UNIVERSIDAD CARLOS III DE MADRID

TESIS DOCTORAL

EL CONTRATO DE CONCESIN DE SERVICIOS PBLICOS. COHERENCIA CON LOS POSTULADOS DEL ESTADO

SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO EN ARAS DE SU

ESTRUCTURACIN EN FUNCIN DE LOS INTERESES PBLICOS

Autor: Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Director:

Luciano Parejo Alfonso

DEPARTAMENTO DE DERECHO PBLICO DEL ESTADO

Getafe, febrero, 2010

2

TESIS DOCTORAL

EL CONTRATO DE CONCESIN DE SERVICIOS PBLICOS. COHERENCIA CON LOS POSTULADOS DEL ESTADO

SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO EN ARAS DE SU

ESTRUCTURACIN EN FUNCIN DE LOS INTERESES PBLICOS

Autor: Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Director: Luciano Parejo Alfonso

Firma del Tribunal Calificador:

Firma Presidente: Toms de la Quadra-Salcedo y Fernndez del Castillo

Vocal: Luis Ortega lvarez

Vocal: Jos Luis Benavides Russi

Vocal: Jaime Rodrguez Arana

Secretario: Agustn de Ass Roig

Calificacin:

Getafe, 25 de febrero de 2010

3

A Felipe, Margarita, Silvana y obviamente a Simone

4

Con el ms profundo reconocimiento a mis profesores

Fernando Hinestrosa

Carlos Restrepo Piedrahita

5

La microloga del anlisis histrico de la concesin puede ayudarnos a

captar el sentido macrolgico de la historia del Estado

Jos Luis Villar Palas

6

ABREVIATURAS

AA Administracin de Andaluca

ADC Anuario de Derecho Civil

AFDI Annuaire Franaise de Droit International

AJ Actualit Juridique

AJA Actualidad Jurdica Aranzadi

ANP reas Nacionales de Parques

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BJC Boletn de Jurisprudencia Constitucional

CAR Corporacin Autnoma Regional

CCAR Corporaciones Autnomas Regionales

CDFUE Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin

Europea

CE Constitucin Espaola

CEDH Comisin Europea de Derechos Humanos

Cedh Convenio Europeo de Derechos Humanos

Ces Consejo de Estado

CESE Consejo Econmico y Social de Espaa

CGPJ Consejo General del Poder Judicial

CIJ Cour International de Justice

CN Constitucin Nacional

CSJ Corte Suprema de Justicia

DA Documentacin Administrativa

GC Giurisprudenza Costituzionale

GDA Giornale di Diritto Amministrativo

GG Grundrechte Gesetz

GI Giurisprudenza Italiana

GU Giurisprudenza Urbanistica

POT Plan de Ordenamiento Territorial

RarAP Revista Aragonesa de Administracin Pblica

RarDA Revista Aranzadi de Derecho Ambiental

7

RAP Revista de Administracin Pblica

RCDP Revista Critica di Diritto Privato

RCEC Revista del Centro de Estudios Constitucionales

RDA Revista de Derecho Administrativo [Argentinna]

RDE Revista di Diritto Europeo

RDI Revista di Diritto Internazionale

RDP Revue de Droit Public

RDPI Revista de Derecho Procesal Iberoamericano

RDU Revista de Derecho Urbanstico

REALA Revista de Estudios de la Administracin Local y

Autonmica

REDA Revista Espaola de Derecho Administrativo

REDC Revista Espaola de Derecho Constitucional

REP Revista de Estudios Polticos

RESP Revista Espaola de Salud Pblica

RFAP Revue Franaise dAdministration Publique

RFDA Revue Franaise de Droit Administratif

RIDC Revue International de Droit Compar

RIFD Rivista Internazionale di Filosofia del Diritto

RTDP Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico

RVAP Revista Vasca de Administracin Pblica

8

EL CONTRATO DE CONCESIN DE SERVICIOS PBLICOS Coherencia con los postulados del Estado social y democrtico de derecho en aras de

su estructuracin en funcin de los intereses pblicos

INTRODUCCIN................................................................................................................................16

I.PRECISINCONCEPTUAL...........................................................................................................................16

1.Laconcesinadministrativa.........................................................................................................16

2.Laconcesinadministrativayotrosactospropiosdelaintervencinestatalenlaeconoma.Las

autorizaciones..................................................................................................................................22

3.Lasconcesionesadministrativasunilateralesysudirectavinculacinconlasconcesionesde

dominiopblico................................................................................................................................34

3.1.Laconcesinadministrativaunilateralprecaria...................................................................................363.1.1.Laconcesinadministrativaunilateralylosbienespblicosenelcontextonacional.................38

3.1.1.1.Algunoscasosdeconcesionesyautorizacionesenrelacinconbienespblicosdel

litoral............................................................................................................................................443.1.1.1.1.Concesionesparaelusoygocedebienesdeusopblicodellitoral......................463.1.1.1.2.Permisosparalaconstruccindeviviendaenlasreasdellitoral.........................503.1.1.1.3.Licenciadeintervencinyocupacintemporaldeplayasmartimasyterrenosde

bajamar...................................................................................................................................503.1.1.1.4.Permisosdeexploracinmarinaycostera.............................................................51

3.1.1.2.Algunasotrashiptesisdeconcesionesunilateralesaltamenteautorizatorias..............513.1.1.2.1.Licenciadeintervencinyocupacindelespaciopblico......................................513.1.1.2.2.Licenciadeocupacindelespaciopblicoparalalocalizacindeequipamiento:.523.1.1.2.3.Licenciasdeintervencindelespaciopblico........................................................523.1.1.2.4.Autorizacionesentelecomunicaciones..................................................................53

3.1.1.2.4.1.Habilitacingeneral:.......................................................................................533.1.1.2.4.2.Permisodeusoespectroelectromagntico:..................................................54

3.1.1.3.Algunoscasosenlalegislacinnacionaldeconcesionesautorizatoriasporlava

contractual.Excepcinaloscasosdeconcesionesadministrativasunilaterales........................553.1.1.3.1.Concesionesportuarias..........................................................................................553.1.1.3.2.Concesionesmineras..............................................................................................563.1.1.3.3.Concesionespetroleras...........................................................................................56

3.2.Concesionesadministrativasunilateralesconstitutivas..................................................................57

4.Elconceptodecontratodeconcesinysuvinculacindirectaconlasconcesionesdeserviciosy

deobra.Elconceptooperativoadoptadoparaelpresentetrabajooconcepcinunvocade

contratodeconcesindeserviciopblico........................................................................................58

II.LABSQUEDAINCANSABLEDELAARTICULACINADECUADADELACONCESINENLASBASESDELESTADOSOCIALY

DEMOCRTICODEDERECHO.FINALIDADYOBJETODELAINVESTIGACIN...............................................................63

III.LACONSTRUCCINDELNEGOCIOJURDICODELESTADOYENESPECIALLACONCESINPBLICACONFUNDAMENTOEN

LOSPRESUPUESTOSDELESTADOSOCIALYDEMOCRTICODEDERECHO.HIPTESISCENTRALDELAINVESTIGACIN........75

IV.ESTRUCTURADELAINVESTIGACIN...........................................................................................................80

9

CAPTULOI.......................................................................................................................................83

ELSERVICIOPBLICOYLACONCESIN:UNGRANDEBATE...............................................................83

I.ELSENDERODIFCILDELANOCINDESERVICIOPBLICOYSUSINCIDENCIASENELFENMENOCONCESIONAL.EL

ENCANTODEUNANOCINAORADA?............................................................................................................83

1.Elderechoadministrativoenlostelonesmgicosdelconceptodeserviciopblico.Lasbases

paralaconstruccindelateorajurdicadelaconcesinpblica...................................................93

1.1.Losaportesdeladoctrinayjurisprudenciafrancesaalaconstruccindelconcepto..........................931.2.Elcontratoylaconcesinenlostrasfondosdelateora....................................................................1081.3.Elgranarquitecto:LenDuguit..........................................................................................................119

1.3.1.Elreprocheabsolutoalafundamentacinyanlisismetafsicodelpoder,elderechoolaciencia

socialengeneral...................................................................................................................................1211.3.2.Elimperativodelosocial.Elhechosocial.Lasolidaridad..........................................................1241.3.3.Lanegacindelindividualismo...................................................................................................1301.3.4.Elserviciopblicocomoinstrumentodelasolidaridad,einterdependenciasocial..................135

1.3.4.1.Elpoderyenconsecuencialasoberananodevienedederechosubjetivoalguno.....1371.3.4.2.LaconsecuentereformulacindelconceptodeEstadoenabandonoalasideas

metafsicasdelasoberanaylapersonalidadjurdica...............................................................1391.3.4.3.Lanocindeserviciopblicodevieneenconsecuenciaenlanocinfundamentaldel

derechopblico.........................................................................................................................1401.3.4.4.Losefectosdelanocindeserviciopblicoyengeneraldelaconstruccinjurdicade

Duguitenrelacinconelderechoadministrativo.....................................................................1411.3.4.5.Losefectosdelanocindeserviciopblicoyengeneraldelaconstruccinjurdicade

Duguitenrelacinconloscontratos,loscontratosdelEstadoyenespecialconlafiguradela

concesindeserviciospblicos.................................................................................................1441.4.UnniotraviesoeimprudenteenlaescueladeBordeaux:GastnJze........................................154

1.4.1.ElrealismopositivodelaobradeJze.......................................................................................1541.4.2.ElconceptodeserviciopblicoenlaobradeJze.....................................................................1581.4.3.ElconceptodederechoadministrativoenlaobradeJze........................................................1621.4.4.LoscontratosylaconcesinenelpensamientodeJze............................................................162

1.5.UndetractornaturalenToulouse:MauriceHauriou......................................................................1691.5.1.Lapuissancepubliqueysusfundamentosdoctrinales...........................................................1701.5.2.Loselementosdelateoradelapuissancepublique..............................................................1731.5.3.Hauriouylosserviciospblicos..................................................................................................1751.5.4.LoscontratosylaconcesinenlaobradeHauriou...................................................................181

2.Elnaufragiodelagrannocin.UnTitanicenelcorazndelderechoadministrativo?............185

2.1.Losprimerospasoshacialaruptura...................................................................................................1862.2.Lasegundagrancrisisdelconcepto...................................................................................................1932.3.Lasuertedeloscontratosydelaconcesinapropsitodelacrisisdelconcepto............................194

II.LASBASESDELNUEVOSERVICIOPBLICOYDELACONCESINADMINISTRATIVA:ENTRELASBONDADESDELOSOCIAL,LA

DEMOCRACIAYELINDIVIDUALISMOECONMICO............................................................................................197

10

1.DelEstadodederechoalEstadosocialydemocrticodederechoysusincidenciasenelcontrato

estatalyenlafiguradelaconcesinadministrativa.Cerrandofilasentornoalosocial?..........207

1.1.HermannHelleryelsurgimientodelconceptodeEstadosocialdederecho.Labaseparaladefinicin

deunmodelodenegocioconcesionalcoherenteconlosocial.Elaugedelatitularidadpblica............2101.1.1Losconflictosinicialesdelconcepto.Entrelosocialylojurdico................................................2201.1.2.ElEstadosocialdederechoylaideadeDaseinsvorsorge.Elserviciopblicoylaprocura

existencial:doshermanosnomuydistantes?....................................................................................2251.1.3.ElalcancedelaclusuladelEstadosocialdederechoenlajurisprudenciadelaCorte

Constitucional.......................................................................................................................................2311.2.LabaseconstitucionaldelEstadodemocrticoylasresponsabilidadesdelaadministracinenla

definicindeunmodelodenegocioconcesionalausentedearbitrariedadyencoherenciaconelinters

pblicoygeneral.......................................................................................................................................237

2.DelEstadosocialydemocrticodederechoalnuevoindividualismolibertario,susincidenciasen

elcontratoestatalyenlafiguraconcesional.Eldecaimientodelatitularidadpblica:abriendo

bvedas?.........................................................................................................................................243

2.1.Caractersticasyprincipiosdelnuevosistemadelosserviciospblicosbajocriteriosdeeconomade

mercado.Laausenciadetitularidadpblicaenactividadesdeservicios.ElnuevopapeldelEstado.......2522.1.1.Laslibertadesbajounesquemadeactividadescompetitivas....................................................256

2.1.1.1.LibertaddeEntrada.......................................................................................................2562.1.1.2.Libertaddeaccesoalmercado.....................................................................................2592.1.1.3.Libertaddecontratacin...............................................................................................2622.1.1.4.Libertaddeinversin....................................................................................................264

2.1.2.Laslibertadesbajounesquemadeactividadesnocompetitivas...............................................2662.1.2.1.Serviciopblicouniversal.Puertasabiertasparalaentradaexcepcionaldelafiguradela

concesinadministrativabajolaconstruccinneoliberal.........................................................2662.1.2.2.Libertaddeinstalacinygestindeinfraestructuras...................................................268

2.2.Elderechoprivadocomolabasejurdicadelnuevosistema?Elderechopblicocomoreglade

excepcin?.................................................................................................................................................2692.2.1.Lasituacinactualdelproblema................................................................................................2692.2.2.Unapropuestadesolucinenderechoyarmoniosaalconflicto...............................................2722.2.3.Eldilemadelopblicoydeloprivado.......................................................................................2752.2.4.Preservacindelprincipiodelegalidadsujecinalderechoparalaadministracinyde

autonomadevoluntadylibertadparalosparticulares.Posibilidaddeconjugarestasdosbases......277

CAPTULOII....................................................................................................................................281

ELSERVICIOPBLICOYLACONCESINYSUDESARROLLOENELCONTEXTOPOLTICOYJURDICO

NACIONAL......................................................................................................................................281

I.ELSERVICIOPBLICOYSUSFORMASPRESTACIONALESHASTALACONFIGURACINCONSTITUCIONALDE1991..........281

1.Antecedentesconstitucionalesdelserviciopblicoydelosdesarrollosnormativosdelafigura

concesional.....................................................................................................................................282

11

1.1.Lareformaconstitucionalde1936.Laconsolidacindelaescueladelosserviciospblicosen

Colombia....................................................................................................................................................2891.2.Lasreformasconstitucionalesde1945y1968.Elarraigonormativodelaescuela...........................2941.3.LaConstitucinPolticade1991.Larupturaentrelosconceptosdefuncinpblicaadministrativay

serviciospblicos.......................................................................................................................................296

2.lastentativasconstitucionalesentornodeunadefinicindelosserviciospblicos.Lasdiversas

lecturasdesurgimenpositivoconstitucional...............................................................................303

2.1.Lalecturaclsicacomofuncinadministrativa.Profundasrazonesparalaconsideracindeun

rgimendederechoadministrativoapartirdeltextoconstitucionalde1991.........................................3042.2.Lalecturaneoliberaldelosserviciospblicos.Lalibertad,elmercadoylacompetenciaeconmica

comofundamentosconstitucionalesdelosserviciospblicos.Anlisissistemticoydecontextodelas

normasconstitucionalescomopresupuestodelnuevoserviciopblico.Elabandonoparcialalas

titularidadespblicasenelderechonacional...........................................................................................3072.2.1.LalibertaddeEmpresa:elmercadoylacompetenciaenlabasedelosserviciospblicos.

Alcancedelartculo333constitucionalparalasustentacindelalecturaneoliberal.........................3092.2.2.Loslmitesdelbiencomncomorestriccionesalaeconomademercadoenlosservicios

pblicos.Alcancedelosartculos333y334constitucionalesencuantoalaintervencindelEstado3162.2.3.Losmonopoliosfrentealosserviciospblicos.Alcancedelartculo336constitucional...........322

2.3.Lalecturaeclctica.Elrgimenmixtoconstitucionalparalosserviciospblicos...............................325

3.Elrgimenjurdicoespecialparalosserviciospblicosalaluzdelalecturaneoliberal.Materias

sustradasdeesteanlisis..............................................................................................................336

II.ELMARCOJURDICODELACONCESINPBLICAENLAEVOLUCINDELDERECHOADMINISTRATIVONACIONAL.........338

1.Laconcesinenlaformacindenuestroderechopblico.Lainfluenciaespaolaylalegislacin

deindias..........................................................................................................................................339

2.Lacaracterizacindelaconcesinadministrativadelaindependenciahastanuestrosdas....342

2.1.Lasconcesionesadministrativasunilateralesparaelfomentoyeldesarrollodelosterritorios

nacionalesenlosprimerosaosdelavidainstitucional...........................................................................3432.2.Laposteriorevolucindelafiguraconcesionalduranteelrgimenindividualistadelaconstitucin

Polticade1886hasta1964.......................................................................................................................3462.3.Laconsolidacindelafiguraconcesionalapartirdelaincorporacindelasustantivizacindel

contratoestatalenelderechonacional.Lapocadelosgrandesestatutoscontractuales.De1964a

nuestrosdas..............................................................................................................................................3492.3.1.ElcontratodeconcesinbajolagidadelDecreto150de1976...............................................3502.3.2.ElcontratodeconcesinbajolagidadelDecreto222de1983...............................................3542.3.3.Elcontratodeconcesinbajolagidadelasleyes80de1993,105de1993y1150de2007..357

III.AMODODEEPLOGODELAPRIMERAPARTE..............................................................................................363

1.Losaportesdelmodelosocialalaestructuracindelcontratoydelaconcesin.....................363

2.Losaportesdelmodelodemocrticoalaestructuracindelcontratoydelaconcesin..........365

3.Losaportesdelmodeloneoliberalindividualistaalaconstruccindelcontratoydelaconcesin

........................................................................................................................................................366

12

4.LanecesariaarticulacinentrelosconceptosdeEstadosocialyLibertaddeempresaparala

construccindelconceptodecontratodeconcesin.....................................................................367

5.LareconstruccindelconceptodecontratoestatalalaluzdelosparmetrosdelEstadosocialy

democrticodederechoysusrelacionesconlalibertaddeempresaeiniciativaprivada............370

5.1.Unaaproximacinalproblemaenelderechonacionaldeloscontratosestatales............................370

5.1.1.Lainsuficienciadeloscriteriosorgnicosydelrecursopblicoparadeterminarunconcepto

materialdecontratoestatal.................................................................................................................377

5.1.2.Lastentativasdeconstruccindeunconceptomaterialdecontratoestatalapartirdela

interrelacindelrgimenjurdicodeloscontratosestatales,elderechocivilycomercialylosprincipios

constitucionales....................................................................................................................................380

5.2.Conceptosmaterialesdecontratoestatalpropuestos......................................................................385

5.2.1.Conceptomaterialdecontratoestatalvinculadoalasideasdeconmutatividadyreciprocidad

negocial.Consecuencias.Reglageneral...............................................................................................386

5.2.2.Conceptomaterialperoexcepcionaldecontratoestatalvinculadoalaideadeunilateralidadde

efectos.Ausenciadereciprocidad.Consecuenciasdefrentealcontratoestataldeconcesin..........398

SEGUNDAPARTE............................................................................................................................399

LASINCIDENCIASDELMODELODEESTADOSOCIALYDEMOCRTICODEDERECHOENLASUERTEDEL

CONTRATOESTATALDECONCESINDESERVICIOSPBLICOS.........................................................399

CAPTULOI.....................................................................................................................................399

IMPACTOSDELMODELODEESTADOSOCIALYDEMOCRTICODEDERECHOENELCONCEPTODEL

CONTRATOESTATALDECONCESINDESERVICIOSPBLICOS.........................................................399

I.APROXIMACIONESAUNCONCEPTODECONTRATOESTATALDECONCESINDESERVICIOSPBLICOSBAJOLOS

PARMETROSDELESTADOSOCIALYDEMOCRTICODEDERECHO.......................................................................399

II.PRINCIPIOSYREGLASGENERALESPARALARECONDUCCINDELADISCRECIONALIDADESTRUCTURADORADELA

ADMINISTRACINENELCONTRATODECONCESINDESERVICIOSPBLICOSBAJOLOSPARMETROSDELESTADOSOCIALY

DEMOCRTICODEDERECHO.......................................................................................................................406

1.Sujecindelaactividadestructuradoradelaadministracinalprincipiodelintersgeneral..407

2.Sujecindelaactividadestructuradoradelaadministracinalprincipiodelaplaneacin......412

2.1.Sujecindelaactividadestructuradoradelaadministracinalprincipiodelaplaneacinbajo

consideracionescontenedorasdeladiscrecionalidadydelosconceptosjurdicosindeterminados.......416

2.1.1.Sujecindelaactividaddiscrecionaldelaadministracinalasreglasdelaponderacinenla

estructuracindeloscontratosdeconcesindeserviciospblicos....................................................434

2.1.1.1.Laleydelaponderacin...............................................................................................442

2.1.1.2.Lafrmuladelpeso.......................................................................................................443

2.1.1.3.Lacargadelaargumentacin.......................................................................................445

2.1.2Sujecindelaactividadestructuradoradelaadministracinalasreglasdelaproporcionalidady

larazonabilidadenlaactividadestructuradoradeloscontratosdeconcesindeserviciospblicos.446

13

III.LAPROCEDENCIADELASANTERIORESREGLASMETODOLGICASENRELACINCONCADAUNODELOSELEMENTOSDEL

CONTRATODECONCESINDESERVICIOSPBLICOSSUJETOSADECISINDISCRECIONALDELAADMINISTRACINPARASU

ESTRUCTURACIN.....................................................................................................................................453

1.Elmarconormativodelaplaneacinysuconsolidacinenlaexigenciadeestudiosprevios

necesariosyadecuadosalproyectoquesepretendadesarrollar.mbitoespacialparala

ponderacinylaproporcionalidad.................................................................................................458

1.1.Estudiosprevios.................................................................................................................................4591.2.Contenidomnimodelosestudiosprevios........................................................................................464

1.2.1.Ladescripcindelanecesidadquelaentidadestatalpretendesatisfacerconlacontratacin:

..............................................................................................................................................................4641.2.2.Ladescripcindelobjetoacontratar,consusespecificacionesylaidentificacindelcontratoa

celebrar:...............................................................................................................................................4651.2.3.Losfundamentosjurdicosquesoportanlamodalidaddeseleccin:.......................................4661.2.4.Justificacindelvalordelcontrato............................................................................................4671.2.5.Lajustificacindelosfactoresdeseleccinquepermitanidentificarlaofertamsfavorable,de

conformidadconelartculo12deldecreto2474de2008:..................................................................4701.2.6.Elsoportequepermitalatipificacin,estimacinyasignacindelosriesgosprevisiblesque

puedanafectarelequilibrioeconmicodelcontrato:.........................................................................4701.2.7.Anlisisysustentacindelasgarantasdelnegocio.................................................................4711.2.8.Elaboracinrazonadadelospliegosdecondiciones................................................................472

2.Laaplicacinconcretadelametodologapropuestaalasdecisionespropiamenterelativasal

mbitoycontenidodelcontratodeconcesindeserviciospblicos.............................................474

2.1.Ladefinicindelaconcesincomoelmodeloadecuadoparalaatencindelasnecesidadesdela

comunidad.................................................................................................................................................4752.2.Lasdefinicionesrelativasalcontenidomismodelcontratodeconcesindeserviciospblicos.....476

2.2.1.Ladefinicindelsujetoactivodelarelacinnegocial..............................................................4762.2.2.Ladefinicindelsujetopasivodelarelacinnegocial..............................................................4822.2.3.Lostercerosusuariosdelosbienesoserviciosconcesionados.Relacionesytensiones

inevitables............................................................................................................................................4872.2.4.Definicindelobjetoconcesional.............................................................................................4902.2.5.Actividadesconexas:ascomotodasaquellasactividadesnecesariasparalaadecuada

prestacinofuncionamientodelaobraoservicio..............................................................................4922.2.6.Elriesgoenlaconcesin.Porcuentayriesgodelconcesionario.Elprincipiodelaprevisibilidad.

..............................................................................................................................................................4942.3.Controlyvigilancia.Bajolavigilanciaycontroldelaentidadconcedente.......................................5042.4.Remuneracindelconcesionario.......................................................................................................505

3.Sujecinalprincipiodelanecesariaestructuracinplaneadadelaprrrogas,modificaciones,

renegociacionesyrevisindeloscontratosdeconcesin.Elcarcterabsolutamenteexcepcionalde

lasprrrogasenestetipodecontratos.Elcarcteranormaldelafrmulacolombianadela

prrrogaaloscontratosdeconcesin...........................................................................................507

14

3.1.Quelamodificacintengacomoexclusivafinalidadasegurarelcumplimentodelosfinesestatales,la

eficienteprestacindelserviciopblicoylaefectividaddelosderechoseinteresesdelosadministrados.

...................................................................................................................................................................5083.2.LadecisindemodificarelcontratodebeconectarseconelPrincipiodeEconoma.......................5093.3.Lamodificacinnopuedetenerporfinalidadladesimplementemejorarlascondiciones,

obligaciones,cargasyriesgosoutilidadesdelcontratistaodeejecucindelmismo,nitampocola

satisfaccindeinteresesdetercerosodefuncionarioscontratantes......................................................5093.4.Razonesadicionalesdelasmodificaciones.......................................................................................5093.5.Inalterabilidaddeelementosbsicos................................................................................................5103.6.Fundamentosjurisprudenciales........................................................................................................510

4.Adicindecontratosdeconcesinparaobrapblica...............................................................512

5.Adicinparacontratosdeconcesinparaobrapblicaconexcedentesfinancierosdela

concesin........................................................................................................................................515

CAPTULOII....................................................................................................................................517

CONSECUENCIASDELAESTRUCTURACINANORMALDELCONTRATODECONCESINFRENTEALOS

POSTULADOSDELESTADOSOCIALYDEMOCRTICODEDERECHO..................................................517

I.LASACCIONESPOPULARESCOMOINSTRUMENTOSIDNEOSPARALADEFENSADELINTERSGENERALYLOSDERECHOS

COLECTIVOSDERIVADODELAESTRUCTURACINDELOSCONTRATOSDECONCESINDESERVICIOSPBLICOS...............517

1.Laaccinpopularysuincidenciaenelmbitodelosderechoscolectivos................................520

2.Derechoseinteresescolectivosobjetodelasaccionespopulares.............................................526

3.Eldaocolectivodeterminantedelaaccinpopular.................................................................530

II.LAACCINCONTENCIOSACONTRACTUALDEFRENTEALOSCONTRATOSDECONCESINDESERVICIOSPBLICOSPORLA

OCURRENCIADECIRCUNSTANCIASCONFIGURADORASDENULIDADABSOLUTA,ENESPECIALCOMOCONSECUENCIADESU

INDEBIDAESTRUCTURACIN.......................................................................................................................531

1.Accincontractualestrictamenteobjetiva.Causalesdenulidadabsolutayrelativadelcontrato

estatal.Efectos.Declaratoriamedianteterminacinporvaadministrativa.................................534

III.RUPTURADELEQUILIBRIOECONMICODELCONTRATOALALUZDELAJURISPRUDENCIANACIONAL......................558

1.Elequilibrioeconmicodelcontratoestatalconmutativoysinalagmticoylascausasdesu

ruptura............................................................................................................................................558

2.Causasimputablesalaadministracinpblicacontratanteporincumplimiento.....................564

2.1.Incumplimientodeldeberdeestructuracinplenadelnegocio.Deficienteonulaplaneacindel

mismo........................................................................................................................................................5652.1.1.Laconcurrenciadeculpasenlaestructuracindelosaspectostcnicos,econmicosy

financierosdelcontratoestatal............................................................................................................5662.2.Incumplimientodeobligacionesdebidamentepactadas...................................................................5692.3.Demorasenlaejecucindelobjetodelcontrato...............................................................................5702.4.Demorasenelpagodeanticipos........................................................................................................5702.5.Consecuenciasdelnopagooportunodelvalordelasobrasoservicioscontratado..........................571

3.CausasimputablesalEstado:elhechodelprncipe...................................................................573

15

4.Causasimputablesalaincertidumbre:laimprevisin...............................................................575

4.1.Fundamentosdelacausal..................................................................................................................576

4.2.Lascircunstanciasquepuedenllevarasuconfiguracin...................................................................577

4.3.Encuantolosrequisitosquedebenconfluirparasureconocimientoyaplicacin............................578

4.4.Posicindelajusticiaarbitralsobresuprocedenciayaplicabilidadenrelacinconelcontratodel

Estado.FuentesnormativasenelCdigodeComercio.............................................................................580

5.Causasimputablesalcontratistaporincumplimientoyotrascircunstanciasfcticas..............581

6.Elrestablecimientodelequilibrioeconmicoyfinancierodelcontrato.....................................584

6.1.Imputabilidaddelascargasrelativasalrestablecimientodelequilibrioeconmicodelcontrato.....585

AMODODEEPLOGODELAINVESTIGACIN..................................................................................588

BIBLIOGRAFA.................................................................................................................................598

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INTRODUCCIN

I. PRECISIN CONCEPTUAL

1. LA CONCESIN ADMINISTRATIVA

La concesin administrativa1 es un concepto jurdico de raigambre

constitucional, inherente a las acciones de control e intervencin econmica del

Estado, a travs de la administracin pblica, sobre la libertad de actuacin de

los particulares en relacin con bienes dominio pblico, servicios servicios

pblicos y obras infraestructura pblica2, de titularidad o monopolio pblico

y de contenido econmico, respecto de los cuales, mediante decisiones

unilaterales concesiones administrativas o contratos negocios jurdicos

pblicos, son discrecionalmente dispensados o habilitados aqullos,

concedindoseles, a su propio riesgo, su mero uso, y en algunos otros casos

incluso su goce, que puede traducirse entre otros en derechos, privilegios o

ventajas3 incluso eventualmente invistindolo de funciones pblicas

administrativas4/5 para explotarlos econmicamente6 con el necesario

propsito y la inevitable finalidad, en el contexto del Estado social y

democrtico de derecho, de atender los requerimientos y necesidades propios

del inters pblico o general, en los trminos y condiciones establecidos por la

1 JOS LUIS VILLAR PALAS. Concesiones administrativas, Nueva Enciclopedia Jurdica, tomo IV, Barcelona, Seix, 1981, pp. 687 y 696. 2 JOS LUIS VILLAR EZCURRA. La construccin y financiacin de las infraestructuras pblicas, en Revista del Derecho de las Telecomunicaciones e Infraestructuras en Red (Redeti), n. 10, 2001, p. 79. 3 LUIS ARROYO JIMNEZ. Libre empresa y ttulos habilitantes, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2004, pp. 307 y ss. 4 VILLAR PALAS. Concesiones administrativas, cit., p. 699. Vase el interesante enfoque del autor en relacin con las concesiones constitutivas y las traslaticias de funciones y poderes a los concesionarios. Puede consultarse as mismo JUAN ALFONSO SANTAMARA PASTOR. Fundamentos de derecho administrativo I, Madrid, Centro de Estudios Ramn Areces, 1991, pp. 954 y 955. 5 Constitucin Poltica de Colombia, art. 210. 6 FERNANDO GARRIDO FALLA. Tratado de derecho administrativo, tomo II, Madrid, Tecnos, 1992, p. 358.

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administracin, con sujecin a su control y vigilancia, todo de conformidad con

las previsiones y exigencias del legislador7.

En cuanto tcnica interventora del Estado en la esfera de la libertad de

actuacin de los asociados, la concesin administrativa es ante todo un

instrumento excepcional, con profundas races en la evolucin de las

instituciones administrativas8, que opera de manera exclusiva y restrictiva

respecto de bienes, servicios y obras de titularidad o monopolio pblico y de

claro contenido econmico, en los eventos en que la administracin decide

bajo parmetros discrecionales9 y de conformidad con los marcos materiales

definidos en el artculo 365 constitucional10, no asumir directamente su

7 LUCIANO PAREJO ALFONSO. Derecho administrativo. Instituciones generales, Barcelona, Ariel, 2003, pp. 1053 y ss. 8 Es necesario tener en cuenta que el concepto moderno del contrato de concesin, en cuanto fenmeno negocial vinculado a la actividad de la administracin pblica y de la colaboracin de los privados en la gestin de grandes proyectos de inters pblico, como la mayora de las instituciones desarrolladas por el derecho administrativo, despus de la institucionalizacin del poder (PAREJO ALFONSO. El concepto del derecho administrativo, Caracas, Editorial Jurdica Venezolana, 1984, pp. 27 y ss.; D. Derecho administrativo, cit., p. 1053), obtiene sus races y sustentos remotos en las experiencias administrativas romanas, que dieron lugar al desarrollo de instituciones que guardan armona con muchas de las figuras implementadas por las instituciones actuales de nuestra disciplina (SANTIAGO CASTN PREZ-GMEZ. Rgimen jurdico de las concesiones administrativas en el derecho romano, Madrid, Dykinson, 1996). Si bien es cierto que no pretendemos sostener la presencia propiamente de un derecho administrativo romano, ante la inexistencia, en la poca, del concepto de divisin de poderes, propio del modelo del Estado constitucional (MASSIMO SEVERO GIANNINI. Premisas sociolgicas e histricas del derecho administrativo, Madrid, INAP, 1987, pp. 9 a 12. Del mismo autor puede consultarse Derecho administrativo, Madrid, Ministerio para las Administraciones Pblicas, 1991, pp. 37 a 40; Lamministrazione pubblica dello Stato contemporaneo, en Trattato di diritto amministrativo, vol. I, Padova, CEDAM, 1988), de todas maneras las investigaciones sobre las instituciones pblicas romanas nos demuestran que esta cultura desarroll, para enfrentar la creciente problemtica de lo pblico, una compleja sistemtica que podramos catalogar de administrativa, a travs de la cual se plantearon y resolvieron satisfactoriamente grandes cuestiones tericas y prcticas que an hoy se plantean en nuestras instituciones administrativas y son objeto de profundos debates, dentro del que denominamos derecho administrativo (ANTONIO FERNNDEZ DE BUJN. Derecho pblico romano, Cizur Menor (Navarra), Thomson-Civitas, 2005, pp. 213 a 336). 9 VILLAR PALAS. Concesiones administrativas, cit., p. 695. La eleccin de la concesin administrativa en relacin con la ejecucin directa es una de las decisiones ms importantes y trascendentes para la administracin pblica. [] En definitiva, la eleccin entre el sistema concesional y la gestin directa, entre el quantum de individualismo y el quantum de colectivismo, depende en primer trmino de la afirmacin que el Estado haga en cuanto a entrar en el campo de sus responsabilidades esa concreta funcin, y una vez sentado este punto, de criterios continentes, de ndole tcnica (mejor prestacin en este sentido por el Estado), econmica (ahorro estatal), poltica (fuerza de cohesin y persistencia del grupo poltico, grado de participacin de los asociados y concreta eficiencia de tal participacin) y educativos []. 10 El asunto en nuestro derecho es de carcter constitucional. Con fundamento en el artculo 365 de la Carta Poltica, los servicios pblicos podrn ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, al igual que por las comunidades organizadas para estos efectos, o por

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explotacin econmica, la prestacin del servicio o la ejecucin de la obra,

trasladando la misma a particulares, esto es, escindiendo de sus facultades

como titular de bienes, servicios, o ejecutor de obras, las de explotacin o

gestin econmica de los mismos, desprendindose de ellas en favor de

terceros, pero manteniendo su titularidad, control y vigilancia11/12.

La concesin administrativa se torna entonces dentro del contexto del Estado

social y democrtico de derecho en una adecuada frmula de explotacin de

los bienes, servicios y ejecucin de obras de titularidad pblica con

trascendencia econmica, esto es, rentables13, y que mediante su explotacin

puedan implicar no solo la recepcin de respuestas de satisfaccin para las

necesidades de la comunidad sino tambin la posibilidad de remuneracin para

los particulares que se involucren con el Estado, mediante la retribucin de su

actividad14 de conformidad con los modelos y frmulas econmicos

previamente definidos de manera tcnica, adecuada, proporcional, racional y

ponderada15.

particulares en los trminos y condiciones que establezca la ley. En todo caso, el Estado mantendr la regulacin, el control y la vigilancia de dichos servicios. Al ocuparse la Constitucin Poltica en definir de la formas de prestacin de los servicios pblicos por parte del Estado, incorporando la modalidad de indirecta le abri de manera clara e indiscutible las puertas a la figura de la concesin administrativa, por lo menos en cuanto a las actividades de obras, servicios pblicos o la mixtura de estas dos, destacando, para estos efectos, la imposibilidad de prdida de la titularidad pblica de estas actividades, por el solo hecho de la prestacin indirecta, debiendo en todos los casos el Estado preservar en relacin con el concesionario la regulacin, el control y la vigilancia de dichos servicios pblicos. 11 GARRIDO FALLA. Tratado de derecho administrativo, tomo II, cit., p. 359. 12 MIRIAM MABEL IVANEGA. Acerca de los servicios pblicos y sus controles administrativos, Caracas, Sherwood, 2006, pp. 49 y ss. 13 CHAPMAN. La devolution de pouvoirs aux institutions autonomes, ponencia general presentada al XI Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, Wiesbaden, 1959, p. 11, citado por GARRIDO FALLA. Tratado de derecho administrativo, tomo II, cit., p. 359. [] Si el servicio necesita ser subvencionado, es preferible que est en manos pblicas []. 14 dem. 15 ARROYO JIMNEZ. Libre empresa y ttulos habilitantes, cit., pp. 26 y ss. Adems de la bibliografa general en relacin con la ponderacin, proporcionalidad y razonabilidad que sirve de sustento a las propuestas que se incluyen en la parte primera de esta obra puede consultarse los trabajos compilados en LUIS ORTEGA y SUSANA DE LA SIERRA. Ponderacin y derecho administrativo, Madrid, Marcial Pons, 2009; JOS MARA RODRGUEZ DE SANTIAGO. La ponderacin de bienes e intereses en el derecho administrativo, Madrid, Marcial Pons, 2000; JOS MANUEL SRVULO CORREIA. Legalidade e autonomia contractual nos contratos administrativos, Lisboa, Almedina, 2003, pp. 705 y ss.; PAREJO ALFONSO. Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementarias, Madrid, Tecnos, 1993, pp. 98 y ss.

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La vinculacin de la figura de la concesin administrativa a la problemtica

interventora del Estado y la consecuente exigencia de que la explotacin de

bienes, la prestacin de servicios o la ejecucin de obras, de titularidad pblica,

que han de ser concesionados, se caractericen por su ostensible contenido

econmico, provienen jurdicamente del desarrollo coherente y articulado de

las clusulas constitucionales del Estado social y democrtico de derecho16, en

su interrelacin material y necesaria con los postulados constitucionales de la

libertad de empresa e iniciativa individual y privada17/18, que al ser activadas

por la administracin, en procura de la satisfaccin de los intereses pblicos y

generales, mediante la desagregacin de sus facultades y poderes de gestin,

explotacin o ejecucin directa de los bienes, servicios u obras de su

titularidad, trasladando la misma al sector privado, dinamiza la economa y el

mercado, incentiva y acelera la productividad y la generacin de riqueza,

facilita la circulacin econmica y, sobre todo, traslada criterios de eficiencia a

sectores y actividades de inters para la comunidad, satisfaciendo sus

necesidades, de manera ordenada en los trminos y condiciones del

correspondiente acto concesional y de las regulaciones normativas relativas al

bien o servicio que se explote o preste de manera indirecta19.

Conforme a los postulados del modelo de Estado constitucional propuesto, el

concepto de concesin no tiene como punto de partida la preexistencia de un

derecho en cabeza del asociado; el particular, en s mismo, carece de un

derecho subjetivo concesional, su vocacin en relacin con la concesin es,

ante todo, de una mera expectativa.

Esta especial caracterizacin y exigencia jurdica para el surgimiento de la

figura no es otra cosa que el resultado de su rasgo ms particular y 16 Constitucin Poltica de Colombia, art. 1.. 17 Constitucin Poltica de Colombia, art. 333. 18 SEBASTIN MARTN-RETORTILLO BAQUER. Derecho econmico I, Madrid, La Ley, 1988, p. 30. [] Se trata en definitiva, de conocer que es y que alcance tiene el concepto de estado social de derecho en cuanto constituye el marco en el que por prescripcin constitucional debe actuar la administracin econmica []. MASSIMO SEVERO GIANNINI. Diritto pubblico delleconomia, Il Mulino, 1995, pp. 177 y ss. 19 FERNANDO ARAUJO. Teoria econmica do contrato, Coimbra, Almedina, 2007, pp. 13 y ss.; ALBERTO RUIZ OJEDA. La concesin de obra pblica, Cizur Menor (Navarra), Thomson-Civitas, 2006, pp. 125 y ss. Puede consultarse en igual sentido, J. LUIS GUASCH. Concesiones en infraestructura. Cmo hacerlas bien, Barcelona, The World Bank-Bosh, 2004, p. 20.

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significativo, cual es el del mantenimiento y la subsistencia, por expreso

mandato constitucional y legal, de la retencin en cabeza del Estado, de

titularidades bienes20/21, servicios22, monopolios23 u obras de inters

pblico24, tpica adscripcin que se constituye para la administracin en una

fuente imperativa de obligaciones y deberes frente a la comunidad, para su

debida prestacin, explotacin o ejecucin en aras, entre otros propsitos, de

arbitrar recursos para el tesoro pblico, el adecuado cumplimiento de las

finalidades estatales, la adecuada u oportuna prestacin de los servicios que le

correspondan y la ejecucin de proyectos de infraestructura que demande el

inters general25, frente a lo cual surge, adems, un trascendente y

fundamental deber funcional para la administracin: el de planear y disear de

manera completa, correcta, eficaz y tcnica los proyectos concesionales, por

fuera de los marcos de la arbitrariedad26 y de motivaciones polticas y

subjetivas de los gobernantes, de manera que realmente constituyan

respuestas adecuadas a las necesidades de la comunidad y no costosas

frustraciones27.

En este sentido, debe tenerse de presente, entonces, que el ttulo, la

habilitacin, el goce propiamente dicho sobre el bien, servicio o ejecucin de la

obra pblica, por parte del privado, son producto de la decisin discrecional de

la administracin; decisin que inevitablemente, para no incurrir en

perturbadores grados de ineficacia, se debe generar, esto es, estructurar a

partir de consideraciones objetivas de estrictas necesidades pblicas

debidamente motivadas y sujetas a unos claros criterios metodolgicos que

reconduzcan su actuacin, tanto en la sustentacin de la decisin de

concesionar como en la estructuracin del acto concesional o del negocio

jurdico correspondiente, por las vas de la ponderacin, proporcionalidad y 20 Constitucin Poltica de Colombia, arts. 101, incisos 3 y 4; 332. 21 Cdigo Civil Colombiano, arts. 674, 675 y 677. 22 Constitucin Poltica de Colombia, art. 365. 23 Constitucin Poltica de Colombia, art. 336. 24 VILLAR PALAS. Concesiones administrativas, cit., p. 687. 25 EDUARDO GARCA DE ENTERRA. La actividad industrial y mercantil de los municipios, en RAP n. 17, 1955. 26 GARCA DE ENTERRA. La lucha contra las inmunidades del poder en el derecho administrativo, Madrid, Civitas, 1993, pp. 24 y ss. Del mismo autor, Democracia, jueces y control de la administracin, Madrid, Civitas, 2000, pp. 31 y ss. 27 GUASCH. Concesiones en infraestructura. Cmo hacerlas bien, cit., pp. 15 y ss.

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razonabilidad, que en ltimas constituyen instrumentos fundamentales para

garantizar los derechos e intereses propios de la comunidad 28.

La decisin en comento debe adems corresponder al consecuente

agotamiento de los mecanismos y procedimientos institucionales pertinentes,

con estricta sujecin a principios contenedores de la arbitrariedad y de la mera

liberalidad graciosa de la administracin, como lo son, entre otros, bajo

consideraciones materiales, los de transparencia, planeacin, participacin,

previsibilidad, no discriminacin, igualdad de trato, proteccin a los derechos

de particulares y usuarios, reconocimiento mutuo este ltimo de conformidad

con la normativa internacional, contratos o convenios que comprometan al

Estado y, sobre todo, el del respeto profundo al inters pblico o general, que

para estos efectos se configura como la gran brjula, el faro determinante del

rumbo adecuado para la administracin al momento de la adopcin de la

decisin en comento 29/30.

En este sentido, no puede ser extraa a este conjunto conceptual, rector de la

actividad discrecionalidad enunciada, la configuracin adecuada y completa del

negocio correspondiente31, de manera tal que se definan dentro de l no solo

los componentes propiamente subjetivos del mismo, como pueden ser los

relativos al objeto del negocio, a la posicin del concesionario, su rgimen

remuneratorio y el consecuente modelo financiero que habr de regir la

relacin, el marco obligacional pertinente, la duracin del mismo, las garantas

etc., sino tambin, y de manera fundamental, aquellos aspectos que involucren

consideraciones de inters para la comunidad o que ataen a derechos

propiamente colectivos, a las relaciones con los usuarios y, en especial, a la

28 ARROYO JIMNEZ. Libre empresa y ttulos habilitantes, cit., pp. 26 y ss. Adems de la bibliografa general en relacin con la ponderacin, proporcionalidad y razonabilidad que sirve de sustento a las propuestas que se incluyen en la parte primera de esta obra, puede consultarse los trabajos compilados en ORTEGA y DE LA SIERRA. Ponderacin y derecho administrativo, cit.; RODRGUEZ DE SANTIAGO. La ponderacin de bienes e intereses en el derecho administrativo, cit.; SRVULO CORREIA. Legalidade e autonomia contractual nos contratos administrativos, cit., pp. 705 y ss.; PAREJO ALFONSO. Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementarias, cit., pp. 98 y ss. 29 JOS ANTONIO MORENO MOLINA. Los principios generales de la contratacin de las administraciones pblicas, Albacete, Bomarzo, 2006. 30 PAREJO ALFONSO. Derecho administrativo, cit., pp. 1054 y 1055. 31 GUASCH. Concesiones en infraestructura. Cmo hacerlas bien, cit., pp. 38 y ss.

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demarcacin del rgimen jurdico que habr de regir la prestacin del servicio

cuando se trate de este tipo de concesiones.

En esta misma direccin, los criterios metodolgicos de la ponderacin,

proporcionalidad y razonabilidad propuestos, en conjuncin con los principios

bsicos enunciados, debern en todo momento conformar un slido marco

sustentador de la concesin administrativa, bajo el manto conceptualizar del

sistema democrtico. El propsito es evitar, dados el carcter y la significacin

de la institucin concesional, dicotomas perturbadoras y agresivas al rgimen

constitucional mediante manipulaciones arbitrarias de la figura por parte de la

administracin democracia o infraestructura?; democracia o servicio

pblico?, bienes y espacio pblico o iniciativa privada y capital? entre otras.

El propsito indiscutible del modelo que deducimos para efectos de la presente

obra, en relacin con la concesin administrativa, no es otro que el que busca

mantener, a partir de una sana y tcnica estructuracin de los proyectos

concesionales, la estabilidad entre los mbitos propios de lo pblico, con los

intereses del particular, sosteniendo el necesario equilibrio entre democracia y

necesidades apremiantes de explotacin de bienes, prestacin de servicios o

ejecucin de obras de titularidad pblica, al igual que entre los propsitos y

finalidades constitucionales del modelo de Estado social de derecho y los

valores propios de la libertad de empresa e iniciativa privada, todo esto, en la

bsqueda incansable de una figura concesional adecuada con nuestro modelo

constitucional32.

2. LA CONCESIN ADMINISTRATIVA Y OTROS ACTOS PROPIOS DE LA INTERVENCIN ESTATAL EN LA ECONOMA. LAS AUTORIZACIONES

Conforme a lo expuesto, la concesin administrativa se caracteriza, entonces,

por su autonoma conceptual, derivada de la inevitable articulacin de los

elementos antes enunciados, que concurren para su conformacin jurdica, 32 Vase en este sentido los importantes aportes para estos propsitos en GUASCH. Concesiones en infraestructura. Cmo hacerlas bien, cit.

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otorgndole entidad e independencia, por lo tanto, diferencindola

sustancialmente de otros instrumentos y figuras, propias y comunes de la

actividad interventora del Estado en la economa33.

En este sentido, es importante no perder de vista que conforme a las

elaboraciones y los parmetros del modelo del Estado social y democrtico de

derecho34, que a la luz de nuestras estructuras constitucionales se ha edificado

sobre la base del respeto a la libertad econmica y a la iniciativa privada35,

dando sustancia de esta forma a una inevitable y armnica convivencia entre

estos fenmenos, la figura concesional, sea de carcter contractual o

simplemente unilateral, resulta materialmente distinta, no pudiendo

confundirse, ni mucho menos asumirse, en su conceptualizacin jurdica, como

vinculada a la actividad estatal de intervencin econmica en relacin con

bienes y actividades de titularidad privada, en donde lo propio es que la

presencia ordenadora de la administracin se d mediante otro tipo de actos

administrativos, como las licencias, permisos, creadores de situaciones

jurdicas de contenido particular, o incluso por medio de simples instrumentos

autorizatorios que se caracterizan por hacer viable el ejercicio de derechos de

contenido subjetivo de los particulares36.

33 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-150 de 2003. En un Estado social de derecho la intervencin estatal en el mbito socioeconmico puede obedecer al cumplimiento de diversas funciones generalmente agrupadas en cuatro grandes categoras: una funcin de redistribucin del ingreso y de la propiedad expresamente consagrada en varias disposiciones de la Constitucin con miras a alcanzar un orden poltico, econmico y social justo (Prembulo); una funcin de estabilizacin econmica tambin consagrada en diversas normas superiores (artculos 334 inc. 1, 339, 347, 371 y 373 de la C. P); una funcin de regulacin econmica y social de mltiples sectores y actividades especficas segn los diversos parmetros trazados en la Constitucin (artculos 49 y 150, numeral 19, por ejemplo); y, todas las anteriores, dentro de un contexto de intervencin general encaminado a definir las condiciones fundamentales del funcionamiento del mercado y de la convivencia social, como el derecho de propiedad privada pero entendido como funcin social (artculo 58 C. P). o la libertad de iniciativa privada y de la actividad econmica siempre que se respete tambin la funcin social de la empresa (artculo 333 C. P). en aras de la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo (artculo 334 C. P). []. 34 Constitucin Poltica de Colombia, art. 1.. 35 Constitucin Poltica de Colombia, art. 333. 36 En este sentido nos apartamos en el derecho nacional de las construcciones tericas clsicas en la materia, principalmente de los trabajos de RANELLETTI (Teoria generale delle autorizzazione e concessesione ammistrativa in giurisprudenzza italiana, 1894), quien contrapona, bajo criterios absolutamente limitados, a la concesin simplemente el fenmeno autorizatorio. Los fundamentos constitucionales nacionales no nos permiten hacer esta tajante distincin en cuanto parten para efectos interventores en la economa no de conceptos especficos con efectos jurdicos predeterminados, sino, por lo contrario, de una no nominacin de actos propios de la intervencin que de acuerdo con las necesidades y caractersticas de

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Estas figuras, hoy pomposamente retomadas de manera genrica por algunos

sectores de la doctrina como meras autorizaciones37, no son el resultado de

una mera calificacin coyuntural del moderno derecho administrativo, sino que

corresponden en esencia a una interesante evolucin de las instituciones,

desde los remotos tiempos de la civilizacin romana38, de donde obtuvo

sta pueden revestir efectos y naturalezas jurdicas diversas, desde simplemente autorizatorios, simplemente tendientes a hacer eficaz un acto, hasta verdaderas manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurdicas concretas y especficas. La moderna complejidad del mundo jurdico, en especial de las relaciones derivadas de los fenmenos de la economa, impiden que decisiones de la trascendencia como las que nos ocupan se midan de manera exclusiva en la direccin propuesta por RANELLETTI. En las consideraciones clsicas de RANELLETTI, este paralelo conceptual significa aceptar que con la concesin el sujeto adquiere un derecho o poder del que careca, mediante decisin discrecional de la administracin, mientras que con la autorizacin, permiso o licencia, por el contrario, y por regla general, remueve un lmite para el ejercicio de un derecho subjetivo preexistente cuando la norma interventora lo ha previsto por razones de inters pblico, ubicando el fenmeno, por lo tanto, a diferencia de la concesin, en el mbito de decisiones unilaterales altamente regladas, tesis, por lo dems, ampliamente controvertida en la doctrina dados los alcances que se han venido dando a la intervencin del Estado en la vida de los ciudadanos que rebasa los supuestos clsicos de la actividad de polica (tranquilidad, seguridad, y salubridad pblica) en incursiona por senderos mucho ms complejos como los propios de las actividades econmicas en donde pueden eventualmente existir mrgenes de apreciacin discrecional de la administracin, en los casos en que el legislador as lo disponga, para mejor garantizar el inters pblico o general y por lo tanto en donde lo determinante para la comparacin no es propiamente la preexistencia de un derecho. 37 JOS CARLOS LAGUNA DE PAZ. La autorizacin administrativa, Cizur Menor (Navarra), Thomson-Civitas, 2006, pp. 31 y ss. 38 CASTN PREZ-GMEZ. Rgimen jurdico de las concesiones administrativas en el derecho romano, cit. Uno de esos temas, ampliamente conocido y aplicado por la administracin romana, fue precisamente el de las concesiones autorizatorias en cuanto se abord bsicamente las relativas a bienes pblicos y obras pblicas. El derecho romano se ocup, en cuanto fueron figuras jurdicas de uso ordinario de la administracin, de las complejidades propias de estas instituciones, en la medida en que la temtica relativa, entre otras, a las obras pblicas, los servicios pblicos y su prestacin indirecta por sociedades privadas en razones de su practicidad, ms que ideolgica, fue recurrente y habitual, para el desarrollo de obras, urbanismo, prestacin de servicios, recaudo de impuestos, etc. Las autoridades romanas acostumbraban la realizacin de obras pblicas mediante verdaderos contratos que hoy podramos catalogar como administrativos con sociedades privadas, contratos de un profundo y variado contenido de disposiciones relativas a la obra o el servicio, elaborados sobre la base de las leges locationes, dictadas stas por los censores y ms tarde por el emperador o sus delegados (FERNNDEZ DE BUJN. Derecho pblico romano, cit., p. 218). Entre las concesiones romanas se destacan las concedidas para efectos recaudatorios de rentas relativas al uso, disfrute o explotacin, de las res publicae y las res universitatis, con carcter exclusivo o preferente, por parte de los particulares o de una colectividad. Concesin bastante comn entre mediados de la repblica y la poca justinianea. En esta misma direccin, fueron comunes las concesiones relativas a la explotacin del dominio pblico, ager publicus, entre las cuales se destacan por la doctrina las siguientes: las autorizaciones para edificar en lugares pblicos, la explotacin de minas o salinas pblicas, puentes pblicos (cuya utilizacin exiga el pago del correspondiente y moderno peaje), vas de comunicacin, derecho exclusivo o preferente de pesca de determinados peces como atunes o salmones, derivaciones de agua pblica para usos particulares, etc.; las de prestacin de servicios pblicos como vigilancia antiincendios, baos pblicos, suministros pblicos, cobro de impuestos, etc.; de contratacin de una obra pblica, sistema por el cual se hicieron realidad numerosos palacios, faros, puertos, crceles.

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algunas de las caractersticas y sobre todo el contenido jurdico que hoy se

predica de ellas, que, por cierto, fue retomado luego en el derecho medieval39 y

acogido de manera magnfica en la sistemtica del derecho continental

europeo40, del cual nos lleg al derecho nacional.

Las autorizaciones para construir edificaciones en el mar o en el litoral (FERNNDEZ DE BUJN. Derecho pblico romano, cit., p. 218). Si bien es cierto que en el derecho romano no existe una norma general que regulara o se ocupase del fenmeno recurrente de las concesiones en sus diferentes modalidades y estilos, lo cierto resulta ser que en variadas disposiciones legales de carcter especial se ocuparon del tema, como ocurri en materia minera lex metallis dicta, en asuntos agrarios leges locationes, en materia municipal lex julia municipales. En esta ltima se destacan los mecanismos de conservacin de las vas pblicas, para lo cual se dispona de la contratacin con sociedades de particulares para estos efectos, habilitados para cobrar los cnones correspondientes de los vecinos colindantes con las vas, para efectos de obtener los recursos necesarios para el mantenimiento (LEN HOMO. La Roma imperial y el urbanismo en la antigedad, Mxico, Unin Tipogrfica Editorial Hispano Americana [UTEHA], 1956, pp. 322 y ss). De todas formas, como lo destaca el profesor FERNNDEZ DE BUJN, en todas estas disposiciones se observan unos rasgos comunes de los cuales se puede deducir la existencia de un marco conceptual comn para los fenmenos descritos. Si bien la terminologa no es unitaria, seala este investigador del derecho romano, si existen puntos en comn que permiten edificar algunas apreciaciones conceptuales sobre los mismos [] se utilizan con profusin los trminos concedere y permitere; est previsto un amplio elemento de interdictos dirigidos a la defensa de los concesionarios pblicos; existe un riguroso y formal procedimiento previo a la concesin; los concesionarios se adhieren, en su caso, a unos minuciosos pliegos de condiciones, en los que se recogen aspectos referidos al carcter temporal o perpetuo de las concesin, las facultades y obligaciones del concedente y concesionario, las modalidades de pago del canon o vectigal, las eventuales garantas a prestar por el concesionario y los controles a realizar por parte del ente pblico concedente [] (FERNNDEZ DE BUJN. Derecho pblico romano, cit., pp. 218 219). 39 Vencidos los estadios de actuacin directa del derecho romano, se observa, la caracterizacin histrica de la concesin, en las antiguas estructuras contractuales medievales como las daciones regalsticas o privilegia principis, los derechos reconocidos a las grandes compaas de colonizacin, incluso las denominadas capitulaciones que fueron la base de la colonizacin en Amrica, los arrendamientos de servicios y de bienes que antes de la institucionalizacin del poder, bajo el contexto del Estado autoritario, fueron comunes (GARCA DE ENTERRA. La actividad industrial y mercantil de los municipios, cit). As mismo, la doctrina determina algunos antecedentes de la institucin en el viejo derecho castellano como en la institucin de la encomienda, esta ltima, mediante de la cual, durante el antiguo rgimen, se promovi, por lo menos en Castilla, el desarrollo de actividades de presencia del poder real por intermedio de sbditos debidamente autorizados para efectos de la explotacin econmica y usufructo ilimitado de terminadas actividades, de lo que el monarca reciba a cambio servicios por parte del encomendero como los de apoyo militar, dado el caso. 40 PROSPER WEIL. Derecho administrativo, Madrid, Civitas, 1994, pp. 74 y ss. No obstante el anterior marco de antecedentes y configuraciones de la institucin, podemos afirmar, sin lugar a equvocos, que la formacin de la figura con las connotaciones a las que se refieren los autores del derecho administrativo moderno se obtiene de las elaboraciones doctrinarias y jurisprudenciales en torno a la implementacin de las polticas, de obras pblicas y de prestacin de servicios, en los estados de influencia jurdica continental o europea. Esta situacin notoria en los modelos de Estado surgidos de la Revolucin francesa, en donde la concesin se convierte en el mecanismo jurdico estelar vinculado a la gestin de los servicios pblicos, principalmente en los de carcter econmico. Respecto de estos servicios, la administracin deba dar una respuesta oportuna y coherente frente a los usuarios, que los recurran y reclamaban, respuestas que no podan brindarse exclusivamente a partir de simples decisiones de polica administrativa o actividades de fomento. Se necesitaba la colaboracin de los privados, bsicamente de sus capacidades tcnicas y econmicas, en muchos casos garantizndoles la conformacin de monopolios dada la carencia absoluta de competencia y la imposibilidad ideolgica de la administracin para actuar de manera directa.

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Nos encontramos, por lo tanto, ante dos grupos de instituciones, la concesional

y la autorizatoria, de por s absolutamente diferentes, pero coincidentes en un

propsito comn: el de la intervencin econmica en procura de la

consolidacin y preeminencia del inters general. Mientras la concesin

entraa materialmente una habilitacin al particular para ocuparse y explotar

bienes o prestar servicios de titularidad pblica, los dems actos de

intervencin se estructuran, en lo sustancial, en decisiones administrativas

interventoras, absolutamente excepcionales y por lo tanto restrictivas, mediante

las cuales se viabiliza el ejercicio de la libertad econmica eventualmente

contenida de derechos preexistentes en aras de su adecuacin a los

propsitos y finalidades del inters pblico o general41.

En estricto sentido, la concesin es un instrumento de ordenacin e

intervencin de la administracin en asuntos de su titularidad o de sus

monopolios, que parte del supuesto de la existencia de ttulos o derechos

radicados a su nombre de los cuales puede disponer. No existen, por lo tanto,

razones constitucionales ni legales para la procedencia de los instrumentos

concesionales de la administracin donde materialmente la economa fluye

bajo conceptos de iniciativa y titularidad privada, con ttulos e intereses de los

cuales no es titular el Estado; en estos casos, constitucionalmente reina la

libertad como derecho subjetivo, por lo dems, configurador de una grande e

importante regla general determinante del comportamiento de los particulares.

Esta situacin proviene del contexto econmico y social definido

constitucionalmente. Al respecto, no podemos perder de vista el hecho de que

la incorporacin constitucional de la clusula la proclamacin del Estado social

y democrtico de derecho, en interaccin sustancial con el tambin postulado

constitucional de la libertad de empresa e iniciativa privada42, lleva al

reconocimiento, en relacin con los particulares, de un precioso principio rector:

el de su autonoma y libertad de actuacin en relacin con sus bienes e

intereses, pero con responsabilidades y lmites frente al bien comn, por lo 41 Constitucin Poltica de Colombia, art. 333. 42 ARROYO JIMNEZ. Libre empresa y ttulos habilitantes, cit., pp. 75 y ss.; 159 y ss.

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tanto, el del reconocimiento amplio y general de ttulos y privilegios

estrictamente en cabeza de los mismos, imposibles de ser intervenidos bajo

conceptos concesionales, es decir, el rechazo por regla y postulado

constitucional, de la intromisin del Estado, all donde no ostente ttulo o

monopolio alguno que le permita actuar respecto de los particulares,

dispensndolos o concedindoles lo que ya ellos tienen como indiscutible

derecho subjetivo43.

Conforme a las bases de nuestro modelo constitucional, la libertad econmica

es un claro derecho subjetivo que se ejerce, por regla general, de manera

directa, sin necesidad de permisos previos o requisitos de ninguna naturaleza,

a travs, simplemente, de los instrumentos y mecanismos derivados de la

iniciativa y autonoma privada. Puede, as mismo, ser ejercida,

excepcionalmente, mediante el trmite previo de expresas habilitaciones

derivadas de los lmites obvios y claros que requiera el bien comn,

materializados en permisos, licencias, esto es, en autorizaciones o el

cumplimiento de requisitos, todos ellos previos, esto, nicamente, en los casos

expresamente dispuestos por el legislador, para efectos de garantizar la misma

libertad y ordenarla por razones de inters general44.

Esta ltima hiptesis, acogida constitucionalmente, no implica ni conlleva en

manera alguna elementos concesionales; el legislador simplemente interviene

el ejercicio de actividades de titularidad privada, para hacerlas viables dentro

43 PAREJO ALFONSO. Estudio preliminar al libro de MAGDALENA CORREA HENAO Libertad de empresa en el Estado social de derecho (Bogot, Universidad externado de Colombia, 2008, pp. 25 a 55). 44 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-150 de 2003. [] Ahora bien, la intervencin del Estado en la economa puede ser de diferente tipo, sin que siempre pueda efectuarse una diferenciacin clara entre las formas de intervencin correspondientes. As, por ejemplo, en la doctrina se habla de intervencin estatal global, cuando versa sobre la economa como un todo, sectorial, cuando recae en una determinada rea de actividad, o particular, si apunta a una cierta situacin como por ejemplo a la de una empresa; de intervencin estatal directa, cuando recae sobre la existencia o la actividad de los agentes econmicos, o indirecta, cuando est orientada no a la actividad econmica propiamente dicha sino al resultado de la misma; intervencin unilateral, cuando el Estado autoriza, prohbe o reglamenta una actividad econmica, o intervencin convencional, cuando el Estado pacta con los agentes econmicos las polticas o programas que propenden por el inters general; intervencin por va directiva, cuando el Estado adopta medidas que orientan a los agentes econmicos privados, o intervencin por va de gestin, cuando el Estado se hace cargo el mismo de actividades econmicas por medio de personas jurdicas generalmente pblicas [].

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del trfico jurdico, de manera excepcional, cuando est de por medio y

comprometido el inters pblico o general, o cuando el legislador lo hubiere

dispuesto45.

En este sentido, resulta entonces claro a la luz de nuestro ordenamiento

constitucional que el ejercicio de la libertad econmica como derecho subjetivo

no es absoluta46: est sujeta a la direccin e intervencin del Estado conforme

a los mandatos legales; por lo tanto, sujeta a controles y delimitaciones que

pueden materializarse para su ejercicio en el requerimiento de lo que conoce

como actos propios de la intervencin, que pueden revestir entre otras las

formas de permisos, licencias, autorizaciones, etc., y otros tipos de exigencias

o de condicionamientos, sustentados, todos ellos, en razones de inters

pblico o social, ambiental o relativas al patrimonio cultural de la nacin, que en

los trminos de las normas constitucionales pretenden, bsicamente,

garantizarle a la comunidad la debida, oportuna y adecuada explotacin de los

recursos naturales, el uso del suelo, la produccin, distribucin, utilizacin y

consumo de bienes, la prestacin de los servicios pblicos y privados, la

racionalizacin de la economa, todo lo anterior buscando ante todo el

mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa

de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, la preservacin de un

ambiente sano, el pleno empleo de los recursos humanos, asegurando de esta

forma que todas las personas, en particular las de menos ingresos, tengan

45 Constitucin Poltica de Colombia, art. 333. 46 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencias C-1162 de 2000 y C-741 de 2003. En materia de libertad de empresa en la prestacin de servicios pblicos domiciliarios, esta Corte ha resaltado que en el Estado Social de Derecho la libertad econmica no es de carcter absoluto, pues debe recordarse que, adems de la empresa, la propiedad tambin es una funcin social (art. 58 CP) y que la libertad econmica y la iniciativa privada tienen su garanta y proteccin supeditadas al predominio del inters colectivo (art. 333 CP) y en consecuencia su ejercicio est sometido no slo a las pautas generales que fije el legislador, a las polticas generales de administracin y control de eficiencia de los servicios pblicos domiciliarios que dicte el Presidente, sino tambin a las directrices que les sealen las comisiones de regulacin. [] Lo anterior evidencia que el ejercicio de los derechos de asociacin, de participacin, de libertad de empresa y de libre competencia en materia de servicios pblicos puede ser objeto de limitaciones orientadas a garantizar, entre otros fines, la eficacia de su prestacin, la calidad del servicio y la ampliacin de la cobertura a los sectores ms necesitados en aras del principio de solidaridad. Con el fin de examinar la limitacin a las organizaciones solidarias para poder prestar servicios pblicos domiciliarios, pasa la Corte a recordar el rgimen legal de la participacin de las organizaciones solidarias y de las empresas de servicios pblicos en la prestacin de los mismos.

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acceso efectivo a los bienes y servicios pblicos bsicos, y la promocin de la

competitividad y la productividad47/48.

De todas formas, la intervencin autorizada por la Constitucin Poltica en

relacin con la libertad de empresa e iniciativa privada no es tampoco, ni puede

significar en manera alguna, el reino de la arbitrariedad del Estado o la

administracin para su determinacin y procedencia. Al igual que lo expuesto a

propsito de la concesin, y dado el alto grado de discrecionalidad del

legislador en estos asuntos, para el logro de su coherencia con los postulados

constitucionales que la inspiran, cualquier decisin al respecto, sea de permiso,

licencia, es decir, de autorizacin que de acuerdo con el ordenamiento jurdico

incursione en el mbito de la discrecionalidad, debe irremediablemente estar

precedida de una definicin metodolgica que la haga coherente con los

propsitos y finalidades constitucionales, esto es, que impida la configuracin

de un desbalance en relacin con los tambin postulados fundamentales de la

libertad de empresa e iniciativa privada, asunto que, a la luz de nuestra

estructura jurdica, se obtiene a partir de la definicin de un mtodo garante

para el logro de este balance esencial, mtodo que, a no dudarlo, debe recoger

conceptos como los de ponderacin, proporcionalidad y razonabilidad49.

47 Constitucin Poltica de Colombia, art. 334. 48 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-150 de 2003. [] En un sentido amplio, todas las decisiones del Estado respecto del funcionamiento de la economa y la organizacin de la sociedad constituyen una forma de regulacin econmica y social. As, el mercado econmico no es un fenmeno natural sino que depende de que el Estado establezca una serie de instituciones bsicas, como el derecho de propiedad, la libertad contractual y un sistema de responsabilidad contractual y extracontractual cuya efectividad obedece a que exista una administracin de justicia y una polica administrativa capaces de hacer respetar tales instituciones. Sin dicha regulacin general del Estado, el mercado econmico no podra existir ni funcionar. En este orden de ideas, el Cdigo Civil, por ejemplo, constituye una modalidad de regulacin tanto de las condiciones bsicas del mercado como de la organizacin social []. 49 ARROYO JIMNEZ. Libre empresa y ttulos habilitantes, cit., pp. 25 y ss. Adems de la bibliografa general en relacin con la ponderacin, proporcionalidad y razonabilidad que sirve de sustento a las propuestas que se incluyen en la parte primera de esta obra puede consultarse los trabajos compilados en ORTEGA y DE LA SIERRA. Ponderacin y derecho administrativo, cit. RODRGUEZ DE SANTIAGO. La ponderacin de bienes e intereses en el derecho administrativo, cit.; SRVULO CORREIA. Legalidade e autonomia contractual nos contratos administrativos, cit., pp. 705 y ss.; PAREJO ALFONSO. Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementarias, cit., pp. 98 y ss.

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El direccionamiento e intervencin ordenadora de la actividad econmica e

iniciativa privada, permitida constitucionalmente, se fundamenta no solo en la

responsabilidad de los individuos frente a la comunidad, sino tambin en la

necesidad de controlar y sancionar los abusos que se puedan dar en el

ejercicio de estos derechos subjetivos constitucionales, de aqu la importancia

y el papel que cumple la administracin pblica en desarrollo del rgimen de

intervencin mediante las figuras que de acuerdo con cada caso deba proferir,

esto es permitiendo o licenciando, en el entender genrico, autorizando.

Obsrvese que las facultades de direccin, intervencin o delimitacin de la

libertad econmica, que pueden entre otros instrumentos efectuarse mediante

la exigencia de permisos, licencias autorizaciones u otro tipo de

condicionamientos administrativos, no puede en manera alguna confundirse

con la accin concesional de la administracin, en cuanto que mediante estos

instrumentos la administracin no dispensa el ejercicio de bienes, servicios o

ejecucin obras de los que es titular o posee legalmente un monopolio,

reconociendo derechos, o autorizando el goce de un bien o servicio, sino que

simplemente hace ejercicio de su funcin ordenadora o policiva, determinando

y encausando el ejercicio de los derechos econmicos de los asociados, para

efectos y por razones de inters pblico o social y para el cumplimento de los

propsitos constitucionalmente admitidos50.

La intervencin del Estado constituye una garanta de convivencia, control y

ponderacin en un medio de por s propenso a la arbitrariedad como lo es el

del mercado, cuando est dominado, no por la libertad individual racional y

lgica, conforme a los parmetros constitucionales, sino por el libertinaje que

histricamente lo caracteriz en otras pocas.

Bajo estas consideraciones, resulta clara a la luz de nuestro ordenamiento

constitucional la sustancial diferencia entre la actividad interventora de la esfera

de libertad de accin de los particulares como efecto de la titularidad pblica o 50 EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN. Teora general del derecho administrativo como sistema, Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Marcial Pons, 2003, p. 181. Puede consultarse, as mismo, PAREJO ALFONSO. Derecho administrativo, Barcelona, Ariel, 2003, p. 641.

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monopolio legal de un bien o servicio pblico en cabeza de la administracin,

que se concreta a travs de la actividad concesional; y por otra parte, la

derivada de la intervencin ordenadora en la actividad econmica y la iniciativa

privada, esto es, sobre bienes o actividades de carcter econmico, por regla

general de titularidad privada, para efectos y por razones de inters pblico o

general, que se concretan en la presencia, entre otros, de instrumentos

jurdicos permisivos, licenciatarios autorizatorios o de exigencias de otras

caractersticas o magnitudes para efectos de los propsitos indicados en los

prrafos anteriores.

Ahora bien, es necesario admitir que la precisin conceptual propuesta se hace

de manera estrictamente operacional, en la bsqueda incansable de delimitar

en lo posible, y para efectos del presente trabajo, el concepto de concesin,

depurndola de otros elementos con los cuales fluye de manera indistinta en el

trfico jurdico, como consecuencia precisamente de la ausencia de una debida

conceptualizacin al respecto. En este sentido, al igual de lo que ocurre en la

doctrina general del derecho administrativo, en el derecho nacional, la

distincin conceptual propuesta no resulta en manera alguna ser de aceptacin

pacfica51.

En la tradicin jurdica nacional, a partir no solo de los trabajos legislativos, sino

tambin jurisprudenciales, es frecuente que actos unilaterales, sustancialmente

contentivos de habilitacin para el uso o disfrute econmico de bienes pblicos,

sean etiquetados como meramente autorizatorios, permisivos o licenciatarios,

cuando en la realidad de las cosas involucran elementos propios de una

verdadera concesin unilateral mediante acto administrativo; y al contrario,

hiptesis en donde de manera indiscutible se efecta clara intervencin sobre

bienes e intereses privados y la habilitacin correspondiente deviene mediante

figuras concesionales; o incluso, es comn que se estructuren concesiones,

cuyo objeto es la explotacin de bienes pblicos, prestacin de servicios o

ejecucin de obras pblicas, en donde eventualmente resulten involucrados

51 LAGUNA DE PAZ. La autorizacin administrativa, cit., pp. 83 y ss.

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derechos subjetivos que ameriten licencias o permisos, y los mismos se

entiendan concedidos con el acto concesional.

En estos aspectos lo que se observa en el derecho nacional es un verdadero

galimatas, que por ahora, lo resolvemos, reiterando la argumentacin

expuesta, en la medida en que la misma deviene de los fundamentos

constitucionales en relacin con la intervencin econmica, que permiten

visualizar las diferencias sealadas de manera reiterada en los prrafos

anteriores.

Como se adverta al inicio de esta exposicin consideramos superada en la

hora actual de la evolucin del derecho administrativo la vieja y por qu no

decir, ya concepcin clsica de los actos autorizatorios, que limitaba los

mismos a simples habilitaciones de derechos preexistentes, es decir, sin

posibilidad de generar decisiones verdaderamente configuradoras de derechos.

Con fundamento en las normas constitucionales ampliamente informadas en

este apartado, la habilitacin que se puede desprender de ellas, para el

ejercicio de la libertad e iniciativa privada, no est circunscrita de manera

exclusiva a la construccin clsica de la autorizacin, en este sentido, lo que se

deduce del texto constitucional, en una amplia facultad ordenadora de la

administracin en estos aspectos, que puede oscilar entre meras habilitaciones

de derechos preexistes a travs de decisiones esencialmente regladas, o

tambin, mediante el ejercicio de facultades discrecionales que lleven a proferir

actos administrativos, que para determinar la habilitacin de la autonoma del

individuo, impliquen hacer algn tipo de reconocimiento de derechos52.

52 EDUARDO GARCA DE ENTERRA y TOMS RAMN FERNNDEZ. Curso de derecho administrativo, tomo II, Madrid, Civitas, 1999, p. 140. Las autorizaciones, dependiendo de lo que disponga el legislador, pueden caracterizarse por ser regladas o discrecionales (pp. 100 y ss.). Al respecto, los profesores GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ analizan el problema a partir de consideraciones diversas, sin desconocer, como lo hemos destacado, que el asunto de la conceptualizacin de autorizacin no es un asunto pacfico en la doctrina dada la multiplicidad de factores que impiden la elaboracin unvoca del concepto apropiado y jurdicamente correcto. No obstante lo anterior, el tema de las autorizaciones se analiza desde una ptica mucho ms amplia y profunda, como lo es el de las incidencias de la accin administrativa sobre las situaciones jurdicas de los administrados, dentro de la cual se analiza el acto administrativo, desde la perspectiva de las consecuentes operaciones globales adelantadas por la administracin, con el propsito de darle sentido. Con