Vier scenario’s vanuit veranderingsmanagement onder de loep:...
Transcript of Vier scenario’s vanuit veranderingsmanagement onder de loep:...
Gemeentelijke reorganisaties: wat en hoe?
Deel II. Vier scenario’s vanuit veranderingsmanagement onder de loep: shared services, intergemeentelijke samenwerking, fusie gemeente-OCMW en gemeentelijke fusies.
Rapport
Bruno Broucker
Promotor: Annie Hondeghem
co-promotor: Trui Steen
׀ i ׀
Inhoudstafel
Lijst tabellen v
Lijst figuren vii
Managementsamenvatting 9
1. Inleiding 15
2. Methodologie 17
> 2.1. Te bestuderen thema’s 17
> 2.2. Dataverzameling 21
> 2.3. Beperkingen van het onderzoek 26
> 2.4. Noot met betrekking tot de referentielijst 27
3. Algemene aandachtspunten op vlak van veranderingsmanagement bij gemeentelijke reorganisaties 29
> 3.1. De rol van visie, strategie en leiderschap 29
> 3.1.1. Wie bepaalt de richting van de hervorming? 31
> 3.1.2. Wie trekt de reorganisatie? 32
> 3.1.3. Wat is de beste strategie? 35
> 3.1.4. Welke leiderschap is nodig? 38
> 3.2. De inhoud 38
> 3.3. Het veranderingsproces 40
> 3.3.1. De voorbereidingsfase 40
> 3.3.2. De implementatiefase 45
> 3.3.3. De coördinatie 49
> 3.4. Draagvlak en participatie 52
> 3.4.1. Wie betrek je? 52
> 3.4.2. Hoeveel betrek je? 53
> 3.4.3. Hoe creëer je een draagvlak en ga je om met weerstand? 54
> 3.4.4. Wat met cultuurverschillen? 56
׀ ii ׀
> 3.5. Communicatie 57
> 3.5.1. Wie moet communiceren? 58
> 3.5.2. Hoe, waarover en wanneer moet je communiceren? 59
> 3.6. Opvolging, monitoring en evaluatie 61
> 3.6.1. Hoe wordt het project opgevolgd? 61
> 3.6.2. Hoe en wanneer stuur je bij? 62
> 3.6.3. Wanneer is de reorganisatie succesvol? 63
> 3.7. Besluit 64
4. Specifieke aandachtspunten bij de oprichting van shared services 65
> 4.1. Theoretische achtergrond 66
> 4.2. Types en vormen van shared services 67
> 4.2.1. Netwerkconcept 69
> 4.2.2. Centrumconcept 70
> 4.2.3. Matrixconcept 70
> 4.2.4. Shared service centrum 71
> 4.2.5. Mengvormen 71
> 4.3. Voor- en nadelen van shared services 72
> 4.4. Succes- en faalfactoren bij de oprichting van shared services 73
> 4.4.1. Shared services. Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij gemeenten. 73
> 4.4.2. Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid. 75
> 4.5. Tot slot 81
5. Specifieke aandachtspunten bij de oprichting van een vorm van intergemeentelijke samenwerking 82
> 5.1. Theoretische achtergrond: kenmerken en types van IGS 82
> 5.1.1. Vrijwilligheid en gemeenschappelijkheid als basiskenmerken 82
> 5.1.2. Types IGS 84
> 5.2. Voordelen en aandachtspunten bij IGS 87
> 5.2.1. Streven naar besparingseffecten, efficiëntie- en effectiviteitsverhoging 87
׀ iii ׀
> 5.2.2. Subsidies voor de opstart van samenwerkingsverbanden 90
> 5.2.3. Specialisatie en expertise verhogen, en continuering garanderen 91
> 5.2.4. Omgaan met een mogelijks verlies aan democratische legitimiteit 92
> 5.2.5. Wat met een tekort aan expertise op vlak van interlokaal besturen? 94
> 5.2.6. Mogelijks onderlinge concurrentie 95
> 5.2.7. De kostprijs van een IGS 96
> 5.2.8. Een duidelijke bevoegdheidsverdeling 97
> 5.2.9. De unieke waarde van een IGS binnen het dienstverleningsaanbod 98
> 5.2.10. Een samenwerkingsvorm met slagkracht 98
> 5.3. Te ondernemen stappen 99
> 5.3.1. Fase 1. Initiëren 100
> 5.3.2. Fase 2. Ontwerpen 105
> 5.3.3. Fase 3. Implementeren en evalueren 106
6. Specifieke aandachtspunten bij de fusie van gemeente en OCMW 108
> 6.1. Achtergrond 108
> 6.2. Voordelen en aandachtspunten bij fusie gemeente-OCMW 112
> 6.2.1. Toename efficiëntie door integratie 113
> 6.2.2. Beter kwaliteit dienstverlening door specialisatie en professionalisering 114
> 6.2.3. Betere coördinatie en bezetting van capaciteit door standaardisatie 115
> 6.2.4. Grotere flexibiliteit door grotere slagkracht 116
> 6.2.5. Vergroting transparantie 117
> 6.2.6. Risico op negatieve schaaleffecten 118
> 6.2.7. Integreren heeft een opstart- en coördinatiekost 119
> 6.2.8. Vergroting van de sturingsproblemen 121
> 6.3. Stappenplan 122
> 6.3.1. Creatie van bewustwording en begrip over de integratie 123
> 6.3.2. Contextanalyse 124
׀ iv ׀
> 6.3.3. Interne analyse 125
> 6.3.4. Ontwerp nieuwe organisatie 126
> 6.3.5. Implementatiefase 126
> 6.3.6. Evaluatie en bijsturing 127
7. Specifieke aandachtspunten bij de vrijwillige fusie van gemeenten 128
> 7.1. Achtergrond 128
> 7.2. Aandachtspunten bij gemeentelijke fusie 130
> 7.2.1. Redenen voor fusie 131
> 7.2.2. Specifieke aandachtspunten 138
> 7.2.3. Te ondernemen stappen 144
Referenties 149
Beleidsaanbevelingen 153
׀ v ׀
Lijst tabellen
Tabel 1. Op te nemen thema's voor de draaiboeken ............................ 20
Tabel 2. Overzicht verkennende interviews ...................................... 21
Tabel 3. Scenario's uitwerking onderzoek ......................................... 22
Tabel 4. Deelnemers en datum focusgroep fusie gemeente-OCMW .......... 25
Tabel 5. Deelnemers en datum focusgroep IGS .................................. 25
Tabel 6. Interviews fusie gemeenten .............................................. 26
Tabel 7. Klaar voor implementatie? (gebaseerd op Marsee, 2002) ........... 48
Tabel 8. Succes- en faalfactoren bij implementatie ............................ 49
Tabel 9. Voorbeeld stakeholder-analyse .......................................... 53
Tabel 10. Eigenschappen netwerkconcept ........................................ 69
Tabel 11. Eigenschappen centrumconcept ........................................ 70
Tabel 12. Eigenschappen matrixconcept .......................................... 70
Tabel 13. Eigenschappen shared service centrum ............................... 71
Tabel 14. Mengvormen ................................................................ 71
Tabel 15. Voor- en nadelen Shared Services (gebaseerd op Korsten et al.) 72
Tabel 16. Overzicht succes- en faalfactoren ..................................... 75
Tabel 17. Kenmerken van intergemeentelijke samenwerking ................. 87
Tabel 18. Sleutelvragen en acties bij stap 1 ..................................... 100
Tabel 19. Sleutelvragen en acties bij stap 2 ..................................... 101
Tabel 20. Sleutelvragen en acties bij stap 3 ..................................... 102
Tabel 21. Sleutelvragen en acties bij stap 4 ..................................... 103
Tabel 22. Sleutelvragen en acties bij stap 5 ..................................... 104
Tabel 23. Sleutelvragen en acties bij stap 6-10 ................................. 105
Tabel 24. Sleutelvragen en acties bij stap 11-15 ............................... 107
Tabel 25. Scenario’s integratie gemeente-OCMW .............................. 111
Tabel 26. Sleutelvragen en acties bij stap 1 ..................................... 123
׀ vi ׀
Tabel 27. Sleutelvragen en acties bij stap 2 ..................................... 124
Tabel 28. Sleutelvragen en acties bij stap 3 ..................................... 125
Tabel 29. Sleutelvragen en acties bij stap 4 ..................................... 126
Tabel 30. Sleutelvragen en acties bij stap 5 ..................................... 126
Tabel 31. Sleutelvragen en acties bij fase 6 ..................................... 127
Tabel 32. Redenen voor gemeentelijke fusie .................................... 131
Tabel 33. Acties en sleutelvragen bij de pre-fusie ............................. 146
Tabel 34. Sleutelvragen en acties bij fusie ...................................... 147
Tabel 35. Sleutelvragen en acties bij post-fusie ................................ 148
׀ vii ׀
Lijst figuren
Figuur 1. Communicatie tijdens veranderingen (bron: Queensland guide) .. 58
׀ 9 ׀
Managementsamenvatting
Deze handleidingen hebben tot doel gemeenten te ondersteunen die een
reorganisatie willen opzetten om meer samenwerking tot stand te brengen
met andere gemeenten of diensten. Concreet gaat het over de oprichting van
shared services, intergemeentelijke samenwerking, de fusie tussen gemeente
en OCMW en de fusies tussen gemeenten. Een eerste onderdeel behandelt
hetgeen van toepassing is op alle type hervormingen. De vier daaropvolgende
delen gaan specifiek in op de vier reorganisatiescenario’s.
1) Generieke aandachtspunten
Visie, strategie en leiderschap. De visie over de hervorming moet duidelijk,
vereenvoudigend en helder zijn. De trekkers van de verandering moeten
hiërarchische/formele macht hebben, maar ook voldoende gewicht en
draagvlak om de hervorming te doen groeien. Er is nood aan een evenwicht
tussen politiek en ambtelijk leiderschap. In het veranderingsproces zijn
vertrouwen en transparantie essentieel, en moet er tijd en flexibiliteit
voorzien worden. Voor het veranderingsproces is een efficiënte en goed
vertegenwoordigende projectstructuur belangrijk. Rapportering naar de
politieke organen is essentieel.
Het veranderingsproces. Tijdens de voorbereidingsfase moet er een
urgentiebesef zijn, een coalitie gevormd worden en doelstellingen
geformuleerd worden. Het kan nuttig zijn een haalbaarheidsanalyse uit te
voeren. Wees pragmatisch met het stappenplan en zorg voor betrokkenheid
en communicatie. Na de voorbereidingsfase start de implementatiefase. Deze
is succesvol als de hervorming voelbaar is op de werkvloer.
Draagvlak, participatie en communicatie. Zet een stakeholderanalyse op.
Voorzie voldoende communicatiemogelijkheden en vormen van interactie.
Investeer in formeel en informeel overleg. Maak een onderscheid tussen
׀ 10 ׀
communicatie in het beleidsvoorbereidend proces en communicatie over
gemaakte keuzes. Bespreek de voordelen en de effecten van de
hervormingen.
Opvolging, monitoring en evaluatie. Streef naar lange termijn
doelstellingen en quick wins. Meet de voortgang van de hervorming en de
afwijkingen met hun impact op het veranderingstraject. Identificeer hiervoor
een set van Key Performance Indicators. Meet niet alleen de impact van het
hele veranderingstraject, maar ook per deeltraject.
2) Specifieke aandachtspunten voor shared services
Dit onderzoek behandelt interbestuurlijke vormen van shared services: het
primaat van de gemeentebesturen blijft bestaan, er vindt een
kostenverrekening plaats voor de diensten, het ‘centrum’ draagt geen beleid
uit, en opereert onder een gezamenlijk opgericht bestuur. Er zijn vijf vormen
van shared services. Voor hun kenmerken, succes- en faalfactoren verwijzen
we naar het rapport. Inzake veranderingsmanagement vermelden we
volgende elementen:
Bepaal een duidelijke visie en de daaraan gekoppelde doelstellingen.
Voorzie in politiek en ambtelijk leiderschap en een evenwicht tussen
top-down en bottom-up aanpak.
Maak een business case op en plan een gefaseerde opstart van het
samenwerkingsverband. Betrek de verschillende betrokken partijen.
Breng voldoende competenties en expertise in het shared service.
Voorzie prestatiemeetsystemen, monitors en evaluatiemechanismen.
Benoem, indien nodig, een directeur. Voer een opdrachtgeversberaad
en klantenberaad in. Kom, indien nodig, tot
DienstVerleningsOvereenkomsten of SLA’s.
׀ 11 ׀
Een shared service dient kostendekkend te zijn, door middel van
facturatie. De tarieven worden opgenomen in de Producten- en
Dienstencatalogus. Laat beheersautonomie toe aan de shared service.
3) Specifieke aandachtspunten voor IGS
Er zijn talrijke vormen van IGS te onderscheiden. Hieronder enkele
aandachtspunten:
IGS streeft doorgaans naar besparingseffecten, efficiëntie- en
effectiviteitsverhoging. Het is belangrijk zich hier niet op blind te
staren: (1) de optimale schaal bestaat niet, dus het is onzeker of een
IGS de gewenste schaalvoordelen zal opleveren; (2) als het de
voordelen oplevert, zal het moeilijk zijn die te meten, en (3)
efficiëntie is slechts één mogelijks voordeel van IGS. Immers, IGS kan
zorgen voor meer continuïteit, specialisatie en expertise.
Soms wordt het opzetten van IGS gesubsidieerd. Dit kan een stimulans
zijn, maar heeft voornamelijk nut indien de subsidies passen binnen
een langere termijnperspectief van duurzame samenwerking.
Een mogelijks verlies aan democratische legitimiteit kan opgevangen
worden door een doordachte vertegenwoordigingsstructuur.
Een IGS opzetten vereist transparantie en vertrouwen en heeft
daarom ook nood aan een slagkrachtige structuur.
Voor de opstart van een IGS onderscheiden we de volgende stappen. Voor
meer details verwijzen we naar het rapport: (1) identificeer noden,
opportuniteiten, partners en mogelijkheden tot samenwerking; (2) analyseer
de wettelijke en economische context; (3) beslis over de toetreding tot een
IGS, bouw bewustzijn en steun op; (4) ontwerp de IGS, implementeer en
evalueer.
׀ 12 ׀
4) Specifieke aandachtspunten voor fusie gemeente-ocmw
Een toename van efficiëntie door integratie: in het proces van
veranderingsmanagement zal moeten worden vastgelegd (1) wat de
efficiëntiedoelstellingen zijn; (2) hoe ze bereikt moeten worden; en (3) hoe
ze gemeten, geëvalueerd en bijgestuurd moeten worden.
Beter kwaliteit dienstverlening door specialisatie en professionalisering:
het creëren van efficiëntie is niet het meest belangrijke voordeel.
Samenwerking kan mogelijkheden creëren en kan de kwaliteit van
dienstverlening doen toenemen.
Betere coördinatie en bezetting van capaciteit door standaardisatie: een
verbetering zal geen logisch gevolg zijn van de integratie, maar van doordacht
veranderingsmanagement met een visie op de nieuwe organisatie, hoe ze zal
werken, welke effecten er op korte termijn (niet) gerealiseerd worden en hoe
men de integratie moet bijsturen.
Meer flexibiliteit door grotere slagkracht: er moet op voorhand een As Is
beschrijving zijn van beide organisaties en een To Be waar ook
functieprofielen naast elkaar gelegd worden.
Toename transparantie: zal vooral afhangen van interne en externe
communicatie.
Er is een risico op negatieve schaaleffecten: bureaucratisering,
nabijheidverlies en vergroting van sturingsproblemen.
Hou rekening met de opstart- en coördinatiekost.
Het stappenplan houdt de volgende grote onderdelen in: (1) creatie
bewustwording; (2) contextanalyse en interne analyse; (3) ontwerp nieuwe
organisatie, implementatie, evaluatie en bijsturing
׀ 13 ׀
5) Specifieke aandachtspunten voor fusie van gemeenten
Er zijn verschillende redenen om te fuseren. In het rapport bespreken we de
volgende: 1) financiële argumenten; 2) opbouwen van capaciteit en
expertise; 3) aanpakken van sturingsproblemen; 4) structureren van
bestaande samenwerking.
Aandachtspunten
Politiek en ambtelijk draagvlak: een fusie moet politiek en ambtelijk
gedragen worden, maar hier fusie gaat het niet meer enkel over het samen
laten werken of samenvoegen van (onderdelen van) de administratie, maar
eveneens van gemeenteraden en politieke mandatarissen
Nabijheid burger: een fusie kan leiden tot meer efficiëntie, maar het risico
bestaat dat de afstand tot de burger vergroot. Dat laatste is belangrijk. Bij
een zo optimaal mogelijk evenwicht tussen efficiëntie en burgernabijheid is
een gemeente in staat om tegelijkertijd op een efficiënte manier de nodige
resultaten te genereren, maar ook om te reageren op de noden van de burger.
Volksraadpleging: het kan nuttig zijn de bevolking re raadplegen, maar het
organiseren van zinvolle en goede volksraadplegingen is niet evident omwille
van diverse redenen. Daarom worden andere vormen geadviseerd.
Stappen
Prefusie: er moet op voorhand worden nagedacht over de achtergrond,
context en doelstellingen van de fusie, mogelijke partners, beschikbare
informatie. Daarnaast moet de voorbereiding worden opgestart.
Fusie: stelselmatig afbouwen van de aparte gemeenten en het opbouwen van
een nieuwe gemeente. De startpositie blijft de analyse van de AS IS-situatie
en de bepaling van de To Be. Communicatie en doordachte implementatie
zijn hierbij van belang.
Post-fusie: in deze fase vindt de evaluatie van de fusie plaats.
׀ 15 ׀
1. Inleiding
Dit is het tweede deel van het onderzoek naar de ontwikkeling van
draaiboeken voor de begeleiding van gemeentelijke reorganisaties. In dit
onderdeel wordt er in een eerste hoofdstuk stilgestaan bij de methodologie
van het onderzoek. In een tweede hoofdstuk wordt er een generiek draaiboek
voorgesteld met aandachtspunten voor alle type gemeentelijke
reorganisaties. Het spreekt voor zich dat veranderingsmanagement in grote
mate identieke thema’s behandelt in verschillende hervormingstrajecten. In
de daaropvolgende delen worden aandachtspunten behandeld voor elk van de
specifieke reorganisatiescenario’s met telkens een voorgesteld draaiboek.
Deze handleidingen hebben tot doel gemeenten te ondersteunen die een
reorganisatie of hervorming willen opzetten met als doel meer samenwerking
tot stand te brengen met andere gemeenten of gemeentelijke diensten.
Concreet gaat het over de oprichting van shared services, intergemeentelijke
samenwerking, de fusie tussen gemeente en OCMW en de fusies tussen
gemeenten. Deze gids is in eerste instantie bedoeld voor ambtenaren die
vanuit hun positie een strategische bijdrage, zij het klein of groot, kunnen
leveren tot het succesvol volbrengen van een gemeentelijke reorganisatie.
Dat neemt echter niet weg dat iedereen die, in functie van de gemeente,
betrokken is bij een dergelijk type reorganisatie inzicht kan verwerven in
specifieke aspecten van veranderingsmanagement voor lokale besturen.
De ‘handleidingen’ vormen een ondersteunend instrument, met tips en
aandachtspunten voor gemeenten die een traject van verandering willen
opzetten. Het is geen bindend draaiboek, maar een gids die steeds vertaald
zal moeten worden naar de specifieke context. Het is evenmin een technische
handleiding van te verrichten juridische of beleidsinhoudelijke handelingen
׀ 16 ׀
in functie van intergemeentelijke samenwerking, fusies of shared services.
Dit is een handleiding veranderingsmanagement en heeft vooral tot doel
volgende vraag te beantwoorden: “als ik een hervorming van dit type wil
opzetten, waar kan ik dan best rekening mee houden?”.
׀ 17 ׀
2. Methodologie
> 2.1. Te bestuderen thema’s
Op basis van de literatuurstudie uit deel 11 kan er een overzicht gemaakt
worden van thema’s die bij de opmaak van draaiboeken
veranderingsmanagement voor lokale reorganisaties van belang zijn.
Onderstaande tabel geeft 10 thema’s weer die werden afgeleid uit de
literatuur inzake organisatieverandering en veranderingsmanagement. Voor
de opmaak van een draaiboek is het belangrijk met elk van deze thema’s
rekening te houden. In de tabel staat ook telkens vermeld welke
richtinggevende vragen van belang zullen zijn voor de draaiboeken; het toont
ook al aan welk type vragen er in de aandacht zullen staan bij de interviews
en focusgroepen.
Belangrijk met betrekking tot deze thema’s zijn alvast twee elementen:
intensiteit en inhoud. Sommige thema’s zijn gelijklopend voor elke
gemeentelijke reorganisatie, al kan er een verschil zijn in intensiteit.
Bijvoorbeeld: ‘voorbereiding, planning en tempo’ van de verandering is voor
elke gemeentelijke reorganisatie van belang en zal sterk gelijkend zijn in haar
fundamentele kenmerken. Elke reorganisatie moet namelijk degelijk worden
voorbereid en gepland, en er moet aan die planning ook een vorm van timing
worden vooropgesteld. Wel is het wellicht zo dat de fusie van twee
gemeenten een andere intensiteit van planning en tempo zal hebben dan de
oprichting van een shared service, omdat de reorganisatie fundamenteler is.
Een ander voorbeeld is de ‘inhoud’ van de verandering, die voor elke
1 Broucker, B., Hondeghem, A., Steen, T. (2015). Gemeentelijke reorganisatie: wat en hoe? Deel 1. Literatuurstudie. Veranderingsmanagement bij lokale besturen, 112 pp. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen - slagkrachtige overheid.
׀ 18 ׀
reorganisatie sterk verschillend is, waardoor er per reorganisatiescenario
expliciet aparte aandacht moet zijn voor de inhoud van de verandering.
Daar waar er gelijkenissen zijn tussen de reorganisatiescenario’s is er over de
cellen heen een lijn getrokken. Daar waar elk thema wellicht anders zal zijn
per reorganisatiescenario, ontbreekt een lijn over de cellen. Deze tabel vormt
in dit stadium een uitgangspunt. Bij de verdere dataverzameling zal telkens
worden nagegaan of er inderdaad enkel een verschil is in intensiteit, dan wel
of er wel degelijk een inhoudelijk verschil is dat bij de draaiboeken apart
moet worden opgenomen. Het doel van het onderzoek is te komen tot 1
generiek draaiboek dat alle gelijklopende elementen bespreekt, en een
reorganisatie-specifiek draaiboek waar die elementen die specifiek aan een
hervormingen te wijten zijn uitgebreider behandeld worden. Dat vermijdt dat
er tussen de draaiboeken veel overlap is, en laat toe om in de reorganisatie-
specifieke draaiboeken voldoende aandacht te besteden aan essentiële,
typische kenmerken.
׀ 19 ׀
Generieke thema’s
Richtinggevende vragen
Shared Services
IGS Gemeente-
ocmw Fusie
gemeenten
Leiderschap, visie en strategie
Welk leiderschap is nodig? Wat is het belang van visie en strategie, hoe worden ze afgebakend en geformuleerd?
Voorbereiding, planning en tempo
Hoe een reorganisatie voorbereiden? Hoe wordt een planning gemaakt en met welke inhoud? Hoe wordt het tempo van de hervorming bepaald?
Proces en implementatie
Hoe wordt de implementatie voorbereid? Welke stappen moeten er genomen worden voor succesvolle implementatie? Wat zijn cruciale aandachtspunten?
Project- en procescoördinatie van de verandering
Hoe de hervorming coördineren? Wie waakt over proces en vooruitgang? Wie stemt de inhoudelijke stappen op elkaar af?
X X X X
Inhoud: structuur, technisch, juridisch, bestuurskundig, financieel,…
Hoe wordt de reorganiatie inhoudelijk vorm gegeven? Waar moet aandacht aan worden besteed? Wat zijn succes- en faalfactoren? Wat zijn voor- en nadelen van bepaalde keuzes?
X X
Draagvlak, participatie, omgaan met weerstand, cultuur
Hoe wordt er een draagvlak gecreëerd? Hoe wordt participatie tot stand gebracht? Hoe omgaan met weerstand en hoe aandacht besteden aan cultuur?
׀ 20 ׀
Context-(wijzigingen)
Hoe rekening houden met contextwijzigingen? Welke wijzigingen kunnen een rol spelen?
X X X X
Interne en externe communicatie
Wat, hoe, waar, wanneer en aan wie moet er gecommuniceerd worden?
X X X X
Opvolging en monitoring
Hoe de hervorming opvolgen en monitoren?
Consolidatie Wanneer is de hervorming ten einde? Hoe de consolidatie bewaren?
Tabel 1. Op te nemen thema's voor de draaiboeken
׀ 21 ׀
> 2.2. Dataverzameling
Dit onderzoek heeft tot doel te komen tot de opmaak van draaiboeken
veranderingsmanagement voor lokale reorganisaties. Het is dus in het kader
hiervan dat de dataverzameling moet gebeuren. De dataverzameling is in
twee fases georganiseerd. In een eerste fase werden verkennende interviews
gehouden voor elk van de vier reorganisatiescenario’s. Onderstaande tabel
geeft een overzicht van de interviews.
Datum Thema Geïnterviewde
19 mei 2015 IGS Directeur dienstverlenende
IGS
5 juni 2015 Fusie Gemeente-OCMW Stads- en OCMW-secretaris
9 juni 2015 IGS & Shared services
Coördinator
intergemeentelijke
regionaal overleg
20 juni 2015 IGS Directeur
opdrachthoudende IGS
16 juni 2015 Fusie gemeenten Nederlandse expert
Tabel 2. Overzicht verkennende interviews
De leidraad van deze interviews bestond uit de thema’s en de richtinggevende
vragen uit tabel 1. Bedoeling van deze interviews was meer inzicht verwerven
in de praktijk en aftoetsen of de geselecteerde thema’s voldoende omvattend
waren voor de opmaak van een draaiboek.
De klankbordgroep van dit project kwam samen op 12 juni om Deel 1 van het
onderzoek te bespreken en het verdere verloop. Bij de klankbordgroep werd
ook afgetoetst op welke manier de draaiboeken idealiter vorm zouden
krijgen. Drie mogelijkheden werden geformuleerd. Deze staan in
onderstaande tabel, samen met hun voor- en nadelen.
׀ 22 ׀
Fase 1 Fase 2 Fase 3 Voordelen Nadelen
Literatuur-
studie + eerste
interviews
Uitgebreid
case-
onderzoek
Draaiboek Schrijfproces volledig zelf in de hand. Draaiboek leidt naar één tekst voor alle geïnteresseerden.
Niet representatief en mogelijks te algemeen.
Literatuur-
studie + eerste
interviews
Sneuvel-tekst
draaiboek
Aftoetsing bij
werkveld
Zorgt voor meer gedragenheid. Werkt groter bereik in de hand. Gaat op zoek naar de grootst gemene deler.
Risico op divergente meningen. Inspanning van het werkveld is noodzakelijk. Selectie respondenten is cruciaal.
Literatuur-
studie + eerste
interviews
Theoretisch
draaiboek
Illustraties zoeken
bij werkveld voor
uitwerking
‘inspiratieboek’
Geeft een algemeen draaiboek voor elke situatie, met daarnaast een inspiratieboek met illustraties van hoe organisaties het aanpakken.
Draaiboek moet nog naargelang de situatie vertaald worden. Nood aan voldoende illustraties om de spanwijdte aan situaties toe te kunnen lichten.
Tabel 3. Scenario's uitwerking onderzoek
׀ 23 ׀
Deze mogelijkheden werden ook afgetoetst tijdens de interviews. De
voorkeur was unaniem: de draaiboeken zouden in eerste instantie als
sneuvelversie worden opgesteld en voorgelegd tijdens focusgroepen aan het
werkveld. De focusgroepen hebben hierbij dan twee doelstellingen: ten
eerste aangeven of de sneuvelteksten voldoende ondersteunend kunnen zijn
voor lokale besturen. Ten tweede praktijkervaringen uitwisselen die zouden
kunnen dienen om de sneuvelteksten verder te stofferen.
De sneuvelteksten werden opgemaakt op basis van de literatuurstudie uit
Deel 1 en op basis van de resultaten van de eerste interviews. Hieronder
worden de eerste resultaten van de interviews puntsgewijs en samenvattend
weergegeven:
(1) Uit de eerste interviews bleek dat er over het algemeen reeds een
voorgeschiedenis is van samenwerking en dialoog tussen de
gemeenten, waardoor er weinig sprake was van de opzet van een
projectorganisatie in functie van de hervorming.
(2) De respondenten spraken doorgaans van een bottom-up
samenwerking die met de tijd groeit en waar iets structureels uit
voortvloeit.
(3) Op vlak van leiderschap werd de combinatie van politiek en
administratief leiderschap vooropgesteld als noodzakelijk. Een
politiek draakvlak is essentieel en ambtelijke ondersteuning is
onontbeerlijk, of het nu gaat over IGS, shared services of fusies.
(4) Er was unanimiteit over het feit dat de samenwerking of fusie
voornamelijk groeide vanuit beheersoverwegingen. Beleid is iets dat
nadien kan groeien. De samenwerking of de fusie dient dan
voornamelijk om de lokale besturen te ondersteunen in hun taak. In
׀ 24 ׀
het geval van IGS of shared services werd dit nog nadrukkelijker
gesteld: de samenwerking is er voor de gemeenten, en is van de
gemeenten. En de financiële kant van die samenwerking wordt best
gedragen in verhouding tot de draagkracht van elke gemeente.
(5) Om om te gaan met weerstand werd benadrukt dat communicatie en
investering in menselijke relaties onontbeerlijk zijn, en dit zowel
tijdens formeel als tijdens informeel overleg. De identiteit van de
organisaties moet hierbij gerespecteerd worden en steevast moet er
gestreefd worden naar een win-win situatie voor alle betrokken
partijen. De impact op het personeel moet minimaal gehouden
worden.
(6) Als succesfactoren voor gemeentelijke reorganisatie werden volgende
elementen aangehaald: vertrouwen, transparantie,
identiteitsbewaking van de organisaties, combinatie van bottom-up
en top-down, meerwaarde van de reorganisatie benadrukken,
voldoende tijd voorzien om een reorganisatie op te bouwen. Op vlak
van IGS werd er daarbovenop nog gesteld dat samenwerking enkel
daar moet groeien waar er nood is. Het besef dat er een behoefte is,
is essentieel om te komen tot een succesvolle reorganisatie.
(7) De aangehaalde faalfactoren waren de volgende elementen:
financiële onzekerheid en kwetsbaarheid, angst voor verlies van
eigenaarschap, gebrek aan sterke bestuurders, groeiende tendens
naar een bedrijfscultuur met teveel nadruk op winst, angst om
opgeslokt te worden of controle te verliezen.
׀ 25 ׀
Zoals gesteld werden de eerste sneuvelteksten opgemaakt en besproken
tijdens de focusgesprekken. Hieronder is er een overzichtstabel met de
informatie over de focusgroepen.
Focusgroep Integratie Fusie-OCMW: 8 oktober 2015
Organisatie Functie
Geel Beleidscoördinator
Langemark-Poelkapelle Burgemeester
Beveren Beleidsmedewerker
Liedekerke Secretaris
Zoersel Afdelingshoofd
VVSG 2 stafmedewerkers
Tabel 4. Deelnemers en datum focusgroep fusie gemeente-OCMW
Focusgroep Shared Services en Intergemeentelijke Samenwerking:
14 oktober 2015
Organisatie Functie
Beter Wonen aan de Gete - Woonbeleid Interlokale
Vereniging
Coördinator
Platform Noord-Limburg – overleg regio Noord-
Limburg
Verantwoordelijke
Midwestoverleg – samenwerkingsverband regio
Midwestvlaanderen
Coördinator
Vlinter – Koepelorganisatie Streekontwikkeling Coördinator
Interafval – Koepelorganisatie Intercommunicale Afval Ondervoorzitter
Tabel 5. Deelnemers en datum focusgroep IGS
׀ 26 ׀
De resultaten van de focusgroepen worden hier niet apart vermeld, maar zijn
integraal verwerkt in de volgende hoofdstukken van het rapport.
Voor de fusie van gemeenten werd geopteerd om kwalitatieve diepte-
interviews te hanteren, gelet op de discretie die doorgaans over dit thema
gehanteerd wordt. Omwille van die reden wordt hieronder enkel functie van
de geïnterviewde weergegeven met de datum van interview. De naam van de
gemeente wordt hierbij achterwege gelaten om de anonimiteit te bewaren.
Gemeente Datum interview Functie Geïnterviewde
A 26 januari 2016 Schepen
B 17 februari 2016 secretaris
C 4 maart 2016 burgemeester
D 13 april 2016 burgemeester
Tabel 6. Interviews fusie gemeenten
> 2.3. Beperkingen van het onderzoek
Zoals elk ander onderzoeksproject heeft ook dit project enkele uitdagingen
en beperkingen:
(1) Het onderzoeksproject heeft tot doel de opmaak van draaiboeken
veranderingsmanagement, en inspireert zich hiervoor op literatuur en
inzichten uit interviews en focusgesprekken. Echter, er wordt geen
evaluatie gemaakt van de bestaande gemeentelijke reorganisaties,
en dus wordt er ook geen uitspraak gedaan over de kwaliteit van de
besproken cases. Dat is een uitdaging, omdat er inzicht geput moet
worden uit interessante cases, maar tegelijkertijd niet geoordeeld
wordt of de case überhaupt succesvol was.
׀ 27 ׀
(2) Er is al heel veel geschreven en geweten over
veranderingsmanagement in het algemeen en gemeentelijke
reorganisaties in het bijzonder. Dit project moet een stap voorwaarts
maken door een draaiboek te ontwikkelen dat breed gebruikt kan
worden, en tegelijkertijd specifiek genoeg is om ondersteuning te
kunnen bieden. Dit impliceert dat het resultaat misschien niet voor
alle gemeenten op dezelfde manier bruikbaar zal zijn en misschien
niet alle inhoud voor elke reorganisatie van toepassing zal zijn. De
context zal namelijk van groot belang zijn voor de verandering.
(3) Het project streeft geen representativiteit na. De interviews en
focusgesprekken moesten vanuit dat perspectief voornamelijk
inspiratie bieden, en de mogelijkheid om lessen te trekken voor
toekomstige reorganisaties. Daarom wordt er expliciet gekozen om
de draaiboeken gestalte te geven op basis van een combinatie van de
beschreven theoretische inzichten uit Deel 1 en de resultaten van de
dataverzameling.
> 2.4. Noot met betrekking tot de referentielijst
Deze handleiding is gebaseerd op de combinatie van talrijke verschillende
bronnen: de wetenschappelijke literatuur uit deel 1, de interviews, de reeds
bestaande en beschikbare handleidingen,… . Om dit deelrapport makkelijk
leesbaar te houden, zijn de referenties grotendeels uit deze tekst
weggelaten, omdat het telkens gaat over elementen die uit verschillende
bronnen terugkomen. De handleiding moet dienen als ondersteuning, en moet
dus makkelijk leesbaar blijven. Dat neemt niet weg dat het aspect van
refereren niet onbelangrijk is. Daarom is ervoor gekozen om enkel die
onderdelen te voorzien van hun originele bron als het gaat over belangrijke
inspiratiebronnen. De belangrijkste referenties van dit deelrapport staan
׀ 28 ׀
achteraan in de referentielijst. De referenties die voornamelijk dienden als
achtergrond zijn opgenomen in deel 1.
׀ 29 ׀
3. Algemene aandachtspunten op vlak van
veranderingsmanagement bij gemeentelijke
reorganisaties
> 3.1. De rol van visie, strategie en leiderschap
“Goed leiderschap is de sleutel tot goede verandering”. Wie een
veranderingstraject wil opzetten, heeft nood aan een leidersfiguur of persoon
die de verandering wil trekken. Hierover zijn heel wat auteurs het eens: een
reorganisatie moet vanuit de top van de organisatie getrokken worden en
daarvoor heb je een leider nodig die de visie bepaalt en de koers uitstippelt.
Het is ook mogelijk dat de top het sponsorschap van het project op zich neemt
en iemand anders mandateert om het te trekken; als signaal vanuit de top is
dat minstens even sterk.
Belangrijk hierbij is dat de visie over de reorganisatie duidelijk moet zijn. Dat
lijkt evident, maar is het niet altijd. Zo zijn de meesten het eens dat ze meer
efficiëntie willen en een flexibelere organisatie die kan omgaan met de
uitdagingen van de dag, maar is men het niet altijd eens over hoe men dat
wil bereiken en of een reorganisatie daar nu wel het juiste middel toe is. Dat
impliceert dat het doorvoeren van een gemeentelijke reorganisatie geen
loutere denkoefening of technisch traject is. Men moeten weten waar men
naartoe wil en wat men juist wil bereiken: wil men een shared service
opzetten, dan is het belangrijk te weten welk type men wil opzetten en op
welk thema de shared service zich moet richten. Wil men een
intergemeentelijke samenwerking (IGS) tot stand brengen, bepaal dan eerst
voor welk domein de IGS tot stand moet komen en welk type IGS daarvoor
best wordt opgezet. Deze visie is belangrijk om de verandering de koers te
geven die ze nodig heeft en te weten tot welke richting de inspanningen
׀ 30 ׀
moeten leiden. De visie durft ook verder te gaan dan de middellange termijn.
Past de reorganisatie binnen een langetermijnvisie naar structurele
samenwerking op verschillende domeinen, of blijft ze beperkt tot de agenda
die nu bepaald is?
Daarnaast moet de visie van de reorganisatie zelf, minstens in bepaalde mate,
in overeenstemming zijn met de organisationele waarden, cultuur en
eigenschappen. Een visie die niet goed geënt is op de organisatie, heeft te
weinig fundament om zowel gedragenheid als slaagkans te hebben. Dit is in
het kader van dit type projecten tegelijkertijd een uitdaging: het gaat
namelijk over het laten samenwerken van verschillende organisaties, elk met
hun eigen waarden, cultuur en eigenschappen, en elk met hun eigen manier
van werken en gewoonten. Voor de trekker(s) van de verandering zal het
belangrijk zijn hier voldoende rekening mee te houden, zodat elke organisatie
zijn eigenheid in het veranderingstraject of de nieuwe dienst/organisatie niet
verliest.
Samenvattend moet een visie in het kader van een gemeentelijke
reorganisatie de volgende eigenschappen hebben:
Ze moet vereenvoudigend zijn: de visie moet een complexe operatie
duidelijk en eenvoudig kunnen omschrijven zodat iedereen weet wat
juist de bedoeling is;
Een visie moet motiveren;
Een visie moet kunnen omvatten wat medewerkers uit verschillende
diensten/organisaties doen. Dat betekent dat de visie op een
reorganisatie zodanig helder moet zijn dat iedereen die betrokken is,
weet waar zich aan te verwachten, maar ook zichzelf erin herkent;
׀ 31 ׀
Een visie moet aantrekkelijk en haalbaar zijn;
Een visie moet gericht en flexibel zijn: het einddoel moet duidelijk zijn,
maar het mag ook geen star doel op zich worden.
> 3.1.1. Wie bepaalt de richting van de hervorming?
Het bepalen van de richting gebeurt in principe door de strategische
sleutelfiguren van de deelnemende gemeenten, zijnde secretaris en
burgemeester, en bij uitbreiding de sleutelorganen, zijnde het College van
Burgemeester en Schepenen en het Managementteam. Het is vanuit hun
overleg dat de koers gezamenlijk wordt uitgestippeld. De burgemeester kan
politiek draagvlak zoeken voor de richting van de hervorming, terwijl het de
secretaris is die binnen de administratie de top en het middlemanagement
hierover kan inlichten en meetrekken in de hervorming. Moet daarom elke
reorganisatie of hervorming bepaald worden door de secretaris en/of
burgemeester? Wellicht niet. Het spreekt voor zich dat dit kan verschillen
van herorganisatie tot herorganisatie, maar doorgaans durven we wel
volgende regel voorop te stellen: de richting van de hervorming wordt
bepaald door één iemand, een kleine elite van personen of de organen die
aan de top van de organisatie staat én die voldoende macht heeft om dit ook
te doen. Dat impliceert twee aspecten: de trekkers van de verandering
moeten hiërarchische/formele macht hebben, maar moeten ook voldoende
gewicht en draagvlak binnen de organisatie hebben om de hervorming te doen
groeien. Als er enkel het eerste aanwezig is, zal de hervorming al snel als top
down aangevoeld worden. Als er enkel het tweede is, ontbreekt het de
trekkers aan legitimiteit.
׀ 32 ׀
> 3.1.2. Wie trekt de reorganisatie?
Deze vraag lijkt op de vorige, maar is niet helemaal dezelfde. Een hervorming
trekken is niet hetzelfde als de visie en de richting van de hervorming
bepalen. Om de reorganisatie te trekken, moet er al een beslissing genomen
zijn over de hervorming. Wie moet er dan wat doen, als die beslissing er is?
Zonder de steun van het topmanagement lijken hervormingen gedoemd om
te falen. In de literatuur wordt er soms gesproken over het idee van een
‘champion agent’, een topambtenaar die de verandering ‘draagt’ en hiertoe
geëngageerd is. Deze persoon moet sterk gerespecteerd worden en is bereid
voor de hervorming veel te doen. In het kader van een fusie gemeente-OCMW
lijkt de secretaris van de gemeente of het OCMW hiervoor de ideale persoon
te zijn; voor de oprichting van een shared service rond juridische expertise
kan dat het diensthoofd van de juridische dienst zijn. Wederom: veel hangt
af van de reorganisatie.
Het idee van een ‘champion agent’ kan worden overgenomen door een
stuurgroep of door een coalitie van enkelen. Vandaar dat er wordt opgemerkt
dat een reorganisatie dikwijls getrokken wordt door een selecte groep
personen. In de literatuur maakt men hierbij het onderscheid tussen volgende
‘groepen’:
(1) De stuurgroep: deze houdt het overzicht van het veranderingsproces,
bepaalt de richting en heeft eigenlijk het formele leiderschap over
de hervorming. Het is ook de stuurgroep die erover waakt dat de
organisationele cultuur en waarden gerespecteerd worden. In het
geval van een gemeentelijke reorganisatie waarbij samenwerking
wordt beoogd, spreekt het voor zich dat de stuurgroep
vertegenwoordiging vertoont van de deelnemende
diensten/organisaties/gemeenten. Het zijn de vertegenwoordigers
׀ 33 ׀
die de belangen van de gemeenten en van de samenwerking
behartigen. Maak de stuurgroep dus representatief zodat er draagvlak
en samenwerking voorop wordt gesteld, maar maak de stuurgroep ook
niet te groot zodat ze daadkrachtig kan samenkomen en beslissen.
Zorg dat de stuurgroep ook evenwichtig is in functie van macht en
expertise: gemeenten die een reorganisatie of veranderingstraject
ernstig nemen zorgen ervoor dat ze vertegenwoordigd worden door
iemand met voldoende gewicht.
(2) Naast de stuurgroep is het raadzaam projectgroepen op te richten in
functie van de inhoud. Wil je bijvoorbeeld een shared service rond
ruimtelijke planning oprichten, zorg dan dat de experten die
inhoudelijk rond ruimtelijke planning werken in deze projectgroep
zitten, de shared service inhoudelijk voorbereiden en rapporteren
aan de stuurgroep. Wil je rond meerdere thema’s werken, maak dan
verschillende projectgroepen. Idealiter is de voorzitter van de
projectgroep ook lid van de stuurgroep, maar dat moet niet
noodzakelijk. Wel is het belangrijk dat de voorzitter van de
projectgroep regelmatig kan rapporteren aan de stuurgroep over de
vorderingen van de werkzaamheden. Belangrijk is dat de leden van
de projectgroep niet ronduit pessimistisch zijn ten opzichte van de
hervorming: ze moeten minstens het gevoel hebben dat ze de
verandering mee kunnen vorm geven en zien hun lidmaatschap in de
projectgroep dan ook als een opportuniteit, niet als een bedreiging.
Met andere woorden: scepticisme mag, pessimisme wordt best
vermeden.
(3) Doorgaans is de voorzitter van de stuurgroep ook de
verantwoordelijke voor het veranderingstraject. In het geval van
gemeentelijke reorganisaties kan dat per hervorming verschillen.
Voor een intergemeentelijke samenwerking kan de verantwoordelijke
׀ 34 ׀
bijvoorbeeld één burgemeester van de deelnemende gemeenten zijn.
Of het kan een duo zijn waarbij bijvoorbeeld twee secretarissen
gezamenlijk de hervorming leiden. Hoe dan ook, belangrijk is dat in
het kader van de specifieke hervorming de leider de nodige steun en
daadkracht heeft om de reorganisatie door te voeren, en dit over de
deelnemende gemeenten heen.
(4) In veel hervormingstrajecten wordt doorgaans een
veranderingsmanager aangeduid. Doorgaans is dat een hoog
geplaatste ambtenaar die de hervorming dagdagelijks opvolgt en
rapporteert aan de stuurgroep. De veranderingsmanager is ook
degene die de werkpakketten van de verschillende projectgroepen
coördineert en op elkaar afstemt.
(5) Tot slot: in het kader van gemeentelijke reorganisaties is het ook
logisch dat er vanuit de leden van de stuurgroep gerapporteerd wordt
aan het College van Burgemeester en Schepenen en aan de
Gemeenteraad. Op die manier verzekert de hervorming zich van de
nodige politieke en democratische legitimiteit.
Bovenstaande structuur is een type voorbeeld van hoe hervormingen
doorgaans worden aangepakt. Het spreekt voor zich dat, naarmate de
hervorming lichter is, de structuur dat zelf ook is. Ook hangt veel af van de
vanzelfsprekendheid van de hervorming: zijn alle stakeholders het al lang
eens met elkaar dat er een IGS moet komen, dan kan het volstaan één orgaan
op te richten die de hervorming naar zich toetrekt en doorvoert, in overleg
met de deelnemende gemeenten.
Naast het onderscheid tussen formele groepen, is het belangrijk dat, in het
kader van gemeentelijke reorganisaties, de politieke actor en de ambtelijke
actor in overeenstemming zijn met de richting van de hervorming. Er wordt
׀ 35 ׀
wel eens gesteld dat de politiek de hervorming moet trekken en ‘verkopen’
bij de stakeholders, en dat de ambtelijke top de hervorming gewicht en
ondersteuning moet geven om daadwerkelijk een hervorming te worden. Een
sterke burgemeester en een sterke secretaris (met hun organen) die samen
de hervorming aangaan, hebben een grotere kans op slagen dan als de visies
tussen de twee strategische sleutelfiguren uit elkaar liggen. In dat verband
wordt er soms ook gesproken van politiek en ambtelijk leiderschap. De
politiek zal vooral de visie en de strategie bepalen, terwijl de ambtelijke
leider de visie mee zal dragen en vorm geven. Hoe dan ook zijn beiden nodig,
zowel voor het draagvlak, voor de kans op slagen, als voor de continuïteit van
het hervormingstraject.
Daarnaast is in het kader van intergemeentelijke samenwerking ook wel de
relatie tussen de politieke actoren van de verschillende gemeenten
belangrijk. Het is niet noodzakelijk zo dat ze van dezelfde politieke familie
moeten zijn om te komen tot succes. Belangrijker is dat ze achter de filosofie
van het project staan en bereid zijn tot compromis indien nodig.
> 3.1.3. Wat is de beste strategie?
Er bestaan meerdere strategieën om veranderingen te realiseren. In de
literatuur vind je er verschillende weer. We geven er hier vijf:
(1) In de ontwerpstrategie is het probleem bekend en ligt de nadruk op
het ontwerpen van een nieuwe organisatie. Deze strategie is top-
down: het management initieert en stuurt de veranderingen. Ze
worden hierbij geadviseerd door experten, die een rol spelen bij de
probleemanalyse en implementatie. Deze verandering heeft een
duidelijk doel en eindpunt. De implementatie is gericht op het
aanvaardbaar maken van de nieuwe organisatie en het zoeken naar
׀ 36 ׀
oplossingen voor weerstanden. Rationaliteit is een sleutelkenmerk
van deze strategie.
(2) In de ontwikkelstrategie worden veranderingen geleidelijk
gerealiseerd en is er grote betrokkenheid van de medewerkers bij de
fasen van de verandering. Deze strategie wil gemeenschappelijke
doelen realiseren door communicatie en onderhandeling, en is een
zinvolle strategie in situaties waarin de problematiek nog niet helder
is en de koers van de verandering niet geheel duidelijk. In dit verband
spreekt men ook wel van een incrementele aanpak van
veranderingen.
(3) In een machtsstrategie definieert het topmanagement de
doelstellingen en stuurt zij de verandering. De realisatie van de
verandering wordt opgedragen aan het middlemanagement. Deze
strategie is erg top-down en kan op korte termijn leiden tot
verandering van structuur en wijziging van managementposities;
probleem is wel dat cultuurveranderingen niet af te dwingen zijn. Op
lange termijn lijkt een machtsstrategie eerder nefast.
(4) In de onderhandelstrategie zoeken stakeholders naar een consensus.
Het gaat hier over een onderhandeling tussen partijen die invloed
hebben en de verandering kunnen blokkeren. De
onderhandelingsstrategie zoekt dus bij voorbaat een win-win situatie
op.
(5) In een dialoogstrategie worden ideeën over organiseren, veranderen
en innoveren uitgewisseld. Men gaat er hier van uit dat mensen
verantwoordelijkheid willen nemen en iets tot stand willen brengen.
Deze aanpak wordt gekozen als mensen uit meerdere organisaties
moeten samenwerken om iets nieuws te maken. Het
verandervermogen is hoog omdat mensen in de organisatie leren om
veranderingen op eigen kracht vorm te geven.
׀ 37 ׀
De beste strategie om een hervorming door te voeren volgens een bepaalde
visie, bestaat eigenlijk niet, omdat ze sterk afhangt van de lokale context,
de omvang van de hervorming, de consensus met betrekking tot de problemen
die moeten worden opgelost, en vooral van de inhoud van de hervorming zelf.
Een onderscheid dat belangrijk is, ongeacht het type strategie dat men kiest,
is dat tussen het technisch en institutioneel kader van hervormingen. Het
eerste besteedt aandacht aan hoe bepaalde problemen kunnen worden
aangepakt (rationeel doel-middelen). Het tweede betreft de ideeën en
percepties die er bestaan over hoe een publieke organisatie georganiseerd
moet worden. Beiden zijn belangrijk, omdat het eerste raakt aan de concrete
acties die ondernomen kunnen worden, terwijl het tweede sterk ingaat op
het behoud van een bepaalde identiteit. Een hervorming in goede banen
leiden kan enkel als voldoende aandacht aan beide elementen wordt besteed.
Tot slot zijn de volgende factoren die lokale reorganisaties door
samenwerking al dan niet succesvol maken, belangrijk:
(1) Van in het begin moet er vertrouwen zijn of vertrouwen gecreëerd
worden tussen de partners die meewerken aan het
samenwerkingsverband. Achterliggende agenda’s kunnen op korte of
langere termijn een nefast effect hebben.
(2) Transparantie is essentieel: in eerste instantie tussen de partners die
het project trekken, en vervolgens naar de eigen organisatie toe.
(3) Samenwerking moet vooral daar gecreëerd worden waar er nood is.
Met andere woorden: beperk je in het begin tot het essentiële; in een
latere fase kan samenwerking verder worden uitgebreid.
׀ 38 ׀
(4) Er moet een bereidheid zijn om te investeren in het collectief.
Samenwerking betekent een stuk eigenheid opgeven en zoeken naar
een compromis met de partners.
(5) De meerwaarde van de samenwerking moet altijd duidelijk zijn.
(6) Binnen de hervorming is tijd een belangrijk gegeven: Een hervorming
moet tijd krijgen om te groeien. Daarnaast is het creëren van
draagvlak, zeker in een overheidscontext, belangrijk.
> 3.1.4. Welke leiderschap is nodig?
Zoals hierboven al gesteld, is er een combinatie van politiek en administratief
leiderschap nodig. Tussen politici en ambtenaren moet er voldoende
vertrouwen en een goede relatie zijn, en zijn wederzijds begrip voor elkaars
positie en standpunten faciliterend om tot een geslaagde reorganisatie te
komen. Daarnaast worden volgende kenmerken aan effectief leiderschap in
het kader van hervormingen gekoppeld:
(1) Macht: een leider van een hervorming moet voldoende formele macht
hebben om de verantwoordelijkheid te nemen van de hervorming
(2) Deskundigheid: een reorganisatie vergt een bepaald niveau van
expertise over talrijke facetten binnen de organisatie.
(3) Geloofwaardigheid
> 3.2. De inhoud
Over de inhoud van de verschillende reorganisatietrajecten en de specifieke
aandachtspunten wordt in de afzonderlijke onderdelen van deze handleiding
dieper ingegaan. Algemeen vallen er wel een aantal aandachtspunten te
vermelden.
׀ 39 ׀
De overheid is sterk juridisch gereguleerd. Een hervorming, waar wettelijke
kaders eveneens moeten worden aangepast, neemt tijd. En daar kan best
rekening mee worden gehouden. Hoe zwaarder de formule van samenwerking
die gekozen wordt, hoe complexer het veranderingstraject zal zijn en hoe
groter de investeringskost. Ook op vlak van cultuur is het zo dat naarmate de
reorganisatie ingrijpender is, de impact op cultuur groter zal zijn. Deze
handleiding gaat over hervormingen binnen de publieke sector. Hieronder
geven we enkele specifieke aandachtspunten die betrekking hebben op
hervormingen binnen de publieke sector:
(1) Publieke organisaties functioneren in een erg complexe omgeving met
talrijke stakeholders (burgers, private organisaties, andere publieke
organisaties, verschillende bestuurslagen,…). Het is belangrijk om
zicht te hebben op de stakeholders die betrokken moeten worden om
het veranderingstraject mee vorm te kunnen geven.
(2) Publieke organisaties moeten aan verschillende stakeholders
verantwoording afleggen (minister, parlement, burgers, media),
functioneren in een wettelijk kader en moeten rekening houden met
doorgaans een complexe politieke omgeving.
(3) Publieke organisaties worden beoordeeld op basis van hun
maatschappelijke waarde, en niet op hun economische waarde.
Maatschappelijke waarde realiseren en meten is daarbij complexer
dan economische waarde. Binnen dat kader zijn er doorgaans weinig
(financiële) incentives om hervormingen succesvol door te voeren.
Wel is het zo dat publieke organisaties steeds meer beoordeeld
worden op hun efficiëntie, wat natuurlijk betekent dat zuinigheid en
middelen en doel in verhouding moeten staan. Als het meten van
maatschappelijke waarde belangrijk is, wordt het meten of een
׀ 40 ׀
hervorming succesvol is geweest, bijzonder complex; we bespreken
dit later.
(4) Publieke organisaties zijn gekenmerkt door diversiteit aan personeel,
doelstellingen, structuren, processen en cultuur, wat ze inherent
complex maakt, en wat betekent dat het managen van veranderingen
eveneens complexer wordt: raken aan één van deze elementen heeft
doorgaans een invloed op een ander, wat de inhoud van de
verandering eveneens complexer maakt.
> 3.3. Het veranderingsproces
Een hervormingstraject kent verschillende fasen en tussenstappen. In de
literatuur vind je hierover talrijke modellen terug. Hieronder geven we een
overzicht van de meest courante stappen en belangrijkste aandachtspunten.
> 3.3.1. De voorbereidingsfase
> 3.3.1.1. Hoe bereid je de reorganisatie voor?
Er zijn talrijke theoretische modellen die aangeven hoe je een reorganisatie
best voorbereidt. Merk op dat hervormingen niet noodzakelijk volgens een
strak plan verlopen. Doorgaans wijzigen ze gaandeweg en groeien ze
organisch. Hieronder geven we de aandachtspunten die van belang kunnen
zijn.
(1) Op voorhand is het belangrijk te weten of de stakeholders het erover
eens zijn dat er een probleem is en dat een reorganisatie nodig is om
dat bestaand probleem op te lossen. Dit betekent dat er een vorm
van urgentiebesef moet zijn. Hoe zichtbaarder het probleem/crisis,
׀ 41 ׀
hoe groter de kans dat het de aandacht zal vestigen en het
urgentieniveau zal verhogen.
(2) Als er een urgentiebesef is, is het belangrijk om op strategisch niveau
een coalitie te creëren die het idee genegen is, gewicht heeft om het
probleem aan te pakken en die gebruikt kan worden om een breed
draagvlak te genereren.
(3) Als de stakeholders het eens zijn over het probleem, is het belangrijk
de doelstellingen te formuleren die men wil realiseren om het
probleem op te lossen. Hierbij kan het nuttig zijn om bij andere,
eventueel naburige gemeenten die een soortgelijk probleem hebben
opgelost, te rade te gaan. Als de stakeholders het eens zijn over het
probleem en de doelstellingen, kan er worden nagedacht over de
oplossing en de opzet van een veranderingstraject. Deze handleiding
gaat ervan uit dat de oplossing een samenwerkingsverband is.
(4) De uitvoering van een haalbaarheidsanalyse is zinvol in dit stadium:
is het idee van samenwerking realistisch? Met wie moet er worden
samengewerkt om succesvol te zijn? Welke middelen zijn er
voorhanden? Welk type samenwerking moet er worden opgezet? Deze
haalbaarheidsanalyse is in feite een uitgewerkte beschrijving van de
‘As Is’ situatie, maar waarbij er per thema al wordt nagedacht in
welke mate de intergemeentelijke samenwerking of fusie kan zorgen
voor een oplossing. Een mogelijkheid is om hier reeds verder te
denken: koppel bvb. de samenwerkingsverbanden aan samenwerking
op andere terreinen en schep hierbij een cultuur waarin gemeenten
worden aangezet ‘over de muur te kijken’.
(5) Een volgende stap is de opmaak van een veranderingsplan, waarin de
verschillende onderdelen van verandering en hun impact vermeld
staan, zoals bvb. de vereiste expertise, werkprocessen, enzovoort.
Dit algemene plan is de basis om achteraf specifieke actieplannen op
׀ 42 ׀
te maken die toevertrouwd kunnen worden aan de projectgroep(en).
Grosso modo omvat het veranderingsplan volgende elementen:
o De algemene visie en het voorstel van nieuwe structuur,
organisatie, dienst,.. en de impact ervan op het personeel.
Dat impliceert dus ook het type intergemeentelijke
samenwerking of shared service en de manier waarop de
kosten tussen de gemeenten verdeeld zullen worden.
o De manier waarop het plan geïmplementeerd zal worden,
met inbegrip van een communicatieplan (zie later).
o De beschikbare middelen: het is van belang duidelijke
afspraken te maken tussen de gemeenten of diensten die
zullen samenwerken. Zo kan het niet de bedoeling zijn dat
door de financiële draagkracht een gemeente meer controle
verwerft over de samenwerking. Bedoeling is te streven naar
een overeenkomst waarbij alle partners op gelijke voet
behandeld worden. Bij gemeentelijke reorganisaties hebben
kleine gemeenten wel eens schrik te worden opgeslokt door
de sterkste schakel. Van in het begin moet er voldoende
aandacht besteed worden aan dit aspect. Dit raakt
uiteindelijk ook aan een fundament van de samenwerking,
m.n. vertrouwen. De partners moeten elkaar vertrouwen om
de samenwerking tot een goed eind te brengen.
o De timing van de hervorming;
o De methoden om de performantie van de nieuwe
structuur/organisatie/dienst op te volgen in verhouding tot
de vooropgestelde doelstellingen. Dit wordt regelmatig
vergeten of achterwege gelaten. Echter, om te weten of de
doelstellingen gerealiseerd werden, is het goed de effecten
ervan te meten.
׀ 43 ׀
> 3.3.1.2. Wat mag je tijdens de voorbereiding niet vergeten?
Hierboven werd zonet aangegeven welke elementen je best opneemt in de
voorbereiding van een hervorming. Merk op dat de meeste elementen erg
rationeel en misschien zelfs mechanistisch worden voorgesteld; het gaat
steevast over een stappenplan dat moet leiden tot een uitkomst. Er zijn een
aantal kanttekeningen te maken bij een dergelijke voorbereiding, waar men
best op voorhand ook al rekening mee houdt:
(1) Met het stappenplan wordt best pragmatisch omgegaan. Problemen
kunnen zich voordoen, er kan meer tijd nodig zijn voor een bepaald
aspect,... Veranderingen verlopen doorgaans sterk organisch.
Gemeenten die willen samenwerken, kunnen bijvoorbeeld doorheen
de jaren al sterker naar elkaar gegroeid zijn, waardoor een
structurele samenwerking in de lijn van de verwachtingen ligt, en een
stappenplan minder nodig lijkt. In het tegenovergestelde geval,
waarbij samenwerking tot nog toe afwezig was, kan een stappenplan
ook als top-down en ‘harteloos’ worden beschouwd.
(2) Men kan niet alles plannen en voorbereiden. Sommige aspecten
moeten op het moment zelf worden aangepakt en opgelost.
Onvoorspelbaarheid is onderdeel van een verandering. Daarom is het
belangrijk niet te vervallen in puur ‘blauwdrukdenken’.
(3) Gemeenten hebben een verleden, een eigen manier van werken, een
identiteit, gewoonten. Een hervorming moet daar rekening mee
houden. De organisatie van morgen is deels het gevolg van ‘path
dependency’, of het traject dat in het verleden reeds doorlopen
werd. Het is belangrijk die historiek te respecteren, om de
׀ 44 ׀
organisatie beter te begrijpen, en te weten waar eventuele
problemen bij de hervorming vandaan komen.
(4) Een vlekkeloze uitwerking van een veranderingsplan staat nog niet
garant voor een perfecte implementatie achteraf. Hou er dus
rekening mee dat het veranderingsplan maar waarde heeft als het
daadwerkelijk op de werkvloer wordt toegepast.
(5) Betrokkenheid en communicatie zijn cruciaal omwille van de
diversiteit aan visies, percepties,… binnen de organisatie. Hierop
wordt later dieper ingegaan.
(6) Doorgaans loopt niet iedereen even warm voor een hervorming.
Motivatie om te hervormen kan binnen een organisatie sterk
verschillen, zowel tussen individuen als tussen diensten. Dat betekent
dat een stappenplan niet noodzakelijk op dezelfde manier voor elke
betrokken dienst kan worden toegepast.
> 3.3.1.3. Hoe lang moet je voorbereiden?
Hier bestaat geen juist antwoord op. Voldoende lang om alle stakeholders aan
het woord te laten, de ‘As Is’ situatie goed beschreven te hebben,
duidelijkheid te hebben over de doelstellingen en de gewenste effecten. Niet
té lang zodat de verandering niet in de enthousiasme van het plan blijft
liggen.
Belangrijk is wel dat je in de voorbereidingsfase voldoende momenten van
quick wins installeert. Tussentijdse doelstellingen zijn belangrijk om
continuïteit en enthousiasme voor de hervorming te behouden, zijn politiek
belangrijk, en geven de mogelijkheid om het project tussentijds aan te
passen. Hervormingen zijn doorgaans iteratief in die zin dat ze gaandeweg
gewijzigd worden (zij het inhoudelijk, strategisch,…). Daarom is het
׀ 45 ׀
belangrijk om ook voldoende flexibiliteit in het plan te leggen zodat het waar
nodig gaandeweg nog kan worden aangepast.
> 3.3.2. De implementatiefase
De effectiviteit van verandering hangt af van de kwaliteit van het project, de
acceptatie van de betrokkenen en de implementatie. De kwaliteit van het
project hangt in sterke mate af van de voorbereidingsfase. Deze werd
hierboven besproken. De acceptatie werd ook al aangehaald, maar zal later
besproken worden als we het hebben over weerstand en cultuurverschillen.
In dit onderdeel hebben we het over de implementatie.
Hervormingen kunnen niet in de planningsfase blijven, wat nochtans dikwijls
gebeurt. In de literatuur wijt men het mislukken van implementaties
voornamelijk aan gedrag en weerstand, omdat (1) individuen of groepen
bestaande relaties trachten te behouden, bestaande procedures te
handhaven en controle willen over belangrijke activiteiten die veranderen als
gevolg van de geplande implementatie; en (2) er een verkeerd begrip is van
of een gebrek aan overeenstemming over de te verwachten effecten van de
verandering.
Er is dus inderdaad een moeilijkheid om af te stappen van de
voorbereidingsfase en over te gaan tot succesvolle actie. Hieronder worden
aandachtspunten en succesfactoren besproken die kunnen bijdragen tot een
succesvolle implementatie van veranderingen.
׀ 46 ׀
> 3.3.2.1. Hoe ga je over tot implementatie?
Implementatie is een aspect van een hervorming die eveneens gepland moet
worden, en dit al tijdens de voorbereidingsfase. Het is in die fase dat er moet
worden nagedacht over hoe de implementatie vorm zal krijgen, welke rol de
eventuele projectgroepen al dan niet zullen krijgen, welk resultaat er per
deelproject verwacht wordt (met timing), enzovoort. In de
implementatiefase zelf wordt dan dikwijls begonnen met het verder
concretiseren van de nieuwe werkprocessen en organisatie. Op basis van de
uitgewerkte werkprocessen kunnen de taken en de samenwerkingsrelaties
met andere afdelingen dan worden uitgewerkt. Vervolgens kan de
werkorganisatie binnen afdelingen worden gedetailleerd. Het is ook op dit
moment dat er overlegvormen en werkafspraken gemaakt kunnen worden, en
kan er worden nagegaan welke mensen de deeltaken zullen implementeren.
Belangrijk hier is te bespreken welke expertise en medewerkers nodig zijn
om de deeltaken succesvol uit te voeren. Het is mogelijk dat de juiste
ervaring en expertise niet aanwezig is binnen de organisatie. Een
mogelijkheid is om op basis van een inventarisatie van benodigde kennis en
vaardigheden opleidingen op te starten, of een deel van de hervorming uit te
besteden.
Stapsgewijs wordt dus uitwerking gegeven aan de bedrijfsprocessen, de
werkprocessen, de taak van afdelingen, de relatie met andere afdelingen, de
werkorganisatie, de overlegvormen en de benodigde opleidingen. In elk
veranderproces ontstaan spanningen tussen mensen met verschillende
achtergronden, posities en ervaringen. Deze conflicten zijn eigenlijk
gebruikelijk en kunnen bijdragen aan creativiteit in het zoeken naar nieuwe
mogelijkheden. Als de conflicten niet ernstig worden genomen is de kans
groot dat ze gaan uitmonden in een blokkade. Het onderkennen en
׀ 47 ׀
onderzoeken van spanningen en conflicten is daarom essentieel in een proces
van organiseren, veranderen, en vernieuwen.
Tot slot is er niet zoiets als dé juiste aanpak om implementatie op te zetten.
Implementatie kan wel pas worden aangevat als er voldoende kennis is over
de huidige situatie, de gewenste situatie, de context waarbinnen de
verandering zich zal afspelen en de inhoud van de verandering. Kortom: er
moet voor de implementatie een projectorganisatie op poten worden gezet
met voldoende capaciteit en middelen en met directe betrokkenheid van de
ambtelijke en bestuurlijke top van de organisatie. Welke capaciteit en
middelen hiervoor nodig zijn moet een implementatieplan uitwijzen. De
ambtelijke top en de besturen van de samenwerkende organisaties, moeten
direct en zichtbaar betrokken zijn bij het proces.
> 3.3.2.2. Wanneer is de tijd voor implementatie aangebroken?
Het antwoord op deze vraag is even complex als eenvoudig: als de
voorbereidingsfase afgerond is. En de voorbereidingsfase is zo goed als
afgerond als grosso modo op onderstaande vragen een antwoord kan worden
geformuleerd.
׀ 48 ׀
Is het probleem duidelijk gedefinieerd
en zijn de doelstellingen van de
verandering helder?
Is er een As-Is situatie beschreven die
de veranderingsnood ondersteunt?
Is er consensus over wat de effecten
van de hervorming moeten zijn?
Is er consensus over wat een
succesvolle hervorming inhoudt?
Zijn de personen verantwoordelijk voor
de hervorming ook echt beschikbaar?
Zijn de nodige budgetten vrijgemaakt?
Zijn verantwoordelijkheden tussen
medewerkers herverdeeld zodat er
ruimte is om te werken aan de
hervorming?
Zijn er mensen aangeworven om de
hervorming mee op te volgen?
Is er een tijdschema opgesteld met
tussentijdse deadlines?
Zijn de verantwoordelijkheden van stuur-
en projectgroep duidelijk en helder?
Is bepaald hoe het project gemonitord zal
worden en wie de verantwoordelijke van
het project is?
Is het duidelijk hoe stuurgroep en
projectgroep met elkaar zullen
communiceren?
Is het urgentiebesef aanwezig?
Is er geëngageerd leiderschap?
Is de mogelijke weerstand al zoveel
mogelijk beperkt?
Is er een bewustzijn over de mogelijke
cultuurverschillen en hoe daarmee om te
gaan?
Is er een visie over de manier waarop de
verandering zal worden doorgevoerd?
Probleemstelling
Projectmanagement Human Relations
Omgaan met organisatiecultuur
Tabel 7. Klaar voor implementatie? (gebaseerd op Marsee, 2002)
> 3.3.2.3. Wat maakt implementatie succesvol?
Een hervorming moet voelbaar zijn op de dagdagelijkse vloer en zo snel als
kan routine worden in het gedrag van werknemers. Het management moet
ervoor zorgen dat deze nieuwe gedragingen geïnstitutionaliseerd worden
zodat ze oude gedragingen zo snel als mogelijk overnemen. Dit is een
complexe fase die bovendien ook voldoende monitoring vergt. De vraag is dan
wanneer implementatie succesvol is, of wat implementatie van
׀ 49 ׀
veranderingen succesvol maakt, en wat eventuele faalfactoren zijn. Op basis
van de literatuur kunnen we volgende succes- en faalfactoren identificeren.
Succesfactoren Faalfactoren
(1) De context van de verandering vaststellen en zorgen voor richting.
(2) Een leiderschapsstijl die de paradox van het top down richting geven en bottom- up invloed omarmt.
(3) Een duidelijke strategie en duidelijke prioriteiten
(4) Een effectieve stuurgroep die achter haar genomen beslissingen staat
(5) Open communicatie en interactie door de organisatie heen, horizontaal, verticaal, bottom-up en top down
(6) Effectieve coördinatie en de projecten samenhangend managen
(7) Voorzien in de juiste kwaliteit en kwantiteit van mensen en middelen
(8) Zorgen voor congruentie tussen boodschappen, activiteiten, beleid, richtlijnen en gedrag
(9) Mogelijkheden scheppen om samen te leren
(10) Anticiperen op, identificeren van en reageren op problemen en zorgen in het proces van verandering.
(11) Het ontwikkelen van kritische massa.
(1) Een te lange doorlooptijd (2) Niet adequaat kunnen reageren op
niet-voorziene problemen (3) Weinig effectieve coördinatie van de
verschillende activiteiten en projecten
(4) Het opzetten van concurrerende of tegenstrijdige activiteiten
(5) Ontoereikende kennis en ervaring van de betrokken medewerkers
(6) Inadequate training en instructie voor medewerkers
(7) Ontoereikend leiderschap en onvoldoende richtinggevend
(8) Onvoldoende gedetailleerde beschrijving van taken en activiteiten voor de implementatie
(9) Inadequate informatiesystemen om te communiceren over de verandering en de implementatie te monitoren
(10) Tegenstrijdige communicatie
Tabel 8. Succes- en faalfactoren bij implementatie
> 3.3.3. De coördinatie
Veranderingen doorvoeren, is een complexe aangelegenheid. Zoals hierboven
reeds gesteld, worden er onder de stuurgroep doorgaans projectgroepen
opgericht die de verandering daadwerkelijk moeten voorbereiden en gaan
implementeren. Een veranderprogramma dat goed wil functioneren moet in
principe voldoende effectief, efficiënt, creatief en flexibel zijn zodat de
doelen van de hervorming gerealiseerd kunnen worden. Een
׀ 50 ׀
veranderprogramma moet dus ook goed gemanaged worden zodat complexe
hervormingen gestructureerd en met succes kunnen worden doorgevoerd. Dit
onderdeel behandelt deze coördinatie van hervormingen.
> 3.3.3.1. Wie moet het project coördineren?
Dit zal afhangen van reorganisatie tot reorganisatie. Voor een antwoord op
deze vraag wordt er verwezen naar bovenstaande onderdelen.
> 3.3.3.2. Wat is (niet) de rol van de coördinator?
De coördinator van het veranderingsproject, doorgaans een
veranderingsmanager of projectcoördinator, heeft vooral tot taak de
verschillende projecten te coördineren, en hun samenhang en onderlinge
afhankelijkheden in relatie tot de nagestreefde opbrengsten en bijdragen te
bewaken. De uitdaging van de coördinator ligt hierbij doorgaans niet in het
kunnen onderscheiden tussen proces en project: de projectmatige benadering
is sterk gericht op resultaat en inhoud; de procesmatige aanpak is sterk
gericht op de context. Beiden zijn uiteraard belangrijk en complementair aan
elkaar.
Echter, om complexe situaties en hervormingen door te voeren zijn zij
noodzakelijk, doch onvoldoende om de doelen te realiseren. De grootste
uitdaging van de coördinator ligt vooral in het kunnen schakelen tussen
verschillende aanpakken: soms resultaatgericht met het oog op beheersing,
soms creatief in functie van de gerezen problemen, en soms met voldoende
sensitiviteit om de belangen van de stakeholders te respecteren. Complexe
verandering en programmamanagement betekent omgaan met
verbeteringsprojecten, veranderingsprocessen en vernieuwingsprocessen.
׀ 51 ׀
Interessant is een overzicht op te maken van het soort ‘interventies’ die
tijdens een verandering wordt opgezet en waar coördinatie voor nodig is.
Dikwijls wordt er verwezen naar projectgroepen, opleidingen,
informatiemomenten, communicatie, enzovoort, maar vanuit het perspectief
van de coördinatie van de verandering, is het zinvol deze interventies op te
delen in types:
(1) Interventies op organisatieniveau: in het begin van een
veranderingsproces kan je op het niveau van een organisatie
activiteiten organiseren om de nieuwe strategie en visie toe te
lichten en te bespreken (zie hiervoor ook het onderdeel m.b.t.
communicatie). Men kan daar echter heel ver of minder ver in gaan,
door bvb. externe klanten te betrekken of slechts een bepaald deel
van de organisatie te betrekken. Dergelijke interventies kunnen
makkelijk georganiseerd worden om draagvlak te creëren en
betrokkenheid bij de verandering. Maar ze kunnen ook dienen om
bezorgheden te capteren, ideeën te sprokkelen, of als input voor
de beschrijving van de AS IS situatie. Het idee van een interventie
op organisatieniveau kan ook worden toegepast op een deel van de
organisatie (bvb. een afdeling) of op een specifieke groep van
medewerkers (bvb. op strategische functies).
(2) Interventies op individueel niveau: de bedoeling hiervan is de
houding van medewerkers te laten evolueren richting verandering
en de gedragingen zo te ontwikkelen dat ze de hervorming kunnen
ondersteunen. Dit kan gebeuren via trainingsprogramma’s,
opleidingen, consultaties, individuele gesprekken, informeel
overleg,… . Bedoeling is eigenlijk om het inzicht te vergroten van
individuele medewerkers over wat er gebeurt, waarom er
veranderd wordt, enzovoort.
׀ 52 ׀
(3) Procesinterventies: deze dragen bij tot het goed verloop van de
verandering. Concreet gaat het hier over het afstemmen van de
werkpakketten en de taken van de projectgroepen. Voldoende
formeel en informeel overleg is noodzakelijk om ideeën uit te
wisselen, problemen te capteren, de voortgang te bewaken, de
planning bij te sturen waar nodig,… . Om de planning te bewaken
is het noodzakelijk om inzicht te hebben in de samenhang en de
volgorde van activiteiten.
> 3.4. Draagvlak en participatie
> 3.4.1. Wie betrek je?
Dit is een moeilijke vraag en hangt (opnieuw) af van hervorming tot
hervorming. Het is duidelijk dat de opzet van een shared service rond één
bepaald beleidsdomein een beperktere groep stakeholders zal moeten
betrekken dan wanneer het gaat over de fusie van een gemeente met een
OCMW. Daarentegen, of een hervorming nu groot of klein is, het betrekken
van stakeholders is essentieel. Belangrijk in deze kan zijn een stakeholder-
analyse op te zetten met de volgende doelstellingen:
(1) Bepaal wie de stakeholders of stakeholdergroepen zijn en wat hun
verhouding tot de reorganisatie is (hoe belangrijk zijn ze bvb. om de
reorganisatie te doen slagen?);
(2) Bepaal de huidige perceptie en houding van de verschillende
stakeholders ten opzichte van de hervorming, en bepaal welke
invloed ze hebben om de hervorming te doen slagen. Het spreekt voor
zich dat een stakeholder met een negatieve perceptie van de
hervorming, maar met een sterke en invloedrijke positie, voldoende
׀ 53 ׀
aandacht zal moeten krijgen om hem in de richting van de
reorganisatie te sturen;
(3) Ga na in welke mate ze het belangrijk vinden om geïnformeerd te zijn
en overweeg daarbij welke risico’s je loopt als je ze niet zou
informeren;
(4) Bepaal naar welke groep je op welke manier en wanneer zal
communiceren.
Een stakeholder-analyse zou kunnen leiden tot onderstaande tabel. Dit is een
fictief voorbeeld.
Stakeholder Verhouding
t.o.v. reorganisatie
Huidige perceptie
Invloeds-basis
Informatie-nood
Communicatie
Ambtenaren dienst welzijn
Cruciaal Negatief Groot Groot Frequent; via vergaderingen
Schepen van Welzijn
Cruciaal Positief Groot Klein Via de stuurgroep
Lokale welzijns-organisaties
Beperkt Neutraal Klein Groot
Via algemene website en elektronische nieuwsbrief
Tabel 9. Voorbeeld stakeholder-analyse
> 3.4.2. Hoeveel betrek je?
Om een hervorming succesvol te maken is het nodig dat de medewerkers
binnen de organisatie op de hoogte zijn van de hervorming. Ze moeten weten
waar de hervorming over gaat en waarom ze geïntroduceerd wordt. Ze
moeten daarbij ook de kans krijgen om hun mening en eventueel hun
(on)genoegen te uiten. Ook al wordt de reorganisatie top-down ingevoerd en
is ze niet onderhandelbaar, toch is de kans op succes groter als je de
׀ 54 ׀
medewerkers minstens de kans geeft gehoord te worden. Hervormingen
doorvoeren in een klimaat van open discussie zal per definitie een grotere
kans op succes hebben.
Dit wordt bevestigd door onderzoek: directe participatie bij een
veranderingsproces leidt tot positieve effecten, m.n. zowel op
werkgerelateerde taken als op de houding ten opzichte van de hervorming.
Participatie, en zeker bij middlemanagers leidt doorgaans tot meer
toewijding aan de verandering. Zij zullen (door ontwikkelingen in de
omgeving) opgelegde veranderingen beter accepteren als zij goed
geïnformeerd worden, tevreden zijn met hun werkomgeving en uitleg krijgen
over nieuw beleid en nieuwe doelen. Organisatieverandering is een product
van ‘onderhandeling’ en interactie en succesvolle uitkomsten zijn afhankelijk
van duidelijke informatie, communicatie, participatie en betrokkenheid. Dit
zijn factoren die bij het managen van verandering vaak niet voldoende
aandacht krijgen. Leidinggevenden zullen meer toegewijd zijn aan
beslissingen als hun gevoel van controle toeneemt.
> 3.4.3. Hoe creëer je een draagvlak en ga je om met weerstand?
Het is belangrijk dat zoveel mogelijk stakeholders overtuigd zijn van de nood
aan verandering. Binnen de literatuur worden verschillende strategieën
besproken om weerstand aan te pakken, maar de meest aanvaarde blijft
participatie binnen de organisatie. Participatie geeft namelijk eigenaarschap,
leidt tot breed verspreide communicatie en stimuleert het verfijnen van de
hervorming tijdens de implementatie. Binnen de publieke sector kan
participatie echter ook nefast zijn: gelet op de benoeming van personeel
(lange termijn) in tegenstelling tot de politieke mandaten op korte termijn,
kunnen ambtenaren in principe hervormingen dwarsbomen tot er een nieuwe
regeringsploeg is. Daarom wordt de combinatie van top-down beleid door
׀ 55 ׀
topambtenaren met bottom-up benaderingen van de werknemers op de vloer
vooropgesteld als een ideale mix.
Participatie is daarbij ook niet iets dat als vrijblijvend mag worden
beschouwd: engagement moet ernstig worden genomen en moet goed
gemanaged worden. Met andere woorden: er moet een match gecreëerd
worden tussen top-down en bottom-up, maar er moet ook voldoende directief
worden opgetreden om resultaat te boeken.
Je kan op verschillende manieren omgaan met weerstand, van eerder
zachthandig tot hardhandig: (1) opleiding en communicatie; (2) participatie;
(3) facilitatie en ondersteuning; (4) onderhandeling; (5) manipulatie en
coöptatie; (7) druk. In de literatuur bestaan tal van tips en methoden om de
weerstand aan te pakken. Op basis van gesprekken met stakeholders uit
lokale besturen werden volgende elementen aangeduid als belangrijk:
(1) Communiceren en investeren in menselijke relaties: er moet
voldoende aandacht besteed worden aan de medewerkers die
omwille van een vernieuwde werkgever (bvb. in het geval van shared
service of fusie van gemeente), locatie, collega’s en/of
dienstverleningsprocedures gevoelens van onzekerheid en angst
kunnen ervaren.
(2) Investeren in formeel én informeel overleg om vertrouwen op te
bouwen. Met andere woorden: het kan in bepaalde gevallen
onvoldoende zijn om de communicatie te beperken tot de formele
momenten.
(3) Het is voor een goede werking bevorderlijk om de medewerker binnen
de hervorming centraal te stellen. Het is van belang hen in een
positief en stimulerend verhaal te betrekken waarin eigenaarschap,
ondernemerschap en klantgerichtheid de hoekstenen vormen.
׀ 56 ׀
(4) Inspraak en medezeggenschap organiseren.
(5) In het geval van shared services en IGS, is het belangrijk te
benadrukken dat het behoud van de autonomie en identiteit van de
afzonderlijke diensten/gemeenten voor een groot stuk gewaarborgd
blijft. Met andere woorden: maak duidelijk wat de omvang van de
hervorming is/niet is en wat de eventuele gevolgen zijn. Hoe
duidelijker dit voor de medewerker is, hoe makkelijker hij een
hervorming zal aanvaarden.
(6) Streef naar een win-win situatie voor zoveel mogelijk situaties.
(7) Verander de verandering: doorgaans gebeurt het wel eens dat
werknemers niet gekant zijn tegen de verandering, maar wel tegen
de manier waarop er veranderd wordt. Heb daarom aandacht voor de
aanpak van de verandering en wijzig ze indien blijkt dat ze
voornamelijk weerstand oproept.
(8) Doelen scherper stellen: veel weerstand vindt haar oorsprong in
onduidelijkheid. Maak de doelstellingen van de hervorming duidelijk
zodat iedereen weet wat de exacte doelstelling van de hervorming is.
(9) Sluit het verleden af: een hervorming wil doorgaans komaf maken met
vroegere problemen in verschillende domeinen (samenwerking tussen
mensen, snelheid van werkprocessen, enzovoort). Stel de hervorming
voor als een verbetering en start met een schone lei.
> 3.4.4. Wat met cultuurverschillen?
De reorganisatiescenario’s waarvan hier sprake kunnen in meerdere of
mindere mate te maken hebben met cultuurverschillen. Bij shared services
en IGS zal het eerder gaan over het laten samenwerken van verschillende
culturen, terwijl het bij de fusie gemeente en OCMW eerder zal gaan over
het samenbrengen van verschillende culturen. Cultuurverschillen kunnen
׀ 57 ׀
relatief vroeg in het veranderingstraject zichtbaar worden, maar doorgaans
kan je pas met die verschillen aan de slag aan het einde van de verandering.
Cultuur kan nl. pas veranderen nadat met succes de handelingen van mensen
binnen de hervorming veranderd zijn, het nieuwe gedrag voor een bepaalde
periode voordeel heeft opgeleverd en mensen het verband zien tussen de
nieuwe handelingen en de verbetering van de prestaties. Met andere
woorden: pas als de hervorming geïmplementeerd is en haar eerste successen
oplevert, kan de houding van mensen makkelijker mee veranderen. Waarden
en normen moet je tijd geven om mee te evolueren met de verandering.
Hieronder worden nog enkele tips meegegeven:
(1) Hoe beter de cultuur tussen diensten/gemeenten/organisaties
overeenkomt, hoe vlotter de integratie of een vorm van
samenwerking zal verlopen
(2) Belangrijk is om de meerwaarde van het samengaan overtuigend
te brengen.
(3) Het veranderingsproject mag niet worden voorgesteld als een
koel project dat bovenop de medewerkers wordt gedropt. Beter
is om de verandering zo aan te pakken dat werknemers zich ermee
kunnen identificeren.
> 3.5. Communicatie
Eén van de meest uitdagende en intensieve elementen bij hervormingen is
communicatie, omdat een succesvolle reorganisatie in grote mate afhangt
van hoe deelnemers de hervorming percipiëren. En die perceptie hangt op
zijn beurt sterk af van hoe de communicatie is en in welke mate een gevoel
van betrokkenheid wordt gecreëerd. Daarnaast moet de communicatie ook
׀ 58 ׀
dienen om medewerkers te engageren en de implementatie van de
hervorming in actiestappen te vertalen. Onderstaande figuur vat de essentie
van communicatie goed samen: daar waar communicatie in het begin vooral
dient om mensen bewust te maken van het belang van de hervorming, moet
het gaandeweg dienen om de hervorming te doen begrijpen, aanvaarden en
zich ervoor te willen engageren.
ToewijdingAanvaardingBegripBewustzijn
Feiten en kennisEigenaarschap
creëreninternaliseren
Het idee
kunnen vatten
Communicatie
Figuur 1. Communicatie tijdens veranderingen (bron: Queensland government)
In heel wat veranderingsmodellen wordt daarom ook gesteld dat een
gebrekkig communicatieplan nefast kan zijn voor een herorganisatie. Meer
nog, communicatie moet een integraal onderdeel zijn van de reorganisatie,
en niet iets dat reactief of achteraf wordt toegevoegd.
> 3.5.1. Wie moet communiceren?
Zoals al kon worden afgeleid is het cruciaal dat de toewijding en
betrokkenheid van het management bij de verandering zichtbaar is.
Doorgaans wordt er gesteld dat de rechtstreekse leidinggevende van de
׀ 59 ׀
betrokken medewerkers over de inhoud moet communiceren, en dan zeker
over aspecten die een directe invloed hebben op de medewerkers. Daarnaast
is het belangrijk dat de hoogste in hiërarchie ook communiceert over de visie
van de veranderingen en de koers die de organisatie moet varen. Echter, dit
zijn slechts twee mogelijkheden. Het belangrijkste uitgangspunt is dat de
boodschap geloofwaardig is en dat ze verteld wordt door iemand die
voldoende gewicht en impact heeft om te tonen dat de hervorming serieus
wordt genomen, dat er blijvend engagement is, en die een antwoord kan
bieden op de vragen van de medewerkers.
> 3.5.2. Hoe, waarover en wanneer moet je communiceren?
Om medewerkers en stakeholders mee te krijgen in de hervorming, moeten
ze begrijpen waar de hervorming over gaat. Ze moeten weten waarom er
gereorganiseerd wordt en wat de voordelen van de reorganisatie zullen zijn.
Is de richting die je wil uitgaan niet helder, dan riskeer je een gebrek aan
draagvlak te krijgen. Een onduidelijke visie geeft de indruk dat er
onzekerheid is over de richting van de reorganisatie. Stakeholders die in
eerste instantie al twijfelachtig waren over het nut van een reorganisatie
zullen in dit geval nog moeilijker overtuigd worden. Naast het creëren van
draagvlak is het communiceren ook belangrijk om de beschikbare kennis
binnen de organisatie optimaal te benutten, om de werknemers te motiveren
en te verbinden. Op vlak van communicatie, kunnen volgende richtlijnen in
acht worden genomen:
(1) Maak om te beginnen een onderscheid tussen communicatie in het
beleidsvoorbereidend proces en het informeren over de gemaakte
keuzes. Het onderscheid is duidelijk, maar wordt soms vergeten: in
eerste instantie moet er gecommuniceerd worden over de visie. Maar
׀ 60 ׀
in tweede instantie moet er tijdig geïnformeerd worden over de
beslissingen en de vorderingen. Dit vergroot de betrokkenheid. Let
wel dat communiceren ook deels cultuurafhankelijk is: organisaties
met een open cultuur zullen sneller en misschien meer communiceren
dan andere organisaties. In beide gevallen is er wel een minimum aan
communicatie nodig.
(2) Communiceer de visie over de hervorming en doe dat (relatief) vroeg.
Door dit te communiceren, creëer je het fundament van de
hervorming. De visie moet duidelijk, aantrekkelijk en eenvoudig om
uit te leggen zijn. Ze moet ook makkelijk vertaalbaar zijn in
duidelijke veranderingsbeslissingen en doelstellingen. Hoe sneller
mensen dit weten, hoe sneller ze zich kunnen aanpassen.
(3) Bespreek de voordelen en de effecten van de verandering. Dit is
belangrijk om weerstand en angst te voorkomen. Op die manier
weten mensen relatief snel wat hen te wachten staat, waarom en
wanneer. Dat kan misschien nog niet van in het begin, maar probeer
tijdig voldoende informatie te geven.
(4) Het management moet tijdig en regelmatig blijven communiceren
over de vorderingen van het veranderingstraject. Dit is vooral
belangrijk om het blijvend engagement van het management te
bevestigen. Hiermee toont het management dat het menens is met
de verandering. Dit is geen taak die gedelegeerd moet worden, omdat
het de verandering geloofwaardigheid moet geven, eigenaarschap
van het management moet tonen en aanvaarding bij de stakeholders
stimuleren.
(5) Gebruik verschillende kanalen om te communiceren. Sommige
stakeholders verkiezen e-mails en een aparte website, terwijl
anderen nood hebben aan een face-to-face gesprek of meeting.
Wissel ook af tussen formeel en informeel overleg.
׀ 61 ׀
(6) Voorzie mogelijkheden om in dialoog te treden. Hoe groter de impact
van de verandering, hoe groter de behoefte om in gesprek te treden
met stakeholders. De kans om dat te doen moet gecreëerd worden,
bovenop het feit dat men stakeholders duidelijk maakt dat hun visie
ertoe doet.
(7) Herhaal de visie regelmatig.
(8) Monitor de effectiviteit van de communicatie. Door regelmatig bij
stakeholders af te toetsen of de boodschap van de hervorming
duidelijk is, vermijd je dat in het tegenovergestelde geval, je
onduidelijkheid blijft verkondigen.
> 3.6. Opvolging, monitoring en evaluatie
Een veranderingsproces heeft een bepaald doel voor ogen. Om te weten of
de verandering leidt tot de gewenste resultaten, is monitoring noodzakelijk.
Immers, onderweg kunnen verwachtingen en doelstellingen wijzigen, en
kunnen naast geplande resultaten ook ongeplande resultaten geboekt
worden. Monitoring van verandering laat toe om de tussentijdse resultaten
vast te stellen en, zo nodig, bij te sturen.
> 3.6.1. Hoe wordt het project opgevolgd?
De voortgang van een project meten kan erg variëren in intensiteit. Inzicht kan
verworven worden door objectieve data te meten, bvb. in functie van
presetatie- of andere indicatoren, en door naar eerder zachtere data te peilen,
bvb. als het gaat over het niveau van aanvaarding bij de medewerkers.
Idealiter tracht men bij veranderingen beiden regelmatig te meten, zodat er
kan worden ingegrepen indien nodig. Hoe dan ook lijkt het zo te zijn dat de
׀ 62 ׀
medewerkers zelf een interessante bron van informatie zijn: zij kunnen
aangeven hoe ver de uitwerking van een bepaald deelproject is, hoe ze ten
opzichte van de reorganisatie staan, wat het niveau van weerstand binnen de
dienst/organisatie is, enzovoort. Dit kan gemeten worden op verschillende
manieren, gaande van structurele surveys tot informatiesessies of
informele/formele dialogen.
Naast het trachten te meten van dergelijke aspecten, is het ook interessant
om alle afwijkingen die zich voordoen van de oorspronkelijke plannen te
registreren. Het gaat dan over de scope van het project, de tijd, beschikbare
middelen, de kwaliteit van het project, de organisatie en de doorsijpeling van
informatie. Het registreren van alle afwijkingen, de beslissing die per afwijking
werd genomen en de uitvoering van mogelijke acties zijn hierbij noodzakelijk.
Het registreren van deze afwijkingen en data maakt het voor de projectleider
makkelijker om het project te beheren en op te volgen. Ook laat het toe om
de vastgestelde doelstellingen en de goedgekeurde wijzigingen te laten
overeenkomen met het effectieve eindresultaat.
> 3.6.2. Hoe en wanneer stuur je bij?
Zoals al gesteld, zijn wijzigingen onvermijdelijk tijdens een verandering, en
idealiter wordt er op voorhand ook afgesproken hoe met problemen of
afwijkingen wordt omgegaan. Het is niet de bedoeling om geen wijzigingen
aan het project toe te laten, wel om af te spreken over hoe met
wijzigingsvragen of nieuwe inzichten omgegaan wordt. Doorgaans is het de
projectleider of veranderingsmanager die de voortgang van de deelprojecten
opvolgt en nagaat of de resultaten in overeenstemming zijn met de
׀ 63 ׀
(deel)opdracht. Naar de stuurgroep toe rapporteert hij over de voortgang van
de verschillende onderdelen. Belangrijk is echter ook hoe de resultaten van de
metingen vertaald worden naar concrete verbeteracties. Hierbij zijn een
aantal richtlijnen te noteren:
(1) De acties die genomen worden ter verbetering worden idealiter
onmiddellijk ook in verhouding gebracht met de te realiseren
doelstellingen van de verandering, zodat het duidelijk is wat het nut
van de actie is.
(2) Naast langetermijnverbeteringen is het belangrijk quick wins te
realiseren. Verbeteringen zijn in dat opzicht ook een vorm van quick
win.
(3) Doorgaans worden de problemen op een bepaald moment opgelijst en
besproken, zij het op de projectgroep, zij het op de stuurgroep.
Essentieel is om de acties die daar afgesproken worden, eveneens te
prioritiseren, zodat ze helder gepland worden.
(4) Maak duidelijk wie instaat voor welke verbeteractie.
> 3.6.3. Wanneer is de reorganisatie succesvol?
Belangrijk is het verschil tussen doelstellingen van een reorganisatie en de
behaalde effecten. Het is niet omdat je een shared service opricht of
overgaat tot een vorm van IGS dat daarom de dienstverlening plotsklaps
efficiënter, goedkoper en sneller zal gebeuren. De doelstelling is om via de
oprichting dit te realiseren, maar daarnaast wil men effecten teweegbrengen
die effectief een verbetering betekenen ten opzichte van de vorige situatie.
Identificeer daarom een set van Key Performance Indicators (KPI’s) die zich
situeren op gebied van de efficiëntie, de klantgerichtheid, de doorlooptijden,
׀ 64 ׀
de innovatie, de betrouwbaarheid en de flexibiliteit van de dienstverlening.
Maar doe dat niet alleen voor het hele veranderingstraject. Het beoordelen
van het succes van een programma moet behalve voor het ‘gehele’
programma ook per traject of onderdeel en de samenhang tussen
onderscheiden onderdelen worden gedaan. Dan kan ook een evenwichtiger,
minder grof en productiever perspectief ontstaan op het slagen of mislukken
van veranderprogramma’s. Het is in de praktijk niet zo zinvol om te willen
bepalen of een programma in zijn geheel geslaagd of mislukt is. Inherent aan
de aard, de veelvormigheid, ambitie en dynamiek van een programma is dat
dit altijd slaagt of faalt in meer of mindere mate. De essentie is het einddoel
of de ambitie in het oog te houden, ‘mislukkingen’ daar tegen af te zetten en
op basis daarvan soms te relativeren of te negeren en verdere interventies te
richten op de onderdelen van het programma waar het echt nodig is en effect
kan sorteren.
> 3.7. Besluit
In dit onderdeel werd aangegeven welke elementen aandacht verdienen bij
een reorganisatiescenario, ongeacht het type scenario dat hier voorop staat.
Het geeft aan dat hervormingen op zich complex zijn, maar dat de
complexiteit te vatten is indien het doel duidelijk is, het veranderingsproces
voldoende flexibiliteit toelaat, er voldoende aandacht is voor communicatie
en betrokkenheid, en zowel de procesmatige als de projectmatige aanpak
voldoende aandacht krijgen.
In de volgende hoofdstukken wordt er telkens ingegaan op specifieke
aandachtspunten bij de vier reorganisatiescenario’s.
׀ 65 ׀
4. Specifieke aandachtspunten bij de
oprichting van shared services
In dit onderdeel worden specifieke aandachtspunten met betrekking tot de
oprichting van shared services besproken. Naast een theoretische
achtergrond, worden ook voor- en nadelen, types, succes- en faalfactoren van
shared services besproken. Omdat er tussen shared services en IGS talrijke
overeenkomsten zijn, wordt er in dit hoofdstuk voornamelijk ingegaan op die
elementen die terug te vinden zijn in de literatuur. De resultaten van het
onderzoek met betrekking tot IGS kunnen in grote mate ook worden toegepast
op shared services, en zullen aldus daar worden teruggevonden. Dit vermijdt
onnodige overlap. Deze keuze vindt ook bevestiging in de focusgroepen die
werden georganiseerd, zowel bij fusie gemeente-OCMW als bij IGS: veel
gemeenten zijn in beide situaties eerst begonnen met een vorm van shared
service, hetzij tussen gemeente en OCMW, hetzij tussen gemeenten
onderling. De combinatie van de achtereenvolgende hoofdstukken biedt
voldoende houvast en inspiratie voor gemeenten die een shared services
willen opzetten. Andersom is het zo dat de aandachtspunten die hier worden
gepresenteerd ook inspirerend kunnen zijn voor de andere
reorganisatiescenario’s.
׀ 66 ׀
> 4.1. Theoretische achtergrond
“Een shared service is een resultaatverantwoordelijk
samenwerkingsverband, al dan niet samengebracht in één
organisatie-eenheid, dat tot taak heeft het leveren van diensten op
een specifieke specialisatie (IT, personeelszaken, inkoop), aan de
afzonderlijke moederorganisaties, op basis van een overeenkomst
tegen een verrekenprijs” (Korsten et al., 2004)
In principe bestaan er twee vormen van shared services, m.n. shared services
binnen één organisatie (zoals bvb. de financiële administratie van
verschillende diensten van dezelfde organisatie in één orgaan bundelen) of
tussen verschillende organisaties, zoals wanneer gemeenten beslissen een
gezamenlijke inkoopdienst of personeelsdienst te organiseren. Het eerste
heet ‘intra-bestuurlijk shared service’; het tweede heet ‘interbestuurlijke
shared service’ (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004). In dit onderzoek
handelt het vooral over de tweede vorm.
Het organisatiedeel dat de shared services aanbiedt levert diensten op maat
aan de verschillende organisaties of organisatiedelen, in overeenstemming
met een contract dat is opgericht en waarin kost, kwaliteit en kwantiteit is
bepaald. Dat impliceert dat shared services dienstverlenende
organisatieverbanden zijn die opereren in een opdrachtgever-opdrachtnemer
relatie (Korsten et al., 2004). De vraag is nu waar het verschil ligt met een
gewone centrale (aankoop, of HR-)stafdienst? Korsten, Schaepkens en
Sonnenschein sommen de verschillen op:
(1) Hoewel krachten worden gebundeld, blijft het primaat van de
afzonderlijke gemeentebesturen bestaan. Dat betekent dat de
ambtenaren van verschillende gemeenten samenwerken, maar wel
׀ 67 ׀
telkens voor een verschillende opdrachtgever, met een evt.
verschillend beleid. Het centrum heeft een resultaatsverbintenis.
(2) Er vindt een kostenverrekening plaats voor de geleverde diensten.
(3) Het ‘centrum’ draagt geen beleid uit, maar verleent louter diensten
in functie van het beleid. Hierbij heeft het een bepaalde autonomie
om de diensten te verlenen.
(4) Het opereert onder de verantwoordelijkheid van een door de
gemeenten gezamenlijk opgericht bestuur. Dit is tegelijkertijd een
uitdaging, omdat de vraag naar de verantwoordelijkheid duidelijk
gesteld moet worden.
> 4.2. Types en vormen van shared services
Grosso modo zijn er vijf verschillende vormen van shared services te
onderscheiden (Korsten et al., 2004):
(1) Het netwerkconcept, waarbij de organisaties intact blijven, maar
waar op een aantal terreinen de ambtenaren gezamenlijk werken;
(2) Het centrumconcept, waarbij de shared service wordt ondergebracht
bij één van de gemeenten of organisaties. Dit kan interessant zijn als
een van de partners een erg kwalitatieve service heeft in een bepaald
domein, of als de omvang van de werkzaamheden van een van de
partners zodanig groot is dat het interessanter is de eigen dienst
daarbij onder te brengen. Andere redenen kunnen zijn dat één van
de partners de nodige middelen of technologie ter beschikking heeft,
of als één van de partners het best in staat wordt geacht die functie
op zich te nemen.
(3) Het matrix- concept, waarbij elk van de deelnemende organisaties
een bepaald beleidsterrein voor haar rekening neemt. Belangrijk
׀ 68 ׀
hierbij is na te denken welke taken zullen worden opgenomen door
elke organisatie en hoeveel beleidsvrijheid elke gemeente zal
bewaren.
(4) Het shared service centrum, waarbij de diensten en ambtenaren van
één of meerdere taakvelden, ondergebracht worden in één
gemeenschappelijke organisatie. De vraag is hoe breed het
takenpakket moet zijn, welk type taken er worden ondergebracht en
welke mensen in de eigen organisatie moeten worden bewaard voor
behoud van kwaliteit.
(5) Mengvormen van bovenstaande met lichte en zwaardere vormen van
samenwerking. Er kan gedacht worden aan werkgroepen om
expertise te delen, de oprichting van een gezamenlijk interne
arbeidsmarkt, of projectdiensten in functie van bepaalde actuele
noden.
Op basis van het werk van Korsten et al. (2004) wordt er in onderstaande
tabellen een samenvatting gegeven van de belangrijkste kenmerken, voor- en
nadelen per type shared service.
׀ 69 ׀
> 4.2.1. Netwerkconcept
Eigenschappen Voordelen Nadelen Bestuurlijk Organisatorisch Juridisch
- Lichte vorm - Ambtenaren blijven in eigen organisatie - Structurele samenwerking
- Tijd om naar elkaar te groeien - Flexibel
- Geen oplossing voor kleine gemeenten - Probleem van schaal wordt niet aangepakt - Beperkte kostenbesparing - Vrijblijvend
- Weinig impact voor bestuur van de organisaties - Tijdsinvestering
- Meetbare en heldere doelstellingen
- Convenant
Tabel 10. Eigenschappen netwerkconcept
׀ 70 ׀
> 4.2.2. Centrumconcept
Eigenschappen Voordelen Nadelen Bestuurlijk Organisatorisch Juridisch
- Pragmatisch - Vooral voor proces- of projectmatige taken
- Gebruik maken van sterkte van een organisatie (geen investering in iets nieuws) - Schaalvoordelen
- Afhankelijk van één van de partners - Bedrijfsrisico ligt bij één partner
- Personeel van één organisatie vertrekt - Dominantie sterke partner opvangen door mandaat te geven aan de andere partners - Investeren in communicatie en info-uitwisseling
- Organiserende organisatie moet zich aanpassen aan de noden van verschillende ‘klanten’
- Zeggenschap andere partners juridisch regelen
Tabel 11. Eigenschappen centrumconcept
> 4.2.3. Matrixconcept
Eigenschappen Voordelen Nadelen Bestuurlijk Organisatorisch Juridisch
- Elke partner neemt één taak op zich
- Gebruik maken van sterkte van elke organisatie - Schaalvoordelen
- Risico op verkokering (geen integrale aanpak meer) - Complexe kostenverrekening
- Aansturing van de matrix regelen - Omwille van vervlechting moet beleidsinhoudelijke samenwerking breed worden gedragen
- Aandacht besteden aan gezamenlijke organisatiecultuur
- Complex juridische regeling
Tabel 12. Eigenschappen matrixconcept
׀ 71 ׀
> 4.2.4. Shared service centrum
Eigenschappen Voordelen Nadelen Bestuurlijk Organisatorisch Juridisch
- Eén nieuw organisatiedeel voor alle organisaties
- Schaalgrootte - Heldere scheiding tussen bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkhed - Transparantie - Makkelijkere specialisatie - Eenduidige relatie tussen partners - Makkelijk uit te breiden indien nodig
- Teveel taakvelden zorgt voor teveel overhead en coördinatie - Moeilijk toepasbaar op politiek-bestuurlijke taken. Enkel op ambtelijke taken.
- Goed bestuur is nodig
- Uitdagingen op vlak van HRM, kostenverrekening, optimale data-uitwisseling, opbouwen van goede relatie, draagvlak onder het personeel, ‘corporate identity’
- Aandacht voor slagvaardige bestuursstructuur, aansprakelijkheid van deelnemende overheden, kostenverrekening op basis van afgenomen diensten en verantwoording naar de politiek.
Tabel 13. Eigenschappen shared service centrum
> 4.2.5. Mengvormen
Eigenschappen Voordelen Nadelen Bestuurlijk Organisatorisch Juridisch
- Ruimte voor maatwerk - Ruimte voor experimenten
- Geen oplossing voor kleine gemeenten - Geen schaalvoordelen
Tabel 14. Mengvormen
׀ 72 ׀
> 4.3. Voor- en nadelen van shared services
Het is duidelijk dat shared services georganiseerd kunnen worden in een
brede range van activiteiten: HR, financiën, ICT, klantenservice, juridische
advies, administratie. In onderstaande tabel worden de voor- en nadelen van
shared services naast elkaar gezet (Korsten et al., 2004).
Voordelen Nadelen
Kostenreductie
Bundeling van kennis – verhoging deskundigheid
Bundeling van investeringskracht
Verminderde kwetsbaarheid van kleine organisaties
Kwaliteitsverhoging van de processen & productiviteitsverhoging
Ruimte voor specialisatie en uitdagingen
Meer leren van elkaar en meer afstemming
Behoud eigen beleid
Grotere transparantie door contracten
Creatie carrièremogelijkheden voor werknemers
Proces van veranderingsmanagement kost tijd en gaat tijdelijk ten koste van eigen intern beleid
Een deel van de organisatie komt meer op afstand en is dus niet meer ad hoc beschikbaar (taken zijn vastgelegd in contract)
Coördinatiekost shared service
Gemiddelde loonniveau in shared service ligt doorgaans hoger dan in een afzonderlijke afdeling, door opwaardering personeel
Extra tijdsinvestering voor bestuurders
Tabel 15. Voor- en nadelen Shared Services (gebaseerd op Korsten et al.)
׀ 73 ׀
> 4.4. Succes- en faalfactoren bij de oprichting van shared services
> 4.4.1. Shared services. Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij
gemeenten.
Het rapport ‘Shared services. Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij
gemeenten’ (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004), waarnaar in dit
rapport al naar verwezen is, behandelt de voorwaarden voor het invoeren van
shared services, en succes- en faalfactoren bij de implementatie ervan. In
het kader van deze handleiding zijn deze vanzelfsprekend belangrijk:
(1) De partijen hebben de gedeelde overtuiging dat de opzet van shared
services op een bepaald terrein van strategisch belang is voor de
afzonderlijke organisaties. Het invoeren van shared services heeft in
de meeste gevallen een grote impact op de deelnemende
organisaties. Voor een besluit voor invoering van shared services valt,
zullen de argumenten overtuigend en breed gedragen moeten zijn.
(2) Er is een breed gedragen vertrouwen tussen de partners, zowel op
bestuurlijk, ambtelijk, als politiek niveau. Shared Services zijn
samenwerkingsverbanden die organisaties aangaan op ambtelijk
niveau, op vrijwillige basis en voor een langere termijn. Partijen
kunnen zich in principe wel terugtrekken uit de shared service, maar
als er eenmaal een versmelting van organisatieonderdelen heeft
plaatsgevonden is dat niet meer zo eenvoudig. Daarom is het van
belang dat er een breed gedragen vertrouwen is tussen de partners
op zowel bestuurlijk, politiek (gemeenteraden) en ambtelijk niveau.
(3) De kwaliteit van het bestuur is hoog genoeg en men is bereid daarin
te investeren. Een van de doelstellingen die organisaties beogen met
het oprichten van shared services is een verbetering en
professionalisering van het ambtelijk apparaat. Dit betekent echter
ook dat het bestuur van de afzonderlijke deelnemers mee moet
׀ 74 ׀
professionaliseren. Dat geldt zeker als er een groot aantal taakvelden
wordt ondergebracht in één shared service organisatie en er een
relatief groot ambtelijk apparaat ontstaat. Er kan dan een situatie
ontstaan waarbij de politieke besturen niet meer opgewassen zijn
tegen de ambtelijke top. Als het ambtelijk apparaat
professionaliseert moeten de besturen mee professionaliseren.
(4) Goede voorbereiding en goede spelregels. De oprichting van shared
services heeft het karakter van een organisatieverandering. De
implementatie ervan vraagt dan ook om een voorbereiding waarin
tenminste de volgende elementen aan bod komen:
o Een breed gedragen visie (besturen, raden, personeel) over
het nut en de noodzaak van shared services;
o Haalbaarheidsstudies waarin de voor- en nadelen van shared
services in kaart worden gebracht en scenario’s worden
geschetst voor verschillende modellen van samenwerking;
o Afbakening van taken en bevoegdheden;
o Consequenties voor het personeel dat in de shared service
werkzaam zal zijn;
o Besturingsmodel voor de shared service;
o Een implementatieplan.
(5) Een projectorganisatie met voldoende capaciteit en middelen en met
betrokkenheid van de ambtelijke en bestuurlijke top. De invoering
van shared services is ingrijpend. Vandaar het belang van een goede
projectorganisatie die het opzetten van de shared service op zich
neemt. Welke capaciteit en middelen hiervoor nodig zijn moet een
implementatieplan uitwijzen. De ambtelijke top en de besturen van
de samenwerkende organisaties, moeten direct en zichtbaar
betrokken zijn bij het proces.
׀ 75 ׀
In onderstaande tabel wordt het overzicht weergegeven.
Faalfactoren Succesfactoren
(1) Gebrekkige communicatie over doel, urgentie en aanpak;
(2) Te hoge verwachtingen over de voordelen op korte termijn en teveel focus op kostenreductie;
(3) Gebrekkig gegroeid vertrouwen tussen partners;
(4) Onderschatting van de impact op het personeel;
(5) Te veel ineens willen in plaats van geleidelijke ontwikkeling;
(6) Ontbreken van overeenstemming over spelregels en werkwijze;
(7) De neiging van bestuurders en ambtenaren om zich niet te houden aan spelregels over samenwerking;
(8) Knelpunten in de procesgang rondom opdrachten en coördinatie die niet worden opgelost en daardoor leiden tot hogere kosten;
(9) Wegvallende bestuurlijke aandacht gedurende het proces;
(10) Te zwakke of te krachtige leiding van de shared service;
(11) Gebrekkige communicatie tijdens het implementatieproces tussen de sleutelactoren, bestuurders en ambtenaren uit de organisaties, over voortgang en evaluatie.
(1) Nagenoeg gelijke grootte en probleemstelling van partners verkleint het risico op onderlinge dominantie en vergroot de kans dat de neuzen dezelfde kant op staan;
(2) Brede communicatie tussen alle betrokkenen over noodzaak en aanpak van de krachtenbundeling;
(3) Vertrouwen tussen partners op bestuurlijk en ambtelijk niveau;
(4) Geleidelijke introductie van het shared services concept;
(5) Goede voorbereiding met aandacht voor spelregels, implementatie en draagvlak;
(6) Aandacht voor de vraag ‘wat opdrachten zijn voor de shared service, hoe ze formuleren, vaststellen en verrekenen;
(7) Bereidheid om coördinatie en arbitragestructuur in te bouwen;
(8) Regelmatige evaluatie en bevorderen van verbeteringsgedrag bij de shared service, de coördinatieorganen, de besturen en de deelnemende organisaties;
(9) Regelmatige communicatie over de vorderingen en resultaten van de shared service toont.
Tabel 16. Overzicht succes- en faalfactoren
> 4.4.2. Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse
overheid.
Naast het rapport van Korsten, behandelt het SBOV-rapport
‘Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid.
Internationale Case-studie inzake shared service centers in Nederland en het
׀ 76 ׀
Verenigd Koninkrijk (Luts, Op de Beeck & Verhoest, 2009) de oprichting van
shared services in het Verenigd Koninkrijk en Nederland. Hierin wordt de
situatie geschetst waarbinnen de shared services tot stand zijn gekomen en
hoe ze opereren. De elementen worden er besproken die mee geleid hebben
tot de creatie en uitbouw van de shared service, wat impliceert dat er al
lessen uit het buitenland getrokken kunnen worden op vlak van shared
services. Hieronder geven we een samenvatting van de belangrijkste
getrokken lessen weer.
> 4.4.2.1. Lessen inzake veranderingsmanagement
Visie en leiderschap. Zoals bij elke reorganiatie zal het de bedoeling zijn eerst
te komen tot een duidelijke visie over de richting die men wil uitgaan en de
daaraan gekoppelde doelstellingen. Het is dus evident om bij de opstart van
een shared service, of andere vorm van samenwerking, een
doelstellingenkader op te stellen met oog voor efficiëntie,
kwaliteitsverbetering van de dienstverlening en financiële targets. Als het
gaat over efficiëntie en besparingsmogelijkheden, tracht dan
besparingsdoelstellingen op te stellen die concreet zijn. Zoals reeds gesteld
dient er bij de oprichting van shared services zowel in politieke leiders als in
ambtelijke trekkers te worden voorzien. Voorzie hierbij ook in een evenwicht
tussen top-down en bottom-up.
Van As is naar To be. Het zal belangrijk zijn een sterke business case op te
maken, waarin een ‘as is’-beschrijving en een oplijsting van de verschillende
scenario’s met kosten, baten en risico’s vervat zit. Plan een gefaseerde
opstart van het samenwerkingsverband, met onder meer een
verkenningsfase, een intentieverklaring, een verdiepingsfase, een
׀ 77 ׀
besluitvormingsfase en een implementatiefase. Voorzie voldoende tijd om
het voorbereidings- en implementatieproces te voltrekken. Betrek de
verschillende betrokken partijen bij het opstellen van de business case en het
besluiten van een scenario. Vermijd hierbij ‘grand design’-denken. Een té
gedetailleerde blauwdruk zal uiteindelijk toch bijgesteld moeten worden.
Kies dus ook niet voor een big-bang scenario, maar pak het gefaseerd aan.
Een mogelijkheid die het overwegen waard is, is het voorzien in een
overgangsperiode voor de dienstverlener en dienstenafnemer door een
overgekomen medewerker in een eerste fase nog exclusief in te zetten voor
zijn of haar oorspronkelijke organisatie. Er dient wel over gewaakt te worden
dat er voldoende competenties en expertise in het shared service wordt
binnengebracht. Het risico bestaat immers dat deelnemende organisaties niet
hun beste dienstverleners aan het shared service centrum overdragen.
Tot slot is het interessant om de samenwerkingsverbanden aan samenwerking
op andere terreinen te koppelen; zo kan via de bundeling van ondersteunende
processen en activiteiten aanzet gegeven worden tot samenwerking op
beleidsaangelegenheden.
Communicatie, betrokkenheid en eigenaarschap. Communicatie en
betrokkenheid werden al aangehaald als cruciaal voor een
hervormingstraject. Het is voor een goede werking bevorderlijk om de
medewerker centraal te stellen. Het creëren van een positief en stimulerend
verhaal waarin eigenaarschap, ondernemerschap en klantgerichtheid de
hoekstenen vormen, is noodzakelijk. Daarnaast is het belangrijk de
vakbonden voldoende te betrekken.
Erken de weerstand bij het personeel, maar ook bij de klant. Maak duidelijk
aan sceptische organisaties of medewerkers dat de overplaatsing van
ondersteunende uitvoeringsactiviteiten samengaat met een behoud van
beheersautonomie en het binnen de organisatie houden van de keuze met
׀ 78 ׀
betrekking tot dienstverleningsafname. Dat impliceert ook dat er voorzien
moet worden in voldoende communicatie, openheid en duidelijkheid.
Daarnaast moet er voldoende aandacht besteed worden aan de medewerkers
die omwille van een vernieuwde werkgever (in het geval van shared service
of fusie van gemeente), locatie, collega’s en/of dienstverleningsprocedures
gevoelens van onzekerheid en angst ervaren. Een impact-analyse voorafgaand
aan de invoering kan faciliterend werken; hierin kan o.a. opgenomen worden
wat er verandert, waarom er iets verandert en de manier waarop de overgang
zal gemaakt worden. Enkel door voldoende pro-actieve communicatie kan er
aan verwachtings- en perceptiemanagement gedaan worden.
Organisatiecultuur. Er dienen inspanningen geleverd te worden om de shared
service of nieuwe organisatie een eigen organisatiecultuur aan te meten. Dit
kan gestimuleerd worden door middel van formele en informele initiatieven.
> 4.4.2.2. Lessen inzake de doelstellingen en effecten
Zoals al gesteld, moeten bij de invoering van een samenwerkingsvorm de
concrete doelstellingen worden gepreciseerd. Daarbij moet er wel voorzichtig
omgesprongen worden met financiële besparingen die men de
samenwerkingsvorm toedicht, reeds in de begroting in te boeken. Verder
moet er voldoende aandacht uitgaan naar het meten van de prestaties en de
effecten door de inbouw van prestatiemeetsystemen, monitors en
evaluatiemechanismen:
(1) Er moet in het oog gehouden worden dat het tijd- en energievergend
invoeringsproces de aandacht voor prestatiemeetsystemen niet naar
de achtergrond doet verdwijnen. Cruciaal in het opvolgen van de
dienstverlening, is het instellen van een nulmeting bij aanvang. Op
die manier kunnen de verschillende doelstellingen doorheen de tijd
׀ 79 ׀
geëvalueerd worden. Voer een transparante politiek met betrekking
tot de dienstverleningsindicatoren, prestatiemeet-systemen en
evaluatiemechanismen. Doe ook aan benchmarking, om lessen te
trekken uit andere praktijkvoorbeelden.
(2) Identificeer een set van Key Performance Indicators (KPI’s) die zich
situeren op gebied van de efficiëntie, de klantgerichtheid, de
doorlooptijden, de innovatie, de betrouwbaarheid en de flexibiliteit
van de dienstverlening. Voorzie voldoende indicatoren die de
evaluatie in termen van input, proces, output en outcome mogelijk
maken. Heb in de prestatiemeetsystemen oog voor de kwaliteit, de
kostprijs, de doorlooptijd en de tevredenheid van de diensten.
(3) Houd de tevredenheid van de betrokken partijen in het oog, zowel
bij de medewerkers als bij de klanten. Houd rekening met het feit
dat tevredenheidsindicatoren beïnvloed worden door zowel
objectieve als subjectieve factoren. Wat betreft die laatste is
duidelijk dat angst- en onzekerheidsgevoelens bij een grote
organisationele verandering, de cijfers in een eerste fase naar
beneden kunnen halen.
> 4.4.2.3. Lessen inzake governance
In eerste instantie zal het op voorhand belangrijk zijn aandacht te hebben
voor het opbouwen van vertrouwen tussen en op het geloof in samenwerking
met de betrokken partijen. Het voorzien van een goed gebalanceerde
governance-structuur waarin alle betrokken partijen worden erkend, is
hierbij van belang. Meer concreet kunnen volgende elementen de
governance-structuur optimaal te realiseren:
׀ 80 ׀
(1) Benoem, indien nodig, een directeur voor de shared service of andere
samenwerking die een duidelijke visie combineert met voldoende
doorzettingsvermogen en communicatievaardigheden. Idealiter bezit
de persoon in kwestie ook voldoende expertise, is hij klantgericht
ingesteld en weet hij zijn medewerkers te motiveren om tot betere,
goedkopere en efficiëntere dienstverlening te komen. De nieuwe
dienstverlening wordt gekenmerkt door: ‘Standaardisatie waar
mogelijk, maatwerk waar nodig’.
(2) Voer een opdrachtgeversberaad in waarin de opdrachtgevers van alle
afnemers, samen met de eigenaar en de directeur van de shared
service zetelen. Dit beraad heeft de bevoegdheid om de
dienstverlening op te volgen en te evalueren en op die basis
aanpassingen te suggereren. Het opdrachtgeversberaad garandeert
de afnemende organisatie inspraak. Op deze manier wordt het
producten- en dienstenaanbod deels mee samengesteld op basis van
vraaggerichtheid.
(3) Kom, indien nodig, tot accurate DienstVerleningsOvereenkomsten of
SLA’s, waarin duidelijke afspraken gemaakt worden tussen de
afnemer en de opdrachtnemer aangaande de (hoeveelheid) af te
nemen producten en diensten, de kostprijs, de betalingswijze, het
verzorgingsgebied, de dienstverleningsniveaus en de snelheid van
uitvoering. Daarenboven dient er aandacht uit te gaan naar afspraken
rond contactmomenten, escalatieprocedures en monitoring.
(4) Initieer een klantenberaad waarin op operationeel niveau klachten,
ervaringen en cijfergegevens worden uitgewisseld met betrekking tot
de dienstverlening.
(5) Bij de opstart van (of nieuwe aansluiting bij) een shared service of
andere samenwerkingsverband is het raadzaam een overlegstructuur
׀ 81 ׀
op niveau van de individuele afnemer op te zetten. Dit bevordert de
samenwerking tussen opdrachtnemer en afnemer.
> 4.4.2.4. Lessen inzake financiering bij shared services
Een shared service dient kostendekkend te zijn, door middel van de facturatie
van de integrale kostprijs van de geleverde producten en diensten. De
tarieven worden opgenomen in de Producten- en Dienstencatalogus. Het
hebben van een kosten-analytische en bedrijfseconomische boekhouding is
instrumenteel in het versleutelen van de kosten en het transparant
samenstellen van de tarieven. Een facturatiestroom moet men wel trachten
te vermijden. Door te werken op basis van schattingen, narekeningen en vaste
facturatiemomenten kunnen de administratieve lasten verbonden aan de
betalingswijze van een shared service beperkt blijven.
Binnen dit systeem is het wel nuttig om voldoende beheersautonomie toe te
kennen aan de shared service. Op die manier kan er gemakkelijker geschoven
worden met budgetten over de jaren heen, alsook over diverse posten heen.
> 4.5. Tot slot
Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk gezegd wordt voor een verdere
bespreking van voor- en nadelen en een mogelijk stappenplan tot de opzet
van shared services verwezen naar het volgende hoofdstuk, en dit om overlap
te vermijden. De hier besproken onderdelen kunnen daarbij ook inspirerend
zijn voor andere reorganisatiescenario’s.
׀ 82 ׀
5. Specifieke aandachtspunten bij de
oprichting van een vorm van
intergemeentelijke samenwerking
> 5.1. Theoretische achtergrond: kenmerken en types van IGS
Er zijn talrijke vormen van IGS te onderscheiden. Hieronder worden de
belangrijkste kenmerken en types besproken. Waar zinvol wordt er ook
aangegeven wat de implicaties op vlak van veranderingsmanagement zijn.
> 5.1.1. Vrijwilligheid en gemeenschappelijkheid als basiskenmerken
Intergemeentelijke samenwerking kan dienen om een beleidsmatige
afstemming te verwezenlijken op vlak van thema’s die de gemeentegrenzen
overschrijden. Ook kan er samenwerking ontstaan om interbestuurlijke
projecten/vraagstukken aan te pakken waarmee gemeenten binnen hun
bevoegdheden worden geconfronteerd, of om bovenlokale beleidsthema’s
aan te pakken, al dan niet in partnerschap met de provinciale of de Vlaamse
overheid.
Belangrijk is het verschil met shared services en andere vormen van
samenwerking: in het geval van shared services gaat het voornamelijk over
beheersmatige samenwerking; in het geval van intergemeentelijke
samenwerking gaat het vooral over beleidsmatige samenwerking, waar
visievorming en beleidsdoelstellingen onderdeel zijn van de samenwerking.
Het Agentschap Binnenlands Bestuur omschrijft IGS als volgt (2014):
“Intergemeentelijke samenwerking is de samenwerking op
vrijwillige basis tussen twee of meer gemeenten. Dit met het oog
׀ 83 ׀
op het realiseren van een gemeenschappelijke doelstelling van
twee of meer gemeenten”
Het decreet benadrukt dezelfde elementen, m.n. de gemeenschappelijkheid
en de mogelijkheid tot samenwerking. Daarnaast benadrukt het decreet dat
er verschillende gradaties zijn waartoe men kan streven. Het Decreet IGS van
6/7/2001 stelt in artikel 3:
“Met het oog op de gemeenschappelijke behartiging van
doelstellingen van gemeentelijk belang kunnen twee of meer
gemeenten, onder de voorwaarden bepaald in dit decreet,
samenwerkingsverbanden tot stand brengen met of zonder
rechtspersoonlijkheid, met of zonder beheersoverdracht.”
In deze omschrijvingen staan er drie belangrijke elementen: ten eerste
betreft IGS een vrijwillige samenwerking. Dat betekent niet alleen dat
gemeenten niet gedwongen kunnen worden toe te treden tot een IGS, maar
dat betekent ook dat gemeenten uit de samenwerking kunnen stappen als ze
daar reden toe hebben. Dat is niet onbelangrijk, omdat het element van
vrijwilligheid ook impliceert dat gemeenten die rond de tafel gaan zitten, het
project wellicht eerder gunstig gezind zullen zijn. Er is op dat vlak wel een
uitzondering: het kan zijn dat een hogere overheid een taak delegeert aan
gemeenten en hen hierbij – in de meest extreme vorm – oplegt om samen te
werken. Dit is uiteraard een ander uitgangspunt; in dit draaiboek gaan we
vooral uit van vrijwillige samenwerking van gemeenten.
Ten tweede wil een IGS een gemeenschappelijke doelstelling realiseren. In
het kader van veranderingsmanagement is dat een belangrijk gegeven.
Immers, het impliceert dat de visie en de doelstelling van de deelnemende
gemeenten met betrekking tot de taak van de IGS gelijklopend moet zijn. En
׀ 84 ׀
ofwel is die doelstelling op voorhand bij de deelnemende gemeenten al
identiek, ofwel moeten de gemeenten ernaar streven een
gemeenschappelijke doelstelling te formuleren over de taak van de IGS. Met
andere woorden: deelnemende gemeenten moeten zoeken naar een
consensus of compromis of moeten bijgevolg dus bereid zijn iets voor het
collectief te doen.
Ten derde kan een IGS in principe zoveel deelnemende gemeenten aan boord
hebben als er gemeenten willen en mogen toetreden. Ook dat is niet
onbelangrijk: een grote IGS heeft wellicht een grote slagkracht, maar vraagt
ook een meer professionele organisatievorm. En dat is naar opzet dan ook een
grotere inspanning.
> 5.1.2. Types IGS
Naast bovenstaande definities, is het nuttig even stil te staan bij de
verschillende types IGS. Het Agentschap onderscheidt de volgende vormen
(Agentschap Binnenlands Bestuur, 2014):
(1) Interlokale vereniging: samenwerkingsvorm zonder
rechtspersoonlijkheid en zonder beheersoverdracht. Een
overeenkomst tussen de partners, die tezelfdertijd de statuten
omvat, vormt de basis. De interlokale vereniging dient vooral voor de
realisatie van in omvang beperkte projecten, en is bijgevolg de meest
eenvoudige vorm van intergemeentelijke samenwerking (Agentschap
Binnenlands Bestuur, 2012). De schaalgrootte van dergelijke
samenwerking is doorgaans relatief klein. Bovendien valt op dat een
behoorlijk percentage van de samenwerkingsverbanden zich situeren
in beleidsdomeinen waar er een expliciet beleid is van de Vlaamse
overheid of de provincies om samenwerking tussen gemeenten aan te
׀ 85 ׀
moedigen. Deze vorm van IGS is, zoals gesteld, de kleinste en meest
laagdrempelige vorm. Het biedt mogelijkheden om samenwerking
tussen partners af te tasten of projecten uit te proberen. Gelet op de
kleinschaligheid is het structurele engagement van de gemeenten dan
ook beperkt in omvang.
(2) Projectvereniging: samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid
met een sterk vereenvoudigde structuur. Ook hier is er geen
beheersoverdracht; de statuten bepalen de werking en worden
goedgekeurd door de partners. De projectvereniging is opnieuw
bedoeld voor kleinschalige projecten, maar kan wel optreden als
afzonderlijke rechtspersoon, met alle implicaties er aan verbonden
(bvb. de mogelijkheid eigen personeel te hebben). De schaalgrootte
van dit type IGS is doorgaans ook wat groter (Agentschap Binnenlands
Bestuur, 2012). Ondanks de sterke gelijkenissen met de interlokale
vereniging, heeft de projectvereniging één belangrijk extra kenmerk,
m.n. het feit dat ze kan optreden als afzonderlijke rechtspersoon.
Dat betekent dat dit type verenigingen een bepaalde vorm van
autonomie heeft, wat de slagkracht van de organisatie vergroot.
(3) Dienstverlenende vereniging: samenwerkingsvorm met
rechtspersoonlijkheid, zonder beheersoverdracht en met door alle
partners goedgekeurde statuten. De dienstverlenende vereniging wil
voornamelijk activiteiten ontwikkelen voor de aangesloten
gemeenten, op domeinen waarvoor deze geen overdracht van hun
beheersbevoegdheid kunnen of willen toestaan. Dit type IGS heeft
alvast een grotere schaalgrootte en werkt doorgaans
beleidsdomeinoverschrijdend. De klassieke streekontwikkelings-
intercommunales zijn hierin terug te vinden. Deze intercommunales
hebben betrekking op een breed spectrum aan doelstellingen, gaande
van ruimtelijke ordening over e-government tot duurzame
׀ 86 ׀
ontwikkeling (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2012). Het is evident
dat de opstart van een dienstverlenende vereniging redelijk heel wat
implicaties met zich meebrengt, en dat de structuur die wordt
opgezet complexer zal zijn. Ook de implicaties voor de gemeenten
kunnen ook groter zijn, maar de keerzijde is dan ook dat de
gemeenten op tal van domeinen meer impact kunnen hebben.
(4) Opdrachthoudende vereniging: samenwerkingsvorm met
rechtspersoonlijkheid en met een beheersoverdracht die statutair
vastgelegd is. Daardoor doen de gemeenten afstand van het recht om
zelfstandig de opdrachten uit te voeren waarvan de realisatie op
grond van hun eigen beslissing toevertrouwd is aan het
samenwerkingsverband. Qua schaalgrootte zijn ze vergelijkbaar met
de dienstverlenende vereniging; een groot deel heeft betrekking op
nutsvoorzieningen. De opdrachthoudende vereniging zal
logischerwijze op vlak van veranderingsmanagement het meest
impliceren. Gemeenten doen nl. afstand van een bepaalde taak en
geven die over aan de IGS. Dat heeft een grotere impact op vlak van
implicaties voor organisatie, personeel en financiën van de
gemeenten.
Bovenstaand overzicht maakt duidelijk dat er wel degelijke sprake is van een
gradatie in zwaarte van type IGS. Op vlak van veranderingsmanagement zal
bij de bepaling van de visie dus duidelijk een expliciete keuze gemaakt
moeten worden over het type IGS dat men wil installeren, en de daarbij
horende vereisten respecteren. Belangrijk in dit verband is het onderscheid
op vlak van de kenmerken weergegeven in onderstaande tabel, omdat het
type IGS zal het veranderingstraject beïnvloeden. (KU Leuven et al., 2012).
Zoals al gesteld classificeren we in dit onderzoek de beheersmatige
׀ 87 ׀
samenwerking onder de vorm van shared services en de beleidsmatige onder
de vorm van IGS.
Dimensie Invulling
Voorwerp van samenwerking
Beleid
Beheer
Initiatie van
samenwerking
Vrijwillig (zuiver of gestimuleerd)
Opgelegd
Graad van formalisatie Informeel
Formeel zonder organisatievorm
Formeel met lokaal gekozen organisatievorm
Formeel met opgelegde organisatievorm
Formeel, ingebed in interbestuurlijke of PPS
constructie
Duurtijd Tijdelijk
Permanent
Tabel 17. Kenmerken van intergemeentelijke samenwerking
> 5.2. Voordelen en aandachtspunten bij IGS
Bij de opstart van intergemeentelijke samenwerking wordt er doorgaans sterk
verwezen naar de mogelijke voordelen. Maar zowel voordelen als
aandachtspunten bij IGS moeten bij de oprichting ervan worden
geanalyseerd. Hieronder worden de belangrijkste elementen besproken en
wordt er aangegeven wat dit op vlak van veranderingsmanagement kan
impliceren.
> 5.2.1. Streven naar besparingseffecten, efficiëntie- en
effectiviteitsverhoging
Intergemeentelijke samenwerking kan leiden tot een besparingseffect door
de gecreëerde schaalvoordelen, samen met een verhoging van de efficiëntie
׀ 88 ׀
en effectiviteit. Het idee van schaalvergroting is eenvoudig: door krachten te
bundelen, een groter bereik te creëren met de dienstverlening (aantal
burgers die gebruik kunnen maken van de dienst) en de betrokken dienst te
versterken, kan enerzijds de eenheidskost dalen en anderzijds de impact
vergroten. Dat laatste impliceert een efficiëntieverhoging. Er zijn op dit vlak
wel een aantal kanttekeningen te plaatsen.
Ten eerste de vraag naar de optimale schaal. Hoeveel gemeenten, of welke
oppervlakte, of hoeveel burgers zijn er nodig om een optimale balans te
krijgen tussen de grootte van de dienst en het te bedienen gebied? Uit
empirisch onderzoek in verschillende landen blijkt dat in verschillende
beleidsdomeinen, de vooropgestelde schaaleffecten moeilijk te bewijzen
zijn. Er bestaat een grote variatie aan vaststellingen, waardoor ‘de optimale
schaal’ eigenlijk niet bestaat. Zo zijn er voorbeelden van kleine gemeenten,
met dus een kleine schaal, die zeer efficiënt werken, en zijn er voorbeelden
van grote gemeenten, die minder efficiënt werken. Ervan uitgaan dat een IGS
dus per definitie meer efficiëntie teweeg zal brengen, kan dus een overhaaste
conclusie zijn.
Ten tweede is het essentieel om bij de opstart van een IGS aan te geven waar
en hoe efficiëntie, effectiviteit en besparing gerealiseerd kunnen worden.
Idealiter heeft men dus op voorhand een duidelijk zicht op het probleem dat
men wil oplossen of de doelstelling die men wil realiseren (zo kan een
bepaalde dienst onderbemand zijn, of zijn de middelen onvoldoende om het
gebied te bedienen) én hoe men de effecten wil realiseren. Is een
samenwerkingsverband de oplossing? En welk samenwerkingsverband draagt
dan het best bij tot die oplossing?
Ten derde zal het belangrijk zijn om aan te geven hoe de gewenste effecten
achteraf gemeten zullen worden. Waarom is dat belangrijk? Als men geen
zicht heeft op de eventuele verbetering door de IGS, dreigt men de
doelstelling van de IGS uit het oog te verliezen, én zal men geen zicht hebben
׀ 89 ׀
of de situatie dankzij een IGS verbetert dan wel verslechtert. Met andere
woorden: intergemeentelijke samenwerking moet tot iets leiden, men moet
op voorhand weten waartoe het moet leiden, en bij voorkeur moet men
meten tot wat het geleid heeft. Moet daarom alles gemeten kunnen worden?
Uiteraard niet. Schaalvergroting heeft immers niet noodzakelijk alleen
effecten binnen het gebied van de deelnemende gemeenten. Een IGS kan een
hefboom zijn om binnen een groter gebied lokale organisaties, vzw’s,
verengingen te engageren in bepaalde activiteiten. Het kan ook de
mogelijkheid bieden om samen te werken in aangelegenheden die buiten de
grenzen van de deelnemende gemeenten of gebieden ligt. Los daarvan zal het
dus belangrijk zijn een minimum aan indicatoren te bepalen die kunnen
aangeven of en in welke mate de doelstellingen gerealiseerd worden.
Tot slot: zoals gesteld, moet een IGS in principe kunnen leiden tot een
kostenreductie. In de praktijk kan het anders uitvallen, als gemeenten bvb.
niet bereid zijn controle op te geven. Dat kan leiden tot een inefficiënt
management en een dubbele coördinatiekost. Het zal daarom belangrijk zijn
zicht te krijgen op rechtstreekse en onrechtstreekse kosten en de baten op
de korte en langere termijn.
Ervaring uit de praktijk: “Efficiëntie is niet alles. IGS levert namelijk véél
meer op: je hebt o.a. een beter contact met buurtgemeenten én meer
samenwerking. Bovendien is het zo dat als je niet samenwerkt, de taak
dikwijls niet wordt opgenomen. Dat zijn elementen die je niet kwantitatief
kan meten, maar die wel een positieve impact hebben op de eigen
dienstverlening”.
׀ 90 ׀
> 5.2.2. Subsidies voor de opstart van samenwerkingsverbanden
Doordat samenwerkingen soms worden gesubsidieerd, kan het interessant zijn
een samenwerkingsverband op te zetten. Subsidiëring biedt in dat opzicht
opportuniteiten, ofwel om een taak die men reeds doet verder uit te bouwen
aan de hand van een IGS, ofwel om een nieuwe taak op te zetten die men
belangrijk vindt. Essentieel blijft wel volgende aandachtspunten. Ten eerste
moet dezelfde opportuniteit door verschillende gemeenten worden erkend.
Dat betekent dat investeren in een IGS louter omwille van de subsidiëring
geen optimale startpositie is. De subsidiëring zal doorgaans een ruggensteun
zijn, waarnaast nog inspanningen geleverd zullen moeten worden.
Gemeenten moeten dit dus zien als een unieke kans en zijn bereid daarin te
investeren.
Ten tweede dient men na te denken over een strategie als de subsidie na
verloop van tijd zou wegvallen. Het is niet ongebruikelijk dat financiële
prikkels gebruikt worden om een taak op te laten starten, maar vervolgens
de financiering volledig in handen van de gemeenten te leggen. De vraag is
dan ook tweezijdig: hebben de gemeenten de middelen om de dienstverlening
verder te zetten? Willen de gemeenten de dienstverlening verder zetten? Met
andere woorden: valt na verloop van tijd de samenwerking weg, of streeft
men ernaar dit autonoom verder te zetten? Idealiter hebben gemeenten een
visie en strategie op de langere termijn geformuleerd.
Ten derde heeft een IGS altijd een impact op de huidige organisatie: het is
nuttig af te wegen wat de impact is op de organisatie en wat de mogelijke
baat is. Met andere woorden: ga na of de subsidie in verhouding staat tot de
eventuele onrechtstreekse kost.
Tot slot is het belangrijk een andere meerwaarde aan te halen: het
gezamenlijk indienen van dossiers voor het verkrijgen van budgetten kan
zorgen voor het opbouwen van interesse om samen te werken met andere
instellingen, zelfs buiten de gemeentelijke samenwerkingsverbanden.
׀ 91 ׀
Ervaring uit de praktijk: “Samenwerken omwille van subsidies: dat gaat
nooit werken. Er moet van in het begin engagement zijn op de langere
termijn, om te blijven samenwerken. Ook bij het wegvallen van de subsidies.
Als je dat niet doet, start je vanuit een drang naar extra gelden, en niet
vanuit een concrete nood. Dat hou je niet vol.”
> 5.2.3. Specialisatie en expertise verhogen, en continuering
garanderen
IGS biedt een mogelijkheid tot specialisatie en verhoging van de
deskundigheid van het personeel, en er kan ook de waarborg gecreëerd
worden dat bepaalde taken van de gemeente, zeker als die gemeente klein
is, gecontinueerd kunnen worden. Belangrijk in dit aandachtspunt is de term
‘mogelijkheid’. Schaalvergroting door samenwerking en specialisatie kunnen
samengaan maar dit is niet noodzakelijk zo. Het is evident dat om de
gewenste kwaliteit van dienstverlening te kunnen blijven garanderen kennis
en deskundigheid en specialisatie noodzakelijk zijn. Maar om specialisatie op
peil te houden is er voldoende vraag naar de dienstverlening nodig. Door een
aparte dienst of organisatie op te zetten die zich specifiek buigt over een
aantal activiteiten of diensten, gaat men ervan uit dat er voldoende
opdrachten zullen zijn in dit domein om hierover specialisatie te creëren. Bij
de opstart van een IGS is dat een belangrijk uitgangspunt. Men moet dus zeker
zijn dat er daadwerkelijk nood is aan voldoende dienstverlening om
samenwerking zin te geven.
Een belangrijk argument kan ook zijn dat een vorm van samenwerking
continuïteit in een bepaalde taak kan creëren. Dat is zowel voor de
gemeente, als voor het betrokken personeel, van belang.
׀ 92 ׀
Ervaring uit de praktijk: “De continuïteit is niet absoluut. Als bestuur moet
je de kans krijgen om ook uit de IGS te treden als de behoeften naar de
dienstverlening veranderen. Er moet dus zeker geen garantie op continuïteit
voor dienstverlening zijn. Voor het personeel zelf kan dat natuurlijk wél
belangrijk zijn, en dat vergt dus wel transparantie. Wat je wel kan krijgen is
continuïteit in expertise, en dat brengt wel specialisatie met zich mee.”
> 5.2.4. Omgaan met een mogelijks verlies aan democratische
legitimiteit
Intergemeentelijke samenwerking legt druk op het aspect van
verantwoording. Immers, doordat intergemeentelijke
samenwerkingsverbanden worden afgesloten tussen twee of meer gemeenten
in een aparte structuur, is het mogelijk dat de democratische legitimiteit
afneemt. Een IGS kan hierdoor zelfstandiger werken rond een bepaald thema,
zonder daarvoor op dezelfde manier verantwoording af te moeten leggen als
een gemeente. Bovendien is een IGS een beslissing van de deelnemende
gemeenten, maar heeft de bevolking zich hier nooit over kunnen uitspreken.
Dit hoeft echter geen groot probleem te zijn. Een IGS moet in principe altijd
op een bepaalde manier verantwoording afleggen aan de deelnemende
gemeenten. Voorzie daarom in het bestuur van de organisatie
vertegenwoordigers van de verschillende gemeenten, en maak de
besluitvormingsprocedure helder, alsook de manier waarop de verschillende
schepencolleges zullen worden geraadpleegd. Op die manier wint het
handelen van een IGS in belangrijke mate aan democratische legitimiteit.
Vanuit een IGS zal het bovendien ook belangrijk zijn om, naast formeel, ook
veel informeel te communiceren met de deelnemende gemeenten. Op die
׀ 93 ׀
manier bouwt de IGS voldoende handelingslegitimiteit op en blijft het
uitgangspunt dat de organisatie van de gemeente is, en voor de gemeenten
werkt. Tot slot is het zo dat, om de transparantie te kunnen waarborgen, het
voor een IGS uiteraard belangrijk is een vorm van interne controle op te
richten. Hoe groter de IGS, hoe belangrijker audit daarin zal worden. Dat is
niet onlogisch: verantwoording afleggen impliceert resultaten kunnen
aantonen. Rond beheersmatige elementen kan dat nog relatief eenvoudig
zijn, maar op vlak van beleidsmatige zaken kan dat moeilijker zijn. Daarom
moet een IGS de tijd krijgen om te groeien zodat de meer kwalitatieve
resultaten op langere termijn zichtbaar (of niet zichtbaar) worden.
Ervaring uit de praktijk: “Er is niets ondemocratisch aan gemeenten die
willen samenwerken. Zolang deelnemende gemeenten zich niet moeien met
de beleidskeuzes van de andere gemeenten, is er geen sprake van verlies aan
democratisch legitimiteit. Meer nog: gemeenten zullen zich expliciet niet
moeien met de keuzes van andere gemeenten, omdat dat anders toch als een
boemerang terugkomt.”
Ervaring uit de praktijk: “Belangrijk is vooral het petje dat men op heeft
tijdens de vergaderingen. Zit men daar als vertegenwoordiger van de
gemeente of zit men daar als lid van de IGS. Men moet als deelnemer het
lokale kunnen overstijgen. Dan is er geen probleem van legitimiteit.”
׀ 94 ׀
> 5.2.5. Wat met een tekort aan expertise op vlak van interlokaal
besturen?
Dit kan eigenlijk geen principieel argument zijn om samenwerking niet op te
zetten, natuurlijk op voorwaarde dat de baten op termijn zullen doorwegen
ten opzichte van de kosten. Een nieuwe vereniging of organisatie opzetten
heeft uiteraard een coördinatie- en opstartkost. Hoe meer ervaring men
heeft, hoe makkelijker de opstart zal gaan en hoe vlotter de organisatie in
het begin zal functioneren. Veel hangt in dat verband ook af van de mate van
samenwerking die gemeenten al met elkaar hebben: moeten de gemeenten
elkaar nog leren kennen, of is er al informeel contact? Daarnaast vraagt
samenwerking ook competenties op vlak van samenwerking zelf; gemeenten
moeten de capaciteit en de competenties hebben om dit te kunnen doen. De
samenwerking zelf moet ook aangestuurd worden, wat ook bepaalde
competenties vraagt. Hoe minder ervaring een gemeente heeft, hoe meer tijd
ze nodig zal hebben om die competenties en ervaring op te bouwen. En dat
brengt een bepaalde investering met zich mee.
Als de organisatie slechts een levensduur van korte termijn zal hebben kan
de IGS gebruikt worden als proeftuin, om te leren omgaan met interlokaal
besturen en om de deelnemende gemeenten te leren kennen op vlak van
samenwerking. Maar evenzeer kan de korte levensduur gebruikt worden als
argument om het niet op te starten als men van mening is dat het rendement
op die korte termijn niet zal opwegen tegen de kost. Een belangrijke vraag
betreft dus ook in welke mate de samenwerking tussen de gemeente eerder
toevallig dan wel structureel wordt ingeschat. In dat laatste geval kan de
korte termijn kost op lange termijn renderen. Wederom: de visie en de
strategie op de langere termijn kunnen hier doorslaggevend zijn.
Hierbij aansluitend is ook het element van leiderschap belangrijk. Zoals al
blijkt uit het generieke hoofdstuk is leiderschap nodig om de samenwerking
op te zetten en levend te houden. Er werd daar ook al verwezen naar het
׀ 95 ׀
onderscheid tussen politiek en ambtelijk leiderschap. Idealiter zijn beiden
nodig om op een gezonde en structurele manier een IGS op te starten.
Ervaring uit de praktijk: “Er is wel degelijk een spanning tussen expertise
en afvaardiging uit de gemeente. Wie zetelt, moet ofwel inhoudelijke
expertise hebben, ofwel zich laten omringen door mensen uit de gemeente
die die expertise hebben. Als je dan moet kiezen, is dat laatste het
belangrijkste: een IGS moet vooral mensen aan boord hebben die namens hun
gemeente kunnen en mogen spreken. Als ze hun verantwoordelijkheid
opnemen, zullen ze te rade gaan bij de experten van hun gemeenten indien
nodig.”
> 5.2.6. Mogelijks onderlinge concurrentie
Een IGS moet van de gemeenten zijn en voor de gemeenten werken. Dat
betekent dat de samenwerking zo moet worden opgezet dat ze een win-win
situatie impliceert voor alle betrokken partijen, en dat de investering van
elke partij evenredig is met haar draagvermogen. Het is evident dat een
grotere gemeente meer bijdraagt tot de IGS dan een kleinere gemeente.
Echter, gemeenten moeten elkaar in een IGS als evenwaardige partners zien.
De vrees leeft wel eens bij kleinere gemeenten dat ze zullen worden
‘opgeslokt’ door de sterkere partners. Een dergelijke vrees kan samenwerking
bemoeilijken en wantrouwen voeden. Daarom is de gelijkwaardigheid tussen
de partners van groot belang, en moeten ook de beslissingen zo democratisch
mogelijk worden genomen. Het is bovendien perfect mogelijk dat een
gemeente mee stapt in een bepaalde activiteit van een IGS, en niet in een
andere. Ook hier geldt dus de vrijblijvendheid voor de gemeenten.
׀ 96 ׀
Een belangrijke factor in dit verband kan de interpersoonlijke relatie zijn
tussen de politici en/of ambtenaren van de deelnemende gemeenten. Ook de
politieke verhouding tussen de gemeenten kan hierbij belangrijk zijn.
Ervaring uit de praktijk: “Angst voor concurrentie leeft echt. Soms leeft de
angst dat een IGS versteent tot een nieuwe schaal waar men nog weinig
impact op heeft als individuele gemeente. In dat geval is objectiveren van
belang: financiële inbreng in verhouding maken; de werking en
besluitvorming ook transparant houden; gelijkwaardigheid respecteren.”
> 5.2.7. De kostprijs van een IGS
Het invoeren van een nieuwe structuur, is natuurlijk nooit kosteloos. Dat werd
reeds aangehaald. Er is nl. een opstartkost, een coördinatiekost en een
personeelskost. Veel hangt dus af van de voorgeschiedenis die de gemeenten
hebben. Is de IGS een formalisering van een samenwerking die al informeel
bestond, of is de IGS een totaal nieuw project? Het is evident dat beide
uitgangspunten erg verschillend zijn en een heel andere kost kunnen hebben.
Zoals al eerder aangehaald, zal het belangrijk zijn de kosten-baten
verhouding van een IGS in het oog te houden, zowel voor wat betreft de
opstart, als voor wat de instandhouding betreft.
Ervaring uit de praktijk: “De eerste twee jaren moet je investeren. Dan pas
kan het voorzichtig beginnen opleveren. De vraag is alleen: hoe ga je dat
meten? Bovendien is ook de vraag wat de kost is als je niet samen zou werken.
Dat wordt zelden bekeken.”
׀ 97 ׀
> 5.2.8. Een duidelijke bevoegdheidsverdeling
Een IGS opzetten vereist transparantie en vertrouwen. Met andere woorden:
alle deelnemende gemeenten moeten duidelijk weten welk type IGS wordt
opgezet, met welke doelstellingen en met welke implicaties/engagementen
voor de gemeenten. Daarnaast moet er transparantie zijn over de middelen,
de taken en bevoegdheden van de IGS, en over de opvolging en evaluatie
ervan. Een IGS moet geëvalueerd en bijgestuurd kunnen worden, en ook
hierover moeten de gemeenten inspraak kunnen hebben. De informatie-
uitwisseling tussen de gemeenten en de IGS en de rapportering van de IGS
naar de gemeenten moet ook glashelder zijn. Ook moeten de
vertegenwoordigers van de gemeenten een duidelijk mandaat krijgen om
namens de gemeente te praten.
Daarnaast moet de transparantie niet enkel intern zijn, maar ook extern, naar
de burgers toe, zodat zij duidelijk weten welke taak wordt opgenomen door
de organisatie, en welke taak bij de gemeente blijft. Investeren in interne en
externe communicatie bij het proces van verandering is bijgevolg van groot
belang.
Ervaring uit de praktijk: “Transparantie is dé succesfactor bij een IGS, en
dat op alle niveaus. Van de deelnemende gemeenten tot en met de burgers
van die gemeenten. Iedere gemeente heeft individuele doelstellingen maar
er is met een IGS ook een gezamenlijke doelstelling. Men moet dat altijd in
het oog blijven houden. Door transparantie en terugkoppeling naar
oprichtende besturen zorgt men voor genoeg binding.”
׀ 98 ׀
> 5.2.9. De unieke waarde van een IGS binnen het
dienstverleningsaanbod
Een IGS moet een meerwaarde hebben, ten opzichte van de gemeenten, maar
ook ten opzichte van de samenwerkingsverbanden die er al bestaan. In dat
opzicht kan het ook nuttig zijn om een reeds bestaand IGS uit te breiden met
bepaalde taken, in plaats van een nieuwe op te richten. Dit voorkomt
versnippering, complexiteit en onnodige dubbele kosten.
Ervaring uit de praktijk: “Je moet telkens de vraag stellen: moeten we een
nieuw samenwerkingsverband oprichten? Kan het niet ergens anders bij
aansluiten?”
> 5.2.10. Een samenwerkingsvorm met slagkracht
In gebieden waar gemeenten kreunen onder financiële druk, is er een grotere
baat bij professionalisme en efficiëntie. Is dat bewustzijn er, zal men sneller
redeneren in termen van samenwerking. Die samenwerking moet alle kansen
krijgen om succesvol te zijn, dat wil zeggen dat er een bepaalde mate van
beheersautonomie moet zijn bij de IGS zodat ze autonoom kan handelen
binnen de afspraken die vastgelegd zijn door de deelnemende gemeenten.
Het is op die manier dat de IGS ook kan zorgen voor meer efficiëntie en
professionalisme.
Dat is een belangrijk aandachtspunt omdat intergemeentelijke
samenwerkingen in de besluitvormingsfase traag kunnen zijn, omdat de
gedelegeerden hun eigen gemeenten moeten raadplegen bij belangrijke
beslissingen; dat impliceert ook dat beslissen complexer kan zijn. Daarom is
het essentieel dat IGS minstens in bepaalde mate een vorm van autonomie
heeft om niet elke beslissing moeilijk en traag te maken. Daarnaast, en dat
׀ 99 ׀
werd hierboven reeds gesteld, is het belangrijk dat de vertegenwoordigers
van de gemeenten een duidelijk mandaat hebben om namens de gemeenten
te praten. Het hoeft niet zo te zijn dat de mandatarissen die betrokken waren
bij de opstart van de IGS dezelfde zijn als bij het dagelijks bestuur van de
IGS. Een gemeente moet dus op voorhand goed afwegen wie op welk moment
namens de gemeente het woord kan nemen.
Ervaring uit de praktijk: “Je moet met je organisatie zo dicht mogelijk
bij de gemeenten blijven, met veel informeel en formeel contact:
infoavonden, nieuwsbrief, adviescomités, periodiek overleg, fora zoals
burgemeestersoverleg, nieuwjaarsreceptie, algemene vergadering,…”
> 5.3. Te ondernemen stappen
Met de types en vormen van IGS in het achterhoofd, en de mogelijke
valkuilen, wordt er hieronder een overzicht gegeven, ter inspiratie en
ondersteuning, van de te nemen stappen bij het opstellen van een IGS. Het
overzicht is opgedeeld in drie grote fasen, nl. ‘het initiëren van een IGS’, ‘het
ontwerpen van een IGS’ en ‘het implementeren en het evalueren van een
IGS’. Bij elke fase staat er vermeld welke mogelijke stappen gezet kunnen
worden om te komen tot een goede opzet van intergemeentelijke
samenwerking. Daarbij wordt telkens aangegeven welke sleutelvragen een
antwoord behoeven, en hoe je via bepaalde acties kan komen tot die
antwoorden.
Het is evident dat dit een ‘ideaalscenario’ is en dat het niet altijd mogelijk
zal zijn alle stappen tot in detail te doorlopen. Zeker naarmate de zwaarte
van de opdracht, het type IGS en de omvang ervan zal deze checklist in
meerdere of mindere mate in detail worden uitgevoerd. De checklist is
׀ 100 ׀
gebaseerd op en herwerkt vanuit een internationale handleiding voor
intergemeentelijke samenwerking, en dient dus vooral als inspiratie en
ondersteuning bij het ontwikkelen van een vorm van IGS.
> 5.3.1. Fase 1. Initiëren
> 5.3.1.1. Stap 1. Noden en opportuniteiten identificeren
Tabel 18. Sleutelvragen en acties bij stap 1
In de eerste stap is het belangrijk om na te gaan wat eventuele problemen,
uitdagingen of doelstellingen zijn die men met een IGS wil aanpakken. Het
gevoel moet leven dat de huidige situatie niet helemaal tegemoet komt aan
de verwachtingen; of dat om toekomstige uitdagingen aan te pakken, de
huidige situatie ontoereikend is. Om te weten of de werkelijkheid
overeenkomt met dit gevoel van ontevredenheid kan het nuttig zijn bepaalde
performantie-indicatoren te analyseren en/of tevredenheidsenquêtes af te
nemen bij burgers, personeel of andere stakeholders.
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Is er een algemeen gevoel van ontevredenheid bij bepaalde diensten of ontwikkelingen binnen de gemeenten? Is er nood om dit te verbeteren?
Wat zijn de belangrijkste tekortkomingen in de dienstverlening (type diensten, doelgroep wordt niet bereikt, kwaliteit dienstverlening, kost,…)? Zou IGS een goede oplossing zijn?
Welke factoren bevorderen en/of belemmeren de oprichting van een IGS?
Voer een tevredenheidsenquête uit
Welke informatie kunnen we afleiden uit de performantie-indicatoren?
׀ 101 ׀
> 5.3.1.2. Stap 2. Identificeer partners en mogelijkheden tot samenwerking
Tabel 19. Sleutelvragen en acties bij stap 2
Het identificeren van een probleem of doelstelling vereist op een bepaald
moment creativiteit en het opmerken van opportuniteiten. Gemeenten die
over de grenzen heen kijken kunnen onderzoeken of andere gemeenten met
een soortgelijk probleem geconfronteerd worden en kunnen hierbij nagaan of
een gezamenlijk aanpak een mogelijke oplossing kan bieden. In deze fase
wordt er dus informeel afgetoetst of naburige gemeenten een eventuele
samenwerking als een oplossing zien voor een gezamenlijke doelstelling of
probleem. In het beste geval doen secretarissen en burgemeesters dit
gezamenlijk. Zoals al eerder gesteld: ambtelijk en politiek leiderschap zijn
beiden noodzakelijk. In geval er een gezamenlijke perceptie bestaat, kan het
nuttig zijn informeel overleg te organiseren om na te gaan welke andere
gemeenten in een eventuele samenwerking zouden willen stappen. Hierbij
wordt er informatie uitgewisseld om te komen tot een gezamenlijke
probleemanalyse. Belangrijk in deze fase is nadruk te leggen op de win-win
situatie voor alle betrokken partijen. Als er een informeel akkoord is, is het
belangrijk om op een bepaald moment met de strategische stakeholders een
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Is er bij de buurgemeenten eveneens een gevoel van ontevredenheid over bepaalde dienstverlening?
Zijn de stakeholders van andere gemeenten het eens dat een IGS een oplossing kan bieden voor de geïdentificeerde tekortkomingen?
Opstart informeel overleg
Uitwisselen van informatie
Organiseer formeel overleg om formeel te beslissen
׀ 102 ׀
formeel overleg te plannen om de beslissing van samenwerking te
bekrachtigen.
> 5.3.1.3. Analyse van wettelijke en economische context
Tabel 20. Sleutelvragen en acties bij stap 3
Over het algemeen wordt deze stap niet altijd even diepgaand uitgevoerd.
Nochtans kan het nuttig zijn om een duidelijke analyse op te maken van de
situatie. Welke data is er voorhanden en wat zegt die data? Wat zijn mogelijke
alternatieven voor IGS? Hoe pakken andere gemeenten
(nationaal/internationaal) dezelfde problematiek aan? Wat impliceert het
opzetten van een IGS (structureel, financieel, personeel, politiek,..)? De
keuze van het type IGS is hierbij natuurlijk van groot belang. Wie moet een
dergelijke analyse uitvoeren? Hier zijn verschillende oplossingen mogelijk: er
kan een interne persoon/werkgroep worden opgericht; het kan uitbesteed
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Welk type IGS lijkt ideaal voor de gewenste vorm van samenwerking?
Wat zijn voor- en nadelen van het gekozen type?
Met welke gemeenten werken we samen?
Wat zijn de financiële implicaties en impact (kosten en baten)
Wat is de wettelijke impact van de samenwerking?
Aan welke vereisten moet het IGS-personeel voldoen, en wat zijn eventuele technische moeilijkheden?
Maak een wettelijke analyse op
Maak een haalbaarheidsstudie met de implicaties
׀ 103 ׀
worden; of er kan een mix van interne/externe experten worden gebruikt. De
kost van de studie kan gedeeld worden tussen de deelnemende gemeenten,
in functie van hun financiële draagkracht.
> 5.3.1.4. Beslissen over toetreding tot de IGS en overlegplatform
Tabel 21. Sleutelvragen en acties bij stap 4
Hoe ambitieus wil de IGS zijn? De keuzes die gemaakt zijn over het type IGS
en haar taak zal sterk bepalen welke vorm van samenwerking nodig is, welke
structuur en met welke financiële implicaties. Het is op dit moment dat er
een project- en/of stuurgroep met vertegenwoordigers uit de verschillende
gemeenten moet worden opgericht om de opstart van de IGS te organiseren.
Het is de project en/of stuurgroep die de overeenkomst zal moeten opmaken,
de financiële implicaties in detail bespreken, het engagement van de
verschillende gemeenten, enzovoort. Met andere woorden: de verschillende
stappen in “Fase II. Beslissen” worden opgenomen door de stuur- en/of
projectgroep.
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Welke gemeenten en/of vertegenwoordigers moeten worden samengebracht?
Welke expertise heeft de stuurgroep/projectgroep van het veranderingstraject nodig?
Wie zal het veranderingsproces leiden?
Beslis formeel in elke gemeente
Beslis welke project-/stuurgroep de opstart van de IGS zal organiseren
׀ 104 ׀
> 5.3.1.5. Bewustzijn en steun opbouwen
Tabel 22. Sleutelvragen en acties bij stap 5
In deze fase moet er geïnvesteerd worden in communicatie, zowel intern als
extern (zie hiervoor ook de voorgaande paragrafen). Daarnaast moet er
geïnvesteerd worden in de opbouw van vertrouwen en engagement ten
opzichte van de samenwerking.
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Hoe moet er gecommuniceerd worden naar burgers en externe stakeholders (publieke en private organisaties)?
Organiseer waar nodig informatiecampagnes
׀ 105 ׀
> 5.3.2. Fase 2. Ontwerpen
Tabel 23. Sleutelvragen en acties bij stap 6-10
De beslissingsfase is uiteraard essentieel. Het is in deze fase dat de optimale
mix bepaald moet worden tussen opdracht, type, grootte en
financiële/juridische regeling met betrekking tot de Intergemeentelijke
Samenwerking. Groot is niet noodzakelijk beter. Een slagkrachtige organisatie
is beter dan een logge structuur die niet functioneert. Samen met het type
IGS wordt er ook bepaald in welke mate de organisatie autonomie krijgt, de
hieraan verbonden middelen, de verantwoordingsmechanismen, regelingen
op vlak van financiën/personeel/infrastructuur/… .
STAP SLEUTELVRAGEN ACTIES
Opdracht IGS bepalen
Welke taken moet de IGS op zich nemen?
Beslis welke taken de IGS op zich moet nemen
Type IGS Kiezen Welk type IGS is ideaal voor dit type taken?
Bepaal het type IGS
Financiële regeling bepalen
Wat zijn de belangrijkste financiële kenmerken van de IGS?
Hoe worden de kosten verdeeld tussen de gemeenten?
Hoe wordt het budget opgemaakt en beheerd binnen de IGS?
Beslis over het budget en de financiële kant van de IGS
Institutionele regeling bepalen
Hoe worden de gemeenten vertegenwoordigd?
Welke structuur en rapporteringsmechanismen worden opgezet?
Beslis over de structuur
Statuten en overeenkomst afsluiten
Welke bijkomstige clausules zijn van belang bij de wettelijke regeling?
Rond de contractuele clausule gedetailleerd af
׀ 106 ׀
> 5.3.3. Fase 3. Implementeren en evalueren
STAP SLEUTELVRAGEN ACTIES
Management- en vertegen-woordiging-structuur bepalen
Zijn de gemeenten tevreden over hun vertegenwoordiging? Heeft de IGS voldoende autoriteit om efficiënt en geïnformeerd beslissingen te kunnen nemen?
Zijn de procedures om conflicten op te lossen helder? Heeft het personeel voldoende expertise, ervaring en toewijding om van de IGS een performante organisatie te maken? Heeft de IGS voldoende autoriteit om administratieve traagheid te vermijden?
Creëer een structuur met voldoende gemeentelijke vertegenwoordiging
Beslis over de functionering van de IGS (werkprocedures, organigram, functiebeschrijvingen
Samenwer-kings- mechanismen ontwikkelen
Zijn er voldoende mechanismen ontwikkeld om overleg, coördinatie en samenwerking te creëren tussen de IGS en de verschillende gemeentelijke administraties?
Bepaal de timing van de overlegmomenten
Investeer in een samenwerkingscultuur
Monitoring en zelf-evaluatie verzekeren
Zijn de procedures van verantwoording afleggen helder?
Zijn er voldoende overleg- en informatiemomenten voorzien?
Zijn de doelstellingen en performantie-indicatoren duidelijk?
Bepaal hoe de IGS verantwoording zal afleggen; beslis over het performantie-meetsysteem
׀ 107 ׀
Tabel 24. Sleutelvragen en acties bij stap 11-15
Een IGS, welke structuur ze ook heeft, blijft in grote mate een publieke
organisatie. Ze moet dus streven naar tevredenheid bij haar klanten, efficiënt
en effectief werken, verantwoording afleggen,… . Dat is een investering die
tijd nodig heeft om te renderen. Het zal essentieel zijn om na verloop van
tijd de werking te evalueren in haar verschillende dimensies: kwaliteit
dienstverlening, efficiëntie, tevredenheid bij de stakeholders, enzovoort.
Zeker met het oog op een duurzame samenwerking in een efficiëntie
structuur die het vertrouwen geniet van haar deelnemers, zal met grote
openheid gestreefd moeten worden naar transparantie, vertrouwen en
gelijkwaardigheid. Waar nodig zal de organisatie ook moeten worden
bijgestuurd.
Kan er een proces van interne audit worden opgesteld?
Investeren in communicatie
Is het duidelijk wie verantwoordelijk is voor de communicatie?
Is er voldoende geïnvesteerd in communicatie?
Zijn alle stakeholders voldoende geïnformeerd?
Is er vertrouwen in het management en het leiderschap van de IGS?
Ontwikkel een communicatiestrategie
Regelmatig evalueren
Zijn de stakeholders tevreden met de dienstverlening?
Organiseer een manier om regelmatig feedback van stakeholders, personeel en klanten te ontvangen.
׀ 108 ׀
6. Specifieke aandachtspunten bij de fusie van
gemeente en OCMW
> 6.1. Achtergrond
De Vlaamse regering wil het bipolaire model van lokaal sociaal beleid verlaten
door het OCMW te laten integreren in de gemeente (Homans, 2015). Het
Vlaams regeerakkoord 2014-2019 stelt hierover dat ze tegen de start van de
volgende lokale bestuursperiode de OCMW’s wil laten integreren en dat ze
hierbij modellen zal uitwerken die de gemeenten kunnen hanteren om ze bij
de integratie te helpen. De beleidsnota Binnenlands Bestuur voegt daaraan
toe dat de modellen verankerd zullen worden in de organieke regelgeving.
Daarvoor zal ook overleg georganiseerd worden met de Federale overheid op
het gebied van de organisatie en financiering van de taken die de OCMW’s
uitvoeren. Er wordt ook opgemerkt dat er geen nieuwe OCMW-raden meer
verkozen en geïnstalleerd zullen worden na de gemeenteraadsverkiezingen
van 2018. De redenen voor de integratie worden in diezelfde nota besproken
(Homans, 2015). Hieronder worden ze samengevat weergegeven:
(1) Maximaal geïntegreerd sociaal beleid: om te kunnen komen tot een
volledig geïntegreerd lokaal sociaal beleid is een institutionele
verkokering tussen “armoede en welzijnsbeleid” enerzijds en andere
beleidsdomeinen anderzijds onwenselijk. Door een integratie wil
men een sterker en volledig geïntegreerd sociaal lokaal beleid.
(2) Een sterkere gemeenteraad: het wordt wenselijk geacht dat de
rechtstreeks verkozen gemeenteraad instaat voor de belangrijke
keuzes van het lokale beleid, m.i.v. het sociaal beleid.
׀ 109 ׀
(3) Beheer en efficiëntie: er wordt ervan uitgegaan dat het samengaan
van gemeente- en OCMW-bestuur een belangrijke winst aan
bestuurskracht zal realiseren.
(4) Klantgerichtheid en drempelverlagend: de integratie zou voor meer
duidelijkheid moeten zorgen voor de burgers en drempelverlagend
werken.
In dit onderdeel van het rapport wordt er vooral nagegaan wat de implicaties
van een integratie zijn vanuit het perspectief van veranderingsmanagement.
Dat betekent dus ook dat in dit rapport het uitgangspunt van integratie, en
de argumenten die daaraan ten grondslag liggen niet ter discussie staan.
Kortom: de centrale vraag gaat dus niet uit naar het waarom van de
integratie, maar naar het ‘hoe’. Hoe kunnen gemeenten en OCMW’s de
integratie aanpakken, en welke aandachtspunten zijn hierbij van belang?
Merk op dat de integratie geen vrijwillig karakter heeft, wat eveneens een
aantal implicaties heeft: zo moet bvb. het initiatief niet spontaan uitgaan van
één van de organisaties. Ook is er weinig marge over het tijdskader van het
veranderingsproces: van een scenario waarbij er over jaren heen naar elkaar
wordt toegegroeid kan bvb. ook minder sprake zijn. Op inhoudelijk vlak zijn
er alvast ook verschillende uitdagingen (Homans, 2015):
(1) er moet een wijziging van de federale wetgeving komen;
(2) de pacificatiewet moet ongemoeid blijven;
(3) de gemeente moet verzekerd zijn van de uitvoering van de federale
basistaken;
(4) lokale besturen moeten streven naar een scheiding tussen hun
actorrol en regierol;
(5) de noodzakelijke waarborgen voor het respect voor de persoonlijke
levenssfeer bij de verzekering van het recht op maatschappelijke
׀ 110 ׀
dienstverlening en het recht op maatschappelijke integratie moeten
behouden blijven;
(6) de neutrale dossierbehandeling moet gegarandeerd blijven;
(7) de mogelijkheid tot opnemen van niet-gemeenteraadsleden en
externe experts in de organen die over de dossiers beslissen inzake
maatschappelijke dienstverlening en integratie;
(8) de vraag naar een uitdrukkelijke motivatie wanneer er bij
beslissingen over individuele steundossiers wordt afgeweken van het
advies van de sociale dienst.
Bovenstaande elementen raken, zoals gesteld, vooral aan de inhoud van het
beleidsdomein. Daarnaast zijn er uitdagingen op vlak van organisatie,
structuur, beheer, personeel, enzovoort. Het zijn deze laatste elementen die
in dit rapport besproken zullen worden.
Tot slot gaat de conceptnota verder door reeds enkele scenario’s van
integratie te schetsen. Onderstaande tabel vat de belangrijkste elementen
samen. Het is duidelijk dat een voorkeursscenario al geëxpliciteerd werd.
׀ 111 ׀
Scenario’s Kenmerken Voor- en nadelen
Integratie in de
bestaande
gemeentelijke
organisatie
- De individuele hulpaanvragen worden voorbereid en uitgevoerd door gemeentepersoneel - de beslissingen worden genomen door de bestaande politieke organen van de gemeente - Al de andere aangelegenheden worden geïntegreerd in het gemeentebestuur
- meest volledige integratie
- geen apart orgaan, dus
eenheid en efficiëntie
- onvoldoende waarborging
van specialisatie, niet-
politisering en
vertrouwelijkheid
- verzwaring agenda college
B&S
EVA-scenario
- De individuele hulpaanvragen worden voorbereid en uitgevoerd door het personeel van het extern verzelfstandigd agentschap (met rechtspersoonlijkheid) van de gemeente - de beslissingen worden genomen door het orgaan van het EVA - de andere aangelegenheden worden geïntegreerd in het gemeentebestuur.
- vervanging OCMW’s met rechtspersoonlijkheid door een EVA van de gemeente: sui generis, decretaal ingebed en opgelegd aan de gemeente. - Kans op verwatering van de eenheid omdat het OCMW-EVA een aparte instelling blijft - Geen einde van het bipolair model.
Bijzonder comité-
scenario
- De individuele aanvragen worden voorbereid en uitgevoerd door personeel van de gemeente - de beslissingen worden genomen door een nieuw orgaan onder de gemeenteraad, het bijzonder comité voor de sociale dienst. - de andere aangelegenheden
worden geïntegreerd in het
gemeentebestuur.
- geïntegreerd sociaal beleid en éénheid van politieke aansturing door de rechtstreeks verkozen gemeenteraad. - vergroot de bestuurlijke efficiëntie en draagkracht - verhoogt transparantie. Gemeente krijgt ruime autonomie om invulling te geven aan lokaal sociaal beleid. - Het bijzonder comité, onder de gemeenteraad, beslist over de individuele dossiers en verzekert de naleving van de beoogde principes
Tabel 25. Scenario’s integratie gemeente-OCMW
׀ 112 ׀
> 6.2. Voordelen en aandachtspunten bij fusie gemeente-OCMW
Vanuit het perspectief van veranderingsmanagement is het zinvol stil te staan
bij de mogelijke voordelen en de aandachtspunten bij een fusie van gemeente
met OCMW. De doelstelling van goed veranderingsmanagement is nl. te
streven naar een maximalisatie van de voordelen en een optimale aanpak van
de aandachtspunten. In de volgende paragrafen worden mogelijke pistes
aangereikt om dit te realiseren.
Merk op dat er in het verleden ook reeds andere rapporten geschreven werden
rond dit thema, o.a.:
‘beheersmatige samenwerking tussen gemeente en OCMW’ (Van Dooren
et al., 2012)
‘samenwerking tussen de Vlaamse Centrumsteden en hun OCMW op vlak
van hun Financieel Management’ (Vanderstraeten et al., 2012)
‘Integratie gemeente-OCMW. Naar een sterker sociaal beleid’ (Leroy et
al., 2015)
Voor een grondig begrip van het thema neemt men idealiter ook deze studies
en rapporten ter hand. Het is voor dit onderzoek niet de bedoeling deze
studies te herhalen, maar wordt er vooral gekeken naar het perspectief van
veranderingsmanagement en mogelijks te ondernemen stappen om tot een
fusie te komen. Bovendien wordt er in dit rapport uitgegaan van een fusie
tussen twee organisaties en dus minder van een ‘samenwerking’. In die zin
wilt dit rapport voortbouwen op de reeds bestaande literatuur.
׀ 113 ׀
> 6.2.1. Toename efficiëntie door integratie
Het uitgangspunt van een integratie is dat er efficiëntiewinsten kunnen
worden geboekt. Immers, het samenvoegen van diensten kan leiden tot meer
bestuurskracht en bijgevolg tot meer efficiëntie. Het realiseren van
bestuurskracht door samenwerking voor kleinere gemeenten en OCMW’s is in
dat opzicht doorgaans eenvoudiger dan voor grotere gemeenten of steden,
omdat zij relatief ‘makkelijker’ die winst kunnen boeken.
Hoe dan ook, dit is geen vanzelfsprekendheid, zeker niet op de korte termijn,
omdat er geen eenduidig verband bestaand tussen toename in bestuurskracht
en efficiëntie: kleine organisaties met weinig bestuurskracht kunnen soms
creatiever zijn en een hogere efficiëntiegraad bereiken dan grote
organisaties.
In het proces van veranderingsmanagement zal er daarom in detail moeten
worden vastgelegd (1) welke efficiëntiedoelstellingen gerealiseerd moeten
worden; (2) op welke manier deze doelstellingen bereikt moeten worden; en
(3) hoe ze gemeten, geëvalueerd en bijgestuurd moeten worden. Het spreekt
bovendien voor zich dat dat op het niveau van de verschillende diensten zal
moeten gebeuren, omdat efficiëntiewinst op de ene dienst niet noodzakelijk
gepaard gaat met efficiëntiewinst door een andere dienst. Ook zal de
efficiëntie op de totaliteit van de organisatie moeten worden gemeten.
Belangrijk is in dat verband ook het tijdsperspectief in het oog te houden.
Effecten zullen doorgaans pas na verloop van tijd te meten zijn.
׀ 114 ׀
Ervaring uit de praktijk: “efficiëntie is een groot begrip. Er zijn twee
kanten aan die medaille, en het evenwicht zoeken tussen kosten en baten
is dan ook heel moeilijk. Het is niet door te integreren dat je automatisch
efficiënter wordt. De vraag is dan ook wat de strategische focus is van de
integratie, en die kan zelfs van dienst tot dienst verschillen.”
> 6.2.2. Beter kwaliteit dienstverlening door specialisatie en
professionalisering
Doordat personeel uit verschillende organisaties, maar uit soortgelijke
diensten, nu gaan samenwerken kan er een cumulatie van kennis plaatsvinden
omdat expertise gedeeld wordt. Dat leidt tot een verhoogde specialisatie in
verschillende domeinen. Finaal moet dit leiden tot een betere kwaliteit van de
dienstverlening. Ook doordat twee mogelijks verschillende
organisatieculturen worden samengebracht, bestaat de kans dat men van
elkaar kan leren om de eigen ‘zwakten’ aan te pakken en te optimaliseren.
Vanuit dat perspectief is het creëren van efficiëntie misschien niet eens het
meest belangrijke mogelijke voordeel. Door samenwerking kunnen er meer
mogelijkheden ontstaan en kan de kwaliteit van de dienstverlening toenemen.
Zo kan er geïnvesteerd worden in een beter beleid op vlak van HR of ICT.
Doordat procedures worden afgestemd kan er meer uniformiteit,
transparantie en continuïteit van de dienstverlening zijn, wat moet bijdragen
tot een meer efficiënt, optimaler en kwaliteitsvoller functioneren van de
diensten. Een integratieplan moet daarom verder gaan dan de
implementatiedatum. Het zal noodzakelijk zijn, zeker in de eerste jaren na de
integratie, te streven naar optimalisaties van processen en werkmethodes.
׀ 115 ׀
Een integratie is meer dan het samenvoegen van twee organisaties. Het is nl.
een nieuwe organisatie. En die moet als dusdanig worden behandeld.
Tot slot: het identificeren van voordelen of doelstellingen voor de nieuwe
organisatie is niet evident. Doorgaans ligt de focus sterk op het beheren en
managen van de dagdagelijkse taken en het aanpakken van operationele
taken. Het is daarom belangrijk niet alleen aan te geven welke doelstellingen
gerealiseerd moeten worden, maar ook te bepalen op welke manier de
dienstverlening moet verbeteren.
Ervaring uit de praktijk: “dienstverlening is gevolg van beleid, niet
noodzakelijk van integratie. Door integratie kan aandacht voor sociaal beleid
groeien. Kwaliteit dienstverlening is niet alleen extern, maar ook intern, en
dat kan ook toenemen door integratie.”
> 6.2.3. Betere coördinatie en bezetting van capaciteit door
standaardisatie
Samenwerking in het algemeen en integratie in het bijzonder kunnen leiden
tot meer eenvormigheid of standaardisatie. Er wordt nl. gestreefd naar een
eengemaakt HR-beleid, ICT-beleid, enzovoort. Die standaardisatie is een
noodzakelijke voorwaarde voor een succesvolle integratie. Het leidt ook tot
meer efficiëntie en vermijdt overlap. Op zijn beurt zal standaardisatie
coördinatie dus vergemakkelijken en zal het er ook voor zorgen dat de
aanwezige capaciteit beter benut kan worden.
Merk op dat er in bovenstaande uitgangspunten veel veronderstellingen zijn:
integratie moet zorgen voor standaardisatie. Standaardisatie moet leiden tot
betere coördinatie en een betere bezetting van capaciteit. En dat moet zijn
׀ 116 ׀
beurt de efficiëntie verhogen. Er zijn een aantal kanttekeningen te plaatsen
bij deze theoretische veronderstellingen.
Ten eerste gaat men er hier van uit dat een integratie tot betere coördinatie
en capaciteitsbezetting leidt. De praktijk zal dat moeten uitwijzen. Een
integratie leidt nl. doorgaans tot een grotere organisatie, wat coördinatie ook
doorgaans bemoeilijkt. Bovendien is het helemaal niet zo dat de integratie
voor alle gemeenten tot een verbeterde coördinatie zal leiden, al moet dat
natuurlijk wel het streefdoel zijn.
Ten tweede zal het moeilijk zijn om hier uitspraken over te doen. Om te
weten of de situatie beter wordt, zal er een meting moeten gebeuren, aan
de hand van prestatie-indicatoren, om de situatie voor met de situatie na de
integratie te kunnen vergelijken.
Ten derde moet men voorzichtig zijn met de aanname dat de integratie per
definitie beter zal zijn, omdat er eigenlijk gesteld wordt dat de huidige
situatie ontoereikend is. Dat is niet noodzakelijk zo.
Kortom: op vlak van veranderingsmanagement moet men goed beseffen dat
om deze beoogde effecten te realiseren men grote inspanningen zal moeten
leveren. Een verbetering zal geen logisch gevolg zijn van de integratie, maar
zal het gevolg zijn van doordacht veranderingsmanagement dat een visie
heeft op hoe de nieuwe organisatie moet zijn en hoe ze zal werken, welke
effecten er op korte termijn (niet) gerealiseerd worden en hoe men de
integratie moet bijsturen.
> 6.2.4. Grotere flexibiliteit door grotere slagkracht
Door een integratie worden diensten groter en kan er flexibeler met
takenpakketten geschoven worden. Het is ook makkelijker om het tijdelijk
wegvallen van werknemers (door bvb. ziekte) op te vangen zonder dat
daardoor de dienstverlening in het gedrang komt. Bovendien is het voor een
׀ 117 ׀
organisatie ook eenvoudiger om elementen als loopbaanonderbreking of
ouderschapsverlof toe te staan aan werknemers die daarom vragen.
Op vlak van de flexibiliteit is er wel een belangrijk aandachtspunt: het
samenvoegen van diensten en personeel betekent niet dat elk personeelslid
zomaar eender waar opnieuw gezet kan worden. Er moet dus op voorhand
duidelijk een As Is beschrijving zijn van beide organisaties en een To Be
waarbij ook functieprofielen (as is en to be) duidelijk naast elkaar worden
gelegd. Immers, wil men naar één organisatie, dan moet er een
samensmelting zijn van alle aspecten van die organisatie. Dat betekent dus
ook van interne werkprocessen, structuren, procedures, enzovoort. En
uiteraard zal het ook een mentaliteitswijziging met zich meebrengen. Ook
hier zal tijd nodig voor zijn.
Ervaring uit de praktijk: “de toename in kritische massa was vooral heel
positief. Je creëert nu veerkracht voor je organisatie en bedrijfszekerheid.
Men kan nu werken aan zaken waar men vroeger nét niet aan toekwam.”
> 6.2.5. Vergroting transparantie
Er wordt gesteld dat de integratie tussen gemeenten en OCMW voor meer
duidelijkheid zou moeten zorgen voor de burgers en drempelverlagend
werken. Het uitgangspunt is logisch: er is één lokaal sociaal beleid, en er is
één organisatie waar men terecht moet. Bovendien is het best mogelijk dat
bij de gemeente aankloppen voor steun als minder stigmatiserend wordt
ervaren dan als men langs het OCMW moet gaan.
Maar of meer transparantie en drempelverlaging reeds op korte termijn
gerealiseerd gaan worden, is nog maar de vraag, want niet alleen voor de
organisatie betekent een integratie veel; ook voor de burgers die nu reeds
׀ 118 ׀
gebruik maken van de dienstverlening heeft de integratie implicaties.
Investeren in externe communicatie zal dan ook noodzakelijk zijn, niet alleen
om de integratie structureel rond te krijgen, maar ook om ze effectief te
doen werken en een betere dienstverlening te laten verlenen. Het aspect van
communicatie werd reeds uitvoerig behandeld in het generieke deel van dit
deelrapport.
Ervaring uit de praktijk: “transparantie is vooral een keuze. Het
management moet die keuze maken, en daar als één team op blijven staan.”
> 6.2.6. Risico op negatieve schaaleffecten
Er wordt vrij makkelijk gesteld dat een grotere organisatie door integratie
positieve schaaleffecten teweeg zal brengen. In dat debat streeft men soms
naar een schaal die ideaal is om kosten en baten in een optimale balans te
krijgen. Echter: de optimale schaal bestaat niet. Uit empirisch onderzoek in
verschillende landen blijkt dat in verschillende beleidsdomeinen, de
vooropgestelde schaaleffecten (efficiëntie, effectiviteit, ….) moeilijk te
bewijzen zijn. Er bestaat een grote variatie aan vaststellingen, waardoor ‘de
optimale schaal’ eigenlijk niet bestaat. Dat impliceert dat iedere organisatie,
met de omvang en de middelen die ze heeft, zo efficiënt mogelijk moet
trachten te werken. De integratie van gemeente met OCMW kan in het ene
geval leiden tot een efficiëntieverhoging en in het andere geval niet. Los van
de eventuele efficiëntiedoelstelling zijn er twee andere mogelijke negatieve
schaaleffecten. Ten eerste, een toename aan bureaucratisering. Bij de
integratie moet er bijzondere aandacht uitgaan naar de structuur van de
organisatie. Immers, een grotere organisatie heeft doorgaans een meer
׀ 119 ׀
hiërarchische structuur, wat dus minder snelle communicatie- en
beslissingslijnen met zich meebrengt.
Ervaring uit de praktijk: “Door te integreren kan je je concentreren op de
core business. Dat maakt net dat er minder bureaucratisering is. Alles
verloopt nu ook vlotter. Er is net minder bureaucratisering omdat de
schotten tussen de organisaties zijn afgebouwd. Voorwaarde is wel dat je de
organisatie goed doordenkt.”
Ten tweede een verlies aan nabijheid. Een grotere organisatie vergroot
doorgaans de afstand tussen de burger/gebruiker en de dienst. Er zal dus
moeten worden nagegaan hoe nabijheid ten opzichte van de burger bewaard
kan blijven binnen de nieuwe structuur.
Ervaring uit de praktijk: “sinds de integratie is het aantal dossiers
verdubbeld. De drempel is verlaagd voor de burger.”
> 6.2.7. Integreren heeft een opstart- en coördinatiekost
Het plannen en implementeren van een integratie is complex. Hiervoor is
sterk leiderschap nodig, zo vroeg mogelijk in de planningsfase zodat
strategische beslissingen over visie, doelstellingen en middelen gemaakt
kunnen worden. De uitdagingen zijn dan ook meervoudig omdat er een nieuwe
structuur gecreëerd moet worden, de risico’s beheerd moeten worden en
personeel en andere middelen van twee organisaties moeten worden
samengebracht. Om de gewenste positieve effecten te verkrijgen naar
aanleiding van de integratie, zal er dus eerst geïnvesteerd moeten worden in
׀ 120 ׀
de opstart en de coördinatie van de integratie. Om de kost zo laag mogelijk
te houden zal het nodig zijn een duidelijke visie te ontwikkelen en een
stappenplan te bepalen die tot de realisatie van die visie moet leiden. In dat
verband is duidelijke, betrouwbare en accurate informatie nodig over de
kosten en besparingen tijdens de integratie. Op die manier kan de integratie
gemonitord worden en kan er worden bijgehouden wat de integratie zelf kost,
maar ook waar mogelijke besparingen door de integratie gerealiseerd zullen
worden. Bij de opstart zal er ook geïnvesteerd moeten worden in het
vertrouwen tussen beide organisaties In bepaalde gevallen zal dat vertrouwen
reeds aanwezig zijn omdat talrijke gemeenten sowieso al nauw samenwerken
met hun OCMW. Maar het vertrouwen in een proces van integratie kan van
een andere aard zijn: het personeel moet gerustgesteld worden; het is
mogelijk dat beide organisaties hun belangen, eigenheid, manier van
werken,.. zoveel mogelijk zullen trachten te bewaren, wat de opzet van de
integratie voor een groot stuk kan vertragen en/of bemoeilijken.
Transparantie communicatie zal hierbij essentieel zijn. Ook het betrekken
van personeel op het gepaste moment kan helpen de opstartkost te
reduceren. De oprichting van werkgroepen om de integratie voor te bereiden,
de organisatie van informatiemomenten,… kunnen de integratie
vergemakkelijken.
Ervaring uit de praktijk: “er zijn heel veel collega’s die bovenop de
dagdagelijkse werking hebben moeten werken aan de verandering.
Engagement creëren is hierbij heel belangrijk. Mensen moeten het gevoel
hebben dat ze aan iets positief werken. Ze hebben veel uren gepresteerd
zonder aangerekend te worden. Je moet dat soort engagement hebben,
anders zal het nooit lukken.
׀ 121 ׀
Ervaring uit de praktijk: medewerkers laten participeren is belangrijk. Wat
men gaat doen bepaalt het beleid. Hoe dat dan in de praktijk gaat of moet
gebeuren is aan de medewerkers. Op dat moment moet er samengezeten
worden, zo wordt het ook hun project. Eigenaarschap is belangrijk. Je hebt
het altijd wel voor dat mensen niet meewillen. Die liggen dan een maand
uit. Dat is zeker ook een kost.
> 6.2.8. Vergroting van de sturingsproblemen
Een grotere organisatie kan complexer zijn om aan te sturen.
Veranderingsmanagement moet daar van in begin rekening mee houden.
Integratieplannen moeten in de ontwerpfase reeds bepalen hoe de
geïntegreerde organisatie zal worden aangestuurd na de integratie en hoe ze
zich verder dient te ontwikkelen. Als het sturingsaspect van in het begin niet
duidelijk is, loopt men het risico dat diensten en personeel geen goed zicht
hebben op wat er van hen verwacht wordt. Dat impliceert dat een
geïntegreerde organisatie zonder duidelijke sturing lang in de transitiefase
zal blijven zitten, en dat vergroot in sterke mate de opstart- en
coördinatiekost. Bovendien loopt men hiermee ook het risico de
ontevredenheid van het personeel te vergroten.
Ervaring uit de praktijk: “sturingsproblemen hebben meer te maken met
grootte van gemeente of stad. Het hangt trouwens ook af van het
organisatiemodel dat je wilt”.
׀ 122 ׀
Ervaring uit de praktijk: “eenheid van sturing van het managementteam is
belangrijk. Als zij voor hetzelfde project gaan en één verhaal brengen is
sturing geen probleem.”
Ervaring uit de praktijk: fysieke nabijheid is echt héél belangrijk en
absoluut een succesfactor als het gaat over sturing.
> 6.3. Stappenplan
In onderstaande onderdelen wordt een stappenplan voorgesteld met
mogelijke aandachtspunten en te ondernemen acties in het kader van de fusie
gemeente-OCMW. Merk op dat dit stappenplan vooral inspirerend dient en
nog steeds vertaald zal moeten worden in functie van de eigen context. Het
stappenplan werd voorgelegd aan de focusgroep en leverde als dusdanig geen
detailopmerkingen op. Wel werd de nadruk gelegd op drie elementen: ten
eerste kan een stappenplan als deze handig en inspirerend zijn, maar moet
men opletten voor ‘blauwdrukdenken’. Elke deelnemende gemeente sprak
van de integratie als een traject dat men individueel moet doorlopen en
waarbij elke organisatie haar eigen weg moet vinden. De aanpak van
integratie moet met andere woorden aansluiten bij de eigen organisatie.
Ten tweede zou elk stappenplan moeten starten met een fase 0 waarbij de
bereidheid tot integratie dient te worden nagegaan. De focusgroep was
unaniem over het feit dat een verplichte integratie weinig doeltreffend
riskeert te zijn: een integratie moet starten vanuit een bereidheid tot
samenwerking wil ze een kans op slagen hebben.
Ten derde moet er doorheen het hele traject aandacht zijn voor coaching van
het eigen personeel, zodat ze geïnformeerd en waar nodig begeleid kan
worden doorheen het integratie-traject.
׀ 123 ׀
> 6.3.1. Creatie van bewustwording en begrip over de integratie
Tabel 26. Sleutelvragen en acties bij stap 1
Gelet op het feit dat de integratie een beleidsbeslissing is, is er geen sprake
meer van een informeel aftoetsen of identificeren van noden tot
samenwerking. Dat de integratie georganiseerd moet, is het uitgangspunt.
Dat neemt niet weg dat er bewustwording en begrip gecreëerd moet worden,
zowel bij eigen personeel als bij stakeholders. Het is belangrijk de betekenis
van de integratie te bespreken, en de percepties die hieromtrent leven te
capteren, om een idee te krijgen over hoe het lokaal bestuur de integratie
zelf ziet. Vanuit de top zal het belangrijk zijn de opportuniteiten te
benadrukken, en de mogelijke kansen te durven zien, ook al zijn ze niet
gepland. Daarnaast zal het belangrijk zijn het project van de integratie aan
te pakken: welke stuurgroep wordt gecreëerd? Welke projectgroepen? Hoe
zal de integratie worden voorbereid?
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Wat betekent de integratie? Waarom integreren? (uitdagingen/kansen?)
Welke percepties bestaan er over de integratie?
Wat is de mate van weerstand/acceptatie?
Wat zijn mogelijke succes- en faalfactoren?
Wat zijn de beschikbare middelen en expertise bij elke organisatie?
Informeel overleg met interne en externe stakeholders
Formeel overleg tussen gemeente en OCMW
Uitwisselen van informatie
Afspraken over aanpak: bepaal wat de taken van de stuurgroep en projectgroepen zullen zijn
׀ 124 ׀
> 6.3.2. Contextanalyse
Tabel 27. Sleutelvragen en acties bij stap 2
De eerste analyse moet dienen om zicht te krijgen op mogelijkheden,
belemmeringen, kosten en baten van de integratie. Het moet ook leiden tot
een goed zicht op de opties die lokale besturen hebben binnen het integratie-
idee en ervaringen op te sporen van andere gemeenten die eventueel al
verder staan in de integratie. Welke data is er voorhanden en wat zegt die
data? Hoe pakken andere gemeenten (nationaal/internationaal) dezelfde
problematiek aan? Wat impliceert het opzetten van een integratie
(structureel, financieel, personeel, politiek,..)? Wie moet een dergelijke
analyse uitvoeren? Hier zijn verschillende oplossingen mogelijk: er kan een
interne persoon/werkgroep worden opgericht; het kan uitbesteed worden; of
er kan een mix van interne/externe experten worden gebruikt. Tot slot kan
het overwegen waard zijn om consultatierondes te organiseren of advies in te
winnen bij externe partners.
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Welke praktijken bestaan er al?
Wat zijn de opties binnen de keuze voor integratie?
Wat zijn mogelijke kosten en baten voor gemeente en OCMW?
Wat zijn standpunten van andere actoren (bvb. VVSG?)
Wat zijn politieke, economische, sociale factoren die de integratie bemoeilijken/vergemakkelijken?
Maak een haalbaarheidsstudie op
Maak een financiële/ economische/ politieke analyse op
Neem contact op met andere stakeholders om zicht te verwerven over mogelijke aanpakken
׀ 125 ׀
> 6.3.3. Interne analyse
Tabel 28. Sleutelvragen en acties bij stap 3
De interne analyse heeft tot doel een grondig zicht te krijgen op de huidige
situatie en op de toekomstige situatie. Hoe wordt er van twee organisaties
één gemaakt? Wat is de doelstelling van die nieuwe organisatie? Tot wat moet
de integratie leiden? Wat zijn de implicaties voor de huidige organisaties en
voor de toekomstige werking? Wat zal de integratie vergemakkelijken en wat
zal ze complexer maken? Waar liggen de potentiële moeilijkheden? In deze
fase gaan de projectgroepen concreet aan de slag. Per deelproject wordt er
een analyse gemaakt en wordt er gerapporteerd aan de stuurgroep.
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Wat zijn de strategische doelstellingen van de integratie?
Wat is de As Is situatie van elke organisatie?
Wat is de To Be situatie van elke organisatie?
Wat zijn gelijkenissen/verschilpunten tussen beiden organisaties?
Welke kenmerken van OCMW/Gemeente zullen de integratie vergemakkelijken/bemoeilijken?
Wat zijn de implicaties voor gemeente en voor het OCMW?
Bepaal de visie van de geïntegreerde organisatie
Bepaal de strategische doelstellingen
Onderzoek de resultaten van de performantie-indicatoren
Specifieer de deeltaken van de projectgroepen (doelstellingen, timing, aanpak, monitoring, rapportering)
׀ 126 ׀
> 6.3.4. Ontwerp nieuwe organisatie
Tabel 29. Sleutelvragen en acties bij stap 4
Op basis van de (tussen)tijdse resultaten van de projectgroepen wordt stilaan
vorm gegeven aan de nieuwe organisatie. De geïntegreerde organisatie
behoeft een nieuw organogram. Deze fase heeft tot doel dit organogram uit
te werken en een blauwdruk te maken van de nieuwe organisatie. Hiervoor
worden de resultaten van de projectgroepen op elkaar afgestemd.
> 6.3.5. Implementatiefase
Tabel 30. Sleutelvragen en acties bij stap 5
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Hoe wordt de nieuwe organisatie uitgetekend?
Hoe worden gemeenschappelijke diensten geïntegreerd?
Welk tijdspad wordt gehanteerd voor de integratie?
Wat met dubbele functies (bvb. op leidinggevende posities?)
Hoe worden structuren/processen/ methodes/… op elkaar afgestemd?
Bepaal hoe de nieuwe organisatie eruit moet zien en maak een plan op om dit te realiseren
Maak een blauwdruk van de organisatie
Ontwikkel een performantiemeetsysteem om de integratie te monitoren, zowel tijdens het integreren als de resultaten van de integratie
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Zijn alle betrokkenen op de hoogte?
Zijn alle diensten, werkprocessen, werkmethoden,… op elkaar afgestemd?
Stem de deelprojecten op elkaar af
Implementeer strategische en operationele plannen
Bouw de grenzen tussen gemeente en OCMW af
Installeer de eventuele nieuwe organen
Implementeer de personeelswijzigingen
Investeer in communicatie naar stakeholders
׀ 127 ׀
Bij de implementatie komt het er eigenlijk op neer de grenzen tussen beide
organisaties stelselmatig af te bouwen en de nieuwe organisatie op te
bouwen. De resultaten van de verschillende deelprojecten worden nu
helemaal op elkaar afgestemd en geïmplementeerd. Er wordt op vlak van
communicatie nu ook meer geïnvesteerd zodat de organisatie op zo kort
mogelijke tijd kan functioneren, de dienstverlening zo optimaal mogelijk
blijft en alle stakeholders en betrokken op de hoogte zijn van de gevolgen en
de impact van de integratie.
> 6.3.6. Evaluatie en bijsturing
Tabel 31. Sleutelvragen en acties bij fase 6
Een succesvolle integratie eindigt niet bij de implementatie. Het zal
belangrijk zijn om in de eerste jaren na de implementatie regelmatig te
evalueren en bij te sturen waar nodig. Via kwantitatieve en kwalitatieve
informatie moet de werking van de organisatie gemonitord en verbeterd
worden. Besef echter ook dat het niet mogelijk zal zijn om werkelijk alles
aan indicatoren op te hangen in de hoop het geheel te kunnen becijferen.
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Wat heeft de integratie gekost?
Welke winsten zijn er geboekt?
Zijn de doelstellingen bereikt?
Wat zijn de gewenste en ongewenste effecten?
Volg de prestatie-indicatoren op
Stuur de organisatie waar nodig
Blijf streven naar verbetering
׀ 128 ׀
7. Specifieke aandachtspunten bij de vrijwillige
fusie van gemeenten
> 7.1. Achtergrond
De fusie van gemeenten kent in Vlaanderen een lange voorgeschiedenis. Zo
werd in 1976 het aantal gemeenten gereduceerd van 2359 tot 589. De redenen
voor fusie destijds waren de volgende (De Ceuninck, 2009): (1) het leefbaar
maken van de allerkleinste gemeenten (financieel, personeel), (2) het
versterken van de regionale rol van middelgrote gemeenten door de
omliggende kleine gemeenten aan te hechten en (3) het tot stand brengen
van een geïntegreerd beleid voor de grotere steden.
Bij fusies van gemeenten gaat het in feite (opnieuw) over schaalaanpassingen.
Een onderscheid dat specifiek van belang is in dit verband, is het verschil
tussen ruimtelijke en bedrijfseconomische schaal. Het eerste verwijst naar
de omvang van het grondgebied van de gemeente, terwijl het tweede
betrekking heeft op de omvang van het bestuurlijke apparaat en de
efficiëntie waarmee de gemeente producten of diensten aanbiedt (Smulders,
2012). Op basis van deze twee schaaltypen kunnen twee soorten van
bestuurlijke problemen onderscheiden worden. Allereerst kunnen er
problemen optreden met betrekking tot de effectiviteit van het
gemeentebestuur. Als de ruimtelijke schaal van een gemeente niet aansluit
bij de ruimtelijke schaal van een maatschappelijk probleem, (omdat het
probleem zich bijvoorbeeld uitstrekt over de gemeentegrenzen heen), is er
een probleem op vlak van de effectiviteit. Daarnaast kunnen ook problemen
met de efficiëntie van het gemeentebestuur opduiken, wanneer de
bedrijfseconomische schaal van een gemeente niet overeenkomt met de aard
׀ 129 ׀
en de intensiteit van maatschappelijke uitdagingen. Het bestuurlijk apparaat
is dan niet in staat om de problemen op efficiënte wijze aan te pakken
(Smulders, 2012). Het gevolg is dat in een situatie waarbij de schaal
onvoldoende is om de uitdagingen aan te pakken, de schaal best wordt
aangepast. Een schaalvergroting kan tot stand worden gebracht via IGS (zie
hierboven), waarbij de impact vooral te zien zal zijn op de
bedrijfseconomische schaal. Gemeentelijke fusies zijn een tweede manier om
te komen tot schaalvergroting.
Wat de fusie van gemeenten betreft, moet er verder een onderscheid
gemaakt worden tussen samenvoegingen en toevoegingen van gemeenten. In
het eerste geval worden twee of meer gemeenten samengevoegd tot een
nieuw grondgebied. De oorspronkelijke gemeenten worden dan opgeheven en
maken plaats voor een nieuwe gemeente. Bij een toevoeging wordt een
bestaande gemeente uitgebreid met (een deel van) het grondgebied van één
of meerdere kleinere gemeenten. Deze laatste worden dan opgeheven en
toegevoegd aan een grotere gemeente die blijft bestaan. Het onderscheid
kan op het eerste zicht futiel lijken, maar is in de praktijk wel degelijk
belangrijk, en zeker in de perceptie die er rond een eventuele fusie ontstaat.
In het eerste geval kan de perceptie bestaan dat de samenvoeging een
gezamenlijke beslissing is van de deelnemende gemeenten en beschouwen ze
elkaar als evenwaardige partners. In het tweede geval kan de perceptie leven
dat de ene gemeente wordt ‘opgeslokt’ door een andere, een angst die wel
reëel lijkt in het geval één gemeente veel groter is dan een andere (zie later).
Op vlak van veranderingsmanagement is dat evenmin onbelangrijk, omdat die
perceptie over wat voor fusie het is een impact zal hebben op elementen als
weerstand tegen en participatie aan het veranderingsproces.
׀ 130 ׀
In het huidige politieke klimaat wil de Vlaamse regering gemeenten
aanmoedigen om opnieuw te fusioneren. Een fusie is hierbij geen doel op
zich, maar een middel om te komen tot meer bestuurskrachtige lokale
besturen. Dat laatste is een belangrijk element: men streeft naar gemeenten
die de nodige kracht hebben om bevoegdheden uit te oefenen, een betere
dienstverlening, professioneler bestuur en administratie aanbieden.
Gemeenten kunnen vrijwillig fusioneren. De Vlaamse Regering voorziet
hiervoor verschillende stimulansen (Vlaamse Regering, 2015):
(1) Een financiële bonus;
(2) Grotere autonomie;
(3) Extra bevoegdheden aan middelgrote besturen en de grootste steden.
De vrijwilligheid van fusioneren is hierbij een belangrijk element, omdat het
de heterogeniteit van gemeenten erkent, alsook de gemeentelijke autonomie
om te beslissen of een fusie al dan niet een structurele oplossing biedt voor
een gesteld probleem (Smulders, 2012). Dat heeft implicaties voor dit
onderdeel van het rapport, omdat het veranderingsmanagement zal uitgaan
van de vrijwillige beslissing van gemeenten om te fusioneren.
> 7.2. Aandachtspunten bij gemeentelijke fusie
Naar analogie van de andere onderdelen van dit rapport wordt er ook hier
eerst stilgestaan bij mogelijke argumenten voor gemeentelijke fusie. Deze
worden eveneens afgezet ten opzichte van praktijkgetuigenissen. Ook hier is
het de bedoeling te onderzoeken hoe voordelen in geval van gemeentelijke
fusie gemaximaliseerd kunnen worden en valkuilen vermeden kunnen worden.
׀ 131 ׀
> 7.2.1. Redenen voor fusie
In de literatuur worden doorgaans de volgende redenen aangehaald om te
fusioneren (De Ceuninck, 2009). Merk op dat in het huidige debat
verschillende van die elementen geldig (kunnen) zijn, en dat de
categorisering ook overlap vertoont.
Verhoging leefbaarheid en lokale autonomie
Competitie, intergemeentelijke coördinatie, conflictbeheersing,…
Politieke motieven Verdeling van macht (federalisering), capaciteit lokale besturen opvoeren om een beleid te kunnen voeren, stimuleren van het politiek debat, lokale beslissingen mogelijk maken,…
Functionele en administratieve motieven
Schaalvoordelen, lokale responsiviteit verhogen, herverdeling, vermijden van ‘free-rider’ problemen, vermijden van intergemeentelijke ‘spillovers’, efficiëntere besluitvorming mogelijk maken
Financiële motieven Aangepaste belastingsbasis voor de gemeenten, financiële zekerheid, bestuurskracht garanderen, uitvoerende mogelijkheden vergroten,…
Tabel 32. Redenen voor gemeentelijke fusie
Op basis van de interviews valt het op dat de functionele motieven doorgaans
de meest aangehaalde zijn. Gemeenten stellen dat ze onvoldoende
menskracht hebben om te kunnen inspelen op nieuwe verwachtingen of dat
ze onvoldoende flexibel kunnen omgaan met de middelen die ze hebben: zo
worden bvb. sommige diensten bemand door één persoon, wat belangrijke
implicaties heeft als de persoon in kwestie een periode afwezig is. Of men
stelt dat men enkel voldoende middelen heeft om het noodzakelijke te doen,
maar dat er weinig capaciteit overblijft om extra taken op te nemen. Deze
interpretatie sluit sterk aan bij de beweegredenen van de Vlaamse overheid.
׀ 132 ׀
Naast de functionele motieven speelt soms ook het gevoel mee dat fuseren
onafwendbaar is en men dat proces, omwille van politieke redenen, liever
zelf in handen neemt dan af te wachten tot het wordt opgelegd. In dat laatste
geval probeert men dan zelf op voorhand de geprefereerde partners te
kiezen.
In onderstaande paragrafen wordt er dieper ingegaan op enkele van de
belangrijkste argumenten pro fusie.
> 7.2.1.1. Financiële argumenten
Op 4 maart 2016 werd de vrijwillige fusie opnieuw bevestigd door de Vlaamse
regering. Vlaamse gemeenten die tegen uiterlijk 2016 principieel beslissen
om vanaf 2019 op te gaan in één nieuw bestuur, kunnen rekenen op een
schuldovername van ten hoogste 500 euro per inwoner. Daarnaast is er een
uitbreiding voorzien van de waarborgregeling van het Gemeentefonds zodat
de nieuwe gemeente niet minder zal ontvangen dan de som van de aandelen
van de samen te voegen gemeenten. Tot slot is er een ook een mogelijkheid
om tijdelijk een groter aantal schepenen te voorzien voor de fusiegemeenten
(Agentschap Binnenlands Bestuur, 2016). Zoals al gesteld is er momenteel
geen sprake van een opgelegde fusie. Wel gaat de Vlaamse Regering ervan uit
dat veel gemeenten vandaag te klein zijn om alle maatschappelijke
uitdagingen aan te kunnen. De schuldovername kan hierbij een stimulans zijn
om te fuseren en dient eveneens om de kosten van het fusieproces te helpen
dragen.
Ervaring uit de praktijk: “die schuldovername is interessant, ja. Maar die is
strikt genomen niet noodzakelijk voor ons. Maar wat het financiële betreft:
wij zouden er voor onszelf geen goed aan doen te fuseren met onze
buurgemeente, want onze financiën zien er beter uit.”
׀ 133 ׀
Bovenstaand citaat relativeert de stimulans van de Vlaamse regering. Het kan
immers zo zijn dat een gemeente omwille van bestuurskracht beter zou
fuseren, maar dat het financiële argument niet opgaat. Dit hoeft uiteraard
geen probleem te zijn. Het tweede deel van het citaat is hierbij wel
belangrijk. Vanuit het perspectief van een gemeente kan fuseren met een
deelgemeente meer of minder belangrijk zijn, ondanks een schuldovername.
Tot slot is de financiële stimulans voor de opstart van een fusieproces
natuurlijk wel belangrijk. Zoals reeds in het vorige onderdeel van het rapport
werd gesteld, vergt een fusieproces een opstart- en coördinatiekost, waar
gemeenten natuurlijk rekening mee moeten houden en waarvan het
rendement pas enkele jaren nadien (deels) zichtbaar kan worden. De
financiële stimulans kan helpen die kost te dragen als men kiest voor de fusie.
En dat kan wel een belangrijk financieel argument zijn.
Vanuit veranderingsmanagementperspectief kan er daarom worden
aangeraden een ‘financiële scan’ te maken van de financiële positie van de
mogelijke deelnemende gemeenten. Dit kan twee kanten uitgaan: het kan
een bevestiging zijn dat de financiën op orde zijn, maar het kan ook aantonen
dat er een discrepantie is tussen de gemeenten en dat er op dat vlak een
aantal zaken op orde moeten worden gesteld.
Daarnaast kan het nuttig zijn te berekenen wat de kost zou zijn indien men
geen gebruik van de stimulans nu zou maken, maar wel later een fusie op
eigen krachten zou willen financieren. Uit de interviews is gebleken dat
sommige gemeenten een fusie op de middellange termijn onafwendbaar
noemen. Als dat het geval is, en de overtuiging voor een fusie is groot, kan
men zich de vraag stellen waarom men nog langer zou wachten nu de
financiële omkadering in dit proces zou kunnen helpen.
׀ 134 ׀
> 7.2.1.2. Vergroting bestuurskracht: opbouwen van capaciteit en
expertise
Eerder in dit hoofdstuk werd reeds gesteld dat één van de belangrijkste
redenen voor fusie de vergroting van bestuurskracht is. Een schaalvergroting
zou de bestuurskracht van gemeenten kunnen vergroten. Zoals al reeds in de
vorige hoofdstukken werd gesteld is dat niet noodzakelijk zo. De optimale
schaal bestaat niet, en bovendien is er geen wetenschappelijk bewijs dat
bestuurskrachtvergroting automatisch zal voortvloeien uit een fusie (Dollery
& Fleming, 2006). Daarom blijft het belangrijk te beseffen dat bestuurskracht
plaats-, tijd- en situatiegebonden is. Elke gemeente heeft specifieke
kenmerken, bevindt zich in een specifieke regio en wordt op elk moment
geconfronteerd met eigen specifieke problemen. Dergelijke verschillende
omstandigheden vereisen dan ook een verschillende aanpak. Ook in dit geval
zal een fusie dus niet automatisch leiden tot een meer bestuurskrachtige
gemeente. Onderstaand citaat geeft duidelijk weer dat een mogelijkse
toename aan bestuurskracht ook niet noodzakelijk impliceert dat een huidig
eventueel tekort als problematisch wordt ervaren.
Ervaring uit de praktijk: “Voor sommige dienstverlening hebben we slechts
één ambtenaar. Ik moet u niet vertellen wat dat betekent als die ziek valt.
[…].Maar op zich hebben we die fusie niet nodig. We hebben het altijd gered
en dat zal in de toekomst niet anders zijn.”
Los daarvan is het wel ze dat een fusie expertise- en capaciteitstoename
mogelijk maken. Doordat personeel uit verschillende organisaties nu gaan
integreren kan er een cumulatie van kennis plaatsvinden omdat expertise
gedeeld wordt. Dat leidt tot een verhoogde specialisatie in verschillende
domeinen. Finaal moet dit leiden tot een betere kwaliteit van de
׀ 135 ׀
dienstverlening. Ook doordat twee mogelijks verschillende
organisatieculturen worden samengebracht, bestaat de kans dat men van
elkaar kan leren.
Net zoals bij de vorige scenario’s is vanuit dat perspectief het creëren van
efficiëntie misschien niet eens het meest belangrijke mogelijke voordeel. Door
samenwerking kunnen er meer mogelijkheden ontstaan en kan de kwaliteit
van de dienstverlening toenemen. Zo kan er geïnvesteerd worden in een beter
beleid op vlak van HR of ICT. Doordat procedures worden afgestemd kan er
meer uniformiteit, transparantie en continuïteit van de dienstverlening zijn,
wat moet bijdragen tot een meer efficiënt, optimaler en kwaliteitsvoller
functioneren van de diensten. Een integratieplan moet daarom verder gaan
dan de implementatiedatum. Het zal noodzakelijk zijn, zeker in de eerste jaren
na de integratie, te streven naar optimalisaties van processen en
werkmethodes. Een integratie is meer dan het samenvoegen van twee
organisaties. Het is nl. een nieuwe organisatie. En die moet als dusdanig
worden behandeld. Het identificeren van voordelen of doelstellingen voor de
nieuwe organisatie is hierbij niet evident. Doorgaans ligt de focus sterk op het
beheren en managen van de dagdagelijkse taken en het aanpakken van
operationele taken. Het is daarom belangrijk niet alleen aan te geven welke
doelstellingen gerealiseerd moeten worden, maar ook te bepalen op welke
manier de dienstverlening zal moeten verbeteren, en dit gaat verder dan enkel
efficiëntie.
׀ 136 ׀
> 7.2.1.3. Sturingsproblemen aanpakken
Een grotere organisatie kan complexer zijn om aan te sturen.
Veranderingsmanagement moet daar van in het begin rekening mee houden.
Integratieplannen moeten in de ontwerpfase reeds bepalen hoe de
geïntegreerde organisatie zal worden aangestuurd na de integratie en hoe ze
zich verder dient te ontwikkelen. Als het sturingsaspect van in het begin niet
duidelijk is, loopt men het risico dat diensten en personeel geen goed zicht
hebben op wat er van hen verwacht wordt. Dat impliceert dat een
geïntegreerde organisatie zonder duidelijke sturing lang in de transitiefase
zal blijven zitten, en dat vergroot in sterke mate de opstart- en
coördinatiekost. Bovendien loopt men hiermee ook het risico de
ontevredenheid van het personeel te vergroten. Met andere woorden: sturing
van een nieuwe organisatie verdient voldoende aandacht, zowel in de
transitiefase als in de implementatie- en consolidatiefase.
Daarentegen kan het ook dat de sturing in plaats van complexer, eerder
vlotter zal lopen na een fusie, en dit omwille van de mogelijke
professionalisering: Immers, meer capaciteit betekent meer ademruimte voor
het management om zich bezig te houden met de daadwerkelijke aansturing.
Daarbovenop verwijzen sommige gemeenten dat bij kleine gemeenten het
sturingsprobleem ook een politiek probleem is. Onderstaande citaten
verwijzen hiernaar.
Praktijk uit de getuigenis: “een fusie zou de kans geven aan de politieke
mandatarissen om zich te professionaliseren. Nu zijn er teveel mensen met
een mandaat en die mensen doen dat in hun vrije tijd. Dat is een probleem.”
Praktijk uit de getuigenis: “het niveau van de gemeenteraad ligt laag. Een
fusie zou dit kunnen opkrikken.”
׀ 137 ׀
Kortom: het kan zijn dat een fusie op bepaalde vlakken de sturing zal
bemoeilijken, maar het kan ook zijn dat het op andere vlakken zal
professionaliseren. Dit zal uiteraard opnieuw contextgebonden zijn, en de
praktijk zal moeten uitwijzen naar welke richting de balans zal slaan. Hoe
dan ook is toenemende complexiteit van sturing op de langere termijn niet
noodzakelijk problematisch.
> 7.2.1.4. Structureren van reeds bestaande informele samenwerking
In het huidige kader van vrijwillige fusies, kunnen er twee bijzondere redenen
zijn om te fuseren met de deelgemeenten. Een eerste is een positief
argument en heeft te maken met het verder structureren van bestaande
(in)formele samenwerking. Gemeenten die inderdaad al gedurende jaren
samenwerken, vormen van shared services hebben of van IGS, op een formele
of eerder informele manier, kunnen ervoor pleiten op een bepaald moment
die samenwerking vergaand te structureren door middel van een fusie.
Immers, naarmate men steeds meer samen doet, kan men zich de vraag
stellen wat de eigenheid van een individuele gemeente op den duur nog is.
Hierbij aansluitend kan men zich ook de vraag stellen wat op termijn de
ambitie van de gemeente is; een sterke ambitie zal ook nood hebben aan
grotere slagkracht.
In geval van veel samenwerking, kan het ook voor de bevolking en het
ambtelijk apparaat logisch lijken dat een fusie een logische volgende stap in
de ontwikkeling van de gemeente. Daarentegen kan dit ook een argument zijn
om niet te fuseren.
Ervaring uit de praktijk: “we doen al veel samen. Waarom moeten we dan
nog fuseren?”
׀ 138 ׀
Een tweede argument dat regelmatig voorkomt is dan eerder negatief van
aard. In regio’s waar een grote(re) stad omringd wordt door kleinere
gemeenten lijkt er een tendens te zijn dat kleinere gemeenten beslissen te
fuseren, niet omdat ze het absoluut noodzakelijk achten, maar omdat ze op
de lange termijn menen dat een fusie onafwendbaar is, én omdat ze willen
vermijden te worden samengevoegd met een grotere gemeente. Zoals
hierboven al gesuggereerd is dat eerder een politiek-strategische reden. In
dit geval voedt het de angst eigenheid kwijt te geraken en geen controle te
behouden op de toekomst van de eigen gemeente. De vraag in dit verband is
of dergelijke ‘subjectieve’ redenen functioneel zijn voor een goede fusie en
welke dynamiek dit binnen een regio teweeg brengt: kleine gemeenten die
fusioneren zouden nl. de omvang van een centrumstad kunnen benaderen.
> 7.2.2. Specifieke aandachtspunten
Het is duidelijk dat bovenstaande elementen ook in bepaalde mate betrekking
hebben op de andere reorganisatiescenario’s. Hieronder worden een paar
elementen aangehaald die van bijzonder belang zijn voor de fusie van
gemeenten.
> 7.2.2.1. Politieke en ambtelijk draagvlak
Een gemeentelijke fusie is, net zoals bij de verschillende andere lokale
reorganisaties, een fusie die zowel politiek als ambtelijk gedragen moet
worden. Anders in dit geval is echter wel de impact. Een fusie gaat niet meer
enkel over het samen laten werken of samenvoegen van (onderdelen van) de
administratie, maar eveneens van gemeenteraden en politieke
mandatarissen. Onderstaande twee citaten (uit twee verschillende
׀ 139 ׀
gemeenten) tonen het belang van politiek en ambtelijk draagvlak voor het
succesvol realiseren van een fusieoperatie.
Ervaring uit de praktijk: “Mij lijkt het dat de politiek het hier eerst over eens
moet zijn. Als dat het geval is, zal de ambtenarij wel volgen.”
Ervaring uit de praktijk: “De politiek wil dit niet, maar ik ben ervan overtuigd
dat we niet anders zullen kunnen dan te fuseren.”
Het lijkt zo te zijn dat men ervan overtuigd is dat een samenwerking tussen
beiden belangrijk is, maar beide citaten geven ook aan dat de politieke
actoren op lokaal niveau van doorslaggevend belang zullen zijn om een fusie
daadwerkelijk te organiseren.
Op politiek vlak is het belangrijk om over-politisering te vermijden. Politieke
standpunten over een samensmelting van gemeenten zijn onvermijdelijk en
zelfs belangrijk om inhoud te geven aan de te voeren discussie. Echter, zodra
de discussie politiek op de spits wordt gedreven, is dat nefast voor de
voortgang van het proces. Daarnaast zal het zowel voor de politieke als de
ambtelijke kant van belang zijn het eigenbelang opzij te zetten en de schijn
ervan te vermijden. Van zodra de keuze tot fusie genomen is, moeten de
politieke en ambtelijke sleutelactoren de uitkomst van een fusieproces
dienen.
> 7.2.2.2. Nabijheid burger
Een fusie kan leiden tot meer economische efficiëntie, maar het risico bestaat
dat hierdoor de afstand tot de burger vergroot. Dat laatste is belangrijk om
in het oog te houden, omdat dit ook bijdraagt tot de efficiëntie van het lokale
bestuur. Immers, bij een zo optimaal mogelijk evenwicht tussen efficiëntie
׀ 140 ׀
en burgernabijheid is een gemeente in staat om tegelijkertijd op een
efficiënte manier de nodige output en resultaten te genereren, maar ook om
te reageren op de noden van de burger. Dat laatste mag niet overschat
worden, maar mag ook niet geminimaliseerd worden.
Ervaring uit de praktijk: “Als de burger hier binnenkomt met een probleem,
wordt hij makkelijk doorverwezen en geholpen, omdat iedereen hier iedereen
kent. Ik vrees dat we dat bij een fusie kwijt zijn.”
Zoals gesteld mag nabijheid als potentieel risico ook niet overdreven worden.
Het is doorgaans redelijk onduidelijk in welke mate dit voor de meeste
burgers een probleem zou zijn. Met de toenemende mate van digitalisering
en mogelijkheden van mobiliteit is de kans reëel dat burgers voornamelijk
belang hechten aan de kwaliteit van de dienstverlening, die eventueel
rekening houdt met de omtrek van de regio waarbinnen die dienstverlening
zich afspeelt. Het zal voor de burger dan ook tijd kosten om te wennen aan
de nieuwe situatie, en dus is dat ook iets wat op de langere termijn moet
worden beschouwd.
Om de nabijheid van de burger in kaart te brengen kan het eventueel helpen
om te onderzoeken wat de binding van de burgers is met de omliggende
gemeenten. Is die binding klein kan het helpen communicatie en informatie
daarop te richten.
> 7.2.2.3. Volksraadpleging
Over het algemeen wordt er aangenomen dat het belangrijk is de bevolking
en het maatschappelijke middenveld te betrekken bij een eventuele fusie.
Het kan, ingeval het meer draagvlak oplevert, inderdaad een ondersteunend
instrument zijn voor de gemeenten die willen fuseren. Men kan hier nog
׀ 141 ׀
verder in gaan door burgers of het middenveld te betrekken bij een eventuele
discussie over de kernopgaven van de toekomst. Los van een eventuele
officiële en formele volksraadpleging is het raadzaam te investeren in de
informele netwerken om informatie vanuit die hoek te verzamelen, waardoor
er voldoende voeling gehouden wordt met de bevolking en er op informele
wijze rekening kan worden gehouden met mogelijke gevoeligheden.
Een volksraadpleging wordt doorgaans als volgt gedefinieerd: “Een
gemeentelijke of provinciale volksraadpleging is het voorleggen van een vraag
met betrekking tot gemeentelijke of provinciale materie aan de kiezers in de
betrokken gemeente of provincie” (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2016b).
Dat impliceert dat de gemeenteraad, op eigen initiatief of op verzoek van de
burgers, de inwoners kan consulteren over bepaalde aangelegenheden.
Belangrijke kenmerken van een volksraadpleging zijn de volgende:
Deelname is niet verplicht;
De uitslag is niet bindend voor het bestuur.
Beide kenmerken tonen tegelijkertijd het potentieel en het grote risico van
het organiseren van een volksraadpleging. Door de vrijblijvendheid kunnen
geïnteresseerde en geïnformeerde inwoners hun mening te kennen geven.
Daarnaast kan het de legitimiteit van beslissingen verhogen (Block, Dezeure
& Van Assche, 2010). Potentieel nadeel is dan weer wel dat er zelden sprake
is van representativiteit en dat er een risico is op polarisatie omdat enkel de
burgers met een uiterst positieve of negatieve houding ten opzichte van (in
dit geval) een fusie hun mening geven. Dat heeft ook te maken met het
gegeven dat burgers die doorgaans deelnemen aan dat soort initiatieven
vooral de goed geïnformeerde burgers zijn, die doorgaans ook al op andere
manieren proberen te participeren aan de politieke besluitvorming.
׀ 142 ׀
Bovendien is het vrijblijvende karakter van volksraadplegingen moeilijk:
indien gemeenten beslissen om te fuseren, is het gehalte van de bruikbare
informatie bijzonder beperkt.
Volksraadplegingen en burgerparticipatie in het algemeen vinden doorgaans
relatief weinig steun bij lokale mandatarissen en secretarissen. De vraag is
dan ook wat de rol van volksraadplegingen bij de fusie van gemeenten kan
betekenen (Block et al., 2010). Daarvoor moet er eerst worden nagedacht
over de rol van de burger in dit verband: wordt de burger beschouwd als een
cliënt van de dienstverlening en belastingbetaler, of als partner? De
organisatie van volksraadplegingen insinueert het laatste, terwijl de praktijk
zich wellicht voornamelijk beperkt tot het eerste. In dat geval riskeert een
volksraadpleging de burger de indruk te geven dat er rekening zal worden
gehouden met de verwachtingen, terwijl dat niet noodzakelijk het geval is.
De vraag is dan ook of dit geen wrang gevoel achterlaat?
Om dat te vermijden is het belangrijk de organisatie van volksraadplegingen
ernstig te nemen, omdat ze anders voornamelijk gaan lijken op een verplichte
klus binnen een procedure. En om ze ernstig te nemen, is het belangrijk te
beseffen dat een volksraadpleging van burgers veel vergt: zelfkennis,
bereidheid tot dialoog, aanvaarding van kritiek en dus van consensus,
voldoende geïnformeerd zijn om gegrond een mening te kunnen nemen en te
verdedigen. Dat impliceert op zijn beurt dat de gemeenten die een
volksraadpleging organiseren de burger voldoende kansen moeten geven
hiertoe te komen. En dat impliceert voldoende informatie over mogelijke
fusies.
Samengevat: bewonersinspraak is niet evident. Block et al. (2010) sommen
de aandachtspunten op. Ze worden hieronder weergegeven omdat het
element van volksraadpleging regelmatig naar voren kwam bij de interviews
en bij momenten als overwegen waardig beschouwd:
׀ 143 ׀
De politieke cultuur heeft het lastig met interactieve besluitvorming;
Hoge verwachtingen bij burgers worden wel gecreëerd, maar doorgaans
niet altijd ingelost;
Een groeiende professionalisering van het bestuur zet
vermaatschappelijking onder druk;
Enkel een participatie-elite laat zijn stem duidelijk horen;
Veel ‘kiezers’ zien een neo-republikeinse invulling van burgerschap niet
zitten;
Inspraak en betrokkenheid vraagt veel capaciteiten van de burger.
Kortom: zijn, in het geval van fusies van gemeenten, volksraadplegingen
geïsoleerde initiatieven, of passen ze in een langere termijnvisie om burgers
meer te betrekken in hun eigen woonomgeving?
Omwille van de moeilijkheden van volksraadplegingen wordt er hier
betwijfeld of dit wel hét instrument bij uitstek is om informatie vanuit de
bevolking te verzamelen. Een gemeente staat in principe al dicht bij de
burger en het verenigingsleven. De draagkracht van reeds bestaande
informatiekanalen kunnen in dit debat helpen om inzicht te krijgen op de
houding en de mening van burgers. Het laat ook toe om verder te gaan dan
het stellen van een ‘ja/neen’-vraag met betrekking tot fusies. Wil men
werkelijk dat inzicht verkrijgen kan er overwogen worden debat-avonden te
organiseren, hoorzittingen of burgerpanels waar burgers de kans krijgen om
geïnformeerd te worden en genuanceerd hun mening weer te geven. Het laat
ook toe om zicht te krijgen op de categorie personen die hun mening geeft
en zij die dat niet doet om vervolgens gerichter informatie op te starten.
׀ 144 ׀
> 7.2.3. Te ondernemen stappen
Een fusie van gemeenten is een complex proces. In principe kunnen de
‘stappenplannen’ uit de vorige paragrafen eveneens worden gebruikt als
inspiratie voor de integratie van gemeenten. Er wordt dan ook verwezen naar
die hoofdstukken om bijkomende ideeën op te doen.
Specifiek voor de gemeentelijke fusie kan er inspiratie worden opgedaan uit
de publicatie van Boogers, Mentink en Ruizendaal (2014) die lessen en
leerervaringen uit de Nederlandse gemeentelijke herindelingen hebben
opgesomd. Bij een gemeentelijke fusie gaan zij uit van drie grote fasen: pre-
fusie, fusie en post-fusie. Hieronder worden ze vertaald naar een Vlaamse
context.
> 7.2.3.1. Fase 1. Pre-fusie
In principe start deze fase van zodra er nagedacht wordt over een mogelijke
fusie. In de pre-fase wordt er nagedacht over de achtergrond, context en
doelstellingen van de fusie. Deze fase bestaat uit enkele subfasen
weergegeven in onderstaande tabel aan de hand van sleutelvragen en
mogelijke acties, naar analogie met de voorgaande onderdelen van dit
rapport. Ook hier geldt dit overzicht als inspiratiebron en zal er altijd, in
functie van de lokale context, moeten worden overwogen wat relevant en
mogelijks bruikbaar is.
׀ 145 ׀
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Wat is het nut en de noodzaak van de fusie?
Een bestuurskrachtmeting kan inzicht geven in de objectieve redenen om al dan niet te fuseren. Om het debat te objectiveren kan dit een belangrijk instrument geven.
Wie zijn de mogelijke partners? Wie zijn alternatieve partners?
Het kan interessant zijn om niet alleen de ‘meest voor de hand liggende’ partners te overwegen, maar ook de partners die men in eerste instantie misschien minder goed kent. Om dit te overwegen, kan het als gemeente interessant zijn om een informateur aan te duiden die bij de buurgemeenten polshoogte neemt over eventuele fusie. Daarnaast is het sowieso interessant en leerrijk om te gaan kijken naar andere praktijkvoorbeelden en contact op te nemen met organisaties die hierbij kunnen helpen (bvb. VVSG, Vlaamse Overheid).
Wat is de visie achter de fusie?
Bepaal wat de kernwaarden van de ‘nieuwe’ gemeente moeten zijn. Waar moet de fusie toe leiden?
Wie zal de fusie trekken? Los van de aanduiding van een eventuele ‘veranderingsmanager’ gaat het in deze fase ook over het aanduiden van lokaal en collectief leiderschap, waarbij de gemeenteraad wordt betrokken. Daarnaast is het vanaf nu nuttig strategisch om te gaan met (toekomstige) benoemingen.
Wie betrek je? Het betrekken van de gemeenteraden hoeft niet altijd op een formele wijze plaats te vinden; informele ontmoetingen tussen de gemeenten, op ambtelijk en politiek niveau, zijn van groot belang voor het fusieproces.
Bevolking informeren? Naast de bestuurlijke oriëntatie is ook de maatschappelijke oriëntatie een belangrijke factor in een proces. Door de maatschappelijke oriëntaties tijdig te onderzoeken en inzichtelijk te maken, kunnen lastige discussies hierover worden voorkomen. Volksraadplegingen kunnen hierbij helpen.
׀ 146 ׀
Wat doe je met de financiën?
Op het gebied van financiën is het aan te raden om al vroeg in het proces de risico’s in kaart te brengen. Met een uitgebreide financiële scan kunnen risicovolle zaken al vroeg worden besproken.
Hoe bereid je het voor? In de aanloop naar de fusie is het belangrijk om een strak geleid proces te hebben, waarbij alle betrokken gemeenten een synchrone besluitvorming hebben en tegelijk worden geïnformeerd. Daarnaast moet er natuurlijk worden opgelet voor de gevaren van ‘grand design denken’.
Tabel 33. Acties en sleutelvragen bij de pre-fusie
׀ 147 ׀
> 7.2.3.2. Fase 2. Fusie
De fusie zelf betreft natuurlijk de verdere uitwerking en implementatie van
de reorganisatie. Onderstaande vragen en bijhorende acties kunnen
inspirerend zijn om deze fase aan te pakken.
Tabel 34. Sleutelvragen en acties bij fusie
Net zoals bij de integratie gemeente-OCMW gaat het hier over het stelsmatig
afbouwen van de aparte gemeenten en het opbouwen van een nieuwe
gemeente. De startpositie blijft de analyse van de AS IS-situatie, waarbij per
domein, dienst of situatie wordt nagegaan welke toekomst men voor ogen
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Hoe wordt de nieuwe organisatie uitgetekend?
Hoe worden diensten geïntegreerd?
Welk tijdspad wordt gehanteerd?
Wat met dubbele functies (bvb. op leidinggevende posities?)
Hoe worden structuren/processen/ methodes/… op elkaar afgestemd?
Zijn alle betrokkenen op de hoogte?
Zijn alle diensten, werkprocessen, werkmethoden,… op elkaar afgestemd?
Bepaal hoe de nieuwe organisatie eruit moet zien en maak een plan op om dit te realiseren
Maak een blauwdruk van de organisatie
Ontwikkel een performantie-meetsysteem om de integratie te monitoren, zowel tijdens het integreren als de resultaten van de integratie
Stem de deelprojecten op elkaar af
Implementeer strategische en operationele plannen
Bouw de grenzen tussen gemeenten af
Installeer de eventuele nieuwe organen
Implementeer de personeelswijzigingen
Investeer in communicatie naar stakeholders
׀ 148 ׀
heeft en hoe de verschillende organisaties in elkaar zullen worden gepast.
Communicatie en een doordachte implementatie zijn hierbij van groot
belang.
> 7.2.3.3. Fase3. Post-fusie
De post-fusie fase vangt aan op het moment dat de fusie een feit is. In deze
fase vindt de evaluatie van het fusieproces plaats, net zoals bij de andere
lokale reorganisatie-scenario’s. Immers, Na de fusie is er een nieuwe
werkelijkheid ontstaan, ook voor de regio en haar inwoners. Door in de
voorfase naar een fusie al uitgebreid in dialoog te gaan met alle stakeholders
zal de nieuwe gemeente zich sneller tot haar recht kunnen laten komen. Dat
kan de vitaliteit van wijken en buurten ten goede komen, zeker als de
inwoners op een bepaalde manier betrokken zijn geweest bij het fusieproces.
Tabel 35. Sleutelvragen en acties bij post-fusie
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Wat heeft de integratie gekost?
Welke winsten zijn er geboekt?
Zijn de doelstellingen bereikt?
Wat zijn de gewenste en ongewenste effecten?
Volg de prestatie-indicatoren op
Stuur de organisatie bij indien nodig
Blijf streven naar verbetering
׀ 149 ׀
Referenties
Agentschap Binnenlandse Bestuur (2012). Regioscreening. Bestuurlijke
regionale samenwerking in Vlaanderen. Inventarisatie en analyse.
Brussel: Agentschap Binnenlands Bestuur
Agentschap Binnenlands Bestuur (2014). Intergemeentelijke samenwerking.
URL:http://binnenland.vlaanderen.be/verzelfstandiging-en-
samenwerking/intergemeentelijke samenwerking [geraadpleegd op
17/03/2015].
Agentschap Binnenlands Bestuur (2016). Stand van zaken fusies. URL:
http://lokaalbestuur.vlaanderen.be/strategische-projecten/fusie/stand-
van-zaken [geraadpleegd: maart 2016]
Agentschap Binnenlands Bestuur (2016b). Vlaamse Adviescommissie voor
Volksraadplegingen. URL: http://lokaalbestuur.vlaanderen.be/werking-
bestuur/burgerparticipatie/vlaamse-adviescommissie-voor-
volksraadplegingen [geraadpleegd februari 2016]
Block, T., Dezeure, K., & Van Assche, J. (2010). Politieke participatie en
burgerbetrokkenheid. De kerktorenpolitiek voorbij? Lokale politiek in
Vlaanderen, 127-148
Boogers, M., Mentink, M., & Ruizendaal, S. (2014). Gemeentelijke
herindelingen: lessen en leerervaringen: onderzoek naar ervaringen met
recente herindelingstrajecten
׀ 150 ׀
Boonstra, J. (2008). De veranderingsmanagementbox. Succesvol veranderen
van organisaties. MainPress BV.
Changemanagement Online. H 7. Implementeren. Het realiseren van
verandering. http://www.changemanagementonline.com/wp-
content/uploads/2009/04/het- veranderboek-h7-implementeren-het-
realiseren-van-verandering.pdf.
De Ceuninck, K. (2009). Politieke besluitvorming in België: over de fusies van
1976 (Doctoral dissertation, Ghent University).
Decreet houdende de Intergemeentelijke Samenwerking (2001), artikel 3.
De Rijksoverheid (z.d.). Gemeentelijke herindeling. URL:
http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/gemeentelijke-
herindeling [31.03.2015]
Dollery, B., & Fleming, E. (2006). A conceptual note on scale economies, size
economies and scope economies in Australian local government. Urban Policy
and Research, 24(2), 271-282.
Homans, L. (2015). Conceptnota aan de Vlaamse regering. Betreft: integratie
van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn in de
gemeentebesturen: inhoudelijke en procesgerelateerde krijtlijnen.
Korsten, A., Schaepkens, L. en Sonnenschein, L. (2004). Shared services.
Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij gemeenten. Den Haag: InAxis.
׀ 151 ׀
KU Leuven, Hogeschool Gent, Idea Consult & OMGEVING (2012). Onderzoek
naar de voor het Vlaams ruimtelijk beleid relevante vormen van
intergemeentelijke samenwerking. Eindrapport.
Leroy, J., Van Schuylenbergh, P., & Verlinden, R. (2015). Integratie
gemeente-OCMW. Naar een sterker sociaal beleid. Brussel: Politeia
Luts, M., Op de Beeck, L. & Verhoest, K. (2009). Managementondersteunende
dienstverlening in de Vlaamse overheid. Internationale Case-studie inzake
shared service centers in Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Steunpunt
Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.
Marsee, J. (2002). Ten steps for implementing change. Nacubo Business
Officer.
Queensland Government. Change management best practices guide. Five (5)
key factors common to success in managing organisational change.
Smulders, J. (2012). De vrijwillige fusies van gemeenten. Een vergelijkende
studie tussen Vlaanderen en Nederland. KU Leuven – niet-gepubliceerde
masterproef.
Schaafsma, L. & De Wal, M. (2005). Het meten van effecten van verandering.
ManagementExecutive. www.kluwermanagement.nl.
Vanderstraeten, G., Verschuere, B., Goeminne, S., & DE RYNCK, F. (2012).
Samenwerking tussen de Vlaamse Centrumsteden en hun OCMW’s op het vlak
van Financieel Management.
׀ 152 ׀
Van Dooren, W., Verhoest, K., Janvier, R., Dewilde I., Op de Beeck, L.,
Janssens, L. Beheersmatige samenwerking tussen gemeente en OCMW. Studie
in opdracht van de Vlaamse overheid Agentschap Binnenlands
Bestuur.http://binnenland.vlaanderen.be/verzelfstandiging-en-
samenwerking/praktisch-handboek-voor-samenwerking-gemeente-en-ocmw
Vlaamse Regering (2015). Vrijwillige fusie van gemeenten: begeleidende
maatregelen vanuit de Vlaamse Overheid.
׀ 153 ׀
Beleidsaanbevelingen
Ongeacht het type reorganisatie die lokale besturen willen opzetten, zijn er
een aantal parallelle aanbevelingen die men op vlak van
veranderingsmanagement in acht kan nemen. Deze worden hieronder
gegroepeerd weergegeven.
Met betrekking tot de context
De algemene context van een lokaal bestuur zal sterk bepalen hoe het
veranderingsproces vorm moet/kan krijgen. Het is evident dat een gemeente
met reeds talrijke vormen van samenwerking anders voor een reorganisatie
staat dan een gemeente die veel minder ervaring op dat vlak heeft. Hetzelfde
geldt voor de politieke, sociale en economische context van een gemeente.
Financiële argumenten kunnen een reorganisatie bespoedigen, terwijl
politieke of sociale argumenten een reorganisatie kunnen vertragen. De
handleidingen die hier gepresenteerd zijn zullen vanuit dat opzicht steeds
vertaald moeten worden naar de specifieke situatie van de gemeente, en die
context zal in dat verband ook steeds gerespecteerd moeten worden.
Met betrekking tot het veranderingsproces
Zoals al duidelijk werd gemaakt zijn er talrijke elementen om rekening mee
te houden met veranderingen, en afhankelijk van het type reorganisatie
kunnen deze ook nog eens verschillen. Een aantal elementen leken echter
cruciaal voor reorganisaties op lokaal niveau:
Er is een combinatie nodig van ambtelijk en politiek leiderschap, en er
moet aandacht uitgaan naar beide vormen om een verandering duurzaam
en gedragen op poten te zetten.
Een verandering moet gepland worden, maar mag niet vervallen in
gedetailleerde en rigide stappenplannen. Flexibiliteit en de mogelijkheid
׀ 154 ׀
om plannen aan te passen zullen even belangrijk zijn voor het succes en
de gedragenheid van de verandering.
Meten is weten, maar ook hier zijn beperkingen. Regelmatig werd
aangehaald dat doelstellingen van hervormingen gemeten moeten
worden en dat er op voorhand ook analyses moeten worden doorgevoerd
om zicht te krijgen op de problematiek en de doelstellingen die
gerealiseerd moeten worden. Dit is inderdaad belangrijk, maar het is een
illusie te denken dat alles op voorhand becijferd kan worden en alles
achteraf gemeten kan worden in termen van effecten en behaalde
doelstellingen. Gemeenten moeten trachten dit te realiseren als middel
om zinvol beleid op te zetten, maar meten kan en mag geen doel op zich
worden.
Over de muur kijken en leren van elkaar is voor elke type hervorming
belangrijk. Binnen Vlaanderen bestaan er talrijke vormen van
samenwerking en gewoontes wat maakt dat lokale besturen van elkaar
kunnen leren, inspiratie opdoen en kunnen proberen valkuilen te
vermijden die anderen misschien eerder niet hebben kunnen vermijden.
Betrokkenheid en communicatie zijn essentieel in het
veranderingsproces, en de variatie hierin eveneens: formeel en informeel
overleg, mogelijkheid tot discussie, informatie met betrekking tot de
vorderingen,… behoren allemaal tot belangrijke kanalen om medewerkers
en stakeholders mee te krijgen in het hervormingsproces.
Met betrekking tot de doelstellingen
Weinig hervormingsprojecten eindigen exact waar ze initieel wilden
eindigen. Hervormingen nemen tijd en verlopen doorgaans niet zoals men
het gepland heeft. De hier besproken reorganisatiescenario’s hebben
aangetoond dat vooropgestelde doelstellingen van efficiëntie en toename
van bestuurskracht niet de enige doelstellingen zijn die gerealiseerd
׀ 155 ׀
kunnen worden. De hier besproken reorganisaties laten ook
mogelijkheden toe op vlak van specialisatie en expertise, flexibiliteit en
ruimte om projecten of beleid op te zetten waar men vroeger niet toe
kwam.
Het is belangrijk de doelstellingen te meten, maar eveneens de
deeltrajecten van het veranderingstraject om een meer genuanceerd
beeld te krijgen van de hervorming.
Men maakt best een onderscheid tussen korte en lange termijn
doelstellingen. Veel reorganisatiescenario’s en de manier waarop ze
worden aangepakt hangen af van wat het lokaal bestuur op de langere
termijn wil realiseren. De reorganisatie wordt daarom best gekaderd
binnen een langere termijnvisie.