ZA

TITA

KO

NKUR

ENCI

JE I

SUZB

IJANJ

E M

ONO

POLA

ZATITA KONKURENCIJE I SUZBIJANJE MONOPOLA

FONDACIJA ZA OTVORENO DRUTVO, SRBIJAOPEN SOCIETY FOUNDATION, SERBIA

1ZATITA KONKURENCIJE I SUZBIJANJE MONOPOLA

This project is financially supported by the Royal Norwegian Embassy in Belgrade / Projekat je realizovan uz finansijsku podrku ambasade

Kraljevine Norveke u Beogradu, uz sufinansiranje Fondacije za otvoreno drutvo

Za sadraj ove publikacije odgovorni su autori i on nemora nuno odraavati stavove Ambasade Kraljevine Norveke ili Fondacije za otvoreno drutvo.

FONDACIJA ZA OTVORENO DRUTVO, SRBIJAOPEN SOCIETY FOUNDATION, SERBIA

2

3Dragan Dobrainovi Marina Mati Bokovi Miroslav ProkopijeviAndrej Plahutnik edomir Radoji

ZATITA KONKURENCIJE I SUZBIJANJE MONOPOLA

4AutoriDragan DobrainoviMr Marina Mati Bokovi Miroslav ProkopijeviAndrej Plahutnikedomir Radoji IzdavaUdruenje tuilaca Srbije

Urednik izdanjaMr Marina Mati Bokovi

Za izdavaaDr Goran Ili

Dizajn i prelomCorporative Image

tampaCorporative Image

Tira1000

CIP - ,

339.137346.545/.546

ZATITA konkurencije i suzbijanjemonopola / [Dragan Dobrainovi ... et al.].- Beograd : Udruenje javnih tuilaca izamenika javnih tuilaca Srbije, 2014(Beograd : Corporative Image). - 84 str. :graf. prikazi, tabele ; 24 cm

Tira 1.000. - Napomene i bibliografske reference uz tekst.

ISBN 978-86-87259-37-91. , , 1969- []a) - COBISS.SR-ID 207817996

5SADRAJ

Dragan Dobrainovi ZATITA KONKURENCIJE: I NAKON SVEGA, NA POETKU? ................................. 7

Marina Mati Bokovi ZATITA KONKURENCIJE U SRBIJI - FUNKCIONISANJE MEHANIZAMA ZATITE ......................................................... 11Komisija za zatitu konkurencije ........................................................................ 14Javno tuilatvo ................................................................................................. 19Upravni sud ....................................................................................................... 20Preporuke .......................................................................................................... 22

Miroslav Prokopijevi ZATO JE POTREBNA POLITIKA KONKURENCIJE? ............................................... 23Uvod .................................................................................................................. 23Drava kao krivac ... ........................................................................................... 24... i drava kao spasilac ...................................................................................... 25Cena ................................................................................................................... 25Kvalitet ............................................................................................................... 26Sloboda izbora ................................................................................................... 27Osnovni elementi politike konkurencije ............................................................. 28Politika konkurencije u Srbiji .............................................................................. 30Zakljuak ............................................................................................................ 32

Andrej Plahutnik JAVNE NABAVKE I KONKURENCIJA - LEK ILI PODSTREK KORUPCIJI ................... 331. UVOD ............................................................................................................. 332. POJAM POLITIKE I PRAVA KONKURENCIJE ..................................................... 343. JAVNE NABAVKE ............................................................................................. 364. DELIMINA IZUZEA KONKURENCIJE U JAVNIM NABAVKAMA NA OSNOVU ZAKONA .......................................................................................... 375. OGRANIAVANJE KONKURENCIJE U JAVNIM NABAVKAMA ........................... 396. OGRANIAVANJE KONKURENCIJE DRUGIM NAINIMA ................................. 407. NAINI POBOLJANJA SITUACIJE ................................................................... 428. OTKRIVANJE I SANKCIJE ................................................................................. 449. ZAKLJUAK ..................................................................................................... 45

6edomir Radoji ZLOUPOTREBA DOMINANTNOG POLOAJA (predmet FRIKOM anatomija jedne povrede konkurencije) ....................... 47Namena i cilj ovog teksta .................................................................................. 47EU pravni okvir .................................................................................................. 48

lan 102 TFEU odredbe koje se odnose na unilateralne postupke uesnika na tritu ....................................................................................... 49Domai pravni okvir ..................................................................................... 51Referentni sluajevi EU praksa ................................................................ 54Preporuena literatura ................................................................................ 54Dominantan poloaj zakonom zabranjen ili ne? ....................................... 55

II PREDMET FRIKOM ANATOMIJA JEDNE POVREDE KONKURENCIJE ........... 56Uvodni podaci .................................................................................................... 56Ko je stranka u postupku? .................................................................................. 58Zato samo sladoled a ne i smrznuta hrana? .................................................... 59Relevantno trite .............................................................................................. 62

Relevantno trite proizvoda ....................................................................... 62Relevantno geografsko trite ..................................................................... 66

Dominantan poloaj .......................................................................................... 68Povreda konkurencije ......................................................................................... 71

Nametanje obaveze u pogledu cena u daljoj prodaji .................................. 71Sistem stimulacija-podsticaja-sankcija ........................................................ 78Zakljuno o povredi konkurencije ................................................................ 81

Odluka komisije konano reenje .................................................................... 81

7Dragan Dobrainovi

ZATITA KONKURENCIJE: I NAKON SVEGA, NA POETKU?

U zemlji u kojoj su politika i drava gotovo sve, a sve ostalo je tek neto vie nego nita, nije teko utvrditi ko je odgovoran za sistem u kojem je ekonomska snaga pri-vrednih subjekata direktno proporcionalna stepenu bliskosti vlasnika kapitala sa politikim vostvom. U sistemu u kojem su politiki i ekonomski monopoli spoje-ni sudovi, meu kojima je prelivanje sadraja oekivano, poeljno i dozvoljeno, slo-bodno trite, uz neizbenu vladavinu prava, zauzima poasni deo izbledele tranzi-ciono demokratsko - reformske scenografije i na je autentini doprinos ouvanju dobrog duha Potemkinovih sela. U drutvu u kojem su status i bogatstvo deceni-jama, po pravilu, sticani na privilegijama i monopolima, konkurencija nije, niti e u skorije vreme biti omiljena, negovana i poeljna.

Udruenje tuilaca i zamenika javnih tuilaca Srbije, Topliki centar za demokratiju i ljudska prava i Uiki centar za ljudska prava i demokratiju pokuali su da, kroz pro-jekat Graani i pravosue zajedno protiv korupcije: zatita konkurencije i suzbija-nje monopola, zavire iza kulisa i uvere se u stvarno stanje stvari u ovoj oblasti. Da objektivno utvrde injenice, popiu probleme, ustanove njihove razmere, predloe neka od moguih reenja.

Okolnost da je ovo prvi organizovani pokuaj graanskog drutva u ovoj oblasti podrazumevala je i osmiljavanje i realizaciju aktivnosti koje su bile usmerene i na poveanje kapaciteta pripadnika nevladinog sektora za praenje postupanja nad-lenih institucija u oblasti zatite konkurencije i primene antimonopolskih politika. Uporedo su realizovane i obrazovne aktivnosti iji je cilj bio podizanje kapaciteta pripadnika pravosudnog sistema za identifikovanje i procesuiranje zloupotreba mo-nopolistikog poloaja, ega u dosadanjoj praksi nije bilo.

Ofanzivan pristup usmeren na javno zagovaranje unapreenja politika, normativ-nog okvira, institucionalnih mehanizama i kapaciteta neophodnih za efikasno de-lovanje u oblasti zatite konkurencije i suzbijanja monopola, podrazumevao je i ak-tivnu saradnju sa centralnim institucijama sistema, pre svega Komisijom za zatitu konkurencije, kao i Upravnim sudom, neposredno nadlenom pravosudnom insti-tucijom za oblast zatite konkurencije.

Fokus istraivanja bio je usmeren na institucije nadlene za zatitu konkurencije, ali i na sve elemente drutvenog, ekonomskog i politikog konteksta koji znaajno uti-u na stanje u ovoj oblasti. Sagledavanje problema iz ugla graanskog drutva po-

8drazumevalo je i stalnu usredsreenost na okolnost da su suzbijanje konkurencije i politika korupcija u neraskidivoj vezi i da predstavljaju lice i nalije ekonomske i moralne kataklizme drutva.

Kao neki od najvanijih problema u oblasti zatite konkurencije u Republici Srbiji prepoznati su:

Koncentracija finansijske, politike i medijske moi i uticaja u funkciji sprea-vanja zatite konkurencije i slobodnog trita;

Vaninstitucionalni uticaj monopolista na odluke zakonodavne, izvrne i sud-ske vlasti;

Neusklaenost normativnog okvira i javnih politika sa standardima EU, pre svega u oblasti kontrole dravne pomoi, koja je izuzeta iz nadlenosti Komi-sije za zatitu konkurencije;

Izostanak odgovarajuih i primerenih reakcija nadlenih institucija na zlou-potrebe dominantnog poloaja i kartelske sporazume koji dovode do nerav-notea na tritu (vie cene, slabiji kvalitet, smanjena mogunost izbora);

Neodgovarajui kadrovski kapaciteti Komisije za zatitu konkurencije;

Neodgovarajui kapaciteti pravosudnog sistema za postupanje u predmeti-ma iz oblasti zatite konkurencije;

Nedovoljna i neodgovarajua zastupljenost teme zatite konkurencije u me-dijima i obrazovnim programima odgovarajuih visokokolskih ustanova;

Nedovoljna vidljivost Komisije za zatitu konkurencije i nizak nivo podrke javnosti radu ove institucije;

Neodgovarajua i nedovoljna saradnja institucija koje su angaovane u obla-sti zatite konkurencije;

Nizak nivo saradnje Komisije za zatitu konkurencije, organizacija graanskog drutva i strune javnosti.

Kao odgovore na prepoznate probleme, mogue je razvijati pet grupa zajednikih aktivnosti organizacija graanskog drutva, strune javnosti i institucija angaova-nih u oblasti zatite konkurencije. U pitanju su sledee oblasti: javno zagovaranje unapreenja politika i praksi, obrazovne aktivnosti, promotivne aktivnosti, podiza-nje nivoa institucionalne saradnje i podizanje nivoa meusektorske saradnje.

Prva grupa aktivnosti odnosi se na zajedniko koncipiranje i javno zagovaranje predloga za promenu i unapreenje javnih politika, normativnog i institucionalnog okvira u sferi zatite konkurencije i suzbijanja monopola. U ovu grupu aktivnosti mogue je uvrstiti zalaganje za ukljuivanje strune javnosti i graanskog drutva

9u procese formulisanja javnih politika i normativnih reenja i razvijanje konkretnih predloga za njihovo unapreenje i usklaivanje sa EU standardima i direktivama. Jedna od moguih aktivnosti vezanih za oblast javnih politika i normativnog okvira je javno zagovaranje za svrstavanje pitanja kontrole dravne pomoi u okvir nadle-nosti Komisije za zatitu konkurencije. Primer aktivnosti usmerene na unapreenje institucionalnog okvira mogla bi biti zalaganje za formiranje specijalizovanih ode-ljenja Upravnog suda koja e postupati u predmetima vezanim za zloupotrebu do-minantnog poloaja, restriktivne sporazume i dravnu pomo.

Druga grupa aktivnosti usmerena je na razvijanje i sprovoenje programa obuke za pripadnike delova pravosudnog sistema, medija i organizacija graanskog drutva. Ova grupa aktivnosti podrazumeva razvijanje specifinih i ka ciljnim grupama pre-cizno usmerenih obrazovnih sadraja, koji doprinose podizanju nivoa znanja i razu-mevanja znaaja pitanja iz oblasti zatite konkurencije. S jedne strane, ovakvi obra-zovni programi doprinose jaanju kapaciteta nadlenih pravosudnih institucija, dok s druge strane doprinose kvalifikovanijem javnom delovanju pripadnika organizaci-ja graanskog drutva i kvalitetnijem medijskom pristupu ovoj temi.

Trea grupa aktivnosti oslonjena je na okolnost da je je tema zatite konkurenci-je ili nedovoljno ili na neprimeren nain prisutna u javnosti. Da bi ova tema bila na odgovarajui nain zastupljena u javnom ivotu, neophodno je kvalifikovano jav-no delovanje i medijsko istupanje predstavnika nadlenih institucija, strune javno-sti i organizacija graanskog drutva. Pored podizanja nivoa strunosti predstavni-ka graanskog drutva, za promenu percepcije ove teme u javnosti neophodno je i vee prisustvo predstavnika institucija i strune javnosti u medijima. Medijske na-stupe treba iskoristiti za jasno, nedvosmisleno i odluno zalaganje za uspostavlja-nje i potovanje naela slobodnog trita i zatite konkurencije i dovoenje nael-nih stavova u vezu sa konkretnim posledicama koje njihovo naruavanje u svakom pojedinanom sluaju ima na kvalitet ivota graana. Dobro pripremljeni i precizno usmereni, javni nastupi doprinose poveanju prepoznatljivosti teme zatite konku-rencije, a u fokus interesovanja javnosti stavljaju pitanja zloupotrebe dominantnog poloaja, kartela i dravne pomoi.

etvrta grupa aktivnosti usmerena je na uspostavljanje vrstih mehanizama sarad-nje institucija koje su na razliite naine angaovane u sferi zatite konkurencije. Komisija za zatitu konkurencije, kao centralna institucija koja deluje u ovoj obla-sti, nuno je povezana sa Upravom za javne nabavke, Komisijom za zatitu prava, Dravnom revizorskom institucijom, delovima pravosudnog sistema i izvrne vlasti. U cilju uspenije zatite javnog interesa, neophodno je ustanoviti mehanizme i in-strumente koordiniranog delovanja, u emu iskustvo, nivo uspostavljene saradnje i kontakti organizacija graanskog drutva sa pomenutim institucijama mogu biti od znaaja.

Peta grupa aktivnosti, koja je inkorporirana u prethodne etiri i nuan je preduslov za njihovu realizaciju, odnosi se na podizanje nivoa saradnje organizacija graan-

10

skog drutva i Komisije za zatitu konkurencije, kao i drugih institucija angaovanih u ovoj oblasti. Ova aktivnost podrazumeva odravanje zajednikih tematskih sasta-naka, razmenu informacija, ideja i predloga i usklaeno koncipiranje aktivnosti na polju zatite konkurencije. Cilj ove aktivnosti je uspostavljanje dugoronog uskla-enog delovanja koje je zasnovano na uverenju da je slobodno trite vrednost po sebi za koju se treba zalagati sa stanovita zatite javnog interesa.

Na kraju, ili je moda primerenije rei na poetku, ne treba gubiti iz vida injenicu da e pitanje zatite konkurencije biti jedno od najkompleksnijih i najteih u pre-govorima o pristupanju koje Republika Srbija vodi sa Evropskom unijom i da e u znaajnoj meri usloviti njihovu brzinu i tok. Meutim, ono to je za graane Srbije vanije i pree od trenutka eventualnog ulaska u EU, jeste uspostavljanje sistema u kojem e biti obezbeena efikasna zatita konkurencije i na taj nain biti preseen jedan od glavnih kanala politike korupcije.

11

Marina Mati Bokovi

ZATITA KONKURENCIJE U SRBIJI -FUNKCIONISANJE MEHANIZAMA ZATITE

Projekat Udruenja tuilaca, Toplikog centra i Uikog centra imao je u fokusu dve veoma vane oblasti, konkurenciju i korupciju. Partneri su se odluili za ove teme jer do sada organizacije civilnog drutva u Srbiji nisu prepoznale oblast konkuren-cije kao temu kojom bi trebalo da se bave, a posebno sa aspekta borbe protiv ko-rupcije.

Tri institucije bile su obuhvaene projektom:

Komisija za zatitu konkurencije, kao nezavisna organizacija nadlena za sprovoenje Zakona o zatiti konkurencije;

javno tuilatvo, kao organ nadlean da goni uinioce krivinih dela, a lanom 232. Krivinog zakonika predvieno je krivino delo zloupotreba monopolskog poloaja;

Upravni sud, kao organ nadlean za sudsku kontrolu reenja Komisije1.

Struni tim pripremio je sveobuhvatne upitnike za sve institucije koje su obuhvae-ne projektom, kako bi se prikupili podaci neophodni za analizu, ali i dobila slika kako institucije same procenjuju svoje kapacitete i rad.

*****

Osnovanje nezavisnih regulatornih tela u Evropi je fenomen karakteristian za ra-zvijene trine privrede. U periodu od 1980. godine pa nadalje primetan je rastui trend osnivanja nezavisnih regulatornih tela u razliitim sektorima.

Tela za zatitu konkurencije predstavljaju poseban tip nezavisnih regulatornih tela, jer ne reguliu, odnosno nadziru, jedan sektor privrede. Uloga ovih tela je, sa jedne strane ekonomska regulacija, i imaju mnogobrojne zadatke zajednike sa sektor-skim regulatorima (prevencija zloupotrebe dominantnog poloaja ili usvajanja an-ti-monopolske politike), a sa druge strane, ovi zadaci nisu ogranieni na odreeni sektor (na primer telekomunikacije ili energetika), ve je njihov mandat iri i optiji i moe se rei da oni tite prava koja se smatraju osnovnim u modernim drutvima.

1 Izvetaj o napretku Srbije za 2012. i 2013. godinu ukazuju da je neophodno da se omogui obu-Izvetaj o napretku Srbije za 2012. i 2013. godinu ukazuju da je neophodno da se omogui obu-ka sudija Upravnog suda, posebno u oblasti zatite konkurencije - Izvetaj o napretku Srbije za 2013. godinu, str. 49, Izvetaj o napretku Srbije za 2012. godinu, str. 14.

12

Konkurencija je demokratija u ekonomiji, jer ne moe postojati prava politika demokratija ako ekonomska mo lei u rukama nekolicine. Efektivna konkurencija predstavlja pervenciju stvaranja ili jaanja pozicija moi koje mogu biti isuvie uti-cajne na drutvo i politiku. U dravama u tranziciji, ukljuujui i Srbiju, u praksi se moe videti kako se centri moi nalaze van dravnih institucija, u tokovima novca i ekonomskog uticaja.

Danas svaka drava lanica Evropske unije ima nacionalno telo za zatitu konkuren-cije. Prva drava lanica Evropske unije koja je osnovala instituciju za zatitu kon-kurencije bila je Nemaka i to 1954. godine, a poslednji je bio Luksemburg 2007. godine2, dok je veina drava lanica osnovala svoje institucije tokom devedesetih godina XX veka.

Telima za zatitu konkurencije data je nadlenost da istrauju i sankcioniu krenje prava konkurencije. Iz perspektive drave u tranziciji, njihova najzanimljivija karak-teristika trebalo bi da im bude nezavisnost od politike. Prilikom osnivanja tela za za-titu konkurencije akcenat je stavljen na njihovu nezavisnost u odluivanju. Obra-zloenje za potrebu davanja garancija nezavisnosti u odluivanju ovih tela, je da na odluke tela za zatitu konkurencije ne treba da utiu interesi koje parlament i vlada predstavljaju. Kako bi se to obezbedilo posebna panja posveena je duini manda-ta njihovih imenovanih lanova, proceduri za njihovo razreenje (odnosno nemo-gunosti za njihovog razreenja), zahtevima u pogledu strunosti, finansijskoj sa-mostalnosti, kao i drugim odredbama znaajnim za nezavisnost tela.

U pojedinim dravama stepen autonomije koji je dat telima za zatitu konkurenci-je svrstava ih u grupu nejprestinijih javnih institucija i ini ih skoro potpuno neza-visnim od bilo kakvog politikog uticaja. U drugim dravama, tela za zatitu konku-rencije predstavljaju malo vie od obinih upravnih odeljenja. Zauujue je da u Evropskoj uniji drave lanice uspostavljaju na potpuno razliiti nain tela koja tre-ba da obavljaju potpuno iste funkcije, s obzirom da je oblast zatite pravnim teko-vinama Evropske unije, a nacionalna zakonodavstva moraju biti usklaena sa pro-pisima EU.

Za funkcionisanje opteg okvira konkurencije odluujuu ulogu imaju tela za zati-tu konkurencije, a njihov uspeh zavisi od: stepena njihove nezavisnosti i politike podrke; uvoenja modela javnog zagovaranja konkurencije koji e omoguiti uki-danje ulaznih barijera i funkcionisanje trita; razvoja mehanizama nadzora tri-ta; jaanja pravosua; podsticanja tela za zatitu konkurencije da razmenjuju svoja iskustva; podrke i prepoznavanje uloge privatnih aktera; ukljuivanja tela za zati-tu konkurencije u procese privatizacije.

2 Do 2004. godine Luksemburg nije imao ni nacionalni zakon o zatiti konkurencije.

13

Brojni faktori odreuju nezavisnost tela za zatitu konkurencije:

Pravni osnov

Telo za zatitu konkurencije treba da ima jasan pravni osnov koji regulie man-dat, poloaj institucije, imenovanje i razreenje rukovodioca, unutranju strukturu, funkcije, nadlenosti, ovlaenja i odgovornost, budet, kadrovska pitanja (izbor i regrutovanje kadrova, posebne odredbe koje se odnose na imunitet osoblja ako je to potrebno), utvrivanje odgovornosti i izvetavanje, itd. Pravni osnov bi trebalo, da bude definisan zakonom, a ne podzakonskim aktima ili uredbama Vlade. U poje-dinim dravama pravni osnov za uspostavljanje tela za zatitu konkurencije defini-san je Ustavom, kao najviim pravnim aktom.3

Poloaj institucije

Posebna institucionalna struktura (agencija ili komisija) ima vie nezavisnosti od odeljenja ili jedinica koje postoji unutar institucionalne strukture odreenog mini-starstva. Na osnovu analize 37 drava i tela za zatitu konkurencije koju je pripremio Sekretarijat OECD-a 2003. godine, vie od jedne treine analiziranih drava ima po-sebnu, nezavisnu instituciju. U 45% sluajeva, telo za zatitu konkurencije nalazi se u okviru nadlenog ministarstva.

Imenovanje i razreenje predsednika, odnosno rukovodioca

Faktor koji odreuje poziciju tela za zatitu konkurencije je i nain imanovanja pred-sednika, odnosno rukovodioca tela. Proces imenovanja obino obuhvata nekoliko koraka: preporuka, predlaganje i potvrivanje. U vie od polovine drava koje su bile ukljuene u OECD istraivanje, ef drave je ukljuen u proces imenovanja ru-kovodioca tela za zatitu konkurencije, a u tri drave i Parlament daje saglasnost na izbor. U drugim dravama u proces imenovanja ukljuena je ili Vlada (25% sluaje-va), ili premijer, odnosno nadleni ministar (oko 20%). Imenovanje od strane jedne politike figure (npr. Ministra ili predsednika) ne smatra se dobrom praksom. Man-dat predsednika trebalo bi da bude zatien zakonom od neosnovanog razreenja.

Izbor i regrutovanje kadrova

Izbor i imenovanje kadrova trebalo bi da bude zasnovano na objektivnom i transpa-rentnom sistemu i na osnovu zasluga. Zaposleni treba da uivaju odgovarajui nivo sigurnosti posla na svojim pozicijama. Plate treba da odraavaju prirodu i specifi-nost posla. Mere za zatitu od uticaja, pretnji i prinude usmereni protiv zaposlenih ili njihovih porodica trebalo bi da postoje.

3 Optimal Design of a Competition Agency, OECD, 2003, str. 3.

14

Budet i fiskalna autonomija

Adekvatno finansiranje tela je od presudnog znaaja. Dok puna finansijska nezavi-snost ne moe da se postigne (u najboljem sluaju budet e biti usvojen u Skupti-ni i u mnogim sluajevima pripremljen od strane Vlade), odrivo finansiranje mora da bude obezbeeno i pravni propisi bi trebalo da spree bezuslovno diskreciono ponaanje izvrne vlasti nad finansiranjem tela za zatitu kokurencije. Analiza OECD pokazala je da u 60% drava koje su razmatrane Parlament je ukljuen u proceduru donoenja budeta tela za zatitu konkurencije. U dravama u kojima nije ukljuen Parlament, odluku donosi ili Vlada (oko 15%) ili ministar (oko 15%). U nekoliko dr-ava, tela za zatitu konkurencije nemaju poseban budet, a u manje od jedne peti-ne analiziranih drava tela za zatitu konkurencije imaju prihode od izreenih nov-anih kazni zbog povreda konkurencije i taksi.

Odgovornost i transparentnost

Ni jedna dravna institucija ne moe biti potpuno samostalna i duna panja mora se posvetiti potrebi ouvanja odgovornosti i transparentnosti institucija. Odgovor-nost i nezavisnost ojaavaju jedna drugu. Praksa mnogih zemalja potvruje da je podrka javnost, koja je uslovljena integritetom institucije, od kljunog znaaja.

Komisija za zatitu konkurencije

Srbija se nalazi u malobrojnoj grupi drava, koje su jo na poetku 20. veka usvoji-le propise kojima su bili regulisani odreeni aspekti konkurencije.4 Propisi kojima je regulisana oblast konkurencije doneti su i u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca 1922. godine, a zatim i u vreme Jugoslavije (1974. i 1996. godine). Savremeni Za-kon o zatiti konkurencije donet je 2005. godine, a sada je u primeni Zakon iz 2009. godine, koji je izmenjen i dopunjen 2013. godine. Na osnovu Zakona osnovana je 2006. godine Komisija za zatitu konkurencije. Organi Komisije su Savet i predsed-nik Komisije, a Struna sluba obavlja poslove iz nadlenosti Komisije.

Institucionalni i zakonodavni kapaciteti za zatitu konkurencije u Srbiji procenjuju se na godinjem nivou kroz Izvetaje o napretku Evropske komisije, a UNCTAD (Kon-ferencija UN o trgovini i razvoju) je 2011. godine pripremio Peer Review - Izvetaj o stanju zatite konkurencije u Srbiji.5 Izvetaj koji je pripremio UNCTAD je procena na koju drava dobrovoljno pristaje i sprovodi se u cilju pruanja pomoi dravama u ra-zvoju da usvoje i sprovedu efikasnu politiku zatite konkurencije, a koja je u skladu sa njihovim potrebama i ekonomskom situacijom. Analiza se priprema u okviru UN seta naela i pravila o konkurenciji, koje je usvojila Generalna skuptina UN 1980. godine.

4 Guidebook on Competition Systems, UNCTAD, 2007.

5 UNCTAD voluntary peer review of competition law and policy: Serbia, New York and Geneva, 2011.

15

Kada je u pitanju instiucionalna organizacija, kao to je ve navedeno, Savet je je-dan od organa Komisije, koji ima pet lanova, i to predsednik Komisije i etiri lana. Savet donosi sve odluke i akte o pitanjima iz nadlenosti Komisije, a predsednik Ko-misije predstavlja i zastupa Komisiju.

Struna sluba Komisije organizovana je u 7 sektora i to: Sektor za ispitivanje kon-centracija, Sektor za utvrivanje povreda konkurencije, Sektor za meunarodnu i domau saradnju, Sektor za pravne poslove, Sektor za ekonomske analize, Sektor za materijalno-finansijske poslove i Sektor za normativno-pravne, kadrovske i opte poslove, a odreeni broj radnih mesta sistematizovan je van sektora kao unutra-njih organizacionih jedinica.

Pravilnikom o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji poslova, sistematizovano je 54 radna mesta u Strunoj slubi. Meutim, zbog nedovoljnih finansijskih sredsta-va, broj zaposlenih je znatno manji, to je utvreno kao jedan od znaajnih prepre-ka za ostvarivanje u punoj meri zakonske uloge Komisije. Na predmetima radi 20 zaposlenih, dok preostali zaposleni rade u Sektoru za domau i meunarodnu sa-radnju i na zajednikim poslovima (normativni-pravni, kadrovski, opti i finansijski poslovi) za potrebe sektora koji se neposredno bave zatitom konkurencije, odno-sno za potrebe Komisije kao celine.

Broj zaposlenih u Komisiji je nii u poreenju sa slinim institucijama u drugim dravama6:78

Br. 7 Drava Broj zaposlenih1. Crna Gora 122. Makedonija 253. Bosna i Hercegovina 264. Srbija 288

5. Austrija 326. Albanija 357. Hrvatska 458. Slovaka 609. Maarska 12010. eka Republika 12611. Bugarska 130

6 Ibid.7 Godinji izvetaj Komisije za zatitu konkurencije za 2010. godinu; Mediteranean competition

bulettin, Level of enforcement of competition regulations in candidate countries for EU Mem-bership, Srana Petronijevi.

8 Sada je 30 zaposlenih u Komisiji za zatitu konkurencije.

16

Uporedni pregled broja zaposlenih u telima za zatitu konkurencije u drugim dr-avama pokazuje da druga nacionalna tela imaju vei broj zaposlenih. Meutim, prilikom poreenja treba imati na umu i nadlenost pojedinih tela, stepen razvo-ja ekonomije, kao i veliinu drave. Pojedina tela za zatitu konkurencije obavlja-ju i poslove zatite potroaa, dravne pomoi ili kontrole javnih nabavki. Tako, na primer austrijsko telo od ukupno 32 zaposlena, ima 24 obraivaa predmeta; e-ko telo za zatitu konkurencije bavi se i poslovima kontrole javnih nabavki i drav-ne pomoi i od 126 ukupno zaposlenih, 50 se bavi zatitom konkurencije, a 28 je obraivaa predmeta, itd.

Pored broja zaposlenih, neophodno je uporediti i broj predmeta koje tela za zati-tu konkurencije u regionu obrauju na godinjem nivou. Prema podacima iz izve-taja o radu ovih tela za 2012. godinu, proizlazi da jedino Agencija u Hrvatskoj ima vei obim posla u oblasti restriktivnih sporazuma i zlupotrebe dominantnog polo-aja, to takoe ukazuje na potrebu poveanja broja zaposlenih u Komisiji za zati-tu konkurencije, ali i smanjenje administrativnog tereta odobravanjem velikog bro-ja koncentracija zbog nisko postavljenog praga.9

Godina 2012 Srbija Bosna i Hercegovina

Hrvatska MakedonijaCrna Gora

Ispitivanje koncetracija 105 15 5 23 10

Postupci za utvrivanje restrik-tivnih sporazuma

11 12 59 2 /

Postupci za utvrivanje zlou-potrebe dominant-nog poloaja

9 4 51 9 3

Kad je u pitanju sudska kontrola reenja Komisije, Upravni sud je u 2013. godini do-neo est odluka o reenjima Komisije. U etiri predmeta Upravni sud je ponitio reenje Komisije, a u dva predmeta je tuba odbijena. Vrhovni kasacioni sud je u 2013. godini odluivao u sedam predmeta zatite konkurencije. U etiri predmeta Komisija je izjavila zahtev za preispitivanje presude Upravnog suda, a Vrhovni ka-sacioni sud je u dva predmeta uvaio zahtev Komisije i ukinuo presudu Upravnog suda. Sudska kontrola predstavlja znaajan segment politike zatite konkurencije, koji je neophodan kao garancija pravne sigurnosti za uesnike na tritu.

9 U ovaj broj nisu ukljuena prethodna ispitivanja koja je Agencija sprovodila na osnovu podnetih inicijativa.

17

Analiza obrazovne strukture zaposlenih pokazuje da 25 zaposlenih imaju visoku strunu spremu, a 5 zaposlenih su sa srednjom strunom spremom. Od zaposlenih sa visokom strunom spremom 1 zaposleni ima doktorat nauka iz oblasti ekonomi-je, 3 zaposlena su magistari ekonomskih nauka, 2 zaposlena imaju zavrene speci-jalistike studije u oblasti prava, 5 zaposlenih imaju zavrene master studije, a 6 za-poslenih imaju poloen pravosudni ispit.

Imajui u vidu da su organi Komisije Savet i predsednik, a da je njihova nadlenost da donose odluke i akte, jedna od preporuka upuenih Komisiji je i da predsednik Komisije i lanovi Saveta budu angaovani puno radno vreme, kako bi u punoj meri mogli da se posvete radu Komisije.10

U skladu sa odredbama Zakona, Komisija sprovodi politiku zapoljavanja i izvrenja budeta. Izvrenje budeta Komisije u nadlenosti je organa Komisije, ali se ono od-vija samo u okvirima godinjeg finansijskog plana, na koji saglasnost daje Vlada Re-publike Srbije. Ista napomena moe se dati i za politiku zapoljavanja, s obzirom da planirani broj novih izvrilaca ini sastavni deo finansijskog plana Komisije, a kalku-lacija njihovih primanja ini sastavni deo planiranih rashoda u okviru finansijskog plana. U sluaju dobijanja zatraene saglasnosti, u ostvarenju finansijskog plana, a tako i politike zapoljavanja u okviru tog plana, organi Komisije su samostalni.

Komisija za zatitu konkurencije je jedino telo za zatitu konkurencije u regionu, koje se finansira iz prihoda koje ostvari obavljanjem poslova, a naroito iz taksi koje se plaaju u skladu sa Zakonom o zatiti konkurencije. Uspostavljanje ovakvog naina finansiranja komisije utie na utvrivanje visokih taksi, naroito u procesu

10 UNCTAD voluntary peer review, str. 42.

17%

17%

27%

10% 3

%

20%

6%

Srednja struna sprema

Visoka struna sprema

Specijalistike studije

Master studije

Magistri ekonomskih nauka

Doktor ekonomskih nauka

Pravosudni ispit

Struna sluba

18

kontrole koncetracija, kao i postavljanje niskih pragova za obaveznu prijavu kon-centracija. Ispitivanje i odobravanje velikog broja koncentracija predstavlja admi-nistrativni teret za Komisiju, koji angauje njene ljudske resurse, koji bi mogli da se bave restriktivnim sporazumima i zloupotrebama dominantnog poloaja.

Kako bi se obezbedila efikasnost rada Komisije i jaanje njenog integriteta, potreb-no je obezbediti odgovarajue finansiranje Komisije. Budet prikupljen u procesu kontrole koncentracija u dravama lanicam EU predstavlja od 20% do 25% njiho-vih ukupnih prihoda.11 UNCTAD Izvetaj predlae dve mere za obezbeenje odri-vog finansiranja Komisije:12 obezbeivanje dovoljno sredstava u budetu Republike Srbije, kao i za druge dravne institucije; ili usvajanje propisa koji e omoguiti da Komisija dobija deo prihoda koje prikupe regulatorna tela. 13

Takse koje naplauje Komisija za zatitu konkurencije najvie su u regionu:

Drava13 Visina takse

Slovenija Taksa prilikom podnoenja prijave 850 evraBosna i Hercegovina Taksa prilikom podnoenja prijave 1.000 evra

Odobravanje u skraenom postupku 1.250 evraOdobravanje u ispitnom postupku 12.500 evra

Hrvatska Odobravanje u skraenom postupku 1.400 evraOdobravanje u ispitnom postupku 20.000 evra

Makedonija Taksa prilikom podnoenja prijave 100 evraOdobravanje 500 evra

Crna Gora Nema takseSrbija Odobravanje u skraenom postupku 25.000 evra

Odobravanje u ispitnom postupku 50.000 evra

11 UNCTAD voluntary peer review, str. 81.12 UNCTAD voluntary peer revirew, str. 80-83.13 Mediteranean competition bulettin, Level of enforcement of competition regulations in candida-

te countries for EU Membership, Srdjana Petronijevi, str. 38

19

Javno tuilatvo

Od Republikog javnog tuilatva smo dobili odgovor da nema predmeta u kojima je pokrenut i voen postupak za zloupotrebu monopolskog poloaja, lan 232. Kri-vinog zakonika RS. Kako bismo ustanovili koji su razlozi za nepostajanje tuilake i sudske prakse u ovoj oblasti, analizirali smo uporedna zakonodavstva i prasku.

Sankcijski dualizam, odnosno paralelno postojanje krivinih sankcija i mera predvi-enih Zakonom o zatiti konkurencije, postoji u nacionalnom zakonodavstvu poje-dinih drava lanica EU: Velika Britanija, Nemaka, Francuska, Slovenija, itd.

U Evropskoj uniji se posebno posle donoenja Lisabonskog ugovora pokrenula dis-kusija o uvoenju krivinih sankcija na nivou Evropske unije u oblasti zatite konku-rencije. Jedan od predloga bio je i da Evropski javni tuilac bude nadlean za dogo-vor o raspodeli tendera (bid-rigging).

U strunoj javnosti vodi se rasprava o potrebi postojanja sankcijskog dualizma. Kao razlog protiv postojanja krivinih sankcija u oblasti zatite konkurencije navodi se injenica da se krivine sankcije veoma retko izriu u dravama lanicam EU u koji-ma postoji sankcijski dualizam. Na primer u Irskoj, su u periodu od 2002-2008. go-dine u samo tri predmeta izreene krivine sankcije i to uslovne osude.14 i u Francu-skoj se krivine sankcije, takoe veoma retko izriu.15

Navedeni primeri podstiu pitanje da li su krivine sankcije efektivne ukoliko se ret-ko primenjuju u praksi. Iskustvo ukazuje da primena krivinih sankcija i krivinog prava za povrede konkurencije moe naii na znaajne prepreke. esto se navodi primer Velike Britanije, gde postoji krivino delo za zabranjene sporazume (kartele) vie od deset godina, a imali su samo jedan uspean predmet. Kancelarija za pravi-no poslovanje (Office of Fair Traiding)16 se 2010. godine suoila sa tekoama i nije uspela u predmetu BA/Virgin Passenger Fuel Surcharges, to u debatama predstav-lja primer kompleksnosti ove vrste predmeta i dokazivanja povreda konkurencije u krivinom postupku. Kako bi unapredila rezultate rada Kancelarija od tada spro-vodi mere na jaanju kapaciteta za sprovoenje krivinih istraga i zapoljava isku-sne istraitelje. Takoe, ostaje da se vidi da li e izmena normativnog okvira, koja je stupila na snagu 1. aprila 2014. godine, uticati na lake dokazivanje ovog krivi-nog dela. Naime, Kancelarija je zagovarala izmenu ovog krivinog dela i uklanjanje iz odredbe zakona zahteva da se dokae nepotena namera.

U razgovorima sa javnim tuiocima utvreno je da je i u Srbiji potrebno izmeniti

14 Keith Jones, Farin Harrison, Criminal Sanctions: An overview of EU and national case law, e-Com-petitions N 64713, www.concurrences.com str 10.

15 Idem.16 Prestala je da postoji 1.aprila 2014., a deo nadlenosti koji se odnosio na zatitu konkurencije,

preao je na Komisiju za konkurenciju i trite (Competition and Markets Authority).

20

normativni okvir, odnosno lan 232. Krivinog zakonika kako bi se olakala njegova primena i dokazivanje, kao i da bi se usaglasio sa zahtevima trine privrede. Pored toga potrebno je ojaati kapaciteta javnog tuilatva u oblasti ekonomije i konku-rencije, i to kroz dodatne obuke samih tuilaca i zamenika, specijalizaciju u veim javnim tuilatvima (npr. koja imaju vie od 15 zamenika) i angaovanje ekonom-skih strunjaka koji bi bili na raspolaganju javnim tuiocima (moe se iskoristi ve planirano uvoenje ekonomskih forenziara).

Upravni sud

Protiv konanog reenja Komisije moe se podneti tuba sudu u roku od 30 dana od dana dostavljanja reenja stranci, po kojoj odluuje Upravni sud.

Upravni sud je Zakonom o ureenju sudova, osnovan kao sud posebne nadlenosti sa seditem u Beogradu i tri odeljenja izvan sedita suda, koji je poeo sa radom 1. januara 2010. godine.

Raspodela predmeta po Odeljenjima Upravnog suda vri se prema podrujima na kojima vre nadlenost u sakladu sa Zakonom o seditima i podrujima sudova i jav-nih tuilatva.

U cilju obezbeivanja podjednake optereenosti svih sudija, novoprimljeni pred-meti u svim materijama razvrstavaju se po hitnosti, vrsti postupka, odnosno prav-noj oblasti, a zatim rasporeuju metodom sluajnog odreivanja sudije u skladu sa utvrenim Godinjim rasporedom poslova Upravnog suda. Predmeti se raspore-uju primenom poslovnog softvera za upravljanje predmetima (SAPS program za elektronsko voenje podataka, obradu teksta, voenje svih vrsta evidencija), s tim to se prvo rasporeuje grupa novoprimljenih predmeta, a zatim predmeti prispe-li u sud na drugi nain.

Upravni sud nema specijalizovana vea za postupanje u odreenim materijama. U Upravnom sudu ima 41 sudija (nepopunjeno je 5 sudijskih mesta) i 46 sudijskih po-monika. Administrativnog osoblja (upisniara, zapsniara, daktilografa, ekspeditor pote, prijemna sluba, kuriri, administrativno tehniki poslovi u pisarnici) ima 68, u upravi je zaposleno 6 lica, a pomonog osoblja ima 9 (sekretarica, finansijsko oso-blje, voza, obezbeenje).

U postupku pred Upravnim sudom, zakonitost reenja Komisije ispituje se po pravi-lima Zakona o upravnim sporovima. Ako sud utvrdi da je osporeno reenje Komisije nezakonito samo u delu koji se odnosi na visinu novanog iznosa odreene uprav-ne mere, po pravilu e presudom preinaiti osporeno reenje u tom delu, pod uslo-vima propisanim zakonom kojim se ureuju upravni sporovi.

21

Konkurencija je zastupljena samo u 0,03% ukupnog broja predmeta u Upravnom sudu, javne nabavke u 0,47%, a nelojalna konkurencija sa 0,005%. I kada bi postoja-la specijalizovana vea za postupanje u odreenim materijama, tako mali broj pred-meta u ovim oblastima ne bi mogao da opravda postojanje specijalizovanog vea za oblast konkurencije. Meutim i u Izvetaju Evropske komisije o napretku Srbije istie se potreba da se ojaaju kapaciteti pravosua za ocenjivanje sloenih slua-

jeva konkurencije.17

Kada je u pitanju struktura predmeta u oblasti konkurencije zabranjeni sporazumi su predmet spora u 71 sluaju, zloupotreba dominantnog poloaja u 14 predmeta, a zabranjene koncentracije ili uslovna odobrenja u 9 predmeta.

Prema podacima dobijenim od Upravnog suda, Upravni sud je vratio Komisiji na po-novno odluivanje 26 reenja, a 31 reenje je potvreno.

17 Izvetaj o napretku Srbije za 2013.godinu, str. 30.

75%

15% 10%

Zabranjeni sporazumi

Zloupotreba dominantnog poloaja

Zabrana koncentracije ili uslovna odobrenja

Struktura predmeta

22

Preporuke

Komisija za zatitu konkurencije Rok Analiza kadrovskih potreba Komisije kratkoroniAnaliza organizacione strukture Komisije kratkoroniJaanje ljudskih kapaciteta Komisije, poveanjem broja zaposlenih u skladu sa rezultatima analiza srednjoroni

Uspostavljanje odrivog sistema finansiranja, nezavisnog od visine naplaenih taksi za koncentracije

srednjoroni

Analiza potrebe proirenja nadlenosti Komisije i na oblast dravnih pomoi

srednjoroni

Unapreenje koordinacije sa drugim institucijama koje su angaovane u oblasti zatite konkurencije organizovanjem redovnih koordinacionih sastanaka kojima e predsedavati Komisija

kratkoroni

Priprema Plana komunikacije kojim e se predvideti aktivnosi podizanja svesti graana o potrebi zatite konkurencije kratkoroni

Pravosue RokUnapreenje kapaciteta pravosua da postupa u pred-metima zatite konkurencije, kako javnog tuilatva da goni za krivino delo zloupotrebe monopolskog poloaja, tako i Upravnog suda da preispituje reenja Komisije

kontinuirano

Programski savet Pravosudne akademije ukljuuje u pro-gram stalne obuke zatitu konkurencije, kao i u program poetke obuke

kratkoroni

Izmena normativnog okvira izmena lana 232. Krivinog zakonika kako bi se uskladio sa savremenim tendencijama u EU i potrebama trine privrede

srednjoroni

Specijalizacija srednjoroni

23

Miroslav Prokopijevi

ZATO JE POTREBNA POLITIKA KONKURENCIJE?

Uvod

Politika konkurencije kako je danas poznajemo relativno je nova pojava, usled obi-ma i sistematinosti. Ali neki njeni elementi poznati su bar od antikih vremena. Vlasti su ponekad pokuavale da ogranie zaradu trgovaca, posebno ako su bili stranci ili su jedini imali neku robu. Kanjavalo se i ometanje trgovine i izazivanje ve-takih nestaica. U seanju je i regulacija srednjevekovnih gildi, mada jedva da ima zemlje ili teritorije koja u antici i srednjem veku nije pokuavala da regulie osetljiva pitanja trgovine, ukljuujui konkurenciju. I pored bogate istorije u ovoj oblasti, kao datum raanja moderne i obuhvatnije politike konkurencije vae kanadski zakon o prevenciji ograniavanja trgovine 1889. i ameriki ermenov zakon (Sherman Act) iz 1890. Od tada do danas razvila su se dva najvea korpusa regulacije konkurenci-je zakoni protiv trustova (antitrust law) u SAD i pravo konkurencije (competition law) u zemljama Evropske unije.

Da li to znai da su ljudi do nastanka moderne teorije patili usled nedostatka kon-kurencije? Po teoriji svakako ne, jer ona pretpostavlja postojanje savrene konku-rencije.1 Savrena konkurencija je naravno idealizacija kakva postoji samo u teori-ji. U praksi je previe barijera koje ometaju, ograniavaju ili iskljuuju konkurenciju. Tako odgovor na gore postavljeno pitanje u prolosti manje je zavisio od regulaci-je, mada je i nje neto bilo, a vie od prirode trgovine i privredne aktivnosti u nekoj zemlji ili na nekoj teritoriji. Tamo gde je trgovina bila slobodna, robe su cirkulisale bez prepreka i nije bilo problema sa stvarima koje obino prate pomanjkanje kon-kurencije, kao to su visoke cene, slab kvalitet ili suena sloboda izbora. Ali, trgovi-na je samo u retkim sluajevima bila potpuno slobodna. Jedina velika zemlja u XIX veku koja je praktikovala potpunu slobodu trgovine bila je Velika Britanija. Od tada, nije se do danas pojavila ni jedna vea zemlja u svetu sa potpuno slobodnom trgo-vinom. Trgovina danas jeste slobodnija nego to je bila u veini XX veka, ali je dale-ko od toga da je slobodna, uprkos tome to je poslednjih decenija prola nekoliko talasa liberalizacije unutar i izvan GATT i STO2.

1 Up. Slot / Johnston, 2006.

2 General Agreement on Tariffs and Trade (Opti sporazum o carinama i trgovini) i Svetska trgovin-ska organizacija.

24

Drava kao krivac ...

Ogromna veina zemalja u prolosti nametala je trgovini i privrednoj aktivnosti brojna ogranienja. Kraljevi i drugi vladari su za sebe zadravali iskljuivo pravo na uvoz nekih vrlo potrebnih i traenih roba, kao to su so, zaini, eer, duvan i drugo. Ili su nekim svojim prijateljima ustupali iskljuiva prava na uvoz i izvoz nekih roba. Zanimljivo je da su jedni dobijali privilegije za poslovanje i trgovinu, dok su drugi ka-njavani ako ometaju trgovinu ili izazivaju nestaice.

Oni koji bi od vladara dobili trgovinske privilegije po pravilu su bili jedini uvoznici te robe (sem verca koji je uvek postojao), pa su mogli diktirati uslove snabdeva-nja, kao to su kvalitet, cena ili uslovi isporuke i plaanja. Praktino, uvoznici su bili monopolisti, a svaki monopolista ima ugodan poloaj jer je lien konkurencije, i jer ima mogunost da prodaje po viim cenama, nego da ima konkurencije. Ta razlika izmeu zarade koju ima tada i nie zarade koju bi imao da postoji normalna konku-rencija naziva se monopolska renta. Ona je mogla ii i do nekoliko stotina procena-ta u odnosu na nabavnu cenu neke robe. Naravno da je to bilo izuzetno povoljno za samog privilegovanog uvoznika, koji je na miru mogao da se bogati, kao i da je bilo vrlo nepovoljno za kupce, koji su bili suoeni sa paprenim cenama.

Danas je uveliko zaboravljeno da su u mnogim oblastima privredne aktivnosti stvari vezane za konkurenciju funkcionisale i bez meanja drave. ak i u nekim oblastima pruanja usluga koji se smatraju tzv. prirodnim monopolima, kao to su npr. tele-fonske usluge, trite je dobro funkcionisalo dok se u taj posao nije umeala dra-va. Lokalne i regionalne telefonske kompanije u SAD su se meusobno dogovarale kako da poveu svoje mree i sve je ilo dobro dok drava nije ovlastila jednog ope-ratera da diktira uslove interkonekcije, tj. povezivanja mrea. Ubrzo je taj operater postao monopolista, a taj monopol e uz pomo antimonopolske politike, koja je u meuvremenu doneta, tek nekoliko decenija kasnije biti prinuen da se podeli u vie privatnih kompanija. Uglavnom su monopoli rezultat nesrenog uplitanja dra-ve u privredna pitanja, a samo manjim delom su tzv. tehnoloki monopoli ili mono-poli gde je u pitanju posebno visoka efikasnost neke firme ili sluajni sticaj prilika.

Tehnoloki monopoli nastaju kada neka firma napravi inovaciju, pa je onda ona jedina koja ima neki proizvod. Tako je Polaroid jedno vreme jedini imao instant aparat, koji je trenutno pravio slike. Njegovo zlatno doba je bilo dok klasine filmove za fotoapa-rate nije zamenio digitalni fotoaparat. Protiv tehnolokih monopola bilo bi pogreno koristiti instrumente politike konkurencije, jer bi se time samo koio tehnoloki pro-gres. Sa promenom tehnologije obino nestaje i monopol prethodnog inovatora i fir-me koja je ekskluzivno lansirala neki proizvod. Time se i sluaj tog monopola razrea-va sam od sebe. Pored tenikih monopola, dravne regulacije treba potedeti i firme u granama gde je ulaz slobodan, a koje su postale dominantne zahvaljujui svojoj efi-kasnosti. Obino takve firme imaju normalnu tarifnu politiku, jer ako bi diktirale viso-ke cene, to bi bio povod i za druge firme da uu na trite, kako bi dole do zarade.

25

. . . i drava kao spasilac

Ako se izuzmu tehniki monopoli i posebno efikasne firme, u osnovi je drava ta koja stvara monopoliste, a koja se onda pojavljuje sa antimonopolskom politikom da bi reila problem koji je prethodno napravila. To bi se moglo nazvati i pokuajem da se ispravi sopstvena, dravna greka. Naravno, kota i greka i njeno ispravlja-nje. Ispravka obino donosi izvesno poboljanje u odnosu na samu greku. A pone-kad je ispravka gora i skuplja od greke.

Ako je to tako, s pravom se moe pitati, zato postoji politika konkurencije ili anti-monopolska politika? Najkrae objanjenje je da ona postoji zbog obe strane i po-litiara i biraa. Poto drava voljom politiara napravi greku meajui su u neko pitanje i proizvede monopolistu, poto se vide loe posledice po graane usled po-stojanja monopoliste, politiari se pojavljuju ponovo, ali sada da bi navodno reili problem. To se obino radi izvesnim ograniavanjem poslovanja monopoliste. Kada se politiari meaju u neko pitanje, oni to opravdavaju reavanjem odreenog pro-blema. Ali njihov pravi motiv, kako to pokazuje public choice literatura, jeste zado-bijanje uticaja na nekom polju, tj. mogunost da utiu na ono to se na njemu do-gaa. Politiari s jedne strane dobijaju mogunost da utiu na poslovanje firme, a s druge strane da pridobijaju naklonost biraa, jer navnodno deluju u njihovom inte-resu, time to reavaju pitanja monopola. Kao to je ranije pomenuto, to mea-nje politiara u ispravljanje dravne greke moe biti korisno. Naravno, do tada svi uglavnom i zaborave da je drava i kreirala tu greku.

Kakva su tano poboljanja u pitanju obzirom na graane kao potroae? Uglavnom bi se moglo govoriti o tri poboljanja nie cene, bolji kvalitet i vea sloboda izbora. Ta poboljanja ne moraju nastupiti sva tri zajedno, ali je neophodno da nastupi bar jedno, kako bi moglo da se govori o poboljanju. Ukratko o svakom od njih.

Cena

Najpre o cenama. Kada postoji monopolista, on ima monopolsku rentu to, drugim reima, znai da on moe da diktira vie cene nego to bi to mogao da kojim slua-jem nije monopolista. Te vie cene mogu biti vie od samo nekoliko procenata pa do ak nekoliko stotina procenata. Monopolista na osnovu viih cena poveava za-radu, dok potroa plaa vie nego to bi inae. Potroa je prinuen da plati trae-nu cenu, ako eli da doe do te robe ili usluge. On jednostavno nema alternativu. Ili e platiti ili nee doi do onoga to eli i to mu je potrebno.

Situacija za potroaa se menja ako tu robu ili uslugu nude i druge firme. Situaci-ja je bolja, samo ako se sve firme ne dogovore da odreenu robu ili uslugu proda-ju po istim cenama kao to bi to radio i monopolista. Ako se dogovore, onda razlike i nema. Zato je uklanjanje i suzbijanje kartela meu proizvoaima i ponuaima

26

uvek prva taka svake antimonopolske politike. Ali, ako sa pojavom vie firmi nema dogovora o cenama ili podeli trita, onda su ponuai i proizvoai u drugaijem poloaju. Oni moraju da se meusobno takmie za naklonost kupaca.

To takmienje znai da oni moraju ponuditi neke pogodnosti, kako bi kupce privu-kli da kupuju upravo kod njih, a ne kod konkurenata. Koje su to pogodnosti? Manje vie, veina tih pogodnosti su pre svega vezane za cenu. Najpre za cenu kao takvu, a onda za uslove plaanja, nain plaanja, itd. Nia cena je uvek velika pogodnost i svi bili bogatiji ili siromaniji teie da kupuju tamo gde je jeftinije. Samo bolje sto-jei kupci mogu zanemariti da li u pitanju ponua sa niom ili viom cenom. To po-sebno vai u sluajevima kada je potrebno obii vie radnji da bi se ustanovilo gde su cene vie, a gde nie. Bogatiji kupci vie vrednuju svoje slobodno vreme nego si-romaniji, pa zato obino manje tragaju za najjeftinijim prodavcem neke robe. Ali, to je druga tema. Sutina je da konkurencija donosi nie cene za svakog kupca, sve-jedno da li e on priliku iskoristiti ili nee.

Kada konkurencija nije ograniena nekom dravnom regulacijom, onda se u nekoj aktivnosti mogu pojaviti i nove firme. Recimo, ako procenjuju da postojei proizvo-ai i trgovci nisu dovoljno efikasni ili jeftini, pojedinci mogu pokrenuti nove firme ili se nove firme mogu pojaviti iz inostranstva, da bi doli do zarade. Tako nove fir-me mogu da ponude jo nie cene i da izvre pritisak na postojee prodavce da ih slede, tj. da i oni obore cene. U krajnjoj liniji meu prodavcima moe da nastane trka u obaranju cena, to je svakako blagotvorno za potroae. Trgovci naravno ne smeju sebe oterati u gubitak. Oni moraju moi da pokriju nabavnu cenu proizvoda i trokove prodaje, a da pri tom osiguraju bar neku malu zaradu za sebe. Cilj antimo-nopolske politike je upravo to, da zarada trgovca bude razumno niska, jer to znai da je dobit kupca maksimalna.

Kvalitet

Sa kvalitetom je slino kao i sa cenama. Ako postoji jedan monopolista, on nee mnogo brinuti o kvalitetu onoga to nudi. Prosto, kupac nema izbor. Ili e kupiti neki proizvod, kakav je takav je, ili e ostati bez njega. Pri odsustvu konkurencije po-nua nema nikakav motiv da brine o kvalitetu svog proizvoda, jer potroai nema-ju alternativu. Obarajui kvalitet svojih proizvoda ponua, naravno, moe dodatno da zaradi, a da troak loeg proizvoda prevali na potroaa.

Zato je za potroae postojanje monopoliste vrlo loa vest. Ako proizvod ne kupi, potroa trpi tetu jer nee imati neto to mu je potrebno. Ako kupi proizvod lo-eg kvaliteta, on e krae trajati, ee se kvariti (popravke iziskuju nove izdatke) ili loe funkcionisati. Tako je lo kvalitet esto samo drugi izraz za vie trokove, a to znai i viu cenu.

27

Situacija za potroae se popravlja tek ako se pojave konkurenti do tada jedinom ponuau. Tek sa njihovom pojavom ponua stie motiv da brine o kvalitetu svoje ponude. Dok se ne pojavi konkurencija, ponua se moe snabdevati proizvodima vrlo loeg kvaliteta, a prodavati ih kao da su visoko kvalitetni. Sa pojavom konku-rencije on mora da prilagodi cene kvalitetu. A sa jaanjem konkurencije, ponua mora dalje da poboljava kvalitet svoje ponude. Pri istoj ceni, svako e hteti da kupi kvalitetniji proizvod. Zato konkurencija donosi trku u kvalitetu, to je pored trke za najpovoljnije cene, druga velika pogodnost za potroae. Naravno, konkurencija pojaava i specijalizaciju, usled ega se pojaava proces inovacija, to takoe koristi potroaima. Za potroaa je po pravilu najbolje kada proizvod kupuje od onoga ko je najbolji u specijalizaciji i korienju svoje komparativne prednosti.

Sloboda izbora

U situaciji kada postoji jedan monopolista nema mogunosti izbora, pa ni slobode izbora. Pojedinac moe samo da bira da li da neku robu ili uslugu kupi ili ne. Slobo-da izbora podrazumeva mogunost biranja izmeu dve ili vie opcija, u ovom slua-ju opcija u kupovini neke robe ili usluge. Najmanji broj opcija koji mora postojati su dve da bi bilo slobode izbora. Ali i tada se te dve firme mogu dogovoriti o cenama ili podeli trita. to je manji broj opcija sloboda izbora je skuenija, a to je opcija vie ona je bogatija. Sloboda izbora nije jedini, ali je najvaniji elemenat suvereni-teta kupca. Kupac glasa koristei slobodu izbora. Ako postoji samo jedan monopo-lista, kupevo izjanjavanje lii na glasanje u jednopartijskom sistemu. Moe biti i vie kandidata, ali svi oni pripadaju istoj partiji, pa su u tom smislu svi isti, kao i kod monopolske robe. Kada ima vie ponuaa, to lii na uslove pravog viepartijskog sistema, kupac (bira) moe slobodno da se opredeli za bilo koju robu (stranku). Nema garancije da e kupac postupiti dobro ak i kada je vrlo velika sloboda izbora. Kada pogrei ovek kao kupac, on sam snosi posledice svoje greke, a kada pogre-i ovek kao bira, posledice trpe svi. Ali, to je druga tema. Ono to je ovde vano tie se potrebe da pojedinac sam pravi izbor, makar i greio u tome. Pojedinac e povremeno greiti, ali e i uiti kako da izbegne greke. A ako bi imao tutora, da bi izbegao greke, on e moda izbei neke greke, ali nikada ne bi mogao da bira po svojoj volji i da unapredi svoje sposobnosti sa jedne, ili da bude slobodan sa druge strane. Sem toga, ni tutori nisu nepogreivi.

Sloboda izbora je mehanizam uz pomo koga kupac pritiska prodavca i tera ga da misli o kupevoj volji i preferenciji. Samo ako ba taj prodavac bude izbor odree-nog kupca, prodavac e imati priliku da neto proda i time zaradi. Gde e se kupac odluiti da kupi zavisi od mnogo stvari, ak i ako su cena i kvalitet neke robe isti u raznim radnjama. Neki prodavac je vrlo ljubazan, saslua kupca, posavetuje ga, pri-hvata da zameni robu, dok je drugi njegova suprotnost. Neke radnje su dobro snab-devene, druge nisu. U nekim radnjama roba je lepo sloena, u drugim je nabaca-

28

na. Neka radnja ima parking, druga nema. Ima, dakle, mnogo stvari mimo osnovnih svojstava neke robe koji kupca opredeljuju oko toga gde e se odluiti da napravi transakciju.

Osnovni elementi politike konkurencije

Razvoj moderne politike konkurencije zapoeo je, paradoksalano, na severno-ame-rikom kontinentu, iako je Evropa u to vreme imala vie tradicionalne antimonopol-ske regulative. U Evropi je moderna antimonopolska politika uhvatila korena izme-u dva svetska rata. Posle II Svetskog rata Evropska zajednica (od 1992. Evropska unija) poela je da preuzima kljuni deo antimonopolskih politika iz zemalja-lani-ca, a od sredine 1980-ih ih je i preuzela. Nacionalne antimonopolske politike nisu nestale, ali su postale od sekundarnog znaaja. One se bave politikom konkurenci-je na nacionalnom nivou, tj. onim to preostane posle primene evropske regulati-ve. Posla za nacionalne politike ima mnogo, iako se to esto ne vidi, jer sluajevi na nacionalnom nivou ne dobijaju sve-evropski publicitet, to je praksa sa primenom EU regulative.

Osnovni cilj politike konkurencije EU jeste predupreivanje poremeaja na tritu koji proizlaze iz monopola i nekih oblika dravne pomoi, usled ega ona na jednoj strani poveava efikasnost privreivanja, a na drugoj omoguava potroaima veu slobodu izbora, kvalitetnije proizvode i nie cene. Politika konkurencije nacionalnih drava obino se odnosi na najvei deo usluga i na sve one poslovne operacije koje prvenstveno imaju lokalne dimenzije i znaaj. Te operacije po pravilu obavljaju ma-nje firme, koje na tritu ne mogu imati tako veliko uee da bi dole u nadlenost antimonopolske politike Unije. Na udaru antimonopolske politike EU uglavnom su velike firme i meunarodni giganti. Meutim, oni su, po pravilu, nosioci privredne aktivnosti i promoteri novih tehnologija, poto su dobro uklopljeni u meunarodnu podelu rada. Zato politika konkurencije mora da balansira izmeu suprotstavljenih zahteva. Velike firme nisu samo potencijalni ili stvarni monopolisti, nego i nosioci razvoja. Regulacija i kaznena politika vezani za politiku konkurencije ne bi smeli da sputavaju tehnoloki i ekonomski razvoj.

Regulacija politike konkurencije obavezna je za sve lanice Evropske unije to ova reenja ini dominantnim irom evropskog kontinenta. Evropska regulacija odnosi se, praktino, na etiri tipa aktivnosti ili praksi u poslovanju, koji su ili zabranjeni ili znaajno ogranieni, i to su:

1) Ograniavanje ili zabrana poslovnih sporazuma meu nezavisnim firmama kojima se naruava konkurencija i funkcionisanje jedinstvenog trita. To se moe initi na vie naina, kao to su stvaranje kartela, dogovori o cenama i podeli trita, ograniavanje ulaganja i proizvodnih kapaciteta da bi mogla da se diktira via cena, itd. Akti koje regulacija zabranjuje po ovoj taki spadaju u najkorienije oblike trinih zloupotreba.

29

2) Zabranjena je i zloupotreba dominantnog poloaja na tritu koja remeti trgovinu meu zemljama lanicama EU. Da bi dola pod udar ove odredbe, firma mora ispuniti sva tri uslova. Da ima dominantni poloaj, da ga zloupotrebljava i da prve dve stvari tete potroaima i remete trgovinu meu zemljama-lanicama. Dakle, firma moe imati dominantan poloaj, a da ima normalnu maru i profit i da time ne remeti trgovinu meu zemljama i ne teti potroaima.

3) Zabranjeni su i odreeni oblici spajanja firmi i uzajamne kupovine firmi. Ovo u praksi vai samo za velike firme, po pravilu one koje imaju veliko trino uee i godinji prihod u desetinama milijardi evra. Naravno, zakonski limiti su postavljeni dosta nie (pet milijardi evra), jer dominantne firme u nekim granama ne moraju imati enormne promete, kao to ih imaju firme u duvanskoj, naftnoj ili nekoj drugoj propulzivnoj industriji.

4) Zabranjeni su i odreeni oblici dravne pomoi. U osnovi su dozvoljeni regionalna i horizontalna pomo (obuke i treninzi, nauno-tehnoloki parkovi), a zabranjena je tzv. vertikalna pomo, to je sluaj kada drava daje pomo tano odreenoj firmi. Za razliku od prethodne tri koje su okrenute potroaima, ova odredba je vie okrenuta prema firmama. Firma koja dobije dravnu pomo stie prednost u odnosu na rivale, poto time stie dodatne resurse u odnosu na ono to je u stanju da zaradi na tritu. Dugom i sistematinom akcijom EU je na ovom polju zabeleila dobre rezultate, jer je pomo zemalja-lanica privredi pala sa 2-4% 1980-ih na 0,5% u proseku za itavu Uniju3.

Naravno, gde god ima pravila postoje i izuzeci, pa ima izuzetaka od ogranienja i zabrana vezanih za prethodne etiri take, ali ovde o tome nee biti rei, jer se to moe nai na drugom mestu.4 Pored toga, pravila je teko meusobno uskladiti. Recimo, postavlja se pitanje emu slui taka tri, kojom se spreavaju spajanja i ku-povina firmi, ime se opet predupreuje nastanak tzv. dominantnih firmi, ako su prema taki 2) mogue dominantne firme koje ne zloupotrebljavaju svoj poloaj ili to ine tako da to ne remeti trgovinu meu zemljama-lanicama.

Postoje i druga, jo naelnija pitanja koja su vezana za smisao postojanja politike konkurencije. Najozbiljnije je svakako ono koje je u celini dovodi u pitanje. Na pri-mer, ako je konkurencija u nekoj zemlji problem, zar nije najbolja antimonopolska politika da se ta zemlja prepusti slobodnoj trgovini? U tom svetlu sva regulacija ve-zana za antimonopolsku politiku bila bi suvina. Jer, ko nema dovoljno konkurenci-je u zemlji dobio bi je spolja, otvaranjem granica. To nesumnjivo jeste tako sa eko-nomskog stanovita, ali nije i sa politikog ili demagokog. Mnoge firme u zemlji

3 Izuzetak od ovog proseka u poslednjih petnaestak godina su 2009-2010, kada je prosek pomoi EU bio 2-3% usled prenoenja finansijske krize iz SAD u Evropu.

4 Up. Prokopijevi 2012, s. 312-326.

30

nisu dovoljno konkurentne da bi izdrale takav pritisak konkurencije spolja, pa zato sindikati i udruenja poslodavaca vre pritisak na dravu da ih zatiti i pomogne. Po-litiari rado nude i pomo i zatitu, ali ne zato to misle da je to ekonomski pamet-no, nego zato to su shvatili da je to dobar mehanizam za sticanje uticaja u privredi i za dobijanje popularnosti (glasova). To je razlog to danas sve zemlje sveta ograni-avaju trgovinu. Jedino se razlikuju po tome u kojoj meri to ine.

Politika konkurencije u Srbiji

Srbija je u politici konkurencije poela da sledi model EU tek posle promena iz 2000., kada je zemlja pokazala interes da se priblii Uniji. Prethodno je na snazi bilo zakonodavstvo iz vremena socijalizma, gde nije bilo posebnih zakona o zatiti kon-kurencije, nego su drugi zakoni (obino trgovinski) imali delove koji su se odnosi-li na politiku konkurencije. Naravno, nije bilo posebne antimonopolske politike, a ako bi neka firma zloupotrebljavala dominantan poloaj problem se reavao u par-tijskim forumima ili na nivou raznih inspekcija. U krajnjoj liniji firmi se mogao odu-zeti neki unosan posao i dodeliti drugoj, to je ree raeno, ili se podizala druga fir-ma koja je obavljala iste poslove kao i sporna firma, to se ee radilo. Privredna konkurencija u vreme socijalizma bila je problem u tadanjoj Jugoslaviji, jer je ze-mlja koncipirana kao zatvorena trgovaka drava, koja je podizala svoju industriju, da bi se umanjila potreba uvoza. Te firme nisu bile posebno konkurentne u odnosu na rivale iz sveta, pa su morale biti tiene od spoljne konkurencije raznim meha-nizmima, kao to su visoke carine, rigidne vancarinske barijere, subvencije, poreske olakice. Rezultat toga bio je da ste u to vreme mogli da birate izmeu kupovine do-maeg, jeftinog ali nekvalitetnog i stranog kvalitetnog, ali skupog proizvoda. Ta po-litika ostavila je teko naslee svim zemljama koje su nastale od bive Jugoslavije i to ne samo u politici konkurencije, nego i u optoj privrednoj strukturi, zaposleno-sti, razvojnom potencijalu, itd.

Sa politikim promenama 2000. imperativ je postao pribliavanje Srbije Uniji, pa je to reflektovala i regulativa u oblasti politike konkurencije. Prvi Zakon o zatiti kon-kurencije po modelu EU usvojen je useptembru 2005. (Vlada Srbije 2005.) On je re-gulisao tri od etiri elementa koji postoje i u regulativi EU: a) dogovore o cenama, tritu, b) zloupotrebu dominantnog poloaja i c) spajanja firmi i vlasnike udele u firmama. Zakon, meutim, uopte nije regulisao pitanje dravne pomoi, a ona je u Srbiji bila visoka i dostizala ak i do 3-4% od BDP, dok je pomo u EU u proseku bila oko 0,5% BDP zemalja-lanica.

Zakon iz 2005. je predviao izuzea od primene Zakona o zatiti konkurencije na tzv. firme od stratekog drutvenog interesa, a u zemlji gde se taj status lako do-bija, to potpuno potkopava primenu antimonopolskog zakona. Agencija za zatitu konkurencije u Srbiji nije bila ovlaena da izrie kazne u prvom stepenu. Za razliku

31

od toga Evropska Komisija ima takvo ovlaenje. Agencija u Srbiji je firmu mogla da tui sudu i to sudu za prekraje. Sud za prekraje, meutim, bavi se sitnijim naru-avanjem zakona ije finansijske posledice su zanemarljive ili skromne, a ne iznosi-ma koji mogu biti i u desetinama miliona evra. Umesto prekrajnog, ovim bi trebalo da se bavi posebno odelenje Trgovinskog suda. Sve u svemu, Zakon o zatiti konku-rencije iz 2005. bio je dosta loa kopija regulative EU. Skoro da je jedina korist bila to je bio donet, jer je posle toga otvoren prostor za poboljanja i novu, a eventu-alno i bolju regulativu.

Novi zakon o zatiti konkurencije iz 2009. (Vlada Srbije 2009) veliki je korak napred u odnosu na zakon iz 2005. U veini vanih odredbi, bio je usklaen sa regulativom EU. Tri kljune take EU regulative su unete u Zakon:

Sporazumi radi ograniavanja konkurencije

Kontrola spajanja i kupovine udela firmi

Zloupotreba dominantnog poloaja

I dalje je nedostajala etvrta taka dravna pomo. O njoj je u meuvremenu do-net i poseban zakon, ali ona svejedno mora biti ukljuena i u antimonopolski zakon.

Nedostatak Zakona je i to se kod zloupotrebe dominantnog poloaja ne navode sva tri uslova za primenu ove klauzule (dominantni poloaj, zloupotreba d.p., po-remeaj trgovine na osnovu zloupotrebe d.p.). Jo vei, moda i najvei nedosta-tak ovog zakona je i to se u nizu lanova navodi da e vlada doneti uslove, ili na drugi nain blie odrediti elemente za definiciju, prosuivanje, merenje, delovanje, primenu optih uslova iz zakona, itd. To daje priliku izvrnoj vlasti da podzakonskim aktima (uredbe) ograniava zakonske odredbe, to je vrlo loa praksa.

Kaznena politika u Zakonu iz 2009. je bila slabo diversifikovana, to Komisiji pri izri-canju kazni daje obilje nepotrebne diskrecione moi. Pogreno je to se albe na reenja Komisije5 podnose Upravnom sudu. Trebalo bi da to bude odeljenje Trgo-vinskog suda.6

Iako su daleko od savrenih, zakonska reenja u Srbiji u oblasti politike konkurencije su manji problem od prakse, tj. njihove primene. U praksi je uoeno nekoliko pro-blema. Prvo, neke mone firme ili firme koje imaju dovoljno snanu politiku po-drku, bile su praktino izuzete od primene zakona. To se ticalo i monopolskog po-

5 Najvie posla Komisija je imala odobravajui koncentracije firmi u skraenom postupku.Najvei deo postupaka koji je Komisija pokrenula su zbog povrede Zakona iz lana 16 (zloupotreba domi-nantnog poloaja), posle koga dolazi povreda lana 10 (nedoputeni rabati, dogovori o cenama).Poslednjih godina Komisija godinje vodi oko sto postupaka za zatitu konkurencije. Za detalje videti na sajtu Komisije http://www.kzk.org.rs

6 Ima i nekih loih formulacija, kao to je sledea: Relevantno trite u smislu ovog zakona jeste trite koje obuhvata relevantno trite proizvoda na relevantnom geografskom tritu. (lan 6)

32

loaja i ometanja konkurenata i ometanja dravnih organa u sprovoenju zakona. Drugo, na lanove Komisije za zatitu konkurencije vren je pritisak da se postupci protiv nekih firmi ne pokreu ili ako se pokrenu, da se obustave. Tree, neki lano-vi Komisije bi da ne pokreu nikakve postupke i time stvaraju probleme, nego radi-je da uivaju u pogodnostima koje na tom mestu imaju.

Naravno, to su neki standardni problemi koji se skoro uvek javljaju pri uvoenju nove regulative i uhodavanju ustanova. Bilo bi udo kada bi takve stvari mogle od-mah da profunkcioniu onako kako je to u zemljama koje su davno poele da prime-njuju ovu vrstu regulative. Stvari idu postepeno. Prvo nema nekog zakona. Kasnije se usvoji njegova vrlo manjkava verzija. Zatim doe bolja verzija. Potom se zakon ne primenjuje, tj. tretira se kao da ne postoji. Posle nekog vremena ponu da se prime-njuju neke od njegovih vanijih odredbi. A jo kasnije, i one druge. Primena najpre ide loe, ali se vremenom poboljava... I tako u malim ili veim koracima do vreme-na u kome e se primenjivati kad god treba i u zadovoljavajuem obliku.

Zakljuak

Politika konkurencije danas se pojavljuje kao pokuaj drave da ispravi greku, koju je sama svojom prethodnom aktivnou napravila, stvarajui monopole i povlae-ne firme. Politika konkurencije kakva danas dominira u Evropi oslanja se na eti-ri take: zabrana dogovora o cenama, kontrola spajanja firmi, ograniavanje domi-nantnog poloaja i dravnu pomo. Politika konkurencije doista koristi graanima, umanjujui prethodnu dravnu greku, jer ima bar tri pozitivna efekta obara cene, poboljava kvalitet roba i usluga i poveava slobodu izbora.

Srbija je u politici konkurencije prela dug put. U vreme socijalizma politika konku-rencije se vodila preko nekoliko lanova trgovinskih zakona. Do promene je dolo usled pribliavanja zemlje Evropskoj uniji. Posle 2000. Srbija je donela dva zakona o zatiti konkurencije i osnovala Komisiju za zatitu konkurencije. Prvi zakon iz 2005. bio je vrlo lo. Drugi iz 2009. nije savren, ali je dosta solidan. Tako je u zakonodav-nom smislu napravljen znaajan pomak. Slino je bilo i sa praksom. Komisija za za-titu konkurencije jedva da je radila u prvim godinama posle osnivanja, dok da-nas pokrene preko sto sluajeva godinje, od kojih se najmanje 2/3 relativno brzo i okona. To su koraci koji bude optimizam da bi kroz deceniju ili neto vie, ako se postojei trend nastavi, stanje u ovoj oblasti u Srbiji moglo biti sasvim dobro ure-eno. No ma koliko na ovaj nain bilo ureeno, reenja nikada nee biti dobra kao kada bi se uspostavila najbolja poznata politika konkurencije sloboda trgovine i ostalog poslovanja. Ona se moe saeti u jednoj reenici: ko nema dovoljno snanu konkurenciju u zemlji, treba da otvori granice.

33

Andrej Plahutnik1

JAVNE NABAVKE I KONKURENCIJA - LEK ILI PODSTREK KORUPCIJI

1. UVOD

Konkurencija je od ne tako davnih vremena Adama Smitha kategorija, o kojoj mno-go priamo, a moda malo znamo. U neko vreme je na irim prostorijama regiona ak vailo nepisano pravilo, da konkurencija ne predstavlja neku posebnu korist, jer bez potrebe poveava trokove, a da su dogovori izmeu uesnika na tritu kori-sni, jer se tako pravedno rasporeuje rad i sredstva. Pored zakona2, koji su pred-stavljali sveto pismo samoupravnog socijalizma i destrukciju trine ekonomije uvoenjem planske ekonomije i negacijom profita kao cilja preduzetnitva i predu-zetnika, treba imati u vidu i zatvaranje nacionalnog3 trita u korist tzv. nacional-nih ampiona, kao i stvaranje nacionalnih monopola u infrastrukturi i snabdeva-nju tzv. stratekim dobrom4.

Primenom ovakve politike i zakon sa ciljem zatite konkurencije5 iz istog vremen-skog razdoblja nije doao do izraaja, pogotovu imajui u vidu i posebnu nadlenost privrednih komora6, da daju saglasnost za uvoz odreenih roba, a davanje sagla-snosti je bilo u rukama domaih proizvoaa konkurentnih proizvoda. Takva vrsta trgovinske politike je bila na tetu svih, kako se kasnije pokazalo i zatienih firmi, koje nisu bile pod pritiskom konkurencije, pa su zbog toga vremenom postale sa-svim nekonkurentne.

Pored navedenog treba imati u vidu i to, da nije postojala kvantifikacija javnog in-teresa i da su individualni interesi pojedinaca (pojedinih firmi) napravili dugorunu tetu itavoj ekonomiji, zbog pristupa, nedostatka takmiarske filozofije, zbog ne-dostatka vizije i pogrenih prioriteta.

Zbog nepostojanja uslova i/ili volje za efikasnom konkurencijom i sistem efikasne

1 Andrej Plahutnik, univ.dipl. iur., Ljubljana, Team Leader EU-SCS projekta EUROPEAID11/SER01/07/11, od oktobra 1994 do novembra 2007 direktor nacionalnog organa za zatitu kon-kurencije Republike Slovenije (Urad RS za varstvo konkurence); miljenja autora u ovom lanku strogo su lina i te stoga ne odraavaju zvanina stanovita organa i/ili projekta Evropske Unije.

2 Npr. Zakon o udruenom radu, stupio na snagu u novembru 1976. i Zakon o obaveznom povezi-vanju proizvodnih i trgovinskih OUR (organizacija udruenog rada)

3 Trite tadanje savezne drave - SFRJ4 Npr. elektrodistribucije ograniene na pojedine republike, razliiti strujni napon u eleznikom

prometu isl.5 Zakon o suzbijanju nelojalne konkurencije i monopolskih sporazuma6 Savezne i republikih

34

upotrebe javnih sredstava u obliku javnih nabavki nije bio sistemska kategorija. Ako se opet vratimo Adamu Smithu i njegovoj poznatoj nevidljivoj ruci7, moramo imati u vidu, da ipak samo trite ponekad nije u stanju samoregulacije i da dra-va ponekad ipak mora da u ogranienom vremenu vodi brigu o regulaciji u javnom interesu.

2. POJAM POLITIKE I PRAVA KONKURENCIJE

Konkurencija je utakmica8 na tritu za stranke; u sportskom argonu se moe rei, da tempo utakmice utie na rezultat utakmica sa jakim tempom donosi dobar rezultat.

Kako u sportu, tako i u ekonomiji, efikasnost zavisi od uesnika u igri (na tritu), od dobrih pravila i na kraju, da se nita ne preputa sluaju (pa i nepotovanju pravi-la) od dobrog arbitra.

Konkurencija je kao kategorija dosta mlada, pogotovu u evropskom prostoru, pa nije ni udno, da se oko toga stvara mnogo zabuna, pogrenih tumaenja i nerazu-mevanja. Neto je tome doprineo i ve pomenuti zakon9, pa se dosta udne i ne-pravilne stipulacije mogu nai i u drugim zakonima10, kao npr. pojam monopolskog sporazuma isl.

Kod konkurencije je potrebno najpre imati u vidu nekoliko osnovnih pojmova:

Konkurencija i njena efikasnost zavise od broja uesnika na tritu, ali to ne znai da je veliki broj uesnika garant za efikasnu konkurenciju. Broj direktnih konkurenata moe biti i mali, ali bitno je da su efikasni, konkurentni i da izmeu njih ne dolazi do dogovora, usklaenih radnji i drugih naina sniavanja efikasne trine utakmice.

Efikasna konkurencija nije neto, to bi se pojavilo samo od sebe; treba imati u vidu da mnogo toga zavisi od politikog konsenza o otvaranju nacionalnog trita; ako postoje ulazne barijere razliitih oblika11 onda nije ni mogue oekivati, da e efika-sna konkurencija postojati.

Kada govorimo o konkurenciji, moda krenemo korak dalje i onda doemo do iden-tifikacije zatite efikasne konkurencije; zatita efikasne konkurencije je mogua

7 Invisible hand iz njegovog rada Wealth of Nations(Bogatstvo naroda)8 Zbog navedenog se za konkurenciju upotrebljava i naziv trino nadmetanje ili trino natjecan-Zbog navedenog se za konkurenciju upotrebljava i naziv trino nadmetanje ili trino natjecan-

je; u Hrvatskoj nadlena institucija ima naziv Agencija za zatitu trinog natjecanja

9 Op.cit.510 Npr. odrebma l. 232 Krivinog zakona opredeljuje monopolski sporazum11 Pored logistikih barijera, koje zavise od mnogo faktora, npr. udaljenosti u usporedbi sa cenom

produkta i transporta isl., postoje i psiholoke barijere (npr. brand loyalty - naviknost na od-reeni proizvod i time neelastinost potraivanja sa strane potroaa), ali administrativne ba-rijere (carine, prelevmani, kvote isl.) su ono, to u stvari efikasno (ali na tetu konkurencije, po-stojee i potencijalne, i nacionalnih ekonomija) zatvara trite, onemoguava konkurenciju za trite i na tritu

35

spreavanjem ograniavanja konkurencije, a za postizanje ovog cilja su potrebni dobar zakonodavni okvir, efikasne institucije i realni prioriteti zatite, koji se izraa-vaju u nainu i strukturi implementacije12.

Implementacija, posmatrana kroz statistiku, moe se razumeti na dva razliita na-ina: kroz broj sluajeva13, ili kroz strukturu sluajeva. Ako je struktura siromana u tom smislu, da izuzetno mali deo predstavljaju sluajevi otkrivanja, zabrane i ka-njavanja klasinih povreda konkurencije, znai restriktivnih sporazuma i zloupo-trebe dominantnog poloaja, onda imamo pogrenu implementaciju, koja na dugi rok ak i nanosi tetu i to pre svega nepostojanjem pravih prioriteta, koja vodi u preteranu i nepotrebnu kontrolu koncentracija, koje veinom nemaju ni nekog uti-caja na trite, a sa druge strane to stvara nepotrebne trokove, gubljenje energije za uesnike na tritu, a za institucije za zatitu konkurencije nepotrebno rasipava-nje i onako veoma ograninih ljudskih resursa.

Ono to se u regionu moe videti, se moe proceniti kao sporadini pristup primeni prava konkurencije. Poto odredbe SSP14 nalau dravama kandidatima za ulazak u Evropsku Uniju ve pre samog ulaska primenu jednakih standarda primene onima koji vae u Evropskoj uniji i njenim dravama lanicama, uvek se moe postaviti pi-tanje da li je primena evropskih standarda na polju politike i prava konkurencije-rezultat vlastite politike, identifikacije i izazova, ili odgovor na zahtev, ili bolje: oe-kivanja Evropske unije; postoji otvoreno pitanje i mnogo moguih odgovora; bitno je saznanje, da li uopte razumemo politiku konkurencije, koja se odraava kroz pravni okvir, da li razumemo filozofiju konkurencije ili se zadovoljavamo ideologi-jom konkurencije.

Filozofija konkurencije je daleko ira od nekih obaveznih aksioma, koji se odraava-ju kroz generalne klauzule zabrana15, kontrole koncentracija16 i drugih stipulacija u

12 Struktura implementacije se izraava kroz tzv. Enforcement Record, koji u stvari znai stati sti -Struktura implementacije se izraava kroz tzv. Enforcement Record, koji u stvari znai statisti-ki prikaz obraenih sluajeva od donoenja konanih odluka, do presuda suda.

13 U regionu je vidljivo, da je struktura nepogodna, jer je veina energije upuena u kontrolu kon-U regionu je vidljivo, da je struktura nepogodna, jer je veina energije upuena u kontrolu kon-centracija, neto zbog naina finansiranja (putem visokih taksi), a neto i zbog lakeg pristupa (kod koncentracije stranke sve podatke daju na vreme, dok kod povreda konkurencije institucije muku mue sa prikupljanjem podataka)

14 Sporazum o stabilizaciji i pridruivanju izmeu Republike Srbije sa jedne strane i Evropske Unije i njenih drava lanica sa druge strane

15 Restriktivnih sporazuma i zloupotreba dominantnog poloaja16 Velika zabuna: dominantan poloaj je neto loe, zbog toga mora biti zabranjen; pravilni pristup:

dominantni poloaj, ak i monopol nije sporan, ako nema zloupotreba, ali so zbog toga zloupot-rebe zabranjene bez mogunosti bilo kakvih izuzea; treba imati i u vidu podelu legalnih mono-pola (ekskluzivnih prava) ako postupak podele nije transparentan, ako postoje nelegalni nai-ni podele, onda se treba ozbiljno upitati, koji su naini zatite konkurencije od ograniavanja sa strane lasti (nosilaca javnih ovlaenja); zbog toga je i zabrana koncentracije koje, i kao rezultat stvaranja ili jaanja dominantnog poloaja, ne utiu negativno na efiksnu konkurenciju, stvar po-grenog razumevanja politike i prava konkurencije ili (veoma otvoreno) nedopustivi amaterizam

36

nacionalnim zakonodavstvima17; treba imati u vidu da konkurencija nije sama sebi cilj, nego da je to najbolji nain za veu inovativnost, konkurentnost i na kraju za bo-ljitak itavog drutva tamo, gde efikasna konkurencija postoji.

Sa druge strane ideologija konkurencije znai preuzimanje standarda, pa ak i im-plementacija bez pravog razumevanja na dui rok moe stvarati ozbiljne probleme, pre svega pristupom jednakosti i obezbeivanja mesta na tritu svakome po malo.

Politika i pravo konkurencije u ime i za raun filozofije konkurencije moe se oprav-dano smatrati temeljnim elementom efikasne trine ekonomije, razvoja, inovativ-nosti i opteg napretka, u dugoronom cilju razvoja ekonomije i koristi potroaa.

3. JAVNE NABAVKE

Prilino isto to je bilo reeno za konkurenciju, vai i za javne nabavke, a to je pone-kad pogreno razumevanje sistema, a ponekad sasvim solidno, a nepotrebno ogra-nieno razumevanje; istina je da je sistem javnih nabavki odlian nain za efikasnu upotrebu javnih sredstava, a pria se na tome ne zavrava; sistem javnih nabavki je jedan od naina za uvoenje konkurencije na trite i za postojanje i jaanje konku-rencije na tritu.

Ako smo ve opredelili jasne ciljeve uvoenja sistema javnih nabavki u prethodnoj reenici, onda se odmah postavlja pitanje, da li postoji idealan sistem i zbog ega takav sistem ne postoji. Ako smo pomenuli efikasnu upotrebu javnih sredstava i ja-anje konkurencije ili ak uvoenje efikasne konkurencije, onda se moramo odmah i pitati kome to ne odgovara; i tu dolazimo do otvaranja Pandorine kutije.

Najpre se postavlja pitanje zbog ega postoji toliki interes na strani uesnika na tr-itu, da se smeste u krug ponuaa18 i da pobede u (obino) jakoj konkurenciji.

Iako je sama pripema ponude dosta zahtevan projekat i mora da se bazira na od-linom poznavanju uslova na tritu, osnovnog posla, konkurencije, pored toga u veini sluajeva treba obezbediti i (skupe) bankovne garancije i sl., na kraju to zna-i jednokratnu investiciju, koja je dosta niska u poreenju sa redovnim trokovima marketinga i ostalih trokova, vezanih za slian obim poslova, kako u smislu obima samog posla, tako i u finansijskom smislu.

Dugorono planiranje proizvodnje i time jasno rasporeivanje ljudskih i finansijskih

17 Bilo doneenim na vlastitu inicijativu, na temelju vlastitog razumevanja, ili kao odgovor (uz znak pitanja; da li i uz razumevanje) na oekivanja ugovornog partnera u SSP okviru

18 Sistem javnih nabavki poiva na odreenim zahtevima; ne moe se svako sa ulice pojaviti kao ponua u sistemu i zbog toga postoje odreena pravila, koja bi morala biti obezbediti uslove, da naruioc na kraju, po zavretku ponude dobije ono to je bilo predmet javne nabavke, robu ili usluge, po ceni, kvalitetu i u roku.

37

resursa je sledei pozitivni rezultat pobede na tenderu19; to20 je jedan od bitnih ele-menata poslovne politike preduzea, uesnika na tritu. Ako tome dodamo i jasno planiranje finansijskih tokova21, dodatne reference, na koje se uesnik na tritu moe pozivati na drugim tenderima ili kod drugih oblika nastupanja na tritu, onda vidimo da se pobeda na tenderu u svakom sluaju isplati iz vie razloga.

4. DELIMINA IZUZEA KONKURENCIJE U JAVNIM NABAVKAMA NA OSNOVU ZAKONA

Idealna konkurencija ne postoji nigde, pa ni u sistemu javnih nabavki; pored protiv-pravnog (protivzakonitog) ograniavanja konkurencije na razliite naine, postoje i zakonom propisani (dozvoljeni) naini neravnopravnog poloaja odreenih uesni-ka na tritu, to nije sasvim u skladu sa optim pravilima konkurencije.

Jedan od takvih naina je definitivno preferencijalni status domaih ponuaa u si-stemu javnih nabavki u odreenim zemljama, pa i u Srbiji u prelaznom periodu od stupanja na snagu SPP-a. Preferencijalni status znai, da odreeni ponuai ima-ju povlaen status u odnosu na druge i to na nain, da se njihova ponuda smatra najboljom, iako je cena za (zakonom) odreeni procenat vea od ponuda onih po-nuaa, koji nemaju preferencijalni status. Preferencijalni status omoguavaju i za-kon o javnim nabavkama22 i SSP23, oba propisa na odreeno vreme i u razliitim ste-penima ovlaenosti, kako po godinama od stupanja na snagu navedenih propisa, tako i po statusu24.

Nije samo preferencijalni status kao takav problematian, iako bi se mnogi mogli pozivati na nunost prilagoavanja domae industrije (ili bolje: ponuaa) meu-narodnoj konkurenciji, bez obzira na to, da tu itekako postoje elementi protekcio-nizma25 ili cilja javnih nabavki.

19 Kada govorimo o javnim nabavkama, za itav sklop aktivnosti, od objavljivanja javnog poziva pa do izbora najboljeg ponuaa sa potpisivanjem ugovora, obino upotrebljavamo izraz tender - npr. objava tendera, tendrska ponuda isl.

20 Efikasna organizacija poslovnog procesa21 cashflow22 Zakon o javnim nabavkama (Sl. Glasnik RS, 124/2012); lan 8623 lan 76, stav 424 Razliite kategorije rangiranja ponuaa: domai ponuai, ponuda domae robe, CEFTA status

ipd. 25 Sa jedne strane govora je o otvaranju trita, a sa druge strane praksa pokazuje, da se trite

otvara sporo, uz pojedina ustupanja, u korist odreenih uesnika na tritu; o koristi/teretu po-troaa, a pogotovu usporenom ulasku efikasnih konkurenata ni rei.

38

Razlika u prefercijalnom statusu s obzirom na najpovoljnjiju26 i najniu27 ponudu-stvara odreenu diskriminaciju i po svom obliku (zbog naina davanja prednosti) ima sve elemente protekcionizma; u svakom sluaju to zapaanje je iskljuivo sa stanovita politike i prava konkurencije i efikasne trine ekonomije, a ne stano-vita potencijalno potrebnih prilagoavanja u ekonomskim sistemima u tranziciji.

U svakom sluaju navedeno znai zakonom doputeno i propisano28 odstupanje od naela jednakosti u ZJN29, na osnovu kojeg je naruilac duan da u svim fazama po-stupka javne nabavke obezbedi jednak poloaj svim ponuaima.

ZJN ide (barem u odredbama l. 12) jo dalje, jer propisuje, da naruilac ne moe da odreuje uslove koji bi znaili nacionalnu, teritorijalnu, predmetnu ili linu dis-kriminaciju meu ponuaima, niti diskriminaciju koja bi proizlazila iz klasifikacije delatnosti koju obavlja ponua.

Druga stvar, koja je poeljna, a svakako dozvoljena u sistemu javnih nabavki, su kon-zorcijske ponude. Sa stanovita politike i prava konkurencije se konzorcijska ponuda moe razumeti kao dogovor o zajednikom nastupanju neposrednih konkurenata: ako takav dogovor nema znaaj tzv. zajednikih ulaganja sa ciljem stvaranja subjek-ta (pravnog lica), sposobnog samostalnog nastupanja na tritu, onda se to u kla-sinom pravu konkurencije smatra restriktivnim sporazumom, odnosno kartelom.

Imajui u vidu dejstvo, da svaka predaja ponude na otvorenom tenderu ne zna-i i dobijanje posla, da treba tada, kada ponua podnosi ponude na vie tende-ra u istom vremenskom periodu, imajui u vidu i to, da samom predajom ponude, obezbeivanjem bankarskih (i drugih) garancija, ponua preuzima veoma jasnu obavezu realizacije ponude u sluaju uspene ponude, onda treba razumeti, da su konzorcijumske ponude neke vrste garancije i za naruioca, da e izabrani ponua (konzorcijum) biti u stanju pod predloenim (i prihvaenim) uslovima ispuniti svoje ugovorne obaveze po ceni, kvalitetu i u roku.

26 ZJN, l.86/1. /cit/: U sluaju primene kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude, a u situ-aciji kada postoje ponude domaeg i stranog ponuaa koji pruaju usluge ili izvode radove, naruilac mora izabrati ponudu najpovoljnijeg domaeg ponuaa pod uslovom da razlika u konanom zbiru pondera izmeu najpovoljnije ponude stranog ponuaa i najpovoljnije ponude domaeg ponuaa nije vea od 10 u korist ponude stranog ponuaa.

27 ZJN, l.86/4. /cit./: U sluaju primene kriterijuma najnie ponuene cene, a u situaciji kada postoje ponude ponuaa koji nude dobra domaeg porekla i ponude ponuaa koji nude do-bra stranog porekla, naruilac mora izabrati ponudu ponuaa koji nudi dobra domaeg porek-la pod uslovom da njegova ponuena cena nije preko 20% vea u odnosu na najniu ponuenu cenu ponuaa koji nudi dobra stranog porekla.

28 Op.cit. 26 i 27: vidi: naruilacmora29 ZJN, l.12

39

5. OGRANIAVANJE KONKURENCIJE U JAVNIM NABAVKAMA

Iako je jasno, da je efikasna konkurencija temelj efikasne ekonomije i da uz poznate efekte podizanja konkurentnosti i poveanja inovativnosti potroau nudi veu mo-gunost izbora uz bolji kvalitet i povoljnjiju cenu, treba imati u vidu i drugu, tamni-ju stranu, a to je cilj uesnika na tritu, preduzetnika.

elja za ekstra profitom, uzimanjem monopolske rente, nije cilj i prema cilju usme-rena aktivnost svakog uesnika na tritu, a u mnogo sluajeva monopolska renta ili ekstra profit je neto, to pojedine uesnike tera u razliite naine protivzakoni-tih radnji.

Kod javnih nabavki uestalu pojavu predstavljaju nametene ponude30. U okviru tog sistema, koji se pojavljuje u celom svetu, ponuai se meusobno dogovore, ko e pobediti na pojedinom tenderu i pre svega, kako e meusobno podeliti na taj nain ostvareni ekstra profit.

Veinom se direktni konkurenti dogovore za meusobnu podelu razliitih tende-ra, na kojima meusobno uestvuju i naprave meusobne dogovore, ko e od njih podneti ponudu, koja e na tenderu pobediti i na koji nain e ostali ponuai pod-neti svoje ponude, da li e podneti suvie visoke ponude31, nekompletne ponude ili e prosto odustati od podnoenja ponuda.

Konkurenti, uesnici u sistemu nametenih ponuda se meusobno dogovore i o kompenzaciji zbog nepodnoenja konkurentnih ponuda; ponekad se dogovore, kako e meusobno podeliti poslove, predmet tendera, na dugoronoj osnovi; u nekim kartelima pronaeni su dokumenti sa tanom raspodelom po procentima, po finansijskom rezultatu.

U nekim drugim sluajevima ljubazni konkurent moe raunati, da e dobiti odre-eni deo posla kao podizvoa, ili e se ta vrsta kompenzacije, da se prikrije dire