Pendahuluan
39
Pada umumnya tahap-tahap pembentukan kebijaksanaan mencakup
isue-isue atau masalah yang memerlukan perhatian untuk dipecahkan ,
dengan menyediakan alternatif-alternatif yang dianggap tepat untuk
pemecahan masalah dimaksud, maka kebijaksanaan dirumuskan.
Selanjutnya bentuk kebijaksanaan ditentukan tertulis atau tidak
serta tingkatannya dalam peraturan perundang-undangan, oleh karena
kebijaksanaan mengikat rakyat, dirumuskan secara tertulis dan dalam
bentuk peraturan perundang undangan. Tingkat hierarchinya
menentukan pejabat mana yang secara
Nomor 1 Tahun XXXlI
40 Hukum dan Pembangunan
resmi memutus rumusan kebijaksanaan dan bila telah merupakan
kebijaksanaan resmi maka pelaksanaannya dimulai , dilakukan
pengawasan dan dievaluasi dampaknya agar didapat umpan balik guna
perbaikan perbaikan kebijaksanaan.
Kebijaksanaan dapat dikata sebagai usaha yang sedikit banyak
memerlukan pertimbangan secara matang untuk mencapai suatu tujuan
tertentu dengan sarana tertentu dan dalam jangka waktu tertentu.
Suatu kebijaksanaan sebenarnya menyangkut banyak aspek yang luas
dan rinci , karena ia tidak hanya digunakan untuk menyelesaiakan
masalah-masalah dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat jangka
pendek akan tetapi juga akan digunakan untuk menanggulangi masalah
dan perkembangan kehidupan berbangsa dan bermasyarakat untuk jangka
waktu yang relatif panjang.
Kebijaksanaan pada dasarnya merupakan ketentuan-ketentuan yang
harus dijadikan pedoman, pegangan atau petunjuk bagi setiap usaha
dari aparatur pemerintah sehingga tercapai kelancaran dan
keterpaduan dalam mencapai tujuan tertentu.
Dalam praktek pemerintahan kebijaksanaan dapat dibendakan ke dalam
kebijaksanaan internal, yaitu kebijaksanaan yang mempunyai kekuatan
hukum mengikat aparatur pemerintah, dan kebijaksanaan eksternal
yaitu yang mengikat masyarakat. Dalam menyusun kebijaksanaan
hendaknya;
a. Berpedoman pada kebijaksanaan yang ada. b. Tidak boleh
bertentangan dengan kebijaksanaan yang ada. c. Berorientasi kepada
masa depan. d. Berorientasi kepada kepentingan umum. e. Jelas,
tepat dan tidak menimbulkan kekaburan arti dan maksud.
Namun demikian untuk kepastian bagi pelaksanaan, suatu
kebijaksanaan sebaiknya ditetapkan secara tertulis. Kebijaksanaan
tertulis dapat berbentuk peraturan perundang-undangan dan yang
tidak berbentuk peraturan perundang-undangan, seperti pidato ,
surat edaran.
Ragam Pandangan
Lembaga Adminsitrasi Negara menguraikan dalam bukunya Sistem
Administrasi Negara Iilid II 1993, dan Lembaga Pertahanan Nasional
dalam bukunya Stratifikasi Kebijaksanaan Nasional membagi tingkat
Kebijaksanaan Nasional dalam negara kita sebagai berikut :
Januari - Maret 2002
a. Kebijaksanaan Nasional yaitu merupakan Kebijaksanaan negara yang
bersifat fundamental dan strategis dalam mencapai tujuan nasionall
negara sebagaimana tertera dalam Undang Undang Dasar 1945. Wewenang
penetapan kebijaksanaan nasional berada pada Majelis
Permusyawaratan Rakayat dan Presiden bersama Dewan Perwakilan
Rakyat. Bentuknya dituangkan dalam peraturan perundang undangan,
dapat berupa Undang Undang Dasar, Ketetapan Majelis Permusyawaratan
Rakyat, Undang Undang, Perpu dibuat oleh Presiden dalam hal
kegentingan yang memaksa dan harus segera dimintakan persetujuan
Dewan Perwakilan Rakyat dalam persidangan berikutnya .
b. Kebijaksanaan Umum, yaitu merupakan Kebijaksanaaan Presiden yang
lingkupnya menyeluruh bersifat nasional dan berupa penggaris
ketentuan yang bersifat garis besar dalam rangka pelaksanaan tugas
umum pemerintah dan pembangunan sebagai pelaksanaan UUD, TAP MPR
dan UU guna mencapai tujuan nasional/negara. Wewenang penetapan
kebijaksanaan umum sepenuhnya berada pad a Presiden. Bentuk yang
tertulis, peraturan perundang-undangan dapat berupa Peraturan
Pemerintah, Keputusan Presiden dan Instruksi Presiden.
c. Kebijaksanaan Pelaksanaan, merupakan penjabaran dari
kebijaksanaan umum sebagai strategi pelaksanaan dalam suatu bidang
tugas umum pemerintahan dan pembangunan di bidang tertentu.
Wewenang penetapan kebijaksanaan pelaksana pada MenterilPejabat
yang setingkat Menteri, dan Pimpinan LPND sesuai dengan
kebijaksanaan pada tingkat atasnya dan peraturan Perundang
undangan yang berlaku. Kebijaksanaan yang tertulis dalam bentuk
peraturan perundang undangan dapat berupa Peraturan, Keputusan,
Instruksi dari pejabat tersebut di atas.
d. Kebijaksanaan teknis, merupakan penjabaran dari kebijaksanaan
pelaksanaan yang memuat perturan teknis di bidang tertentu.
Kebijaksanaan teknis ini penetapannya pada Direktur lenderal dan
juga pada pimpinan LPND. Bentuk Kebijaksanaan teknis dapat berupa
Peraturan, Keputusan, Instruksi atau surat Edaran dari pejabat
terse but di atas .
Nomor 1 Tahun XXXII
42 Hukum dan Pembangunan
A.D. Belinfante dalam bukunya Pokok-pokok Hukum Tata Usaha Negara
(Terjemahan H. Boerhanoedin Soetan Batoeahr terbitan Bina Cipta:
1983, menyoroti kebijaksanaan sebagai hukum cermin atau perundang
undangan semu (Pseudo Wetgeving).
Philipus M. Hadjon dkk. dalam Buku Pengantar Hukum Administrasi
Indonesia, terbitan Gajah Mada University Press 1993, menguraikan
pelaksanaan pemerintahan sehari-hari menunjukkan betapa Badan atau
Pejabat Tata Usaha Negara acapkali menempuh pelbagai langkah
kebijaksanaan tertentu , antara lain menciptakan apa yang disebut
peraturan kebijaksanaan (beleids regel. Policy rule), yang tidak
termasuk dalam pengertian Beschikking. Peraturan kebijaksanaan
disebut dengan judul Keputusan, sementara Keputusan Tata Usaha
Negara dalam arti Beschikking disebut dengan judul Surat
Keputusan.
Awaloedin Djamin, dalam bukunya Reformasi Aparaturl Adminstrasi
Negara RI, terbitan Yayasan Tenaga Kerja Indonesia: 1999, menelaah
Legal Drafting dan Public Policy Formulation, dengan mengetengahkan
tentang Menteri-menteri Negara yang tersurat dan tersirat dalam
penjelasan UUD 1945 sebagai berikut :
Meskipun kedudukan Menteri Negara tergantung pada Presiden akan
tetapi mereka bukan pegawai tinggi biasa oleh karena Menteri
menterilah yang terutama menjalankan kekuasaan pemerintah (Pouvoir
ExecutifJ dalam praktek. Sebagai Pimpinan Departemen, Menteri
mengetahui seluk-beluk hal hal yang mengenai lingkungan
pekerjaannya, berhubung dengan itu Menteri-menteri mempunyai
pengaruh besar dalam menentukan politik negara yang mengenai
departemennya . Memang yang dimaksud ialah Menteri itu
pemimpin-pemimpin negara untuk menetapkan politik pemerintah dan
koordinasi dalam pemerintahan negara, para menteri bekerja sama
satu sama lain seerat-eratnya di bawah pimpinan Presiden. Public
Policy diartikan oleh beliau sebagai politik pemerintahan.
Fungsi-fungsi utama Departemen yaitu rule making function atau
policy making function. Pada umumnya tahap-lahap kebijaksanaan
publik mencalrupi isue-isue alau masaJah yang memerlukan
penelitian
Januari - Maret 2002
Bintoro Tjokroamidjojo, dalam bukunya Pengantar Adminstrasi
Pembangunan terbitan LP3ES:1980, menguraikan Proses Analisa dan
pembentukan kebijaksanaan negara atau pemerintah dengan membaginya
dalam tahap-tahap sebagai berikut : I. Policy Germination:
Penyusunan konsep pertama dari suatu kebijaksanaan. 2. Policy
Recommendation: Rekomendasi dari suatu kebijaksanaan. 3. Policy
Analisis : Analisa kebijaksanaan dimana berbagai informasi
dan
penelaahan dilakukan terhadap adanya rekomendasi suatu
kebijaksanaan. 4. Policy Formulation: formulasi atau perumusan dari
kebijaksanaan. 5. Policy Decicion : Pengambilan keputusan atas
persetujuan formil
terhadap suatu kebijaksanaan, biasanya disyahkan dalam bentuk
peraturan perundang-undangan atau peraturan (legitimasi).
6. Policy Implementation: Pelaksanaan kebijaksanaan-kebijaksanaan.
7. Polcy Eavaluation : Evaluasi pelaksanaan
kebijaksanaan-kebijaksanaan.
Prajudi Admosudirdjo, dalam bukunya Pengambilan Keputusan, terbitan
Ghalia Indonesia; 1984, menyatakan Presiden, Menteri, Direktur
Jenderal dan sebagainya mengambil Keputusan Pemerintahan dalam
kedudukannya sebagai Pemerintah dan mengambil Keputusan
Administratif dalam kedudukannya sebagai Administrator Negara.
Keputusan pemerintal) selalu; a. Bersifat politik. b. Peraturan
perundang-undangan. c. Policy pemerintahan yang bersifat politik
praktis, keputusan-keputusan
pemerintah selalu bersifat abstrak.
Mustopadidyaya A.R. dalam tulisannya yang berjudul Sistem
Pengambilan Keputusan mengenai kebijaksanaan Pemerintah menu rut
Undang Undang Dasar 1945, menyatakan kebijaksanaan pemerintah
dapat
Nomor J Tahun XXXlI
44 Hukum dan Pembangunan
I. Kebijaksanaan langsung; adalah kebijaksanaan dimana untuk
mencapai tujuan-tujuan yang dimaksudkan, Pemerintah melakukan
sendiri berbagai keputusan, ketentuan dan aturan yang terdapat
dalam kebijaksanaan tadi. Misalnya untuk membantu perkembangan
industri kecil , Pemerintah mengambil keputusan untuk mengadakan
program bimbingan dan pengembangan industri kecil, yang bertujuan
antara lain mengembangkan kemampuan teknis dan manajerial para
pengusaha industri kecil go long an ekonomi lemah, dimana terdapat
aparatur pemerintah tertentu yang bukan saja berperan dalam
perencanaan program tetapi juga dalam pelaksanaannya.
2. Kebijaksanaan tidak langsung; adalah berbagai keputusan
perundang-undangan, dimana untuk mencapai tujuan yang dimaksudkan,
Pemerintah tidak melaksanakan sendiri kebijaksanaan tersebut tetapi
hanya mengeluarkan ketentuan atau aturan yang dapat mempengaruhi
perilaku atau tindakan masyarakat sehingga bergerak ke arah sesuai
dengan tujuan yang dimaksudkan, misalnya untuk menghemat devisa dan
memperbaiki pola konsums i masyarakat Pemerintah mengambil
keputusan menaikkan pajak impor barang-barang impor mewah. Dengan
langkah kebijaksanaan tersebut pemerintah menharapkan tingkat harga
barang-barang impor tersebut naik, sehingga selera dan kemauan
untuk membeli barang-barang Impor menurun.
3. Kebijaksanaan campuran. Adalah kebijaksanaan dimana untuk
mencapai tujuan-tujuan yang dimaksudkan terbuka kesempatan atau
peranan yang dapat dilaksanakan baik oleh instansi pemerintah
maupun oleh organisasi kemasyarakatan atau campuran keduanya.
Misalnya, program tmasmigrasi, perumusan dan penentuan berbagai
kebijaksanaannya termasuk antara lain penyediaan dana , penentuan
lokasi, seleksi migran dan lain sebagainya dilakukan oleh
pemerintah, disamping itu terdapat berbagai unsur kegiatan yang
dapat dilakukan oleh swasta , sehingga secara keseluruhan program
transmigrasi dilaksanakan baik oleh organisasi pemerintah tnaupun
Inasyarakat.
Tentang Kebijaksanaan Pemerintah 45
Para Sarjana ilinu politik telah membuat tipologi umum
kebijaksanaan publik sebagai berikut :
1. Substance and Procedural Policies.
Substance Policies adalah kebijaksanaan-kebijaksanaan tentang apa
yang akan/ingin dilakukan oleh pemerintah. Yang menjadi tekanan
adalah isi atau masalah (subyect matter) dari kebijaksanaan
tersebut. Procedural Policies adalah kebijaksanaan-kebijaksanaan
tentang siapa atau pihak-pihak mana saja yang terlibat dalam
pelaksanaan kebijaksanaan serta bagaimanakah kebijaksanaan tersebut
akan dilaksanakan.
2. Distributive - Redistributive, Regulatory Self and Regulatory
Policies. Distributive Policies adalah kebijaksanaan-kebijaksanaan
tentang pendistribusian pelayanan/jasa-jasa dan
keuntungan-keuntungan bagi sekelompok khusus penduduk-penduduk,
individu-individu, kelompok kelompok dan komunitas-komunitas
tertentu. Redistributive Policies adalah
kebijaksanaan-kebijaksanaan yang sengaja dilakukan pemerintah untuk
memindahkan pengalokasian kekayaan, pendapatan, pemilikan atau
hak-hak diantaranya kelas-kelas dan kelompok penduduk. Regulatory
Policies. adalah kebijaksanaan-kebijaksanaan tentang penggunaan
pembatasan atau larangan-larangan perbuatan atau tindakan bagi
orang-orang atau kelompok-kelompok, kebijaksanaan ini bersifat
mengurangi kebebasan seseorang atau sekelompok orang untuk berbuat
sesuatu. Self Regulatory Policies adalah
kebijaksanaan-kebijaksanaan tentang pembatasan-pembatasan atau
pengawasan terhadap hal-hal atau kelompok tertentu, berbeda dengan
regulatory policies yang sering dihindari banyak orang, self
regulatory policies malah sering dibutuhkan atau dicari orang-orang
karena kebijaksanaan ini dapat dipakai sebagai alat untuk
melindungi atau memperkuat kepentingan kepentingannya.
3. Material dan Symbolic Policies. Material Policies adalah
kebijaksanaan-kebijaksanaan tentang penyediaan sumber-sumber
material yang nyata atau pelimpahan kekuasaan tertentu bagi
penerimanya.
Nomor ] Tahun XXXI]
4. Collective Goods dan Private Goods Policies.
Collective Goods adalah kebijaksanaan-kebijaksanaan tentang
penyediaan barang-barang dan pelayanan-pelayanan/jasa tersedia bagi
satu orang maka hal yang sarna harus juga tersedia bagi banyak
orang. Private Goods Policies adalah kebijaksanaan-kebijaksanaan ya
ng merupakan kebalikan dari Collective Good Policies. YailU
kebijaksanaan-kebijaksanaan tentang penyediaan barang-barang dan
pelayanan-pelayanan tertentu bagu kepentingan perseorangan yang
tersedia di pasaran bebas dan mereka yang membutuhkan harus
membayar biaya tertentu.
5. Liberal dan Concervative Policies.
Liberal Policies adalah kebijaksanaan-kebijaksanaan yang mendorong
pemerintah untuk melakukan perubahan-perubahan sosial terutama
diarahkan untuk memperbesar hak-hak persamaan. Kebijaksanaan
Liberal menghendaki agar pemerintah melakukan koreksi lerhadap
ketidakadilan dan kelemahan-kelemahan yang ada pada aturan-aturan
sosial , meningkatkan program-program ekonomi dan kesejahteraan.
Concervative Policies adalah merupakan konservatif aturan sosial
yang sudah cukup baik, jadi tidak perlu diadakan perubahan sos ial
atau kalau perubahan sosial diperlukan harus diperlambat dan
berjalan secara alamiah. Sering pula dikatakan bahwa kebijaksanaan
Liberal cenderung untuk melindungi kepentingan go long an minoritas
dan para konsumen. sedangkan kebijaksanaan konservatif cenderung
mendukung kepentingan-kepentingan penguasa dan para produsen.
Penutup
Pembentukan kebijaksanaan pemerintah merupakan hal yang penting
dalam kehidupan suatu bangsa. Karena hal tersebut perlu diketahui
oleh setiap warga negara, pejabat pemerintah, pengusaha dan warga
masyarakat pada umumnya , sebab menyangkut hak dan kewajiban
mereka.
lanuari - Maret 2002
Kebijaksanaan pemerintah meliputi hampir seluruh segi kehidupan
kemasyarakatan dan karena itu akan menetukan perkembangan dan
keadaan kehidupan setiap manusia dan seluruh lapisan
masyarakat.
Secara global praktek pemerintahan yang bukan saja mempunyai
peranan dalam pelaksanan kebijaksanaan serta pengawasan dan
penilaian hasil-hasil pelaksanaan, tetapi juga dalam perumusan dan
penentuan kebijaksanaan-kebijaksanaan pemerintah.
Fungsi pemerintahan adalah fungsi politik pemerintahan, berarti
sama dengan penegakkan dan atau penggunaan dari wibawa negara. Guna
menjalankan pemerintahan dilakukanlah pengambilan keputusan
pemerintah yang bersifat strategis, policy, atau
ketentuan-ketenruan umum dan melalui perbuatan-perbuatan
pemerintahan yang bersifat menegakkan ketertiban umum, hukum,
wibawa negara dan kekuasaan negara.
Keputusan-keputusan pemerintahan yang bersifat policy dalam
pengertian umum disebut kebijaksanaan. Adapun asas-asas hukum dalam
pembenrukan kebijaksanaan harus menjadi tolok ukurnya yaitu
asas-asas yang tertera di bawah ini :
I. Asas Yuridikitas : Keputusan pemerintah maupun Keputusan
Adminstratif tidak boleh melanggar hukum.
2. Asas Legalitas : Keputusan harus diambil berdasarkan suatu
ketentuan undang-undang.
3. Asas Dikresi : Pejabat penguasa diberi kebebasan untuk mengambil
keputusan menu rut pendapatnya sendiri sesuai dengan kewenangan
yang diberikan hukum.
Nomor I Tahun XXXIl
48 Hukum dan Pembangunan
untuk melangsungkan kegiatannya demi kepentingan umum.
Sejalan dengan tolok ukur di atas perlu diperhatikan bahwa asas
asas pemerintahan yang baikpun tetap harus ditaati, asas-asas
pemerintahan yang baik yang dikenal adalah sebagai berikut : a.
Asas Kepastian Hukum. b. Asas Keseimbangan. c. Asas Kesamaan. d.
Asas Bertindak Cermat. e. Asas Motivasi. f. Asas Tidak Mencampur
adukan kewenangan. g. Asas Fair play. h. Asas Keadilan dan
kewajaran. 1. Asas Menanggapi pengharapan yang wajar. j. Asas
meniadakan akibat suatu keputusan yang bata!. k. Asas Perlindungan
atas pandangan hidup. !. Asas Kebijaksanaan. m. Asas
Penyelenggaraan kepentingan umum.
Dengan demikian dapatlah dikatakan bahwa kebijaksanaan pemerintah
adalah keputusan yang dapat berupa peraturan dan harus memenuhi
asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan material dan
formal sebagaimana yang diutarakan oleh A. Hamid S. Attamimi yaitu
:
a . Asas formal;
1. Asas tujuan yang jelas 2. Asas perlunya pengaturan 3. Asas
materi muatan yang tepat 4. Asas dapat dilaksanakan 5. Asas dapat
dikenali 6. Asas lembaga organ yang tepat
b. Asas-asas material; 1. Asas sesuai dengan cita hukum Indonesia
2. Asas sesuai dengan hukum Dasar Negara 3. Asas sesuai dengan
prinsip negara berdasarkan hukum 4. Asas sesuai dengan prinsip
Pemerintahan berdasar Konstitusi.
Januari - Maret 2002
Karena pada dasarnya kebijaksanaan masuk dlam fungsi pengaturan,
maka ada kecenderungan kuat untuk mengatur segala sesuatunya. Hal
tersebut dapat menjadikan kinerja kebijaksanaan acap kali kurang
baik, seringkali menjadi bagian dari masalah daripada memecahkan
masalah. Dengan kenyataan tersebut maka berkembang pemikiran yaitu
kebijaksanaan untuk mengurangi pengaturan yang disebut
debiroktatisasi dan deregulasi.
Pelaksanaan kebijaksanaan memerlukan pengendalian yang berbeda
tetapi pada dasarnya keseluruhannya bersasaran untuk mengetahui
efektivitas pelaksanaan ataupun memadai tidaknya suatu
kebijaksanaan.
Pengendalian dapat diartikan sebagai upaya agar . keseluruhan
aturan ataupun rencana kegiatan dapat dilaksanakan sebagaimana ang
ditentukan dengan cara mengikuti atau memantau setiap perkembangan
pelaksanaannya menilai permasalahan yang terjadi kemudian mengatasi
masalah-masalah tersebut secara efektif.
Apabila ternyata bahwa sekalipun berbagai aturan rencana kegiatan
tersebut telah sepenuhnya diikuti tetapi hasilnya kemudian tidak
sebagaimana yang diharapkan, maka para pengambil keputusan
bertanggung jawab untuk meninjau kembali tentang memadai tidaknya
kebijaksanaan yang telah diputuskan.
Daftar Pustaka
------- , Pengambilan Keputusan. Ghalia Indonesia, Jakarta
1971.
A.R. Mustafadidjaja. Studi Kebijaksanaan, FEU!: Jakarta 1992.
Danirn, Sudarwan. Pengantar Penelitian Kebijaksanaan. Bumi Aksara,
Jakarta, 2000.
Dunn, William N, Pengantar Analisis Kebijakan Publik. Gadjah Mada
University Press, Yogyakarta, 2000.
Hadjon, Pilipus M. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Gadjah
Mada University Press, Yogyakarta, 1993.
Nomor I Tahun XXXII
50 Hukum dan Pembangunan
Hoogerwerf, A. Overheids Beleid (Alih Bahasa R. L.L. Tobing)
Erlangga, Jakarta 1991.
Kelsen, Hans. Teori Hukum Murni, Rimdi Press, 1995.
Kneeland, Steve. Solving Problem. Elex Media Komputindo, Jakarta
2001.
L.A.N. Sistem Adminstrasi Negara, Mas Agung: Jakarta, 1993 lilid I,
II.
Manulang, M. Pengambilan Keputusan, BPFE, Yogyakarta, 1986.
Moekiat, Analisis Kebijaksanaan Publik , Mandar Maju, Bandung ,
1995.
Rasyid, Muhammad Ryaas. Makna Pemerintahan, PT. Mutiara Sumber
Widya, 2000.
Salusu, J. Pengambilan Keputusan Stratejik. Grasindo: Jakarta ,
1996.
Siagian, S.P. Sistem lnformasi untuk Pengambilan Keputusan . Gunung
Agung, Jakarta, 1973.
Silalahi, Oberlin. Beberapa Aspek Kebijaksanaan Negara. Liberty , Y
ogyakarta, 1989.
Sunggono, Bambang. Hukum dan Kebijaksanaan Publil<:. Sinar
Graflka, 1994.
Syafei, Inukencna. Manajemen Pemerintahan. PT. Pertja, Jakarta ,
1998.
Tjokroamidjojo, Bintoro. Manajemen Pembangunan. Gunung Agung,
1996.
------ , Kebijaksanaan dan Adminstrasi Pembangunan. Gunung Agung,
1998.
Wahab, Solihin Abdul. Pengantar Analisis Kebijaksanaan Negara .
Rineka Cipta: Jakarta, 1989.
Wilson, Graham. Problem Solving and Decision Making . Elex Media
Komputindo, Jakarta, 1993.
Januari - Maret 2002