区财政工作紧紧围绕新区经济和社会发展大

局，取得了一定的成绩，但面临的困难仍然较多、压力较大。一

方面，财政收入持续增长制约因素较多，集成电路、生命健康、

现代金融等新兴产业增速虽快但规模偏小，对整体税收的支撑还

需要一定时间；钢铁、石化等产业比重仍然较大，传统产业“腾

— 33 —

笼换鸟”、转型升级及安全环保面临较大压力。另一方面，财政

刚性支出需求较大，民生短板仍然突出，教育、医疗资源偏少，

基本公共服务无论是质还是量与主城差距较大，需要持续投入；

创新发展、新区建设、生态文明等支出的增长趋势没有改变，财

政收支矛盾突出，公共预算财力平衡难度加大。加上地方债务管

控力度加大，财政资金使用的绩效和监督管理还要加强。对此，

我们将在今后的工作中积极采取有效措施，努力加以解决。

第二部分 2019年财政预算草案

2019 年预算编制的指导思想：全面贯彻党的十九大和十九

届二中、三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想

为指导，坚持新发展理念，聚焦“两城一中心”，推动“科技、

产业、品质、生态、开放、幸福”新区建设，精准支持科技创新、

产业转型升级，促进经济社会平稳运行和发展提质增效。严格贯

彻预算法，认真落实人大预算审查和监督要求，硬化预算约束，

强化绩效管理；深化预算管理改革，强化预算挂钩机制建设，推

进预算信息公开，提高财政资金使用效率，着力构建全面规范透

明、标准科学、约束有力的预算制度。

一、2019年预算编制的基本原则

（一）坚持聚焦重点，推动高质量发展。紧紧围绕市委、市

政府中心工作，坚定不移贯彻新发展理念，深入推进创新驱动、

绿色发展战略，正确处理政府引导与市场决定的关系，大力支持

培育发展新动能，激发各类市场主体创新发展活力，推动发展质

量、效率、动力变革。

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（二）坚持保障基本，增进民生福祉。坚守公共财政职能边

界，主动回应群众诉求，着力解决结构性民生问题，有效满足人

民对美好生活的多元需要。推动基本公共服务标准化均等化，稳

步提高公共服务水平与质量，实现民生改善和经济社会发展阶段

相适应的可持续发展。

（三）坚持量力而行，防控债务风险。全面梳理在建项目资

金平衡方案，统筹财政资金、保障重点工程建设。强化财政承受

能力论证，将财政承受能力作为新建项目审批的前置条件，量力

而行，合理负担当期及未来年度财政支出责任，建立跨年度财政

预算平衡，防范和化解政府债务风险。

（四）坚持刚性约束，增强预算严肃性。严格按照《预算法》

要求，强化预算刚性约束，坚持无项目无预算，严禁超预算或无

预算安排；强化预算执行严肃性，坚持先预算后执行，严控预算

调整和追加，部门预算一经批复，一般不得变动。各部门因新增

工作任务需要增加的一般性支出，由部门从年初预算安排的公用

经费、专项业务费中统筹解决，财政不予追加。

（五）坚持绩效管理，财政资金全覆盖。全面实施绩效管理，

将“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念贯穿于预算管理的全

过程，使财政资金花得其所、用的安全，紧紧围绕资源有效配置、

公平正义、提升效率三大职能，科学评价支出政策的必要性，提

高各部门责任意识，促进各领域科学决策，全面提升政府治理效

能和资金使用效益。

二、江北新区全口径预算草案

（一）一般公共预算收支预计

1、收入及总财力

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统筹江北新区经济运行、税源增长趋势，以及落实中央“更

大规模减税、更加明显降费”等政策性减收因素，结合对标找差、

争先进位要求，江北新区一般公共预算收入预期性目标 190 亿

元，增长 10%以上，力争增幅高于全市平均 5个百分点，加上预

计上级补助、调入资金等，总财力合计 199.8亿元，其中可用财

力 110亿元。

2、总支出构成

（1）按体制上解上级支出 89.8亿元；

（2）一般公共预算支出 110亿元。

总支出 199.8亿元，收支相抵财力平衡。

3、一般公共预算支出情况

按照财政部统一准则，具体科目如下：

一般公共服务支出 13.9亿元，公共安全支出 4.5亿元，教育

支出 16.9亿元，科学技术支出 16亿元，文化旅游体育与传媒支

出 0.5 亿元，社会保障和就业支出 8.8 亿元，卫生健康支出 6.2

亿元，节能环保支出 1.9亿元，城乡社区支出 25.2亿元，农林水

支出 1.6亿元，交通运输支出 4.7亿元，资源勘探信息等支出 0.3

亿元，商业服务业等支出 0.4亿元，援助其他地区支出 0.5亿元，

自然资源海洋气象等支出 1.6亿元，粮油物资储备支出 0.02亿元，

灾害防治及应急管理支出 0.7亿元，债务还本支出 0.2亿元，债

务付息支出 3.1亿元，预备费 3亿元。按照省统计口径，民生支

出为 83.7亿元，占一般公共预算支出的 76.1%。

（二）政府性基金预算收支预计

江北新区政府性基金预算收入预计 261.7亿元，其中：国有

土地出让相关收入 258.5亿元，城市基础设施配套费收入 3亿元，

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污水处理费收入 0.2亿元。

江北新区政府性基金预算支出 261.7亿元。其中：

1、国有土地出让相关收入安排的支出 258.5 亿元，包括：

征地拆迁、土地开发等成本性支出 95.4 亿元，国家及省刚性计

提资金 13.1 亿元，其余 150 亿元与一般公共预算统筹使用，安

排支出。

2、城市基础设施配套费支出 3 亿元，主要用于环卫保洁、

市政道路和园林绿化养护等支出。

3、污水处理费支出 0.2亿元，主要用于污水处理运营维护。

（三）国有资本经营预算收支预计

2019 年扬子集团、产投集团、江北新区国资公司试点开展

国有资本经营预算编制，其中：扬子集团由新区管委会 100%控

股，产投集团和江北新区国资公司均由扬子集团占股 51%，新区

管委会占股 49%。

国有资本经营预算收入 0.53亿元，其中：扬子集团 0.14亿

元、产投集团 0.34亿元、江北新区国资公司 0.05亿元。

国有资本经营预算支出 0.53 亿元。具体安排如下：文体旅

游产业发展 0.15 亿元，创新驱动发展 0.2 亿元，产业发展 0.08

亿元；在预算执行中，调出到一般公共预算 0.1亿元。

（四）社会保险基金预算收支预计

2019年社会保险基金预算中，职工养老、职工医保、失业、

工伤、生育、机关事业养老、城乡居民医保七个险种实行市级统

筹，市统筹编制预算；城乡居民基本养老保险暂未市级统筹，江

北新区单独编制预算。

江北新区社会保险基金预算收入 1.18 亿元，即城乡居民基

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本养老保险基金收入 1.18亿元。

江北新区社会保险基金预算支出 1.12 亿元，即城乡居民基

本养老保险基金支出 1.12亿元。

以上合计，当年收支结余 0.06亿元。

（五）政府性债务还本付息安排

江北新区统筹各类财政资金 51.8亿元用于政府性债务化解，

其中：到期政府债券还本付息及发行费 8.4亿元；长江隧道和扬

子江隧道建设期债务、地铁 S8线建设期债务、江北公建中心债

务化解 36.7亿元；政府中长期支出责任及其他债务化解 6.7亿元。

三、2019年财政重点工作任务

2019 年，江北新区财政工作的总体要求是以习近平新时代

中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二

中、三中全会精神，按照中央经济工作会议要求，认真落实省委

常委会集体调研南京工作会议精神，贯彻市委 1号文件要求，立

足“三区一平台”定位，紧扣“六个高质量”和“六个新区”要

求，按照“全市最优、全省一流、全国前列”的奋斗目标，强化

科技创新和高端产业“双轮驱动”，加快推进创新名城和“两城

一中心”建设，推动江北新主城建设速度更快、质量更高，为提

升南京省会城市功能和首位度体现新区担当、做出新区贡献。着

重做好以下几方面工作：

（一）着力抓好实施积极的财政政策，助力经济高质量发展。

贯彻普惠性减税和结构性减税部署，落实更大规模减税降费政

策，减轻制造业和小微企业税收负担，支持实体经济发展。全力

打造最优营商环境，大力支持制造业、民营经济和中小企业等发

展，增强市场主体活力，提升经济创新力和竞争力。创新财政支

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持方式，落实科技创新和产业扶持政策，培育做大集成电路、生

命健康等主导产业，推动产业结构优化升级。加快推进新金融中

心载体建设，聚焦金融、科技、产业协调发展，强化金融对科技

创新的支撑作用。

（二）着力优化财政支出结构，聚焦重点领域和关键环节。

坚持经济发展和民生改善相协调，持续加大保障和改善民生投入

力度，加快补齐教育、养老、就业、卫生等民生短板，不断提升

城乡居民的获得感和幸福感。推动以新主城标准建设新区核心

区，多渠道筹措资金，支持铁路南京北站、西坝港铁路专用线扩

能改造等重大枢纽项目建设，支持 S8线南延等轨道交通项目建

设，保障长江五桥、浦仪公路西段、建宁西路等过江通道建设，

支持横江大道快速化改造、青奥环路建设，加快形成内外畅达的

综合交通运输体系。

（三）着力深化预算管理改革，促进财政管理迈上新台阶。

努力构建现代财政制度体系，加强财政中长期规划，统筹一般公

共预算、政府性基金预算、政府债券资金，推广合法合规 PPP

模式，有效应对支出需求，保持财政动态平衡。完善财政管理机

制，建立健全国库集中支付动态监控机制，提高财政资金支付的

安全性、规范性和有效性。硬化预算刚性约束，持续加强预算执

行常态化管理，努力提升部门预算执行效率。推动全面实施绩效

管理，围绕绩效目标实现，推进项目支出标准体系建设，借鉴现

代管理模式，创新财政管理体系、理念和观念，探索搭建项目管

理库，通过软件系统实行全流程控制。

（四）着力加强政府债务管理，打好防范化解政府债务风险

攻坚战。用足用好债券额度，拓宽合法合规举债的“前门”，优

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先保障重点项目合理融资需求，推进项目收益与融资自求平衡专

项债发行。严堵违法违规举债的“后门”，坚决遏制通过违法违

规举债融资上新项目，积极稳妥化解存量债务，防范政府债务风

险。加快新区国资国企改革，实行国资统一分级管理，推进企业

间横向重组与企业内部纵向整合。加强国企财务规划管理，优化

平台公司财务指标，引导平台公司市场化改造，提高其营收能力、

直接融资能力和防风险能力。

（五）着力加强支出政策审核，认真落实人大预算联网监督

工作要求。全面贯彻落实市委《关于人大预算审查监督重点向支

出预算和政策拓展的指导意见》和《关于建立市政府向市人大常

委会报告国有资产管理情况制度的意见》，扎实推进人大预算审

查监督重点拓展改革和做好国有资产报告两项工作。按照全口

径、全覆盖、高标准、高质量要求，深化财政管理与改革，加快

推进人大审查、审计监督、绩效评价与预算编制挂钩机制建设，

将人大审查和审计监督意见、绩效评价结果作为政策调整、预算

安排和改进管理的重要依据，切实提高预算编制精准性和科学

性，提升预算执行效率。认真落实人大预算联网监督工作要求，

建立健全预算信息共享机制，充分利用财政一体化信息平台，优

化财政与人大系统的对接方式，提升审查监督内容的翔实性和数

据供给的时效性，促进依法行政、依法理财。