台灣地區以土地稅作為地方 主要財源之研究 之期末報告

學生： 周雅儒110212505

高郁婷110212506

楊逸茹110212521

目錄 • 第一章 緒論

• 第二章 台灣地區地方財政現況分析

• 第三章 相關理論與文獻回顧

• 第四章 研究理念與分析方法

• 第五章 實證研究

• 第六章 實證結果與討論

• 第七章 結論與後續研究方向

第一章、緒論 第一節 研究動機與目的

壹 研究動機

各國土地稅站所得稅比率越來越低

→檢視我國是否有同樣特性

→利用理論分析地方政府依賴土地稅作為其主要財政收入的適宜性

貳 研究目的

參 研究範圍與對象界定

一、時間範圍

二、空間範圍

第二節 研究內容

壹 緒論

貳 文獻回顧

一、土地稅相關文獻

二、都市經濟相關理論

三、地方財政相關文獻

參 台灣地方財政分析

肆 土地稅在地方財政收支角色分析

一、土地稅在地方財政情況

二、土地稅的成長性

三、土地稅的穩定性

伍 結論與建議

第三節 研究方法

1.以亨利喬治的觀點和生產費用理論作為理論基礎並予以擴大，針對不動產價值、勞動力、資本價值三方面進行探討

2.因地方財政分為財政收入、財政支出，就財政收入部分，將假設「其他租稅和補助趨勢不變」，至於財政支出部分，會隨著公共設施、公共服務需求之趨勢而變動。

壹 文獻回顧

貳 台灣統計資料分析

透過政府所出版的統計資料，進行不動產價值、勞動、資本生產要素成本之趨勢與相關性分析。

第四節 研究流程

第二章、台灣地區地方財政現況分析

第一節 台灣地區地方財政收入與支出情況

壹 台灣地區地方財政收入情況

一、地方財政收入

二、財政收支劃分法修正情況

三、台灣地區歷年地方財政收入情形

貳 台灣地區地方財政支出情況

一、地方財政支出

二、財政收支劃分修正情形

(一)財政支出劃分更為明確

(二)地方政府對地方支出的負責性

(三)地方財政支出的優先順序

三、台灣地區歷年地方財政支出情形

參 台灣地區地方財政赤字情形

第二節 台灣地區土地稅在地方收入情況

壹 土地稅中各項收入比重情形

貳 土地稅在稅課收入之情形

參 土地稅在自有財源之情形

肆 土地稅在總歲入情形

第三章、相關理論與文獻回顧

第一節 土地稅相關文獻

土地稅本身探討：

張敬章(1998)、賴明福(1983) 土地稅制的檢討

葉劉煥榮(1983)、廖健智(1987) 分析平均地權政策對土地稅課徵的影響

陳津美(1988) 對我國財產稅制提出檢討與改進事項，或者針對土地稅的稅基進行探討

張瑞真(1990)、卓文乾(1989)均對稅基的查估方式進行檢討

土地稅支付地方公共財財源討論：

周宗安(1996)分析土地稅收與都市公共設施建設成本之關係

李泳龍(1988)探討Tiebout假說之內涵，並由此的實證研究文獻中決定主要的研究變數，透過台北都會區之實際資料驗證。

壹 土地稅的意義與現行制度

一、土地稅的意義

Renne(1969)

林英彥(1991)

蘇志超(1993)

結論：土地稅只針對土地及土地建物改良物進行課稅

二、現行土地稅制度

(一) 房屋稅

(二) 地價稅

(三) 土地增值稅

房屋稅 地價稅 土地增值稅

課稅目的 1.政策目的：在土地法中，建築改良物屬清課原則，有鼓勵土地利用之政策目的。 2.財政目的：增加地方財政收入。

1.政策目的：防止地權集中與土地投機、增加土地的流動性、促進土地利用。 2.財政目的：增加地方財政收入。

1.政策目的：促進地利共享、防止土地投機與維持稅賦公平。 2.財政目的：增加地方財政收入。

課稅稅基 按「房屋現值」課徵。

按每一土地所有權人在直轄市、縣市內地價總額計徵之。

已規定地價之土地，於土地所有權移轉時，應按其土地漲價總數額徵收土地增值稅。

納稅義務人 房屋所有人、典權人、共有人

土地所有權人、典權人、承領人、耕作權人

1.土地為有償移轉者，為原所有權人。2.土地為無償移轉者，為取得所有權人。 3.土地設定典權者，為出典人。

貳、土地稅收變更因素 一、房屋稅

（一）總體經濟情況

當物價總指數有30%以上增減時，房屋標準價格進行重

新評定→房屋標準價格每三年調整一次

（二）稅率的調整

房屋稅第六條規定，直轄市及縣市政府得依地方情形，

在規定稅率之上下限進行調整，因此中央在制定稅率之

上下限後，地方政府不見得會按該稅率進行房屋稅的徵

收。

（三）稅課減免優惠措施

1.以房屋稅減免方式作為獎勵誘因

2.政府基於財政、經濟、社會、文化等目的，對

於部分房屋採減免房屋稅或以優惠稅率課徵

（四）評價制度

往往房屋評定現值低於市場價值甚多，課稅稅基

過於偏低。

二、地價稅

（一）總體經濟

地價係反應當時的社會、經濟狀況，若總體經濟

情況佳時，對地價上漲影響甚深。

（二）地方發展狀況

台灣地區各縣市地方發展情況不盡相同，地方發

展程度反映在地價上亦不盡相同。

（三）稅率

地價稅係採超額累進稅率，目的是在防止土地過

度集中。

（四）免稅措施

1.政府對公賣是業予以減免其地價稅

2.對於自用住宅用地、國民住宅籍勞工宿舍用地、都

市計畫公共設施保留地、公有非通用土地等亦有優

惠稅率適用

3.為達到其政策目的，政府往往以租稅減免的方式作

為獎勵誘因

（五）公告地價及其評定制度

稅基的調整無法適切的反應真實的社會經濟情況，進

而影響稅收

三、土地增值稅

（一）土地增值稅制缺失

1.土地增值稅係以公告現值為課稅稅基，公告現值係由各

縣市地價評議委員會評議

2.公告現值與市價差距甚大，公告現值僅為市價的1/3~1/2

3.土地地上權若為有償設定時，所有權人可獲得權利金，

地上權人可獲得管理與營運權力，此與所有權轉移無異

（二）景氣與土地交易頻率

增值稅屬於機會稅，在土地發生所有權移轉時才予以課稅

（三）減免措施

政府為了促進經濟發展或獎勵民眾參與，以減少土地稅的

收取或是給予有時間限制的免稅，刺激投資意願，帶動地

方經濟。

參、實施土地稅的影響

國外稱土地稅為財產稅或不動產稅，透過累進稅率的方式徵收；國內則稱土地稅，包含地價稅、土地增值稅

以下透過國內外相關文獻的探討來觀察實施土地稅後對各種層面的影響

一、就地方財政方面

（一）美國

（二）台灣

二、就都市發展與土地使用方面

（一）中心都市的地價較郊區高

（二）逐漸朝向以集約的方式利用土地，也形成高

樓大廈群聚在都市的景象發生

→住宅郊區化

→土地稅收增加的幅度緩慢

→政府財政缺口愈來愈大

三、對公共設施的影響

有利的公共設施會因為資本化的緣故而提高地價和房價→土地稅收增加更能使公共設施、公共服務更佳形成一種循環的狀況

第二節 都市經濟理論相關文獻

土地稅是否能作為地方政府主要財源，可從地方稅收是否具備穩定性與成長性兩種特質來研判。

壹、生產價值分配論 一、生產要素：土地、勞動（工資）、資本

二、古典學派的地租學

（一）亞當斯密

地租、工資與利潤為所有交換價值的根本

（二）李嘉圖

社會、農業在一定的發展下，由於各種土地的肥

沃度與位置不同→差額地租

1.生產成本固定

2.獲得收益相同

在經濟學及賦稅原理中，李嘉圖對地租所下的定義為「地租為土地的生產物中，因使用土地之原始的、不能毀滅的力量，而付給地主的部分」。

貳、亨利喬治（Henry George）－單一稅觀點

一、單一稅觀點的起源與本質

（一）

1.觀察當時錯誤的土地政策和美國加州區域快速擴張

的現象

2.閒置的、豐富的自然資源受到少數人所掌控

3.美國七Ｏ年代的經濟大恐慌使得老舊社區的失業、

就業情況更趨嚴重

→認為此係由允許私人占用經濟租的土地政策所造成的

（二）

1.古典經濟理論的基本觀點＋自然價值與市場價值

進行對照＋以李嘉圖差額理論為基礎＝主張課徵

單一稅

2.單一稅

3.希望稅的歸宿為擁有土地的地主

二、反對與贊成單一稅的論點說明

（一）反對單一稅

1.因土地的經濟租為不勞而獲部分，故對其課稅，但僅對地租

課稅似乎不甚公平

2.有些土地經過多次移轉，購買價格已包含資本化的所得

3.土地的經濟租難以精確地衡量出來

4.若政府徵收經濟租不勞而獲的增值，那政府亦應償還給所有

人經濟租不勞而穫的減值

5.單一稅的經濟租是有假設基礎的，若假設未成立則經濟租並

不會發生

6.亨利喬治的時代中，地租可足以支付政府支出，但現今則無

法

（二）贊成單一稅

1.土地的使用將會受到本身土地區位條件或勞力與資本

的影響

2.單一稅並不課徵土地改良的部分，將會促使有興趣使

用土地的人透過勞力與資本的應用，而非機械的方式

3.土地的投機將會減少或完全消失，投機的減少能促使

土地價格穩定

4.土地稅能替代其他稅至一定程度

雖然亨利喬治（Henry George）在一百多年前所提出的論點隨著時間、空間的差異並不完全適用現今的情況，然而以台灣地區近幾十年的快速都市化和經濟成長，和其帶來的高地價，似乎也反映了亨利喬治（Henry George）論點的價值。

第三節 地方財政相關文獻

壹、地方財政的意義 地方財政係指地方政府為促進地方發展、提供地方人民的需要，透過地方收入如稅課、財產收入等資金，使用、管理等行為。

目的在提供地方人民公共服務、公共建設，使得地方發展更加繁榮、增進地方人民福利。

因各地方的經濟、社會情況不同，則經濟效率、確切得知人民的需求的目標將難以達成，因此地方分權、地方財政的存在的確有其必要性。

貳、地方收支面 一、地方收入

（一）自有收入

1.稅課收入

2.非稅課收入

（1）與受益付費原則無關的收入

（2）與授意精神相符的收入

（二）外來收入

1.補助

2.地方公債

二、地方支出：地方公共財的理論

（一）地方公共財的意義與特性

公共財，泛指著地方政府提供給地方居民相當

的財貨與勞務，亦可指「滿足某一特定區域人民公

共慾望之財貨」

地方公共財具有下列特性：

1.利益遞減性

2.利益外溢性

3.規模經濟

4.地方色彩性

（二）地方公共財的理論

1.Tiebout「以足投票」假說

愈能符合需求的地區，愈能吸引人遷入

2.Buchanan「俱樂部理論」

一種會員合作的方式，透過會員制形成所謂的

俱樂部，由於公共財使用人數多寡會影響個人

效用，在使用人數多的狀況下，極容易產生擁

擠成本，若以俱樂部的方式提供公共財時，具

有某種程度的排他性

參、土地稅、地價與公共設施的關係

綜上所述，我們可以發現稅收與公共設施之間，存在著某種循環過程。

第四章 研究理念與分析方法

第一節 研究理念

壹、土地稅的穩定性與成長性

一、土地稅的穩定性：指在都市發展與經濟景氣不斷的

變動之中，隨時間增加而能持續支應地方支出之意

土地稅的成長性：係指隨時間過程而增加之意

二、地方發展、經濟景氣狀況→地方活動的需求→公共

設施的需求→地價→課徵土地稅收

三、擬由生產價值分配論與亨利喬治單一稅的觀點討論

貳、土地稅的效率與公平性

一、土地稅的效率係指在課徵土地稅的同時，對於其他資

源的使用並不會損害他人的利益，卻能達到課徵土地

稅的目的

二、土地稅是否符合效率原則，可透過考量課稅與提供公

共服務二者間平衡問題

三、就一個稅制是否具公平性進行探討，主要是觀察在稅

制下對不同個人的福利影響程度

1.水平公平

2.垂直公平

→受益付費原則、支付能力原則

參、研究假設

一、土地稅的穩定性

根據亨利喬治（Henry George）的單一稅觀點與公共設施增加會資本化入土地價值來看，土地稅收應為持續增加且波動程度不高，保有相當的穩定性。

二、土地稅的成長性

本研究將產品價值區分為不動產租金收益、工資所

得、資本利得三部分，認為：

（一）不動產租金收益占要素所得比重一定程度

（二）工資所得占要素所得比重應與社會進步或經

濟成長無明顯的關係

（三）資本利得占要素所得比重應與社會進步或經

濟成長無明顯的關係

第二節 研究方法

壹、相關性分析 一、本研究透過統計學中的相關係數分析地租與其他變

數的相關性所採用的為樣本積差相關係數

二、透過相關係數的檢定以了解樣本相關性是否與母體

相關性一致

貳、不穩定指標 一、White（1983）認為財政的不穩定能歸納出二種因素：

1.對快速成長稅收的依賴持續增加

2.在過去期間總體經濟的不穩定性增加

二、White（1983）對稅收的不穩定性下了一個定義：

不穩定性取決於稅收的潛在變化量

第五章 實證研究

第一節 以生產價值分配理論檢定土地稅成長性

壹、研究資料說明

一、就不動產收益而言，本研究認為應是利用不動產的各項

特性，所產生的租金收益

二、本研究採取間接計算的方式，找尋較相近的資料－住宅

服務

三、本研究將不動產收益定義如下：

不動產收益＝（出租住宅租金總和＋自有住宅設算租金

總和＋出租土地租金）＋（不動產業產值＋農畜業產值）

貳、台灣地區不動產收益、工資利得

與資本利得歷年情形

• 產品價值相關性分析

就經濟成長率與要素所得各個項目的相關性，顯示經濟成長率與工資所得比重、不動產收益比重均呈正相關，表示隨著經濟成長率增加，工資所得與不動產收益所占之比重均增加，就不動產收益部分與亨利喬治認為地租會隨著社會進步上升不謀而合。 然而工資所得部分與亨利喬治（Henry George）的觀點並不一致。而資本利得比重與經濟成長率呈現反向關係，表示資本利得並不會隨著經濟成長，其比重便會增加，此點與亨利喬治（Henry George）認為資本利得與經濟成長無關並不完全吻合。

5-2土地稅課的穩定性檢定

土地稅作為地方主要財源的適宜性決定於土地稅的穩定度，稅收的穩定度愈高，對於政府進行地方公共服務與公共設施將更有助益，對公共服務、公共設施的持續性不至於因稅收變動而有所影響。

• 不穩定性的計算方式

一、不穩定性A 值：實際稅收以臺灣省財政統計年報各縣市政府的決算稅收額代入，期望稅收以臺灣省財政統計年報各縣市政府的預算稅收額代入，試圖比較二者間的差異，地方政府在該年度以期望稅收編列預算，是否與實際稅收有極大的差距。 二、不穩定性 B 值： 實際稅收以賦稅統計年報中實徵淨額與財政收支劃分法中縣市政府分成比例相乘而得，期望稅收則透過七十二年度至八十一年度實徵淨額乘上縣市政府分成比例，以長期趨勢迴歸方程式估算八十二年至八十八年度的期望稅收。此種計算方式係以稅收長期變化趨勢觀察期望稅收與實際稅收的變化。 B值的方式計算不穩定性值較以A值的方式計算較高，這是由於以過去稅收成長的方式去估計期望稅收時，無法因應經濟、社會的變動而進行調整，有時稅收的成長幅度並未如過去快速時，而以那樣的方式所估出的稅收極容易造成高估的現象。

• 不穩定性分析結果

一、土地稅的穩定性

• 土地增值稅不穩定性遠高於房屋稅與地價稅，地價稅維持偏低的狀態，各縣市不穩定性值差異不高。

• 房屋稅的不穩定性最低，稅收不

因環境變動而產生差距。

• 整體的不穩定性差距不高。

• 以不穩定A值而言，房屋稅的不穩定性高於地價稅，但就B 值而言，則以地價稅不穩定性大於房屋稅，二者恰好呈現相反的狀況。

二、土地稅與非土地稅穩定性檢定

• 土地稅的不穩定性高於非土地稅。

• 估計非土地稅較估計準確的土地稅收難，因為非土地稅中絕大部分為統籌分配稅，過去中央政府往往為了支應財政狀況不佳的縣市，分配的統籌分配稅會較多，因此歷年情況多所變動，較難以估計。

• 農業縣土地稅收入不豐，再加上人口外移，社會經濟狀況不佳，致使統籌分配稅分配變化較不高，不穩定性較低。

• 非稅課收入的不穩定性高於稅課收入。

• 在各縣市之間，非稅課收入隨著不同的縣市差異性甚大，變化較為劇烈。

• 若扣除不穩定性值較為極端的縣市，則可發現稅課收入與非稅課收入的不穩定值在縣市之間維持相當一致的狀況。

三、稅課收入與非稅課收入穩定性比較

四、土地稅、補助與自有財源不穩定性比較

• 不論是由預算或是由過去稅收趨勢推估而來的期望稅收，土地稅的不穩定性高於補助、自有財源、總歲入的不穩定性。

• 就自有財源部分，相較於補助的

不穩定性為低，此顯示地方政府若以穩定性作為判斷地方政府財源時，仍應以自有財源為主要考量，不應一昧地仰賴中央進行補助。

第六章 實證結果與討論

本章就實證分析所得到的結果，配合相關文獻與現今台灣地區地方財政情況，作一綜合性的論述。分別由土地稅是否為穩定性與成長性的財源和土地稅是否為效率與公平性的財源兩方面進行探討，以作為判斷土地稅作為地方主要財源的適宜性。此外，並針對若改變土地稅結構，以地價稅與房屋稅作為土地稅的主要部分的可行性討論。

地價稅與房屋稅均為由稅基與稅率所組成的，而地方制度法的通過與未來地方稅法通則實行，使得地方政府對於稅基與稅率的調整更為容易，因此若要使得地價稅、房屋稅收能上漲至可取代增值稅的的幅度，頇先由這兩方面進行調整：

1.擴大稅基

2.提高稅率

調整土地稅後所產生的問題之改善方式:

1.地方政府應養成財政自主負責性

2.以逐漸調整地價稅、房屋稅課稅稅基，而後再著手進行 稅率的調整

3.降低土地增值稅的收取

4.向人民清楚地傳達台灣地區地價稅與房屋稅過於輕課的 訊息

5.妥善利用土地開發相關收入進行公共建設

第七章 結論與後續研究方向

結論

本研究以生產價值分配論、亨利喬治（Henry George）單一稅觀點作為理論基礎，配合土地稅相關稅制的探討、實施土地稅的影響與地方財政的相關觀念的探討後，主要透過穩定、成長的角度，效率、公平為輔，運用相關性分析與White 的不穩定性指標。

若由土地稅的穩定、成長、效率與公平考量土地稅作為地方財源的適宜性，原則上土地稅仍可做為地方政府主要的財源，但頇重新調整土地稅的結構，使得土地稅以地價稅與房屋稅為主，提高土地稅的穩定性。

建議 就資源貧困、財政困難的縣市而言，由於其土地稅收有限，且往往不足以支付地方行政支出，即使改變土地稅結構，財政收入亦相當有限。因此本研究認為這些縣市除了調整土地稅結構，或許可從開徵新稅、重視地方其他財政收入、中央補助的方式，增加地方財政收入，以減輕土地稅的財政負擔。

此外，由於產業結構變化，使得依賴大量土地進行生產產業獲得利潤逐漸減少，所以未來土地稅的成長幅度勢必減緩，無法再像過去產生大量稅收提供地方政府作為公共支出。但地方制度法、地方稅法通則已通過，未來地方政府得依財政需要予以開徵特別稅課，因此地方政府應朝向財政收入多樣化、有效化，以減輕土地稅的負擔。

後續研究方向 1. 由長期觀察土地稅的角度，透過亨利喬治（Henry George）的

觀點與土地稅占公共支出的比例研判土地稅作為地方政府主要財源的適宜性，然由於政府資料型態不斷修正，致使部分早期資料無法取得，使得觀察的時期較短此為本研究不足之處。未來若能取得較早期資料，對於研判土地稅的穩定性應有一定的助益。

2. 本研究探討土地稅作為地方財源時，多以地方財政收入面進行，雖然係基於地方政府為追求地方收支平衡的觀點，而僅以地方收入面觀察，然而未來或許亦可由地方支出面探討土地稅作為地方主要財源適宜性，使得研究更加周嚴。