Sturingsmodellen in het onderwijs

t.g.v. afscheid Anneke Boot

Dirk Van DammeHead of the Centre for Educational Research and Innovation - OECD

Van 40 naar 400 jaar terug

• In vroeg-modern Europa werden tussen 1600 en 1800 in het kader van staatsvormingsprocessen de grondslagen gelegd voor een moderne opvatting over publieke sturing van onderwijs– Frankrijk: absolutisme, staatsvorming,

Verlichting, culminerend in Franse revolutie– Pruisen, Zweden, Schotland:

volksonderwijs, verlicht despotisme en staatsregulering

– Engeland: zelfs daar publieke regulering in kader van (proto-)industrialisering

2

Van 40 naar 400 jaar terug

• Nederlanden:– Onvermogen om sterk centraal bestuur te

vestigen– Blijvend sterke rol van lokale

gemeenschappen, steden en provincies– Handelskapitalisme en afwezigheid proto-

industrialisering belemmeren ontstaan van publieke regulering onderwijs

3

Van 40 naar 200 jaar terug

• Burgerlijke revoluties, democratisering en industrieel kapitalisme leiden in 19de-eeuws Europa met horten en stoten tot meer publieke regulering van onderwijs– Grote delen van Europa beïnvloed door

Napoleontische staatsopvatting, inclusief sterk centraal bestuur

– Meer liberale staatsopvatting in andere landen (Engeland, België) met late doorbraak regulering

– Continuïteit van verlicht-despotistische staatsopvattingen in Duitsland en Centraal- en Oost-Europa

4

Van 40 naar 200 jaar terug

• Nederland:– Enkel in periode Willem I een sterke

tendens naar centrale publieke regulering van onderwijs

– Nadien terugkeer naar erg liberale staatsopvatting en sterke rol lokale niveau

– Late industrialisering, dus relatief late nood aan regulering scholing

– Levensbeschouwelijke fragmentatie leidend naar verzuiling en sterke aanwezigheid van bijzonder onderwijs

5

Van 40 naar 100 jaar terug

• In 20ste eeuw meeste Europese landen definitieve doorbraak van publieke sturing onderwijs tegen achtergrond van moderne staatsvorming, 2de industriële revolutie, democratisering– Uitbouw ministeries en ambtelijk apparaat– Wetgeving, financiering, personeelsstatuut,

gebouwen– Civiel effect diploma’s, inclusief toegang tot

openbaar ambt en gereguleerde beroepen– Curricula, examensystemen

6

Van 40 naar 100 jaar terug

• Onderwijsregulering geïntegreerd in klassieke benadering van overheidsadministratie, maar toch met eigen accenten– Respect voor aanbieders en verzuiling

(desnoods na ‘schoolstrijd’), vooral in België, Nederland, Oostenrijk en Zuid-Europa

– Specifiek personeelsstatuut– Scholen niet gedefinieerd als

(gedecentraliseerde) besturen

7

1960–1990: van centrale sturing naar…

• Centrale (nationale) sturing: werkelijkheid of fictie?– In sommige landen inderdaad sterke

centrale sturing onderwijs• Frankrijk: etatistische, republikeinse visie op

onderwijs met sterke centralisering• België: sterke centrale sturing maar met

respect voor verzuiling, geen nationale examens

• Engeland: sterke uitbouw van publiek onderwijs (incl certificering) maar met grote lokale sturing en parallel netwerk van privé elitescholen

8

1960–2000: van centrale sturing naar…

• Centrale (nationale) sturing: werkelijkheid of fictie?– In andere landen zijn tendensen tot

centrale sturing steeds getemperd door decentrale krachten• Duitsland: vrij grote lokale autonomie• Scandinavische landen: van oudsher lokale

controle over onderwijsaanbod, maar met weinig competitie

• Nederland: centrale sturing nooit sterk ontwikkeld

9

1960–2000: van centrale sturing naar…

• Planning– Toenemende omvang en complexiteit van

onderwijsparticipatie, arbeidsmarktbehoefte, enz. creëerde nood aan steeds meer gesofisticeerde planning• Erg optimistische, haast naïeve planningsideeën in

jaren 60 en 70• Pessimisme over mogelijkheid tot planning in jaren

80 en 90• Rond 2000 meer vertrouwen in mogelijkheid tot

complexe gegevensverwerking en gesofisticeerde planningsmodellen voor participatie, scholenbouw, zelfs studiekeuze en beroepsoriëntering

10

1960–2000: van centrale sturing naar…

• Internationale sturing– Internationalisering onderwijsbeleid zet zich na

de 2de WO sterk door, maar op vrijblijvende manier

– Nationale controle over onderwijs verhindert tot voor kort Europees onderwijsbeleid

– ‘Human capital-visie verscherpt internationale economische competitie in onderwijs

– OESO (PISA) krijgt sterke impact op nationale onderwijsagenda’s

– Europa zet via arbeidsmarktregulering stempel

11

1960–2000: van centrale sturing naar…

• Verzuiling, ontzuiling, pluralisme, diversiteit– Landen met gediversifieerde

onderwijssystemen erkennen vroeg (Ndl) of laat (België) de voordelen van een pluralistich onderwijssysteem

– Van levensbeschouwelijk verzuiling naar methodisch en curriculair pluralisme• Hoeveel ruimte biedt curriculum?

– Migratie leidt tot nieuw debat over levensbeschouwelijk en religieus pluralisme

– Moeizame definiëring rol onderwijs in migratiesamenleving en integratie

12

1960–2000: van centrale sturing naar…

• New Public Management?: autonomie, verantwoording, deregulering, decentralisering– Erg sterke ontvankelijkheid en receptie in

Nederland voor marktdenken in publieke sector (vaak op een erg oppervlakkige manier)• Markt is prioritair, overheidsoptreden enkel

gelegitimeerd door market failure

– Sterke bestuurlijke responsabilisering zorgt voor positieve beleidseffecten, soms ook ontsporingen

– Overheid trekt zich in (te?) sterke mate terug op outputsturing, kwaliteit en meta-monitoring• Kwaliteitstekorten vaak te laat waargenomen 13

1960–2000: van centrale sturing naar…

• Lokale autonomie: decentralisering en/of deregulering– Twee vormen: grotere rol lokale besturen of

grotere rol scholen (bestuur & management)– Nederland neemt voortouw in

‘municipalisering’– Grotere bemoeienis lokale besturen lang niet

altijd synoniem met deregulering of schoolautonomie; risico politisering reëel

– Schoolautonomie is in meeste landen sterk toegenomen, maar binnen goed afgelijnde public policy-kader en met sterkere accountability

14

1960–2000: van centrale sturing naar…

• Marktwerking– Onderwijs steeds een vrij sterk

marktgedreven realiteit, zelfs in sterk gereguleerde en gestuurde systemen; onderwijs als tegelijk public en private good

– Competitie als zelfregulering op systeemniveau

– Sterke toename vertrouwen in effecten van meer marktwerking, maar onderzoek wijst op geringe effecten in werkelijkheid

15

1960–2000: van centrale sturing naar…

• Professionele (zelf)sturing– Professionalisering leraarschap,

vooralsnog onvoltooid, creëert nieuwe sturingsomgeving

– Toenemend belang van (vertrouwen in) professionele zelfsturing: leraar als professionele regisseur, inclusief (preventieve en remediërende) kwaliteitscontrole

– Te sterk geloof in leraar als zelfstandige professional of leraar als social professional?

16

1960–2000: van centrale sturing naar…

• Stakeholder engagement– Toenemende erkenning rol (ook positieve)

van (semi-)externe actoren• Ouders: mondiger maar

onverantwoordelijker?• Sociale partners krijgen cruciale rol in VET-

sectoren• Lokale economische actoren ingeschakeld

voor innovatie, stages, soms zelfs infrastructuur

• Local community: ideeën over ‘open school’

17

1960–2000: van centrale sturing naar…

• Concluderend: toenemende complexiteit…– Multi-level– Multi-actor

• …en meer contradicties– Tussen verschillende niveaus van sturing– Tussen top-down en bottom-up– Tussen professionele (zelf)sturing en

stakeholder engagement– Tussen marktwerking, planning en

publieke sturing• Nood aan nieuwe sturingsmodellen

18

2000-: sturing door kennis

• Evidence-based policy and practice– Bescheiden in omvang, maar groeiende

impact onderwijsonderzoek op beleid en praktijk

– In navolging van andere publieke sectoren evolutie naar evidence-based beleid

– Erkenning van complexe kanalen en processen waarbij evidence in beleid en praktijk doordringt, met rol voor stakeholders en mediërende actoren

19

2000-: sturing door kennis

• Knowledge-driven sturing– Toenemende kennisintensiteit creëert nieuwe

context en mogelijkheden sturing– Nog steeds meer wenselijkheid dan

werkelijkheid– Nederland heeft op dit vlak erg belangrijke en

inspirerende stappen gezet– Nog steeds belangrijke methodologische vragen– Moeilijke verhouding tussen empirische en

normatieve, bv in impact evidence op opinievorming en besluitvorming over innovatie• Bv rapport Dijsselbloem

20

Enkele conclusies

• Diversiteit van sturingsmodellen schept mogelijkheden, maar creëert ook risico’s:– Kortsluitingen op systeemniveau,

stuurloosheid– Niet gebrek aan sturing, maar teveel

contradictorische sturing leidt tot oriëntatieverlies, laissez-faire en defaitisme

• Complex governance moet ook nog steeds good governance zijn met juiste spreiding van verantwoordelijkheden/verantwoording

• Enorme public benefits van onderwijs in de kennissamenleving vragen om een sterke publieke sturing

21