PAULO AFFONSO LEME MACHADO DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO 12- edio, . revista, atualizada e ampliada 2004 .MALHEIROS 5V5EDITORES

DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO Paulo Affonso Leme Machado 1* edio, 1982; 2'1 edio, 1989; 3a edio, 1991; ~ 4a edio, 1992; 5a edio, 1995; 6'1 edio, 1996; 7a edio, Ia tiragem, 1998; 03.1998; 2a tiragem, 02.1999; 8a edio, 2000; 91 edio, Ia tiragem, 01.2001; 2a tiragem, 07.2001; IO1 edio, 02.2002; II'1 edio 03.2003. ISBN 85-7420-563-X Direitos reservados desta edio por MALHEIROS EDITORES LTDA. Rua Paes de Arajo, 29 - conjunto 171 CEP 04531-940 - So Paulo - SP Tel: (Oxxll) 3078-7205 Fax: (Oxxll) 3168-5495 URL www.malheiroseditores.com.br e-mail: malheiroseditores @ zaz. com. br Editorao Eletrnica Letra por Letra Studio Capa Nadia Basso Impresso no Brasil Printed in Brazil 03- 2004

memria de meu pai, Anthero deAlckmin Machado generoso e perseverante , agradecendo suas imorredouras lies de amor vida. memria de Jos Geraldo Rodrigues deAlckmin, Jos Pedro Galvo de Souza e Mrio Calazans Machado, agradecendo os seus ensinamentos, que continuam a orientar a minha atuao profissional. : memria de minha sogra Leonor e de meu sogro Antnio Marrocos de Arajo, o qual me transmitiu grande vibrao pela Histria e Literatura Regional Brasileira. A Las, minha primeira leitora, meu afetuoso reconhecimento. A Elza, Las, Maria Rita e Maria Regina minha gratido pelo constante incentivo aos meus trabalhos jurdico-ambientais. A Gabriel e Luiza, vendo neles representantes das futuras geraes, para as quais ' devemos conservar o meio ambiente.

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PLANO A OBRA Ttulo I - PRINCPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL > Captulo nico Ttulo II - CONSTITUIO FEDERAL E MEIO AMBIENTE > Captulo I - Competncia ambiental da Unio e dos Estados Captulo II - Constituio Federal e meio ambiente Ttulo III - SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE Captulo 1 - Introduo i " Captulo II - Sistema Nacional do Meio Ambiente Ttulo IV - INSTRUMENTOS DA POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE Captulo I - Novos procedimentos administrativos ' , Captulo II - Zoneamento ambiental Captulo III Zoneamento industrial nas reas crticas' de poluio V Captulo IV - Estudo Prvio de Impacto Ambiental ' ' Captulo V - Licenciamento Ambiental Captulo VI - Auditoria Ambiental Captulo VII - Das infraes administrativas ambientais Captulo VIII - Financiamento - Meio Ambiente e desenvolvimento sustentvel Ttulo V-RESPONSABILIDADE CIVIL, REPARAO DO DANO ECOLGICO E MEIOS PROCESSUAIS PARA A DEFESA AMBIENTAL Captulo I - Responsabilidade civil e reparao do dano ecolgico * Captulo II - Meios processuais para a defesa ambiental Ttulo VI - MUNICPIO - URBANISMO E MEIO AMBIENTE Captulo I - Municpio e Meio Ambiente - Aspectos jurdicos Captulo II - Parcelamento do solo urbano Captulo III - Proteo das praas e dos espaos livres Ttulo VII - RECURSOS HDRICOS - LEI 9,433/97 Captulo nico Ttulo VIU-ASPECTOS JURDICOS DA POLUIO , ., Captulo I - Conceito de poluio Captulo II - Poluio atmosfrica - Aspectos penais

DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO Captulo III - Poluio atmosfrica - Aspectos administrativos e civis Captulo IV - Poluio por resduos slidos Captulo V - Poluio por rejeitos perigosos r. n t Captulo VI - Poluio por agrotxicos Captulo Vil - Poluio sonora Captulo VIII - Explorao mineral Captulo IX-Crimes ambientais-A Lei 9.605, de 12.2.f%&* (>'-**v .ivTtulo IX - REAS DE PRESERVAO PERMANENTE - FLORESTAS E FAUNA - ASPECTOS JURDICOS 1. Nomenclatura.......................................................................................280 2. Conceito de auditoria ambiental .........................................................280 3. A auditoria ambiental e o desenvolvimento sustentvel......................282 4. Abrangncia da auditoria.....................................................................283 5. Contedo da auditoria ambiental 5.1 Direito brasileiro..........................................................................283 5.2 Direito Comparado.......................................................................285 6. Estudo de Impacto Ambiental-EiA e auditoria ambiental.....................286 7. Licenciamento e auditoria ambiental...................................................287 8. Monitoramento e auditoria ambiental..................................................287 9. Inspeo e auditoria ambiental............................................................288 10. O rgo pblico ambiental e a auditoria..............................................288 11. Auditor ambiental 11.1 Conceito de auditor...................................................................289 11.2 Capacitao do auditor..............................................................289 11.3 A independncia dos auditores 11.3.1 A independncia dos auditores na auditoria ambiental pblica..........................................................................289 11.3.2 Das auditorias ambientais independentes e a Lei 9.966, de 28.4.2000.................................................................290 ' 11.3.3 A independncia dos auditores na auditoria ambiental "p. ...... privada..........................................................................290

16 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO 11.4 Responsabilidade dos auditores.................................................291 12. Periodicidade da auditoria ambiental...................................................292 13. Documentao da auditoria ambiental.................................................292 14. Publicidade e/ou confidencialidade da auditoria ambiental.................293 15. A auditoria ambiental e as organizaes no-governamentais.............294 16. Ao civil pblica e auditoria ambiental..............................................294 Captulo Vn - DAS INFRAES ADMINISTRATIVAS AMBIENTAIS 1. Introduo............................................................................................296 2. Multa 2.1 Introduo....................................................................................298 2.2 O dolo e a negligncia na multa simples......................................299 2.3 As multas e a reparao do dano..................................................300 3. Perda ou restrio de incentivos e benefcios fiscais concedidos pelo Poder Pblico e/ou perda ou suspenso de participao em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crdito.......................301 4. Suspenso das atividades.....................................................................301 4.1 Suspenso de atividades licenciadas............................................301 4.2 Suspenso de atividades no autorizadas.....................................302 5. Reduo das atividades........................................................................302 6. Sanes administrativas ambientais em nvel federal..........................303 6.1 Apreenso..................................................................................303 6.2 Apresamento de embarcao.....................................................305 6.3 Cassao de matrcula...............................................................305 6.4 Caducidade de autorizao de pesquisa.....................................305 6.5 Caducidade da concesso de lavra.............................................306 6.6 Cancelamento do registro..........................................................306 6.7 Demolio de obra.....................................................................306 6.8 Embargo....................................................................................307 6.9 Interdio..................................................................................307 6.10 Multa.........................................................................................308 7. Poder de polcia ambiental 7.1 Conceito.......................................................................................308 7.2 Quem pode exercer o poder de polcia ambiental........................309 7.3 Contra quem pode ser exercido o poder de polcia ambiental......310 Captulo VIII - FINANCIAMENTO - MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL 1. Financiamento e meio ambiente .........................................................312

;. SUMRIO .-, ,..2. Conselho Monetrio Nacional.......................................................*,.... 312 3. Banco Central do Brasil.......................................................................313 4. As instituies financeiras pblicas federais e o licenciamento ambiental.............................................................................................314 5. As instituies financeiras pblicas federais e as normas do conama.....316 6. Co-responsabilidades das instituies financeiras pelos danos ambientais............................................................................................317 7. As instituies financiadoras e a preveno do dano ambiental..........318 8. A ao civil pblica e o controle judicial dos financiamentos.............319 TTULO V - RESPONSABILIDADE CIVIL, REPARAO DO DANO ECOLGICO E MEIOS PROCESSUAIS PARA A DEFESA AMBIENTAL Captulo I - RESPONSABILIDADE CIVIL E REPARAO DO DANO ECOLGICO 1. Histrico da utilizao do termo "responsvel"...................................321 2. Conceito de dano ecolgico 2.1 Direito Comparado 2.1.1 Conceito de dano ecolgico na Conveno de Lugano (Conselho da Europa)........................................................323 2.1.2 Alemanha...........................................................................323 2.1.3 Itlia...................................................................................324 2.1.4 Grcia.................................................................................325 2.2 Direito brasileiro..........................................................................325 3. Responsabilidade objetiva 3.1 Direito brasileiro..........................................................................325 3.2 Direito Comparado.......................................................................327 4. Responsabilidade de prevenir..............................................................330 5. Dano residual, licena e co-responsabilidade do rgo pblico ambiental.............................................................................................331 6. Relao de causalidade........................................................................333 7. Obrigao de restaurao, reparao e recuperao do meio ambiente... 338 8. Prevenir e restaurar: obrigaes no antagnicas................................341 9. Responsabilidade civil e licenciamento ambiental..............................342 10. Responsabilidade civil e caso fortuito e fora maior...........................343 11 Reparao do dano ecolgico e seguro................................................345 12. Fundo para a reparao do dano ecolgico..........................................347

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18 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO Captulo II - MEIOS PROCESSUAIS PARA A DEFESA AMBIENTAL .... 348 1. Ao popular.......................................................................................349 2. A participao do Ministrio Pblico: inqurito civil, as recomendaes do Ministrio Pblico e o compromisso de ajustamento de conduta 2.1 O inqurito civil...........................................................................350 2.2 As recomendaes do Ministrio Pblico....................................352 2.3 O compromisso de ajustamento da conduta.................................353 3. Ao civil pblica................................................................................355 3.1 Conceito e objetivos.....................................................................356 3.2 Autores da ao civil pblica.......................................................357 3.3 O Ministrio Pblico na ao civil pblica..................................357 3.4 Condenao em dinheiro e o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos.........................................................................................358 TTULO VI - MUNICPIO - URBANISMO E MEIO AMBIENTE Captulo I - MUNICPIO E MEIO AMBIENTE -ASPECTOS JURDICOS 1. A Unio e o Municpio........................................................................360 2. Repartio das competncias...............................................................363 3. Interesse local do Municpio e sistema de competncias.....................363 4. O Poder Judicirio e a repartio de competncias..............................365 5. Plebiscito, referendo e iniciativa popular e atuao dos muncipes no meio ambiente......................................................................................366 6. O Municpio e a aplicao das legislaes federal e estadual ambiental ... 367 7. A ordem urbanstica.............................................................................367 8. Procedimentos administrativos e interveno do Municpio 8.1. Plano diretor e Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) 8.1.1 Conceito do plano diretor e sua influncia.........................368 8.1.2 Plano diretor municipal, e no plano diretor urbanstico ... 369 8.1.3 Contedo mnimo do plano diretor....................................369 8.1.4 Diretrizes ambientais, plano diretor e plano da bacia hidrogrfica........................................................................370 8.1.5 Obrigatoriedade do plano diretor.......................................371 : 8.2 Declarao de Impacto Ambiental e Estudo Prvio de Impacto Ambiental - Procedimentos de preveno do dano ambiental 8.2.1 Declarao de Impacto Ambiental.....................................372

BBLIQ-iTC SUMRIO 19 8.2.2 Estudo Prvio de Impacto Ambiental................................373 8.3 Autorizao ambiental municipal: publicidade e auditoria 8.3.1 Autorizao e licena.........................................................374 8.3.2 Publicidade e auditoria......................................................374 8.3.3 Competncia estadual ambiental e invaso da competncia municipal......................................................375 8.3.4 Invaso da competncia estadual ambiental pelo Municpio.. 377 8.4 Sano municipal ambiental........................................................378 9. Municpio e aspectos setoriais do meio ambiente 9.1 guas...........................................................................................378 9.2 Agrotxicos.................................................................................380 9.3 reas verdes e praas..................................................................381 9.4 Atmosfera....................................................................................382 9.5 Cultura - Proteo de bens e valores culturais atravs do tombamento.................................................................................382 9.6 Fauna e zoolgicos municipais....................................................382 9.7 Flora............................................................................................384 9.8 Atividades nucleares....................................................................385 9.9 Rejeitos........................................................................................386 9.10 Rudo...........................................................................................387 9.11 Trfego........................................................................................388 10. Municpio e defesa do meio ambiente em juzo ..................................389 Captulo H - PARCELAMENTO DO SOLO URBANO 1. Exigncias urbansticas obrigatrias para toda a Nao......................390 2. A autonomia municipal e as normas urbansticas federais ..................391 3. Conceito de loteamento e de desmembramento...................................393 4. Exigncias fundamentais para a admisso do parcelamento................394 5. A interveno dos organismos estaduais encarregados da preservao do meio ambiente e a aprovao dos loteamentos............396 6. Novos requisitos urbansticos para o loteamento: a melhoria da qualidade de vida.................................................................................398 7. Fixao das diretrizes pelas Prefeituras Municipais ou pelo Distrito Federal.................................................................................................403 8. Execuo de obras pelo loteador - Interveno do Ministrio Pblico e ao da Prefeitura Municipal...............................................404 9. Publicidade do procedimento..............................................................405 10. Impugnao e ao judicial contra a aprovao e o registro do loteamento ...........................................................................................406

20 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO ' T Captulo III - PROTEO DAS PRAAS E DOS ESPAOS LIVRES 1. Conceito e funo das praas...............................................................408 2. Defesa da sade - Uma das funes da praa e dos espaos livres.....409 3. A praa - Bem de uso comum do povo...............................................409 4. As praas e a legislao de parcelamento do solo urbano...................411 5. A praa e sua destinao......................................................................412 6. Prevalncia do interesse "uso comum do povo" sobre outros interesses ..415 7. Ministrio Pblico, associaes ambientais e cidados na defesa judicial das praas................................................................................417 8. O Poder Judicirio e a defesa das praas e dos espaos livres.............418 TITULO VII - RECURSOS HDRICOS - LEI 9.433/97 Captulo nico - RECURSOS HDRICOS 1. Fundamentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos...................420 1.1 gua como bem de domnio pblico...........................................421 1.1.1 A gua "bem de uso comum do povo"............................421 1.1.2 A gua no bem dominical do Poder Pblico.................423 1.1.3 A abrangncia da dominialidade pblica das guas, Cdigo Civil e Cdigo das guas. A questo da indenizao........423 1.1.4 guas pluviais, dominialidade pblica e Cdigo das guas... 426 1.2 A gua como um bem de valor econmico..................................427 ! 1.3 Uso prioritrio e uso mltiplo das guas 1.3.1 Uso prioritrio....................................................................428 1.3.2 Uso mltiplo das guas......................................................429 1.4 A bacia hidrogrfica - A implementao da Poltica de Recursos Hdricos e a atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos..........................................429 1.5 Gesto descentralizada e participativa dos recursos hdricos.......432 2. Dos objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos 2.1 As guas e o desenvolvimento sustentvel...................................433 2.2 Preveno das enchentes..............................................................434 3. Das diretrizes gerais de ao................................................................435 4. Dos Planos de Recursos Hdricos 4.1 Conceito, prazo de vigncia e rgos competentes......................436 4.2 Abrangncia: Plano de bacia hidrogrfica, dos Estados e do Pas ... 437 ' 4.3 Contedo......................................................................................438

SUMARIO 21 4.4 Plano de Recursos Hdricos e outorga de direitos de uso de recursos hdricos........................................................................440 4.5 Plano de Recursos Hdricos e cobrana do uso de recursos hdricos......................................................................................440 4.6 Plano de Recursos Hdricos e plano de aplicao dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos.......441 4.7 Plano de Recursos Hdricos e licenciamento ambiental............442 4.8 Plano de Recursos Hdricos, publicidade e Audincia Pblica.....442 4.9 Plano de Recursos Hdricos e o Plano Nacional de Irrigao.... 443 4.10 Plano de Recursos Hdricos, planejamento e zoneamento ambiental...................................................................................443 5. Enquadramento dos corpos de gua e competncia para classificao das guas..............................................................................................443 6. Outorga de direitos de uso de recursos hdricos 6.1 Conceito....................................................................................445 6.2 Abrangncia da outorga de uso das guas.................................448 6.3 Outorga e reserva hdrica 6.3.1 Reserva hdrica para salvaguarda ambiental...................449 6.3.2 Outorga preventiva para declarao de disponibilidade de gua...........................................................................449 6.3.3 Declarao de reserva de disponibilidade hdrica para uso do potencial de energia hidrulica...........................450 6.4 Outorga dos direitos de uso da gua e Estudo Prvio de Impacto Ambiental....................................................................451 6.5 Outorga dos direitos de uso de recursos hdricos e licenciamento ambiental............................................................452 6.6 Vinculao, discricionariedade e nus da prova do requerente.....453 6.7 Publicidade do procedimento de outorga e direito informao ... 453 6.8 Outorga dos direitos de uso de recursos hdricos e dever de fiscalizar....................................................................................454 6.9 Condies constantes da outorga dos direitos de uso das guas e cobrana do uso............................................................455 6.10 Suspenso da outorga dos direitos de uso de recursos hdricos .... 455 6.11 Outorga do direito de uso das guas e aproveitamento dos potenciais hidreltricos..............................................................456 6.12 No exigibilidade da outorga dos direitos de uso das guas......458 6.13 Infraes relativas outorga......................................................459 6.14 Sistema integrado de outorgas...................................................459 6.15 Delegao da outorga................................................................460 7. Cobrana do uso de recursos hdricos 7.1 Finalidade..................................................................................461

22 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO 8. 9. 7.2 Cobrana pelo uso de recursos hdricos e outorga de direitos de uso de recursos hdricos........................................................462 7.3 Cobrana pelo uso de recursos hdricos pelas concessionrias de energia eltrica......................................................................463 7.4 Fixao dos valores a serem cobrados.......................................464 7.5 s receitas da cobrana nos rios de domnio da Unio e a Conta nica do Tesouro Nacional.............................................465 7.6 Aplicao dos valores arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos 7.6.1 Aplicao prioritria na bacia hidrogrfica....................466 ' 7.6.2 Critrios de utilizao dos valores arrecadados com a 'i -A LEI 9.605, DE 12 DE FEVEREIRO DE 1998 1. Introduo............................................................................................658 2. Aplicao de penas restritivas de direitos s pessoas fsicas > 2.1 Introduo....................................................................................659 2.2 Prestao de servios comunidade............................................659 2.3 Interdio temporria de direitos..................................................661 i 2.4 Suspenso parcial ou total de atividades......................................661 .; 2.5 Prestao pecuniria.....................................................................661 : 2.6 Recolhimento domiciliar..............................................................662 1. Responsabilidade penal da pessoa jurdica -' 3.1 Direito brasileiro rrs ... 3.1.1 Introduo..........................................................................662 ; 3.1.2 A Constituio Federal e a responsabilidade penal da 5* pessoa jurdica...................................................................663 3.1.3 Reparao e sano............................................................665 3.1.4 A tipificao do comportamento da pessoa jurdica - - Interesse ou benefcio da entidade..................................665 ' ' 3.1.5 Abrangncia da responsabilidade penal: pessoa jurdica de Direito Privado e de Direito Pblico.............................667 '' 3.1.6 Das penas aplicveis s pessoas jurdicas..........................668 '' 3.1.6.1 Pena de multa cominada pessoa jurdica...........668 3.1.6.2 Pena de restrio de direitos cominada ')* pessoa jurdica.....................................................669 3.1.6.2.1 Suspenso parcial ou total de atividades.. 669 3.1.6.2.2 Interdio temporria de ;; estabelecimento, obra ou atividade......670 3.1.6.2.3 Proibio de contratar com o Poder Pblico, bem como dele obter subsdios, subvenes ou doaes.......670 3.1.6.3 Pena de prestao de servios comunidade cominada pessoa jurdica..................................671 >: >; 4. Princpio da precauo 4.1 A preveno e a introduo do princpio da precauo no Direito Ambiental Prevenir a degradao do meio ambiente no plano nacional e internacional concepo que passou a ser aceita no mundo jurdico especialmente nas ltimas trs dcadas. No se inventaram todas as regras de proteo ao ambiente humano e natural nesse perodo. A preocupao com a higiene urbana, um certo controle sobre as florestas e a caa j datam de sculos. Inovou-se no tratamento jurdico dessas questes, procurando interlig-las e sistematiz-las, evitando-se a fragmentao e at o antagonismo de leis, decretos e portarias. A Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente no Brasil (Lei 6.938, de 31.8.1981) inseriu como objetivos dessa poltica pblica a compa-tibilizao do desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio ecolgico e a preservao dos recursos ambientais, com vistas sua utilizao racional e disponibilidade permanente (art. 4Q, I e VI). Entre os instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente colocou-se a "avaliao dos impactos ambientais" (art. 9-, III). A preveno passa a ter fundamento no Direito Positivo nessa lei pioneira na Amrica Latina. Incontestvel tornou-se a 18.0 Princpio do Poluidor Pagador - Pedra Angular da Poltica Comunitria do Ambiente, Coimbra, Coimbra Editora, 1997, p. 139.

56 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO obrigao de prevenir ou evitar o dano ambiental quando o mesmo pudesse ser detectado antecipadamente. Contudo, no Brasil, em 1981, ainda no havamos chegado expressamente a introduzir o princpio da precauo. O princpio da precauo (vorsorgeprinzip) est presente no Direito alemo desde os anos 70, ao lado do princpio da cooperao e do princpio poluidor-pagador. Eckard Rehbinder acentua que "a Poltica Ambiental no se limita eliminao ou reduo da poluio j existente ou iminente (proteo contra o perigo), mas faz com que a poluio seja combatida desde o incio (proteo contra o simples risco) e que o recurso natural seja desfrutado sobre a base de um rendimento duradouro".19 Gerd Winter diferencia perigo ambiental de risco ambiental. Diz que, "se os perigos so geralmente proibidos, o mesmo no acontece com os riscos. Os riscos no podem ser excludos, porque sempre permanece a probabilidade de um dano menor. Os riscos podem ser minimizados. Se a legislao probe aes perigosas, mas possibilita a mitigao dos riscos, aplica-se o 'princpio da precauo', o qual requer a reduo da extenso, da freqncia ou da incerteza do dano".2" Os riscos so "reais e irreais ao mesmo tempo. De um lado, existem ameaas e destruies que so j bem reais: a poluio ou a morte das guas, a desapario de florestas, a existncia de novas doenas etc. Do outro lado, a verdadeira fora social do argumento do risco reside justamente nos perigos que se projetam para o futuro. Na sociedade do risco, o passado perde sua funo determinante para o presente. o futuro que vem substitu-lo e , ento, alguma coisa de inexistente, de construdo, que se torna a 'causa' da experincia e da ao no presente" - assinala Ulrich Beck.21 "O princpio da precauo atualmente uma referncia indispensvel em todos as abordagens relativas aos riscos" -afirma Michel Prieur.22 A implementao do princpio da precauo no tem por finalidade imobilizar as atividades humanas. No se trata da precauo que tudo impede ou que em tudo v catstrofes ou males. O princpio da precauo visa durabilidade da sadia qualidade de vida das geraes humanas e continuidade da natureza existente no planeta. 19. Ambiente. Economia. Diritto, Rimini, Maggioli Editore, 1988, pp. 205-221. 20. European Environmental Law - A Comparative Perspective, Aldershot, Dartmouth Publishing Co., 1996, p. 41. 21. La Socit du Risque Sur Ia vaie d'une Aittre Modernit, trad. do Alemo, Paris, Alto-Aubier, 2001, p. 61. 22. Droit de VEnvironnement, 4l ed., Paris, Dalloz, 2001, p. 145. . , ...

PRINCPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL -87 4.2 Princpio da precauo > < "' na Declarao do Rio de Janeiro/92 ; A Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, reunida no Rio de Janeiro em 1992, votou, por unanimidade, a chamada "Declarao do Rio de Janeiro", com 27 princpios. O Princpio 15 diz: "De modo a proteger o meio ambiente, o princpio da precauo deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos srios ou irreversveis, a ausncia de absoluta certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental".23 O Princpio 15 utiliza expresses como "precauo" e "ameaa de danos srios e irreversveis", que merecem conceituao, como, tambm, a pesquisa dos termos empregados em diferentes lnguas. Precauo "cautela antecipada", do Latim precautio-onis.24 "Precaution: 1. An action taken in advance to protect against possible failure or danger; a safeguard. 2. Caution practiced in advance; forethought; circums-pection."23 "Prcaution: Action de prendre garde. Disposition prise par prvoyance pour viter un mal. Circonspection, mnagement, pruden-ce."26 "Precaucin: Reserva, cautela para evitar o prevenir los inconvenientes, dificultades o danos que pueden temerse."27 "Precauzione: 23. Traduo no-oficial, conforme publicada como anexo, apud Ministrio das Relaes Exteriores, Diviso do Meio Ambiente, Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Relatrio da Delegao Brasileira, 1992, Fundao Alexandre de Gusmo-FUNAG/Instituto de Pesquisa de Pesquisa de Relaes Interna-cionais-ipRi, Coleo Relaes Internacionais, n. 16 (cit. por Guido Fernando Silva Soares, As Responsabilidades no Direito Internacional do Meio Ambiente, Campinas, Komedi Editores, 1995,598 pp.). O texto em Ingls diz: "In order to protect the environment, the preeautionary approach shall be widely appiied by States according of their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent envi-ronmental degradation". 24. Antnio G. Cunha, Dicionrio Etimolgico Nova Fronteira da Lngua Portuguesa, Rio de Janeiro, Nova Fronteira, 1982. No mesmo sentido: Aurlio Buarque de Holanda Ferreira, Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa, Ia ed., 7a impr., Rio de Janeiro, Nova Fronteira, s/d.; Antnio M. Silva, Diccionrio da Lngua Portugueza, t. II, Lisboa, Typographia de Joaquim Germano de Sousa Neves, 1878. 25. The American Heritage Dictionary of the English Language, Nova York, American Heritage Publishing Co., 1970. 26. Petit Larousse lllustr. Paris, Librairie Larousse, 1978. ,. . _. ' eal Academia Espanola, Diccionrio de Ia Leneua Espanola, Madri, Edito-"alEspasaCalpe, impr. 1997.

58 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO Atto e comportamento diretto ad evitare un pericolo imminente o possibile."28 No h divergncia de conceituao nas cinco lnguas mencionadas: a precauo caracteriza-se pela ao antecipada diante do risco ou do perigo. "O mundo da precauo um mundo onde h a interrogao, onde os saberes so colocados em questo. No mundo da precauo h uma dupla fonte de incerteza: o perigo ele mesmo considerado e a ausncia de conhecimentos cientficos sobre o perigo. A precauo visa a gerir a espera da informao. Ela nasce da diferena temporal entre a necessidade imediata de ao e o momento onde nossos conhecimentos cientficos vo modificar-se."29 A verso em lngua portuguesa da Declarao do Rio de Janeiro/ 92 deve ter tomado por base o texto em ingls quando escreveu "ameaa" de danos. Em ingls empregou-se threat. Na verso francesa empregouse risque;30 e na verso espanhola, peligro.31 Os termos "precauo" e "preveno" guardam semelhanas nas definies dos dicionrios consultados. Contudo, h caractersticas prprias para o princpio da precauo, conforme o texto da Declarao do Rio de Janeiro/92 e de convenes internacionais que mencionaremos abaixo. A Declarao do Rio de Janeiro/92 foi menos exigente em relao Carta Mundial da Natureza, oriunda da Resoluo 37/7, de 1982, da Assemblia Geral das Naes Unidas, como notaTullio Scovazzi. Afirma tambm que, "diante das atividades humanas, dois comportamentos so tomados: ou se privilegia a preveno do risco - se eu no sei que coisa suceder, no devo agir; ou se privilegia (de modo francamente excessivo) o risco e a aquisio de conhecimento a qualquer preo - se eu no sei que coisa acontecer, posso agir, e, dessa forma, no final, saberei o que fiz". Acrescenta o acatado internacionalista: "Um desenvolvimento muito interessante do moderno Direito Internacional do Meio Ambiente est representado no princpio da precauo. Este princpio no se apresenta como uma genrica exortao precauo com o fim II 28. Giacomo Devotto e Gian Cario Oli, Vocabulrio delia Lingua Italiana, Florenca, Felice Le Monnier, 1979 (13a reimpr. 1994). . 29. Nicolas Treich e Gremaq, Universit de Toulouse (France), "Vers une thorie conomique de Ia prcaution?", texto colhido na Internet, tendo sido atualizado aos 28 de abril de 1997. 30. Revue Juridique de 1'Environnement 1/112, Limoges, 1993. 31. Ramn Martin Mateo, Tratado de Derecho Ambiental, t. II, Madri, Editorial Trivium, 1992, p. 770.

princpios gerais do direito ambiental 59 de proteger o ambiente. Ao invs, ele tem um significado mais especfico, querendo fornecer indicao sobre as decises a tomar nos casos em que os efeitos sobre o meio ambiente de uma determinada atividade no sejam ainda plenamente conhecidos sob o plano cientfico".32 As declaraes internacionais, ainda que oriundas das Naes Unidas, no so transpostas automaticamente para o Direito interno dos pases, pois no passam pelo procedimento de ratificao perante o Poder Legislativo. Diferentemente, as convenes ou tratados passam a ser obrigatrios no Direito interno aps sua ratificao e entrada em vigor. 4.3 O Brasil e o princpio da precauo : nas convenes internacionais , ...u: ', . .' Duas convenes internacionais assinadas, ratificadas e promulgadas pelo Brasil inseriram o "princpio da precauo". A Conveno da Diversidade Biolgica33 diz, entre os considerandos de seu "Prembulo": "Observando tambm que, quando exista ameaa de sensvel reduo ou perda de diversidade biolgica, a falta de plena certeza cientfica no deve ser usada como razo para postergar medidas para evitar ou minimizar essa ameaa ...".34 A Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima35 diz em seu art. 3: "Princpios 3. As Partes devem adotar medidas de precauo para prever, evitar ou minimizar as causas da mudana do clima e mitigar seus efeitos negativos. Quando surgirem ameaas de danos srios ou irreversveis, a falta de plena certeza cientfica no deve ser usada como razo para postergar essas medidas, levando em conta que as polticas e medidas adotadas para enfrentar a mudana do clima devem ser eficazes em funo dos custos, de modo a assegurar benefcios mundiais ao menor custo possvel".36 Vemos que as duas Convenes mencionadas diferem na redao do princpio da precauo. . Sul principio piecauzionale nell Diritto Internazionale deli' Ambiente",Rivista Dhilto Internazionale LXXV/699-705, fase. 3, Milo, Giuffr Editore, 1992. 33. Assinada no Rio de Janeiro em 5 de junho de 1992, ratificada pelo Congresso acionai pelo Decreto Legislativo 2, de 3.2.1994, tendo entrado em vigor para o Brasil em 29 de maio de 1994. 34. Decreto 2.519, de 16.3.98, promulgando a Conveno (DOU 17.3.98). N . 35: Assinada em Nova York em 9 de maio de 1992, ratificada pelo Congresso de maio d DeC'et Leislativo 1, de 3.2.1994, passou a vigorar para o Brasil em 29 36. Decreto 2.652, de 1.7.1998, promulgando a Conveno (DOU 2.7.1998).

60 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO Na Conveno da Diversidade Biolgica, basta haver ameaa de sensvel reduo de diversidade biolgica ou ameaa sensvel de perda de diversidade biolgica. No se exigiu que a ameaa fosse de dano srio ou irreversvel, como na Conveno de Mudana do Clima. A exigncia fundamental para a conservao da diversidade biolgica a conservao in situ dos ecossistemas e dos habitais naturais e a manuteno de populaes viveis de espcies no seu meio natural. A Conveno da Mudana do Clima preconiza que as medidas adotadas para enfrentar a mudana do clima devem ser eficazes em funo dos custos. A Conveno da Diversidade Biolgica silencia acerca dos custos das medidas. As duas Convenes apontam, da mesma forma, as finalidades do emprego do princpio da precauo: evitar ou minimizar os danos ao meio ambiente. Do mesmo modo, as duas Convenes so aplicveis quando houver incerteza cientfica diante da ameaa de reduo ou de perda da diversidade biolgica ou ameaa de danos causadores de mudana do clima. interessante trazer ao conhecimento uma conveno de que o Brasil no faz parte, mas que conceitua o princpio da precauo. Trata-se da Conveno de Paris para a Proteo do Meio Marinho do Atlntico Nordeste de 22 de setembro de 1992. Para essa Conveno, em consonncia com o princpio de precauo, "medidas de preveno devem ser tomadas quando existam motivos razoveis de se inquietar do fato de a introduo, no meio marinho, de substncias ou energia, direta ou indiretamente, poder acarretar riscos para a sade humana, prejuzo aos recursos biolgicos e aos ecossistemas marinhos, representar atentado contra os valores de lazer ou entravar outras utilizaes legtimas do mar, mesmo se no existam provas indicando relao de causalidade entre as causas e os efeitos".37 4.4 O princpio da precauo na jurisprudncia ' * -> 4.4.1 O princpio da precauo e as radiaes nucleares ' '" , . Na vizinhana da usina nuclear Krmmel, perto de Hamburgo, na Alemanha, foi constada a doena conhecida como leucemia. Quando 37. Apud Chantal Cans, "Grande et petite histoire des prncipes gnraux du Droit de l'Environnement dans Ia Loi du 2 fvrier 1995", Revu Juridique de VEnvironnement 2, 1995. >,.,:. 75-Deciso de 25 de setembro de 1997, 140. : : , :,!,:,: 'i'< '

74 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO Essas Convenes apontam para a necessidade de prever, prevenir e evitar na origem as transformaes prejudiciais sade humana e ao meio ambiente. Todos esses comportamentos dependem de uma atitude do ser humano de estar atento ao seu meio ambiente e no agir sem prvia avaliao das conseqncias. O Direito Positivo internacional e nacional ir traduzindo, em cada poca, atravs de procedimentos especficos, a dimenso do cuidado que se tem com o presente e o futuro de toda forma de vida no planeta. "Prevenir" em Portugus, prevenir em Francs, prevenir em Espanhol, prevenire em Italiano e to prevent em Ingls - todos tm a mesma raiz latina, praevenire, e tm a mesma significao: agir antecipadamente. Contudo, para que haja ao preciso que se forme o conhecimento do que prevenir. Com razo, o biologista francs Jean Dausset -prmio Nobel de Medicina de 1980 - afirma que "para prevenir preciso predizer".76 Sem informao organizada e sem pesquisa no h preveno. Por isso, "divido em cinco itens a aplicao do princpio da preveno: 1B) identificao e inventrio das espcies animais e vegetais de um territrio, quanto conservao da natureza e identificao das fontes contaminantes das guas e do mar, quanto ao controle da poluio; 2a) identificao e inventrio dos ecossistemas, com a elaborao de um mapa ecolgico; 3-) planejamentos ambiental e econmico integrados; 42) ordenamento territorial ambiental para a valorizao das reas de acordo com a sua aptido; e 52) Estudo de Impacto Ambiental".77 No Brasil, quando a Lei 6.938/81 diz, em seu art. 2-, que em sua Poltica Nacional do Meio Ambiente observar como princpios a "proteo dos ecossistemas, com a preservao das reas representativas", e "a proteo de reas ameaadas de degradao", est indicando especificamente onde aplicar-se o princpio da preveno. No seria possvel proteger sem aplicar medidas de preveno. Os meios a serem utilizados na preveno podem variar conforme o desenvolvimento de um pas ou das opes tecnolgicas. O Princpio 8 da Declarao do Rio de Janeiro/92 diz: "A fim de conseguir-se um desenvolvimento sustentado e uma qualidade de vida mais elevada para todos os povos, os Estados devem reduzir e eliminar os modos de produo e de consumo no viveis e promover polticas demogrficas apro76. AuxFmntires de Ia Vie: Paroles d'thique, Lenoir, N. Paris, La Documentation Franaise, 1991. 77. Paulo A. L. Machado, Estudos de Direito Ambiental, p. 36.

PRINCPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL 75 ri fidas".78 A preveno empregada no sentido de previdncia "uma chance para a sobrevivncia .'" A preveno no esttica; e, assim, tem-se que atualizar e fazer valiaes, para p0Cjer influenciar a formulao das novas polticas ambientais, das aes dos empreendedores e das atividades da Administrao Pblica, dos legisladores e do Judicirio. ,. , %-v:,.A . , .. 6. Princpio da reparao ., A Declarao do Rio de Janeiro/92 diz em seu Princpio 13 que: "Os Estados devero desenvolver legislao nacional relativa responsabilidade e indenizao das vtimas da poluio e outros danos ambientais. Os Estados devero cooperar, da mesma forma, de maneira rpida e mais decidida, na elaborao das novas normas internacionais sobre responsabilidade e indenizao por efeitos adversos advindos dos danos ambientais causados por atividades realizadas dentro de sua jurisdio ou sob seu controle, em zonas situadas fora de sua jurisdio". A Declarao do Rio de Janeiro/92 tmida em relao ao regime da reparao, pois se limita a preconizar "indenizao s vtimas". O Direito Ambiental Internacional tem que evoluir no sentido da obteno da "reparao" ao meio ambiente danificado. No derramamento de 230.000t oriundo do naufrgio do navio Amoco-Cadiz, nas costas da Bretanha (Frana), em 1976, a empresa norte-americana Amoco foi condenada, por um Tribunal americano, a pagar as despesas de restaurao do litoral e dos portos, as despesas da Administrao Pblica, mas os danos ocorridos com a biomassa no foram indenizados.80 Contudo, as legislaes nacionais exigem medidas de restaurao de terras degradadas ou a reintroduo de espcies em vias de extino.81 J no "Prembulo" da Declarao de Estocolmo, n. 7, consta: "Ating'r tal fim, em relao ao meio ambiente, exigir a aceitao de respona dades por parte de cidados e comunidade, e por empresas e instioes, em todos os nveis, participando todos de maneira justa nos esroros comuns".82 neiam aU' tachado, Maria Regina Machado e Marcos Perrotti, "Direito do pla-mento familiar", RT 749/46-59, So Paulo, Ed. RT, maro de 1998. ean-Marc Lavieille, Droit International de 1'Environnement, cit. m- Kiss e Shelton, ob. cit. 82 r'SS C Shelton (b- cit-) citam a Alemanha como exemplo. '- . Jf F- S. Soares, As Responsabilidades no Direito Internacional do Meio 'Lampmas,Komedi Editores, 1995. ... .., x ...v_v ?,,. , .

76 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO Ocorrendo o dano ao meio ambiente, surge a discusso jurdica da obrigao de reparao desse dano no plano internacional. Depender da existncia de conveno onde esteja prevista a responsabilidade objetiva ou sem culpa ou a responsabilidade subjetiva ou por culpa. A Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas est estudando a possibilidade de os Estados poderem chegar a incorrer em responsabilidade pelas conseqncias prejudiciais de atos no proibidos pelo Direito Internacional (responsabilidade por danos causados, ainda que sem ato ilcito).83 Jean-Marc Lavieille relaciona algumas Convenes que acolheram a responsabilidade objetiva: "Conveno de Bamako (1991, art. 42, alnea 3), responsabilidade objetiva e ilimitada em relao aos rejeitos perigosos; Conveno de Paris (1960, art. 3) e Conveno de Viena (1963, art. 42), sobre a responsabilidade no domnio da energia nuclear, prevendo uma responsabilidade imputada automaticamente ao explorador; Conveno de Bruxelas (1969, art. 3, alnea 1), sobre a responsabilidade civil por danos devidos poluio por hidrocarbonetos, imputando-se a responsabilidade ao proprietrio do navio".84 Jos Juste Ruiz assevera que, "quaisquer que sejam as dificuldades que experimenta o estabelecimento da responsabilidade internacional dos Estados na esfera do meio ambiente, no cabem dvidas de que as regras de Direito Internacional existentes na matria so tambm aplicveis mutatis mutandis neste mbito particular. O princpio mesmo da responsabilidade e reparao dos danos ambientais constitui, sem dvida, um dos princpios reconhecidos no Direito Internacional do Meio Ambiente".85 No Direito interno, o Brasil adotou na Lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) a responsabilidade objetiva ambiental, tendo a Constituio brasileira de 1988 considerado imprescindvel a obrigao de reparao dos danos causados ao meio ambiente (v. Tt. V, Cap. I, deste livro). 7. Princpio da informao : , ' ;, ., A Declarao do Rio de Janeiro/92, em uma das frases do Princpio 10, afirma que, "no nvel nacional, cada indivduo deve ter acesso adequado a informaes relativas ao meio ambiente de que disponham 83. Guido F. S. Soares, ob. cit.; e Jos Juste Ruiz, ob. cit. 84. Dmit International de 1'Envimnnement, Paris, Ellipses, 1998. 85. Derecho Internacional dei Mdio Ambiente, cit.

PRINCPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL 77 autoridades pblicas, inclusive informaes sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades". Adequado procurar-se a dimenso da informao sobre meio ambiente. A Conveno sobre o Acesso Informao, a Participao do Pblico no Processo Decisrio e o Acesso Justia em Matria de Meio Ambiente86 prev, no art. 2, item 3: "A expresso 'informaes sobre meio ambiente' designa toda informao disponvel sob forma escrita, visual, oral ou eletrnica ou sob qualquer outra forma material, sobre: a) o estado do meio ambiente, tais como o ar e a atmosfera, as guas, o solo, as terras, a paisagem e os stios naturais, a diversidade biolgica e seus componentes, compreendidos os ogms, e a interao desses elementos; b) fatores tais como as substncias, a energia, o rudo e as radiaes e atividades ou medidas, compreendidas as medidas administrativas, acordos relativos ao meio ambiente, polticas, leis, planos e programas que tenham, ou possam ter, incidncia sobre os elementos do meio ambiente concernente alnea a, supramencionada, e a anlise custo/ benefcio e outras anlises e hipteses econmicas utilizadas no processo decisrio em matria de meio ambiente; c) o estado de sade do homem, sua segurana e suas condies de vida, assim como o estado dos stios culturais e das construes na medida onde so, ou possam ser, alterados pelo estado dos elementos do meio ambiente ou, atravs desses elementos, pelos fatores, atividades e medidas visadas na alnea b, supramencionada". A Ia Conferncia Europia sobre Meio Ambiente e Sade, realizada em Frankfurt (1989), sugeriu Comunidade Econmica Europia uma Carta Europia do Meio Ambiente e da Sade prevendo que "cada pessoa tem o direito de beneficiar-se de um meio ambiente permitindo a realizao do nvel o mais elevado possvel de sade e de bem-estar; de ser informado e consultado sobre os planos, decises e atividades suscetveis de afetar ao mesmo tempo o meio ambiente e a sade; de participar no processo de tomada das decises".87 A Declarao de Limoges coloca em relevo a informao como ase indispensvel do procedimento de autorizao ambiental.88 c . ,Aarnus (Dinamarca), 25 de junho de 1998. A Conveno foi preparada pelo eslf h Po'ticas de Meio Ambiente da Comisso Econmica para a Europa das Namdas. Entrou em vigor em 30 de outubro de 2001. in /{e , il- "Waddington, "La Charte Europenne de l'Environnement et de Ia Sant", ueu International de Lgislation Sanitaire, v. 41, n. 3, 1990, pp. 594-597. fet/e n- araao e Limoges, Recomendaes da Reunio Mundial das Associa-cs no~lrell0 Ambiental, publicao da Universidade de Limoges em Espanhol, Fran-' b es> prtugus e Japons, 1991.

78 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO Como mostram esses documentos internacionais, h ligao inegvel entre meio ambiente e direito de ser informado. Desde j, temos que reconhecer que vivemos em todo o mundo, principalmente aps a dcada de 60, a era das comunicaes. A todo momento temos a impresso de estarmos sendo informados. Dizemos "a impresso" pois, muitas vezes, a informao recebida no capaz de ser eficaz ou produzir os resultados devidos. A informao serve para o processo de educao de cada pessoa e da comunidade. Mas a informao visa, tambm, a dar chance pessoa informada de tomar posio ou pronunciar-se sobre a matria informada. Como j salientaram os juristas da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, os dados ambientais devem ser publicados. A publicidade est ligada informao. O segredo, ao contrrio, distancia e/ou elimina a informao. Contudo, tanto no exerccio da poltica como na prtica empresarial, o culto do segredo tem sido apontado como um instrumento de sucesso. Da, no de surpreender a resistncia de governos e de empresrios em transmitir as informaes ambientais. No mbito do Direito Internacional j se consolida o costume de troca de informaes ambientais entre os pases. Neste Continente, a Conveno para a Proteo da Flora, da Fauna e das Belezas Panormicas Naturais dos Pases da Amrica, de 1940, previu o intercmbio cientfico em seu art. 6a. O Tratado da Antrtica, de 1959, preconiza a troca de observaes e de resultados cientficos obtidos, que sero colocados livremente disposio. Nota-se avano nessa livre disponibilidade dos informes cientficos, idia que retomaremos nesta exposio. O Tratado de Cooperao Amaznica, de 1978, prev em seu art. VII: "Tendo em vista a necessidade de que o aproveitamento da flora e da fauna da Amaznia seja racionalmente planejado, a fim de manter o equilbrio ecolgico da regio e preservar as espcies, as Partes Contratantes decidem: a) promover a pesquisa cientfica e o intercmbio de informaes e de pessoal tcnico entre as entidades competentes dos respectivos pases, a fim de ampliar os conhecimentos sobre os recursos da flora e da fauna de seus territrios amaznicos e prevenir e controlar as enfermidades nesses territrios; b) estabelecer um sistema regular de troca adequada de informaes sobre as medidas conservacionistas que cada Estado tenha adotado ou adote em seus territrios amaznicos, as quais sero matria de um relatrio anual por cada pas". O Tratado de Cooperao Amaznica menciona, no referido art. VII, que a troca de informaes deve estar inserida em "um sistema regular" e que haja a apresentao de um relatrio. Um dos grandes

PRINCPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL 79 empecilhos ao fluxo das informaes ambientais que os relatrios e/ ou informes so passados somente entre os governos ou seus rgos especializados em meio ambiente, ficando a informao mofando nos arquivos. Temos a salientar a ao do informe provindo dos organismos internacionais sobre o Direito interno dos pases. O Brasil, na Lei de Agrotxicos (Lei 7.802/89) e sua regulamentao de 1990, valorizou as informaes que os organismos internacionais de alimentao (fao), meio ambiente (pnuma) e sade (oms) transmitirem, obrigando imediatamente os rgos competentes a proceder avaliao tcnica do produto e tomando medidas como proibio ou suspenso do uso, cancelamento ou suspenso do registro, restrio comercializao, proibio da importao. Com o surgimento da catstrofe de Chernobyl, em 1986, que os pases resolveram assinar a Conveno sobre Pronta Notificao de Acidente Nuclear.89 poca, muitos pases, notadamente europeus, dificultaram o repasse de informaes sobre os perigos da radiao, expondo suas populaes ao risco de contgio. De outro lado, anotem-se as dificuldades que esto sendo colocadas por certos pases para a ratificao da Conveno da Basilia, que trata da transferncia de rejeitos perigosos, com sua nefasta "exportao" e "importao" para os pases pobres ou em via de desenvolvimento. Nessa Conveno inequvoca a importncia da informao. O Frum de Siena, preparatrio da reunio das Naes Unidas de 1992, salienta a necessidade de a informao ser fornecida, tambm, a entidades locais.90 A Comunidade Europia criou, em 1990, a Agncia Europia, compreendendo uma rede de informao e de observao para o meio ambiente.91 Interessa indicar que uma das finalidades dessa Agncia a de fornecer Comunidade e aos Estados-membros "informaes objetivas, fiveis e comparveis ao nvel europeu", como, tambm, "registrar, colecionar e avaliar os dados sobre o estado do meio ambiente, redigir relatrios periciais sobre a qualidade e a sensibilidade do meio ambien-assim como as presses que ele sofre no territrio da comunidade; ornecer, para a avaliao dos dados ambientais, critrios uniformes para 89 Decreto 9, de 15.1.91 (Brasil). abril de)"i'qgorm &bK Direit0 internacional do Meio Ambiente (Siena, Itlia, 17-21 de 803-808 ' '" Recuei International de Lgislation Sanitaire, v. 41, n. 4, 1990, pp. de75 199,?gulament0 d Conselho da Comunidade Econmica Europia n. 1.210/90, 56T-571 ' '" Remel Interncaional de Lgislation Sanitaire, v. 41, n. 3. 1990, pp.

80 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO aplicar em todos os Estados-membros". Quando se procura impulsionar o mercosul, o momento necessrio para, entre outras preocupaes ambientais, instituir uma Agncia de Informao Ambiental. A informao ambiental no tem o fim exclusivo de formar a opinio pblica. Valioso formar a conscincia ambiental, mas com canais prprios, administrativos e judiciais, para manifestar-se. O grande destinatrio da informao - o povo, em todos os seus segmentos, incluindo o cientfico nogovernamental - tem o que dizer e opinar. As informaes ambientais recebidas pelos rgos pblicos devem ser transmitidas sociedade civil, excetuando-se as matrias que envolvam comprovadamente segredo industrial ou do Estado. A informao ambiental deve ser transmitida sistematicamente, e no s nos chamados acidentes ambientais. A informao ambiental deve ser transmitida de forma a possibilitar tempo suficiente aos informados para analisarem a matria e poderem agir diante da Administrao Pblica e do Poder Judicirio. A informao ambiental deve ser prevista nas convenes internacionais de forma a atingir no somente as pessoas do pas onde se produza o dano ao ambiente, como tambm atingir as pessoas de pases vizinhos que possam sofrer as conseqncias do dano ambiental. O monitoramento das informaes ambientais deve ser levado a efeito no s pelo Poder Pblico, mas tambm pelas organizaes no-governamentais, que, para esse fim, merecem receber auxlio cientfico e financeiro. Os mtodos e recursos da Informtica devem ser utilizados para a informao e o monitoramento ambientais, insistindo-se na cooperao internacional, de forma a que os pases subdesenvolvidos e em desenvolvimento possam implementar esses procedimentos. A no-informao de eventos significativamente danosos ao meio ambiente por parte dos Estados merece ser considerada crime internacional. 8. Princpio da participao 8.1 Introduo A participao popular, visando conservao do meio ambiente, insere-se num quadro mais amplo da participao diante dos interesses difusos e coletivos da sociedade. uma das notas caractersticas da segunda metade do sculo XX. O voto popular, em escrutnio secreto, passou a no satisfazer totalmente o eleitor. A ausncia de um conjunto de obrigaes dos eleitos,

princpios gerais do direito ambiental 81 previamente fixadas, tem levado as cidads e os cidados a pleitear uma participao contnua e mais prxima dos rgos de deciso em matria de meio ambiente. O tema j passou a ser objeto das Constituies. A Finlndia modificou sua Constituio em 1995, passando a dispor no art. 14, a: "Cada um responsvel pela natureza, pela biodiversidade e pelo meio ambiente Os Poderes Pblicos devem garantir a cada um o direito a um meio ambiente sadio, assim como a possibilidade de influenciar na tomada de decises sobre as questes relativas a seu meio ambiente". A Declarao do Rio de Janeiro, da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, de 1992, em seu art. 10 diz: "O melhor modo de tratar as questes do meio ambiente assegurando a participao de todos os cidados interessados, no nvel pertinente". No nvel nacional, cada pessoa deve ter a "possibilidade de participar no processo de tomada de decises". Contudo, temos que reconhecer que "so indissociveis 'informao/participao', pois evidente que a 'participao' dos ignorantes um libi ou uma idiotice", como assinala Gerard Mondiaire.92 "O Direito Ambiental faz os cidados sarem de um estatuto passivo de beneficirios, fazendo-os partilhar da responsabilidade na gesto dos interesses da coletividade inteira."1-13 8.2 Organizaes no-governamentais-ongs ''' A participao dos indivduos e das associaes na formulao e na execuo da poltica ambiental foi uma nota marcante dos ltimos vinte e cinco anos. Os sindicatos, desde o incio do sculo XX, passaram a estruturar a participao dos trabalhadores. A atuao dos sindicatos foi decisiva para a defesa da dignidade dos trabalhadores. A participao para a proteao do meio ambiente no tem a mesma caracterstica. No se trata da e esa de uma classe profissional, mas de interesses que transcendem profisses e concernem a diversos segmentos sociais. 92 " A props de Ia dcision publique en matire d'environnement", in Les ms de Ia Rgulation Juridique, v. 5, Paris, Recherches etTravaux du RED&S les Sciences de rHomme/Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Problema,- eXandre"Charles Kiss, "La mise en oeuvre du Droit de 1'Environnement. ''/ownie-c6,6' myens". in 2' Confrence Ewopenne "Environnement et Droits de

82 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO As associaes ambientais, ao terem como metas a valorizao da gua, do ar, do solo, da fauna, da flora e do prprio homem, tratam de interesses difusos, que no s dizem respeito a cada um de seus associados, mas tambm a um nmero indeterminado de pessoas. A Declarao Rio/92 deu um passo significativo ao dizer que "o melhor modo de tratar as questes ambientais com a participao de todos os cidados interessados, em vrios nveis". No Princpio 10 abre-se um grande espectro na participao. Contudo, o princpio no chega a explicitar um duplo carter da participao: dos cidados edas associaes. A Conveno de Aarhus,94 ao conceituar "pblico interessado", afirma que, para os fins da definio, as organizaes no-governamen-tais so consideradas como tendo interesse em participar do processo decisrio ambiental, desde que atuem em prol da proteo do meio ambiente e preencham as condies exigidas pelo Direito interno dos pases (art. 2, 5). Os indivduos isolados, por mais competentes que sejam, no conseguem ser ouvidos facilmente pelos governos e pelas empresas. Os partidos polticos e os parlamentos no podem ser considerados os nicos canais das reivindicaes ambientais. As ongs no tm por fim o enfraquecimento da democracia representativa. As ongs no so - e no devem ser concorrentes dos Poderes Executivo e Legislativo, mas intervm de forma complementar, contribuindo para instaurar e manter o Estado Ecolgico de Direito. H matrias que interessam o meio ambiente que devem permanecer reservadas para o Poder Legislativo. A participao dos cidados e das associaes no merece ser entendida como uma desconfiana contra os integrantes da Administrao Pblica, sejam eles funcionrios pblicos ou pessoas exercendo cargos em carter transitrio ou em comisso. Essa participao tambm no substitutiva da atuao do Poder Pblico. A proteo dos interesses difusos deve levar a uma nova forma participativa de atuao dos rgos pblicos, desde que no seja matria especificamente de segurana dos Estados. No podem as ongs ser transformadas em massa-de-manobra dos governos e das empresas privadas e pblicas.. Por isso, essencial que essas entidades sejam independentes, no sendo nem criadas pelos governos, nem por eles manipuladas.95 Disse a. Agenda 21: "As organizaes 94. "La Convention cTAarhus", Revue Juridique de 1'Environnement n. especial, Limoges, 1999, p. 92. 95. A Constituio do Brasil de 1988 preceitua que " plena a liberdade de associao para fins lcitos, vedada a de carter paramilitar" (art. 5-, XVII); "a criao de associa-

princpios gerais do direito ambiental 83 njjO.governamentais desempenham um papel fundamental na modelagem e implementao da democracia participativa. A natureza do papel independente desempenhado pelas organizaes exige uma participao eenuna; portanto, a independncia um atributo essencial dessas organizaes e constitui condio prvia para a participao genuna" (item 27, l).96 Passou-se a enxergar como til e legtima a participao das associaes ambientais ou das organizaes no-governamentais na prpria estrutura governamental. A Declarao de Johannesburg/2002, em seu item 23, afirma: "O desenvolvimento sustentado supe uma perspectiva de longo prazo e uma larga participao na elaborao das polticas, na tomada de decises e na implementao em todos os nveis. Como parceiros sociais, ns continuaremos na ao em prol de parcerias estveis, que renam os principais grupos interessados, respeitando sua independncia, tendo cada um importante papel a desempenhar".97 Essa atuao da comunidade, atravs das associaes, no mostrou ainda toda sua vitalidade. Em alguns rgos colegiados a participao do pblico numericamente nfima, no dando s associaes a menor chance de influir no processo decisrio. Nesse caso as associaes passam a ter papel mais de fiscal do processo decisrio do que de participantes da tomada de deciso, evitando, pelo menos, que esse processo fique fechado pelo segredo. As associaes ambientais ou ongs sero eficazes se tiverem credibilidade moral, pluralidade e idoneidade na sua composio, e se procurarem autenticamente os fins estatutrios. Desvirtuamentos eventuais -como, por exemplo, agirem como "testas-de-ferro" de interesses esprios ou atuarem como empresas, objetivando a obteno de lucro financeiro - tero que ser corrigidos prontamente. Se as ongs utilizarem dinheiro pblico, devero ser fiscalizadas pelos Tribunais de Contas. A participao cvica na conservao do meio ambiente no um Processo poltico j terminado. Os fundamentos foram bem-lanados em todo o mundo, mas o edifcio da participao tem muitos setores Para serem concludos. Aponto trs reas: * As ongs devem poder participar da tarefa pblica de inspeo e esn"oramento das fontes poluidoras. No basta o Poder Pblico executar unao - que deve continuar a ser sua obrigao - de forma solitinterfer" .orma a 'e'. a de cooperativas independem de autorizao, sendo vedada a encia estatal em seu funcionamento" (art. 5", XVIII). 2001 p 68U'd S Soares' Digito Internacional do Meio Ambiente, So Paulo, Atlas, 97 "Ti U>* and P ;16 hannesburg Declaration on Sustainable Development", Enviwnmental outy J2-5, setembro/2002 (trad. do autor).

84 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO ria. Chegou o momento de haver participao numa parte do exerccio do poder de polcia, derrubando-se preconceitos no razoveis. saudvel aceitar-se a colaborao cvica das pessoas e das ongs na parte que no implicar atuao no campo da segurana nacional ou quebra do sigilo legalmente protegido. As ongs devem poder agir como assistentes do Ministrio Pblico no processo penal. A defesa dos interesses difusos precisa ser alargada no campo penal, e a atuao das ongs, desde o inqurito policial, poderia diminuir a impunidade penal nos crimes ambientais. O acesso das ongs aos tribunais foi um dos grandes sucessos da renovao processual do final do sculo XX. Mas neste novo sculo preciso tornar esse acesso ao processo judicial mais amplo, para que seja eficiente. No basta a interveno do Ministrio Pblico, que, mesmo revelando-se de grande utilidade, no suficiente. Muitas ongs no tm recursos para contratar advogados. Temos que evoluir no sentido de que o Poder Pblico conceda os benefcios da assistncia judiciria s ongs carentes, para que possam estar em juzo para defender os direitos fundamentais da vida humana e da sobrevivncia das espcies. 8.3 Participao na formao das decises administrativas Interessa apontar experincias de pases em que as decises administrativas ambientais passaram das mos de um s funcionrio, ou de uma comisso de funcionrios pblicos, para conselhos, em que a chamada "sociedade civil" ou as "organizaes no-governamentais" tivessem voz e voto. O Prof. Gomes Canotilho afirma que "em primeiro lugar, o princpio democrtico acolhe os mais importantes postulados da teoria democrtica - rgos representativos, eleies peridicas, pluralismo partidrio, separao de poderes. Em segundo lugar, o princpio democrtico implica democracia participativa, isto , estruturao de processos que ofeream aos cidados efetivas possibilidades de aprender a democracia, participar nos processos de deciso, exercer controle crtico na divergncia de opinies, produzir inputs polticos democrticos".98 Generalizou-se a implantao de conselhos com poderes consultivos no s nas matrias j costumeiras em meio ambiente, como nas mais recentes, tais os "organismos geneticamente modificados-OGMs". Outros pases passaram a organizar conselhos com poderes consultivos e deliberativos nas mais variadas matrias ambientais. 98. Jos J. G. Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 2" ed.. Coimbra, Livraria Almedina, 1998.

PRINCPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL 85 A prtica registra que em alguns pases so as prprias organiza-es no-governamentais que elegem seus representantes para esses conselhos, sem que os governos interfiram nessa eleio. A questo no isenta de dificuldades. Na maioria dos conselhos, governos - sejam eles de natureza central, regional ou municipal tm a maioria dos votos. Assim, as organizaes no-governamentais, ainda que possam apresentar seus argumentos nas discusses, podem ficar vencidas, dando legitimidade, contudo, s decises tomadas. "Discusses e debates pblicos, permitidos pelas liberdades polticas e pelos direitos civis, tambm, podem desempenhar um papel fundamental na formao de valores. At mesmo a identificao das necessidades influenciada pela natureza da participao e do dilogo pblicos. A discusso pblica mais bem fundamentada e menos marginalizada sobre as questes ambientais pode ser no apenas benfica ao meio ambiente, como tambm importante para a sade e o funcionamento do prprio sistema democrtico", afirma o Prmio Nobel de Economia Amartya Sem." 8.4 Participao nos recursos administrativos e nos julgamentos administrativos ' < ' A participao na interposio de recursos administrativos fundamental para que haja possibilidade de os interessados baterem s portas da prpria Administrao, para que ela reveja seus atos irregulares. O recurso administrativo enseja a conciliao e a correo do ato administrativo ambiental, evitando-se que seja interposta ao judicial. A Lei 7.802/89 - sobre agrotxicos - d legitimidade s associaes de defesa do meio ambiente e do consumidor para impugnar o registro de pesticidas ou pedir o cancelamento do registro j efetuado. A participao individual e coletiva nas aes judiciais em defesa do meio ambiente - fato marcante do final do sculo XX - tratada no "tYC. II, deste livro. ... ;, ..,, , ,-.. 8-5 Participao no sculo XXI , . ,>; , .,*,.--. .. v--. . e mstituio do plebiscito ambiental . ' .: * ':'/ - .:. 'ntrod S_assoc'aes de defesa do meio ambiente sempre reclamaram a ao do referendo de iniciativa popular em nvel locai com o fim 99 r~) 186. ' uesenv"lvimento como Liberdade, S So Paulo, Companhia das Letras, 2000, p.

86 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO de levar os poderes locais a instaurar um debate democrtico sobre as opes de ordenamento do meio ambiente de um Municpio. Essa reivindicao choca-se com a posio dos eleitos locais, inquietos de serem despojados de seus poderes."100 A Itlia e a Sucia usaram a consulta popular, principalmente sobre a poltica nuclear, modificando o uso de reatores nucleares e, at, proibindo a construo de novas unidades. No Brasil, diz a CF, em seu art. 14: "A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular". Se a manifestao popular, com poder decisrio, no plano regional e nacional, no deve ser banalizada, nem por isso deve ser excluda. No basta pretender-se o alargamento da participao popular, pois necessrio que as regras dessa participao sejam estabelecidas de forma a permitir o emprego dos mesmos recursos financeiros na propaganda dos diversos pontos de vista. A consulta direta s populaes em matria ambiental que diga respeito aos interesses das geraes presentes e futuras merece ser corporificada pelo legislador brasileiro. 8.6 Participao nas aes judiciais ambientais A Conveno de Aarhus, j mencionada, coloca especial relevncia sobre o acesso Justia para a obteno de informaes, insistindo que os procedimentos devem oferecer recursos "suficientes e efetivos", a includo o mandado de injuno, devendo ser "objetivos, eqitativos e rpidos, sem que o custo seja proibitivo". Preconiza a implementao de mecanismos apropriados de assistncia para eliminar ou reduzir os obstculos financeiros que entravam o acesso Justia.'01 A Declarao do Rio de Janeiro/92 afirma que: " Deve ser propiciado acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que diz respeito a compensao e reparao de danos".102 A possibilidade de as pessoas e de as associaes agirem perante o Poder Judicirio um dos pilares do Direito Ambiental. Para que isso se 100. M. Prieur, Droit de VEnviroimement, 4a ed., Paris, Dalloz, 2001, p. 126. 101. Ait. 92, 1-5. 102. Princpio 10 (o perodo tem quatro frases, sendo essa parte a quarta frase).

PRINCPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL 87 tornasse realidade foi necessria a aceitao do conceito de que a defesa do meio ambiente envolve interesses difusos ou coletivos. Os EUA103 comearam a abertura do acesso popular para a defesa do ambiente. Entre outros pases, na Amrica do Sul, o Brasil, com a ao civil pblica, e a Colmbia104 tm registrado um avano no acesso aos tribunais. Na Europa, ustria,105 Luxemburgo106 e Portugal107 avanaram em tornar mais acessvel a Justia nas questes ambientais. A Conveno Nrdica sobre a Proteo do Meio Ambiente108 prev que "quem est sendo, ou possa ser, vtima de danos decorrentes de uma atividade prejudicial ao meio ambiente praticada em um outro Estado contratante tem o direito de instaurar um procedimento diante de umajurisdio ou rgo administrativo apropriado nesse pas, concernente lictude dessa atividade, pedindo especialmente que providncias sejam tomadas para evitar que os danos sejam produzidos, como interpor recurso da deciso tomada pela jurisdio ou pelo rgo administrativo, na mesma medida e nas mesmas condies que uma pessoa jurdica do Estado onde essa atividade exercida" (art. 3). O acesso de qualquer pessoa para a defesa do meio ambiente diante dos tribunais de um outro pas ainda no se implantou na maioria das 103. Roger Findley, "Descentralizao da proteo do meio ambiente nos Estados Unidos: polticas e problemas", Revista de Direito Ambiental 2/7-13, So Paulo, Ed. RT, abril-junho de 1996. 104. "Acciones populares para Ia proteccin de los derechos e intereses colectivos relacionados con ei ambiente", art. 88 da Constituio Poltica da Colmbia de 1991. 105. O Fundo Mundial da Natureza interveio em processo de construo de uma barragem no rio Danbio, em razo de danos a uma velha floresta. O Governo abandonou o projeto aps as decises da Alta Corte de Justia tomadas em janeiro de 1985 e em setembro de 1986 (apud Kiss e Shelton, Trait de Droit Europen de UEnvironnement, cit.). 106. Em Luxemburgo, de acordo com a Lei de 10 de agosto de 1992, as associaes ambientais podem agir judicialmente com referncia a eliminao de rejeitos, posio da atmosfera, poluio sonora e pesca (apud Kiss e Shelton, Trait de Droit Europen de VEnvironnement, cit.). 107. Na Lei de Bases do Ambiente (Lei 11/87) consta a rubrica "Direito a uma .ust>a acessvel e pronta", dizendo o art. 44: " assegurado aos cidados o direito nao de preparos nos processos em que pretendam obter reparao de perdas e danos ergentes de fatos ilcitos que violem regras constantes da presente Lei e de diplomas co a lefu'arnentem> desde que o valor da causa no exceda o da alada do Tribunal da aica . As associaes de defesa do ambiente passaram a ter legitimidade para proOu a?Oes necessrias preveno ou cessao de ato ou omisses de entidade pblicas cri 1V tiue degradem o ambiente, e podero constituir-se assistentes nos processos Cns(art7 el0/87) m0 iq Conveno assinada por Dinamarca, Finlndia, Noruega e Sucia (Estocol-' ly de f 0 iq Conveno assinad ' ly de fevereiro de 1974).

88 . DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO convenes internacionais,109 pois a maior parte dos tribunais internacionais - como a Corte Internacional de Justia das Naes Unidas (Haia) - s permite que um processo seja instaurado por um dos pases que aceitam sua jurisdio, vedando a participao dos cidados. H, portanto, um caminho longo a ser percorrido para a consolidao do direito de acesso aos tribunais, tanto nas legislaes nacionais como no Direito Internacional. 9. Princpio da obrigatoriedade da interveno do Poder Pblico "Deve ser confiada s instituies nacionais competentes a tarefa de planificar, administrar e controlar a utilizao dos recursos ambientais dos Estados, com o fim de melhorar a qualidade do meio ambiente" (Declarao de Estocolmo/72). A Declarao do Rio de Janeiro/92, em seus 27 princpios, menciona pelo menos vinte vezes o termo "Estados", dizendo no Princpio 11: "Os Estados devero promulgar leis eficazes sobre o meio ambiente". A gesto do meio ambiente no matria que diga respeito somente sociedade civil, ou uma relao entre poluidores e vtimas da poluio. Os pases, tanto no Direito interno como no Direito internacional, tm que intervir ou atuar. ,; 9.1 As Constituies Nacionais e a interveno dos Estados Qual deva ser a dimenso dessa atuao, ou em que condies ela deve ser efetuada, assunto que vem sendo objeto de ateno das Constituies Nacionais,110 do Direito nacional infraconstitucional e das conferncias internacionais. 109. Antnio A. C. Trindade, "O acesso direto Justia Internacional", Correio Braziliense 6.8.2001 ("Caderno Direito & Justia"), em que aponta a entrada em vigor, em 17 de junho de 2001, do Regulamento de 24.11.2000, podendo os demandantes em todas as etapas do procedimento recorrer Corte Interamericana dos Direitos Humanos. 1 Q. Argentina (reforma constitucional de 1994, art. 41, segunda frase): "Las autoridades proveern a Ia proteccin de este derecho, a Ia utilizacin racional de los recursos naturales, a Ia preservacin dei patrimnio natural y cultural y de Ia diversidad biolgica, y a Ia informacin y educacin ambientales". Brasil (CF de 1988, art. 225, l2): "Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: I - preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do pas e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico;

PRINCPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL 89 A atuao do Poder Pblico nos anos 1980-2000 registrou mudan-aS sensveis nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Houve a rTminuio da presena estatal no setor da produo, por exemplo, nas hidroeltricas e nas telecomunicaes. Mas no se instaurou um Estado ausente, em que s as relaes de mercado fixariam as regras. O Poder Pblico passa a ter as chamadas "agncias reguladoras", onde continuar obrigado a controlar a utilizao dos recursos ambientais. III - definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo; IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, Estudo Prvio de Impacto Ambiental, a que se dar publicidade; V controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais a crueldade". Cabo Verde (Constituio de 1992, art. 70, 22): "O Estado e os Municpios, com a colaborao das associaes de defesa do meio ambiente, adotaro polticas de defesa e de preservao do meio ambiente e velaro pela utilizao de todos os recursos naturais". Chile (Constituio de 1980, art. 19, 8): " dever do Estado velar para que este direito no seja afetado e tutelar a preservao da natureza". Colmbia (Constituio de 1991, art. 79): " dever do Estado proteger a diversidade e a integridade do ambiente, conservar as reas de especial importncia ecolgica". Crocia (Resoluo de 22.12.1990, promulgando a Constituio, art. 69): "A Repblica deve garantir aos cidados o direito ao meio ambiente sadio". Cuba (texto adotado aos 12.7.1992, art. 27): O Estado protege o meio ambiente e os recursos naturais do pas". Equador (reforma da Constituio em 1983, art. 19): " dever do Estado velar para que este direito no seja afetado e tutelar a preservao da natureza". Eslovquia (texto adotado aos 3.9.2002, ar' 4)- "O Estado fiscaliza o bom uso econmico dos recursos naturais, o equilbrio ecolgico e a proteo eficaz do meio ambiente". Espanha (Constituio de 1978, art. LS Poderes Pblicos velarn por Ia utilizacin racional de todos los recursos Cn e' fin de Proteer y mejorar Ia calidad de Ia vida y defender y restaurar ei g nat 96Q110 ambiente' aPoyndose en Ia mdispensable solidaridad colectiva". Finlndia (Lei de 17.7.1995, modificando a Constituio, art. 14a): "Os Poderes Pblicos devem infiamir a ada Um d'reit0 a um me' ambiente sadio assim como a possibilidade de moTr'" a tomada de decises sobre questes relativas a seu meio ambiente". Guate-nais" stituiao de 1985, art. 64): "O Estado fomentar a criao de parques nacio-PiosetS?VaS 6 refLlgios naturais, os quais sero inalienveis". "O Estado, os Munic-mento S| S llabtantes do territrio nacional esto obrigados a propiciar o desenvolvi-lha o eQ01 economico e tecnolgico que previna a contaminao do ambiente e mante-Presentese'f eCOlgC0"- Gukma (Constituio de 1980, art. 36): "No interesse das sos rnineraisUtUlaS-SeiaeS' Estado Proteger e far uso racional da terra, dos recur-Para conserv &- aql'feros' assim como da fauna e da flora, e tomar medidas adequadas 25.2.1992 art e,melorar mel ambiente". Mali (Constituio da Repblica, texto de 5). A proteo, a defesa do ambiente e a promoo da qualidade da

90 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO 9.2 Funo gestora dos Estados: meio ambiente como bem de uso comum do povo A inovao est na qualidade e na quantidade de medidas decon-trole. O Poder Pblico passa a figurar no como proprietrio dos bens ambientais - guas, ar e solo, fauna e florestas, patrimnio histrico -, mas como um gestor111 ou gerente,112 que administra bens que no so dele e, por isso, deve explicar convincentemente sua gesto. A aceitavida so dever de todos e do Estado". Paraguai (Constituio de 1992, art. 6e): "El Estado tambin fomentar Ia investigacin de los factores de poblacin y sus vnculos con ei desarrollo econmico-social, con Ia preservacin dei mdio ambiente y con Ia calidad de vida de los habitantes". Polnia (Constituio de 2.4.1997): "Art. 5a. A Repblica da Polnia protege a soberania e a inviolabilidade de seu territrio, garante as liberdades e os direitos humanos e do cidado como a segurana da populao, preserva o patrimnio nacional e assegura a proteo do meio ambiente, segundo um princpio de desenvolvimento equilibrado". Portugal (Constituio de 1976, reformada em 1989, arts. 9a, "e", e 66-2): "So tarefas fundamentais do Estado: (...) e) proteger e valorizar o patrimnio cultural do povo portugus, defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do territrio"; "2. Incumbe ao Estado, por meio de organismos prprios e por apelo e apoio a iniciativas populares: a) prevenir e controlar a poluio e os seus efeitos e as formas prejudiciais de eroso; b) ordenar e promover o ordenamento do territrio, tendo em vista uma conecta localizao das actividades, um equilibrado desenvolvimento scio-econmico e paisagens biolgicas equilibradas; c) criar e desenvolver reservas e parques naturais e de recreio, bem como classificar e proteger paisagens e stios, de modo a garantir a conservao da natureza e a preservao de valores culturais de interesse histrico ou artstico; d) promover o aproveitamento racional dos recursos naturais, salvaguardando a sua capacidade de renovao e a estabilidade ecolgica". Seychelles (Constituio de 21.6.1993, art. 38): "O Estado reconhece a todas as pessoas o direito de viver em um ambiente limpo, sadio e ecologicamente equilibrado". Sua (Constituio de 18.4.1999). "Art. 74.1 A Confederao legisla sobre a proteo do ser humano e de seu meio ambiente natural contra os atos danosos ou incmodos. 2. Ela age para prevenir esses atos. As despesas de preveno e de reparao sero de responsabilidade daqueles que os causam. 3. A execuo das disposies federais incumbe aos Cantes, na medida em que esta no for reservada Confederao, pela lei". Vietn (texto adotado aos 15.4.1992, art. 29): "Os rgos do Estado, as unidades das Foras Armadas, as organizaes econmicas e sociais e os indivduos tm o dever de executar os regulamentos do Estado relativos ao uso racional dos recursos naturais e proteo do meio ambiente". 111. A expresso "gestor" encontrada com a mesma grafia em Espanhol: "Gestor: El que, sin tener mandato para ello, cuida de bienes, negcios o intereses ajenos, en pro de aquel a quien pertenecen" (Diccionario de Ia Lengua Espanola, Real Academia Espanola, cit., p. 1.038). 1 12. Em Francs - grant ~ "qui administre pour autrui" (Dictionnaire Universel de Poche, cit., p. 248).

PRINCPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL 91 o prestar dessa concepo jurdica vai conduzir o Poder Pblico a ter que contas sobre a utilizao dos bens "de uso comum do povo".1 9 3 Novas idias de gesto ambiental: -..'-.. "'.'" eficincia e prestao de contas ' .] .:',./ ,;::.;;r A Declarao de Johannesburg/2002 afirma: "Para conseguirmos nossos objetivos de desenvolvimento sustentado temos necessidade de instituies internacionais e multilaterais mais efetivas, democrticas e que prestem contas"."4 Trs idias passam a nortear a matria: eficincia, democracia e prestao de contas.U5 Os Estados passam a ter responsabilidade em exercer um controle que d bons resultados, e devem ser responsveis pela ineficincia na implementao de sua legislao. A co-responsabilidade dos Estados dever atingir seus agentes polticos e funcionrios, para evitar que os custos da ineficincia ou das infraes recaiam sobre a populao contribuinte, e no sobre os autores dos danos ambientais. A democracia na gesto ambiental abre espao para a efetividade da participao. A prestao de contas, que j se v introduzida no mundo anglo-saxo, pela expresso accountable,u(l dever ser traduzida pela aplicao dos princpios da motivao convincente, ampla e contnua, publicidade, razoabilidade e proporcionalidade. 113. V. o Direito Romano sobre a matria neste livro, Tt. VI (Municpio - Urbanismo e Meio Ambiente), Cap. III ("Proteo das Praas e dos Espaos Livres"), item 3 ( A praa - Bem de uso comum do povo"). 114. "28.To achieve our goals of sustainable development, we need more effective, etnocratic and accountable international and multilateral institutions" ("The annesburg Declaration on Sustainable Development", Envinmmental Law and Policy, "- p- 236 - trad. do autor). Ewa p concepo de accountability no isenta de contradies, como assinala crtT ei"e' apontand como exemplo a tenso entre os princpios gerenciais e demo-o'Cod na accountablllty'- "A perspectiva gerencial enfatiza a eficincia da organiza-aberto eS,empenho; e a liberdade; a perspectiva democrtica valoriza o processo devido, -r'tlm0" ("Public management in the United Kingdom: efficiency and ility" Politi M aco Cco gement in the United Kingdo Politiques et Management Public 19-3/122, 2001). "igman Ccomtable'- 0 with the duty of having to give an explanation; 2) responsible" 2) capab|1 lctwnc"'y rfContemporary English, cit., p. 7). "Accountable: ) answerable; LangUag being explained" (The American Heritage Dictionary of the English

92 DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO " 9.4 Governana ambiental "';'' '''"' Aps a Conferncia das Naes Unidas de 1992, no Rio de Janeiro, tomou forma a teoria da governana111 ambiental, que procura incorporar algumas das idias aqui expostas.1'8 Afirma Gerard Monediaire que "coexistem duas concepes sobre governana (algumas vezes qualificada de 'boa governana'): a primeira visa essencialmente ao reforo do Liberalismo econmico pela retirada do Estado, e a segunda constata o funcionamento contraprodutivo dos sistemas institucionais oriundos da Modernidade, para enxergar modalidade da evoluo desses sistemas, numa perspectiva de definio de polticas territoriais coerentes".119 No entendo que a teoria da governana ambiental implique necessariamente a retirada do Poder Pblico, mas ocasionar a adoo de uma gesto compartilhada com a sociedade civil no concernente s responsabilidades ambientais. O xito ou o fracasso dessa concepo dependero da real implementao dos novos instrumentos jurdico-institucionais de gesto. "Os Estados devem ainda cooperar de forma explcita e determinada para o desenvolvimento de normas de Direito Internacional Ambiental relativas responsabilidade e indenizao por efeitos adversos de danos ambientais causados, em reas fora da sua jurisdio, por atividades dentro de sua jurisdio ou seu controle."120 A Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas vem trabalhando no tema da responsabilidade internacional dos Estados. Interessa colocar em relevo o projeto, adotado provisoriamente naCDIem 1994e 1995, relativo s atividades no proibidas pelo Direito Internacional e realizadas no territrio ou sob a jurisdio e controle de um Estado. Esto abrangidas as ativida117. "Governana - s.f. administrao, governo" (Dicionrio Brasileiro da Lngua Portuguesa, cit., v. 1, p. 878). 118. "Os capitais no viro e as instituies no prosperaro onde a boa governana estiver ausente (...) assim como o Estado de Direito, a luta contra a corrupo, a gesto econmica, a transparncia, a possibilidade de verificar as contas, uma maior participao, processos de deciso baseados em uma cincia sadia e nos direitos humanos. Estes aspectos da governana contribuem para o crescimento econmico, para melhores condies de vida, para a igualdade social e para uma gesto ambiental responsvel" ("U.S. Department of State", maio/2002, apud Franois Bernard, La Pauvret Durable, Paris, ditions du Flin, 2002, p. 29). 119. "De Ia gouvernance proclame Ia gouvernance institutionnalis: biens communs et territoires", Taller - Gestin de los Recursos Hdricos y Governanza Ambiental, Montevidu, Faculdade de Direito da Universidade da Repblica Oriental do Uruguai, 23-24.11.2002 (documento no publicado). 120. Declarao Rio de Janeiro/92, Princpio 13, segunda frase. ':'"

princpios gerais do direito ambiental 93 des que comportam risco de causar um dano transfronteirio significati-v0 '21 Caminha-se para um regime mais estrito de responsabilidade, que obrigar o Estado a reparar, em qualquer caso, os danos ecolgicos derivados de atividades perigosas.122 Os Estados tm o papel de guardies da vida, da liberdade, da sade e do meio ambiente. Garantir a liberdade responsvel: liberdade para empreender, liberdade para descobrir e aperfeioar tecnologias, liberdade para produzir e comercializar, sem arbitrariedades ou omisses dos Estados, liberdade que mantm a sade dos seres humanos e a sanidade do meio ambiente. A liberdade que engrandece a humanidade e o meio ambiente exige um Estado de Direito, em que existam normas, estruturas, laboratrios, pesquisas e funcionrios, independentes e capazes. As geraes presentes querem ver os Estados tambm como protetores do meio ambiente para as geraes que no podem falar ou protestar. Os Estados precisam ser os curadores dos interesses das geraes futuras. Ento, no ser utopia um Estado de Bem-Estar Ecolgico, fundado na eqidade. , Pissillo Mazzeschi, "Le Nazione Uniti e Ia codificazione delia responsabilit r danno arnbientale", Rivista Giuridica deli'Ambiente, Milo, Giuffr Editore, 1996, PP- 371-386. I os R- Ruiz, Derecho Internacional dei Mdio Ambiente, Madri, Cincias Jl"-idicas/McGraw-Hm, 1999. .,-;-.,-,,. , -. ; , ,: ...,..;. ..-:.,..... . ....

TITULOU CONSTITUIO FEDERAL E MEIO AMBIENTE Captulo I - COMPETNCIA AMBIENTAL DA UNIO E DOS ESTADOS. Capitulo II CONSTITUIO FEDERAL E MEIO AMBIENTE. Captulo I COMPETNCIA AMBIENTAL DA UNIO E DOS ESTADOS 1. Direito estrangeiro Citaremos recentes decises judiciais referentes a questes ambientais em dois pases em que se reserva para o Estado a funo de estabelecer as normas gerais ambientais. 1.1 Espanha O art. 149.1.23 reserva, com exclusividade, ao Estado a "legislao sobr