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UNIVERSIDAD MARIANO GÁLVEZ DE GUATEMALA ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES “ANÁLISIS JURÍDICO DEL ARTICULO 225 CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y RURAL Y EL ARTÍCULO 253 LITERAL C) AUTONOMÍA MUNICIPAL, AMBOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, CON RELACIÓN A LA ANTINOMIA SOBRE LA COMPETENCIA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL” LUIS PEDRO VIDES GÓNGORA GUATEMALA, AGOSTO DE 2018
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UNIVERSIDAD MARIANO GÁLVEZ DE GUATEMALA
ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
“ANÁLISIS JURÍDICO DEL ARTICULO 225 CONSEJO NACIONAL DE
DESARROLLO URBANO Y RURAL Y EL ARTÍCULO 253 LITERAL C)
AUTONOMÍA MUNICIPAL, AMBOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA
REPÚBLICA DE GUATEMALA, CON RELACIÓN A LA ANTINOMIA SOBRE LA
COMPETENCIA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL”
LUIS PEDRO VIDES GÓNGORA
GUATEMALA, AGOSTO DE 2018
UNIVERSIDAD MARIANO GÁLVEZ DE GUATEMALA
ESCUELA DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
“ANÁLISIS JURÍDICO DEL ARTÍCULO 225 CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO
URBANO Y RURAL Y EL ARTÍCULO 253 LITERAL C) AUTONOMÍA MUNICIPAL,
AMBOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA,
CON RELACIÓN A LA ANTINOMIA SOBRE LA COMPETENCIA DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL”
TRABAJO DE GRADUACIÓN
PRESENTADO POR:
LUIS PEDRO VIDES GÓNGORA
Previo a optar al Grado Académico de
LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
Y los Títulos Profesionales de
ABOGADO Y NOTARIO
GUATEMALA, AGOSTO DE 2018
AUTORIDADES DE LA ESCUELA, ASESOR Y REVISOR DEL TRABAJO DE
GRADUACIÓN
Director de la Escuela: Lic. Benito Mariano Maza Castellanos
Asesor: Lic. Carlos Humberto Franco González
Revisor: Lic. Víctor Manolo Funes Enríquez
III
IV
Administrador
Cuadro de texto
Administrador
Cuadro de texto
V
Administrador
Cuadro de texto
Administrador
Cuadro de texto
VI
Administrador
Cuadro de texto
Administrador
Cuadro de texto
REGLAMENTO DE TESIS
ARTÍCULO 9°: RESPONSABILIDAD
Solamente el estudiante, asesor y revisor serán los responsables ante terceros, del
contenido y desarrollo de los trabajos de graduación, quienes deberán hacer del
conocimiento del Decanato cualquier anomalía que se diere en el proceso de su
elaboración.
VII
CAPÍTULO II
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA
2.1 Promulgación de la Constitución Política de la República de Guatemala de
1985……………………………………………………………………………………….19
2.2 Concepto……………………………………………………………………………..20
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………….1
CAPÍTULO I
EL ESTADO
1.1 Concepto……………………………………………………………………………….4
1.2 Elementos del Estado………………………………………………………………...5
1.2.1 Población…………………………………………………………………….5
1.2.2 Territorio……………………………………………………………………..5
1.2.3 Poder…………………………………………………………………………5
1.2.4 Soberanía……………………………………………………………………5
1.3 Organización Administrativa del Estado……………………………………………6
1.3.1 Etimología de la palabra Administración…………………………………6
1.3.2 Concepto de Administración…………………………………………….6
1.3.3 Administración Pública……………………………………………………..7
1.4 Sistemas o Técnicas de Organización de la Administración Pública…………...8
1.4.1 Centralización o Concentración Administrativa………………………….9
1.4.1.1 Características de la Centralización o Concentración
Administrativa……………………………………………………………………………...10
1.4.2 Desconcentración Administrativa………………………………………..11
1.4.2.1 Características de la Desconcentración Administrativa…….12
1.4.3 Descentralización Administrativa………………………………………..13
1.4.3.1 Características de la Descentralización Administrativa……..14
1.4.3.2 Ley General de Descentralización, Decreto número 14-2002
del Congreso de la República de Guatemala…………………………………………14
1.4.4 Autonomía y Autarquía Administrativa………………………………….16
VIII
2.3 Naturaleza Jurídica………………………………………………………………….21
2.4 Estructura de la Constitución Política de la República de Guatemala de 1985
……………………………………………………………………………………………..22
2.5 Interpretación Constitucional……………………………………………………….25
2.5.1 Tesis Subjetiva y Objetiva………………………………………………..26
2.6 Reglas de Interpretación Constitucional…………………………………………..27
2.6.1 Fin supremo de la Constitución………………………………………….27
2.6.2 Interpretación Amplia o Extensiva……………………………………….27
2.6.3 Sentido de las palabras de la Constitución……………………………..28
2.6.4 La Constitución como un todo orgánico………………………………...28
2.6.5 La Constitución como instrumento de gobierno permanente………...28
2.6.6 Privilegios y Excepciones………………………………………………...28
2.6.7 Presunción de Constitucionalidad………………………………………. 28
2.7 Métodos o Sistemas de Interpretación Constitucional…………………………..29
2.7.1 Según la Fuente…………………………………………………………...29
2.7.1.1 Interpretación Auténtica………………………………………...29
2.7.1.2 Interpretación Doctrinaria………………………………………29
2.7.1.3 Interpretación Judicial…………………………………………..29
2.7.2 Según los Métodos empleados………………………………………….29
2.7.2.1 Interpretación Literal o Gramatical…………………………….29
2.7.2.2 Interpretación Sistemática……………………………………...30
2.7.3 Según la Amplitud y la Eficacia………………………………………….30
2.7.3.1 Interpretación Restrictiva……………………………………….30
2.7.3.2 Interpretación Extensiva……………………………………..…30
2.7.3.3 Interpretación Analógica………………………………………..30
2.7.4 Según los Antecedentes, Referencias o Indicadores…………………30
2.7.4.1 Interpretación Histórica…………………………………………30
2.7.4.2 Interpretación Política…………………………………………..31
2.7.4.3 Interpretación Evolutiva…………………………………………31
2.7.4.4 Interpretación Teleológica o Finalista…………………………31
IX
CAPÍTULO III
LA ANTINOMIA
3.1 Concepto……………………………………………………………………………..32
3.2 Ordenamiento Jurídico Coherente………………………………………………...32
3.3 Requisitos para las Antinomias…………………………………………………….34
3.3.1 Los casos de Incompatibilidad Normativa………………………………34
3.3.2 La pertenencia al mismo Sistema Jurídico……………………………..35
3.3.3 El Ámbito de Aplicación…………………………………………………..36
3.4 Clases de Antinomias……………………………………………………………….37
3.4.1 Antinomias en cuanto a la Extensión de la Incompatibilidad
Normativa……………………..…………………………………………………………..37
3.4.1.1 Antinomia total-total……………………………………………..37
3.4.1.2 Antinomia total-parcial…………………………………………..37
3.4.1.3 Antinomia parcial-parcial………………………………………. 38
3.4.2 Antinomias Impropias……………………………………………………..38
3.4.2.1 Antinomias Empíricas…………………………………………..38
3.4.2.2 Antinomias Valorativas………………………………………….38
3.5 Criterios para la Solución de Antinomias…………………………………………39
3.5.1 Criterio de Jerarquía………………………………………………………39
3.5.2 Criterio de la Competencia……………………………………………….39
3.5.3 Criterio de la Cronología………………………………………………….40
3.5.4 Criterio de la Especialidad………………………………………………..41
3.6 Antinomias en Segundo Grado…………………………………………………….42
3.7 Antinomias Constitucionales……………………………………………………….43
CAPÍTULO IV
EL SISTEMA DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL
4.1 Antecedentes………………………………………………………………………...46
4.2 Principios Generales del Sistema de Consejos de Desarrollo…………………48
4.3 Objetivo del Sistema de Consejos de Desarrollo………………………………..48
4.4 Concepto……………………………………………………………………………..49
X
4.5 Integración del Sistema de Consejos de Desarrollo…………………………….50
4.5.1 Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural………………………51
4.5.1.1 Definición…………………………………………………………51
4.5.1.2 Integración……………………………………………………….51
4.5.1.3 Funciones………………………………………………………...53
4.5.1.4 Ordenamiento Territorial –OT-…………………………………54
4.5.1.5 Plan de Ordenamiento Territorial –POT-……………………..55
4.5.1.6 Políticas de Desarrollo Urbano y Rural y Ordenamiento
Territorial formuladas por el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural -
CONADUR-……………………………………………………………………………….56
4.5.2 Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural………………………59
4.5.2.1 Funciones………………………………………………………...59
4.5.3 Consejo Departamental de Desarrollo…………………………………..60
4.5.3.1Funciones………………………………………………………....60
4.5.4 Consejo Municipal de Desarrollo………………………………………...60
4.5.4.1 Integración……………………………………………………….61
4.5.4.2 Funciones………………………………………………………...61
4.5.5 Consejo Comunitario de Desarrollo……………………………………..63
4.5.5.1 Integración……………………………………………………….63
4.5.5.2 Funciones………………………………………………………...64
CAPÍTULO V
EL MUNICIPIO
5.1 Derecho Municipal…………………………………………………………………..66
5.2 Concepto de Municipio…………...…………………………………………………66
5.3 Elementos del Municipio……………………………………………………………67
5.3.1 Población………………………………………………………………….68
5.3.2 Territorio……………………………………………………………………68
5.3.3 Autoridad…………………………………………………………………...69
5.3.4 Comunidad Organizada…………………………………………………..70
5.3.5 Capacidad Económica……………………………………………………70
5.3.6 Ordenamiento Jurídico municipal y el Derecho Consuetudinario del
lugar……………………………………………………………………………………….71
5.3.7 Patrimonio………………………………………………………………….71
XI
5.4 Organización Municipal……………………………………………………………..72
5.4.1 Organización del Municipio………………………………………………72
5.4.2 Organización del Gobierno Municipal………………………………….73
5.4.3 Organización Administrativa de la Municipalidad……………………... 73
5.5 Autonomía del Municipio……………………………………………………………75
5.5.1 Antecedentes………………………………………………………………75
5.5.2 Clases de Autonomía Municipal…………………………………………77
5.5.2.1 Autonomía Política………………………………………………77
5.5.2.2 Autonomía Administrativa………………………………………77
5.5.2.3 Autonomía Financiera…………………………………………..77
5.6 Ordenamiento Territorial Municipal –OTM-……………………………………….78
5.7 Plan de Ordenamiento Territorial Municipal –POTM-…………………………...79
CAPÍTULO VI
ANÁLISIS JURÍDICO DEL ARTICULO 225 CONSEJO NACIONAL DE
DESARROLLO URBANO Y RURAL Y EL ARTÍCULO 253 LITERAL C)
AUTONOMÍA MUNICIPAL, AMBOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA
REPÚBLICA DE GUATEMALA, CON RELACIÓN A LA ANTINOMIA SOBRE LA
COMPETENCIA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL………………………….81
CONCLUSIONES………………………………………………………………………..85
RECOMENDACIONES………………………………………………………………….87
BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………….....89
XII
1
INTRODUCCIÓN
En Guatemala, la Constitución Política de la República, es la ley suprema,
lo que quiere decir que de ella se deriva todo el ordenamiento jurídico y por ende
la certeza y seguridad jurídica. La actual Constitución, fue promulgada el treinta y
uno de mayo de mil novecientos ochenta y cinco, siendo esta una Constitución
bastante desarrollada.
El presente Trabajo de Graduación, es el resultado del análisis realizado a
la Constitución Política de la República de Guatemala promulgada en 1985. Surge
del interés hacia qué es el Urbanismo y todo lo que conlleva esta materia. Al
analizar el artículo 225 de la Constitución, puede observarse que se crea el
Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, a quien se faculta, entre otras
cosas, a formular las Políticas de Ordenamiento Territorial –POT- para el territorio
del país. De igual forma, luego del análisis realizado al artículo 253 de la
Constitución, se observa que le es otorgada a las Municipalidades del país, la
calidad de entes autónomos, con varias facultades, entre ellas en la literal C)
atender el ordenamiento territorial de su jurisdicción. Surgiendo así una Antinomia
sobre quién de estas dos entidades es la competente para implementar las
Políticas de Ordenamiento Territorial –POT-.
El presente Trabajo de Graduación, consta de seis capítulos: el primero es
titulado El Estado, el cual desarrolla el concepto de Estado, sus elementos,
Sistemas o Técnicas de Organización de la Administración Pública, así como Ley
General de Descentralización, Decreto número 14-2002 del Congreso de la
República de Guatemala.
El segundo capítulo es titulado La Constitución Política de la República de
Guatemala, en el que se desarrolla las circunstancias en las cuales se creó la
2
Constitución actual; así como los métodos o sistemas para una correcta
interpretación de la misma.
El tercer capítulo desarrolla qué es la Antinomia, los requisitos para que
surja, sus clases, así como los criterios para la solución de la misma.
En el cuarto capítulo se desarrollan los Sistemas de Desarrollo Urbano y
Rural, sus antecedentes y su integración, siendo el Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano y Rural objeto de mayor análisis.
El Municipio, sus elementos, su organización y la autonomía municipal son
desarrollados en el quinto capítulo, enfocándonos más en la autonomía del
municipio.
En el sexto capítulo del presente Trabajo de Graduación, de desarrolla
brevemente en qué consiste el urbanismo, el ordenamiento territorial y los
servicios públicos, para así poder explicar de mejor forma el por qué surge una
aparente antinomia entre el artículo 225 y el artículo 253 literal c). ambos de la
Constitución Política de la República de Guatemala.
Como resultado del análisis realizado a los artículos constitucionales antes
citados, surge la siguiente hipótesis: ¿Cuál es la razón jurídica que provoca la
existencia de un conflicto de competencia de ordenamiento territorial entre el
Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural y las Municipalidades?
Los Métodos de Investigación utilizados son el Hipotético-Deductivo, que
consiste en un procedimiento que parte de unas aseveraciones en calidad de
hipótesis y busca refutar o falsea tales hipótesis, deduciendo de ellas conclusiones
que deben de afrontarse con los hechos. Es por ello que durante el desarrollo de
la presente investigación, se busca refutar o falsear la hipótesis surgida en este
3
tema. El Método Sintético, que consiste en integrar los componentes dispersos de
un objeto de estudio para estudiarlos en su totalidad. En el presente trabajo se
investigó la Constitución Política de la República de Guatemala de mil novecientos
ochenta y cinco, al Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, las Políticas
de Ordenamiento Territorial –POT-, y la autonomía Municipal, para poder
determinar la aparente antinomia entre quien es el competente en el ordenamiento
territorial.
4
CAPÍTULO I
EL ESTADO
1.1 Concepto
“Es el grupo de personas establecidas en un determinado territorio, que en
cuanto a su estructura se encuentra sujeto al Gobierno que es el poder soberano,
y además es aplicado por un poder jurídico para obtener el bien común”.1
“Es una unidad de dominación, independiente de lo exterior e interior, que
actúa de modo continuo, con medios de poder propios y claramente delimitado en
lo personal y territorial”. 2
Para Porrúa Pérez: “El Estado es una sociedad humana establecida en el
territorio que le corresponde, estructurada y regida por un orden jurídico, que es
creado, definido y aplicado por un poder soberano, para obtener el bien público
temporal, formando una institución con personalidad moral y jurídica”. 3
Se puede observar que el Estado es el conjunto de personas que se
encuentran en determinado territorio, gobernados bajo un poder soberano, que es
el encargado de garantizar a sus habitantes sus derechos y alcanzar el bien
común.
1 Garnica, Omar Francisco. La Fase Pública del Examen Técnico Profesional. Editorial Fénix, Guatemala, año 2012, Pág. 203 2 Heller, Herman. Supuestos Históricos del Estado actual. Alemania, Edición en español año 1942, Pág. 142 3 Porrúa Pérez, Francisco. Teoría del Estado, pág. 22.
5
1.2 Elementos del Estado
1.2.1 Población
“Es el elemento humano del Estado. Es común al Estado y a la sociedad y
constitutivo de ambos, pues no puede concebirse al Estado sin una población”.4
1.2.2 Territorio
“Es la porción del globo terrestre en que el Estado ejerce su poder, porción
en la que ningún gobierno extranjero puede intervenir, sin violar las normas del
derecho internacional”.5
1.2.3 Poder
“Es el elemento formal, sin el cual no sería posible la existencia del Estado,
ni cumplir con los elevados fines que le están encomendados”.6
1.2.4 Soberanía
Modernamente se concibe a la Soberanía como: “la potestad suprema del
Estado, para realizar sus fines y, por ende, para regir la comunidad”.7
Se puede observar que los elementos principales que componen a un
Estado son la Población que es el conjunto de habitantes situados en un
determinado territorio; el Territorio se puede entender que es el ámbito espacial
donde el Estado ejerce su soberanía; Poder que es la facultad del Estado de hacer
cumplir las leyes que promulga y la Soberanía que en mi opinión es el elemento
4 Torres Moss, José Clodoveo. Introducción al Estudio del Derecho. Tomo I, Guatemala 1998. Pág. 84. 5 Ibíd. Pág. 85 6 Ibíd. Pág. 85 7 Ibíd. Pág. 86
6
más importante de todos, debido a que es la autoridad que ejerce el Estado sobre
su territorio y población, sin intervención de ningún otro Estado.
1.3 Organización Administrativa del Estado
1.3.1 Etimología de la palabra Administración
La palabra administración, etimológicamente viene del latín “ad” y del verbo
“Ministro-as-are”, administrar, servir, ejecutar, etc., y más singularmente del
sustantivo “ministratio-ministrationes”, servicio, acto de servir. La proposición ad
rige acusativo, de donde resulta administrationem, acerca del servicio
administración, régimen, gobierno. Tomando frases de autores latinos significa
dirigir, gobernar, gestionar, etc.8
1.3.2 Concepto de Administración
Para Merkl, en un aspecto muy amplio de la administración, indica: es toda
actividad humana planificada para alcanzar determinados fines humanos. En este
sentido se abarca toda actividad en general y rebasa la esfera de la economía y
establece que la actividad que se desarrolla es para alcanzar un fin determinado y
humano.9
“Conjunto de actos mediante los cuales los órganos del Poder Ejecutivo
atienden a la realización de los servicios públicos”.10
En efecto, la administración es toda actividad que el Estado para el
cumplimiento de sus funciones.
8 Álvarez-Gendín, Sabino. Tratado General de Derecho Administrativo. Tomo I, Bosh, casa editorial Ergel, Barcelona, España. Pág. 54 9 Merkl, Adolfo. Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial México, 1975, Pág. 81. 10 De Pina, Rafael. Diccionario de Derecho. Editorial Porrúa, sexta edición, México, año 1977. Pág. 52
7
1.3.3 Administración Pública
El Derecho Administrativo es la rama del Derecho Público que tiene por
objeto específico la Administración Pública, se fundamenta en las funciones
administrativas, la legislación y la justicia. Las funciones administrativas
comprenden la planificación, la organización, dirección o liderazgo, coordinación y
control administrativo, revisión y supervisión; la legislación comprende el conjunto
de leyes, reglamentos y acuerdos relacionados con la administración pública; y la
justicia comprende el derecho general encabezado por el Derecho Civil y el
derecho especializado encabezado por el Derecho Administrativo.11
En la actualidad, prevalece en la doctrina internacional la trilogía de
funciones en el Estado: Legislativa, Administrativa o Ejecutiva y Judicial.12
Para la doctrina que sigue el criterio subjetivo, la administración pública
consiste en un conjunto de órganos estructurados jerárquicamente dentro del
Organismo Ejecutivo, por lo que quedan fuera del concepto los otros poderes del
Estado, que en determinado momento realizan funciones administrativas.13
Se puede observar que la administración pública es el conjunto de órganos
estatales, jerárquicamente estructurados cuya actividad primordial es alcanzar el
bien común.
11 Castillo González, Jorge Mario. Derecho Administrativo. Guatemala año 2013, Pág. 1 12 Calderón, Hugo Haroldo. Teoría General del Derecho Administrativo. Tomo I, Primera Edición, Guatemala, año 2011, Pág. 5 13 Ibíd. Pág. 14
8
1.4 Sistemas o Técnicas de Organización de la Administración Pública
Las formas de organización administrativa están en intima relación como las
de la administración pública nacional (Organismo Ejecutivo), y en muchos
aspectos, con la administración pública de entidades locales (regional,
departamental, municipal). Como también tienen un denominador común, que es
ser instituciones públicas, por ende son órganos estatales, tal y como lo establece
el artículo 134 de la Constitución Política de la República de Guatemala. Todas las
instituciones del Estado ejercen función pública, pero los órganos administrativos
la específica función administrativa.14
La administración pública, como todo elemento del Estado, necesita
ordenarse adecuada y técnicamente, es decir organizarse, para realizar su
actividad rápida, eficaz y convenientemente. Para ello se ha tratado, a través de la
evolución de la administración pública, de buscar formas de organización que
respondan lo mejor posible a las necesidades del país en un momento
determinado. 15
“Tradicionalmente se han considerado cuatro formas de organización
administrativa: La Centralización, Desconcentración, Descentralización,
Autonomía y Autarquía.
Las dos primeras (Centralización y Desconcentración), han dado lugar a
considerar la administración directa del Estado, a través del órganos
jerárquicamente ordenados. Las tres últimas (Descentralización, Autonomía y
Autarquía), se han considerado una forma de administración indirecta, compuesta
14 Calderón, Hugo Haroldo. Op.cit. Pág. 207 15 Acosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de México. México, año 1975, Pág. 46
9
por personas públicas (personalidad jurídica propia), diferentes del poder central,
pero con un carácter estatal”. 16
1.4.1 Centralización o Concentración Administrativa
Para Roberto Dromi, la centralización administrativa o administración
directa tiene lugar cuando el conjunto de competencias administrativas se
concentran en uno o más órganos superiores de la Administración que reúne las
facultades de decisión. Presupone un proceso de unificación, de coerción, de
elementos que se concentran en torno a un órgano central que absorbe a los
órganos locales”.17
“Este sistema consiste en ordenar los órganos de administración Estatal,
bajo un orden jerárquico rígido. La decisión y la dirección le corresponden al
órgano supremo de gobierno, colocado en primer grado o cúspide de la escala
jerárquica. Puede ser denominado de varias formas: Presidente, Premier, Junta de
Gobierno, Soberano, etc. Los otros órganos administrativos se encuentran
subordinados y cumplen órdenes que siempre emanan del superior, ejecutándolas
sin poder deliberar o cuestionarlas y sin tener mayor ámbito de decisión, sobre
todo en que se refiere a materia de gobierno política”.18
En otras palabras la Centralización es el sistema o forma de organización
administrativa, compuesta por el conjunto de órganos administrativos
jerárquicamente inferiores a un órgano central encargado de las políticas
generales de gobierno.
16 Calderón, Hugo Haroldo. Op.cit. Pág. 208 17 Dromi, J. Roberto. Instituciones de Derecho Administrativo, Pág. 432 18 Godínez Bolaños, Rafael. Los Sistemas de Organización de la Administración Pública, Pág. 1.
10
1.4.1.1 Características de la Centralización o Concentración Administrativa
“En la centralización administrativa existe un superior jerárquico, que
es el as alto grado dentro de la pirámide de la escala, que es el
presidente.
Existe la relación de subordinación de los órganos administrativos,
que pertenecen a la jerarquía administrativa del Organismo
Ejecutivo, Presidente, Vicepresidente, ministros, viceministros de
Estado, hasta el empleado de menor jerarquía.
Al existir jerarquía dentro de los órganos administrativos se
manifiestan los poderes de la misma: poder de mano, disciplinario,
de avocación y delegación, de revocación, de revisión, de control,
etc., que son los poderes o potestades que genera la jerarquía
administrativa.
Que los órganos administrativos inferiores ejecutan las ordenes sin
ningún poder de decisión de carácter político, en Guatemala la
decisión política corresponde con exclusividad al Presidente de la
República por excelencia, pero éste depende de las políticas de
partido político”.19
19 Calderón, Hugo Haroldo. Op.cit. Pág. 213
11
1.4.2 Desconcentración Administrativa
Para el Maestro Gabino Fraga, la Desconcentración consiste en la
delegación que hacen las autoridades superiores a favor de órganos que le están
subordinados de ciertas facultades de decisión.20
Para Serra Rojas, la Desconcentración Administrativa “es una técnica de
organización que consiste en reconocer importante poder de decisión a los
agentes del poder central, colocados a la cabeza de las diversas circunscripciones
administrativas o de los diversos servicios”.21
Se puede observar que la Desconcentración Administrativa es el sistema o
forma de organización administrativa en el cual el poder central, delega a otro
órgano administrativo, facultades de decisión, sin perjuicio de la dependencia
jerárquica a la que se encuentran sometidos.
La desconcentración implica la transferencia de la titularidad de la
competencia administrativa, es decir, se está en presencia de una delegación y
hay que tomar en cuenta que las atribuciones que corresponden a un órgano
superior pasan al subordinado o a un órgano nuevo creado para el efecto. En
realidad tiende a morigerar los efectos del excesivo burocrático en todas las
instituciones del Estado. Consiste en la delegación de algunas funciones e
órganos periféricos pero conservando el delegante las atribuciones las cuales
pueden asumir en cualquier momento, al menos en las políticas y directrices
generales.22
20 Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, México, año 1981, Vigésima edición, Pág. 165 21 Serra Rojas, Andrés. Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, sexta edición, tomo I, México, 22 Calderón, Hugo Haroldo. Op.cit. Pág. 219
12
1.4.2.1 Características de la Desconcentración Administrativa
“Que más que un sistema es una figura jurídica que puede ser
empleada para desconcentrar las acciones de cualesquiera de los
sistemas o técnicas de organización administrativa, centralizado,
descentralizado o autónomo.
Se otorga al órgano desconcentrado determinadas facultades de
decisión limitadas, especialmente de carácter técnico, para que
pueda prestar el servicio público de manera eficiente.
Un manejo independiente de su presupuesto y de su patrimonio,
especialmente cuando se manejan actividades o prestaciones de
servicios remunerados por los usuarios, ejemplo: empresas de agua
municipales, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social –IGSS-,
etc.
No deja de existir el nexo de jerarquía entre la entidad
desconcentrada y el órgano que lo crea, pero se especializan en la
prestación de servicios públicos que se les delega, los que son
específicos.
El organismo desconcentrado tiene cierta independencia que le
llaman independencia técnica, que significa otorgarle facultades de
decisión y cierta libertad financiera y presupuestaria. Pero el superior
se permite controlar por medio de lineamientos políticos las
asignaciones presupuestarias que les determinan.
13
Invariablemente el órgano desconcentrado depende de otro órgano
administrativo concentrado, descentralizado o autónomo.
El superior mantiene la potestad de nombrar al personal directivo y
técnico, o forma parte de él y los contratos que celebra deben de ser
aprobados para adquirir validez jurídica y en ocasiones el mismo
órgano que esta delegando competencias es el superior de la unidad
desconcentrada creada”.23
Puede observarse que en estas características, el órgano Desconcentrado
siempre se encuentra subordinado a un superior jerárquico, pero al mismo tiempo
este le delega facultades para agilizar la prestación de servicios.
1.4.3 Descentralización Administrativa
“Se entiende como un proceso de transferencia de facultades, capacidades
y recursos de un órgano central a uno local, con arreglo a fundamentos jurídico-
legales y a criterios territoriales y administrativos. La descentralización implica la
toma de decisiones en materia de políticas, programas y proyectos, así como la
administración de los recursos de poder del Estado (humanos, financieros y
materiales) a discreción de las autoridades locales, sin depender jerárquicamente
de la autoridad nacional centralizada”.24
La descentralización es la facultad que se le otorga a las entidades públicas
diferentes del Estado, para gobernar por sí mismas, mediante la radicación de
23 Calderón, Hugo Haroldo. Op.cit. Pág. 221 24 Beteta, Luis Alfonzo; Rubio Pérez, Rodolfo. Apuntes sobre Descentralización. Módulo tres, Universidad Rafael Landívar, Guatemala, año 2006, Pág. 13
14
funciones en sus manos para que las ejerzan de manera independiente, en
nombre propio y bajo su estricta responsabilidad.25
En otras palabras la descentralización es el sistema o forma de
organización administrativa en la cual se crean nuevas entidades estatales
desligadas del poder central, con facultades para tomar decisiones bajo su
responsabilidad, con la finalidad de descongestionar el actuar del gobierno central.
Por ello, esta forma de organización administrativa tiene lugar cuando se
confía la realización de algunas actividades administrativas a órganos
personificados desvinculados en mayor grado de la administración pública
centralizada.
1.4.3.1 Características de la Descentralización Administrativa
“Tiene personalidad jurídica.
Tiene patrimonio propio.
Tiene ordenamiento jurídico propio”.26
1.4.3.2 Ley General de Descentralización, Decreto Número 14-2002 del
Congreso de la República de Guatemala
La descentralización implica el traslado del poder de decisión política y
administrativa del Gobierno Central hacia entes autónomos caracterizados, por
una mayor cercanía y relación con la población en cuanto a sus aspiraciones,
demandas y necesidades, lo que produce espacios de participación nuevos y
necesarios para el desarrollo y el fortalecimiento del sistema democrático,
25 Calderón, Hugo Haroldo. Op.cit. Pág. 226 26 Garnica, Omar Francisco. Op.cit. Pág. 202
15
delegación de competencias para implementar políticas públicas que deben ser
acompañadas de recursos y fuentes de financiamiento acorde a los mandatos
constitucionales y a los compromisos asumidos en el Acuerdo de Paz Firme y
Duradera. 27
La presente ley entró en vigencia el uno de julio del año dos mil dos, cuenta
con siete capítulos y veintitrés artículos.
Tiene por objeto desarrollar el deber constitucional del Estado de promover
en forma sistemática la descentralización económica administrativa, para lograr un
adecuado desarrollo del país, en forma progresiva y regulada, para trasladar las
competencias administrativas, económicas, políticas y sociales del Organismo
Ejecutivo al municipio y demás instituciones del Estado.28
Se entiende por descentralización el proceso mediante el cual se transfiere
desde el Organismo Ejecutivo a las municipalidades y demás instituciones del
Estado, y a las comunidades organizadas legalmente, con participación de las
municipalidades, el poder de decisión, la titularidad de· la competencia, las
funciones, los recursos de financiamiento para la aplicación de las políticas
publicas nacionales, a través de la implementación de políticas municipales y
locales en el marco de la más amplia participación de los ciudadanos, en la
administración publica, priorización y ejecución de obras, organización y
prestación de servicios públicos, así como el ejercicio del control social sobre la
gestión gubernamental y el uso de los recursos del Estado.29
Según el artículo 9 de la presente ley, es atribución del Presidente de la
República designar el órgano responsable de la Programación, Dirección y
27 Congreso de la República de Guatemala. Ley General de Descentralización, Decreto Número 14-2002. Cuarto Considerando 28 Congreso de la República de Guatemala. Op.cit. Artículo 1 29 Congreso de la República de Guatemala. Op.cit. Artículo 2
16
Supervisión de ejecución de la Descentralización del Organismo Ejecutivo. Este
órgano según el artículo 2 del Reglamento de la presente ley, Acuerdo
Gubernativo número 312-2002, es la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la
Presidencia de la República.
“El procedimiento a seguir para la descentralización de competencias podrá
iniciarse de oficio por el Organismo Ejecutivo o bien por solicitud dirigida al
Presidente de la República por alguno de las siguientes entidades:
Las municipalidades;
Las mancomunidades de municipios;
Las demás instituciones del Estado; y
Las comunidades legalmente organizadas con participación de las
municipalidades.
La decisión de transferencia de competencias a las entidades antes
mencionadas se formalizará mediante Acuerdo Gubernativo”.30
1.4.4 Autonomía y Autarquía Administrativa
“Sistema de organización administrativa que consiste en crear un órgano
administrativo estatal, dotándolo de personalidad jurídica propia, con facultad
especial para autoreglamentarse, y otorgándole funciones descentralizadas de
carácter eminentemente técnico y científico, pero con controles del Estado con un
30 Acuerdo Gubernativo número 312-2002, Reglamento de la Ley General de Descentralización. Artículos 6, 8, 9, 11
17
gobierno democráticamente elegido, pero que sigue perteneciendo a la estructura
estatal”.31
George Vedel, citado por Jorge Mario Castillo en su libro de Derecho
Administrativo, concibe cuatro condiciones que se ajustan a realidad política y
social de Guatemala:
Reconocimiento legal;
Designación de autoridades;
Personalidad Jurídica; y
Patrimonio e ingresos propios y libre disposiciones de los mismos.32
Por lo que respecta a Guatemala no existe una autonomía plena o absoluta,
ya que independientemente que ciertas instituciones nombradas autónomas por la
Constitución Política de la República de Guatemala en su artículo 134, estas aún
dependen financieramente del Estado y en otros casos dependen del
nombramiento de funcionarios por parte de los Organismos del Estado.
“Autarquía, del griego autárkeia, o autosuficiencia, es un concepto que
alude a la condición de las personas, lugares, mecanismos, sociedades, sistemas
industriales o naciones que no necesitan o que rechazan toda ayuda externa,
apoyo, o (en casos más extremos) interacciones de cualquier tipo; se trata pues
de una forma extrema de autonomía tendiente al ostracismo o aislamiento.
31 Calderón, Hugo Haroldo. Op.cit. Pág. 240 32 Castillo González, Jorge Mario. Op.cit. Pág. 136
18
La autarquía es una forma de descentralización administrativa que recibe
sus normas de afuera, pero dicta su propio estatuto de acuerdo a lo que disponga
la ley de origen, posee personalidad jurídica propia y tiene la facultad de bastarse
económicamente por sí mismo. Esto significa que tanto las entidades autónomas
como las autárquicas, están sujetas en cuanto a las disposiciones normativas que
se dicten, a una disposición de carácter superior, es decir por la constitución”.33
En conclusión al presente capítulo, se puede definir al Estado como el
conjunto de personas que se encuentran en determinado territorio, gobernados
bajo un poder soberano, que es el encargado de garantizar a sus habitantes sus
derechos y alcanzar el bien común. Sus elementos son Población, Territorio,
Poder y Soberanía. Luego del análisis de los Sistemas o Técnicas de
Organización de la Administración Pública, se puede concluir que en Guatemala
los únicos operantes son la Centralización y la Descentralización. La
Desconcentración y la Autonomía que son casi lo mismo, a pesar que la doctrina
los considera también parte de los Sistemas o Técnicas de Organización de la
Administración Pública, en la realidad de Guatemala estas no se ven reflejadas ya
que no cumplen con los requisitos o características que la doctrina indica para que
sean consideradas como tales.
33 Aguirre Barrera, Miriam Judith. La Necesidad de Desconcentrar la Administración Pública Centralizada en las Gobernaciones Departamentales en Guatemala. Tesis, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de San Carlos de Guatemala, Guatemala, año 2009, Pág. 64
19
CAPÍTULO II
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA
2.1 Promulgación de la Constitución Política de la República de Guatemala
de 1985
“El veintitrés de marzo de mil novecientos ochenta y dos se produjo un
golpe de Estado en el que una parte del Ejercito ejerció una acción contra la
cúpula de la institución a la que responsabilizó de una situación de desorden y
corrupción. Asume el mando un triunvirato militar. Se emitieron tres leyes que
coadyuvaron con el proceso de transición, las cuales fueron la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo Electoral, la Ley del Registro de Ciudadanos, y la Ley de
Organizaciones Políticas. Se producen cambios dentro del mando militar y asume
el Ministro de la Defensa de ese entonces General Oscar Humberto Mejía
Víctores, quien convoco a elecciones de una Asamblea Nacional Constituyente
encargada de elaborar una nueva Constitución y dos leyes constitucionales, la
Electoral y la referente a las garantías constitucionales.
El treinta y uno de mayo de mil novecientos ochenta y cinco se promulgó
una Constitución bastante desarrollada, la cual contiene 281 artículos y 22
disposiciones transitorias y finales”.34
De dicha Constitución es necesario destacar el carácter pluripartidista de la
Asamblea Nacional Constituyente que la formuló, su carácter pluripartidista derivó
de que diversas concepciones y tendencias políticas lograron representación en
34 Corte de Constitucionalidad de Guatemala. Digesto Constitucional.
20
ella. Su formulación se basó en el consenso y la negociación, ya que no existía
una bancada que poseyera una mayoría de votos.35
Como bien lo señala la misma Corte de Constitucionalidad, la Constitución
de 1985 “pone énfasis en la primacía de la persona humana; esto no significa que
esté inspirada en los principios del individualismo y que, por consiguiente, tienda a
vedar la intervención estatal, en lo que considere que protege a la comunidad
social y desarrolle los principios de seguridad y justicia a que se refiere el mismo
preámbulo”. 36
2.2 Concepto
La palabra Constitución resulta ser una locución de origen latino (constitutio,
constituere), que significa fundar, establecer, dar origen, asentar algo o darle
fundamento.37
Biscaretti di Rufina formuló una visión variada del asunto, partiendo de una
primera concepción en sentido institucional: “La Constitución en su sentido lato y
genérico –dice- es el ordenamiento supremo del Estado. Es la esfera más elevada
de dicho ordenamiento que se presenta como el más perfecto y completo entre los
ordenamientos jurídicos contemporáneos. No hay norma ulterior que la proteja,
debiendo encontrar en sí elementos y posiciones institucionales, la tutela y
garantía correspondientes…”38
En un sentido sustancial, Biscaretti asevera que la Constitución debe ser
entendida como: “…todo aquel complejo de normas jurídicas fundamentales,
35 Pereira-Orozco, Alberto; E. Richter, Marcelo Pablo. Derecho Constitucional. Sexta Edición, Guatemala, año 2011, Pág. 88 36 Corte de Constitucionalidad. Gaceta No. 1, Expediente No. 12-86, sentencia de fecha 17 de septiembre de 1986 37 Pereira-Orozco, Alberto; E. Richter, Marcelo Pablo. Op.cit. Pág. 110 38 Cumplido Cereceda, Francisco; Nogueira Alcalá, Humberto. Teoría de la Constitución. Dirección de Extensión e Investigación: Universidad Andrés Bello. Santiago-Chile, Pág. 39
21
escritas o no escritas capaz de trazar las líneas maestras del mismo
ordenamiento”, y en un sentido formal, opina que: “…es un complejo de normas
legislativas que se distinguen de las ordinarias por su más arduo y solemne
proceso formativo…”39
Por ello, puede entenderse que la Constitución es la ley suprema de un
Estado, superior a las demás leyes ordinarias, regula la organización social-
política de un Estado, así como los derechos y obligaciones de sus habitantes.
2.3 Naturaleza Jurídica
Al querer determinar la naturaleza de nuestra Constitución, surge la
pregunta si es Jurídica o Política, a lo que Pereira Menaut responde: “La
Constitución participa de ambas cualidades. Pero a la hora de analizar la
proporción política y jurídica se ha de tener en cuenta el concepto que tomemos.
Si la entendemos en el sentido Kelseniano, la Constitución tendrá una naturaleza
puramente jurídica. Si seguimos el concepto sociológico disminuirá el papel de lo
jurídico. Si la entendemos como limitación del poder por medio del Derecho, la
Constitución debe tener una evidente cara jurídica, junto con una cara política no
menos evidente”.40
Del texto anterior se puede afirmar que nuestra Constitución es parte
jurídica ya que es un conjunto de normas jurídicas que regulan los poderes y
órganos del Estado, derechos y deberes de los ciudadanos; y parte política ya que
establece la forma de organización del poder en el Estado, y las autoridades que
nos gobiernan son electos democráticamente.
39 Cumplido Cereceda, Francisco; Nogueira Alcalá, Humberto. Teoría de la Constitución. Op.cit. Pág. 40 40 Pereira Menaut, Antonio Carlos. Lecciones de Teoría Constitucional. Pág. 41
22
2.4 Estructura de la Constitución Política de la República de Guatemala de
1985
Con base a lo expuesto por Ramiro de León Carpio, son tres las partes
esenciales:
La Dogmática, contenida en los artículos 1º. Al 139;
La Orgánica, contenida en los artículos 140 al 262; y
La Práctica o Pragmática, contenida en los artículos 263 al 281.
La parte dogmática “es aquella en donde se establecen los principios,
creencias y fundamentalmente los derechos humanos, tanto individuales como
sociales, que se le otorgan –reconocen- al pueblo como sector gobernado frente al
poder público como sector gobernante, para que es ultimo respete estos
derechos”.41
La parte dogmática de la Constitución Política de la República de
Guatemala se integra de la siguiente manera:
Preámbulo;
Título I. La persona Humana, fines y deberes del Estado;
Título II. Derechos Humanos:
° Capítulo I. Derechos Individuales;
41 De León Carpio, Ramiro. Catecismo Constitucional. Pág. 37
23
° Capítulo II. Derechos sociales;
° Capítulo III. Deberes y derechos cívicos y políticos;
° Capítulo IV. Limitación a los derechos constitucionales.
La parte orgánica “es la que establece cómo se organiza Guatemala, la
forma de organización del poder, es decir las estructuras jurídico-políticas del
Estado y las limitaciones del poder público frente a la persona, o sea la
población”.42
La parte orgánica de la Constitución Política de la República de Guatemala
se integra de la siguiente manera:
Título III. El Estado:
° Capítulo I. El Estado y su forma de Gobierno;
° Capítulo II. Nacionalidad y ciudadanía;
° Capítulo III. Relaciones internacionales del Estado.
Título IV. Poder Público:
° Capítulo I. Ejercicio del Poder Público;
° Capítulo II. Organismo Legislativo;
° Capítulo III. Organismo Ejecutivo;
42 De León Carpio, Ramiro. Op.cit. Pág. 37
24
° Capítulo IV. Organismo Judicial.
Título V. Estructura y organización del Estado:
° Capítulo I. Régimen Político Electoral;
° Capítulo II. Régimen administrativo;
° Capítulo III. Régimen de Control y Fiscalización;
° Capítulo IV. Régimen Financiero;
° Capítulo V. Ejército;
° Capítulo VI. Ministerio Público y Procuraduría General de la Nación;
° Capítulo VII. Régimen Municipal.
La parte práctica o pragmática “es la que establece las garantías y los
mecanismos para hacer valer los derechos establecidos en la Constitución y para
defender el orden constitucional”.43
La parte orgánica de la Constitución Política de la República de Guatemala
se integra de la siguiente manera:
Título VI. Garantías Constitucionales y Defensa del Orden
Constitucional:
° Capítulo I. Exhibición personal;
43 De León Carpio, Ramiro. Op.cit. Pág. 37
25
° Capítulo II. Amparo;
° Capítulo III. Inconstitucionalidad de las leyes;
° Capítulo IV. Corte de Constitucionalidad;
° Capítulo V. Comisión y Procurador de Derechos Humanos;
° Capítulo VI. Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad.
Título VII. Reformas a la Constitución;
° Capítulo Único. Reformas a la Constitución.
Título VIII. Disposiciones Transitorias;
° Capítulo Único. Disposiciones Transitorias y Finales.
2.5 Interpretación Constitucional
La palabra “interpretación” se refiere al entendimiento de una norma; Karl
Engisch señala que consiste en “…comprender y hacer compresible el sentido de
la norma jurídica, delimitando su alcance y contenido…”44
La ley del Organismo Judicial, Decreto 2-89 del Congreso de la República
de Guatemala en su artículo 10 establece las formas de interpretación de la ley, el
cual me permito copiar textualmente: “ARTÍCULO 10. Interpretación de la Ley.
(Reformado por Decreto 75-90 y 59- 2005 del Congreso de la República). Las
44 Larenz, Karl. Metodología de la Ciencia del Derecho. Traducción de Marcelino Rodríguez Molinero. Barcelona, Pág. 310
26
normas se interpretarán conforme a su texto, según el sentido propio de sus
palabras, a su contexto y de acuerdo con las disposiciones constitucionales.
Cuando una ley es clara, no se desatenderá su tenor literal con el pretexto de
consultar su espíritu. El conjunto de una ley servirá para ilustrar el contenido de
cada una de sus partes, pero los pasajes de la misma se podrán aclarar
atendiendo al orden siguiente: a) A la finalidad y al espíritu de la misma; b) A la
historia fidedigna de su institución; c) A las disposiciones de otras leyes sobre
casos o situaciones análogas; d) Al modo que parezca más conforme a la equidad
y a los principios generales del derecho.
La siguiente clasificación de Interpretación Constitucional es meramente
doctrinaria:
2.5.1 Tesis Subjetiva y Objetiva
“La primera, defiende la necesidad de valorar la necesidad que tuvo el
legislador histórico al dictar cierta normativa, la cual, -según este criterio- tenderá
siempre a concretar la misión de resolver conflictos sociales. Por lo tanto, para
esta posición, la interpretación no debe ir mas allá de la intención reguladora
cognoscible, pues de otro modo interpretar se convertiría en una verdadera
intromisión.
La interpretación objetiva se ha dicho que es el modelo propio del Estado
Constitucional de Derecho, en el que –lógicamente- existe una clara división de
poderes y el juez debe vincularse a la ley y no al legislador; sin embargo,
sorprendentemente, a esta posición se le imputa inexactitud y arbitrariedad, al
punto que Alf Ross ha dicho con sarcasmo que “…la interpretación objetiva es
más subjetiva que la subjetiva…”; pues sobrevalora la importancia de la
27
representación popular y –dice- olvida el significado voluntarista y político-
decisionista que es el fundamento de la democracia”.45
Se puede observar que la Tesis subjetiva busca que la interpretación debe
de realizarse apegado a la voluntad del legislador convertida en ley, lo cual según
mi opinión no puede ser del todo correcto, en virtud que la autoridad que tienen los
legisladores pueden manifestarse en leyes encaminadas a intereses personales o
grupales. Por otra parte la Tesis objetiva como antes se menciona, la
interpretación debe de basarse en lo textualmente plasmado en la ley.
2.6 Reglas de Interpretación Constitucional
Pereira-Orozco y E. Richter, en su libro de Derecho Constitucional, citan al
maestro Segundo V. Linares Quintana, el cual estableció una serie de normas o
principios que ayudan o facilitan la tarea interpretativa, para lo cual luego del
análisis realizado a cada uno de ellos, concluyo con la idea central de cada uno:
2.6.1 “Fin supremo de la Constitución
La finalidad suprema de la Constitución es la protección a la libertad y
dignidad del hombre.
2.6.2 Interpretación Amplia o Extensiva
Debe de ser interpretada de forma amplia, liberal y práctica.
45 Flores Juárez, Juan Francisco. Constitución y Justicia Constitucional/apuntamientos. Segunda Edición, Guatemala, año 2009, Pág. 99
28
2.6.3 Sentido de las palabras de la Constitución
Las palabras escritas en la Constitución deben de entenderse en su sentido
general y común.
2.6.4 La Constitución como un todo orgánico
Se debe de buscar la interpretación que armonice y no coloque en pugna a
las distintas partes de la ley suprema.
2.6.5 La Constitución como instrumento de gobierno permanente
Su interpretación debe enfocarse a las condiciones, circunstancias y
necesidades sociales, económicas y políticas en el momento de su aplicación.
2.6.6 Privilegios y Excepciones
Deben de ser interpretados de manera restrictiva, para no causar malestar
a la comunidad no privilegiada o a la comunidad beneficiada por las excepciones.
2.6.7 Presunción de constitucionalidad”.46
Los actos y fallos judiciales basados en la Constitución se presumen
constitucionales, mientras no se compruebe lo contrario.
46 Pereira-Orozco, Alberto; E. Richter, Marcelo Pablo. Op.cit. Pág. 139
29
2.7 Métodos o Sistemas de Interpretación Constitucional
En el presente trabajo se adopta la clasificación del autor Vladimiro Naranjo
Mesa, citado por Pereira-Orozco y E. Richter, para lo cual luego del análisis
realizado a cada uno de ellos, concluyo con la idea central de cada uno:
2.7.1 Según la Fuente
2.7.1.1 Interpretación Auténtica
Es la que realiza el órgano constitucionalmente facultado para ello. En el
caso de Guatemala esta facultad corresponde a la Corte de Constitucionalidad.
2.7.1.2 Interpretación Doctrinaria
Es la que realizan los estudiosos del Derecho, así como la jurisprudencia de
los tribunales.
2.7.1.3 Interpretación Judicial
Es aquella que realizan los jueces y magistrados en el ejercicio de su
función.
2.7.2 Según los Métodos Empleados
2.7.2.1 Interpretación Literal o Gramatical
Consiste en darle el significado exacto a los vocablos utilizados en la
Constitución.
30
2.7.2.2 Interpretación Sistemática
Consiste en realizar la comparación de determinada norma con la
Constitución, para la comprensión del ordenamiento jurídico de un Estado.
2.7.3 Según la Amplitud y la Eficacia
2.7.3.1 Interpretación Restrictiva
Consiste en interpretar y aplicar la norma en su sentido más limitado y
reducido.
2.7.3.2 Interpretación Extensiva
Busca entender y aplicar la norma en su sentido más amplio.
2.7.3.3 Interpretación Analógica
Con ella se busca establecer un caso de semejanza entre un caso concreto
cubierto por la norma.
2.7.4 Según los Antecedentes, Referencias o Indicadores
2.7.4.1 Interpretación Histórica
Consiste en investigar el porqué de la norma, sus antecedentes o raíces
para desentrañar su espíritu.
31
2.7.4.2 Interpretación Política
Hace referencia a que como la Constitución es un instrumento político, debe
de servir como guía para resolver asuntos de índole política.
2.7.4.3 Interpretación Evolutiva
Busca la aplicación del contenido de la norma, atendiendo a las
circunstancias actuales o cambiantes del momento.
2.7.4.4 Interpretación Teleológica o Finalista”.47
Este método se inspira en el fin perseguido por la norma constitucional
En conclusión al presente capítulo, nuestra Constitución actual, es una
bastante desarrollada, que vino a reforzar y tener como eje central los derechos
fundamentales de las personas, también regula ampliamente la organización del
poder del Estado, así mismo su limitación frente a los derechos de la población, y
si estos derechos fueran violados, la Constitución garantiza los mecanismos para
restablecerlos. Cuando en una ley existen lagunas o vacíos legales, antinomias,
contradicciones, o asuntos no regulados, su forma más fácil de resolverla es
reformando la ley, pero en Guatemala esto no es tan sencillo, y menos cuando
hablamos de una reforma a la Constitución, ya sean por cuestiones políticas en el
Congreso de la República de Guatemala o por simple indiferencia. Debido a esto,
se debe de interpretar la Constitución, creándose las reglas, métodos o sistemas
de interpretación constitucional, las cuales ayudan a una mejor comprensión y
aplicación de la Constitución y así evitar arbitrariedades e injusticias.
47 Pereira-Orozco, Alberto; E. Richter, Marcelo Pablo. Op.cit. Pág. 143
32
CAPÍTULO III
LA ANTINOMIA
3.1 Concepto
De conformidad con el Diccionario de la Real Academia Española, se
entiende por Antinomia: “contradicción entre dos preceptos legales” o “la
contradicción entre dos principios racionales”.
En el ámbito del derecho, se entienden por Antinomia Jurídica o Legal: “la
incongruencia o contradicción real o aparente de las leyes con el sistema jurídico,
o consigo mismas, o respecto de otras leyes, o de parte de ellas”.48
Norberto Bobbio, define la antinomia como: “aquella situación en la que se
encuentran dos normas, cuando una de ellas obliga y la otra prohíbe, o cuando
una obliga y la otra permite, o cuando una prohíbe y la otra permite un mismo
comportamiento”.49
Según Cabanellas, la antinomia es “la contradicción real o aparente entre
dos leyes, o entre dos pasajes de una ley”.50
Se puede observar que Antinomia es la contradicción entre dos o más
preceptos legales de un mismo o diferente cuerpo legal de un ordenamiento
jurídico vigente en un Estado.
3.2 Ordenamiento Jurídico Coherente
48 Morales Ruiz, Juan José. La Antinomia derivada del Proceso Constitucional Democrático en Guatemala. Guatemala, año 2011, Pág. 5 49 Bobbio Norberto, Teoría General del Derecho, Editorial Temis, 2da edición, Bogotá, año 1997, Pág. 188 50 Cabanellas, Guillermo. Diccionario de derecho usual. Editorial Heliasta SRL. (s.e.) Buenos Aires, Argentina, año 1994.
33
“Se dice que un ordenamiento jurídico no es coherente, cuando existe el
denominado problema de la “antinomia normativa” o “conflicto de normas”; el cual
se manifiesta cuando dos o más normas, que pertenecen al mismo ordenamiento,
imputan al mismo caso, soluciones incompatibles entre sí, dando lugar de esa
forma, en el caso de su aplicación simultánea, resultados incompatibles. La
solución al problema de la antinomia normativa, es la elección de una norma con
preferencia a las otras.
Todo ordenamiento jurídico procura tener coherencia interna, es decir que
una norma o dos normas aplicables al mismo caso no den soluciones
discordantes”. 51
“Aunque la coherencia del sistema jurídico sea una característica del mismo
que guía todos los procesos de aplicación del Derecho, se aprecian entre los
juristas dos posiciones claramente diferenciadas: para algunos la coherencia sería
una cualidad intrínseca y objetiva del sistema jurídico, el cual gozaría de una
lógica interna propia que justifica aplicar las normas jurídicas teniéndola en cuenta;
y para otros, sólo podría hablarse de la coherencia del sistema jurídico como
resultado de la interpretación llevada a cabo por los órganos aplicadores del
Derecho. Quienes mantienen esta segunda postura resaltan la dificultad de creer
en la coherencia de un conjunto de normas nacidas bajo regímenes políticos
diversos y portadoras de finalidades en ocasiones contradictorias. Por ello, la
coherencia no puede ser considerada más que una construcción mental realizada
por los juristas, en definitiva una cuestión de fe que les lleva a comportarse como
si el sistema jurídico realmente fuera coherente aunque, como consecuencia de
esa actitud que guía los procesos de aplicación de las normas jurídicas y que lleva
51 Morales Ruiz, Juan José. Óp. Cit. Pág. 4
34
a solucionar las contradicciones que surjan, finalmente el sistema puede
presentarse como un conjunto de normas coherente.52
No es necesario poseer especiales conocimientos jurídicos para afirmar que
las sociedades desarrolladas están regidas por un enorme número de normas de
todo tipo: sociales, morales, religiosas, familiares, jurídicas, etc.
Debido a lo anterior, es lógico pensar que es una tarea casi imposible
conocer cuántas y cuáles son las normas que componen nuestro ordenamiento
jurídico. En definitiva, cualquier ordenamiento jurídico se caracteriza, no sólo por
su amplitud, sino también por su complejidad.
3.3 Requisitos para las Antinomias
Según para el Doctor Francisco Ezquiaga, para que pueda hablarse de una
Antinomia en el sistema jurídico es preciso que dos normas sean incompatibles,
que pertenezcan al mismo sistema jurídico y que posean el mismo ámbito de
aplicación.53
3.3.1 Los Casos de Incompatibilidad Normativa
“Como se sabe, las normas en general y las jurídicas en particular se
caracterizan por obligar a realizar determinados comportamiento, por prohibirlos o
por permitirlos. Siendo, por tanto, tres las calificaciones normativas, tres son los
casos de incompatibilidad entre normas:
Que una norma jurídica obligue a realizar un comportamiento y otra
norma prohíba realizar ese mismo comportamiento. Por ejemplo, se
daría una antinomia entre una norma que dijera “Las clases de
52 Ezquiaga Ganuzas, Francisco Javier. La Argumentación en La Justicia Constitucional y Otros Problemas de Aplicación e Interpretación Del Derecho. Edición Mexicana, año 2006, Pág. 447 53 Ezquiaga Ganuzas, Francisco Javier. Op.cit. Pág. 449
35
primer curso tendrán una duración de cuarenta y cinco minutos” y
otra que señalara que “Las clases de primer curso no tendrán una
duración inferior a una hora”.
Que una norma jurídica obligue a realizar un comportamiento y otra
permita no realizar ese mismo comportamiento. Por ejemplo, se
daría una antinomia entre una norma que dijera “Para realizar el
examen es obligatorio presentar el documento nacional de identidad”
y otra que señalara que “El examen para los estudiantes sin
documento nacional de identidad se realizará a las cuatro de la
tarde”.
Que una norma jurídica prohíba realizar un comportamiento y otra
permita realizar ese mismo comportamiento. Por ejemplo, se daría
una antinomia entre una norma que dijera “Durante el examen no se
podrá salir del aula” y otra que señalara que “La salida del aula
durante el examen se realizará con el menor ruido posible”.54
Puede observarse que en estos casos, son dos normas las que entran en
total conflicto, ya que una permite y otra prohíbe en un mismo caso en concreto.
3.3.2 La Pertenencia al Mismo Sistema Jurídico
“Aunque parezca una obviedad, una antinomia sólo puede producirse entre
normas pertenecientes al mismo sistema jurídico. Por ejemplo, si un sistema
jurídico prohíbe la bigamia y otro sistema distinto permite poseer varias esposas,
no sería un caso de antinomia. Pero tampoco entre una norma jurídica que
permita el divorcio y otra del Código de Derecho canónico que lo prohíba, aunque
54 Ezquiaga Ganuzas, Francisco Javier. Op.cit. Pág. 449
36
ambos sistemas normativos desarrollen sus efectos en un mismo territorio y en
relación con las mismas personas, ya que se trata de sistemas distintos”.55
Como se menciona anteriormente, para que se produzca una antinomia, las
normas jurídicas deben de pertenecer al ordenamiento jurídico de un mismo
Estado. No puede existir una antinomia entre una ley Guatemalteca y una ley
extranjera, a excepción de los tratados y convenios internacionales ratificados por
Guatemala, los cuales cobran fuerza de ley.
3.3.3 El ámbito de aplicación
“Cada norma jurídica posee un ámbito concreto de aplicación o de validez
ya que establece una consecuencia jurídica para un momento temporal concreto,
para un lugar, unas personas y unos comportamientos u objetos. Por ello, para
que estemos en presencia de una antinomia es preciso que las dos normas
incompatibles coincidan desde un punto de vista temporal, espacial, personal y
material”.56
Lo anterior lo encontramos en los artículos 5 y 6 de la Ley del Organismo
Judicial, Decreto 2-89 del Congreso de la República. Los cuales me permito copiar
textualmente: “Articulo 5. Ámbito de aplicación de la ley. El imperio de la ley se
extiende a toda persona, nacional o extranjera, residente o en tránsito, salvo las
disposiciones del derecho internacional aceptadas por Guatemala, así como a
todo el territorio de la República, el cual comprende el suelo, el subsuelo, la zona
marítima terrestre, la plataforma continental, la zona de influencia económica y el
espacio aéreo, tales como los definen las leyes y el derecho internacional”.
“Articulo 6. Vigencia de la ley. La ley empieza a regir ocho días después de su
publicación integra en el Diario Oficial, a menos que la misma amplíe o restrinja
dicho plazo. En el cómputo de ese plazo se tomarán en cuenta todos los días.
55 Ezquiaga Ganuzas, Francisco Javier. Op.cit. Pág. 449 56 Ibíd. Pág. 450
37
3.4 Clases de Antinomias
3.4.1 Antinomias en cuanto a la Extensión de la Incompatibilidad Normativa
“Anteriormente se ha señalado como uno de los requisitos para que se
produzca una antinomia que las dos normas incompatibles coincidan desde un
punto de vista temporal, espacial, personal y material. Ello no quiere decir que esa
coincidencia deba ser siempre total entre las dos normas incompatibles, ni que
cuando no se da totalmente no pueda hablarse de antinomia. Existen
incompatibilidades normativas que, en función de su extensión, pueden ser
denominadas total-total, total-parcial y parcial-parcial”.57
3.4.1.1 Antinomia total-total
“Se produce cuando ninguna de las dos normas jurídicas incompatibles
puede ser aplicada en ninguna circunstancia sin entrar en conflicto con la otra. Es
el supuesto de antinomia más grave en cuanto a su extensión, ya que el ámbito de
aplicación de las dos normas se superpone completamente”.58
3.4.1.2 Antinomia total-parcial
“Se produce cuando una norma jurídica no puede ser aplicada en ninguna
circunstancia sin entrar en conflicto con otra norma del sistema, pero esta segunda
contempla supuestos adicionales respecto de los que puede ser aplicada sin
conflicto con la primera. El ámbito de aplicación de una de las normas en conflicto
es, por tanto, más restringido que el de la otra”.59
57 Ezquiaga Ganuzas, Francisco Javier. Op.cit. Pág. 451 58 Ibíd. Pág. 451 59 Ibíd. Pág. 451
38
3.4.1.3 Antinomia parcial-parcial
“Se produce cuando dos normas jurídicas poseen ambas una parte de su
ámbito de aplicación incompatible, pero otra que no lo es. De todos los supuestos
de aplicación de ambas normas, sólo en algunos son incompatibles”.60
3.4.2 Antinomias Impropias
“Los tipos de antinomias analizadas implican una incompatibilidad de tipo
lógico, puesto que es lógicamente imposible cumplir simultáneamente el
comportamiento prohibido y obligado, prohibido y permitido, o permitido y
obligado. Sin embargo, en el Derecho pueden encontrarse también antinomias
empíricas y valorativas que, para diferenciarlas de las anteriores, suelen ser
denominadas antinomias impropias”.61
3.4.2.1 Antinomias Empíricas
“Se producen cuando dos normas, aun no siendo lógicamente
incompatibles, no pueden ser obedecidas o aplicadas simultáneamente por
imposibilidad fáctica”.62 Estas se dividen en 3:
3.4.2.2 Antinomias Valorativas
“Agrupan a una serie de casos de incompatibilidad normativa, no desde el
punto de vista lógico ni empírico, sino desde una perspectiva axiológica. Esos
casos son tres: las antinomias de principio, de valoración y teleológicas”.63
60 Ezquiaga Ganuzas, Francisco Javier. Op.cit. Pág. 451 61 Ibíd. Pág. 453 62 Ibíd. Pág. 453 63 Ibíd. Pág. 453
39
3.5 Criterios para la Solución de Antinomias
3.5.1 Criterio de Jerarquía
“El principio de la jerarquía es algo más que un criterio para la solución de
antinomias. Tradicionalmente ha sido el principio estructural básico del sistema
jurídico y el responsable de que éste pueda presentarse como coherente. La
jerarquía como criterio para la solución de antinomias se basa precisamente en la
idea de fuerza jurídica, ya que, en caso de incompatibilidad entre dos normas,
prevalecerá la que posea la mayor fuerza jurídica”.64
En otras palabras, se puede entender que el criterio de la jerarquía
establece que la ley superior va a prevalecer sobre las ordinarias, utilizando la
pirámide de Kelsen como una de forma más apta de aplicar este criterio.
El criterio anterior lo encontramos fundamentado en el artículo 9 de la Ley
del Organismo Judicial: “ARTÍCULO 9. Supremacía de la Constitución y jerarquía
normativa. (Reformado por Decreto 11-93 del Congreso de la República). Los
Tribunales observarán siempre el principio de jerarquía normativa y de supremacía
de la Constitución Política de la República, sobre cualquier ley o tratado, salvo los
tratados o convenciones sobre derechos humanos, que prevalecen sobre el
derecho interno. Las leyes o tratados prevalecen sobre los reglamentos. Carecen
de validez las disposiciones que contradigan una norma de jerarquía superior.”
3.5.2 Criterio de la Competencia
“La utilización de la competencia como criterio para la solución de conflictos
entre normas pertenecientes a subsistemas jurídicos distintos, permite determinar
cuál es el competente en relación con una materia y, en consecuencia, cuál de las
dos normas debe prevalecer
64 Ezquiaga Ganuzas, Francisco Javier. Op.cit. Pág. 457
40
Como criterio para la solución de antinomias, la competencia lleva a hacer
prevalecer la norma competente frente a la que carezca de competencia para
regular la materia de que se trate”.65
Se puede observar que este criterio afirma que para solucionar una
antinomia, primeramente hay que determinar a qué rama del derecho pertenece el
caso concreto o norma en discordia y, así determinar cuál es la norma competente
para regular la materia, ya que es la única válida.
Lo anterior lo encontramos regulado en los artículos 61, 113 y 119 de la Ley
del Organismo Judicial: “ARTÍCULO 62. Competencia. Los tribunales sólo podrán
ejercer su potestad en los negocios y dentro de la materia y el territorio que se les
hubiese asignado, lo cual no impide que en los asuntos que conozcan puedan
dictar providencias que hayan de llevarse a efecto en otro territorio.” “ARTÍCULO
113. Jurisdicción indelegable. La función jurisdiccional no puede delegarse por
unos jueces a otros. Los jueces deben conocer y decidir por sí los asuntos de su
potestad.” “ARTÍCULO 119. Competencia dudosa. Si surgiere alguna duda o
conflicto acerca de cuál juez debe conocer de un asunto, los autos se remitirán a
la Corte Suprema de Justicia para que la cámara del ramo que proceda resuelva y
remita el asunto al tribunal que deba conocer.”
3.5.3 Criterio de la Cronología
“Cuando una antinomia se produce entre dos normas jerárquicamente
iguales, y con idénticas competencias materiales, es decir, cuando provienen del
mismo tipo de categoría normativa, los criterios de la jerarquía y de la competencia
no son utilizables. Para resolver esas incompatibilidades normativas, y como un
instrumento en manos del legislador para innovar el sistema jurídico, en todos
ellos está reconocido el criterio de la cronología. El principio cronológico rige las
65 Ibíd. Pág. 458
41
relaciones entre cada tipo normativo consigo mismo, haciendo prevalecer el más
reciente sobre el más antiguo”.66
Lo anterior lo encontramos fundamentado en los artículos 8 y 36 de la Ley
del Organismo Judicial: “ARTÍCULO 8. Derogatoria de las leyes. Las leyes se
derogan por leyes posteriores: a) Por declaración expresa de las nuevas leyes; b)
Parcialmente, por incompatibilidad de disposiciones contenidas en las leyes
nuevas con las precedentes; c) Totalmente, porque la nueva ley regule, por
completo, la materia considerada por la ley anterior; d) Total o parcialmente, por
declaración de inconstitucionalidad, dictada en sentencia firme por la Corte de
Constitucionalidad. Por el hecho de la derogación de una ley no recobran vigencia
las que ésta hubiere derogado.” “ARTÍCULO 36. Ámbito temporal de validez de la
ley. Los conflictos que resultaren de la aplicación de leyes dictadas en diferentes
épocas se decidirán con arreglo a las disposiciones siguientes:…”
3.5.4 Criterio de la Especialidad
“El criterio de la especialidad establece la preferencia de la norma especial
sobre la general, lo que conduce a aplicar, en caso de antinomia, la norma que
regula de modo más específico un supuesto. Su intervención exige, por tanto, que
las dos normas en conflicto regulen la misma materia pero posean un ámbito de
aplicación diferente. Como se recordará, uno de los requisitos que se exigen para
que pueda hablarse de antinomia es precisamente que dos normas tengan el
mismo ámbito de aplicación, circunstancia que, al no producirse en los supuestos
de intervención del criterio de la especialidad, justifica dudar si estamos realmente
ante un instrumento para la solución de antinomias. De algún modo, lo que este
criterio muestra es que no existía una antinomia sino una decisión consciente del
66 Ezquiaga Ganuzas, Francisco Javier. Op.cit. Pág. 463
42
legislador de regular con carácter general una situación y exceptuar de la misma
algún aspecto de esta última”.67
Lo anterior lo encontramos regulado en el artículo 13 de la Ley del
Organismo Judicial: “ARTÍCULO 13. Primacía de las disposiciones especiales.
(Reformado por Decreto 59-2005 del Congreso de la República) Las disposiciones
especiales de las leyes, prevalecen sobre las disposiciones generales de la misma
o de otras leyes.”
3.6 Antinomias en Segundo Grado
“Los criterios para la solución de las antinomias analizadas sirven para
resolver un buen número de incompatibilidades normativas. Sin embargo, es
relativamente frecuente que dos normas antinómicas posean una relación
compleja que permita la utilización de más de uno de esos criterios. Si la puesta
en práctica de todos los posibles conduce a la misma solución, es decir a la
elección y aplicación de la misma norma de las dos en conflicto, no existe
problema. Por ejemplo, si una norma es superior jerárquicamente, posterior y más
especial, esa es la que deberá ser aplicada frente a la inferior, anterior y general.
Los problemas surgen cuando a una antinomia le es aplicable más de un criterio y
la solución que indican no es la misma. En estos casos se produce una antinomia
de segundo grado, ya que la incompatibilidad surge, no entre normas, sino entre
los propios criterios para la solución de antinomias”.68
A continuación se desarrollarán los conflictos entre los criterios para la
solución de las antinomias, que según Ezquiaga Ganuzas, son las siguientes:
“Jerarquía y Competencia;
Jerarquía y Cronología;
67 Ezquiaga Ganuzas, Francisco Javier. Op.cit. Pág. 465 68 Ezquiaga Ganuzas, Francisco Javier. Op.cit. Pág. 467
43
Jerarquía y Especialidad;
Competencia y Cronología;
Competencia y Especialidad;
Cronología y especialidad”. 69
3.7 Antinomias Constitucionales
El autor Carlos Santiago Nino indica: “si bien es difícil hallar contradicciones
en la Constitución, dado el carácter limitado de sus cláusulas, la vaguedad de su
texto y la deliberación con que son dictadas, hace posible encontrar algunos
casos”.70
Según el análisis realizado sobre los criterios de solución de antinomias, el
principal problema de la concurrencia de antinomias constitucionales, es que las
mismas no pueden resolverse mediante el uso de los criterios tradicionales de la
ley posterior, la ley superior, y la ley especial; debido a que se trata de un solo
cuerpo legal, es decir emitido en el mismo momento, con la misma jerarquía, y con
la misma especialidad o finalidad.
De acuerdo a la Corte de Constitucionalidad, en sentencia del 14 de julio de
2003, en el Expediente 1089-2003, se establece que “…la Constitución debe
interpretarse como un conjunto armónico, en el significado de que cada parte debe
determinarse en forma acorde con las restantes, que ninguna disposición debe ser
considerada aisladamente y que debe preferirse la conclusión que armonice y no
la que coloque en pugna a las distintas cláusulas del texto”.
69 Ezquiaga Ganuzas, Francisco Javier. Op.cit. Pág. 467 70 Nino, Carlos Santiago. Fundamentos de Derecho Constitucional, análisis filosófico, jurídico y politológico de la práctica constitucional. Buenos Aires, Argentina, año 1992, Pág. 81
44
Por lo anterior, se ha dicho que no pueden existir antinomias
constitucionales, y que debe buscarse la interpretación que favorezca o que
permita la armonización del propio texto constitucional. Sin embargo solamente
con decir que no pueden existir antinomias constitucionales, no quiere decir que
así sea, como primeramente se hizo mención, el ordenamiento jurídico
guatemalteco no es totalmente coherente, incluyendo nuestra Constitución
Política, que por ser una Constitución Desarrollada como doctrinariamente se
concibe, los Constituyentes posiblemente no analizaron, no previeron, no tomaron
en cuenta la controversia creada en dos artículos constitucionales, debido a la
dualidad de facultades otorgadas a dos entes totalmente distintos, y que a uno de
ellos además le otorgaran autonomía en su jurisdicción, va a existir una
confrontación entre el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural –
CONDADUR- y las municipalidades que realizan sus propios Planes de
Ordenamiento Territorial –POT- y que están facultados para aplicarlos en su
jurisdicción.
La antinomia constitucional que se plantea en esta investigación es causa
de la falta de certeza de qué ente estatal es competente en aplicar las –POT-.
Como anteriormente se menciona, las reglas, métodos o sistemas de
interpretación constitucional, surgen como consecuencia de poder armonizar el
texto constitucional cuando en este surja una aparente laguna, contradicción o
antinomia y esta no pueda ser reformada por distintos motivos. Sin embargo, no
siempre puede armonizarse dos o más artículos constitucionales con los métodos
de interpretación, debido a su complejidad o una total contradicción entre ambos
artículos.
Este es el caso de los artículos 225 y 253 literal c). ya que como se
desarrollará con mayor amplitud más adelante, la aparente antinomia surge al
45
momento que la Constitución le otorga una misma facultad a dos entes totalmente
distintos. Esta facultad es la concerniente a dictar las políticas de ordenamiento
territorial. Provocando que tanto el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural
y las Municipalidades del país no realicen a cabalidad su trabajo, como
justificación de que la Constitución no es clara en este sentido (misma facultad
otorgada a ambos entes) y como consecuencia de ello los afectados son los
vecinos de las distintas municipalidades del país.
En conclusión al presente capítulo, la antinomia es la incongruencia o
contradicción real o aparente de las leyes con el sistema jurídico, o consigo
mismas, o respecto de otras leyes, o de parte de ellas. Doctrinariamente existen
criterios para la solución de antinomias, pero estas no son aplicables cuando
surgen en un texto constitucional. El principal problema de las antinomias
constitucionales, es cómo se van a solucionar, ya que casi se puede descartar una
posible reforma constitucional.
46
CAPÍTULO IV
EL SISTEMA DE CONSEJOS DE DESARROLLO URBANO Y RURAL
4.1 Antecedentes
“El antecedente histórico de lo que es el Sistema de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural actual, lo constituye las Coordinadoras Interinstitucionales, las
cuales nacen en el año de 1976, dentro de las cuales se contaba con la
participación de diferentes funcionarios de instituciones públicas que tenían
presencia a nivel departamental y municipal, las cuales se encontraban presididas
a nivel departamental por el gobernador departamental con el objeto de formular
planes de desarrollo a nivel departamental y municipal siempre con la
coordinación entre diferentes instituciones especialmente las públicas”.71
“Encontramos también como un antecedente, los Comités Pro-
mejoramiento; vigentes hasta antes de la creación del Decreto 11-2002 del
Congreso de la República de Guatemala que contiene la Ley de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural, tales comités existían en la mayoría de las poblaciones
y en las cuales, a pesar de no existir reglamentación, gozaban del reconocimiento
y aceptación de la población; divididos en tantos como tantas necesidades tenia la
población”. 72
“Es hasta mil novecientos ochenta y cuatro cuando se emite la Ley del
Sistema Nacional de Coordinación Interinstitucional que buscaba recuperar el
camino perdido en lo referente a la descentralización. Luego se promulga la actual
Constitución vigente (1985), en la cual se establece que la administración será
descentralizada (Artículo 224), y se crean los Consejos de Desarrollo Urbano y
71 Muñoz Velásquez, Zuleth Oriana. Los Consejos Municipales de Desarrollo, la participación ciudadana, su reconocimiento jurídico y el desarrollo socioeconómico del Municipio de San Miguel Dueñas del departamento de Sacatepéquez. Tesis, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad San Carlos de Guatemala, Guatemala, 2006, Pág. 13 72 Muñoz Velásquez, Zuleth Oriana. Op.cit. Pág. 14
47
Rural (Artículos 225 y 226) que tendrán a su cargo la formulación de las políticas
de desarrollo urbano y rural”. 73
Como último antecedente tenemos el Decreto 52-87 del Congreso de la
República el cual crea la primera Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,
en la cual se estructuraban los consejos locales de desarrollo, que fueron
declarados inconstitucionales posteriormente en una acción iniciada por el
Ingeniero Jorge Antonio Serrano Elías, estableciendo que violaban la autonomía
municipal.
Es en el año 2002 que se crea la actual Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, Decreto Número 11-2002 del Congreso de la República de
Guatemala. Ley que se crea con el propósito de promover el desarrollo integral del
país, conjuntamente con la participación de la población guatemalteca. Asimismo,
dicha Ley cuenta con su Reglamento, contenido en el Acuerdo Gubernativo
Número 461-2002 del 29 de noviembre de 2002, el cual hace posible el proceso
administrativo y ejecutivo propio de los Consejos de Desarrollo.
“Es de esta manera como el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural se constituye en un instrumento orientador (no rector) de las políticas
públicas en temas como: desarrollo comunitario, desarrollo sostenible,
participación ciudadana, educación, salud, vivienda y desarrollo ambiental, éste se
inicia desde lo comunitario y lo eleva hacia lo nacional; con ello se evita que la
participación ciudadana sea únicamente alrededor de proyectos específicos
ejecutados por organizaciones no gubernamentales, fondos sociales, etc., donde
su participación se reduce a colaborar con la ejecución de obras que se les
asignan”. 74
73 Guarán Baeza, Luis Adolfo. La falta de capacitación de la mujer indígena que participa en los Consejos Municipales de Desarrollo como limitante a su incidencia en el desarrollo local: el caso del municipio de Sumpango del departamento de Sacatepéquez, Tesis, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad San Carlos de Guatemala, Guatemala, 2006, Pág. 3 74 Muñoz Velásquez, Zuleth Oriana. Op.cit. Pág. 19
48
4.2 Principios Generales del Sistema de Consejos de Desarrollo
El artículo 2 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, establece los
principios generales del Sistema de Consejos de Desarrollo los cuales son:
El respeto a las culturas de los pueblos que conviven en Guatemala.
El fomento a la armonía en las relaciones interculturales.
La optimización de la eficacia y eficiencia en todos los niveles de la
administración pública.
La constante atención porque se asigne a cada uno de los niveles de
la administración pública las funciones que por su complejidad y
características pueda realizar mejor que cualquier otro nivel. La
promoción de procesos de democracia participativa, en condiciones
de equidad e igualdad de oportunidades, de los pueblos maya, xinca
y garífuna, y de la población no indígena, sin discriminación alguna.
La conservación y el mantenimiento del equilibrio ambiental y el
desarrollo humano, con base en las cosmovisiones de los pueblos
maya, xinca y garífuna, y de la población no indígena.
La equidad de género, entendida como la no discriminación de la
mujer y participación efectiva, tanto del hombre como de la mujer.
4.3 Objetivo del Sistema de Consejos de Desarrollo
De conformidad con el artículo 3 de la Ley de los consejos de Desarrollo
Urbano y Rural Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, el
objetivo del Sistema de Consejos de Desarrollo es garantizar y coordinar la
administración pública mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes y
49
programas presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucional,
pública y privada.
4.4 Concepto
Según el artículo 1 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,
Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, el Sistema de
Consejos de Desarrollo es el medio principal de participación de la población
maya, xinca y garífuna y la no indígena, en la gestión pública para llevar a cabo el
proceso de planificación democrática del desarrollo, tomando en cuanta principios
de unidad nacional, multiétnica, pluricultural y multilingüe de la nación
guatemalteca.
El Licenciado Luis Guarán define a los Consejos de Desarrollo como: “El
sistema de organización territorial, que está formado por varias partes o niveles
que funcionan como un todo, y cada una de sus partes va a depender una de la
otra, cuya finalidad es promover de forma sistemática la descentralización
económico-administrativa, como medio para promover el desarrollo integral del
país, facilitando la participación organizada y coordinada de toda la población y el
impulso del desarrollo”. 75
Asimismo, la Licenciada Zuleth Muñoz lo define de la siguiente manera: “El
Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural se define como el conjunto de
organismos cuyos principios, normas y procedimientos que persiguen la
organización y coordinación de la administración pública, la formulación de
políticas de desarrollo urbano y rural para lograr de esta forma la participación de
la población para alcanzar el desarrollo integral del país, como objetivo general del
mismo, por medio de la orientación y coordinación de las acciones y esfuerzos del
sector público a través de la generación, ejecución, instrumentación y operación
75 Guarán Baeza, Luis Adolfo. Op.cit. Pág. 10
50
de planes, programas y proyectos encaminados a lograr la reconstrucción y el
desarrollo del país a nivel nacional, departamental, municipal y local”. 76
Se puede observar, que el Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural es el conjunto de órganos administrativos descentralizados, que tienen por
objeto las políticas de desarrollo urbano y rural para del país, siendo cada uno de
los consejos que lo componen, competentes dentro de la jurisdicción para la cual
fueron creados, a nivel nacional, regional (conjunto de departamentos),
departamental, municipal y comunitario.
Guatemala cuenta con una serie de instrumentos legales y mecanismos
institucionales de participación ciudadana, que se concretan en particular en la Ley
de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, que crea el Sistema Nacional de
Consejos convirtiéndolo en el espacio de diálogo entre los distintos sectores de la
sociedad guatemalteca para la formulación de políticas, planes, programas y
proyectos de desarrollo.
4.5 Integración del Sistema de Consejos de Desarrollo
El Sistema de Consejos de Desarrollo se integra por niveles, en la siguiente
manera:
El nacional, con el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural;
El regional, con los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y
Rural;
El departamental, con los Consejos Departamentales de Desarrollo;
El municipal, con los Consejos Municipales de Desarrollo;
El comunitario, con los Consejos Comunitarios de Desarrollo.
76 Muñoz Velásquez, Zuleth Oriana. Op.cit. Pág. 17
51
Lo anterior lo encontramos fundamentado el artículo 4 de la Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto 11-2002 del Congreso de la
República de Guatemala.
4.5.1 Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural –CONADUR-
Este Consejo es uno de los objetos principales de esta investigación, por lo
que a continuación se desarrolla de una manera más amplia y detallada.
4.5.1.1 Definición
Tanto la Constitución Política de la República de Guatemala en su artículo
225, así como el Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural, Acuerdo Gubernativo número 461-2002, en su artículo 25, establecen que
es la Instancia Superior y constituye el Órgano máximo y representativo del
Sistema de Consejos de Desarrollo, se crea para la organización y coordinación
de la administración pública. Es coordinado por el Presidente de la República e
integrado por: Director Ejecutivo, Secretaría y Comisiones de Trabajo.
4.5.1.2 Integración
De conformidad con el Artículo 5 de la Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, el
Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural se integra de la siguiente manera:
El Presidente de la República, quien lo coordina;
Un alcalde en representación de las Corporaciones Municipales de
cada una de las regiones;
52
El Ministro de Finanzas Públicas y los ministros de Estado que el
Presidente de la República designe;
El Secretario de Planificación y Programación de la Presidencia,
quien actúa como secretario;
El Secretario de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia;
Los Coordinadores de los Consejos Regionales de Desarrollo
Urbano y Rural;
Cuatro representantes de los pueblos maya, uno del xinca y uno del
garífuna;
Un representante de las organizaciones cooperativas;
Un representante de las asociaciones de micro, pequeñas y
medianas empresas de los sectores de la manufactura y los
servicios;
Dos representantes de las organizaciones campesinas;
Un representante de las asociaciones agropecuarias, comerciales,
financieras e industriales;
Un representante de las organizaciones de trabajadores;
Un representante de las organizaciones guatemaltecas no
gubernamentales de desarrollo;
53
Dos representantes de las organizaciones de mujeres;
Un representante de la Secretaría Presidencial de la Mujer;
Un representante de la Universidad de San Carlos de Guatemala; y,
Un representante de las universidades privadas del país.
Como se puede observar, El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y
Rural, se integra por más de una veintena de funcionarios públicos y
representantes de organizaciones privadas, constituyendo así un gigante
burocrático, político, disfuncional e ineficaz.
4.5.1.3 Funciones
Las funciones del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, se
encuentran reguladas en el Artículo 6 de la Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala,
pero a mi opinión las siguientes son las más importantes conforme al presente
trabajo de investigación:
Formular políticas de desarrollo urbano y rural y ordenamiento
territorial; (función objeto de análisis sobre aparente antinomia con el
artículo 253 literal c) de la Constitución).
Formular las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo a
nivel nacional, tomando en consideración los planes de desarrollo
regionales y departamentales y enviarlos al Organismo Ejecutivo
para su incorporación a la Política de Desarrollo de la Nación;
54
Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y
proyectos nacionales de desarrollo; verificar y evaluar su
cumplimiento y, cuando sea oportuno, proponer medidas correctivas
a la Presidencia del Organismo Ejecutivo o a las entidades
responsables.
4.5.1.4 Ordenamiento Territorial –OT-
“El Ordenamiento Territorial ha adquirido gran relevancia en los últimos
años a nivel mundial y surge como una necesidad tanto de los gobiernos locales y
nacionales como las estructuras supranacionales para ordenar los territorios en
términos sustentables”.77
Para algunos estudiosos se define el ordenamiento territorial como “el arte o
técnica (más que la ciencia) de disponer con orden, a través del espacio de un
país y con una visión prospectiva, la población y sus actividades, los
equipamientos y los medios de comunicación que se pueden utilizar, tomando en
cuenta las restricciones naturales, humanas y económicas, incluso estratégicas.
Tiene como objetivo integrar la planificación física y socioeconómica, así como el
respeto al medio ambiente”.78
“El Ordenamiento Territorial es un proceso que contribuye a mejorar la
calidad de vida de los pobladores de un territorio a través de la aplicación de un
conjunto de instrumentos que identifican de manera estratégica dónde, cómo y
con qué temporalidad, se necesita desarrollar acciones, intervenciones e
inversiones públicas y privadas para llevar el nivel de desarrollo de una
determinada localidad hacia uno mejor.
77 Matta Consuegra, Daniel. Op.cit. Pág. 122 78 Ibíd. Pág. 124
55
El ordenamiento territorial se concibe principalmente como un espacio de
diálogo, discusión, negociación y concertación entre los diferentes actores que
moldean el territorio y que pueden tener intereses particulares encontrados en él.
El Ordenamiento Territorial como herramienta para la planificación del desarrollo
tiene como objetivo identificar áreas de gestión territorial que favorecen el interés
común o de sociedad, sobre el interés particular o individual”.79
Se puede observar que el Ordenamiento Territorial es una herramienta de
participación y negociación de los distintos habitantes de un territorio con las
autoridades del mismo, para una buena administración de sus recursos tanto
naturales como económicos, así como la prestación de servicios básicos, vivienda
digna, y solución a los problemas y carencias propias de cada territorio.
4.5.1.5 Plan de Ordenamiento Territorial –POT-
“El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) está compuesto por un conjunto
de objetivos, acuerdos, directrices, metas, programas, acciones y normas
adoptadas colectivamente para administrar y orientar estrategias que determinan
las potencialidades de un territorio y la localización de la población, la vivienda, las
actividades socioeconómicas, las vías, los servicios, las áreas protegidas y de
amenazas naturales, a corto, mediano y largo plazo”.80
Se puede observar que el Plan de Ordenamiento Territorial está orientado a
la administración de un determinado territorio y la solución de la problemática y
necesidades que está posea, por lo que esta facultad otorgada al Consejo
Nacional de Desarrollo Urbano y Rural le es prácticamente imposible de cumplir
correctamente ya que no puede conocer las necesidades de las distintas
poblaciones del país, por lo que según mi opinión esta facultad debe de ser
79 Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia. Guía para la elaboración del plan de ordenamiento territorial municipal. Guatemala. año 2011. Pág. 10 80 Guía para la elaboración del plan de ordenamiento territorial municipal. Op.cit. Pág. 23
56
exclusivamente del Municipio, ya que gobiernan una porción de terreno menor y
por ende conocen a profundidad las necesidades del territorio de su jurisdicción.
4.5.1.6 Políticas de Desarrollo Urbano y Rural y Ordenamiento Territorial
formuladas por el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural -
CONADUR-
Hasta el año dos mil catorce se habían creado 57 políticas públicas,
ninguna de estas fue formulada o creada por el Consejo Nacional de Desarrollo
Urbano y Rural.
Fue en ese mismo año que el –CONADUR- en con la ayuda técnica de la
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia –SEGEPLAN-, a
través de su dirección de Ordenamiento Territorial, aprueba El Plan Nacional de
Desarrollo: K’atun, Nuestra Guatemala 2032 el cual “constituye la política nacional
de desarrollo de largo plazo que articula las políticas, planes, programas,
proyectos e inversiones; es decir, el ciclo de gestión del desarrollo”.81
En el marco general de las políticas del Estado, le corresponde a la
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia –SEGEPLAN-
suministrar al Sistema de Consejos de Desarrollo en sus diversos niveles, el
apoyo técnico para la formulación y gestión de la política nacional de desarrollo
(artículo 27, Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural). De acuerdo con este
mandato, le corresponde también la articulación con la planificación y los
programas presupuestarios, así como la realización de otros estudios y acciones
de apoyo técnico que le sean requeridas por los Consejos (artículo 23, literal f del
Reglamento de la Ley de Consejos de Desarrollo).
81 Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. Plan Nacional de Desarrollo K’atun: nuestra Guatemala 2032. Guatemala: Conadur/Segeplán, 2014. Pág. 4.
57
En ese orden de ideas, es la Secretaría de Planificación y Programación de
la Presidencia –SEGEPLAN-, quien realiza todo el trabajo sobre la implementación
de las políticas públicas de desarrollo en el país, y no el Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano y Rural, por lo que este consejo es técnicamente un órgano
inoperante que solamente delega sus obligaciones a esta secretaría de la
presidencia.
“El doce de agosto del año dos mil catorce, el Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano y Rural aprobó en sesión extraordinaria y pública, el Plan
Nacional de Desarrollo: K´atun, Nuestra Guatemala 2032. Por medio del Punto
Resolutivo No. 03-2014 instruyó a la «Secretaría de Planificación y Programación
de la Presidencia –SEGEPLAN-, [sic] órgano de planificación del Estado, formular
una política pública basada en el Plan Nacional de Desarrollo K’atun Nuestra
Guatemala 2032, [sic] que genere los lineamientos para su implementación en el
corto plazo y que se constituya como la Política Nacional de Desarrollo»”.82
Es por ello que –SEGEPLAN-, formula la Política Nacional de Desarrollo
que hace viable la alineación del conjunto de políticas y acciones de las
instituciones del Estado a las prioridades, metas y resultados de desarrollo
establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo: K’atun, Nuestra Guatemala 2032.
Al mismo tiempo le corresponde, en cumplimiento de su rol de Secretaría del -
CONADUR- y por delegación de éste, ser la encargada de coordinar y dar
seguimiento, al proceso de implementación de esta Política.
El Plan Nacional de Desarrollo: K’atun, Nuestra Guatemala 2032,
adicionalmente propone políticas públicas de Ordenamiento Territorial –OT- que
de igual forma que las políticas de desarrollo, son a largo plazo. –SEGEPLAN- al
82 Política Nacional de Desarrollo. Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia. Guatemala 2014. Pág. 7
58
formular la Política Nacional de Desarrollo que no es más que el plan para poder
ejecutar el Plan K’atun, establece los lineamientos y órganos centralizados y
descentralizados responsables de cumplir las metas del Plan K’atun a corto,
mediano y largo plazo.
Luego del análisis realizado a El Plan Nacional de Desarrollo: K’atun,
Nuestra Guatemala 2032, se puede observar que es un Plan que abarca varios
interés nacionales como la educación, salud, cultura, protección social, política
fiscal, gasto público, cambio climático, recursos naturales, entre otros. Pero el
tema que nos interesa por ser el objeto de esta investigación es el referente al
Desarrollo Urbano y Rural y a la del Ordenamiento Territorial que puede
encontrarse en la Parte 3 del Plan aquí mencionado, el cual es bastante amplio,
bien estructurado, optimista e incluso un tanto fantasioso, pero muy poco probable
en su cumplimiento, ya que luego de 4 años de ser aprobado este Plan y por así
decir su reglamento que sería la Política Nacional de Desarrollo, no se han visto
resultados.
Su falta de cumplimiento puede ser resultado de falta de presupuesto,
excesivas metas a corto y mediano plazo, falta de capacidad de los órganos
responsables del cumplimiento de los lineamientos y metas o por simple
indiferencia a sus responsabilidades.
Nota del autor: Para una mejor compresión sobre el tema, se sugiere la lectura de
El Plan Nacional de Desarrollo: K’atun, Nuestra Guatemala 2032 y la Política
Nacional de Desarrollo. Ambos se encuentran en la página web de la Secretaría
de Planificación y Programación de la Presidencia –SEGEPLAN- para lo cual
adjunto los link respectivos.
59
http://www.undp.org/content/dam/guatemala/docs/publications/undp_gt_PND_Katu
n2032.pdf
http://www.segeplan.gob.gt/downloads/2015/SPOT/Mandatos_y_Normativas/Politic
as/Politica_Nacional_de_Desarrollo.pdf
4.5.2 Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural
Este Consejo es creado por el artículo 226 de la Constitución Política de la
República de Guatemala y, de conformidad con el artículo 30 del Acuerdo
Gubernativo número 461-2002, Reglamento de la Ley de los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural, el Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural,
para el cumplimiento de su cometido, cuenta son los siguientes órganos:
Presidente- Coordinador;
Director Ejecutivo Regional;
Secretaría;
Comisiones de Trabajo; y,
Unidad Técnica Regional.
4.5.2.1 Funciones
Las funciones del Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural, se
encuentran reguladas en el Artículo 8 de la Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, y
según mi opinión son prácticamente las mismas funciones que el –CONADUR-,
solo que enfocadas a otra jurisdicción que sería la regional (conjunto de
departamentos).
60
4.5.3 Consejo Departamental de Desarrollo
El artículo 228 de la Constitución Política de la República de Guatemala
crea este Consejo y, de conformidad al artículo 37 del Acuerdo Gubernativo
número 461-2002, Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y
rural, el Consejo Departamental de Desarrollo, para el cumplimiento de sus
funciones, cuenta son los siguientes órganos:
Presidencia;
Director Ejecutivo Departamental;
Secretaría;
Comisiones de Trabajo; y,
Unidad Técnica Departamental.
4.5.3.1 Funciones
Luego del análisis realizado al artículo 10 de la Ley de los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural Decreto 11-2002 del Congreso de la República de
Guatemala, las funciones del Consejo Departamental de Desarrollo, son casi las
mismas que los dos consejos anteriores, con la excepción que van orientadas al
ámbito territorial departamental.
4.5.4 Consejo Municipal de Desarrollo
De conformidad al artículo 46 del Acuerdo Gubernativo 461-2002,
Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y rural, establece que
el Consejo Municipal de Desarrollo, para el cumplimiento de sus atribuciones,
cuenta son los siguientes órganos:
Coordinador;
61
Secretaría;
Comisiones de Trabajo; y
Consejo Asesor Indígena, donde exista.
4.5.4.1 Integración
Conforme al Artículo 11 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, el Consejo
Municipal de Desarrollo se integra así:
El alcalde municipal, quien lo coordina;
Los síndicos y concejales que determine la corporación municipal;
Los representantes de los Consejos Comunitarios de Desarrollo,
hasta un número de veinte (20), designados por los coordinadores de
los Consejos Comunitarios de Desarrollo;
Los representantes de las entidades públicas con presencia en la
localidad; y,
Los representantes de entidades civiles locales que sean
convocados.
4.5.4.2 Funciones
Las funciones del Consejo Municipal de Desarrollo, se encuentran
reguladas en el artículo 12 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
62
Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, que según mi
opinión las más importantes y objeto de esta investigación son las siguientes:
Promover y facilitar la organización y participación efectiva de las
comunidades y sus organizaciones, en la priorización de
necesidades, problemas y sus soluciones, para el desarrollo integral
del municipio;
Promover sistemáticamente tanto la descentralización de la
administración pública como la coordinación interinstitucional en el
municipio, para coadyuvar al fortalecimiento de la autonomía
municipal; para ese efecto, apoyará a la Corporación Municipal en la
coordinación de las acciones de las instituciones públicas, privadas y
promotoras de desarrollo que funcionen en el municipio;
Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y
proyectos de desarrollo municipal y comunitario, verificar su
cumplimiento y, cuando sea oportuno, proponer medidas correctivas
a la Corporación Municipal, al Consejo Departamental de Desarrollo
o a las entidades responsables.
Evaluar la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos
municipales de desarrollo y, cuando sea oportuno, proponer a la
Corporación Municipal o al Consejo Departamental de Desarrollo las
medidas correctivas para el logro de los objetivos y metas previstos
en los mismos;
Promover la obtención de financiamiento para la ejecución de las
políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del municipio;
63
Reportar a las autoridades municipales o departamentales que
corresponda, el desempeño de los funcionarios públicos, con
responsabilidad sectorial en el municipio;
Velar por el cumplimiento fiel de la naturaleza, principios, objetivos y
funciones del Sistema de Consejos de Desarrollo.
4.5.5 Consejo Comunitario de Desarrollo
De conformidad con el artículo 52 del Acuerdo Gubernativo 461-2002
Reglamento de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, establece que el
Consejo Comunitario de Desarrollo tiene por objeto que los miembros de la
comunidad interesados en promover y llevar a cabo políticas participativas, se
reúnan para identificar y priorizar los proyectos, planes y programas que
beneficien a su comunidad.
4.5.5.1 Integración
Conforme al Artículo 13 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, el Consejo
Comunitario de Desarrollo se integra así:
La Asamblea Comunitaria, integrada por los residentes en una
misma comunidad; y,
El Órgano de Coordinación integrado de acuerdo a sus propios
principios, valores, normas y procedimientos o, en forma supletoria,
de acuerdo a la reglamentación municipal existente.
64
4.5.5.2 Funciones
Las funciones del Consejo Comunitario de Desarrollo, se encuentran
reguladas en el artículo 14 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
Decreto 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala, que según mi
opinión las más importantes son las siguientes:
Promover, facilitar y apoyar la organización y participación efectiva
de la comunidad y sus organizaciones, en la priorización de
necesidades, problemas y sus soluciones, para el desarrollo integral
de la comunidad;
Formular las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo
de la comunidad, con base en la priorización de sus necesidades,
problemas y soluciones, y proponerlos al Consejo Municipal de
Desarrollo para su incorporación en las políticas, planes, programas
y proyectos de desarrollo del municipio;
Evaluar la ejecución, eficacia e impacto de los programas y
proyectos comunitarios de desarrollo y, cuando sea oportuno,
proponer al Consejo Municipal de Desarrollo las medidas correctivas
para el logro de los objetivos y metas previstos en los mismos;
Velar por el buen uso de los recursos técnicos, financieros y de otra
índole, que obtenga por cuenta propia o que le asigne la Corporación
Municipal, por recomendación del Consejo Municipal de Desarrollo,
para la ejecución de los programas y proyectos de desarrollo de la
comunidad.
65
En conclusión al presente capítulo, el Sistema de Consejos de Desarrollo se
encuentra integrado por 5 órganos jerárquicamente organizados: el Consejo
Nacional, Regional, Departamental, Municipal y el Comunitario. Cada uno de ellos
posee un ámbito de competencia y funciones, empezando desde el más bajo que
sería el Comunitario, hasta el más alto que es el Nacional. Cada uno de estos
Consejos se encuentran integrados por una gran cantidad de funcionarios públicos
y representantes sectoriales, los cuales no son electos democráticamente para su
representación, sino que la gran mayoría de ellos son puestos políticos, por lo que
su función y trabajo no siempre son llevados a cabo en su totalidad. El Consejo
Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, es el Consejo objeto de esta investigación,
por lo que se desarrolla más ampliamente su integración y funciones ya que es el
encargado de formular las políticas de desarrollo urbano y rural así como las de
ordenamiento territorial a nivel nacional, las cuales fueron aprobadas en el año
dos mil catorce pero hoy por hoy no se han visto resultados ni cambios en ninguno
de los aspectos que conforman un –OT- ni un –POT-.
66
CAPÍTULO V
EL MUNICIPIO
5.1 Derecho Municipal
“El Derecho Municipal es la parte especializada del Derecho Administrativo
que se encuentra como éste, en constante evolución, adaptándose al proceso que
se opera en la estructura social y que a su vez repercute en las instituciones del
Estado. En este sentido, el Derecho Administrativo comunal o Municipal, se define
como el conjunto de preceptos o principios de derecho administrativo general
aplicables en la esfera comunal: No se trata, por eso, de normas especificas que
constituyan un derecho autónomo con caracteres propios o diferenciales; sino,
repito, de principios generales, a lo sumo con modalidades determinadas por la
aplicación especial a un organismo esencialmente administrativo, más bien
autárquico, no siempre autónomo”. 83
5.2 Concepto de Municipio
El artículo 224 de la Constitución Política de la República de Guatemala,
señala que: La administración será descentralizada, así mismo el territorio de la
República, se divide para su administración en departamentos y éstos en
municipios.
El Diccionario de la Real Academia Española, define al municipio como: “el
conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional y regido, en su interés
vecinal, por un ayuntamiento”. 84
“El municipio es una parte fundamental de la organización territorial local.
Es una célula democrática que se basa en la elección de autoridades y la
83 Matta Consuegra, Daniel. Introducción al Derecho Municipal Guatemalteco. Primera Edición, Guatemala, año 2017, Pág. 1 84 Real Academia Española de la Lengua. Diccionario de la Lengua Española. Tomo II, Madrid, Editorial Espasa-Calpe, año 1984, Pág. 938
67
administración directa de sus recursos e ingresos, con la participación de núcleos
familiares y poblaciones vecinales”.85
Se puede observar que, el municipio es una institución descentralizada del
Estado, conformada por el conjunto de vecinos que se encuentran asentados en
un determinado territorio, con patrimonio propio y autoridades electas
democráticamente por los mismos vecinos.
5.3 Elementos del Municipio
De conformidad con el artículo 8 del Código Municipal, Decreto Número 12-
2002 del Congreso de la República de Guatemala, integran el municipio los
siguientes elementos básicos:
La población;
El territorio;
La autoridad ejercida en representación de los habitantes, tanto por
el Concejo Municipal como por las autoridades tradicionales propias
de las comunidades de su circunscripción;
La comunidad organizada;
La capacidad económica;
El ordenamiento jurídico municipal y el derecho consuetudinario del
lugar;
El patrimonio del municipio.
85 Castillo González, Jorge Mario. Op.cit. Pág. 220
68
5.3.1 Población
“La población tiene vital importancia pues es el indicador fijado por la ley
para la creación, supresión, segregación y división de los municipios; así mismo
incide en la creación, aplicación y recaudación de impuestos a favor de las
municipalidades. Debido a la constante migración interna, la población de los
municipios sufre frecuentes alteraciones, ocasionando en unos la densidad de
población que en relación al territorio resulta muy baja y otras el territorio se
encuentra saturado”.86
Según el artículo 11 del Código Municipal Decreto Número 12-2002 del
Congreso de la República de Guatemala, la población del municipio se encuentra
constituida por todos los habitantes de su circunscripción territorial.
Asimismo el artículo 13 del mismo cuerpo legal antes mencionado,
establece que vecino es la persona que tiene residencia continua por más de un
(1) año en una circunscripción municipal o quien, allí mismo, tiene el asiento
principal de sus negocios o intereses patrimoniales de cualquier naturaleza. En
ausencia de estas circunstancias la persona individual será vecino de la
circunscripción municipal en la que se halle. Asimismo, se considera vecino el
extranjero residente legalmente en el país y radicado habitualmente en una
circunscripción municipal. Es transeúnte quien se encuentre accidentalmente en
una circunscripción municipal, teniendo su vecindad en otra.
5.3.2 Territorio
“La idea de Territorio está referida a un espacio geográfico que ha sido
apropiado, ocupado y delimitado por un grupo humano, el cual va organizando y
transformando según las propiedades y condiciones físicas y según las ideas,
86 Matta Consuegra, Daniel. Op.cit. Pág. 21
69
valores y creencias que ese grupo ha desarrollado en el transcurso de su
experiencia de vida”.87
De conformidad con el artículo 23 del Código Municipal Decreto Número 12-
2002 del Congreso de la República de Guatemala, el distrito municipal es la
circunscripción territorial en la que ejerce autoridad un Concejo Municipal. La
circunscripción territorial es continua y por ello se integra con las distintas formas
de ordenamiento territorial que acuerde el Concejo Municipal. La cabecera del
distrito es el centro poblado donde tiene su sede la municipalidad.
Las distintas formas de ordenamiento territorial a que se refiere el artículo
antes citado, hace referencia al artículo 4 literal b) del mismo cuerpo legal, las
cuales son: Las entidades locales de ámbito territorial en que el municipio se
divide, tales como: aldea, caserío, paraje, cantón, barrio, zona, colonia, lotificación,
parcelamiento urbano o agrario, microregión, finca, y demás formas de
ordenamiento territorial definidas localmente.
5.3.3 Autoridad
De conformidad con el artículo 254 de la Constitución Política de la
República de Guatemala, el gobierno municipal estará a cargo de un Consejo el
cual se integra con el alcalde los síndicos y concejales, electos directamente por
sufragio universal y secreto para un período de cuatro años, pudiendo ser
reelectos.
Igualmente los artículos 9 y 33 del Código Municipal Decreto Número 12-
2002 del Congreso de la República de Guatemala, establecen que el Consejo
Municipal es el órgano colegiado superior de deliberación y de decisión de los
asuntos municipales, es responsable de ejercer la autonomía del municipio, velar
por la integridad de su patrimonio, garantizar sus intereses con base en los
87 Guía para la elaboración del plan de ordenamiento territorial municipal. Op.cit. Pág. 9
70
valores, cultura y necesidades planteadas por los vecinos, conforme a la
disponibilidad de recursos.
5.3.4 Comunidad Organizada
“Los vecinos pueden organizarse en asociaciones comunitarias, incluyendo
las formas propias y tradicionales surgidas en el seno de las diferentes
comunidades, en la forma que las leyes establecen. Las asociaciones de vecinos
se constituyen mediante escritura pública, cuyo testimonio se presenta al Registro
de Personas Jurídicas adscrito a la Municipalidad respectiva, para los efectos del
otorgamiento de la personalidad jurídica, la que es efecto de su inscripción en el
libro correspondiente del Registro Respectivo”. 88
5.3.5 Capacidad Económica
El municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus
competencias, puede promover toda clase de actividades económicas y prestar
cuantos servicios contribuyan a mejorar la calidad de vida, a satisfacer las
necesidades y aspiraciones de la población del municipio.
Las municipalidades, para el logro de sus fines, podrán contratar préstamos
cumpliendo con los requisitos legales establecidos para el efecto. Deberán
observar cuidadosamente el principio de capacidad de pago para no afectar las
finanzas municipales.
Las municipalidades solamente podrán pignorar los ingresos propios o las
transferencias provenientes del Gobierno Central, hasta un monto que no exceda
de lo que la administración municipal prevea razonablemente que percibirá por
tales conceptos durante su período correspondiente de gobierno, y que se
destinará exclusivamente para el pago del monto de las deudas contraídas.
88 Matta Consuegra, Daniel. Op.cit. Pág. 23
71
Todo lo anterior se encuentra fundamentado en los artículos 67, 110 y 114
del Código Municipal.
5.3.6 Ordenamiento Jurídico Municipal y El Derecho Consuetudinario del
Lugar
“El ordenamiento jurídico municipal se compone por la Constitución Política
de la República de Guatemala, el Código Municipal, leyes ordinarias que le sean
aplicables y los acuerdos, resoluciones y ordenanzas que emita el Consejo
Municipal”. 89
De conformidad con el artículo 253 constitucional, los municipios están
facultados para emitirán sus ordenanzas y reglamentos respectivos.
Asimismo, el artículo 35 literal i) del Código Municipal Decreto Número 12-
2002 del Congreso de la República de Guatemala, establece que es competencia
del Consejo Municipal la emisión y aprobación de acuerdos, reglamentos y
ordenanzas municipales, los cuales, según el artículo 42 del mismo cuerpo legal
su vigencia será de efecto inmediato; pero, los de observancia general entrarán en
vigencia ocho (8) días después de su publicación en el diario oficial, a menos que
la resolución o acuerdo amplíe o restrinja dicho plazo.
5.3.7 Patrimonio
Según el artículo 99 del Código Municipal Decreto Número 12-2002 del
Congreso de la República de Guatemala, las finanzas del municipio comprenden
el conjunto de bienes, ingresos y obligaciones que conforman el activo y el pasivo
del municipio.
Los ingresos que percibe el municipio se encuentran regulados en el
artículo 100 del cuerpo legal antes citado, que entre los más destacados se
89 Matta Consuegra, Daniel. Op.cit. Pág. 23
72
encuentran los provenientes del aporte que por disposición constitucional que el
Organismo Ejecutivo debe trasladar directamente a cada municipio y, el producto
de los arbitrios, tasas y servicios municipales.
5.4 Organización Municipal
Según el autor Jorge Mario Castillo, la organización del municipio se
distribuye en tres formas de organización:
“Organización del Municipio;
Organización del Gobierno municipal;
Organización administrativa de cada Municipio.90
5.4.1 Organización del Municipio
“El Código Municipal Decreto Número 12-2002 del Congreso de la
República de Guatemala, en su artículo 23, afirma que el Municipio es una
circunscripción territorial continua que integra con las distintas formas de
ordenamiento territorial que acuerde el consejo municipal. Sin embargo, el propio
Código Municipal, artículo 4, titulado “entidades locales territoriales” enumera los
elementos del municipio abarcando el propio municipio como elemento (cuando lo
definido no entra en la definición), aldeas, caseríos, parajes, cantones, barrios,
zonas, colonias, lotificaciones, parcelamientos urbanos y agrarios, microrregiones,
fincas, y demás formas definidas localmente. Este código abarca toda forma de
organización territorial, imaginada por los autores del Código y, fueron más allá de
la realidad nacional. Este código debió contener algún ordenamiento base,
integrado con elementos comunes a todos los municipios, para el efecto de que
los municipios canalicen las formas espontáneas de organización hacia los
elementos comunes, manteniendo la unidad del municipio”. 91
90 Castillo González, Jorge Mario. Op.cit. Pág. 223 91 Ibíd. Pág. 225
73
5.4.2 Organización del Gobierno Municipal
De conformidad con las reformas constitucionales emitidas por el Congreso
de la República de Guatemala, mediante el Decreto número 18-93, aprobadas por
Consulta popular, en cuanto al Régimen Constitucional en materia municipal se
reformó el artículo 254 constitucional y se cambió la denominación de
“Corporación Municipal” por la de “Consejo Municipal” que es el encargado de
ejercer el Gobierno Municipal, el cual se compone de la siguiente manera:
Alcalde;
Síndicos;
Concejales.
Asimismo, el artículo 9 del Código Municipal Decreto Número 12-2002 del
Congreso de la República de Guatemala, establece que el Concejo Municipal es el
órgano colegiado superior de deliberación y de decisión de los asuntos
municipales cuyos miembros son solidaria y mancomunadamente responsables
por la toma de decisiones y tiene su sede en la cabecera de la circunscripción
municipal. El gobierno municipal corresponde al Concejo Municipal, el cual es
responsable de ejercer la autonomía del municipio.
5.4.3 Organización Administrativa de la Municipalidad
“La organización administrativa en cada municipio es diferente. La
diferencia depende del tamaño, importancia y recursos de cada municipio. El
municipio de Guatemala, por su tamaño, importancia y recursos cuenta con la
mayor organización municipal del Estado de Guatemala. Su organización se basa
en direcciones y empresas públicas municipales. La municipalidad de Guatemala
maneja un presupuesto basado en millardos de millones de quetzales, parte de
que, por su ubicación, es la sede de los Organismos del Estado, lo cual, de por sí,
74
concede considerables ventajas. En términos generales, casi sucede lo mismo con
los municipios de las cabeceras departamentales que cuentan con organizaciones
superiores a la organización de los municipios del área rural con menor desarrollo.
La organización administrativa desarrollada permite dividir en direcciones y
departamentos y empresas municipales, generalmente, de agua y electricidad”.92
5.5 Autonomía del Municipio
Como se mencionada en el Capítulo I del presente trabajo, la autonomía
constituye el grado máximo de descentralización y que consiste en crear entes o
personas jurídicas públicas, a las que además de otorgarle personalidad jurídica,
se les concede un patrimonio, así como amplias facultades para que pueda actuar
en forma independiente del Organismo Centralizado, sin ningún tipo de control de
este y además tiene las facultades de darse sus propias instituciones, que le
regirán y lo más importante el auto financiamiento, sin necesidad de recurrir al
Presupuesto General del Estado.
La autonomía del Municipio es una facultad otorgada constitucionalmente,
la cual debe de ser respetada por todos los demás entes centralizados y
descentralizados del Estado. El artículo 253 constitucional es claro al establecer
las funciones propias de los municipios como lo son elegir a sus propias
autoridades, que a diferencia de los Departamentos su autoridad superior es
electa políticamente por el Presidente de la República; la captación y disposición
de sus recursos; y la función objeto de esta investigación que es la de atender el
ordenamiento territorial de su jurisdicción.
La Corte de Constitucionalidad, es del siguiente criterio: “(…) el municipio
goza de autonomía para la gestión de sus intereses, la cual no debe entenderse
92 Castillo González, Jorge Mario. Op.cit. Pág. 226
75
como soberanía, sino como aquella particularidad dada en función de su
respectivo interés, como un derecho a participar a través de órganos propios en el
gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, siendo dicha autonomía
local de carácter administrativo no político, haciéndose imprescindible indicar la
doble definición que de la Carta Europea (Estrasburgo, 15 de octubre de 1985), en
el artículo 3, Primera Parte sobre tal figura jurídica: “por autonomía local se
entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y
gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de una ley,
bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes…”93
5.5.1 Antecedentes
“La autonomía municipal surge con rango constitucional en la Constitución
Política de la República de Guatemala del 11 de marzo de 1945, en la que en su
artículo 201 se establecía: “los municipios se rigen por corporaciones municipales
autónomas que preside uno o varios alcaldes”. El mandato constitucional anterior
fue desarrollado en el Decreto número 226 del Congreso de la República, Ley de
Municipalidades, vigente a partir del 13 de abril de 1946.
En la Constitución Política de la República de Guatemala del 11 de marzo
de 1956, se establece la autonomía municipal, en su artículo 230, en los
siguientes términos: “para el gobierno de los municipios, se estatuye un régimen
autónomo que comprende: la facultad de disponer de sus recursos; el
cumplimiento de sus fines propios; la atención administrativa de los servicios
locales. La autonomía municipal tiene carácter técnico. La autonomía municipal
propende al fortalecimiento económico y a la descentralización administrativa. La
ley regulará este principio y determinará: sus alcances; las tasas, rentas e
impuestos de la Hacienda Municipal; la coordinación de funciones y la cooperación
93 Corte de Constitucionalidad. Expediente 4328-2011, Sentencia fecha 7 de junio de 2012
76
mutua de las municipales con el Gobierno Central y con otras entidades de
derecho público. Y de las mismas con el Gobierno Central y demás personas de
derecho público. Para la ejecución de sus ordenanzas y el cumplimiento de sus
disposiciones, las municipalidades podrán organizar su cuerpo de policía de
acuerdo de sus recursos y necesidades. Este servicio funcionará bajo las órdenes
dictadas de los alcaldes”. El mandato constitucional anterior fue desarrollado
mediante la emisión del Decreto número 1183 del Congreso de la República,
Código Municipal, vigente desde el 2 de julio de 1954 hasta el 19 de octubre de
1988, fecha en la cual entró en vigencia un nuevo Código Municipal, contenido en
el Decreto número 58-88 del Congreso de la República”.94
En el diario de sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente, de fecha
28 de marzo de 1985, número 58, en sus páginas 14, 15 y 16, con relación a la
autonomía municipal, se establecieron los siguientes comentarios, de los
constituyentes Vides Tobar, Recinos Figueroa y Salguero Cambara: “por eso
motivo, es que estamos tratando de poner que las municipalidades de todo el país,
son eminentemente autónomas; necesitan todos los municipios plena autonomía,
necesitan que se permita elegir a sus propias autoridades, requieren elegir y
disponer sus recursos, atender los servicios públicos locales, establecer el
ordenamiento territorial, y los trabajadores municipales, deben contener su propia
ley de servicio municipal. Señores representantes, qué se pierde con conceder la
autonomía de los municipios, en qué estamos dañando al Gobierno, o a otras
autoridades, con dar su propio gobierno a nuestros pueblos. Por favor,
reconozcamos el derecho de nuestros municipios a ser autónomos, no aticemos el
fuego, no provoquemos que Guatemala se desintegre en la desesperación y la
injusticia”.95
94 Matta Consuegra, Daniel. Op.cit. Pág. 34 95 Ibíd. Pág. 35
77
5.5.2 Clases de Autonomía Municipal
En la autonomía municipal se distinguen tres aspectos esenciales: político,
administrativo y financiero.
5.5.2.1 Autonomía Política
Jorge Flavio Escorcia, citado por Bravo Serrano, establece que: “la
autonomía política es la capacidad del municipio de darse democráticamente sus
propias autoridades y la capacidad de estos de tomar decisiones dentro del marco
de las leyes sin interferencia de parte de otros entes del Estado”.96
Lo anterior se encuentra fundamentado en el artículo 253 literal a) de la
Constitución Política de la República de Guatemala.
5.5.2.2 Autonomía Administrativa
“Es la que busca la determinación de las necesidades de su municipio en la
prestación de los servicios públicos y ordenamiento territorial, en busca del
desarrollo de su población y el fortalecimiento económico de la misma.97
Lo anterior se encuentra fundamentado en el artículo 253 literal c) de la
Constitución Política de la República de Guatemala.
5.5.2.3 Autonomía Financiera
“Se puede afirmar que la autonomía financiera es la capacidad del
municipio de obtener y disponer de sus recursos propios, en la forma establecida
en la ley, que sean necesarios para cumplir con las funciones que la ley le impone,
96 Flavio Escorcia, Jorge. Citado por Bravo Serrano, Alejandro. Derecho local en Nicaragua. Instituto nicaragüense de Fomento Municipal, año 2000, Pág. 24 97 Matta Consuegra, Daniel. Op.cit. Pág. 37
78
realización obras y servicios en beneficio de sus pobladores; así como, el derecho
de gozar anualmente del aporte financiero del Estado, y de las garantías y
privilegios que tienen los bienes públicos”.98
Lo anterior se encuentra fundamentado en los artículos 253 literal b), 255,
257 y 260 de la Constitución Política de la República de Guatemala.
Se puede observar que la autonomía financiera del municipio, en realidad
no existe ya que recibe un porcentaje del Estado, por lo que muchas
municipalidades logran cumplir sus obligaciones gracias a este aporte estatal, en
virtud que por ser comunas pequeñas o poco prosperas, no poseen la capacidad
económica propia para que puedan cumplir con sus fines.
5.6 Ordenamiento Territorial Municipal –OTM-
Como anteriormente se menciona, el Ordenamiento Territorial –OT- es el
mecanismo utilizado por las autoridades competentes para la administración de un
determinado territorio. La diferencia que existe con el –OTM- es que este va
enfocado íntegramente al municipio, en donde tienen participación tanto las
autoridades de la comuna como los vecinos del municipio.
“El objetivo principal del OT consiste en la regulación de los usos del suelo,
asignando, construyendo de manera conjunta las reglas de ocupación del territorio
y las directrices para el desarrollo de las actividades económicas. En esa
perspectiva, el ordenamiento territorial requiere de una mirada más profunda a las
dinámicas territoriales, de la puesta en marcha de sistemas de información más
detallados y de acuerdos referente a inversiones vinculadas al desarrollo del
municipio”.99
98 Matta Consuegra, Daniel. Op.cit. Pág. 37 99 Guía para la elaboración del plan de ordenamiento territorial municipal. Op.cit. Pág. 19
79
5.7 Plan de Ordenamiento Territorial Municipal –POTM-
Los Planes de Desarrollo Municipal –PDM- son complementarios para la
realización de los –POTM- debido a que el primero da la pauta de necesidades y
soluciones para que el segundo desarrolle su implementación en el municipio.
“Un –POT- debe contemplar un carácter normativo y por lo tanto debe ser
obligatorio que sea aprobado como reglamento de aplicación por la Corporación
Municipal. Incluso un documento que tenga los elementos necesarios para ser un
POT, en la medida que no sea aprobado por la autoridad competente, en éste
caso, el concejo municipal y el alcalde, posiblemente no sea más que una
propuesta o un proyecto de POT.
El POT se relaciona con otros instrumentos de planificación municipal como
los planes sectoriales, los planes de gobierno y los planes de desarrollo
municipal”.100
Nota del autor: Para una mejor compresión sobre el tema, se sugiere la lectura de
La Guía para la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal y la
Caja de herramientas para el Plan de Ordenamiento Territorial. Ambos se
encuentran en la página web de la Secretaria de Planificación y Programación de
la Presidencia –SEGEPLAN-, para lo cual adjunto el link respectivo:
http://www.segeplan.gob.gt/nportal/index.php/biblioteca-
documental/tematica/publicaciones-planificacion-ordenamiento-territorial
En conclusión al presente capítulo, el Municipio es una entidad
descentralizada del Estado, con una serie de elementos esenciales para que sea
considerado como tal. Entre los elementos más importantes según mi opinión se
puede encontrar el Territorio, que es la limitación geográfica en la que el Gobierno
100 Guía para la elaboración del plan de ordenamiento territorial municipal. Op.cit. Pág. 23
80
Municipal ejerce su autoridad, su Capacidad Económica varía considerablemente
dependiendo de su cantidad de vecinos (Población), los cuales al pagar sus
impuestos municipales como el Impuesto Único sobre Inmuebles, Boleto de
Ornato, Contribuciones Especiales y por Mejoras, el Municipio se va agenciado de
fondos propios para el cumplimiento de sus funciones. El Consejo Municipal juega
un rol muy importante en el desarrollo del municipio, ya que estos son los
encargados de ejecutar los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial
dentro de su jurisdicción. Otro aspecto sumamente importante en esta
investigación es la Autonomía Municipal, otorgada Constitucionalmente en el
artículo 253. Esta autonomía no siempre es respetada por el –CONADUR- al
querer implementar políticas y planes de desarrollo y ordenamiento territorial
dentro de un municipio al que no conocen cuáles son sus verdaderas necesidades
y prioridades, por lo que el único conocedor de esa problemática son las mismas
municipalidades y como repito, por mandato constitucional son los competentes
para atender el ordenamiento territorial dentro de su jurisdicción.
81
CAPÍTULO VI
ANÁLISIS JURÍDICO DEL ARTICULO 225 CONSEJO NACIONAL DE
DESARROLLO URBANO Y RURAL Y EL ARTÍCULO 253 LITERAL C)
AUTONOMÍA MUNICIPAL, AMBOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA
REPÚBLICA DE GUATEMALA, CON RELACIÓN A LA ANTINOMIA SOBRE LA
COMPETENCIA DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Durante el desarrollo de los distintos temas y capítulos de la presente
investigación, se ha buscado la comprensión y análisis especialmente de la
Constitución Política de la República de Guatemala, las antinomias, el Consejo
Nacional de Desarrollo Urbano y Rural –CONADUR- y la autonomía municipal.
Al estudiar y analizar detenidamente los artículos 225 y 253 literal c) de la
Constitución Política de la República de Guatemala, puede observarse una entre
las facultades otorgadas al –CONDADUR- y a las municipalidades, que a ambos
entes se les faculta en un mismo sentido: el Ordenamiento Territorial –OT-, uno a
nivel nacional y otro a nivel municipal. Por lo que surge una aparente antinomia en
el sentido de ¿Quién de estos dos entes es el verdaderamente competente para
formular, dictar, realizar y ejecutar el –POT-?
Los artículos constitucionales en discrepancia son los siguientes:
“Artículo 225.- Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural. Para la
organización y coordinación de la administración pública, se crea el Consejo
Nacional de Desarrollo Urbano y Rural coordinado por el Presidente de la
República e integrado en la forma que la ley establezca. Este Consejo tendrá
a su cargo la formulación de las políticas de desarrollo urbano y rural, así
como la de ordenamiento territorial”. (El subrayado es propio).
82
“Artículo 253.- Autonomía Municipal. Los municipios de la República
de Guatemala, son instituciones autónomas. Entre otras funciones les
corresponde: a. Elegir a sus propias autoridades; b. Obtener y disponer de
sus recursos; y c. Atender los servicios públicos locales, el ordenamiento
territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios. Para los
efectos correspondientes emitirán las ordenanzas y reglamentos
respectivos”. (El subrayado es propio).
De los artículos anteriores se infiere que la autoridad municipal goza de
independencia y autonomía necesaria para organizar, ampliar y ordenar el
territorio que le corresponde, sus calles y avenidas, bulevares, barrios, cantones,
colonias, parcelamientos urbanos y asentamientos humanos, aldeas, caseríos,
áreas verdes, parqueos, vías de tránsito entre otros; es decir que pueden regular
todo aquello que se refiera al urbanismo del municipio de la ciudad.
La Corte de Constitucionalidad se pronuncia al respecto: “…tratándose de
una disposición de gobierno municipal, corresponde a las autoridades legítimas
del municipio decidir sobre la forma y sentido de las vías públicas, regulando el
tránsito o circulación de personas por los lugares de uso común, siendo tales
autoridades las que asumen la responsabilidad política y administrativa por las
disposiciones que adopten teniendo como elemento de su discrecionalidad el
decidir acerca de su ornato, utilidad, importancia y valores estéticos, aspectos que
son decididos con base a una potestad legítima de la autoridad que, por mando
constitucional goza de autonomía”101
Como ya fue mencionado en el Capítulo IV de este trabajo, El Consejo
Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, se integra por más de una veintena de
funcionarios públicos y representantes de organizaciones privadas, constituyendo
101 Corte de Constitucionalidad. Expediente 240-87, Sentencia de 9 de abril de 1988. Guatemala.
83
así un gigante burocrático, inevitablemente disfuncional e ineficaz. En cuanto a los
municipios, la autonomía municipal impide que este Consejo intervenga en la
organización municipal de cualquier clase, en especial la del Ordenamiento
Territorial.
El artículo 142 del Código Municipal Decreto Número 12-2002 del Congreso
de la República de Guatemala, da continuidad a la Autonomía Municipal delegada
por la Constitución Política en su artículo 253 literal C); la municipalidad está
obligada a formular y ejecutar planes de ordenamiento territorial y de desarrollo
integral de su municipio en los términos establecidos por las leyes. Las
lotificaciones, parcelamientos, urbanizaciones y cualesquiera otra forma de
desarrollo urbano o rural que pretendan realizar o realicen el Estado o sus
entidades o instituciones autónomas y descentralizadas (en este grupo entra el
Consejo Nacional), así como las personas individuales o jurídicas que sean
calificadas para ello, deberán contar con la aprobación y autorización de la
municipalidad en cuya circunscripción se localicen. La inobservancia de tales
requisitos, menoscaba la autonomía municipal.
En ese orden de ideas, solamente a los municipios se les otorga por
mandato Constitucional la capacidad de normar, o sea, de crear y regular, el
ordenamiento territorial de su jurisdicción. Dicho en otros términos, la Constitución
Política de la República de Guatemala, sustrae el ordenamiento territorial y se le
asigna a la potestad normativa municipal, a través del Consejo Municipal, que es
el órgano colegiado electo popularmente, a quien se le asigna constitucionalmente
el gobierno del municipio.
El territorio de la República de Guatemala, se divide para su administración
en Departamentos y éstos en Municipios, según el artículo 224 de la Constitución
Política de la República de Guatemala.
84
Es contradictorio pensar que pueda existir una armonía entre las
competencias propias del municipio sobre su territorio con las política del Consejo
Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, ya que se violentaría la autonomía del
municipio al querer desarrollar acciones conjuntas, en virtud que no puede
pertenecer a ambos esta competencia, el Consejo a nivel país y a los municipios
dentro de su jurisdicción.
El ordenamiento territorial, en su consideración de ordenación urbanística,
es una competencia y política típica del ámbito local. Es lógico pensar que quién
mejor para solucionar una problemática territorial y urbanística, que los mismos
vecinos del municipio donde existe el problema, a través del Consejo Municipal.
Por último, y para concluir con este capítulo la aparente antinomia que
surge en los artículos constitucionales citados en el título de este capítulo, es
consecuencia de que los Constituyentes facultaran a dos entidades totalmente
distintas, en una misma competencia, como la es el ordenamiento territorial, uno a
nivel nacional y otro a nivel municipal. Siendo lo correcto, que el municipio es el
único con esa competencia gracias a la Autonomía otorgada constitucionalmente.
85
CONCLUSIONES
1. Las formas de organización administrativa que verdaderamente existen en
Guatemala son la Centralización y la Descentralización, ya que la
autonomía como tal no se cumple en virtud que los entes “autónomos”
reciben aportación presupuestaria por parte del Estado.
2. La Constitución Política de la República de Guatemala, en teoría no puede
tener margen de error por ser la base de nuestro ordenamiento jurídico y de
quien se desprende toda la normativa jurídica, sin embargo el análisis
realizado al artículo 225 y 253 literal c). demuestra que puede existir una
contradicción y limitación a la autonomía municipal al querer obligarle a
aplicar un Plan de Ordenamiento Territorial –POT- en su jurisdicción.
3. Las antinomias son las contradicciones que existen entre dos leyes o una
parte de esas leyes. Doctrinariamente se asegura que en nuestra
Constitución Política no pueden existir contradicciones, pero luego del
análisis realizado en esta investigación puede concluirse que es posible su
existencia en el caso concreto aquí establecido, debido a la dualidad de
facultades otorgadas a dos entes distintos.
4. Para la solución de antinomias existe una variedad de criterios así como
una serie de sistemas de interpretación, que según la opinión de este autor
resuelven una gran cantidad de discrepancias, sin embargo no son útiles
para la solución de antinomias constitucionales. La única forma de poder
resolver el caso concreto planteado en esta investigación es delimitar la
facultad del Consejo Nacional solamente a crear las políticas a nivel
nacional pero que no sean vinculantes a ninguna municipalidad.
86
5. El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural –CONADUR- según el
artículo 225 de la Constitución Política está facultado para formular las
políticas de desarrollo y ordenamiento territorial a nivel nacional, sin
embargo a criterio del autor de esta investigación, sus políticas no deben de
ser vinculantes a los municipios en virtud que se violentaría su antinomia.
6. Los Planes de Ordenamiento Territorial –POT- deben de ser formuladas por
cada municipalidad, ya que son distintas sus necesidades y quién mejor
que sus propios vecinos para proponer su solución.
7. Si bien es cierto que la competencia de Ordenamiento Territorial –OT-, le es
asignada tanto al Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, como a
los Municipios, puede concluirse finalmente que esta competencia puede
ser ejercida únicamente por las Municipalidades, gracias a la Autonomía
otorgada constitucionalmente. Cualquier intento por parte del Consejo
Nacional de querer imponer sus políticas de ordenamiento territorial,
violaría la autonomía del municipio.
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RECOMENDACIONES
1. En virtud que en Guatemala solo existen dos sistemas de organización, se
recomienda que se continúen descentralizando más instituciones del
Estado para brindar a la población guatemalteca servicios más eficientes,
rápidos y seguros.
2. Que la Comisión Ordinaria de Legislación y Puntos Constitucionales, del
Congreso de la República de Guatemala, tome la decisión de poner en
conocimiento del pleno del Congreso, una iniciativa de reforma al artículo
225 de la Constitución, derogando específicamente la competencia de las
políticas de ordenamiento territorial otorgadas al Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano y Rural, y así evitar la problemática surgida por esta
competencia otorgada también a los Municipios Autónomos.
3. Producto de la solución a dicha antinomia, los distintos vecinos de las
municipalidades del país serían los principales beneficiados en virtud que
los Planes de desarrollo y de Ordenamiento Territorial, serían planificados,
realizados y ejecutados de conformidad con sus necesidades y prioridades,
por lo tanto en aras de beneficio comunal es recomendable llevar a cabo la
reforma constitucional.
4. Se recomienda a las autoridades municipales que empleen la Guía para la
elaboración de los Plan de Ordenamiento Territorial Municipal –POTM-
creada por –SEGEPLAN- para buscar con esto mayores beneficios para la
comuna.
5. Se recomienda dar más participación a la sociedad civil, así como a los
Consejos Municipales de Desarrollo –COMUDE- para desarrollar los
88
instrumentos de desarrollo, para la inclusión y equidad de todos sus
vecinos.
89
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